Las cortes supremas provinciales y su lealtad

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Las cortes supremas provinciales y su lealtad con la Corte Suprema
Nacional y con la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1.
María Gabriela Abalos2
SUMARIO. I. Introducción. II. El poder judicial: órgano político. III. La Corte Suprema de
Justicia Nacional y su rol institucional. El activismo judicial y el valor de los precedentes.
IV. El control de convencionalidad y su impacto en los tribunales provinciales. V.
Algunas conclusiones.
I.
Introducción
A. A poco más de treinta años de transición democrática y veinte de la
reforma constitucional de 1994, las cuestiones vinculadas al Poder Judicial y al
ejercicio por su parte del control de constitucionalidad y de convencionalidad
revisten gran importancia por el impacto que producen en la dinámica de la
vida democrática.
En términos generales la democracia representativa supone cuerpos
políticos elegidos directa o indirectamente por el pueblo y que actúan en el
marco institucional que les define la propia Constitución. Dentro de esta
concepción, el Poder Judicial aparece como aquel órgano que en general no
responde a este tipo de procedimiento de legitimación. Sus miembros no son
elegidos por la voluntad popular, es un poder de la Constitución que se
legitima, mas que a través de los títulos de origen de sus integrantes, por
medio de la función que ejerce, controlando la constitucionalidad de las leyes y
de los actos de gobierno y administración. En este sentido, muchos subrayan
su condición de poder contramayoritario.
Frente a esta concepción, se pone de manifiesto que los jueces integran
uno de los órganos que la Constitución establece en función del equilibrio entre
todos los poderes del Estado. La Norma Suprema les confía el resguardo de la
1
El presente trabajo se basa en la disertación expuesta en las XIII Jornadas Argentinas de
Derecho Procesal Constitucional, organizadas por el Centro Argentino de Derecho Procesal
Constitucional y la Universidad Austral, en la sede de dicha Universidad, en Buenos Aires los
días 8 y 9 de mayo de 2014.
2
Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales. Magister en Magistratura y Gestión Judicial.
Especialista en Docencia Universitaria. Profesora de Derecho Constitucional y de Derecho
Público Provincial y Municipal en las Facultades de Derecho de las Universidades de Mendoza
y Nacional de Cuyo. Miembro titular del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y
Políticos. Miembro y vocal del Comité Ejecutivo de la Asociación Argentina de Derecho
Constitucional. Juez del Tercer Tribunal Tributario de Mendoza, Argentina. mgabalos@itcsa.net
2
legalidad y la primacía de los preceptos constitucionales por sobre cualquier
otra fuente del derecho; y que en su evolución, al crecimiento de los otros
poderes ha correspondido un correlativo ensanchamiento de las misiones
jurisdiccionales. En este sentido se sostiene que el Poder Judicial no es menos
democrático que los "poderes políticos". Aunque la selección, nominación y
designación de sus miembros no se realice a través de mecanismos
electorales, su legitimidad proviene tanto de la forma, método y procedimientos
formales y materiales empleados en el proceso de toma de sus decisiones
como además, en la receptividad y acatamiento de las mismas por la
comunidad.
B. En este contexto el propósito central del trabajo es analizar en
particular el rol de la Corte Suprema de Justicia en el marco del sistema
constitucional del poder, revisar su posicionamiento frente a los actores y al
desenvolvimiento del proceso democrático y la incidencia de sus precedentes
en los superiores tribunales provinciales.
Para ello es fundamental tener en cuenta dos vertientes, por un lado, el
comportamiento de los superiores tribunales frente a los pronunciamientos de
la Corte Suprema en ejercicio del control de constitucionalidad, como último
intérprete de la Constitución Nacional y garantizando la suprema de dicha
norma. Y por otro lado, frente a los alcances del control de convencionalidad,
tal como lo ha receptado la Corte Suprema argentina, a partir de la reforma
constitucional de 1994, consolidando la supremacía del Pacto de San José de
Costa Rica por sobre el ordenamiento nacional y en esa inteligencia, la
condición de interprete final de tal instrumento internacional en cabeza de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Frente a ello aportaré algunas reflexiones sobre el alcance y valor de los
precedentes de la Corte Suprema tanto en su efecto horizontal, es decir, en
relación con sus decisiones posteriores, como en su efecto vertical, intentando
dar respuesta al interrogante en torno al grado y nivel de lealtad que deben
guardar los superiores tribunales provinciales.
II. El Poder Judicial: órgano político.
A.La Constitución Nacional consagra un poder específico dentro de la
estructura del Estado para asumir la función judicial, teniendo en sus manos la
importantísima tarea de declarar la inconstitucionalidad de las leyes, actos y
3
normas y así controlar a los otros dos poderes del Estado. El Poder Judicial
aparece como un órgano constitucional, complejo y especializado. Es
constitucional por hallarse expresamente consagrado en la Constitución formal,
es complejo tanto en virtud de la estructura orgánico – funcional (art. 108 C.
Nac.) como de la organización federal del Estado (art. 5 C.Nac.), y es
especializado en cuanto tiene a su cargo la administración de justicia sometida
al principio de legalidad dentro del marco constitucional 3.
De modo gradual, el Poder Judicial ha ido desempeñando un papel
preponderante en la formación y en la realización completa del proceso que
conforma el acto de poder político, revistiendo capital importancia la función de
desenvolvimiento y aplicación de la norma como expresión del mandato
político.
Por encima del esquema de Montesquieu, Oyhanarte, advierte que se hace
visible la presencia de otras dos funciones, la gubernamental y la de control. La
función gubernamental consiste primordialmente en el trazado de una política
global y en la adopción de las decisiones fundamentales destinadas a
realizarlas y esta función es de ejercicio compartido por miembros de los tres
órganos superiores del Estado: el Poder Ejecutivo la realiza cuando se
desempeña como un centro de comando rápido, informado y verdaderamente
eficaz. El Poder Legislativo, por medio de sus mayorías que cohesionadas
permitan la gestión del Ejecutivo. Y el Poder Judicial, favoreciendo la viabilidad
de la política por medio de las sentencias. En cuanto a la función de control,
debe ser atribuida a los jueces y a las minorías legislativas 4.
De esta forma, la función judicial es de fundamental jerarquía porque
está en la etapa de la aplicación de la ley, que es cuando ésta realmente se
hace derecho y justicia al singularizarse en los casos concretos. La Corte
Suprema se ha referido reiteradamente a la importancia de la función judicial,
por ejemplo cuando afirmó que "la jurisprudencia tiene valor análogo al de la
3
Juan Fernando Segovia; “La independencia del Poder Judicial y el Estado de Derecho”; en
Dardo Pérez Guilhou y otros; “El Poder Judicial”; Instituto Argentino de Estudios
Constitucionales y Políticos; Ed. Depalma; Bs.As.; 1989; pág. 145.
4
Julio Oyhanarte; “Poder político y cambio estructural”; Ed. Paidos; Bs.As.; 1969; pág. 60.
Recuerda este autor que es necesario, sin embargo, reconocer que el rol preponderante
corresponde al Ejecutivo, pero que éste, no podría actuar sin apoyo legislativo, y en última
instancia sus decisiones, para tener estabilidad definitiva, requieren de la viabilidad que les
presta la Corte. Insiste en la necesidad de asegurar una mayoría legislativa que se integre con
el Ejecutivo para el ejercicio cohesionado de la función gubernamental.
4
ley; no es una norma nueva, sino la norma interpretada cumpliendo su función
rectora en el caso concreto que la sentencia decide" 5. Ya Alberdi, en las Bases,
había dicho que "la ley, la Constitución, el gobierno, son palabras vacías, si no
se reducen a hechos por la mano del juez, que en último resultado, es quien los
hace realidad o mentira”6.
B. Por su parte, el constitucionalismo norteamericano influye en la
organización y función de la tríada de los órganos de poder, donde el órgano
judicial desempeña un papel fundamental.
Pérez Guilhou rescata la vieja
tradición inglesa que se continuaba en el régimen de las colonias, donde el juez
y el legislador tenían ambos formidable poder en unas funciones. En la
Inglaterra de 1776, cuando comenzó la guerra de las colonias, el juez ya
estaba subordinado al legislador como lo pinta Montesquieu, pero en América
no era así y por eso no va a resultar difícil consagrar el control jurisdiccional de
constitucionalidad. En Estados Unidos siguió en pie la mezcla de funciones
judiciales y políticas. El poder judicial para declarar qué es la ley se convirtió en
el poder judicial- legislativo mixto que dice a la legislatura qué no puede ser la
ley7. En este contexto será la Corte norteamericana presidida por el juez
Marshall, la que explícitamente sostendrá en 1803 en el caso “Marbury vs
Madison” el poder de los jueces de revisar las leyes del Congreso si no se
conforman con la Constitución. Pocos años después, en 1810 en el caso
“Fletcher vs Peck” extendió ese poder de control a las leyes locales que no se
conciliaran con la Constitución8
5
CSJN. "Cía. de Electricidad de los Andes S.A. c. Municipalidad de Mendoza" el 27 de
diciembre de 1944. (LL. 37-517).
6
Juan Bautista Alberdi; “Bases y puntos de partida para la organización política de la República
Argentina”; Ed. Francisco Cruz; Bs.As.; 1914; cap. XVI; pág. 95.
7
Alexis de Tocqueville escribe, al comenzar su estudio sobre Estados Unidos que “Lo que más
le cuesta comprender a un extranjero en los Estados Unidos es la organización judicial. NO
hay, por así decirlo, acontecimiento político en el que no se oiga invocar la autoridad del juez,
deduciendo de ello, naturalmente, que en los Estados Unidos, el juez es una de las primeras
fuerzas políticas”…”Este solo hecho es la causa: los americanos han reconocido a los jueces el
derecho de fundamentar sus decisiones en la Constitución más que en las leyes, En otros
términos, se les permite la no aplicación de las leyes que les parezcan inconstitucionales” (cfr.
Alexis de Tocqueville: “La democracia en América”. trad. D. Sanchez de Aleu. Alianza Editorial;
Madrid; 1980; Vol. 1; Cap. VI. Pags. 93 y 94. Un comentario sobre el sistema en Dardo Pérez
Guilhou; “El Poder Judicial: órgano político y estamental”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “El
Poder Judicial”; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; ob.cit.; pág. 83.
Continúa el autor refiriendo que “Por ello no hay que sorprenderse que en la Convención de
Filadelfia de 1787, de los treinta y un abogados que había entre sus cincuenta y cinco
delegados, diecisiete de ellos fueran partidarios del control jurisdiccional de constitucionalidad.
Es que éstos se habían desempeñado como jueces”.
8
Jorge Vanossi; “Teoría constitucional”; tomo II; 2da. Ed. Actualizada; Ed. Depalma; Bs.As.;
5
Esta creación doctrinal de la Corte norteamericana que le da un
formidable poder político tuvo que ver también con una necesidad histórica.
Luego de la revolución de 1776 hasta que se dictó la Constitución de 1787 se
produjo un proceso revolucionario en los estados locales que amenazaba con
poner en peligro los resultados de la guerra de la independencia. De ahí la
necesidad de contar con un tribunal superior que, hiciera respetar el orden
nacional, la Constitución asegurando su supremacía sobre las decisiones de
las legislaturas locales9.
Nuestro país tomó los lineamientos norteamericanos de la doctrina del
control de constitucionalidad, lo cual otorgo al Poder Judicial una herramienta
formidable. En el sistema constitucional argentino es uno de los poderes del
Estado y su principal función es operar como garantía de los derechos o libertades de las personas. Para el primer aspecto valen, sin lugar a dudas, las
palabras de Oyhanarte cuando hace participar a los jueces en la función
gubernamental, y en especial la Corte Suprema cuando desempeña una
elevada función política pues sin su exequátur las decisiones políticas
fundaméntales
no
tienen
posibilidad
de
materializarse.
Como
afirma
Loewenstein, “el control de constitucionalidad es, esencialmente, control
político y cuando se impone frente a los detentadores del poder es en realidad
una decisión política. Cuando los tribunales proclaman y ejercen su derecho de
control dejan de ser órganos encargados de ejecutar la decisión política y se
convierten por propio derecho en un detentador del poder semejante, cuando
no superior, a los otros detentadores del poder instituído” 10.
C. Una visión actual de la función judicial requiere analizar la influencia y
aportes del constitucionalismo contemporáneo o neoconstitucionalismo 11.
Carbonell sostiene que el neoconstitucionalismo pretende explicar un conjunto
de textos constitucionales que comienzan a regir después de la segunda guerra
2000; pág. 82. Ver entre otros a Maximiliano Toricelli; “El sistema de control constitucional
argentino”; Ed. Lexis Nexis; Bs.As.; 2002; Juan Vicente Sola; “Control judicial de
constitucionalidad”; Ed. Lexis Nexis; Bs.As.2006; Ricardo Haro; “Control de constitucionalidad”;
2da.edic.; Ed. Zavalia; Bs.As.; 2008; Jorge Bercholc; “La independencia de la Corte Suprema a
través del control de constitucionalidad”; Ed. Ediar; Bs.As.; 2004.
9
Alberto B. Bianchi; “Historia constitucional de los Estados Unidos”; Ed. Cathedra Jurídica;
tomo I; Bs.As.; 2008.
10
Carl Loewenstein; “Teoría de la constitución”; Ed. Ariel; Barcelona; 1965; pág. 209.
11
Alfonso Santiago (h); “Sistema jurídico, teoría del derecho y rol de los jueces: las novedades
del neoconstitucionalismo”,Díkaion, Vol. 22, Núm. 17, diciembre, 2008, pp. 131-155;
Universidad de La Sabana; Colombia.
6
mundial y sobre todo a partir de los años setenta del siglo XX, se trata de
Constituciones que no se limitan a establecer competencias o a separar a los
poderes públicos sino que contienen altos niveles de normas materiales o
sustantivas que condicionan la actuación del Estado por medio de la
ordenación de ciertos fines y objetivos, como son las Constitución Española de
1978, la brasileña de 1988 y la colombiana de 1991 12.
A juicio de los autores que se inscriben en la perspectiva del neo
constitucionalismo, aparece un nuevo modelo de organización jurídico político o
de Estado de derecho, una teoría del derecho requerida para explicar dicho
modelo. El neoconstitucionalismo incorpora incluso una filosofía política
orientada a la legitimación de lo que denomina el Estado constitucional de
derecho13. Las innovaciones teóricas de los nuevos enfoques inciden a su vez
en la práctica jurisprudencial de muchos tribunales y cortes constitucionales.
Surgen nuevos parámetros y técnicas interpretativos que incorporan la
importancia de los principios constitucionales y técnicas orientadas a
administrar sus conflictos, tales como la ponderación, la proporcionalidad, la
razonabilidad, la maximización de los efectos normativos de los derechos
fundamentales, etc.
A ello se suman desarrollos teóricos novedosos que no solamente sirven
para explicar un fenómeno jurídico sino para crearlo. Los aportes de Dworkin,
Alexy, Zagrebelsky, Prieto Sanchís, Ferrajoli han servido para comprender las
nuevas constituciones y también a crearlas. Carbonell hace mención a la
influencia de Alexy en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia,
Ferrajoli en la Suprema Corte de México, Zagrebelsky y su incidencia como
magistrado de la Corte Constitucional italiana.
Las nuevas perspectivas teóricas y metodológicas nacen y se
desarrollan
en
el
contexto
de
cambios
profundas
en
las
prácticas
constitucionales. En relación con el Poder Judicial se destacan las siguientes
notas: 1. El protagonismo social creciente de los poderes judiciales. 2. El
avance del poder judicial sobre las llamadas cuestiones políticas y la expansión
12
Miguel Carbonell; “El Neoconstitucionalismo en su Laberinto” en “Teoría del
Neoconstitucionalismo”; Ed. Trotta; Madrid; 2007; págs.9/10. También del mismo autor; “El
nuevo tiempo para el Constitucionalismo”, en Neoconstitucionalismo (s), Madrid, Trotta, 2005,
pág.9.
13
Luis Prieto Sanchís; “Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales”, Ed. Trotta; Madrid;
2003;pág.101.
7
de la justiciabilidad de todos los problemas. 3. La participación creciente de la
función judicial en las funciones en otro tiempo reservadas a la legislación. 4. El
incremento de una “jurisdicción nomogenética 14, como resultado de la acción
supletoria de la Corte Suprema, ante la crisis de la constitucionalidad y los
vacíos que quedan abiertos a partir de la parálisis del funcionamiento armónico
de la división de poderes15. 3. La tendencia creciente de los órganos
legislativos y administrativos hacia una mayor delegación de funciones a los
órganos jurisdiccionales. 4. La ampliación de los márgenes de acceso a la
justicia para la resolución de controversias en otro tiempo ajenas a la
intervención de los magistrados. 5. La expansión del “debido proceso” a
campos muy diversos de la actividad estatal y de la propia vida social. 6. La
inserción de la justicia en el conjunto de los mecanismos sociales destinados a
velar por el control de “corrección política” de los procesos políticos y sociales.
7. La expansión del control de constitucionalidad tanto en lo referido a sus
contenidos como a sus métodos y formas de habilitación de ejercicio de los
derechos.
D. En este contexto, se advierte un creciente proceso de “judicialización"
de la vida social y política. Entre otros factores ello se debe a la expansión del
control de constitucionalidad de las leyes y la universalización de las diversas
modalidades de control difuso, en especial la proveniente de la tradición
constitucional norteamericana. La posibilidad de que las leyes, reglamentos y
decisiones de los ejecutivos puedan ser controladas y aun prevenidas a través
de remedios excepcionales, asistidos incluso por medidas cautelares capaces
de paralizar su efectividad en defensa de libertades y derechos fundamentales
amenazados en su integridad, ha aumentado el poder de los jueces como
guardianes de la Constitución.
Al mismo tiempo, se han generalizado formas diversas de activismo de
la judicatura, sobre todo por su incidencia en cuestiones de contenido político
14
Cfr. Por ejemplo Sofía Sagües; “La jurisdicción nomogenética en la reciente jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia de la Nacion”, en LL marzo 2008.
15
En diversos pronunciamientos puede advertirse un recurso del Tribunal a las sentencias
aditivas. Con esta denominación se refiere a “la que añade algo a un texto legal, para tornarlo
compatible con la constitución. En algunos casos, se cubre un vacío constitucional o legal. En
otros -sentencias "integradoras"-, se incluye a alguien inconstitucionalmente excluido de un
beneficio o situación legal. Tambien cabe una referencia a las sentencias exhortativas –
apelativas o “con aviso”, en las que, ante la ausencia de soluciones legislativas acordes con la
Constitución, la Corte encomienda al Poder Legislativo la sancion de nuevos textos legislativos,
destinados a paliar la insuficiencia de los vigentes.
8
partidario, como la corrupción, los delitos contra la Administración, los crímenes
de lesa humanidad, y aún los propios procesos electorales.
III. La Corte Suprema de Justicia Nacional y su rol institucional. El
activismo judicial y el valor de los precedentes.
A. Se advierte la influencia de la Corte Suprema de Justicia imponiendo
un
activismo
judicial frente
al
self-restraint
principalmente desde su
composición a partir de 1983. Ello se observa en casos como “Sejean” 16 que
refleja el activismo en lo procesal, en la resolución de conflictos de poderes y
en la fijación o consolidación de los valores de la sociedad argentina 17.
Berizonce elabora una teoría del activismo dentro de la jurisprudencia de la
Corte Suprema perfilando distintas interpretaciones (el juez que pronuncia el
derecho, el juez que interpreta, decide y crea el derecho, el juez “contra
leguem”, el juez como amigable componedor, el juez como colaborador de las
partes, el juez como ingeniero social)18.
En este marco la Corte Suprema no puede ser encasillada como un
mero tribunal de justicia. Si todo ejercicio de la función jurisdiccional tiene sus
matices de politicidad, ellos aumentan de manera considerable cuando
hablamos de un órgano que es cabeza de un Poder del Estado y tiene el
enorme poder de controlar en última instancia la constitucionalidad de las
normas y actos estatales19.
La misma Corte Suprema desde antaño ha afirmado su rol de intérprete
final de la Constitución en el caso “Calvete 20” en 1864.
Esta función fue
paulatinamente enriquecida por el mismo Tribunal quien sostuvo ser el
“supremo custodio de las garantías constitucionales” 21, la última instancia para
resolver cuestiones de atribuciones constitucionales otorgadas a los tres
poderes y al deslinde de las mismas entre sí y respecto a las provincias 22.
Recientemente el fallo “Rizzo”23 es una muestra de expresa reivindicación
16
CSJN. “Sejean, Juan B. contra Zaks de Sejean”, 1986, Fallos 308:2268.
Augusto M. Morello; “El activismo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”; en Anales
de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires”, 2da. Época, Año
XXXII, 1988, pág. 63.
18
Roberto Berizonce, “El activismo de los jueces”, en LL. 1990-E-920.
19
Alfonso Santiago; “La Corte Suprema, sus funciones y el control de constitucional”, en LL
1993-E-867.
20
CSJN. Fallos 1-340
21
CSJN. Fallos 297:338.
22
CSJN. Fallos 316-2940
23
Cfr. “Rizzo, Jorge Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho s/acción de amparo c/Poder
17
9
de potestades de la Corte Suprema a partir de dos núcleo centrales: la
legitimidad democrática que ostenta y el rol de garante de los derechos que
cumple a través del control de constitucionalidad. Sobre el primero, se encarga
el voto mayoritario de dejar claro que el Poder Judicial tiene la misma
legitimidad democrática de los otros poderes ya que el principio de la soberanía
popular no reside solamente en los órganos de elección popular directa, sino
que bajo la forma republicana y representativa, el poder se divide en tres
departamentos con diferentes funciones y formas de elección, cuya legitimidad
democrática es idéntica, y su actuación encuentra su límite en el proyecto de
República establecido por la Constitución (arts. 1, 31 y 36). Sobre la
legitimación de los jueces señala el voto mayoritario que han recibido del
pueblo argentino, a través de los constituyentes, el legítimo mandato
democrático de defender la supremacía de la Constitución federal (arts. 31, 116
y 117) pero ello no los coloca por sobre los demás poderes.
Respecto al segundo núcleo, el control de constitucionalidad, se encarga
también en dicho fallo de hacer mención a la supremacía constitucional y la
función judicial de examinar las leyes en los casos concretos comparándolas
con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con
ésta y abstenerse de aplicarlas si las encuentran en oposición con ella,
constituyendo una atribución moderadora y garantista de los derechos
consignados en la Constitución contra los abusos posibles de los poderes
públicos. En este contexto, el voto mayoritario pasa revista a los principales
casos (“Simón”, “Sejean”, “Quiroga”, “Bazterrica” y “Arriola”, “Halabi”, “Aquino”,
“Milone”, “Rossi”, “Badaro”, “Itzcovich”, etc.) en los que el Tribunal cumpliendo
el rol de garante de la Constitución Nacional, declaró la inconstitucionalidad de
normas que, aun cuando provenían del órgano legislativo que representa la
voluntad popular, resultaban contrarias a la Constitución Nacional o tratado
internacional y afectaban derechos de las personas.
Cabe citar también en esta misma línea, el reciente caso “Pedraza”24,
Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautela”. C.S. R. XLIX (18/6/2013), el primer voto es
firmado por los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda y Fayt. Concurrieron en forma
conjunta los ministros Argibay y Petracchi y votó en disidencia el juez Zaffaroni. Ver entre otros
el comentario de María Gabriela Abalos; “La Corte Suprema de Justicia de la Nación frente a la
“democratización de la justicia. Los alcances del caso “Rizzo”, en Suplemento de Derecho
Constitucional, El Derecho, 20 de marzo de 2014.
24
CSJN., 6/05/2014; “Pedraza, Héctor Hugo c/Anses s/acc. de amparo”.
10
del 6 de mayo de 2014, donde la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad
de oficio del art. 18 de la ley 24.463 en lo que respecta a la competencia
atribuida a la Cámara Federal de la Seguridad Social como tribunal de
apelación de todas las resoluciones de los jueces federales del país, y
disponiendo en su lugar la competencia de las Cámara Federales con asiento
en las provincias.
Como fundamentos expone que la Cámara Federal de la Seguridad
Social se encuentra en un estado de colapso debido a la sobrecarga de
expedientes y ello impacta directamente en los jubilados, que no logran obtener
respuestas en tiempo y forma de los jueces cuando efectúan un reclamo en
torno a su prestación previsional, de neto carácter vital y alimentario, por lo que
no se garantiza la tutela judicial efectiva. En este contexto, la Corte consideró
que las Cámaras Federales con asiento en las Provincias deben intervenir
como alzada en materia previsional de los juzgados federales provinciales a fin
de
garantizar
el
bienestar
de
los
ciudadanos,
el
federalismo,
la
descentralización institucional y la aplicación efectiva de los derechos de los
jubilados.
Esta disposición además es acompañada por la Acordada 14, del mismo
día, mes y año, mediante la cual la Corte Suprema busca cumplir con los
mandatos imperativos de la Constitución respecto a los derechos de la
seguridad social y como responsable del Gobierno del Poder Judicial, dispone
las medidas apropiadas para que se realice en manera ordenada y rápida el
desplazamiento de la competencia que se dispone en el caso “Pedraza”. Para
ello, se dirige al Congreso de la Nación, al Poder Ejecutivo Nacional, al
Ministerio Público Fiscal, al Consejo de la Magistratura y a la misma Cámara
Federal de la Seguridad Social con formulaciones de pedidos institucionales
que cabe en su entender a cada uno de ellos.
B. Junto con las afirmaciones sobre el rol institucional, democrático y de
control de los demás órganos del poder, resulta inescindiblemente unido el
tema de los precedentes del Alto Tribunal y su valor en relación con sus
propias resoluciones posteriores y luego la incidencia respecto a otros
tribunales federales y provinciales.
En efecto las sentencias de la Corte Suprema además de tener un efecto
directo sobre las partes intervinientes en el caso, son un antecedente relevante
11
para los fallos futuros, como efecto horizontal, es decir, que en la medida que el
Tribunal siga sus propios precedentes da mayor seguridad respecto a los
derechos constitucionales y preserva el principio de igualdad ante la ley.
Mientras que como efecto vertical sus decisiones, en la medida que se trata del
máximo intérprete de la Constitución, condicionarían las sentencias de los
tribunales inferiores25.
Sin embargo estas afirmaciones en relación con los efectos horizontal y
vertical de las decisiones del Superior Tribunal acarrean varios interrogantes
que se amplian en el caso de sentencias exhortativas del tipo por ejemplo de la
vertida en la causa “Pedraza” relativa a la Seguridad Social, en las que la Corte
asume un papel claramente activista y pretende ordenar cuestiones complejas
de política social, exhortando al resto de los poderes públicos a adoptar
decisiones en un sentido determinado.
1. En primer lugar, cabe destacar que no surge de la Constitución
Nacional que las sentencias de la Corte Suprema sean obligatorias para los
tribunales inferiores federales ni para los superiores tribunales de provincia, ello
así por provenir del sistema continental europeo con raíces romanas. De allí
que no se haya establecido en Argentina el sistema del stare decisis o estar a
lo decidido, en este caso por el Superior Tribunal nacional. Sin embargo sus
sentencias tienen valor de ejemplaridad y producen seguimiento no sólo en el
orden federal sino también en el local, constituyen una pauta normativa incluso
para los otros órganos de poder 26. Ello se deriva a su vez de ser el último
tribunal en las controversias constitucionales en el orden interno, y teniendo en
sus manos el ejercicio del control de constitucionalidad, los jueces inferiores
deberán conformar sus decisiones a las reglas que la Corte Suprema elabore
en casos similares.
A modo de antecedente, la Constitución nacional de 1949 conferia a la
Corte Suprema la casación nacional y federal y en estos casos, la doctrina que
surgiera de esas sentencias era obligatoria para todos los tribunales del país.
Luego, en 1995, el Congreso sanciona la ley 24.463 que establecía un
25
Eduardo Oteiza; “La Corte Suprema de Justicia de la Nación y el sistema interamericano de
protección de los derechos humanos. Cuestiones de coherencia interpretativa”; en Roberto
Berizonce, Juan Carlos Hitters y Eduardo David Oteiza, coordinadores, “El Papel de los
Tribunales Superiores”; segunda parte; Ed. Rubinzal Culzoni; Santa Fe; 2008; Pág. 340.
26
Así lo afirma Germán Bidart Campos; en “Manual de Derecho Constitucional Argentino”; Ed.
Ediar; Bs.As.; 1979; pág. 757.
12
recurso ordinario ante la Corte Suprema en todas las causas jubilatorias y la
obligatoriedad de lo resuelto en las sentencias respecto a los casos análogos,
sin embargo, dicho recurso fue declarado inconstitucional en la causa
“Itzcovich” del año 200527.
2. En segundo lugar cabe analizar algunos pronunciamientos de la Corte
Suprema en torno a la temática en estudio. Uno de los más citados data de
1886 y es la causa “Bernardo Pastorino contra Rouillón”28 donde se dijo a
modo de principio general que “las resoluciones de la Corte Suprema sólo
deciden el caso concreto sometido a su fallo, no obligan legalmente sino en él,
en lo que consiste particularmente la diferencia entre la función legislativa y
judicial”.
Ahora bien, agrega el Tribunal que “… si bien hay un deber moral para
los jueces inferiores en conformar sus decisiones como la misma Corte lo tiene
decidido en casos análogos a los fallos de aquel Alto Tribunal, él se funda
principalmente, en la presunción de verdad y justicia que a sus doctrinas da la
sabiduría e integridad que caracteriza a los magistrados que la componen, y
tiene por objeto evitar recursos inútiles, sin que esto quite a los jueces la
facultad de apreciar con su criterio propio esas resoluciones y apartarse de
ellas cuando a su juicio no sean conformes a los preceptos claros del derecho,
porque ningún Tribunal es infalible y no faltan precedentes de que aquellos han
vuelto contra resoluciones anteriores en casos análogos”.
Años después en el caso “Miguel Barretta” de 1939 la Corte se encargó
de dejar claro que "es deseable y conveniente que los pronunciamientos de
esta Corte sean debidamente considerados y consecuentemente seguidos en
los casos ulteriores, a fin de preservar la seguridad jurídica que resulta de dar
una guía clara para la conducta de los individuos. Mas con parejo énfasis cabe
igualmente aceptar que esa regla no es absoluta ni rígida con un grado tal que
impida toda modificación en la jurisprudencia establecida, pues los tribunales
no son omniscientes y como cualquier otra institución humana, también pueden
aprovechar del ensayo y del error, de la experiencia y de la reflexión ... para
que ello suceda ... tienen que existir "causas suficientemente graves, como
para hacer ineludible tal cambio de criterio" o es necesario que "medien
27
28
CSJN. “Mabel Itzcovich contra Anses”, 2005; fallos 328:566.
CSJN. “Pastorino contra Rouillón”; 23 de junio de 1886. Fallos 25:364.
13
razones de justicia al efecto", entre las cuales se encuentra el reconocimiento
del carácter erróneo de la decisión, la adecuada apreciación de las lecciones
de la experiencia o si las cambiantes circunstancias históricas han demostrado
la conveniencia de abandonar el criterio establecido" 29.
En el precedente “Jacinto Santín” de 194830 la Corte Suprema vuelve
sobre el valor de sus propios precedentes diciendo “que tan incuestionable
como la libertad del juicio de los jueces en ejercicio de su función propia es que
la interpretación de la Constitución Nacional por parte de esta Corte Suprema
tiene, por disposición de aquella y de la correspondiente ley reglamentaria,
autoridad definitiva para la justicia de toda la República” y cita el art. 100 de la
C.Nac. de 1853/60 y el art. 14 de la ley 48. Y continúa “Que ello impone ya que
no el puro y simple acatamiento de su jurisprudencia –susceptible siempre de
ser controvertida como todo juicio humano en aquellas materias en que solo
caben certezas morales- el reconocimiento de la superior autoridad de que
está institucionalmente investida”. Luego condena el apartamiento de su
jurisprudencia cuando no se controvierten sus fundamentos.
También en el caso “Sara Pereyra Iraola contra Provincia de
Córdoba”31 de 1948 la Corte Suprema advirtió que la efectiva prescindencia de
sus fallos, cuyo leal acatamiento es indispensable para la tranquilidad pública,
la paz social y la estabilidad de las instituciones, importa un agravio al orden
constitucional.
Los casos referidos son citados en “Cerámica San Lorenzo”32 de 1985
donde vuelve a poner de manifiesto que los jueces inferiores tiene el deber de
conformar sus decisiones a las de la Corte Suprema y que carecen de
fundamento las sentencias que se aparten de los precedentes sin aportar
nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Alto
Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de
las leyes dictadas en su consecuencia.
En esta escueta reseña cronológica de fallos, es interesante el análisis
29
CSJN, 2Barretta, Miguel c/ Prov. de Córdoba. Ferrocarril del Sud c/ Yacimientos Petroliferos
Fiscales”. 1939. Fallos 183:409. También en 2Barreto, Alberto Damián y otra c/ Buenos Aires,
Provincia de y otro s/ daños y perjuicios”, 21 de marzo de 2006.
30
CSJN. “Santín, Jacinto”, 6/10/1948. Fallos 212:51-59.
31
Fallos 212-160. 15/10/1948.
32
CSJN. “Cerámica San Lorenzo”; 4/07/1985, Fallos 307:1094.
14
del reciente caso “Arte Radiotelevisivo Argentino”33 referido a la distribución
de la pauta oficial que al ratificar precedentes anteriores sobre la distribución de
publicidad oficial, la Corte Suprema viene a fortalecer el valor obligatorio de sus
sentencias. En este pronunciamiento el Tribunal Supremo advierte que en su
actual composición ha tenido oportunidad de expedirse sobre las cuestiones
constitucionales debatidas en la causa (cita "Editorial Rio Negro S.A.”34 y
"Editorial Perfil”35), y recuerda que la autoridad institucional de dichos
precedentes, fundada en la condición del Tribunal de intérprete supremo de la
Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, da lugar a
que en oportunidad de fallar casos sustancialmente análogos, sus conclusiones
sean debidamente consideradas y consecuentemente seguidas tanto por la
misma Corte como por los tribunales inferiores. Además hace hincapié en que
el Tribunal no podría apartarse de su doctrina, sino sobre la base de causas
suficientemente graves como para hacer ineludible un cambio de criterio,
parafraseando lo dicho en “Miguel Barretta”-.
Sigue diciendo que “sería un extremo inconveniente para la comunidad
si los precedentes no fueran debidamente considerados y consecuentemente
seguidos”. Aunque reconoce que “Y aun cuando ello no signifique que la
autoridad de los antecedentes sea decisiva en todos los supuestos, ni que
pueda en materia constitucional aplicarse el principio de stare decisis sin las
debidas reservas (… ) no es menos cierto que cuando de las modalidades del
supuesto a fallarse, no resulta de manera clara el error y la inconveniencia de
las decisiones ya recaídas sobre la cuestión legal objeto del pleito, la solución
del mismo debe buscarse en la doctrina de los referidos precedentes –citando
nuevamente la doctrina de Miguel Barretta -.
Por otra parte, se declara que la autoridad doctrinal de las sentencias de
la Corte se extiende a todas las partes en un caso judicial que intentaren
promover la apertura de la jurisdicción revisora federal y extraordinaria, y a su
vez, si se pretendiera del Tribunal un nuevo examen sobre la cuestión
constitucional de que se trate, se debería exponer con la mayor rigurosidad los
fundamentos críticos que sostienen esa postura, y demostrar en forma nítida,
33
CSJN. “Arte Radiotelevisivo Argentina S.A (ARTEAR)”, 11/02/2014.
CSJN. “Editorial Río Negro S.A.”, Fallos: 330:3908.
35
CSJN. "Editorial Perfil”. Fallos 334: 109.
34
15
inequívoca y concluyente la existencia de causas graves que hagan ineludible
el cambio de la regla de derecho aplicable. Cabe destacar que en este caso
esta severa y justa advertencia de la Corte tiene que ver con la parte recurrente
que es el Estado Nacional, cuyos planteos ya habían sido rechazados en una
causa análoga, la de "Editorial Perfil" 36 (02/03/2011), constituyendo un claro
incumplimiento de la doctrina de la Corte por parte de otro poder del Estado,
violentando
la
división
de
poderes
y
neutralizando
los
controles
constitucionales37.
3. Estas consideraciones acerca del valor de los precedentes que la
misma Corte Suprema se ha encargado de señalar, y la consecuencia de ello
tanto en el aspecto horizontal como vertical, merecen algunas consideraciones
en particular.
a. El cambio jurisprudencial teniendo en cuenta la composición de
la Corte Suprema.
A partir de lo resuelto en 1886 en “Bernardo Pastorino”, en el sentido
que ningún “…Tribunal es infalible y no faltan precedentes de que aquellos han
vuelto contra resoluciones anteriores en casos análogos”, cabe mencionar los
casos donde la misma Corte cambia el criterio con la frase “… en su actual
composición”, como en el caso “Montalvo” de 1990, que se apara de los
precedentes “Bazterrica” y “Capalbo” y vuelve a lo sostenido en “Colavini” de
1978 indicando que tal cambio jurisprudencial no afecta la igualdad ante la ley.
b. Los casos análogos y su comprobación discrecional en manos de
la Corte Suprema.
En este sentido, como bien señala Gelli “… la constatación de cuán
similares son los casos, claro, corre por cuenta del Tribunal” 38, siendo una
decisión que en la mayoría de los casos no lleva contiene fundamentaciones.
Coincido con Garay en cuanto a que si se invoca un precedente como
análogo deben compararse los hechos de aquél con los del caso a resolver, ya
que los hechos juegan un papel central en la elaboración de la decisión, sin un
análisis serio de los hechos y su relevancia, no hay precedente válido 39.
36
CSJN. “Editorial Perfil”; 02/03/2011. Fallos 334:109.
María Angélica Gelli; “La obligatoriedad de las sentencias de la Corte Suprema (A propósito
de “Arte Radiotelevisivo Argentina S.A.” y su libertad expresiva), en LL. 2014-B-33
38
María Angélica Gelli; “La obligatoriedad de las sentencias de la Corte Suprema (A propósito
de “Arte Radiotelevisivo Argentina S.A.” y su libertad expresiva), en LL. 2014-B-33.
39
Alberto F. Garay; “La doctrina del precedente en la Corte Suprema”; Ed. Abeledo Perrot;
37
16
c. La remisión al precedente “por razones de brevedad”.
Es común encontrar en los fallos de la Corte Suprema la consideración
sintética y sin detalle de hechos ni de derecho aplicable para remitir al
precedente, tal como cuando usa la frase “en lo atinente (al tema a resolver)
resulta aplicable al caso la doctrina establecida por el Tribunal en la causa (...),
a la que corresponde remitirse, en lo pertinente, por razones de brevedad”.
Podrían citarse diferentes supuestos donde la Corte Suprema ha
resuelvo invocando la doctrina sentada con anterioridad y con la simple
remisión vista. En relación con el tema de este trabajo, me voy a detener en los
casos judiciales donde se controvierte cuáles son las normas aplicables a la
prescripción de los tributos provinciales y municipales, lo que involucra plazos,
inicio del cómputo, causales de suspensión y de interrupción. En este sentido,
las interpretaciones doctrinarias y los fallos jurisprudenciales respecto a si las
normas del Código Civil referidas a las obligaciones se aplican a todas ellas
incluidas las tributarias se nuclean en posiciones antagónicas: la privatista y la
publicista40. La primera entiende que el régimen de la propiedad privada está
contenido en el Código Civil en virtud del art. 75 inc. 12 de la C.Nac., y que
dicho corpus extiende o proyecta su capacidad reguladora a las deudas
tributarias y que la prescripción es un instituto de orden público; mientras que la
segunda, parte de considerar que la obligación tributaria provincial se rige por
normas y principios del derecho público local, ya que conforme a la regla de
distribución de competencias en el federalismo argentino, cada legislatura
provincial al crear tributos también puede fijar un plazo prescriptivo que podrá o
no coincidir con el estipulado por la legislación civil, lo cual es conteste con la
autonomía del derecho tributario.
El precedente citado reiteradamente por la Corte Nacional al respecto es
sin duda el de “Recurso de hecho deducido por síndico en la causa
Filcrosa S.A. s/ quiebra s/ incidente de verificación de Municipalidad de
Avellaneda”41, del 30 de septiembre de 2003, donde se sienta un posición
mayoritaria y una interesante disidencia, siendo el caso más importante hasta
Bs.As.; 2013; pág. 101 y ss.
40
Ver entre otros a María Gabriela Abalos, “Facultades delegadas y potestades tributarias
provinciales. Especial referencia a la prescripción de tributos locales”, en Alberto Spota
(Director); Asociación de Docentes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires, Bs.As., 2014.
41
CSJN. Fallos 326:3899
17
el momento puesto que la misma Corte Suprema lo utiliza como leading case
para resolver causas similares. El voto mayoritario (Fayt, Belluscio, Moliné O
´Connor, Boggiano, López y Vázquez) convalidó la tesis civilista, por cuanto la
facultad del Congreso Nacional de dictar los códigos de fondo, comprende la
de establecer las formalidades que sean necesarias para concretar los
derechos que reglamenta. Mientras que la minoría conformada por Petracchi y
Maqueda se funda en que debe compararse el plazo de prescripción que
establece la normativa local, frente al que regula la Nación en materia de tasas
o impuestos (ver leyes 11.585 y 11.683); y en la medida en que el plazo de
prescripción establecido en la legislación local no supere el establecido por la
Nación para el cobro de las tasas nacionales, no resulta posible considerar que
la provincia ha violentado el deber de adecuarse a la legislación nacional
uniforme que le impone el art. 75 inc. 12 de la C.Nac., ya que si la Nación ha
entendido necesario modificar o precisar el plazo de prescripción previsto en
los códigos de fondo, elementales razones de igualdad impiden exigir a los
estados provinciales un comportamiento distinto.
Ahora bien en los casos posteriores, valga citar "Recurso de hecho
deducido por Casa Casmma S.R.L. en la causa Casa Casmma S.R.L. s/
concurso preventivo s/ incidente de verificación tardía (promovido por
Municipalidad de La Matanza)" del 26 de marzo de 200942, el Tribunal, con la
salvedad de las consideraciones expresadas por Argibay 43, hace suyos los
42
CSJN. Fallos 332:616.
Argibay, si bien adhiere a lo expresado, se expide diciendo que un tema tan importante como
lo es la prevalencia de las facultades de las provincias respecto a los tributos y todo lo que ello
implica debería ser discutido en su ámbito propicio, el cual, es el Congreso de la Nación donde
se encuentran los representantes de las provincias y de esa manera revertir todo el
pensamiento sentado por el fallo Filcrosa que se toma como modelo para resolución de casos
similares. Expresamente señala “Los agravios vinculados con el plazo de prescripción aplicable
encuentran respuesta en los fundamentos dados por esta Corte en Fallos: 326:3899. Con
relación a este aspecto, entiendo oportuno señalar que la línea de decisiones que viene
siguiendo el Tribunal a partir del caso "Filcrosa" no ha merecido respuesta alguna del
Congreso Nacional, en el que están representados los estados provinciales y cuenta con la
posibilidad de introducir precisiones en los textos legislativos para derribar así las
interpretaciones judiciales de las leyes, si de alguna manera se hubiera otorgado a éstas un
significado erróneo… “. Y continúa “Tal circunstancia confiere plausibilidad a la interpretación
de la legislación nacional que sirvió de fundamento a la decisión adoptada en dicho
precedente, pese a las dificultades que encuentro para extraer del Código Civil, a partir de la
argumentación utilizada en el fallo, el claro propósito legislativo de limitar el ejercicio de los
poderes provinciales en el ámbito de sus materias reservadas. A ello debe agregarse que en la
causa no se ha promovido seriamente la inconstitucionalidad de los artículos del Código Civil ni
se ha articulado una crítica orientada a revisar esa interpretación que, mientras siga en pie,
cuenta con la autoridad para gobernar la solución de casos similares o análogos a aquéllos en
los que ha operado como ratio decidendi”.Estas reflexiones de Argibay ponen de manifiesto
43
18
considerandos del dictamen de la Procuradora Fiscal que en tal sentido
expresa “es menester recordar que es conocida la jurisprudencia del Tribunal
en cuanto a que no obstante que sólo decide en los procesos concretos que le
son sometidos, y que sus fallos no resultan obligatorios para casos análogos,
los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a sus
sentencias (Fallos: 25:365; 307:1094; 315:2386, entre otros). De allí deviene la
conclusión de que carecen de fundamento las resoluciones de los tribunales
inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos
argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su
carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes
dictadas en su consecuencia, especialmente en supuestos como el presente,
donde dicha posición fue expresamente invocada por el apelante”.
También en "Municipalidad de Resistencia c. Lubricom SRL", el día 8
de septiembre de 200944, la Corte Suprema vuelve a expedirse remitiendo a la
doctrina del caso Filcrosa, diciendo “… en lo atinente a la prescripción resulta
aplicable al caso la doctrina establecida por el Tribunal en la causa "Filcrosa
S.A." (Fallos: 326:3899), a la que corresponde remitirse, en lo pertinente, por
razones de brevedad”.
En particular en la causa “Fisco de la Provincia de Córdoba c/Ullate,
Alicia Inés - ejecutivo - apelación - recurso directo”, fallado el 1 de noviembre
de 201145, la Corte Suprema remitió al Dictamen Fiscal diciendo “Que las
cuestiones planteadas han sido adecuadamente consideradas en el dictamen
de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el
Tribunal, y a los que corresponde remitirse en razón de brevedad”, y de la
misma manera en el
caso “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
c/Bottoni, Julio Heriberto s/ejecución fiscal”46 del 6 de diciembre de 2011, la
Corte Suprema nuevamente remitió al Dictamen Fiscal y los jueces Petracchi y
Maqueda se remiten, en lo pertinente, a los fundamentos de la disidencia que
suscribieron en el caso “Filcrosa”. La particularidad interesante en este caso es
que se trataba de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuyo Tribunal Superior
que el tema no se encuentra finiquitado, sino que el debate continúa y por ello, el llamado al
Congreso de la Nación, donde constitucionalmente debería discutirse esta temática.
44
CSJN. Fallos 332:2108.
45
CSJN. F. 391. XLVI. REX.
46
CSJN. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Bottoni, Julio Heriberto s/ ejecución fiscal radicación de vehículos”, 6 de diciembre de 2011. G. 37. XLVII. 06/REX.
19
viene sosteniendo una posición diferente desde el meduloso resolutivo in re
"Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires s/Queja por recurso
extraordinario denegado", de fecha 17 de noviembre de 2003 ya que se
expidió en criterio contrario al precedente "Filcrosa" de la Corte Nacional, lo
cual no fue merituado en forma expresa por la Corte Suprema al resolver el
caso.
También la Suprema Corte de Mendoza en la causa “Pickelados”
fallada en agosto de 2012 se encarga de analizar el precedente “Filcrosa” y en
base a las constancias de la causa concluye que tal caso no se refiere a las
cuestiones debatidas en autos (causales de suspensión e interrupción de la
prescripción), sino solamente al plazo de prescripción. Además señala que los
precedente sentados en “Filcrosa” como “Casa Casmma” son casos resueltos
en el marco de un proceso concursal -ambos son incidente de verificación
tardía- es decir, con las reglas propias de éstos y en los cuales uno de los
pilares es el respeto a la pars conditio y por ende, resulta necesaria la
uniformidad en los créditos concurrentes. Situación que no se da en el caso
Pickelados que se origina en una ejecución fiscal. Ahora bien recurrido dicho
pronunciamiento ante la Corte Suprema, ya cuenta con dictamen fiscal de
febrero de 2014 que recomienda la admisión del recurso y la revocación del
pronunciamiento provincial que haciendo referencia a los precedentes desde
“Filcrosa” hasta “Bottoni”. Repite que es conocida la jurisprudencia del Tribunal
en cuanto a que no obstante que sólo decide en los procesos concretos que le
son sometidos, y que sus fallos no resultan obligatorios para casos análogos,
los jueces de otras instancias tienen el deber de conformar sus decisiones a
sus sentencias (Fallos: 25:365; 307:1094; 315:2386, entre otros).
Advierto que en los casos reseñados, la Corte ha remitido al dictamen
fiscal que a su vez hace referencia a los precedentes jurisprudenciales vistos
que se han conformado con opiniones divididas, no se trata siquiera de fallos
unánimes, sino de una mayoría que ha cambiado en su composición y una
minoría permanente. Cabe el reproche cuanto a que estas sentencias que
acuden a este tipo de remisiones brevísimas no evidencian el procedimiento a
través del cual se determina esa analogía o similitud sustancial, no hay
mención detallada al caso concreto en análisis ni se exterioriza el razonamiento
20
que conduce a entender configurada esa supuesta analogía 47.
d. La falta de claridad en la misma Corte Suprema respecto al efecto
vertical de sus sentencias, es decir, en relación con acatamiento por parte
de los tribunales inferiores federales y provinciales.
Sumando las consideraciones esbozadas, en relación con el efecto
vertical, la propia Corte Suprema ha tomado un camino zigzagueante a la hora
de definir dicho efecto respecto de sus fallos, según observa la doctrina 48.
En 1870 en el caso “Magdalena Videla”, la Corte confirmó un fallo en el
cual el juez federal se había valido de precedentes de ella para arribar a la
solución del caso, indicando tal juez que los tribunales inferiores estaban
obligados a conformar sus decisiones a las de la Corte Suprema en casos
análogos. Sin embargo la Corte solamente confirma “por sus fundamentos”
dejando la duda si convalidaba o no lo expresado por el juez inferior 49.
Ya vimos que en 1886 en “Bernardo Pastorino contra Rouillón”50 se
hace mención al “… deber moral para los jueces inferiores en conformar sus
decisiones como la misma Corte lo tiene decidido en casos análogos (…) sin
que esto quite a los jueces la facultad de apreciar con su criterio propio esas
resoluciones y apartarse de ellas cuando a su juicio no sean conformes a los
preceptos claros del derecho”.
En cambio, en 1920 en la causa “Banco de la provincia de Buenos
Aires” resolvió que “la facultad de interpretación de los jueces y tribunales
inferiores no tiene más limitación que la que resulta de su propia condición de
magistrados, y en tal concepto pueden y deben poner en ejercicio todas sus
aptitudes y medios de investigación legal, científica o de otro orden, para
interpretar la ley, si la jurisprudencia violenta sus propias convicciones; pero no
les es lícito plantear la controversia en un terreno extraño a su investidura,
juzgar intenciones, atribuir propósitos, asumir, en fin, actitudes que no pueden
manifestarse sino en desmedro de la dignidad de la justicia que representan 51.
47
Alberto F. Garay; “La doctrina del precedente en la Corte Suprema”; Ed. Abeledo Perrot;
Bs.As.; 2013; pág. 46.
48
Ver entre otros a Néstor P. Sagüés, “Eficacia vinculante o no vinculante de la jurisprudencia
de la CSJN.”, en ED.93-892; Juan Carlos Hitters, “Técnica de los recursos extraordinarios y de
la casación”, Ed. Platense; La Plata; 1991; pág. 227, entre otros.
49
CSJN., “Magdalena Videla contra Vicente García Aguilera”; 1870; Fallos 9:53.
50
CSJN. “Pastorino contra Rouillón”; 23 de junio de 1886. Fallos 25:364.
51
CSJN; “Ferrocarril del Sud c/ Pedro V. Draque y Compañía” 1920, Fallos 131: 105.
21
Años después en el caso “Miguel Barretta” de 1939 la Corte se encargó
de dejar claro que "es deseable y conveniente que los pronunciamientos de
esta Corte sean debidamente considerados y consecuentemente seguidos en
los casos ulteriores”, ello cede frente a "causas suficientemente graves, como
para hacer ineludible tal cambio de criterio", o que "medien razones de justicia
al efecto"52.
Particular es la regla interpretativa del efecto vertical que surge de
“Cerámica San Lorenzo”53 de 1985, donde la primera consigna que se
expresa es que “… la Corte Suprema sólo decide en los procesos concretos
que le son sometidos y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos”, y
luego no obstante lo dicho, continúa “… los jueces inferiores tiene el deber de
conformar sus decisiones a aquéllas (las de la Corte Suprema)”, y sigue, como
consecuencia “… carecen de fundamento las sentencias de los tribunales
inferiores que se aparten de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos
argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su
carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes
dictadas en su consecuencia”.
Otro caso que merece alguna crítica es “Herminia del Carmen
González”54 del año 2000, donde la Corte Suprema tratándose de una causa
por reajuste jubilatorio, dijo que los jueces inferiores podían apartarse de sus
precedentes cuando mediaran motivos valederos para ello, siempre que tal
abandono fuese debidamente fundado en razones novedosas y variadas. Esta
referencia es de dificil precisión y ahonda la ambigüedad en torno al efecto
vertical de las decisiones del Alto Tribunal.
e. La reafirmación de la obligatoriedad de sus decisiones luego de
constatar la falta de acatamiento por parte de los gobiernos provinciales.
No puede dejar de mencionarse dos casos emblemáticos de
incumplimiento de las decisiones judiciales que involucraron a dos provincias
distinta pero que tuvieron como denominador común que ambos supuestos
daban cuenta de una grave crisis institucional, en uno involucrando la violación
52
CSJN, “Barretta, Miguel c/ Prov. de Córdoba. Ferrocarril del Sud c/ Yacimientos Petroliferos
Fiscales”. 1939 Fallos 183:409. También en Barreto, Alberto Damián y otra c/ Buenos Aires,
Provincia de y otro s/ daños y perjuicios, 21 de marzo de 2006.
53
CSJN. “Cerámica San Lorenzo”; 4/07/1985, Fallos 307:1094.
54
CSJN. “Herminia del Carmen González”; 2000, fallos 323:555.
22
de la división de poderes y en otro, desconociendo la autonomía municipal.
Los
incumplimientos
de
las
decisiones
del
Superior
Tribunal
mencionadas, dieron lugar a posteriores pronunciamientos contra las mismas
provincias, donde dicho Tribunal hizo una defensa clara de la obligatoriedad de
sus decisiones.
En el caso de la provincia de San Luis y el conflicto institucional
generado con la Municipalidad de la ciudad del mismo nombre durante el 2003,
a raíz de disposiciones provinciales que disponían la caducidad anticipada de
los mandatos electivos provinciales y municipales, dio lugar a dos
pronunciamientos de la Corte Suprema, una medida cautelar en abril de 2003 y
al fallo sobre el fondo en el 2005 en la causa “Ponce, Carlos A. contra
Provincia de San Luis”55. A raíz del incumplimiento de la primera resolución,
la Corte Suprema en la segunda, se encarga de llamar especialmente la
atención al Gobierno puntano afirmando que la jurisdicción constitucional en
manos de este Tribunal no puede quedar librada a la eficacia que le quiera
acordar el gobierno provincial involucrado, ya que, tal jurisdicción impone a
todos los tribunales, nacionales y provinciales, la obligación de respetar y
acatar sus decisiones, siendo de cumplimiento inexcusable, sin que a ninguna
autoridad provincial le esté permitido desconocerlas.
El otro caso es “Sosa, Eduardo Emilio contra Provincia de Santa
Cruz” (2010)56, que también pone de manifiesto la crisis institucional,
indisimulable y preocupante que aquejaba a la provincia involucrada. Se inicia
por quien ostentó legítimamente el cargo de Procurador General de la Corte
Suprema de Justicia de Santa Cruz, y que fuera desplazado por el gobernador
de esa provincia al producirse un cambio estructural en la organización de la
Justicia local que hacía desaparecer el cargo y por ende, al funcionario que lo
ocupaba. Al acontecer el hecho de desposesión, el Procurador General Dr.
Eduardo Emilio Sosa inició las pertinentes acciones tendientes a su
55
CSJN. “Ponce, Carlos c. Provincia de San Luis” del 24/02/05 (Fallos: 328:175), en el que la
Corte declaró la inconstitucionalidad de una ley provincial por la cual se pretendió hacer
caducar todos los cargos electivos provinciales y municipales y habilitar al P.E. provincial a
convocar a elecciones para cubrirlos, vulnerando la autonomía municipal. Ver la nota de María
Gabriela Abalos; “La Corte Suprema, su jurisdicción constitucional frente a la autonomía
municipal y otros temas trascendentes”; en “Debates de actualidad”; Año XX nro. 195;
Asociación Argentina de Derecho Constitucional; Ed. Rubinzal Culzoni; Santa Fe; Mayo –
Noviembre 2005; pág. 74/83.
56
CSJN. “Sosa, Eduardo Emilio contra Provincia de Santa Cruz”, 14/09/2010, LL online
AR/JUR/48678/2010
23
reincorporación. La Corte Suprema se expide en el 2009 ordenando la
reposición del demandante en el cargo de Agente Fiscal bajo apercibimiento de
dar intervención a la justicia penal para que se investigue la posible comisión
de un delito de acción pública. Ante el incumplimiento por parte del
Gobernador, la Corte Suprema dicta con fecha 14 de Septiembre de 2010,
dicta otro pronunciamiento que pretende proteger un derecho adquirido de
raigambre constitucional en el reclamante depuesto, y
procede a hacer
efectivo el apercibimiento establecido dando intervención a la justicia penal
para que se investigue la posible comisión de un delito de acción pública, pues,
la omisión en que incurrieron las autoridades provinciales configura un
desconocimiento inadmisible de las sentencias del Máximo Tribunal de la
Nación.
En este caso resulta novedoso la promoción de actuaciones
judiciales en materia criminal a cuyo fin se dirige a la Cámara Federal con
competencia territorial y en razón de la materia, para que por la vía que
corresponda se propicie la investigación y eventual sanción punitiva contra
quien o quienes debieron dar cabal cumplimiento a la resolución dictada y
notificada.
f. Igualdad, seguridad jurídica, paz social, economía procesal,
eficiencia.
La misma Corte Suprema ha defendido las bondades de la doctrina del
precedente en algunos casos, como ella misma lo ha dicho haciendo hincapié
en que garantiza la igualdad, la "seguridad ciudadana”, otorga “seguridad al
sistema jurídico”, contribuye a la “tranquilidad pública”, la “paz social y la
estabilidad de las instituciones”. Como expresó en 1939 en “Miguel Barretta”
el fin es “… preservar la seguridad jurídica que resulta de dar una guía clara
para la conducta de los individuos …”, aunque reconoció que esa regla no es
absoluta ni rígida sino que admite modificaciones cuando existan "causas
suficientemente graves, como para hacer ineludible tal cambio de criterio" o es
necesario que "medien razones de justicia al efecto".
También, la obligatoriedad y seguimiento horizontal de los precedentes
contribuyen a economizar pasos procesales que lleva a evitar las dilaciones
innecesarias y acarrea eficiencia en la tramitación y resolución de los casos.
g. En la relación con los demás poderes, la falta de acatamiento de
las decisiones de la Corte Suprema configuran la violación de división de
24
poderes y la burla a los controles constitucionales.
En este punto es importante reforzar como aspecto altamente positivo que
la doctrina constante y clara que surja de las decisiones del Superior Tribunal y
sobre todo cuando se reiteran en contra los poderes públicos, debe ser
acatada.
Ello
se
demuestra
por
ejemplo
en
la
causa
caso
“Arte
Radiotelevisivo Argentino”57 y la decidida función de control que la Corte
Suprema ejerció sobre el Poder Ejecutivo nacional, como una forma clara de
mantener el respeto a la división de poderes y de reafirmar su rol institucional
de último tribunal en las controversias constitucionales.
IV. El control de convencionalidad y su impacto en los tribunales
provinciales.
Mayor debate ofrece en mi opinión la incidencia para los tribunales
provinciales del acogimiento por parte de la Corte Suprema del control de
convencionalidad y las modalidades en que ha sido receptado.
A. Este control supone una traslación del control de constitucionalidad,
es decir, así como la supremacía de la Constitución requiere que se controle
para que sea real y efectiva, la supremacía de la Convención Americana de
Derechos Humanos exige también que se lleve a cabo igual control 58. De esta
forma, la tarea consiste en juzgar en casos concretos si un acto o una
normativa de derecho interno resultan incompatibles con la Convención ADH,
disponiendo en consecuencia la reforma o la abrogación de dichas práctica o
norma, según corresponda, en orden a la protección de los derechos humanos
y la preservación de la vigencia suprema de tal Convención y de otros
instrumentos internacionales fundamentales en este campo 59. Igualmente
procede en el supuesto de que el Estado no haya cumplido con el deber de
adoptar disposiciones de derecho interno (art. 2 de la CADH) para garantizar
57
CSJN. “Arte Radiotelevisivo Argentina S.A (ARTEAR)”, 11/02/2014.
Ver entre otros a Emilio A. Ibarlucía; “La recepción del derecho internacional en la
jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina y el "control de convencionalidad"; Sup. Const.
2011 (agosto), 09/08/2011, 1 - La Ley 2011-D, 1120; etc. También a Susana Albanese; “La
internacionalización del derecho constitucional y la constitucionalización del derecho
internacional”; en Susana Albanese (coordinadora) y otros, “El control de convencionalidad”,
Editorial Ediar, Buenos Aires, 2008; pág. 13; Oscar E. Defelippe; “Efectos de la jurisprudencia
internacional en el Derecho argentino: El control de convencionalidad”; en Suplemento de
Derecho Constitucional, La Ley, octubre de 2012.
59
Víctor Bazán; “Control de convencionalidad. Influencias jurisdiccionales recíprocas”; La Ley
04/04/2012, 04/04/2012, 1- La Ley 2012-B, 1027, del mismo autor “El control de
convencionalidad y la necesidad de intensificar un adecuado diálogo jurisprudencial”; en Sup.
Act. La Ley 01/02/2011, 01/02/2011, 1, entre otros.
58
25
efectivamente el ejercicio de los derechos humanos reconocidos en la
Convención, para lo cual la Corte, por vía jurisdiccional, impone al Estado
tomar medidas legislativas o de otro carácter para satisfacer semejante
finalidad.
Es indudable que esta práctica importa uno de los supuestos más
significativos de penetración del derecho internacional público sobre el derecho
constitucional y el subconstitucional de los países del área. Merced a esta tesis,
la Corte Interamericana tiende a perfilarse también como un tribunal regional de
casación, en orden a crear una jurisprudencia uniforme dentro de aquella
temática60.
Este control desempeña un doble papel, por un lado es represivo, puesto
que obliga a los jueces nacionales a inaplicar las normas internas (incluso las
constitucionales) opuestas al referido Pacto, y a la interpretación que sobre
dicho Pacto ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por
otro lado, es constructivo, también los obliga a interpretar el derecho doméstico
de conformidad al Pacto y a su interpretación por la Corte Interamericana. Es la
interpretación armonizante o adaptativa del derecho local con el Pacto y la
exégesis dada al Pacto por la Corte Interamericana. Ello conduce a desechar
las interpretaciones del derecho nacional opuestas al referido Pacto y/o a la
manera en que fue entendido por la Corte Interamericana.
B. La doctrina del control de convencionalidad 61 fue insinuada por
primera vez en los votos del juez Sergio García Ramírez de la Corte IDH en los
casos "Myrna Mack Chang vs. Guatemala" y "Tibi vs. Ecuador", y por el
pleno del Tribunal Interamericano en el caso "Almonacid Arellano vs. Chile"62
del 26 de septiembre de 2006, “Trabajadores Cesados del Congreso
(Aguado Alfaro y otros) vs. Perú" del 24 de noviembre del mismo año, y "La
Cantuta vs. Perú" del 29 de noviembre del mismo año. En el primer caso
60
Ver entre otros a Néstor P. Sagüés; “Dificultades operativas del "control de convencionalidad"
en el sistema interamericano”; en La Ley 11/08/2010, 1.
61
Este criterio ha sido sostenido en el sistema comunitario europeo desde el caso “Costa vs.
Enel” de 1964. Ver entre otros a Eugenio L. Palazzo; “Bases constitucionales, anhelos y
utopías para la organización de la justicia”; en Eugenio Luis Palazzo (director), “Estudios de
Derecho Constitucional con motivo del Bicentenario”; ob.cit.; pág. 355.
62
Ver entre otros a Juan Carlos Hitters, "Control de constitucionalidad y control de
convencionalidad. Comparación", en La Ley 2009-D, 105, también a Adelina Loianno; “El
marco conceptual del control de convencionalidad en algunos fallos de la Corte Suprema
argentina “Arancibia Clavel”, “Simón”, “Mazzeo”; en Susana Albanese (coord.); “El control de
convencionalidad”; ob.cit.; pág. 122.
26
sostuvo: "La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están
sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las
disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha
ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces,
como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les
obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se
vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que
desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder
Judicial debe ejercer una especie de "control de convencionalidad" entre las
normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe
tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del
mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención
Americana"63. Consideraciones reiteradas en numerosos fallos más 64.
C. En torno al derecho argentino, la piedra fundacional en la recepción
de este control en la jurisprudencia de la Corte Suprema fue puesta en
Giroldi”65, reafirmada en “Mazzeo”66 y “Videla” entre otros, donde la Corte
local reitero textualmente las consideraciones vertidas en “Almonacid Arellano”.
Más recientemente, en el caso “Rodríguez Pereyra”67 la Corte
argentina pasó revista a los fallos de la Corte Interamericana desde
“Trabajadores Cesados del Congreso” hasta “Fontevecchia y D´Amico” 68 para
sostener que “La jurisprudencia reseñada no deja lugar a dudas de que los
órganos judiciales de los países que han ratificado la Convención Americana
sobre Derechos Humanos están obligados a ejercer, de oficio, el control de
convencionalidad, descalificando las normas internas que se opongan a dicho
63
CIDH, Caso "Almonacid Arellano y otros vs. Chile" 26 de septiembre de 2006
(www.corteidh.or.cr).
64
Ver entre otros a María Gabriela Abalos, “El rol de la Corte Suprema de Justicia de Argentina
en relación con el control de convencionalidad y su incidencia en el derecho interno”, en
Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, no. 19, enero – junio de 2013; Ed.
Porrúa; México.
65
Fallos 318:514 (1995). Similares conceptos se reproducen en Roberto Felicetti (La Tablada),
Fallos 323:4130 (2000) en relación con las opiniones de la Comisión Interamericana.
66
Fallos 330:3248 (2007) La Ley, 2007-D, 401.
67
CSJN. Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra c. Ejército Argentino s/daños y perjuicios; 27 de
noviembre de 2012, La Ley 30/11/2012, 30/11/2012, 5 - La Ley 11/12/2012, 11/12/2012, 7 - La
Ley 19/12/2012, 2, con notas de María Angélica Gelli, Néstor P. Sagüés, Andrés Gil Domínguez
y Jorge Reinaldo Vanossi; online AR/JUR/60694/2012.
68
Cfr. “Caso Fontevecchia y A´Damico vs. Argentina”. Fondo, Reparaciones y Costas. CIDH.
(29 de noviembre de 2011). Serie C Nº 238. Párr. 93. (www.corteidh.or.cr).
27
tratado. Resultaría, pues, un contrasentido aceptar que la Constitución
Nacional que, por un lado, confiere rango constitucional a la mencionada
Convención (art. 75, inc. 22), incorpora sus disposiciones al derecho interno y,
por consiguiente, habilita la aplicación de la regla interpretativa -formulada por
su intérprete auténtico, es decir, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos- que obliga a los tribunales nacionales a ejercer de oficio el control
de convencionalidad, impida, por otro lado, que esos mismos tribunales ejerzan
similar examen con el fin de salvaguardar su supremacía frente a normas
locales de menor rango”. (Considerando 12 último párrafo).
Avanzando aún más la Corte Suprema se ha expedido en el caso
“Carranza Latrubesse” del 6 de agosto de 201369, en voto de mayoría de
cuatro miembros contra tres, afirmando en el Considerando 18, que
corresponde reconocer el carácter obligatorio para el Estado Nacional de las
recomendaciones del art. 51.2 de la Convención Americana formuladas en el
caso, en el Informe N° 30/97 de la Comisión, so riesgo de incurrir en una
interpretación opuesta a todas las pautas y criterios de hermenéutica
reiteradamente recordados. Es evidente, a juicio de este Tribunal, que dicho
resultado es el que impone el "sentido" que debe atribuirse a los términos del
citado precepto tanto en el "contexto" especifico cuanto en el general en el que
están insertos, atendiendo al "objeto y fin" del régimen de peticiones y de la
Convención Americana en su integralidad. Es, a la par, el que mejor responde
al principio de "buena fe" y al "efecto útil" de dicho régimen, evitando asi el
"debilitamiento" del sistema, cuando no, por a sí decirlo, del propio ser humano
al cual está destinado a servir.
D. En relación con el objeto de este trabajo y para arrojar una opinión
respecto al acatamiento de las decisiones convencionales para los tribunales
provinciales, es posible extraer algunas pautas de interpretación en torno al
control de convencionalidad a partir de los fallos de la Corte Suprema
Argentina:
1.Se basa en el principio de la buena fe en el cumplimiento de los
contratos o compromisos, y de pacta sunt servanda, en concordancia con el
art. 27 de la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados, de 1969.
69
CSJN. “Carranza Latrubesse, Gustavo contra Estado Nacional – Ministerio de Relaciones
Exteriores provincia de Chubut, 06/08/2013 (www.csjn.gov.ar).
28
2.Los jueces nacionales deben cuidar que las disposiciones de la
Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes internas que
resulten contrarias a su objeto y fin. En principio aparecen obligados los jueces,
pero también se extiende a las autoridades públicas vinculadas a la
administración de justicia, como se esbozó en el caso “Gelman”70. En
definitiva, es el Estado todo el obligado por la Convención y que podría
acarrear su responsabilidad internacional.
3. El control de convencionalidad no es solamente respecto al texto
expreso de la Convención sino que incluye la interpretación que de la misma ha
realizado la Corte IADH. Como dice la referida sentencia: "En esta tarea, el
Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete
última de la Convención Americana".
4. Este control de convencionalidad aparece perfilado desde los casos
analizados como un control difuso y de oficio, que queda en manos de los
jueces domésticos, pudiendo acarrear responsabilidad internacional. Se
materializa así la internalización de la Convención en la aplicación concreta que
realizarían los jueces locales.
5. Sobre las normas pasibles de dicho control, la Corte Suprema no ha
hecho una descripción de qué tipo de preceptos locales deben ser controlados,
por lo que se considera que cualquier regla general y abstracta mal aplicada
(ley, decreto, ordenanza, actos administrativos) incluyendo a las constituciones
provinciales y a la nacional, tiene que estar incluida en el concepto aludido 71.
6. Respecto a cuáles son las decisiones de la Corte IDH que resultan
obligatorias para el país y por tanto para los jueces domésticos cabe distinguir.
a. Cuando el tribunal interamericano resuelve un caso concreto donde la
Argentina ha sido parte, no hay duda en la interpretación que da la Corte
Suprema, que su decisión es vinculante porque el Estado argentino que ha
aceptado su jurisdicción transnacional y está directamente afectado. Ahora
bien, la misma solución cabe frente a un informe de la Comisión IDH, que no es
un órgano jurisdiccional, que involucre directamente a la Argentina, tal lo
70
CIDH, Caso “Gelman contra Uruguay”, 24 de febrero de 2011 (www.corteidh.or.cr). También
de la CIDH, del 20 de marzo de 2013, resolución de supervisión de cumplimiento de sentencia.
71
Juan Carlos Hitters, “Control de constitucionalidad y control de convencionalidad.
Comparación”; La Ley 2009-D, 1205.
29
asentado en el precedente “Carranza Latrubesse”.
b. Cuando el Estado argentino no ha sido parte en el proceso
interamericano, de los fallos de la Corte Suprema antes referenciados como
“Ekmekdjian c. Sofovich" (1992), continuando con "Giroldi" (1995), "Acosta,
Claudia" (1998), se extrae que las sentencias de la Corte IDH constituye "una
insoslayable pauta de interpretación", o "una imprescindible pauta de
interpretación" como en "Simón" (2005), entre otros; consolidándose el control
de convencionalidad en "Mazzeo" (2007), donde transcribió literalmente el
párrafo 124 del caso "Almonacid Arellano" de la Corte Interamericana,
reafirmándose en "Videla y Massera" (2010), “Acosta”,
“Lociser” y
“Rodríguez Pereyra”.
Si la interpretación fuese la de extender la obligatoriedad de sus
decisiones a los Estados que no han sido parte en el proceso en que se
sentaron los criterios jurisprudenciales, podría ser criticado por constituir un
exceso en relación con las obligaciones asumidas por los estados al momento
de ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos 72.
En esta línea, es cuestionable que los Estados puedan verse vinculados
por una jurisprudencia de la Corte IDH vertida en un procedimiento en el que
no fueron parte, ya que de manera explícita el Art. 68 de la CADH establece
que: a) los fallos de la Corte Interamericana Derechos Humanos son
obligatorios para el Estado que aceptó la competencia del tribunal internacional
y fue parte en el proceso internacional en el que resultó condenado; b) las
decisiones de la Corte Interamericana no tienen efectos generales sobre otros
casos similares existentes en el mismo u otro Estado; c) la Convención
Americana no establece en ninguna disposición el alcance general de los fallos
de la Corte Interamericana, ni en cuanto al decisorio ni en cuanto a los
fundamentos73. Así se deduce que no hay un compromiso de los Estados a
cumplir con las decisiones de la CIADH en aquellos casos en que no fueron
partes, o sea, la jurisprudencia general del tribunal 74.
72
Alfredo Vítolo; “La obligatoriedad del seguimiento de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos”; en Revista Fores; Boletín de junio de 2011.
73
Extraído del dictamen del Procurador General Esteban Righi en “Acosta, Jorge E. y otro
s/recurso de casación”, del 10-03-2010. Expediente 93/2009, letra A. (www.mpf.gov.ar).
74
Valentín, Thury Cornejo; “La revisión del control de convencionalidad difuso y la identidad
institucional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Suplemento de Derecho
Constitucional de E. D. 22/03/2012, nro 12.963.
30
Entiendo que la Corte Suprema supera esta crítica al afirmar que
constituyen pautas intepretativas que igualmente debe ser tenidas en cuenta
obligatoriamente por esa misma Corte y por los tribunales domésticos.
7.En este contexto, y teniendo en cuenta la forma de estado federal de
Argentina, el control de convencionalidad surge como un imperativo para los
cuatro órdenes de gobiernos autónomos (nacional, provincial, municipal y el de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), con veinticinco jurisdicciones judiciales
(las de las veintitrés provincias más la justicia federal y la nacional).
En este sentido, sostiene Sagüés que según la CorteIDH el control de
convencionalidad pesaría sobre los jueces del Poder Judicial pero también
obligaría a los jueces de un Tribunal Constitucional extra-poder (cuando así ha
sido diseñado por la Constitución), en las causas sometidas a su decisión. Si
de lo que se trata es de asegurar el "efecto útil" del Pacto de San José de
Costa Rica, contra normas internas que se le opongan, en los procesos
respectivos, esa misión de aplicar sin cortapisas el derecho del Pacto tiene que
involucrar, igualmente, a las cortes y tribunales constitucionales, aunque en
algunos casos no pertenezcan al Poder Judicial y operen como entes
constitucionales autónomos, o extra-poder75.
Ello surge la necesidad que los tribunales locales, en el caso argentino,
las veinticinco jurisdicciones judiciales, a fin de poder cumplir en este control,
conozcan el citado bloque jurídico de derechos humanos y el acervo
jurisprudencial de la Corte IDH y paralelamente, dejen de lado resabios
soberanistas a la hora de concretarlo.
Señala con acierto Thury Cornejo que el principal problema que plantea
la jurisprudencia de la CIDH es el de la determinación del holding de las
sentencias dado por la longitud de las mismas y por la tendencia del Tribunal a
expedirse sobre un gran número de cuestiones. Por otra parte, el modo en que
la jurisdicción de la Corte se ejerce -a instancias de la Comisión, en un número
reducido de casos por año- hace que su cuerpo jurisprudencial tenga dos
características particulares: a) una desigual conformación temática (v.gr., hay
artículos de la Convención y temas sobre los cuales la CIDH se ha pronunciado
75
Néstor Pedro Sagüés; El "control de convencionalidad", en particular sobre las constituciones
nacionales” en LL. 19/02/2009 - LL. 2009-B , 761. Del mismo autor, entre otros trabajos ver:
“Dificultades operativas del "control de convencionalidad" en el sistema interamericano”; La Ley
11/08/2010, entre otros.
31
en varias oportunidades -por ejemplo, leyes de amnistía- y otros en los que ha
sido muy escaso, por ejemplo, derecho de propiedad); b) dentro de un mismo
tema, suele haber pocas sentencias diferentes lo que hace que existan
aspectos del tema que no han sido tocados y que dificultan la aplicación de la
misma a casos con supuestos fácticos y jurídicos diferentes a los planteados
ante la Corte Interamericana76.
8. En último lugar, se destaca que así como el control de
constitucionalidad persigue afirmar la supremacía de la Constitución Nacional,
el de convencionalidad, la del Pacto de San José de Costa Rica, siendo común
a ambos el objetivo de obtener la invalidez de la norma inferior opuesta a la
superior pero advierte Sagüés con acierto que el resultado es la supremacía
del Pacto por sobre la Constitución Nacional ya que la consecuencia del control
de convencionalidad, es que la regla constitucional que lesiona al Pacto debe
quedar inaplicada, en cambio la Constitución no puede válidamente lesionar al
Pacto77, por lo que asume la condición de supraconstitucionalidad 78. En esta
inteligencia, se modifica el art. 31 de la C.Nac. aunque no deben desoírse las
voces contrarias como la de Rosatti que señala que no fue esa la intención ni
la exigencia constitucional en cabeza de la Convención Constituyente, por lo
que la pretensión de un control de convencionalidad alimentado por sus propias
fuentes normativas e interpretativas, que subordine toda otra fuente normativa
e interpretativa nacional, es inconstitucional 79.
Además en línea con tal razonamiento, la Corte Suprema argentina sede
su rol institucional de ejercer la última instancia en la resolución de conflictos de
orden interno para someterse a la supremacía que como intérprete final de la
Convención ADH tiene la Corte Interamericana.
V. Algunas conclusiones y aportes.
Conforme al objetivo de este trabajo y teniendo en cuenta las
76
Valentín, Thury Cornejo; “La revisión del control de convencionalidad difuso y la identidad
institucional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Suplemento de Derecho
Constitucional de E. D. 22/03/2012, nro 12.963.
77
Néstor P. Sagüés, El "control de convencionalidad", en particular sobre las constituciones
nacionales; La Ley 2009-B-0761.
78
Defienden esta posición entre otros autores Néstor P. Sagüés, El "control de
convencionalidad", en particular sobre las constituciones nacionales; La Ley 2009-B-0761,
Oscar E. Defelippe; “Efectos de la jurisprudencia internacional en el Derecho argentino: El
control de convencionalidad”; en Suplemento de Derecho Constitucional, La Ley, octubre de
2012, etc.
79
Horacio Rosatti; “El llamado 'control de convencionalidad' y el 'control de constitucionalidad'
en la Argentina”; Sup. Const. 2012 (febrero), 13/02/2012, 1 - La Ley 2012-A, 911.
32
apreciaciones efectuadas, cabe intentar el aporte de algunas conclusiones en
torno a la incidencia que las decisiones en ejercicio de control de
constitucionalidad y de convencionalidad adopte de la Corte Suprema.
1. En primer lugar, se ha descripto una actitud zigzagueante de la Corte
Suprema respecto al valor y obligatoriedad de sus precedentes, más los casos
de incumplimiento de sus decisiones
2. En segundo lugar, si se tomase cualquier fallo de la Corte Suprema y
se considerase que obliga matemáticamente a todos los tribunales inferiores
federales y provinciales, equivaldría a que cada sentencia de la Corte Suprema
en lugar de ser una norma individual, se transformaría en general con efectos
erga omnes.
3. En tercer lugar, atento al rol institucional que ejerce la Corte Suprema,
las decisiones en ejercicio de su jurisdicción constitucional a través del control
de constitucionalidad y del de convencionalidad en principio tienen que ser
respetadas y acatadas primeramente por la propia Corte, quien no debería
modificar sus precedentes sin un análisis pormenorizado de los hechos
probados en la causa y del derecho aplicable para determinar o no la existencia
de analogía y en su caso, producir el cambio jurisprudencial.
4. En cuarto lugar, de la misma manera tales decisiones deben ser
cumplidas por los poderes políticos nacionales y provinciales en aras al
respecto de la división de poderes, de la supremacía de la Constitución
Nacional y de la reafirmación de su rol institucional como último tribunal en las
controversias constitucionales.
5. En quinto lugar, en relación con los superiores tribunales de provincia
atento a las consideraciones críticas vertidas respecto a los precedentes y los
cambios que la misma Corte Suprema ha ido sentando en relación con los
efectos de los mismos, considero que, deben ser tenidos en cuenta y citados
por los tribunales locales sin perjuicio del análisis detallado del caso concreto,
la descripción del precedente y la pormenorizada relación fáctica y jurídica por
la cual el tribunal provincial llega a la conclusión que existe o no analogía con el
precedente.
Ahora en el caso que el tribunal superior de provincia entendiese que el
caso a resolver se subsume en el precedente, debe imperativamente aplicarlo y
resolver conforme lo dicho por la Corte Suprema.
33
En este interpretación no hay que olvidarse que como la misma Corte
tiene dicho, una de las misiones más importante que tiene dicho Tribunal
consiste en interpretar la Constitución Nacional de modo que el ejercicio de la
autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando
interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno
central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de
ese equilibrio debe resultar la adecuada coexistencia de los dos órdenes de
gobierno cuyos órganos actuarán en dos órbitas distintas, debiendo
encontrarse solo para ayudarse80.
6. En sexto lugar, en relación con el control de convencionalidad, se
reafirma sin dudas el deber del estado argentino y de sus jurisdicciones locales
de dar fiel cumplimiento a los instrumentos internacionales con los que se ha
comprometido. Pero ello requiere que, tratándose de 25 jurisdicciones
judiciales, se diseñen vías de comunicación entre los niveles de gobierno para
difundir las sentencias interamericanas, fijar las reglas interpretativas, analizar
las pautas generales fijadas en defensa de los derechos humanos a fin de
articular debidamente la tarea de los órdenes internos e internacionales.
En este sentido debería planearse como política de estado del Poder
Judicial y de los poderes judiciales provinciales, como lo ha hecho la Corte
Suprema con otros temas como la gestión, la comunicación, el ambiente, etc.
En línea con ello propongo la creación de una Oficina especializada en análisis
de convencionalidad, así como la Corte Suprema ha creado las Oficinas de
Violencia Doméstica, de la Mujer, de Justicia Ambiental, entre otras, es
imperioso la creación de la Oficina de Convencionalidad la que incluiría el
estudio, análisis, comunicación y difusión del holding de cada sentencia de la
Corte IDH y de las recomendaciones e informes de la Comisión. La iniciativa
debería ser copiada por los superiores tribunales de las provincias para que en
el trabajo coordinado, se garantizara el efectuo útil de la Convención y la
efectividad del control de convencionalidad por parte de todos los tribunales de
Argentina.
7. En séptimo lugar, cabe proponer una propuesta equilibrada, un
espacio de análisis en función de las particularidades jurídicas del Estado en
80
CSJN. “Banco de la Provincia de Buenos Aires contra Nación Argentina”; 1940, Fallos
186:170. También en Fallos 307:360, 310:804, etc.
34
cuestión, un margen de apreciación con contornos definidos y no un reservorio
de arbitrariedad. Podría ser una herramienta apta —como actitud deferente
hacia el Estado— sólo en la medida que sea empleada mesurada y
razonablemente, siempre frente a los precedentes en que la Argentina no ha
sido parte en el proceso interamericano.
8. En octavo lugar, cabe reafirmar que el control de convencionalidad
ejercido de conformidad con los precedentes de la Corte IDH, constituye un
complemento del control de constitucionalidad tradicional, y debe conjugarse
con el principio pro homine, por cuando el juez sea nacional o provincial en el
caso argentino debe siempre elegir la norma que ampare de modo más amplio
los derechos de las personas, en esta inteligencia, debería superarse la
discusión en torno a si prevalece el control de constitucionalidad sobre el
convencionalidad o a la inversa, para entender que ambos controles deben
complementarse en aras a permitir que el juez doméstico elija la normas más
beneficiosa para la protección de los derechos, pero no en una aplicación
automática de los precedentes interamericanos o nacionales, sino en una
verdadera función de aplicación de la normas más favorable al caso concreto y
particular a resolver.
El art. 29 de la CADH como norma de interpretación establece “Ninguna
disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:
a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos
en mayor medida que la prevista en ella;
b) limitar el goce y ejercicio de
cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las
leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención
en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías
que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática
representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que puedan producir
la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos
internacionales de la misma naturaleza”.
10. En definitiva el control de constitucionalidad y el convencionalidad
deben ser ejercidos en forma complementaria para contribuir al fortalecimiento
de la cultura de respeto, protección y realización de los derechos humanos.
El desafío para los jueces domésticos será compatibilizar ambos
35
controles y armonizar las normas y directrices del derecho interno con el
derecho internacional en aras a salvaguardar la dignidad del ser humano en
cada caso concreto a resolver. De esta forma, “… la riqueza del sistema
interamericano, la riqueza del trabajo del Tribunal, redunda no tanto ni
exclusivamente en lo que puedan ser sus propias decisiones, sino,
principalmente, en la forma en que ellas repercuten en el fortalecimiento de la
vitalidad democrática de autoridades nacionales, en el reforzamiento de la
capacidad institucional al interior de los Estados, y, en particular, de los
tribunales.81
81
Discurso del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Juez Diego
García Sayán, ante la XLI Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, San
Salvador, El Salvador, 7 de junio de 2011 (en www.corteidh.or.cr).