Centro de Ginebra para el Control Democrático de las

Centro de Ginebra para el Control Democrático
de las Fuerzas Armadas (DCAF)
Monografía - № 5
La Dimensión Parlamentaria del Equipamiento de la Defensa
Requisitos, Producción, Cooperación y Adquisición
Dr. Willem F. van Eekelen
Ginebra, Marzo de 2005
CENTRO DE GINEBRA PARA EL CONTROL DEMOCRÁTICO DE
LAS FUERZAS ARMADAS (DCAF)
MONOGRAFÍA - № 5
La Dimensión Parlamentaria del Proceso de Equipamiento de la
Defensa
Requisitos, Producción, Cooperación y Adquisición
Dr. Willem F. van Eekelen
Ginebra, Marzo de 2005
Acerca del autor
El Dr. Willem F. van Eekelen comenzó su carrera como miembro del Servicio Exterior de los
Países Bajos. Fue elegido al Parlamento en 1977 y prestó sus servicios como Secretario de
Estado de Defensa para asuntos europeos, y como Ministro de Defensa. Fue Secretario General
de la Unión Europea Occidental (1989-1994) y posteriormente senador en el Parlamento holandés
durante 8 años. Es miembro del consejo de gobierno del Instituto Internacional de Investigación
para la Paz de Estocolmo (SIPRI) y del consejo asesor del Centro de Ginebra para el Control
Democrático de fuerzas Armadas (DCAF). Es presidente del Movimiento Europeo en los Países
Bajos.
Los DCAF Occasional Papers son ensayos que contribuyen a la política de diálogo sobre asuntos relativos a la misión
esencial de DCAF. Estos ensayos son encargados por DCAF. Los puntos de vista y opiniones expresados son, sin embargo,
los del autor (o autores) y no necesariamente reflejan los de DCAF.
Tabla de Contenidos
Introducción ............................................................................ 3
1.
2.
3.
4.
5.
Características del Equipamiento de la Defensa .......................... 6
1.1.
El papel de los Gobiernos .......................................................... 8
1.2.
Operaciones de Compensación .................................................... 9
1.3.
Asignación de Recursos ........................................................... 10
El Papel del Parlamento ....................................................... 13
2.1.
Una Secuencia Modelo ............................................................ 13
2.2.
Obtención de la Aprobación Parlamentaria ................................... 15
Consolidación y Cooperación ................................................. 18
3.1.
La Situación Americana ........................................................... 18
3.2.
Los Deseos de la Industria Europea ............................................. 25
3.3.
Cooperación Europea en Materia de Armamentos ........................... 30
3.4.
Hacia una Política Europea de Seguridad y Defensa ......................... 37
Para qué? ......................................................................... 48
4.1.
Escenarios Europeos............................................................... 48
4.2.
Escenarios Estadounidenses...................................................... 53
4.3.
¿Una Agencia Europea de Armamento al fin? ................................ 57
4.4.
El Papel de la Comisión Europea ................................................ 64
4.5.
Ajustes Nacionales ................................................................ 69
Supervisión Parlamentaria .................................................... 68
Conclusión ............................................................................. 72
Anexos ................................................................................. 77
Consulta del Parlamento Europeo por el Ministro de Relaciones Exteriores.... . 77
La Política de Seguridad Común y de Defensa ........................................ 77
Disposiciones Financieras ................................................................. 79
Protocolo sobre Cooperación Estructurada Permanente ............................ 81
Lo que Usted Puede Hacer como Parlamentario ...................................... 83
Supervisión del equipamiento de Defensa en Estados Miembros de la OTAN ... 85
Referencias ................................................................................. 86
2
La Dimensión Parlamentaria del Equipamiento de la Defensa
Requisitos, Producción, Cooperación y Adquisición
Dr. Willem F. van Eekelen
Introducción
Este “occasional paper” del Centro para el Control Democrático de Fuerzas
Armadas de Ginebra intenta tratar el proceso de equipamiento de la defensa en su
moderno entorno político-militar. Desde la caída del Muro de Berlín la mayoría de
los países europeos ya no consideran la defensa de su territorio y su independencia
como la prioridad primordial que tuvo durante la Guerra Fría. El papel de las
fuerzas militares ha cambiado considerablemente. La defensa colectiva se centraba
en la fiabilidad de las “fuerzas en servicio” y en una movilización eficaz y, en el caso
de OTAN, en un planeamiento integrado y estructuras de mando. Hoy, la
protección del territorio nacional tiene una nueva dimensión ante ataques
terroristas, y, en el caso de los Estados Unidos, mediante el programa de misiles de
defensa. La conexión entre seguridad exterior e interior se ha hecho más estrecha en
todas partes.
El uso cooperativo de las fuerzas armadas se mantiene como una importante
herramienta de política exterior y de seguridad, y un factor de influencia y
prestigio. Teniendo lugar la mayoría de las operaciones fuera de su país, la profesión
militar se ha hecho peligrosa. En muchos casos los militares están llevando a cabo
una función en el extranjero que en su país es asunto de la policía: disuaden
mediante su presencia, pueden y quieren actuar, y cuando hace falta toman la acción
necesaria. Los militares occidentales no solo están desarrollando estas nuevas tareas,
sino que se les emplea también como medio de establecer relaciones con otros
estados y para apoyarles en la reforma de sus fuerzas armadas. El Instituto
Internacional de Estudios Estratégicos ha dedicado un ADELPHA Paper a la
“Reforma de la Diplomacia de Defensa”, que perfila el nuevo espectro de
actividades, alcanzando desde el asesoramiento a los intercambios de personal,
equipos de entrenamiento y suministro de equipo militar.1.
El mantenimiento y la imposición de la paz plantean nuevos temas de moralidad y
de legitimidad de intervención. La soberanía ya no es un impedimento absoluto
para la intervención en casos de violaciones graves de los derechos humanos. Las
Naciones Unidas están buscando su papel en este nuevo ambiente y se espera que el
Secretario General Kofi Annan anuncie en la primavera de 2005 su reacción al
informe del Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Cambio. El
1
Adelphi Paper 365, ‘Rediseñando la Diplomacia de la Defensa: Nuevos roles para la cooperación
militar y la asistencia’, por Andrew Cottey y Anthony Forster. IISS, Abril de 2004.
entrenamiento militar tiene que enseñar cualidades nuevas además de las aptitudes
militares tradicionales, que permanecen esenciales, porque siempre pueden estallar
conflictos y requerir autodefensa o acciones de imposición.
En el pasado, para la mayoría de parlamentarios había pocos votos en materia de
defensa. Algunos estaban preocupados por mantener los trabajos de las industrias de
defensa en sus circunscripciones electorales, pero normalmente las cuestiones de
planeamiento de estrategia y defensa se dejaban a unos pocos especialistas. Hoy, la
participación en operaciones de apoyo a la paz es un asunto de interés popular,
conectado muy estrechamente con asuntos más amplios de política exterior y de
seguridad. La estabilidad exterior, respeto por los derechos humanos, y la acción
contra genocidios se han hecho sitio en la agenda política, reciben inmediata
atención por parte de los medios de información, y son objeto de frecuentes debates
parlamentarios.
Los gobiernos democráticos tratan de ajustarse al panorama actual produciendo
informes oficiales en materia de defensa como base para su política de seguridad, su
estrategia nacional y su participación en las formas multilaterales de cooperación.
Todos ellos persiguen la mezcla correcta de las capacidades, pero muchos tienen
dificultades en adaptarse a la rapidez del desarrollo. Las nociones de movilidad y
flexibilidad se han difundido ampliamente, pero pocos han ajustado a sus fuerzas
armadas a estos nuevos conceptos. Gran parte de los ejércitos permanentes aún es
demasiado estática e insuficientemente orientada a las demandas de operaciones tipo
intervención. El último desafío es la transformación en “guerra centrada en redes de
computación”, como se ha implementado en EE.UU.
La necesidad de más y mejores capacidades está justificada, pero no debería generar
mayores presupuestos de defensa. Se podría pensar en un gasto más inteligente,
conforme a prioridades más claras, considerando las posibles contribuciones de
socios y aliados. Muchos parlamentarios se verán desconcertados por la rapidez de
cambio de las demandas de capacidades. Después de los ataques terroristas en
EE.UU. y de la operación contra los talibanes en Afganistán, la necesidad se centró
en las fuerzas especiales y en los vehículos aéreos no tripulados, que antes tenían
baja prioridad en la mayoría de los planes de defensa. Igualmente, los ataques
suicidas requieren una mejor protección de los cuarteles y de las patrullas.
Una característica peculiar de muchos debates parlamentarios es la atención que se
presta a los riesgos que corren los soldados participantes, que a menudo exceden la
evaluación de la importancia y necesidad de la misión. Curioso, porque si la
operación no fuera arriesgada, la necesidad de enviar las fuerzas militares no sería
evidente. Comprensible, al menos hasta un cierto punto, porque los asuntos de vida
y muerte se juzgan de distinto modo en operaciones del tipo de intervención y de
autodefensa.
A principios de la década del noventa, muchos esperaban que el creciente énfasis en
las unidades multinacionales fuera un poderoso factor de estandarización, pero el
rendimiento ha seguido siendo decepcionante. Posiblemente, porque la mayoría de
4
las misiones para respaldar la paz se restringieron a operaciones de poca intensidad
y no requirieron acciones combinadas. En cualquier caso, las unidades nacionales se
mantuvieron auto-suficientes y no interdependientes con fuerzas vecinas.
Esta monografía describe las diferentes iniciativas que apuntaron a una mejor
cooperación en la producción y adquisición de equipos. En varias ocasiones se tomó
una nueva iniciativa en el preciso momento en que una anterior parecía finalmente
estar progresando. Muchos cuestionaron si la voluntad política era suficiente para
desautorizar intereses nacionales estrechos de miras, y la respuesta es aún incierta.
La Agencia Europea de Armamentos, que vio finalmente la luz en 2004 podría
probar la
equivocación de los escépticos, pero solo si los países están preparados para asumir
compromisos vinculantes y reunir sus recursos y fondos para investigación. El
enorme aumento del presupuesto de defensa americano hará muy difícil para los
europeos incluso acercarse al esfuerzo de E.E.U.U. El relevo trasatlántico puede
emborronar el cuadro. Desde el aspecto económico y del empleo tal asociación
podría ser beneficiosa, pero iría en detrimento de la autonomía europea.
Una creciente concienciación de la necesidad de mantener una base tecnológica e
industrial de defensa como interés vital de la Unión Europea en su totalidad, ha
cambiado el panorama. La Agenda de Lisboa, con su énfasis en la innovación y en la
competitividad, es probable que provea el clima ideal para la investigación y el
desarrollo en común, también en el área de defensa. Mientras tanto, la industria
europea de defensa se ha consolidado, primero a nivel nacional y después también a
través de las fronteras.
Finalmente, una palabra de precaución acerca del uso de estadísticas. Tal como
apunta con regularidad el Balance Militar del Instituto Internacional de Estudios
Estratégicos, el asunto de la transparencia en la información del gasto militares
fundamental2 . “Solamente una minoría de los gobiernos de estados miembros de
la ONU informan a sus electorados sobre gastos de defensa, La ONU, el FMI, y
otra organizaciones multilaterales. … algunos gobiernos no informan sobre gastos
de defensa hasta transcurridos varios años, mientras otros subestiman esos gastos en
2
El Balance Militar 2003-2004, pp.
5
sus informes. …Los casos más frecuentes de manipulación o falsificación
presupuestaria afectan normalmente a la obtención de equipo, I+D, inversión
industrial en defensa, programas secretos de armamento, pensiones para militares
retirados y personal civil, fuerzas paramilitares, y fuentes de ingresos no
presupuestarias para los militares, que surgen de la propiedad de inmuebles
industriales, propiedades y tierras”. Por tanto, parlamentarios, ¡estén alerta!.
Este es el mensaje principal de este documento. Los temas de defensa en general, y
las adquisiciones de equipos para la defensa en particular, generalmente son
cuestiones pocos transparentes y difíciles de seguir. Aunque se disponga de la
información, y a menudo se puede obtener de fuentes abiertas, se requiere una
experiencia considerable para encontrar el sentido a una multitud de demandas y
contra demandas, tendenciosas y no tendenciosas, que influyen en el debate. Los
parlamentarios necesitan mantenerse críticos y orientarse de la forma más amplia
posible, usando personal profesional, recurriendo a think tanks y consultando
organizaciones no gubernamentales.
Las páginas siguientes intentan alertar a los parlamentarios de los procesos en curso
y ayudarles a posicionarse sobre asuntos de importancia fundamental para el
contribuyente y para las posibilidades de su país de asumir responsabilidades en
materia de paz y seguridad. Deberán ser capaces de decir “¡Eh, espera un minuto!”
en el momento apropiado.
El documento comienza con un análisis de las características de la adquisición de
equipos para defensa, incluyendo el papel de los gobiernos y el proceso de
asignación de recursos. El Capítulo 2 aborda el papel de los parlamentos y describe
un modelo de secuencia en la obtención de la aprobación parlamentaria. El
Capítulo 3 compara los esfuerzos de Estados Unidos y de la Unión Europea en
consolidar la industria de la defensa y la cooperación multinacional. Esboza el difícil
camino de la cooperación de armamentos europea y el movimiento hacia una
Política de Defensa y Seguridad Europea. El Capítulo 4 intenta responder la difícil
pregunta de ‘Para qué?” de las capacidades de defensa en el actual ambiente de
seguridad. El mismo trata los escenarios europeos y americanos e incluye los
perspectivas de la recién creada Agencia de Defensa Europea y los ajustes hechos en
los países miembros a fin de obtener fuerzas más flexibles y desplegables Cada
capítulo subraya la importancia del escrutinio parlamentario. El Capítulo 5 sobre
supervisión parlamentaria los trata conjuntamente y cierra con las preguntas
específicas que un parlamentario puede desear formular.
1.
Características de la Adquisición de Equipos para Defensa
La adquisición del equipamiento de defensa tiene muchas características propias,
que la diferencian de otros sectores gubernamentales de obtención. Ninguna otra
adquisición está tan en el punto de mira ni levanta tanto debate dentro y fuera del
parlamento. Obviamente, la mayoría del interés se centra alrededor de grandes
adquisiciones, tales como un nuevo tipo de avión o carro de combate, o una nueva
flota naval. Los centenares de contratos más pequeños pasan relativamente
6
inadvertidos. Sin embargo, las compras de la defensa están sujetas generalmente a un
tipo de escrutinio y de supervisión que está ausente de contratos grandes en el sector
civil.
Las razones son múltiples. En el mercado de la defensa hay distintos proveedores
pero solamente un comprador. La policía, guardacostas y las compañías de
seguridad privadas pueden dar entrada a parte del mercado, pero para los sistemas
de armas importantes el único cliente es el ministerio de la defensa. Por lo tanto, la
industria es vulnerable a los cambios en el planeamiento de defensa, pues será difícil
encontrar mercados alternativos para sus productos. Con presupuestos de defensa
menguantes y la consiguiente disminución de mercado para el equipamiento de
defensa, el número de las compañías activas en este campo bajó y se inició un
proceso de consolidación, primero en los E.E.U.U. y más adelante también en
Europa.
El dinero de la defensa es dinero del contribuyente, y el modo en que se gastan debe
beneficiar a la economía nacional en la medida en que ello sea posible. En muchos
casos están en juego puestos de trabajo, y los políticos de los distritos afectados se
inclinarán por apoyar la creación o preservación del empleo. Para los países más
pequeños que no poseen el espectro completo de las industrias de defensa, la
coproducción y los acuerdos de compensación son importantes para recuperar al
menos una parte de su gasto exterior.
La tecnología en el ámbito de la defensa es importante para la investigación y la base
industrial del país. Con el correr de los años, la relación entre la defensa y la
tecnología civil se ha tornado más estrecha. En un primer momento, la industria de
la defensa y la espacial lideraban la innovación. La tecnología espacial fue un
incentivo poderoso para la miniaturización, que luego fue reemplazada por otros
avances en el ámbito de la tecnología y las aplicaciones médicas. Hoy en día, la
tecnología militar y de defensa y la civil son complementarias: cada una se beneficia
de las innovaciones introducidas por la otra. La telefonía móvil es un buen ejemplo
en el que la red civil podría ser tan buena, o incluso mejor que los sistemas
militares, en tanto que las estaciones de transmisión pudieran seguir operando
durante una crisis.
Pero en lo que respecta a la confidencialidad, el contexto varía substancialmente.
Las características de los sistemas armamentísticos no deben caer en manos de
potenciales enemigos, que podrían utilizar esa información para contrarrestar
capacidades ofensivas o eludir las defensivas. La confidencialidad se aplica a las
especificaciones técnicas en el ámbito militar, pero también al secreto industrial en
lo que a proveedores respecta. Ocasionalmente, los sistemas de armas se venden a
países con diferentes niveles de capacidad tecnológica, a fin de proteger los avances
más recientes. El alcance de la transferencia tecnológica se ha convertido en una de
las cuestiones más sensibles de las compras externas y la cooperación internacional.
Finalmente, los conocimientos técnicos juegan un papel importante en el diseño de
especificaciones y en la evaluación de las distintas ofertas industriales. Desde el
7
punto de vista de la transparencia y la fiscalización democrática, la formación
profesional es la más difícil de evaluar correctamente. Si bien las publicaciones
profesionales contienen mucha información sobre características de armamentos,
pueden resultar poco objetivas y estar sujetas a réplica. La presentación de
contrainformes periciales no siempre es posible y, en todo caso, probablemente
costosa. Por ello, para tomar decisiones es necesario que exista una cantidad
considerable de confianza entre todas las partes involucradas, la dirección política,
los militares profesionales y los comités parlamentarios que investigan los proyectos
de adquisiciones.
1.1. El papel de los Gobiernos
Los gobiernos juegan un papel fundamental en la adquisición de equipos para
defensa. El Gobierno de un país:
 es el único cliente nacional de equipos para defensa;
 acepta o deniega el despliegue de actividades armamentísticas en su territorio
nacional, y, por lo tanto, ejerce una influencia decisiva en cualquier proceso de
reestructuración de su industria de defensa, independientemente del estatus legal
de las empresas;
 se preocupa de la seguridad de suministro, es decir, la capacidad de un país
extranjero de garantizar el suministro de material militar suficiente para hacer
frente a los compromisos defensivos del comprador;
 selecciona la fuente de suministro, que puede estar vinculado con los acuerdos de
seguridad con otros países;
 determina las condiciones de mercado definiendo sus requisitos militares y las
especificaciones de los productos;
 decide el tamaño y número de programas, las fechas de entrega y el índice de
producción. En cada campo transcurren largos períodos de tiempo entre
programas, lo cual hace imposible mantener equipos de investigación y diseño
mediante medios puramente comerciales durante estos largos intervalos;

toma decisiones relacionadas con adquisiciones dependiendo de la actualización
de su evaluación de la amenaza, lo que puede originar cambios de prioridades en
la programación general. Estos cambios tendrán un efecto desproporcionado en
las actividades de la industria de la defensa, que no podrá realizar las previsiones
de mercado fiables que son normales en otros mercados industriales;
 solicita a sus proveedores que asuman compromisos a lo largo de muchos años
en lo relativo a estudios preliminares, desarrollo, producción, servicio post-venta
y actualizaciones;
8

ha de financiar en gran parte de los costos industriales de Investigación y
Desarrollo, que son, a menudo, más del 30% del costo total de los programas,
mucho mayores que en otros sectores industriales;

aprueba la exportación de equipamiento de defensa. Si está en uso por las fuerzas
armadas nacionales, la comercialización en el exterior obtiene la ventaja de un
“visto bueno”, reforzado a menudo por el apoyo gubernamental directo en países
con perspectiva de compra.
Además, los gobiernos pueden decidir si desean ejecutar ciertas tareas por sí mismos
o subcontratarlas con empresas privadas. Esto se aplica principalmente a las
funciones logísticas y de mantenimiento, que a menudo se privatizan. En algunos
países sucede lo contrario cuando las filiales de los departamentos de defensa tienen
funciones de producción que normalmente se dejan a la industria.
El documento del Grupo Europeo de Industrias de Defensa (EDIG), al que se hacía
referencia arriba, concluía que en todos los países la fuerza de la industria de la
defensa dependía de su mercado nacional. Puesto que este mercado fue
disminuyendo como resultado del “dividendo de la paz”, la industria europea tuvo
que reestructurarse profundamente, pero en 1996 lo había hecho en su mayor parte
sobre una base nacional. El EDIG sostuvo que ahora era vital conseguir la mayor
fusión posible a nivel europeo organizando un Mercado Interior Europeo de la
Defensa. Los gobiernos nacionales deberían adoptar las políticas necesarias. La
fusión tuvo lugar, sin embargo, casi a pesar de las políticas gubernamentales.
Ya en el año 2000, se tomaron medidas significativas en relación con la
consolidación europea, pero mayormente en las áreas aeroespacial y misilística.
Solo 4 empresas sobrevivieron de las 20 que existían en 1980: EADS (que integra
Aerospatiale, Matra, Dassault Aviation, DASA y CASA), Thales (Thomson CSF y
RACAL), Finmeccanica Alenia y BAE Systems (combinando British Aerospace y
GEC Marconi). Las dos primeras eran realmente compañías transnacionales
europeas, los dos últimos una fusión en campeones nacionales. Fue una decepción
que British Aerospace no se uniera a EADS y optara por la adquisición de la parte
de Marconi de GEC, permaneciendo así como campeón nacional. Las empresas
más grandes poseen algunos vínculos cruzados, como por ejemplo, EADS, BAE
Systems y Finmeccanica, que son accionistas del fabricante de misiles MBDA.
1.2. Operaciones de Compensación
Los grandes contratos concedidos por gobiernos a proveedores extranjeros en la
esfera civil nunca dan lugar a demandas por compensaciones que beneficien a la
industria interior. Se compran puentes, trenes o aviones civiles como simples
tratos comerciales, incluso si el cliente es una organización estatal. Para la defensa,
la compensación es normal, y a menudo obligatoria, particularmente en países que
9
tienen poca, o poco importante, industria propia de defensa. El gasto en el exterior
tiene que proporcionar un empleo equivalente en el país. La compensación toma
diversas formas. La más eficiente implica un intercambio: usted compra mi sistema
si yo compro el suyo. En 1976 el gobierno de los E.E.U.U. rechazó tales tratos
para siempre. En Europa son frecuentemente parte del acuerdo. Por consiguiente,
los proveedores americanos tuvieron que encontrar otras formas de compensación
subcontratando trabajos a la industria del país comprador. Esto se pudo llevar a
cabo encontrando socios industriales que pudieran proporcionar componentes, bien
para la serie completa de producción o solamente para las unidades compradas por
su gobierno, siendo más rentable lo primero. Otra posibilidad sería montar una
cadena de montaje aparte, de nuevo con opción de uso limitado por el comprador o
también por otros clientes en la misma región. La última posibilidad sería hacer
pedidos en un campo distinto, no relacionado con el contrato principal. Esto sería
obviamente más difícil de acordar, pero los grandes conglomerados en los
E.E.U.U., produciendo tanto para el mercado civil como para el militar, tenían
poca dificultad en reunir paquetes suficientemente interesantes. Estaban sujetos a
una evaluación, en el país comprador, de su valor tecnológico y de horas-hombre
para personal altamente cualificado.
Los ejemplos abundan en todas las categorías, y a menudo con combinaciones de las
diferentes opciones. Aviones americanos, como el F-104 y después el F-16 vieron las
cadenas de montaje en Europa, igual que los transportes blindados de tropas M113 y
modelos subsiguientes. Algunas piezas fueron producidas en los países compradores.
En construcción naval, los Países Bajos compraron los motores británicos Rolls
Royce, y el Reino Unido adquirió el sistema holandés Dutch Goalkeeper de defensa
aérea. Como otros muchos gobiernos, el Ministerio de Asuntos Económicos de los
Países Bajos fue muy estricto a la hora de juzgar el contenido tecnológico de los
pedidos de compensación y sus complementos. El argumento de un ministro de
defensa de que, en lo que a él le afectaba, la compensación también podría incluir el
queso, no fue aprobado porque no se pudo probar su carácter de comercio normal.
La compensación se convirtió en parte de los mayores acuerdos industriales
apoyados por gobiernos, tanto en el comercio de defensa europeo como en el
transatlántico. Los acuerdos europeos se centraron más en el reparto de los trabajos
dentro de un proyecto común. En conjunto, fueron más frecuentes en el ámbito
transatlántico, debido en gran parte al tamaño de los contratos. En 2004 algunas
industrias americanas ejercieron presión sobre el Congreso para impedirlas. El
representante Duncan Hunter (Representante de California), presidente del Comité
de Servicios Armados de la Cámara, denunció la práctica como “esfuerzo” que
suponía “una amenaza estratégica para la base industrial de defensa” y esbozó la
legislación que prohibía al Departamento de Defensa la compra de bienes y
servicios a compañías extranjeras en países que requirieran compensaciones. Como
funcionarios del Pentágono se quejaron de que esto implicaría prácticamente a
todos, Hunter y sus colegas se conformaron con exigir al Secretario de Defensa el
desarrollo de políticas y procedimientos que aseguraran la eliminación de prácticas
comerciales injustas, incluyendo las compensaciones 5. Se evitó lo peor, pero se
mantenían negros nubarrones, porque los países sin industrias capaces de asociarse a
10
compañías de los E.E.U.U. quieren asegurarse de que el dinero de sus
contribuyentes de algún modo se acabará gastando en casa.
1.3. Asignación de Recursos
La mayoría de los departamentos de defensa occidentales utilizan métodos de
asignación de recursos basados en las técnicas estadounidenses introducidas en años
60 y resumidas en las siglas PPBS: sistema de planificación, programación y
presupuesto (planning, programming and budgeting system). Luego se añadió el
elemento de valoración y evaluación. El valor del sistema radicaba en la correcta
diferenciación de los distintos elementos del proceso, pero también en la relación
entre inversión y producción, o, más específicamente, el coste real de las inversiones
necesarias para producir una determinada capacidad militar3. Según la terminología
del PPBS:
 un plan es una declaración de lo que se ha decidido hacer;
 un programa es un plan con plazos de tiempo incorporados;
 un presupuesto es un programa con precios incorporados: qué cantidad de
fondos es necesaria y cuando.
En los países de la OTAN la planificación cubría un período de 10 años, de los
cuales los primeros cinco eran más en firme que los segundos, y el primer año se
presentaba como un compromiso firme en la Comisión de Planeamiento de
Defensa de la OTAN. Cada año se añadía otro en un ciclo de planeamiento
"rodante". Los ministerios nacionales de defensa necesitaban entre 15 y 22 meses de
trámites internos antes de que se tomaran, y publicaran, las decisiones. Habían de
ajustar los recursos financieros disponibles a los requisitos militares.
En el Reino Unido, el Ministerio de Defensa hace anualmente una Declaración
sobre las Estimaciones de la Defensa, como un Libro Blanco, clarificando la política
y dando cuenta de las actividades de las fuerzas armadas en relación a sus cometidos
y misiones asignadas, un desglose del presupuesto de la gestión de defensa, y un
resumen del orden de batalla nacional. La declaración se acompaña de un volumen
3
Ver David Greenwood, ’Asignación de recursos y manejo de recursos en defensa: el modelo
occidental’ en el Manual Suplementario del Centro de Estudios de Seguridad Europeos, Groningen,
en su Proyecto de Educación de Seguridad Nacional, Mayo de 1995. Greenwood destacó la ironía de
que la variante de PPBS desarrollada en los Estados Unidos posteriormente perdió la estimación allí.
Actualmente, el sistema es visto en relación a la definición de las Capacidades Operacionales
Requeridas (ROC) y del concepto de Sistema de Manejo de Recursos de Defensa Integrada (IDRMS)
el cual incluye otros temas como logística, manejo de finanzas, verificación contable y manejo de
recursos humanos. El nivel de maduración de IDRMS varía considerablemente y podría ser tomado
como un criterio para el buen gobierno.
11
sobre estadísticas de la defensa (incluyendo datos sobre el gasto industrial y regional
y los pagos a contratistas importantes), y una Declaración de Proyectos Principales,
informando de los progresos de las adquisiciones de equipo en marcha, incluyendo
la información de costes importantes. Por parte parlamentaria hay Informes
periódicos de Comités, particularmente del Comité Selecto de Defensa de la
Cámara de los Comunes, dirigidos a asuntos de política general, de estructura de la
fuerza, y a la gestión de recursos. El Comité Selecto de la Cámara es pequeño y
suma solamente once miembros. No le incumbe un examen detallado del
presupuesto. La Auditoría Nacional informa al Parlamento no sólo sobre asuntos
de auditoría, contemplando la corrección y legalidad de los gastos del MdD, sino
también su eficacia y eficiencia.
En Francia, cada cinco años se desarrolla y se somete al parlamento un nuevo plan
militar, que lo adopta como loi du programme. Se discute en comité y en la sesión
plenaria de la Assemblée Nationale. Comparado con las otras comisiones
parlamentarias, los comités de defensa de la asamblea y del senado tienen poderes
extraordinarios de interrogatorio, y oyen no solamente al ministro de defensa, sino
también a los jefes de estado mayor de los cuatro servicios armados y a funcionarios
de alto nivel. El comité de la asamblea llevó a cabo una amplia investigación sobre
los acontecimientos que rodearon la caída del enclave de Srebrenica en Bosnia, y la
implicación de oficiales franceses en la cadena de mando.
Una vez que los representantes electos han dado su aprobación, se supone que las
cantidades fijadas en la ley se mantienen como compromisos firmes durante todo el
período. Hay, sin embargo, cierto espacio para el ajuste, pues los crédits de paiment
tienen que ser votados anualmente. En 2003 se estableció un subcomité del comité
de defensa para examinar los gastos de defensa bajo el presupuesto vigente,
consistente en una docena de miembros que representan a los distintos grupos
políticos en el parlamento. Esta Mission d’información se reúne trimestralmente,
bien en el Ministerio de Defensa o bien en el ministerio responsable del
presupuesto. Se publicó un primer informe en febrero de 2004, esperándose el
siguiente para primeros de 2005.
Alemania obtiene probablemente el premio al examen más detallado del
presupuesto – línea por línea - y a las decisiones sobre equipamiento. El presupuesto
federal se remite al Comité Presupuestario para deliberación y es aprobado en
última instancia en forma de ley por el Bundestag. El comité de defensa no tiene
competencia formal con respecto a la ley del presupuesto, pero en la práctica sus
recomendaciones, resultantes de varios días de deliberaciones, son tenidas en cuenta
por el Comité Presupuestario. El Comité de Defensa ejerce gran influencia en la
ejecución del presupuesto de la defensa. El Ministro de Defensa está obligado a
someter todos los proyectos de adquisición de especial importancia, en términos de
seguridad o de política militar, al comité, así como todos los que excedan de 25
millones de Euros. No se han implementado decisiones de adquisición sin el
12
consentimiento del Comité de Defensa, aún cuando estuvieran incluidas en la ley
de presupuestos.
En Dinamarca, cuando comienza el período de sesiones, los partidos políticos
intentan llegar a un ‘acuerdo político’ por el cual determinan el monto del gasto de
defensa durante su período legislativo. En los Países Bajos, al menos cada diez años,
y recientemente con mayor frecuencia, se entrega al parlamento una ‘Defensie Nota’,
que establece el marco del planeamiento de defensa para los próximos diez años,
pero las cifras no constituyen compromisos definitivos y el presupuesto debe
aprobarse cada año.
2.
El Rol del Parlamento
2.1.
Una Secuencia Modelo
Cada ciclo de obtención comenzará con el establecimiento de los requisitos
operacionales. Esto es más complicado hoy que durante la Guerra Fría, cuando la
evaluación de la amenaza era relativamente inequívoca e indiscutible. En aquellos
días en que los miembros europeos de la OTAN tenían la tarea principal de
proteger a un sector de la defensa “layer cake” de Alemania Occidental, estaba claro
que su sector necesitaba responder a un ataque masivo por sorpresa de la Unión
Soviética y el Pacto de Varsovia. La amenaza podía cuantificarse, y también las
respuestas que se prefirieran. Hoy las amenazas son distintas, a menudo
multidimensionales, difíciles de disuadir y de defenderse de ellas, y no se pueden
limitar las respuestas solamente al aspecto militar. Consecuentemente, hay un
problema tanto cualitativo como cuantitativo:¿ qué necesitamos realmente, y
cuanto ?. Tras la desaparición de la Unión Soviética los responsables del
planeamiento de defensa cambiaron de un enfoque orientado a la amenaza a un
enfoque orientado a la capacidad. El presente autor cree que, con la apariencia de
nuevas amenazas, la determinación y organización de las necesarias capacidades
habrán de estar ligadas a los posibles escenarios. De otro modo, la acción en la
gestión de crisis será siempre demasiado tardía para impedir la escalada y las bajas
masivas.
Los requisitos militares son el resultado de un proceso en el cual se tiene en cuenta
la experiencia pasada, las nuevas perspectivas tácticas y estratégicas, las posibilidades
tecnológicas, y las capacidades de los enemigos potenciales. La investigación
operativa y los juegos de guerra se han convertido en nuevas herramientas. El
proceso arranca normalmente con la sección de planes y política del estado mayor
del servicio armado afectado. Dependiendo del grado de integración de este estado
mayor se consultará a las otras secciones. Este es, demasiado a menudo, un punto
débil del proceso, y el vínculo entre la parte operacional del asunto y la dirección de
armamentos no alcanza la permanente interacción que debería haber. Los expertos
en armamento deberían poder hacer sus aportaciones, del mismo modo que
posteriormente sobre experiencia operativa deben estar involucrados en la
consideración de las ofertas y sugerencias industriales así como en las posibilidades
de cooperación internacional, que podrían conducir a cambios en las
13
especificaciones o en el calendario. La transparencia interna es incluso más
importante que la externa y ninguna de las partes debería ser un coto cerrado.
En el ciclo de planeamiento de defensa OTAN, los Mandos Supremos Aliados
formulaban las Objetivos de Fuerza, que en parte encerraban un reto para persuadir
a los países miembros para que aumentaran sus esfuerzos más allá de lo que habían
planeado originalmente. El examen multilateral de los planes de los países en el
ciclo de planeamiento de defensa de la OTAN era una especie de “pulso”, con su
mezcla de alabanzas y de puestas en evidencia. Desde 1989, la independencia e
integridad territorial de los miembros de OTAN ya no está amenazada, y el papel
de sus fuerzas armadas ha cambiado al mantenimiento de la paz e imposición de la
paz, u otras operaciones fuera de su propio territorio. La defensa colectiva fue
reemplazada por intervención de “coalitions of the willing ”(coaliciones de buena
voluntad), compuestas sobre una base ad hoc. Parecían el enfoque integrado de
defensa colectiva, por su carácter multilateral, pero la participación no era
automática. Las operaciones de apoyo a la paz requerían el proceso político-militar
de toma de decisiones, en el que cuestiones como un mandato legítimo, la
participación de otros, el riesgo para las fuerzas propias y las posibilidades de éxito,
jugaban una parte importante, y a menudo estaban sujetas al debate y aprobación
parlamentaria. La política de defensa se convirtió en un elemento de una política de
seguridad más amplia, en el cual habían de hacer sus aportaciones otros
departamentos del gobierno, en particular el Ministerio de Asuntos Exteriores.
Claramente, los requisitos para la intervención diferían en gran medida de los
aspectos, más estáticos, de la defensa territorial, y tenían un impacto sustancial en
las áreas de reconocimiento, transporte, logística y equipamiento. Flexibilidad y
movilidad se han convertido en nuevos lemas, que no podrían compensar
completamente por la imposibilidad de cuantificar los requisitos. Las necesidades
militares terminaron sometidas al nivel de las ambiciones políticas de la nación y su
voluntad de asumir la responsabilidad de acciones que no guardan relación directa
con la defensa nacional, en el sentido estricto de la palabra. Les sustituyeron otras
nociones de una naturaleza más indirecta, como la preservación de la estabilidad, la
lucha contra el crimen organizado, y más recientemente contra el terrorismo. Se
necesitó incorporar estos cambios a los nuevos libros blancos de la defensa,
perfilando las futuras tareas de las fuerzas armadas. Requirieron cambios en la
mentalidad de los responsables del planeamiento, pero también de sus maestros
políticos.
Hay que adaptar el equipamiento moderno a las nuevas tareas, y hay que entrenar
al personal militar para que pueda utilizar sus nuevas herramientas en un ambiente
cambiante. Su profesión ha cambiado, también, y se ha hecho más peligrosa que en
los años de la guerra fría, en la cual no se disparó un solo tiro. En operaciones de la
ayuda a la paz, una vez que se ha restaurado aquella, los militares terminan
haciendo de todo, diplomáticos, mediadores, administradores, y restauradores de
infraestructuras. Su equipo habrá de ser adecuado para las nuevas tareas, pero al
mismo tiempo capaz de llevar a cabo operaciones militares tradicionales si el
conflicto se intensifica de nuevo.
14
En teoría, el equipo tendrá que basarse en la eficacia militar para cumplir las tareas
principales perfiladas en nuevos conceptos militares y libros blancos, pero en la
práctica esta directriz sigue siendo bastante vaga. Un ejemplo de cambio de
circunstancias fue el nuevo énfasis en la amenaza del terrorismo, que condujo a
nuevos requisitos para las fuerzas especiales y a una mejor inteligencia. El Secretario
General de la OTAN, Lord Robertson, nunca se cansó de pedir “capacidades,
capacidades, capacidades”, pero después de los ataques de Al Qaeda de septiembre
de 2001 las capacidades más necesarias eran distintas de las de años anteriores.
Obviamente, las nuevas amenazas, definidas comúnmente por OTAN y la Unión
Europea como terrorismo, las armas de destrucción masiva, y la combinación de
estados fracasados y crimen organizado, presentan un desafío formidable a los
responsables político-militares de la planificación, pero para los directores de
armamento son una pesadilla. Se supone que ellos han de adquirir el equipo, que
podría tardar 30 años, pero no son capaces de fijar requisitos claros en términos de
especificaciones y del número que se necesita. Dado los largos plazos en el
desarrollo del equipo militar su tarea no es de envidiar.
En cualquier caso, hay un criterio añadido, de peso, y que concierne a la seguridad
física del personal que maneja los sistemas de armas. Morir defendiendo su país es
distinto a ser una baja en una intervención de ayuda a la paz. No es de extrañar que
los debates parlamentarios sobre la aceptación de estas misiones dediquen una gran
atención (a veces excesiva) a los riesgos que implican. Si no hubiera riesgo no sería
evidente la necesidad de enviar fuerzas militares. Por supuesto, la urgencia de una
operación y la voluntad de tomar parte han de ser evaluadas en función de las
posibles pérdidas, y cada comandante tiene el deber de reducir al mínimo las bajas
entre el personal que se le ha confiado. Cuanto más tengan que actuar los militares
en el papel de “soldado guardián”, más derecho tienen a cuidarse al máximo de su
protección física. Sin embargo, no es fácil calcular los riesgos e instruir a los
soldados consecuentemente. En operaciones de mantenimiento de paz es
importante ganar los corazones y las mentes de la población, lo que requiere un
acercamiento amistoso reduciendo al mínimo la demostración de fuerza con
soldados protegidos en los blindados. Sin embargo, si los rebeldes y los asesinos
suicidas se mezclan con la gente, se han de reforzar las medidas de protección y
proporcionar el equipo correspondiente. La evaluación política final, que gobiernos
y parlamentarios han de hacer, es la de compartir los riesgos y la necesidad de la
responsabilidad común en la gestión de la crisis, que no tiene impacto inmediato en
la defensa de su país pero podría tener consecuencias serias para la paz y la
estabilidad a largo plazo.
2.2.
Obtención de la Aprobación Parlamentaria
Se ha tomado un modelo de secuencia de informe sobre el proceso de adquisición de
la práctica parlamentaria en los Países Bajos. En este proceso la primera
comunicación se debe hacer al parlamento cuando se ha determinado el requisito
15
operacional en términos generales: el tipo de equipo y una indicación general de la
cantidad que se necesita. En muchos casos el equipo nuevo substituirá un equipo
más viejo y anticuado. Las nuevas tecnologías podrían reducir la cantidad requerida,
pero también afectarán el coste del proyecto. Habrá que hacer alguna indicación del
volumen de los fondos reservados para la adquisición. Los parlamentarios se
centrarán probablemente en la parte del presupuesto total que absorberán los
nuevos planes, y plantearán cuestiones referentes a su compatibilidad con otras
necesidades prioritarias.
Una vez que se haya aprobado el requisito, o al menos no rechazado con un ` la
comisión toma nota del documento presentado ', la fase siguiente se refiere a
estudios preparatorios sobre un número de temas. Hay que traducir los requisitos
operacionales a especificaciones técnicas. Hay que explorar el mercado y se debe
elaborar una lista exhaustiva de todos los posibles suministradores. O, si parece que
aún no habrá mucho disponible en el futuro cercano, hay que elaborar los planes
para una fase de desarrollo en cooperación con la industria y, en lo posible, con
otros países interesados. En ambos casos hay que establecer una estrategia de la
obtención, así como un calendario para la producción y entrega a las fuerzas
armadas.
El tercer paso es un estudio cuidadoso de la información proporcionada por los
proveedores que estén interesados. ¿Pueden satisfacer todas las especificaciones, o
proponen formas alternativas de cumplir los requisitos? ¿Está el equipo en uso por
otras fuerzas, y cuáles son sus experiencias respecto a sus características? ¿Cuáles son
las posibilidades de coproducción y de compensación?. Este estudio debe llevar a
una lista corta de productos alternativos. Dependiendo de la práctica parlamentaria
del país en cuestión esta información debe hacerse pública y someterse a discusión
en la comisión parlamentaria correspondiente.
La cuarta fase se refiere a la preparación para la adquisición en base a ofertas
negociadas, complementadas posiblemente por pruebas sobre el terreno. La
dirección de armamentos aplicará una gama de criterios hasta llegar a su decisión
final. Si se asume que hay varias alternativas que cumplen los requisitos militares,
entran en liza otros factores. Cuáles son los costes del ciclo de vida útil; ¿existen
distintos grados en lo que se refiere a eficacia militar y seguridad del personal ?.
Simultáneamente, el ministerio de asuntos económicos, u otra agencia responsable
de la implicación de la industria doméstica en la producción militar, negociará la
coproducción y, cuando sea necesario, la compensación complementaria incluida en
el proyecto en cuestión. Con el tiempo, los parlamentos se han hecho más exigentes
16
y generalmente piden el cien por cien de compensación por cada dólar o euro de
defensa gastado en el exterior. Mientras que los proveedores extranjeros tienden a
pintar un cuadro demasiado atractivo de sus actividades de compensación, los
parlamentos están presionando por cláusulas de penalización si no se cumplen los
objetivos. Incluirlas en los contratos, sin embargo, no es asunto fácil , y
normalmente el tiempo concedido para llevar a efecto la compensación se prolonga
y pueden pasar unos diez años. Mientras tanto, algunos planes habrán perdido su
viabilidad o se habrán abierto otras posibilidades. En todo caso, no se firmará
ningún contrato hasta que quede claro que la industria interna será adecuadamente
incluida en su implementación.
Esta etapa final está sujeta a intensas presiones, incluyendo los medios de
comunicación, las comisiones asesoras y los parlamentarios. Las personas
responsables de la toma de decisiones son invitadas a visitar las fábricas o a asistir a
demostraciones. Esta es también una etapa en la que estas personas deben ser
extremadamente cuidadosas de no aceptar favores, que podrían considerarse como
formas de influir sobre sus decisiones. Existen muchos casos en que los políticos
aceptaron viajes de placer o aún sumas de dinero para sí mismos o para las arcas de
sus partidos.
La práctica sobre cómo se obtiene la autoridad para firmar el definitivo contrato
varía, a veces precedido de una carta de intenciones. En los Países Bajos esto
depende del valor monetario. Los contratos inferiores a 5 millones de euros se dejan
al servicio afectado. Hasta 25 millones de euros los proyectos han de ser incluidos
en el plan general de defensa por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa en su papel
de “planificador colectivo” y comunicarse al parlamento. Entre 25 y 100 millones
de euros, el requisito al comienzo del ciclo debe ser aprobado por la comisión
parlamentaria, pero la ejecución posterior se encarga al servicio en cuestión, a
menos que el proyecto haya sido calificado como “políticamente sensible”. Los
proyectos de mayor valor requieren la aprobación parlamentaria antes de la firma, y
las decisiones sobre su implementación se tomarán solamente por el Secretario de
Estado (ministro adjunto) responsable del equipamiento. Los contratos superiores a
250 millones de euros necesitan la aprobación del gabinete completo antes de ser
presentados al parlamento. Si la comisión parlamentaria no da su aprobación, los
miembros pueden incluir el tema en la agenda de la sesión plenaria de la Cámara
Alta para su debate y votación.
La secuencia modelo, o algo similar, señalada anteriormente se practica solamente
en unos pocos países de la OTAN. El DCAF Ocasional Paper Nº 2 sobre “El
control democrático de las fuerzas armadas: la dimensión parlamentaria nacional e
internacional” incluye un cuadro comparativo sobre la autoridad parlamentaria,
tanto en sesión plenaria o en comisión4. El registro no fue malo en términos de
legislación, pero menos bueno con respecto al control del ejecutivo. El Ministro de
Defensa tiene la obligación de informar a la comisión de defensa sobre las decisiones
en materia de adquisiciones por encima de cierto monto en Alemania (más de €25
4
Escrito por el Dr. Wim F. van Eekelen, Ginebra, Octubre de 2002.
17
millones), Países Bajos (más de €50.000), Noruega (más de €0,8 millones), Polonia y
el Reino Unido. En todos estos países, excepto en el Reino Unido, el Ministro
necesita el consentimiento del parlamento para cerrar el contrato. La participación
de la comisión para especificar la necesidad de equipo nuevo se requiere en Canadá,
la República Checa, Francia, Alemania y los Países Bajos; y en la comparación de
las ofertas y selección de un fabricante, en la República Checa, los Países Bajos y
Noruega. Solo los parlamentos de la República Checa y de los Países Bajos
informaron de la participación en la evaluación de la compensación y los acuerdos
compensatorios.
El Consejo Asesor sobre Asuntos Internacionales de los Países Bajos ha publicado
un informe sobre la disponibilidad de investigación independiente para ayudar al
control parlamentario5. El panorama era escaso. Todos los países de la OTAN
tienen comisiones parlamentarias de defensa, pero pocos cuentan con apoyo de
expertos. No faltan grupos de expertos independientes, pero raramente el
parlamento promueve investigaciones por su cuenta, desafiando los puntos de vista
oficiales. En Estados Unidos, el Servicio de Investigación de la Biblioteca del
Congreso ofrece una impresionante selección de documentos y apoyo, pero no
cuenta con una sección separada en materia de defensa. La Oficina de Presupuesto
del Congreso detalla la implementación de los gastos autorizados. En el Reino
Unido, el parlamento tiene una amplia biblioteca con aproximadamente 200
expertos y una Sección de Defensa y Asuntos Internacionales. No existe ningún
departamento específico de investigación sobre asuntos de defensa, pero el Comité
de Investigación de Defensa tiene su propio personal que generalmente realiza
consultas externas a expertos. El Bundestag alemán tiene su Wissenschaftliche
Dienst con 3 personas que trabajan en asuntos de defensa y seguridad, y se relaciona
con institutos independientes como el Stiftung Wissenschaft und Politik. La
Asamblea Nacional de Francia tiene un Servicio de Estudios y Documentación
integrado por 36 personas, y una comisión de defensa con personal de apoyo de 7
personas. Noruega tiene un Consejo sobre Investigaciones de Defensa que asesora al
gobierno. El Riksdag sueco tiene un servicio de investigación integrado por 30
personas que recopilan información pública. El parlamento tiene el derecho de
solicitar información mediante instituciones subsidiadas por el gobierno, pero rara
vez lo hace. El Instituto Internacional de Investigaciones para la Paz de Estocolmo
produce un impresionante anuario y libros de estudio e informes, pero cuenta con
una agenda internacional, como el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos
de Londres.
3.
Consolidación y Cooperación
3.1.
La Situación Americana
5
Informe No.16, ‘Defensie-onderzoek en parlementaire controle’, Diciembre de 2000.
18
Durante la Segunda Guerra Mundial EEUU desarrolló una formidable industria en
materia de defensa, y desde entonces ha sido líder en la producción mundial de
armamentos. La demanda interna era tan fuerte que el espectro total de las
necesidades de defensa se podía cubrir en casa, e incluso las empresas competidoras
podían organizarse una existencia justamente próspera.. El lobby de la industria de
la defensa se convirtió en una poderosa fuerza en Washington, tanto que el
Presidente Eisenhower –no conocido normalmente por frases históricas- la apodaba
el Complejo Industrial Militar. Su frase tuvo un efecto duradero en la política y en
la ciencia política y puso a la defensiva los “establisments” de defensa en ambos
lados del Atlántico.
El Secretario de Defensa McNamara, proveniente de una empresa de automóviles,
recibió muchas críticas al introducir el análisis de sistemas en el planeamiento de la
defensa. Durante años sus “niños prodigios” fueron los más impopulares entre las
fuerzas armadas. Si bien el Secretario declaró varias veces que si el análisis
confirmaba la necesidad de un sistema de armas especial él lo proporcionaría, los
militares eran sometidos a montones de cuestiones a las que no estaban
acostumbrados. Posteriormente, su escrutinio se hizo menos severo pero se
estableció firmemente la presencia de un fuerte componente civil en el
Departamento de Defensa.
En las relaciones trasatlánticas la transferencia de tecnología siempre fue un asunto
delicado. Las empresas estadounidenses podían satisfacer también las necesidades
europeas, y generalmente tenían la ventaja de precios más bajos como resultado de
series de producción más extensas y economías de mayor magnitud. A cambio los
europeos insistirían en participaciones en la producción de alto valor tecnológico.
El mejor acuerdo sería el tener líneas de montaje europeas, como sucedió en el caso
de los F-104 y posteriormente, con mucho éxito, bajo un ‘no exceder el precio’, de
los F-16. La industria estadounidense buscó asociaciones con empresas europeas
como la mejor forma de crear intereses en Europa.
El gobierno estadounidense no se implicó en transacciones con compensaciones y
dejó dichas negociaciones a la industria. Esto significó que la adquisición por parte
del Ministerio de Defensa no podría considerarse como compensación por las
compras del exterior en América. Los ejemplos de dicha adquisición eran pocos y
bastante aislados. La mejor forma de vender en los Estados Unidos era encontrar un
socio americano. Durante los muchos años de fuerte liderazgo estadounidense en la
OTAN, la Conferencia de Directores de Armamentos Nacionales (CNAD)
funcionó bien en la provisión de información técnica a los aliados europeos. Los
Grupos de Armamentos del Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina apoyaron a la
CNAD en sus respectivas áreas. Una Junta de Investigación y Tecnología realizó
programas de cooperación, y un Sistema de Planificación de Armamentos
Convencionales (CAPS) asistió a los países miembros en la planificación a largo
plazo y en la identificación de posibilidades de cooperación. En el área no militar,
la Comisión de Ciencia de la OTAN desarrolló un programa para respaldar la
cooperación entre los científicos individuales, y posteriormente, conforme a la
Asociación por la Paz, proporcionó apoyo en infraestructura de investigación a los
19
países asociados. El alcance de las actividades es amplio, desde la ciencia y tecnología
física y de ingeniería hasta las ciencias de la vida, de la tierra y del medio ambiente,
y ‘ciencia y tecnología civil con relación a la seguridad’6.
En Estados Unidos se habló mucho de crear una “doble senda”, pero se trató de un
ideal que no pudo cumplirse. La industria estadounidense podía proveer todo lo que
solicitara el Departamento de Defensa, y no tenía el más mínimo interés en que las
empresas extranjeras actuaran como contratistas primarios. Sólo durante el
gobierno de Carter, cuando William Perry era el Subsecretario a cargo de las
adquisiciones, se llevó a cabo un auténtico intento de darle esencia real. La mayor
parte del tiempo la doble senda se representaba como una autopista que conducía
desde EEUU a Europa y un tambaleante puente de bambú para el camino de
regreso.
La industria de defensa de EEUU tuvo su apogeo desde fines de la década de los
setenta hasta fines de la década de los ochenta cuando el Presidente Reagan, al
sentirse engañado por el crecimiento militar de los años de Brezhnev, decidió
aumentar los gastos, incluyendo la Iniciativa de Defensa Estratégica, lo que obligó a
Gorbachev a acordar nuevas medidas para el control de armamentos. El fin de la
Guerra Fría condujo a una reducción radical del presupuesto de defensa desde $400
mil millones en 1989 a $281 mil millones en 2001. En 1993, el Secretario de Defensa
Les Aspin y su subsecretario, William Perry, invitaron a una docena de ejecutivos
de la industria de defensa a cenar en el Pentágono. En esta “última cena” los
invitados fueron informados de que la cantidad de personas en la mesa duplicaba en
número a los que el gobierno quería en el negocio en un período de cinco años. La
amenaza implícita de ‘unirse o morir’, junto con una política de subsidios
gubernamentales que abarcaban ciertos costos relacionados con la fusión, ayudaron
a acelerar la racionalización de la industria estadounidense. Como resultado, la
consolidación se produjo antes en Estados Unidos que en Europa, donde los
gobiernos no dieron ningún incentivo y los problemas se dejaron solamente a la
industria privada. En comparación con las 22 importantes empresas estadounidense
de defensa que existían en 1992, sólo 4 permanecieron en 1998. Su enfoque inicial se
centró en los sistemas aeronáuticos, espaciales y misilísticos, pero en los últimos
años también comenzaron con adquisiciones en los sectores del ejército y de la
marina.
Para el año 2000, entre las diez primeras empresas de defensa a nivel mundial, siete
eran estadounidenses, con Lockheed Martin, Boeing y Raytheon ocupando los tres
primeros lugares. La número cuatro era BAE Systems. EADS venía en séptimo
lugar, Thales octavo, precedido por General Dynamics y Northrop Grumman (las
cuales, en 2002, superaron a GD mediante la adquisición de TRW Inc., previamente
en décimo lugar). United Technologies estaba novena. Este orden jerárquico podría
cambiar si continúa la consolidación europea. En noviembre de 2004, se informó
sobre movimientos para fusionar EADS y Thales, o alternativamente EADS con
6
Ver el “Manual de la OTAN”, que está actualizado por la Oficina de Información y Prensa, 1110,
Bruselas, Bélgica.
20
partes de British Aerospace. Se habló mucho de las preocupaciones de Alemania de
perder influencia con respecto a Francia si la primera opción se llevara a cabo, y no
se confirmaron los planes.
En 1989-90 William Taft, Representante Permanente de Estados Unidos ante la
OTAN y anteriormente Subsecretario de Defensa, sugirió un sistema tipo GATT
para promover prácticas comerciales justas en el comercio de defensa7. Un panel de
comercio de la OTAN, creado para estudiar esta propuesta, identificó siete áreas
generales de desviación del comercio libre y abierto actualmente evidente entre los
países miembros de la OTAN. Aquellas fueron enumeradas como leyes
binacionales que excluían la competencia internacional en ciertos sectores; prácticas
similares no oficiales ante la ausencia de legislación formal; dificultades para la
comprensión, obtención o cumplimiento de la legislación de otros países;
certificación nacional de exclusión o procedimientos de selección; restricciones
internacionales a la propiedad; financiación de exportaciones y asistencia a las
industrias de defensa; requisitos compensatorios; restricciones a la transferencia de
tecnología y diferencias en el control de ventas de otros países; y seguridad interna,
reglamentaciones sociales y ambientales que también se convierten en obstáculos
para el comercio.
La mayor parte de las quejas se dirigían contra Estados Unidos, pero la mayoría de
las autoridades europeas recurrieron a medios similares para bloquear las
importaciones estadounidenses con el fin de proteger a los productores nacionales.
De hecho, la mayoría de los europeos consideraban a la iniciativa Taft como un
esfuerzo disimulado para mantener el liderazgo estadounidense en la producción de
defensa. Si nadie recurriera a prácticas proteccionistas, probablemente Estados
Unidos se beneficiaría en última instancia. La comparación con el GATT con sus
paneles de resolución obligatoria de disputas sería difícil en el campo de la defensa
donde las nociones de soberanía aún son fundamentales. La iniciativa se trasladó a la
preparación de un código de conducta, pero se diluyó cuando su principal
protagonista dejó su puesto en la OTAN. Aclaró algunos de los problemas y
demostró que ningún lado estaba libre de culpas. La Comisión Europea, por su
parte, prosiguió con un informe sobre los obstáculos que presenta EE.UU. para el
libre comercio, que entre otros puntos enumera un 6% de preferencia de comprar
productos estadounidenses aplicable a las adquisiciones del Departamento de
Defensa en el área de las telecomunicaciones.
Existen pocos ejemplos de que EE.UU. adquiera sistemas completos de los
proveedores europeos. El avión británico Harrier de despegue vertical fue
comprado por la Marina estadounidense, y el sistema francés de comunicaciones
tácticas RITA por el Ejército. Estas transacciones requieren el establecimiento de
vínculos con una empresa estadounidense en acuerdos de coproducción, similares a
7
Ver el Estudio sobre “El futuro de la Industria de Defensa Europea’ escrito por Saferworld y
publicado por el Club de Bruselas, 1994, p. 105. El ejemplo de la preferencia de comprar productos
americanos está en p. 106.
21
los acuerdos compensatorios en Europa firmados por fabricantes estadounidenses.
Aunque los diseños eran europeos, los clientes estadounidenses modificaron mucho
en las especificaciones. Esto, por otro lado, no era infrecuente en el lado europeo y
generalmente aumentaba el costo sustancialmente.
Después de la caída de la Unión Soviética, cayó la demanda de nuevos sistemas de
armas y cambió a modernizaciones y actualizaciones. Esto tendía a beneficiar al
proveedor original y dejaba poco espacio para los nuevos proveedores. La drástica
reducción de las fuerzas armadas teóricamente favorecería al equipo moderno, que
podría ser operado por menos personas, pero la reducción de las percepciones de
amenazas y de las presiones presupuestarias no conducían a la formación de nuevas
empresas. Se hizo difícil mantener los equipos de diseño, que a la vez generaron
preocupaciones políticas sobre el futuro de la tecnología de defensa y la base
industrial. Se aprobó legislación para destinar fondos a la reconversión de la defensa,
el reentrenamiento de los trabajadores, la transferencia de tecnología, el apoyo a las
exportaciones, y la explotación de las tecnologías de ‘doble uso’. En EE.UU. una
iniciativa política primordial era el Proyecto de Reinversión Tecnológica (TRP),
que contaba aproximadamente con un fondo de mil millones de dólares para el año
fiscal 1994 y estaba destinado a “...estimular la integración de las bases industriales
militares y comerciales”. El TRP estaba administrado por el Consejo de
Reconversión de la Tecnología de Defensa, que estaba presidido por el Organismo
Avanzado de Investigación de Proyectos del Departamento de Defensa (DARPA), y
conjuntamente implementado por la Oficina de Programas de Defensa del
Departamento de Energía, el Instituto Nacional de Normas y Tecnología del
Departamento de Comercio (NIST), la Fundación Nacional de Ciencias (NSF) y la
Administración Nacional del Espacio y la Aeronáutica (NASA).
El alcance del TRP era impresionante, al igual que sus resultados. Los objetivos más
amplios abarcaban el desarrollo de la tecnología al nivel de la precompetitividad, a
partir de la información, infraestructura, diseño electrónico y fabricación,
materiales y tecnologías aeronáuticas; despliegue tecnológico con ampliación de
servicios enfocados a
pequeñas empresas, procurando el aumento de la
competitividad y la asistencia en la transición de las tecnologías desde la
investigación a los mercados; y la fabricación, educación y capacitación con el fin de
crear una mano de obra de alta calidad para el siglo XXI, mejorando la
competitividad y la productividad mediante becas en ingeniería de uso dual y
mejoramiento de las capacidades técnicas a nivel vocacional, terciario y
universitario.
Escribiendo en el 2004 es de lo más interesante ver cuán rápidamente después de la
caída de la Unión Soviética y del Pacto de Varsovia, EEUU se implicaba en una
nueva dirección, mientras que aún en la actualidad Europa todavía no ha tomado las
decisiones fundamentales. La Agenda de Lisboa propuso el ambicioso objetivo de
convertirse en un período de diez años en la ‘economía más competitiva’ del
mundo, pero después de tres años es evidente que este objetivo no llegará a
cumplirse. El objetivo de convertirse en competitivo ya sería bastante difícil, pero
22
‘el más competitivo’ resultaba ridículo y dañaba la credibilidad de las políticas
declaratorias de los líderes europeos.
Al preparar el TRP, las autoridades estadounidenses siguieron el ejemplo de las
Comunidades europeas, que a principios de los ochenta habían iniciado los
programas Eureka y Brite respectivamente para investigación precompetitiva en
tecnología y actualización de la industria tradicional. Estos figuraban en los
programas estructurales quinquenales, confiriéndole un rasgo de alta tecnología. La
provisión de fondos seguía siendo modesta, con un impacto insuficiente. Un
problema fundamental era que la industria tenía grandes dudas sobre la capacidad de
la Comisión europea y de sus organismos asesores para ‘seleccionar ganadores’. En
EEUU, la provisión de fondos era amplia, pero se veía masivamente superada por
las 4.500 propuestas recibidas, que alcanzaban a ocho veces la suma de dinero
disponible.
Aún hoy el DARPA despierta los celos de todos los europeos. Un organismo que
administre proyectos avanzados de investigación es lo que la Unión Europea
necesita urgentemente. Tal vez el encargado de desempeñar esta función será el
Organismo de Defensa propuesto por la Convención Europea y aprobado
independientemente de la Constitución por el Consejo Europeo de Tesalonica.
Otro punto en relación con el cual los Estados Unidos estaban mucho más
adelantados que Europa era su política ‘prototipo plus’ de desarrollar nuevas armas,
probarlas y almacenarlas, listas para ser fabricadas cuando surgiera la necesidad.
Tenía la ventaja de mantener unidos a los equipos de diseño, pero pasaba por alto la
necesidad de conservar también los equipos de trabajadores de producción
cualificados y las instalaciones de fabricación. Sin embargo, la industria europea
hubiera estado muy contenta si hubiera recibido pedidos de lo que ellos llamaban
‘proyectos de demostración’, para así dar a conocer la factibilidad de los resultados
de sus proyectos de investigación. Ello hubiera mantenido el nivel de competencia
de la industria, un prerrequisito para llegar a ser competitiva.
Cuando la amenaza soviética era real, el liderazgo estadounidense era muy marcado
en la OTAN, pero también en el ámbito de la adquisición de equipos para defensa.
Los sistemas armamentísticos estadounidenses eran superiores y la mayor parte de
los países europeos se concentraban en acuerdos de co-producción. El exitoso
consorcio que construyó el F-104 Starfighter fue el mejor ejemplo. La transferencia
tecnológica estaba limitada por la preocupación de ayudar al enemigo, y la llamada
organización 'CoCom’ controlaba de cerca la exportaciones de materiales
estratégicos. Hoy, esas preocupaciones se aplican a la no-proliferación de
tecnologías utilizables para la construcción de armas de destrucción masiva.
En los 90, cuando la amenaza terrorista era menos manifiesta, la cooperación
transatlántica en materia de industria de defensa era considerada una herramienta
útil entre los aliados para promover la integración militar de coalición, la
revolución de los asuntos militares y la competencia en mercados de defensa
23
consolidados. Durante el gobierno de Clinton se lograron algunos avances8. Se
adoptaron medidas para facilitar la cooperación industrial, lo que incluyó
Declaraciones de Principios con el Reino Unido y Australia, la aprobación de las
adquisiciones de BAE en los Estados Unidos, y una empresa conjunta entre
Raytheon y Thales, y el lanzamiento de programas de envergadura, como el Joint
Strike Fighter (JSF), el Sistema de Defensa Aérea en Tierra (MEADS) para defensa
antimisiles en el teatro de operaciones, y el Sistema Multifuncional de Distribución
de Información como el sistema Link 16 de nueva generación para comunicaciones
y transmisión de datos seguras. La Iniciativa de Seguridad en el Comercio de
Defensa fue un conjunto de medidas que incluían reformas en la concesión de
licencias con dispensas específicas por país a las Normas Internacionales de Tráfico
de Armas (ITAR) y una serie de licencias “globales”. La administración Bush quiso
progresar sobre la base de estos esfuerzos y trabajó en la Directiva 19 sobre Política
de Seguridad Nacional, centrándose en la mejora de las capacidades de guerra de
coalición. Bialos y Koehl llegaron a la conclusión de que los avances se veían
impedidos por dos factores: primero, el hecho de que la política de cooperación en
armamentos permanecía desconectada de la política de transferencia tecnológica (la
oposición del Congreso aumentó tras los ataques terroristas a los Estados Unidos)
y, segundo, la dicotomía entre lo que sostenían los líderes de mayor jerarquía y lo
que se ponía en práctica en el ámbito burocrático. En su opinión, en ese contexto
era difícil introducir cambios significativos para mejorar la cooperación industrial
en materia de defensa. Su predicción resultó ser correcta durante el debate de la Ley
de Autorización de Defensa 2005 (2005 Defense Authorization Act), cuando se
eliminaron del proyecto de ley de financiación militar – por US$ 445.600 millones las dispensas del Reino Unido y Australia a las normas ITAR9. Con una creciente
autarquía en Europa, la mayor parte de la cooperación en marcha se concernía al
programa JSF (Joint Strike Fighter programme).
Más positivo fue el aporte de la Solución Industrial Transatlántica (TIPS) presentada
en abril de 2002 para el sistema de Vigilancia Terrestre Aliada (AGS) de la OTAN
en nombre de 19 empresas europeas y norteamericanas, y que tenía por objetivo
lograr capacidad operativa inicial para el año 2010. Proponía una estrategia de
vigilancia mixta compuesta por aviones comerciales medianos de la familia del
Airbus 320 y Vehículos Aéreos de Altura No Tripulados y de Larga Resistencia
(HALE/UAV), utilizando enlaces de datos de última generación y un Radar de
Cooperación Transatlántica AGS (TCAR) desarrollado por 7 empresas. El AGS
8
Ver ‘Transformaciones Transatlánticas: Equipando a la OTAN para el Siglo 21’ por el Centro de
Relaciones Transatlánticas y editado por Daniel S. Hamilton. Washington D.C., 2004. Contiene una
perspectiva Americana por Jeffrey P. Bialos y Stuart L. Koehl, y una perspectiva Europea por
Andrew James, pp.147-189). El Anuario SIPRI de 2004 tiene una sección sobre ‘Materias de
transferencia de Tecnología en relaciones de defensa – industriales transatlánticas’, pp. 409-418,
seguida del Apéndice 11A Las 100 compañías productoras de armas más grandes 2002’. SIPRI
también publicó el Informe de Investigación No. 20, ‘Tecnología y seguridad en el siglo, una
perspectiva de demanda’ por Amitav Mallik. Prensa de la Universidad de Oxford, 2004. Este habla
sobre ‘Propiedad Responsable de la Tecnología’ (ROOT) con inequívocos incentivos para la
conducta responsable.
9
Noticias de Defensa, 11 de Octubre de 2004, ‘El Congreso de Estados Unidos rechaza las renuncias
de ITAR’
24
resultaría luego una capacidad esencial para la nueva Fuerza de Respuesta de la
OTAN10.
Los gobiernos estadounidenses han acusado a la Unión Europea de pensar en
términos de una “Europa fortificada”, pero han demostrado tener la misma
mentalidad con sus actos “Compre americano”. Es prácticamente imposible para
las empresas no británicas de Europa comprar empresas estadounidenses cuando
incluso las británicas, siempre orgullosas de la especial relación que mantienen con
los Estados Unidos, se quejan de la imposibilidad de celebrar acuerdos de
cooperación tecnológica11. Lord Bach, Subsecretario de Estado para Adquisición
de Equipos para Defensa, dio una fuerte señal política de que su gobierno tendría
que reconsiderar el acceso irrestricto de las empresas estadounidenses al mercado
británico si el Congreso bloqueaba el otorgamiento de dispensas limitadas a las
Normas Internacionales de Tráfico de Armas. Estas fueron sus palabras: “Muchos
están empezando a decir: ¿qué obtiene realmente el Reino Unido de esta relación
industrial de defensa con los Estados Unidos?"12 Inquietudes similares surgieron en
los Países Bajos y en Noruega, que han invertido en el desarrollo del Joint Strike
Fighter, pero tienen dificultades para concretar la participación industrial esperada.
Recientemente, los europeos expresaron otra inquietud acerca de las empresas
estadounidenses que compran firmas europeas. Daimler-Chrysler vendió su
fabricante de motores MTU a la sociedad de inversión KKR; y Fiat Avio, también
con activa participación en la producción de motores, pasó a formar parte de Avio
Holding, en la que el fondo Carlyle es titular de una participación del 70% junto al
30% de Finmeccanica. General Dynamics compró las empresas austríacas Steyr,
Daimler-Puch y SSF group; la suiza Mowag y la española Santa Bárbara. United
Defence, por su parte, adquirió la empresa sueca Bofors. En el ámbito naval, el
astillero alemán HDW y su innovadora tecnología de propulsión fue adquirida por
el fondo de inversión OEP13.
3.2
Los Deseos de la Industria Europea
10
Ver el artículo del Dr. Thomas Enders en las Naciones OTAN y Socios para la Paz, 3/2003.
EADS, Galileo Avionica, General Dynamics Canada, Indra, Northrop Grumman y Thales fueron
los mayores socios, junto con las firmas de los Países Bajos, el Reino Unido, Islandia, Bélgica,
Portugal, Noruega, Dinamarca, Luxemburgo, Polonia, República Checa, Hungría y Turquía
11
El Consejo Atlántico de los Estados Unidos ha estado interesado en esta tendencia que reforzaría
la separación política y haría más dificultosa la interoperabilidad. Ver ‘Alianza Permanente?
Cumbre de la OTAN de Praga y más allá de la misma’, Documento de Política, Abril de 2001, con
Robert L. Hutchings como relator. La sugerencia fue hecha a fin de incluir a los Europeos en la
Revisión de Defensa Cuadrenial a fin de brindarles un mejor entendimiento de la planificación de
defensa de los Estados Unidos. Ver también Backgrounder No. 1777 del 9 de Julio de 2004, de la
Fundación Heritage, “Proteccionismo compromete la seguridad de la patria estadounidense”.
12
Noticias de Defensa, 19 de Julio de 2004.
13
Artículo de Emile Blanc sobre la temática de La Tribuna en ocasión del show de equipamiento
2004 EuroSatory de 2004, el cual indicó una “estrategia Americana encubierta con graves
consecuencia para la autonomía Europea’.
25
La industria tiene un interés vital en mantener una buena comunicación con el
Ministerio de Defensa, el director nacional de armamentos y los funcionarios y
empleados públicos encargados de la adquisición de equipos para los ejércitos.
Desea conocer los planes con la mayor antelación posible, para ajustar sus
programas de producción y preparar la mejor oferta de desarrollos tecnológicos más
avanzados. Es una calle de doble sentido, porque la industria a menudo está en
mejores condiciones de juzgar lo que es tecnológicamente viable dentro de los
plazos de los requisitos militares. La industria busca la continuidad y economías de
escala. A lo largo del tiempo, ha demostrado una notable capacidad de concebir los
programas de producción y reparto del trabajo en los acuerdos de co-producción,
pero en un mercado de defensa en contracción había simplemente demasiadas
empresas europeas luchando por el mismo contrato.
Para poder competir y ser competitiva, la industria se dirigió a los gobiernos con
proyectos “de demostración”, que no necesariamente llegarían a la etapa de
producción, pero estarían preparados para ser implementados cuando llegara el
momento. De este modo no habría que despedir al personal de investigación y,
pero la capacidad productiva sería infrautilizada y las utilidades, bajas. Para poner
en práctica esta estrategia se necesitaría apoyo gubernamental activo, pero
desgraciadamente los niveles europeos de financiación de investigación y desarrollo
están muy por debajo del gasto estadounidense. La industria reparó en la necesidad
de persuadir a los gobiernos para que hubiera una mayor transparencia, y formó el
Grupo Consultivo Industrial de la OTAN (NIAG) y más tarde, en el contexto del
Grupo de Armamento de Europa Occidental (WEAG), el Grupo Europeo de
Industria de Defensa (EDIG). Ambos lograron acercarse a los gobiernos de modo
coordinado. El análisis del EDIG sobre la función de los gobiernos ya se ha
explicado. Su principal preocupación era la necesidad de un Mercado Europeo de
Defensa. En la víspera de la firma del Tratado de Amsterdam, EDIG planteó con
firmeza la necesidad de crear un organismo de armamentos. Motivadas por el
rápido avance de la consolidación en los Estados Unidos, tres personas con
experiencia práctica en este campo hicieron notar la diferencia entre la rapidez de
acción de los Estados Unidos y la de Europa14. Mientras en los Estados Unidos
existía un número limitado de empresas relacionadas con la industria de la defensa
que operaban activamente en un mercado de equipos de defensa por unos US$
70.000 millones, en Europa el mercado de aproximadamente US$ 39.000 millones
estaba fragmentado, descoordinado y había en él una gran cantidad de empresas
pequeñas. Lo que estaba en juego era la supervivencia de una base tecnológica e
industrial de la defensa europea competitiva en todo el mundo para respaldar sus
propias necesidades en ese ámbito, así como los elementos de una política exterior y
de seguridad común a toda Europa. Por lo tanto, era crucial que la Conferencia
Intergubernamental en curso reconociera:
14
Carta a los 7 principales Diarios Europeos del 7 de Febrero de 1997, firmada por W. van Eekelen,
ex Secretario General de la UEO; E. Blanc, ex Presidente de la WEAG; y J-P Rasquin, ex Secretario
General de EDIG.
26
En primer lugar, que la base tecnológica e industrial de la defensa europea (DITB) es
un activo estratégico vital y que su conservación es un prerrequisito para que la
identidad de la seguridad y la defensa europea sea genuina;
En segundo lugar, que se necesita en Europa un mercado de equipos de defensa
doméstico lo suficientemente grande para proporcionar el fundamento sobre el que
la industria de defensa europea pueda sostener su eficacia global. Para ello se debe
asumir que las naciones asociadas aceptarán como regla la interdependencia
industrial y tecnológica;
En tercer lugar, que la existencia a largo plazo de una base tecnológica e industrial
de la defensa europea requerirá la identificación de aquellas tecnologías críticas que
deben ser preservadas en Europa y la inversión necesaria en programas de
tecnología avanzada para demostrar su eficacia.
Para EDIG, el Consejo Europeo de Amsterdam fue una decepción. El carácter vital
de una DITB europea no se reconoció, y el Tratado de la Unión Europea solo
contiene un pequeño párrafo sobre la promoción de una mayor cooperación. En el
Artículo J.7 (anteriormente J.4), en su primer párrafo, se agregó una oración, que se
incluyó sin cambios en el Tratado de Niza como Artículo 17: “La definición
progresiva de una política de defensa común estará respaldada, según consideren
adecuado los Estados miembros, por la cooperación entre sí en el sector de
armamentos.”
En 2002 se dio una nueva oportunidad cuando la Convención Europea solicitó
aportes de todos los sectores de la sociedad civil y grupos de interés. EDIG hizo un
aporte importante, desde una perspectiva diferente, estableciendo que la creación de
una Política Europea de Seguridad y Defensa (ESDP,) era un prerrequisito esencial
para desarrollar instrumentos eficaces que permitieran implementar una política
común de armamentos15. La industria apoyó una ESDP eficaz, porque necesitaba
un mercado consolidado que solo podía lograrse a través de una cooperación
auténtica, basada mayormente en una armonización de los requisitos militares.
Concluir con éxito la reestructuración de la industria requería la implicación activa
de los gobiernos europeos en la definición de normas y procedimientos
armonizados, permitiendo que las empresas compitieran por contratos de equipos
de defensa puramente sobre la base del coste-eficacia. Al mismo tiempo, debían
crearse condiciones favorables para permitir a las empresas formar alianzas y
consolidar su capacidad productiva. Debía desarrollarse una Política Europea de
Investigación y Tecnología para asegurar el futuro de la DITB y también era
necesario que todas las partes interesadas definieran una lista de tecnologías clave
que fuera luego refrendada por los ministerios de defensa.
Lograr la
homogeneización de los procedimientos de licencias de exportación, reconociendo
15
‘Contribución de a la Convención sobre el Futuro de Europa para ESDP’ con el documento anexo
‘Creando un mercado de Equipamiento de Defensa Europeo como fundamento para una Base
Industrial y Tecnológica de Defensa Europea’, Bruselas, 18 de Septiembre de 2002. Un año más tarde
EDIG fue disuelta y sus funciones fueron asumidas por un grupo más pequeño representantes de las
industrias aeroespaciales Europeas.
27
la responsabilidad política del exportador final, se había convertido en un asunto
urgente.
El aporte de EDIG definía cuatro condiciones para permitir el funcionamiento de
un Mercado Europeo de Equipos de Defensa:
•
Una política exterior y de seguridad común, o que al menos presentara
solapes sustanciales, prestando especial atención a la armonización de los requisitos
militares, y para utilizar el rendimiento resultante de periodos de producción más
largos. El documento llegaba a la interesante conclusión de que de este modo la
sensibilidad política se reduciría, ya que lograr una Política Exterior y de Seguridad
Común (CFSP) necesariamente tendría en cuenta la soberanía nacional. Sería
posible aplicar varios enfoques, desde comenzar a trabajar con sectores
prometedores hasta dar soluciones técnicas mediante la identificación de
subsistemas que podrían hacerse comunes para algunos sistemas nacionales, o un
proceso proactivo dando prioridad a los programas en los que fuera factible la
colaboración.
Este último enfoque podría concretarse bajo la forma de una
comisión permanente para examinar los planes nacionales de adquisición y para
proponer proyectos conjuntos a los ministros de defensa.
•
Una política de armamentos común que definiera un mecanismo para
desmantelar las barreras comerciales y consolidar la industria sobre la base de
principios de mutua interdependencia, así como un marco para el desarrollo a largo
plazo de una industria de defensa europea. EDIG reconoció que en el pasado los
argumentos sobre seguridad en la oferta habían sido obstáculos importantes, pero
utilizó el ejemplo del acuerdo marco de la Carta de Intención (ver página 30) como
medio para eliminarlos.
•
Una política de adquisiciones común que implementara la estrategia
industrial a través de mecanismos de adquisición armonizados para selección de
contratista, financiamiento, distribución de riesgos y transferencia tecnológica.
Mientras cada gobierno llevara a cabo estas funciones por su cuenta, sería muy
difícil conseguir nada salvo en una base nacional.
•
Una política de investigación y desarrollo común con objetivos comunes
para optimizar la inversión mediante una voluntad de aumentar el uso compartido
por las naciones de los resultados de investigación y desarrollo.
El aporte de EDIG concluía con una lista de recomendaciones, que se resumen a
continuación:
•
El tratado incluiría el objetivo final de una política de armamentos, basada
en la reciprocidad efectiva de acceso a los mercados y ‘que tome en cuenta la
especificidad del sector de armamentos’;
•
La armonización de los requisitos operativos militares es una medida crucial
para avanzar en el futuro. Una política europea de armamentos podría establecer el
marco para este proceso.
•
Debemos seguir profundizando sobre iniciativas previas, como OCCAR,
LoI y WEAO, con el objetivo a largo plazo de crear una Agencia de Armamentos
28
Común como herramienta para seguir promoviendo un mercado único europeo de
equipos de defensa (EDEM).
• Los estados miembros aportarían más recursos y una mejor coordinación para la
Investigación y la Tecnología relacionada con la defensa, apoyando la creación de
centros de excelencia y preparando el lanzamiento de un programa multianual
financiado de forma centralizada. Los programas de colaboración multianuales
estarían exentos de las normas del Pacto de Estabilidad sobre el nivel admisible de
déficits presupuestarios.
•
Introducir un concepto que permita adquisiciones comunes para apoyar las
operaciones de la Unión Europea.
Estas recomendaciones reflejaban la actitud preponderante en Europa, y, una vez
más, el consenso de la industria en cuanto a la necesidad de un mercado libre
interno tuvo consecuencias, esta vez sobre el debate de la Convención Europea, que
estaba redactando la Constitución Europea, y sobre la decisión de los gobiernos de
anticipar su entrada en vigor mediante la creación de una Agencia Europea de
Armamentos. Sin embargo, debería hacerse una nota crítica a la mención de la
"especificidad del sector de armamentos". ¿Qué significa esto? La industria europea
de armamentos está lejos de ser homogénea. Unos pocos países son proveedores de
una gran variedad de equipos de defensa y son capaces de integrar sistemas y
construir y equipar plataformas; otros pocos han creado nichos industriales con
productos de calidad específicos; y los restantes solo fabrican componentes. En
consecuencia, su interés en un mercado competitivo es bien diferente, siendo los
fabricantes de componentes los más entusiastas.16
Los integradores de sistemas y constructores de plataformas en Europa
(principalmente el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, España y Suecia) se
enfrentan con un mercado muy imperfecto. Los costos de investigación y
desarrollo son inmensos, el número de posibles compradores es pequeño y las
oportunidades de celebrar contratos son escasas. Los riesgos son altos, hay empleos
en juego y, por ello, sienten la necesidad de contar con ciertas garantías de sus
gobiernos. Su mercado nacional es prioritario, a menos que puedan, con ayuda del
gobierno, consolidarse o establecer alianzas con empresas en países con potencial de
compra.
Los países europeos más pequeños – pequeños en términos de sus capacidades
industriales de defensa – están interesados en desarrollar tecnologías específicas y
productos especializados, mediante los cuales buscan tener acceso al mercado global.
Mientras los países grandes tienen pocas oportunidades de vender sus productos en
los Estados Unidos, los más pequeños apuntan a fomentar los vínculos
transatlánticos para acceder al mercado estadounidense, a menudo en conjunto con
una empresa de ese país, para coproducir en el contexto de acuerdos de
compensación y obtener contratos de licencia y agencia. El número de
16
Un análisis interesante fue brindado por el Consejo Asesor de los Países Bajos en Asuntos
Internacionales, ‘Europese militair-industriele samenwerking’, Junio de 2001.
29
subcontratistas es mucho mayor que el de integradores de sistemas, y sería muy
importante para ellos tener acceso a un mercado competitivo La única reserva aquí
es la creciente tendencia de las empresas de mayor envergadura, tanto europeas
como transatlánticas, a celebrar acuerdos a largo plazo con "proveedores
preferenciales" (en ocasiones, transfiriéndoles los costos de desarrollo), lo que ofrece
ventajas mutuas a ambas partes en términos de continuidad pero limita la
competencia.
La situación resultante es algo paradójica. Las empresas más grandes, que
normalmente deberían poder manejar las fuerzas del mercado, dependen de la
planificación y las decisiones del gobierno, mientras que para las más pequeñas y
vulnerables es beneficioso un mercado más libre. El escenario es mucho más
complejo, ya que los gobiernos que no cuentan con grandes empresas de defensa
mantienen abiertas sus opciones de adquisiciones y a menudo prefieren compras
"envasadas" a compromisos de cooperación. La futura Agencia Europea de Defensa
tendrá un duro trabajo para reconciliar estos divergentes intereses. Antes de pasar a
la creación de esta nueva institución, examinaremos la accidentada historia de la
cooperación europea en materia de armamentos.
3.3. Cooperación Europea en materia de Armamentos
La historia de la cooperación europea en materia de armamentos es larga pero sin
demasiados acontecimientos17. Se sucedieron diferentes organizaciones, pero los
resultados concretos no se hicieron visibles. Ya en 1950 hubo un primer intento
cuando Francia lanzó el Plan Pleven para crear una Comunidad Europea de
Defensa. Era un modo francés de hacer frente a la necesidad de rearmar a Alemania
a raíz de la creciente amenaza de la Unión Soviética, pero sin otorgar a Alemania el
mismo estatus en la OTAN. Paradójicamente, el plan no fue aprobado por el
parlamento francés y Gran Bretaña (que no formaba parte de la Comunidad
Europea de Defensa) asumió el liderazgo de la tarea de convertir el Tratado de
Bruselas de 1948 entre Gran Bretaña, Francia y los tres países del Benelux en la
Unión Europea Occidental (WEU) mediante la incorporación de Alemania e Italia.
La Comunidad Europea de Defensa fue creada siguiendo el modelo de la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero, con una Comisión Ejecutiva que
poseía facultades supranacionales. En su declaración del 24 de octubre de 1950,
mediante la cual lanzaba su plan, Pleven hizo referencia a un ministro europeo de
defensa, responsable ante un consejo de ministros y una asamblea común y por un
presupuesto común. Un organismo de armamentos con facultades amplias podría
tomar decisiones sobre los equipos y la normalización. En la Unión Europea
Occidental esta función se desdibujó y fue asignada a una Comisión Permanente de
17
Para desarrollos anteriores a 1998 ver Willem van Eekelen, Debatiendo la Seguridad Europea 19481998. Editores Sdu, La Haya y Centro de Estudios Políticos Europeos, Bruselas, 1998, pp.282-290.
Para posteriores desarrollos ver dos Documentos Chaillot por Burkard Schmitt, No. 59 de Abril de
2003 titulado ‘Cooperación de armamentos Europeos, Documentos Principales’, y No. 63 de Agosto
de 2003 bajo el título ‘La Unión Europea y los armamentos un mayor impacto para el Euro’.
30
Armamentos intergubernamental, en la que los países miembros podían
intercambiar información.
En febrero de 1958, Francia, Alemania e Italia informaron a la OTAN y a la UEO
de su decisión de establecer una comisión directiva tripartita para seleccionar los
tipos de armas que estaban dispuestos a estudiar, investigar y producir en forma
conjunta.
Francia aportaría un centro técnico de ensayo para la nueva
organización y un centro de formación misilística para la Alianza. Unos meses más
tarde, presentaron una lista de proyectos a sus socios de la OTAN y la UEO, que
incluía la construcción de un carro de combate de 30 toneladas; la normalización de
los vehículos tácticos; el desarrollo de aeronaves de apoyo táctico y armas
antitanque dirigidas; la producción conjunta del misil dirigido estadounidense
superficie-aire Hawk y cooperación para desarrollar mejoras del mismo; y el
desarrollo de armas contra objetivos volantes a muy baja altura y de un misil
balístico capaz de portar una ojiva nuclear con un radio de acción de 2.800 km.
Algunos proyectos dieron frutos, como las aeronaves Jaguar y Transall, el sistema
de misiles Roland y el centro de producción y adquisición anglo-francés para los
helicópteros Gazelle, Lynx y Puma, pero la organización propuesta no despegó.
En 1968 se adoptó un criterio más sistemático en el establecimiento del Eurogrupo.
Esta iniciativa de Denis Healey, por entonces Secretario de Estado de Defensa del
Reino Unido, tenía un doble propósito: mostrar a los Estados Unidos que el
esfuerzo europeo en materia de defensa era más importante de lo que ellos creían, y
promover la cooperación intereuropea en la producción de equipos de defensa.
Hasta 1975, la cooperación en el ámbito de los armamentos fue manejada por el
subgrupo EURONAD, formado por directores nacionales de armamentos. Francia
se negó a unirse al subgrupo porque consideraba que su vínculo con la OTAN era
demasiado estrecho. Sin embargo, la cooperación en materia de equipos sin Francia
no tenía demasiado sentido. En 1975, los Ministros de Defensa de Alemania y los
Países Bajos, Leber y Vredeling, lograron que Francia entrara al Grupo
Independiente de Programas Europeos (IEPG), y en 1976 el EURONAD fue
suspendido. Pero las grandes esperanzas puestas en el IEPG tampoco se hicieron
realidad. Los holandeses intentaron desarrollar un criterio basado en programas de
reemplazo compatibles en términos de plazos y requisitos. En la práctica, sin
embargo, se seleccionaron unos cinco proyectos, de los cuales solo uno tuvo éxito.
El dragaminas construido por Bélgica, Francia y los Países Bajos con idéntica
configuración dio resultado, pero la iniciativa había sido implementada antes del
lanzamiento del IEPG. Otra actividad de Eurogrupo se concentró en la imaginaria
vía de dos carriles que conectaba Estados Unidos y Europa, la cual dio como
resultado una serie de cartas de entendimiento bilaterales para facilitar el acceso al
mercado estadounidense. El logro más tangible del IEPG fue la creación del
Programa EUCLID para investigación pre-competitiva, comparable al EUREKA en
el ámbito civil.
En el periodo previo a Maastricht, también se incrementó el interés en promover la
fabricación de equipos de defensa en toda Europa. La reunión del Consejo Europeo
celebrada en Roma el 14 y 15 de diciembre de 1990 identificó la cooperación
económica y tecnológica en el ámbito de los armamentos y la coordinación de la
31
política de exportación de armas como los temas relacionados con la seguridad y la
defensa a los que el IGC debía prestar particular atención. En su sección sobre la
función operativa de la UEO, la Declaración de Maastricht de la UEO incluía “una
mayor cooperación en el ámbito de las armas con el objeto de crear un organismo
europeo de armamentos” entre las propuestas a ser analizadas en el futuro. Esta
propuesta formaría parte de la iniciativa conjunta presentada por el presidente
Mitterrand y el Canciller Kohl el 4 de octubre de 1991.
Los dos países siguieron con una declaración conjunta en el encuentro de NADS,
proponiendo la incorporación del IEPG a la UEO. Eso llevó un tiempo pero en la
reunión de Bonn del 4 de diciembre de 1992, los Ministros de Defensa de las trece
naciones aceptaron transferir las funciones del IEPG a la UEO, con la idea de que
todos los miembros del IEPG tuviesen derecho a participar plenamente con los
mismos derechos y responsabilidades en cualquier foro de cooperación de
armamento. Esto resultó particularmente importante para Noruega y Turquía, que
eran "miembros asociados" de la WEU y para Dinamarca que era sólo un
"observador" y que había tratado de mantener el tema de la cooperación en materia
de armamento a cierta distancia de las instituciones de la WEU. El nuevo nombre
de estas actividades sería WEAG (Grupo de Armamento de Europa Occidental)
Los Ministros dedicaron cada vez mayor atención al WEAG en las declaraciones
emitidas después de sus reuniones. En Noordwijk en noviembre de 1994,
convinieron en establecer una Célula de Investigación para apoyar al Programa
EUCLID. Aceptaron una propuesta alemana para crear un grupo informal de
expertos de Estados Unidos y de la WEU para estudiar las opciones existentes para
una Política de Armamentos Europea, pero llegaron a una conclusión negativa
sobre una Agencia Europea de Armamentos: No existían en el momento las
condiciones para la creación de una agencia que dirigiera el espectro completo de
actividades de adquisiciones en nombre de los estados miembro. No obstante,
fueron positivos en cuanto a una iniciativa Franco-germana sobre la creación de una
nueva estructura de cooperación en materia de armamentos como órgano
subsidiario bajo el Tratado de Bruselas. Los Ministros Leotar y Ruhe estaban
dispuestos a prestar su cooperación bilateral dentro del marco de la UEO y
sugirieron que sus colegas hicieran lo mismo. El alcance de esta iniciativa seguiría
siendo poco claro durante un tiempo considerable. Habría que esperar hasta el 12
de noviembre de 1996 para que se decidiera la creación de la Estructura Conjunta de
Cooperación en materia de Armamentos con la firma de Francia, Alemania, Italia y
el Reino Unido, que sería conocida bajo la sigla francesa de OCCAR.
En 1995, en Madrid, los Ministros apoyaron el fortalecimiento del diálogo entre el
WEAG y los usuarios operativos, de manera tal que la cooperación en materia de
armamentos pudiera estar basada más estrechamente en los requisitos militares
comunes. El Secretario General recomendó otorgarle a EUROLONGTERM un rol
en esta área, bajo la responsabilidad de los Jefes de Estado Mayor. El trabajo sobre
una Carta y un Memorándum general de Entendimiento (MOU) para una Agencia
Europea de Armamentos estaba inconcluso y “aún existen dificultades sustanciales
que resolver”
32
La reunión en Ostende el 19 de noviembre de 1996 creó un nuevo organismo
subsidiario de la WEU denominado WEAO (Organización de Armamentos
Europea Occidental) que contaba con un Estatuto y un MOU. La Célula de
Investigación de EUCLID obtendría la capacidad legal para celebrar contratos y
sería inicialmente el organismo ejecutivo de la WEAO, como un precursor de la
Agencia Europea de Armamentos. Sus primeros contratos fueron establecidos con
un consorcio Thomson-CSF, DASA y GEC-Marconi para el desarrollo de
tecnología moderna sobre radares. Se agregó un nuevo procedimiento EUROFINDER- que permitía a la misma industria realizar propuestas sobre
proyectos de investigación y tecnología para su inclusión en el Programa EUCLID.
Como ya se ha mencionado, el Tratado de Amsterdam sólo incluyó una débil
referencia a la cooperación en el campo de los armamentos dentro del contexto de
un marco progresivo de una política común de defensa. Esto representó una
profunda decepción para la industria de defensa europea, pero también para la
Comisión Europea que, en mayo de 1996, había emitido una comunicación sobre
los desafíos a los que hacía frente la industria europea relacionada con la defensa,
"una contribución para la acción a nivel europeo". El Comisionado Bangemann
dirigió en septiembre de 1997 otra comunicación al Consejo y al Parlamento
Europeo titulada “La Industria Aeroespacial enfrentada con el Desafío Global”.
Llegó a la conclusión de que en muchos sectores solo una entidad podría seguir
siendo viable en Europa. Esto se aplicaría en particular a la producción de fuselajes
donde, según muchos especialistas, existiría poco espacio para un productor civilmilitar de peso. Pero dicha sugerencia no daría lugar necesariamente a problemas de
competencia en tanto existiese un mercado global en pleno funcionamiento con
fuertes competidores extranjeros. El mensaje era claro, incluso aunque el ejemplo
llegara demasiado lejos. Debería haberse limitado a los fuselajes de aviones de
transporte civil y militar, siendo los aviones de caza un área propia con estrechos
lazos con los misiles y otras áreas de alta tecnología y, por lo tanto, un área de
consolidación específica.
Sin embargo, el argumento para la reestructuración transnacional europea fue de la
mayor oportunidad, y seguido rápidamente el 12 de noviembre de 1997 por la
adopción de un documento de estrategia de la Comisión Europea desarrollada por
Banemann y Van den Broek. Se solicitó al Consejo que adoptara un borrador de
“posición común” con áreas prioritarias como transferencias intra-comunidad,
adquisición pública y derechos comunes de aduana. El plan de acción de
acompañamiento incluía una escala a corto plazo, y se emprendería la primera serie
de medidas en 1998. También incluía la racionalización de las normas, una revisión
de la reglamentación de uso dual, redactando un informe oficial sobre exportación
de armamentos de Estados Unidos y un ejercicio de definición en el campo de las
industrias de defensa. El documento citaba cifras que demuestran que los países de
Europa importaban de Estados Unidos seis veces más bienes relacionados con la
defensa que los que exportaban. La naturaleza dispersa de la industria europea
quedó demostrada por el hecho de que las ocho principales empresas de defensa
europeas en 1996 tuvieron una producción de 60 mil millones de dólares, mientras
que las tres empresas principales de Estados Unidos tuvieron ventas por 90 mil
33
millones de dólares. Superando agrios debates anteriores sobre la capacidad de la
Comisión en este tema, Francia, Alemania y el Reino Unido aceptaron el desafío e
hicieron un llamamiento a la industria electrónica aeroespacial y a la de defensa de
sus países para que presentaran dentro de los siguientes tres meses planes sobre el
agrupamiento de largo alcance de sus actividades18
Después de Ostend, los progresos multilaterales resultaron desalentadores y crearon
dudas sobre la voluntad política de los principales actores para implementar sus
pomposas declaraciones. Ya en 1995 el COREPER había creado un grupo informal,
más tarde formalizado como el Grupo de Trabajo ad hoc POLARM, para estudiar
el informe sobre un trabajo informal de Estados Unidos/WEAG sobre las opciones
para una política de armamentos europea, y para hacer recomendaciones para
futuras acciones. El grupo discutió aspectos de la base de defensa industrial y del
mercado europeo de equipos de defensa, pero no llegó a ninguna conclusión firme.
Se necesitó llegar hasta la primera mitad de 2003, bajo la presidencia griega, para que
el grupo desarrollara una nueva dinámica. En unos pocos meses, se redactaron y
aceptaron resoluciones
por el Consejo en materia de estandarización,
reestructurando los desafíos en el sector de armamentos y seguridad de suministros.
Mientras tanto, el mayor impulso había provenido de una asociación en vías de
desarrollo de Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido en la forma de OCCAR,
que en principio se abrió a otros a condición de que aceptaran un paquete de
normas de conducta –los principios Baden-Baden – y que participaba
significativamente en un programa cooperativo. El grupo apuntaba a abandonar los
acuerdos de juste retour en un Programa único, pero igualando el reparto de trabajos
en base a un multi-proyecto. De este modo se convertiría en el núcleo de un
organismo de armamentos y superaría la fase de investigación perseguida por
EUCLID y WEAO. Pero se desarrollaron fuertes resistencias, en especial, por parte
de los países más pequeños.
Al igual que la WEAO, legalmente el OCCAR tenía el potencial de transformarse
en una agencia de armamentos completa. Según la Sección 8 de la Convención de
OCCAR, podría cubrir un amplio espectro de tareas que los Estados miembro
pudieran asignarle:
•
administración de programas cooperativos actuales y futuros, que pueden
incluir control de configuración y apoyo de servicio, así como actividades de
investigación;
•
la administración de los programas nacionales de los Estados Miembros que
han sido nombrados para ello;
•
elaboración de especificaciones técnicas para el desarrollo y obtención de
equipos definidos conjuntamente;
18
Documento de la Comisión ip 97/983 del 12 de Noviembre de 1997 y declaraciones extendidas en
las tres capitales del 9 de Diciembre de 1997.
34
•
coordinación de planificación y actividades conjuntas de investigación así
como, en cooperación con el personal militar apropiado, estudios de soluciones
técnicas para satisfacer los futuros requisitos operativos;
•
la coordinación de las decisiones nacionales sobre la base industrial común y
las tecnologías comunes;
•
la coordinación tanto de las inversiones de capital como del uso de las
instalaciones de prueba.
Al tratarse de un tratado internacional, el OCCAR seguirá existiendo después de la
creación de la Agencia Europea de Defensa, a la cual prestará asistencia. Su mayor
desafío será demostrar efectividad y eficiencia en el manejo de proyectos
cooperativos. Tomó los proyectos franco-alemanes existentes, como HOT, Roland
y Milan, como ejemplos para su marco reglamentario y está actualmente
comprometido en el helicóptero de ataque Tiger (FR/GE), el misil Family Future
Surface-to-Air (FR/IT) y el avión de transporte A400M (B/E/FR/GE/PO/T/UK).
El personal de 200 miembros que tenía el OCCAR en 2003 manejaba un
presupuesto estimado en mil millones de euros. Burkardt Schmitt destacó que los
estados miembro decidieron “casi espontáneamente y sin criterios claramente
definidos” qué programas serían manejados por el OCCAR, y atribuyó esto a la
ausencia de un organismo europeo al principio del ciclo de adquisición que pudiera
preparar el terreno de manera más sistemática19. Hasta ahora, todos los proyectos
han estado organizados bajo acuerdos inter-gubernamentales tradicionales. Los
costos generales han sido reducidos de alguna manera, pero para aplicar plenamente
sus propios principios y llegar a un justo retorno(“juste retour”) global, el OCCAR
necesitaría nuevos Programas para comenzar casi en paralelo. Mientras tanto,
Bélgica se ha convertido en su quinto miembro por su participación en el Programa
A400M. España quiso incorporarse, pero su pedido de 8 derechos de voto (en
comparación con los 10 para los miembros fundadores) fue rechazado a menos que
Madrid se sumara a otro proyecto importante, preferentemente el del helicóptero
Tiger. Esto ocurrió con un contrato firmado y el acuerdo de crear una línea de
montaje en España.
La otra empresa cooperativa fuera de Europa fue la Carta de Intención (LoI)
firmada en julio de 1998 por los ministros de defensa de seis países europeos
fabricantes de armas con peso en el área de la industria aeronáutica, los cuatro
miembros fundadores de OCCAR, más España y Suecia. El objetivo original era
facilitar la reestructuración de la industria de defensa transfronteriza. En julio del
2000, avanzaron aún más al firmar un “Acuerdo Marco”, un tratado internacional
legalmente vinculante que abarcaba cuatro áreas: seguridad de los suministros,
procedimientos de exportación, seguridad de la información, investigación y
tecnología, tratamiento de la información técnica y armonización de los requisitos
militares. Todas estas áreas han sido cuellos de botella en intentos anteriores. Los
19
Documento Chaillot No. 63, p. 25-26.
35
acuerdos de implementación fueron redactados para especificar en detalle el
funcionamiento del sistema.
Sobre seguridad de los suministros, los firmantes se propusieron no dificultar la
entrega de artículos y servicios de defensa producidos en su territorio a los socios de
LoI, y proporcionarlos finalmente de sus propios stocks. La industria firmaría
códigos nacionales de conducta que incluyeran el compromiso de aceptar la
prioridad nacional y los sistemas de reasignación para la producción en caso de
crisis.
En cuanto a las exportaciones, el Acuerdo Marco fue innovador al idear la Licencia
de Proyecto Global (GPL) para favorecer los procedimientos de exportación. Si se
otorga un GPL para un determinado proyecto cooperativo –industrial o
gubernamental - el sistema en sí mismo, sus subsistemas y componentes podrían
moverse libremente dentro del territorio de los seis socios. Con respecto a las
exportaciones a países no-LoI, los “destinos permitidos de exportación” serían
determinados por consenso, modificables en caso de cambios significativos en la
situación política del país importador.
La seguridad de la información se refiere a las visitas a instalaciones industriales y
establecimientos gubernamentales, compensación de títulos y consultas si los países
no-LoI necesitaran acceso a información confidencial. Debería desarrollarse un
código de conducta para coordinar las relaciones en el campo de la investigación y
la tecnología con empresas de defensa transnacionales. Deberían desarrollarse
normas comunes para los Derechos de Propiedad Intelectual (IPRs), que en general
serían administrados por empresas, con gobiernos que conservaran algunas
prerrogativas sobre las transferencias de IPRs y el pago de derechos. Por último, un
organismo común debería identificar necesidades comunes y posibles soluciones
comunes.
El proceso LoI no conducirá a una estructura institucional permanente, y será
regido por una Comisión Ejecutiva que se reunirá cuatro veces por año con una
autoridad que para todos -excepto Suecia- esté por debajo del Director Nacional de
Armamentos. Desde su inicio, el proceso, en palabras de Burkard Schmitt ha
estado atrapado entre la presión de producir resultados concretos rápidamente y un
rechazo a implementar una reforma más completa20. Si bien los Ministros de
Relaciones Exteriores participaron (y en el caso de Suecia presidió una reunión de
trabajo), el enfoque era demasiado estrecho para abarcar todos los aspectos
necesarios tecnológicos, financieros y económicos de las industrias estratégicas. El
método intergubernamental ha resultado extremadamente complicado y
prolongado. Los efectos en sí mismos del Acuerdo Marco y sus diversos convenios
de implementación serán muy beneficiosos pero sólo representarán el inicio de un
proceso. No creaban un mercado de equipos de defensa, pero podrían servir como
puntos de referencia para soluciones más globales.
20
Documento Chaillot No. 63, p.28.
36
3.4. Hacia una Política Europea de Seguridad y Defensa
Las comunidades europeas tardaron mucho en tratar los temas de defensa y los
asuntos militares. Cuando se inició en 1971 la Cooperación Política Europea, los
aspectos políticos de las relaciones Este-Oeste fueron incluidos en la agenda, pero la
máxima aproximación al tema de la seguridad fue la Conferencia sobre Seguridad y
Cooperación de Europa (que se transformó luego en una Organización cuya sigla es
OSCE ). Los aspectos militares fueron negociados en la conferencia con base en
Viena sobre Fuerzas Mutuas y Equilibradas, donde la postura occidental fue
coordinada en la OTAN sin la participación de Francia, que había optado por estar
fuera de la integración militar.
En 1982, los ministros de relaciones exteriores de Alemania e Italia aplicaron la
iniciativa Genscher-Colombo para extender la Cooperación Política Europea al
campo de la seguridad. Tres países participantes, Dinamarca, Grecia e Irlanda no
estaban preparados por diferentes razones y, en consecuencia, el EPC, en su
Solemne Declaración de Stuttgart en 1983, no pudo ir más allá de la declaración
según la cual los Diez analizarían los aspectos políticos y económicos de la
seguridad, omitiendo así los temas militares. Los siete estados miembro de la UEO
hubieran podido avanzar más pero había poco entusiasmo. Algunos sintieron que
las discusiones sobre defensa fuera de la OTAN podrían ocasionar divisiones, ya
que Francia no participaba de la estructura militar integrada de la OTAN y
rechazaba la estrategia de respuesta flexible. De todas formas, los siete aceptaron
analizar el nuevo rol de la UEO en una reunión llevada a cabo en Roma para
celebrar el 30ª Aniversario de los Tratados de París de 1954.
La revitalización de la UEO no fue un proceso fácil. Se produjo en 1987 cuando la
presidencia de los Países Bajos implementó la Plataforma de La Haya sobre
Intereses de la Seguridad Europea, que construyó un puente entre Francia y los
otros miembros de la OTAN sobre cuestiones estratégicas. La plataforma reconocía
la necesidad de una combinación de armas nucleares y convencionales en la defensa
de Europa, la presencia continua de fuerzas americanas en nuestro continente y la
defensa de los países miembro en sus fronteras. La última fórmula era una expresión
alternativa pero aceptable para el concepto de “defensa avanzada” utilizado en la
OTAN. Políticamente, la Plataforma dio una señal importante al declarar que “la
integración europea no sería completa sin un elemento de defensa”. Esta frase fue
aceptada por el Reino Unido, y luego sería citada frecuentemente ante la resistencia
de Londres.
El segundo avance positivo fue la decisión de la UEO de coordinar la operación de
desactivación de minas en el Golfo Pérsico durante la guerra entre Irán e Iraq, lo
que fue el primer ejemplo de Europa estando dispuesta a asumir responsabilidades
fuera de su propio continente. Por supuesto, la libertad de navegación en el Golfo y
la seguridad del suministro de petróleo era un interés tanto europeo como
americano, o incluso más americano todavía. De todas formas, en el pasado, Europa
había estado tan preocupada por su propia supervivencia que se había permitido
verse reducida a una potencia regional en el mejor de los casos, sin ambición de
37
proyección de fuerzas a otros lugares para proteger sus intereses con medios
militares.
La guerra Irán-Iraq fue una contingencia muy peculiar porque los países beligerantes
no representaban una amenaza para Occidente, excepto por el tema de las minas.
Dos años después la situación era muy diferente. Saddam Hussein invadió Kuwait
en agosto de 1990, provocando una Resolución del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas autorizando el uso de “todos los medios necesarios” para
recuperar la integridad del país e imponer un completo embargo comercial a Iraq.
La UEO fue quien aplicó el embargo con mayor firmeza, examinando cerca de las
tres cuartas partes de todos los barcos que navegaban en la zona. En el punto álgido
de la operación, 39 buques, incluyendo ahora los barcos de los nuevos miembros,
España y Portugal, participaron en la operación. En comparación con la operación
1987-8, la coordinación fue muy superior. Los despliegues se complementaron, y se
reunieron las capacidades de apoyo logístico así como el transporte por mar y aire
desde los respectivos países.
Tras la caída del Muro de Berlín y la creciente posibilidad de una Alemania unida,
se sintió la necesidad de hacer un nuevo intento de definir la finalidad política del
proceso de integración europea. La conferencia intergubernamental que culminó en
el Tratado de Maastricht transformó a las Comunidades Europeas en una Unión
Europea y agregó varios elementos nuevos. Decidió un programa para la
introducción del euro, creó la Política Exterior y de Seguridad Común y logró la
cooperación entre los Ministerios de Justicia y del Interior dentro del ámbito de la
UE. A pesar de estos hechos, podría dudarse de que el marco resultante pudiese
calificarse de una Unión. El CFSP y la cooperación judicial seguían siendo
puramente intergubernamentales sin las características comunitarias de iniciativa
por parte de la Comisión Europea, el presupuesto y control del Parlamento
Europeo y la jurisdicción de la Corte Europea de Justicia. La deficiencia más
notoria del CFSP fue su incapacidad de incluir el tema de alta seguridad dentro de
su ámbito. De nuevo resultó imposible reconciliar a los Atlantistas con los
defensores de Europa. El resultado fue una serie de complicadas formulaciones. En
Maastricht los miembros de la UEO emitieron la siguiente declaración:
Los miembros de la UEO convienen en la necesidad de desarrollar una auténtica
identidad de seguridad y defensa europea y una mayor responsabilidad europea
sobre temas de defensa. Esta identidad se buscará a través de un proceso gradual que
incluya sucesivas fases.
La UEO formará parte integral del proceso del desarrollo de la Unión Europea y
aumentará su contribución a la solidaridad dentro de la Alianza Atlántica.
Los estados miembro de la UEO acuerdan fortalecer el papel de la WEU, en la
perspectiva a más largo plazo de una defensa común, compatible con la de la
Alianza Atlántica.
38
La UEO será desarrollada como el componente de defensa de la Unión Europea y
como medio de fortalecer el pilar europeo de la Alianza Atlántica.
La Sección J.4 del Tratado de la Unión Europea contenía las siguientes palabras en
sus dos primeros subpárrafos:
La política común en materia de seguridad y relaciones exteriores incluirá todas las cuestiones
relacionadas con la seguridad de la Unión, incluyendo el eventual marco de una política de defensa
común, que podría conducir en su momento a una defensa común.
La Unión requiere que la UEO (Unión Europea Occidental), que es una parte integral del desarrollo
de la Unión, elabore e implemente decisiones y acciones de la Unión que tenga implicanciones en el
tema de defensa. El Consejo deberá, en acuerdo con las instituciones de la UEO, adoptar los
acuerdos prácticos necesarios.
En ese momento parecía bastante complicado, especialmente cuando los acuerdos
prácticos prometidos estaban bastante lejos. No resultaba claro qué significaba la
identidad europea y el pilar europeo de la Alianza. La OTAN no estaba construida
sobre un pilar, y una identidad necesitaba algunos acuerdos para expresarse. Un
punto positivo era que la secretaría de la WEU podía ser trasladada de Londres a
Bruselas; menos alentador resultaba el hecho de que era mucho más fácil cooperar
con la OTAN que con la UE. Ya en la década del 90 las cosas se clarificaron. Hoy
se oye poco sobre una identidad europea o el pilar y la Política Europea de
Seguridad y Defensa, sólo una visión de Maastricht es ahora abiertamente discutida
y desarrollada. En Amsterdam el doble condicional de Maastricht fue eliminado en
la Sección J.7 y reemplazado por la expresión más simple de que el CFSP “incluirá
todas las cuestiones relacionadas con la seguridad de la Unión, incluyendo la
implementación progresiva de una política de defensa común que podría llevar a
una defensa común si el Consejo Europeo así lo decidiera”.
Durante las preparaciones para Maastricht, se analizaron varias propuestas que no
obtuvieron suficiente respaldo. Esto estuvo relacionado con al “fortalecimiento de
la cooperación en materia de armamento con el objetivo de crear una agencia
europea de armamento". La creación de una agencia de esa naturaleza llevaría otros
trece años. La otra propuesta apuntaba a desarrollar el Instituto de Estudios sobre
Seguridad de la WEU (Unión de Europa Occidental), que había reemplazado a los
tres organismos de Paris, para convertirlo en una Academia Europea de Seguridad y
Defensa. Hasta el momento, esta iniciativa no se ha materializado, pero el Instituto
en sí mismo fue un éxito, ocupando una posición firme en la comunidad de la
seguridad. El Alto Representante Solana utiliza anualmente su foro para hablar
sobre "el Estado de la Unión”
La UEO ganó credibilidad por sus acciones en el Golfo, seguidas del embargo naval
de Yugoslavia en el Adriático y una acción similar por parte de la policía y los
funcionarios de aduana en el Danubio. Cuando la Unión Europea asumió la
administración del distrito de Mostar, se requirió que la UEO suministrara el
elemento policial. Posteriormente, la WEU proporcionó el Elemento Policial de
Asistencia Mutua en Albania después de que el país experimentara el caos que tuvo
lugar tras el desplome de un esquema piramidal. Paradójicamente, la mayoría de las
39
actividades fueron realizadas por agentes de policía, exceptuando los embargos
navales, y no tuvieron demasiada semejanza con las “implicaciones de defensa" de
Maastricht, a menos que la palabra defensa fuera vista como sinónimo de seguridad.
En el ámbito militar, la UEO logró algunos avances al crear un Centro de Satélites
en Torrejón, España , y tras el traslado a Bruselas una Unidad de Planificación en el
mismo edificio de la Secretaría. El Centro entrenó agentes en el análisis de
imágenes de satélite, la mayoría de las cuales se compraron a la firma comercial
francesa SPOT. El intento de crear una capacidad de satélites independiente fracasó
debido a la falta de fondos. La Unidad de Planificación brindó asesoramiento al
Secretario General y al Consejo, y trabajó en procedimientos y contingencias para
el uso de lo que luego se denominó FAWEU, Forces Answerable to WEU( Fuerzas
Responsables ante la UEO).
En 1992, en su reunión de Petersberg, cerca de Bonn, los Ministros definieron las
misiones que la UEO podría emprender: misiones humanitarias, misiones de rescate
(por ejemplo de ciudadanos de una ciudad sitiada), misiones de mantenimiento de la
paz, y el papel de las fuerzas de combate en la gestión de crisis, incluyendo el
establecimiento de la paz. El mantenimiento de la paz se refería al concepto
tradicional de las Naciones Unidos con el acuerdo de las partes y con el cese del
fuego. El establecimiento de la paz sería en el lenguaje actual la imposición de la
paz. En el Tratado de Amsterdam de 1997 estas misiones fueron transferidas a la
Unión Europea a petición de Finlandia y Suecia, que estaban preparadas para
participar pero no quisieron suscribir la cláusula de asistencia militar automática de
la UEO.
En Diciembre de 1998 se produjo un gran avance con la Declaración de Saint Malo
acordada por el Presidente Chirac y el Primer Ministro Blair. Sus párrafos más
interesantes fueron:
2.
3.
... la Unión debe tener la capacidad necesaria para actuar en forma autónoma,
respaldada por fuerzas militares creíbles, los medios para decidir utilizarlas y la presteza
para hacerlo, con el fin de responder a las crisis internacionales.
Para que la Unión Europea tome decisiones y apruebe las acciones militares en las que
no esté involucrada la Alianza en su totalidad, la Unión debe contar con estructuras
apropiadas y una capacidad para el análisis de situaciones, con fuentes de inteligencia y
una capacidad para la planificación estratégica pertinente, sin duplicaciones innecesarias.
La declaración significó un cambio importante en la posición del Reino Unido, que
anteriormente había demostrado poco entusiasmo para las actividades militares en
el contexto de la Unión Europea. Algunos otros defensores de la Alianza Atlántica,
como Portugal y los Países Bajos, se mostraron sorprendidos por este avance pero
no lo objetaron. El camino estaba abierto para la incorporación de Saint Malo en las
decisiones de la Unión Europea. Esto sucedió durante los Consejos Europeos de
Colonia y Helsinki de 1999, siendo el último aún más explícito:
40
El Consejo Europeo subraya su determinación de desarrollar una capacidad autónoma para tomar
decisiones y, cuando no esté involucrada la OTAN como un todo, para iniciar y llevar a cabo
operaciones militares lideradas por la Unión Europea en respuesta a las crisis internacionales.
En Diciembre, en Helsinki los líderes de la Unión Europea acordaron reunir para el
2003 fuerzas de 50-60.000 miembros dentro de un período de sesenta días y
sostenible por, al menos, un año, capaces de llevar a cabo todas las misiones de
Petersberg. Dentro de esas fuerzas, deberían estar disponibles y desplegables en alta
disponibilidad elementos más pequeños de respuesta rápida. El requisito de
sostenibilidad supuso un grupo adicional de unidades desplegables y elementos de
apoyo para relevo de las fuerzas iniciales.
Siguiendo a la declaración de este objetivo–conocida como los Objetivos Principales
de Helsinki- un grupo de expertos nacionales elaboró el Catálogo de Objetivos
Principales de Helsinki (HHC) estableciendo las capacidades militares que la Unión
Europea requeriría para cumplir con los objetivos. Se envió un pedido de
contribuciones a los estados miembros y sus respuestas fueron incluidas en el
Catálogo de Fuerzas de Helsinki (HFC). Los países de Europa del Este, que se
incorporarían a la Unión Europea en el 2004, fueron consultados y decidieron
participar. Sus aportes adicionales fueron incluidos en un suplemento del HFC21.
Una comparación de los dos catálogos –el HHC que incluía los requisitos y el HFC
que incluía las capacidades disponibles- reveló 42 problemas que debían ser
remediados para cumplir con el objetivo principal. Se convocó una Conferencia de
Compromiso de Capacidades en Noviembre de 2001, en donde se decidió elaborar
un Plan de Acción sobre las Capacidades Europeas (ECAP). El objetivo del ECAP,
que fue lanzado en Febrero de 2002, fue proponer para cada problema una solución
a corto y medio plazo hasta que la Unión Europea adquiriera los medios para
implementar soluciones a largo plazo a través de la adquisición de nuevos equipos.
Se crearon diecinueve paneles para analizar 24 de los 42 problemas. Cada panel
estuvo formado por expertos nacionales provenientes de los países interesados y fue
conducido por uno o más de estos expertos. Debía establecer un requisito operativo
en común, enumerar todos los medios disponibles y los proyectos en curso,
identificar las áreas potenciales de sinergia, iniciar o ampliar la cooperación en
futuros programas y presentar ideas para una solución cualitativa o cuantitativa en
común que solucionara el déficit en materia de capacidad.
Los resultados de los 19 paneles fueron presentados a los ministros de defensa de los
15 estados miembros de la Unión Europea en una nueva Conferencia de
Compromiso de Capacidades el 19 de mayo del 2003. Los dos catálogos fueron
pulidos en respuesta a los avances realizados y las nuevas contribuciones
21
Un resumen útil de los acontecimientos que condujeron al Plan de Acción de Capacidad Europea
está en el documento de la Asamblea de la UEO A/1842 del 3 de Diciembre de 2003 conteniendo el
informe de la Sra. Aguiar sobre la “Defensa Europea; uso común y fortalecimiento de las capacidades
nacionales Europeas – Respuesta al informe anual del Consejo”. Las Conclusiones de la Presidencia
del Consejo Europeo de Helsinki del 10-11 de Diciembre de 1999 están disponibles en
http://europa.eu.int .
41
prometidas. El ECAP entró en una nueva fase con respecto al Catálogo de Avances
de Helsinki (HPC), que ya no propondría soluciones sino que trabajaría para lograr
la implementación de las opciones identificadas por los paneles.
Los 19 paneles fueron reemplazados por 15 grupos de proyectos con otros que se
establecerían una vez que los países se ofrecieran a liderarlos. Cubrían las siguientes
carencias:
•
reabastecimiento de combustible en vuelo;
•
búsqueda y rescate de combate;
•
vehículos aéreos estratégicos no tripulados;
•
protección nuclear, biológica y química;
•
cuarteles generales;
•
fuerzas de operaciones especiales;
•
defensa de misiles balísticos de teatro;
•
transporte aéreo estratégico;
•
interoperabilidad;
•
espacio;
•
inteligencia, vigilancia, adquisición de objetivos y reconocimiento (ISTAR);
•
transporte marítimo estratégico;
•
protección médica colectiva;
•
helicópteros de ataque;
•
helicópteros de apoyo
El informe de la Asamblea de la UEO presentado por la Sra. Aguiar brinda los
siguientes detalles:
•
Reabastecimiento de combustible en vuelo (AAF): Las previsiones del Catálogo
de Objetivos Principales de Helsinki fueron confirmadas durante las últimas
operaciones en Afganistán e Irak, que revelaron la necesidad de aviones cisterna. La
Unión Europea requerirá una flota de estos aviones para desplegar 75 aviones a un
teatro de operaciones en el exterior. Sin embargo, con las propuestas actuales sólo
se cumplirá el 50% de este requisito. Como soluciones provisionales a corto plazo el
Grupo de Proyecto del ECAP ha sugerido convertir los aviones C-130 y alquilar
aviones civiles que puedan ser transformados en aviones cisterna utilizando un
sistema de kit móvil. No obstante, los estados miembros de la Unión Europea
42
tendrán que cooperar en este área, invertir en una flota multinacional adecuada de
aviones cisterna y tomar las medidas necesarias para equipar el A400M.
•
Búsqueda y rescate de combate (CSAR): La Unión Europea no tiene ningún
problema cuantitativo en esta área, pero existe una necesidad de mejoras
cualitativas. El Grupo de Proyecto del ECAP está analizando varias posibilidades:
elaborar una doctrina conjunta en línea con la de la OTAN, y entonces llevar a
cabo ejercicios conjuntos a nivel europeo. Sin embargo, varios estados miembros
tienen planes para la adquisición de helicópteros que contribuirán a un incremento
sustancial en la calidad general de las capacidades de CSAR para el 2009.
•
UAVs (Vehículos Aéreos No Tripulados) estratégicos: Tanto los vehículos de
gran altitud y gran autonomía (HALE) como los vehículos de altitud media y
autonomía media (MALE) son virtualmente inexistentes, y no existe una solución a
corto plazo para este problema. Los problemas que afrontan los estados miembros
son tanto presupuestarios como tecnológicos. El Grupo de Proyecto del ECAP
todavía tiene un largo camino por andar, y el 2010 parece una fecha razonable.
•
Protección nuclear, biológica y química: El Grupo de Proyecto del ECAP es,
en realidad, el primer foro de cooperación Europea en este área. Aquí, de nuevo, la
Unión Europea tiene mucho por hacer antes de poder adquirir una capacidad
nuclear, biológica y química realmente eficaz.
•
Cuarteles generales: el Panel del ECAP sobre cuarteles generales estableció
que los estados miembros cuentan con una cantidad suficiente de cuarteles generales
acorde a lo requerido:
- cuarteles generales de operaciones (a nivel estratégico en Europa);
- cuarteles generales de fuerzas (a nivel de servicios combinados en el teatro);
- cuarteles generales componentes (a nivel de cada servicio en el teatro).
La dificultad residía en la necesidad de cada clase de cuartel general de convertirse en
multinacional a los fines de las operaciones conducidas por la Unión Europea. Por
lo tanto, el Grupo de Proyecto debe:
1)
Adoptar procedimientos para "aumentar” lo esencial de los cuarteles
generales propuestos para hacerles multinacionales.
2)
Adoptar procedimientos operativos para dichos cuarteles generales
“europeos”.
3)
Establecer una política de ejercicios adaptada a los diferentes niveles de
cuarteles generales.
4)
Abordar el problema de la interoperabilidad de los sistemas de mando e
información (CIS) como una prioridad; también debe definirse la arquitectura de un
sistema europeo de mando e inteligencia.
43
5)
fuerzas de operaciones especiales: Aún son pocos los resultados en este campo,
pero el Grupo de Proyecto ya ha identificado tres áreas clave que requieren
medidas: la elaboración de una doctrina, la interoperabilidad de fuerzas en general,
y la interoperabilidad con respecto a las comunicaciones y el apoyo a estas unidades
en particular. Dichas cuestiones deben ser estudiadas ahora en forma más detallada.
6)
Defensa de misiles balísticos de teatro (TBMD): no existe ningún problema con
respecto a la cantidad de sistemas de TBMD de base terrestre en la Unión Europea,
pero el Panel pertinente del ECAP señaló un problema en los sistemas que pueden
ser desplegados en el mar. Debido a que no será posible en el futuro inmediato
comprar o alquilar sistemas para solucionar esto, el Grupo de Proyecto propone
cubrir la brecha parcialmente utilizando sistemas desplegables de base terrestre hasta
que estén disponibles los sistemas de TBMD, posiblemente en el 2010.
7)
Transporte aéreo estratégico: El Grupo de Proyecto debe concentrarse en la
coordinación europea centralizada estableciendo una unidad de coordinación de
movimientos tomando como base la actual Coordinación del Transporte Aéreo
Europeo (EACC) en Eindhoven, Países Bajos, negociando contratos para el alquiler
de aviones de transporte para cargas pesadas (con Rusia, Ucrania, etc.) y, a largo
plazo, coordinando la adquisición de aviones de transporte estratégicos a nivel
europeo.
8)
Interoperabilidad: el Grupo de Proyecto pertinente debe estudiar la
interoperabilidad entre las fuerzas armadas europeas en el área específica de la
asistencia humanitaria y las operaciones de evacuación de emergencia en donde la
necesidad de una respuesta rápida requiere de una preparación cuidadosa para
garantizar la interoperabilidad de las unidades que participan en esta clase de
misión.
9)
Espacio: este Grupo de Proyecto está dividido en subgrupos que analizan los
siguientes temas:
a)
el concepto del uso militar del espacio;
b)
la definición de los requisitos de espacio para operaciones militares; es decir,
telecomunicaciones, observación, navegación, vigilancia espacial y sistema de alerta
de misiles;
c)
la adquisición de capacidades tecnológicas espaciales claves mediante el
desarrollo conjunto de simuladores;
d)
el desarrollo de un sistema europeo de satélites para ser utilizado para varios
propósitos, en particular para la guerra centrada en la red.
10)
Inteligencia, vigilancia, adquisición de objetivos y reconocimiento (ISTAR): la
tarea del Grupo de Proyecto ISTAR es encontrar soluciones para los problemas de
vigilancia de Europa a través del uso de sistemas AGS (Sistemas de Vigilancia AireTierra), que se basan en equipos de radares de aviones. Está trabajando con el grupo
44
de trabajo de la OTAN que se creó para estudiar este aspecto. Sin embargo, el nivel
de fondos necesarios es tal que es improbable que haya una solución a corto plazo.
11)
Transporte marítimo estratégico: para solucionar las carencias de la Unión
Europea en este ámbito, el ECAP propone la celebración de contratos de fletes de
barcos que garanticen el acceso a los buques de transporte civil en caso de crisis,
creando un centro de coordinación europea y desarrollando una política adecuada
de transporte marítimo estratégico, centralizada bajo la responsabilidad de la Unión
Europea.
12)
Protección médica colectiva: para cubrir este hueco la Unión Europea necesita
más unidades médicas, algunas de las cuales podrían obtenerse a través de nuevas
contribuciones, otras a través del mejoramiento de los activos existentes.
13)
Helicópteros de ataque: el Grupo de Proyecto del ECAP quiere hacer
hincapié en la interoperabilidad, el entrenamiento conjunto, la elaboración de una
doctrina en común y la estandarización de las tácticas y los procedimientos.
14)
Helicópteros de apoyo: la Unión Europea tiene un problema en este campo
debido a que las contribuciones propuestas por los estados miembros cubren sólo el
50% de los requisitos. El Grupo de Proyecto propone que los participantes
incrementen como primera medida sus contribuciones nacionales, luego organicen
a medio plazo la cooperación y coordinación a nivel europeo fusionando sus
Programas de adquisiciones y creando fondos en común. Finalmente, a largo plazo,
el Grupo de Proyecto invita a los estados miembros a compartir los activos
nacionales existentes.
De esta manera, podemos ver que las opciones previstas por todos los grupos de
proyecto pueden incluirse en tres subcategorías:
•
doctrinas y conceptos operativos: en otras palabras, crear un concepto común
para el uso de una fuerza específica. Para evitar las duplicaciones, los conceptos y
doctrinas de la OTAN deben ser utilizados cuando sea posible transponerlos al
marco de la Unión Europea;
•
entrenamiento e interoperabilidad: en otras palabras, ampliar la efectividad
operativa de las fuerzas nacionales existentes en un marco multinacional
organizando el entrenamiento conjunto de personal y ejercicios a nivel europeo. La
mejora de la interoperabilidad, comenzando con la interoperabilidad de los sistemas
de mando y transmisiones, es un prerrequisito para que las fuerzas operen en un
marco europeo. Finalmente, la estandarización de ciertos tipos de equipos mejorará
la logística;
•
adquisición de equipos: si bien a corto plazo algunos problemas podrán
solucionarse a través de las nuevas contribuciones o mediante el alquiler de equipos,
la adquisición de equipos específicos generalmente se recomienda como la mejor
solución a largo plazo. Por lo tanto, los estados miembros deben evaluar la
posibilidad de realizar un aporte financiero para el desarrollo de ciertas capacidades.
45
No obstante, los grupos de proyecto deben tener en cuenta las limitaciones
financieras de la mayoría de los estados miembros de la Unión Europea.
Además, el informe recalcó otras áreas de cooperación, como entrenamiento y
escuelas, política de ejercicios, fuerzas multinacionales y operaciones militares
concretas. Nada sería más efectivo para entrenar al personal de los cuarteles
generales y las fuerzas armadas que las operaciones reales. La Operación Concordia
en Macedonia y la Operación Artemis en la República Democrática del Congo
fueron buenos ejemplos. La operación Concordia fue organizada en base al
denominado acuerdo “Berlín Plus": los “cuarteles generales de la operación”,
responsables de la dirección estratégica consistían en oficiales del SHAPE (Cuartel
General Supremo de Fuerzas Aliadas en Europa) liderados por el Segundo
Comandante Supremo de la Fuerzas Aliadas de Europa, que es siempre europeo. En
el teatro, los “cuarteles generales de la fuerza” fueron proporcionados por una
fuerza multinacional europea. La Operación Artemis fue la primera operación
autónoma de la Unión Europea. Una fuerza multinacional europea de 1400
soldados fue desplegada en Bunia bajo mando francés. Participaron diecisiete
naciones bajo el mandato de las Naciones Unidas conforme al Capítulo VII,
permitiendo el posible uso de medidas coercitivas. Las fuerzas de las Naciones
Unidas no podrían reunirse con la suficiente rapidez para detener la matanza y la
Unión Europea logró desplegarse más rápidamente para cubrir el vacío. Ambas
operaciones fueron las primeras de su clase y brindaron oportunidades para
establecer procedimientos de enlace con la OTAN y entre los cuarteles generales y
las nuevas estructuras político militares de la Unión Europea en Bruselas, el Comité
de Política y Seguridad (PSC), el Comité Militar y el Estado Mayor Militar de la
Unión Europea.
Finalmente, las dos operaciones ofrecieron ejemplos claros del hecho de que la
Unión Europea estaba dispuesta a aceptar responsabilidades y llevar a cabo
operaciones militares útiles. Sin embargo, el vínculo entre estas actividades y la
amplia gama de objetivos en el área de investigación, desarrollo y adquisición de
equipos de defensa no estaba completamente claro. Próximo al momento en que las
funciones de la WEU serían traspasadas a la Unión Europea, la Célula de
Planeamiento había desarrollado varios escenarios ilustrativos como base para los
requisitos militares. Estos fueron utilizados en la compilación del Catálogo de
Objetivos Principales de Helsinki (HHC), descrito anteriormente en este informe
pero no publicado. Cada vez era más evidente la necesidad de definir escenarios más
precisos, al menos a los fines de planeamiento. Esto era políticamente sensible. En
caso de filtraciones, estas serían sometidas sin lugar a dudas a un debate público
prematuro y al análisis parlamentario. Sin embargo, serían una herramienta
necesaria a los fines del planeamiento y el establecimiento de prioridades, pero
sujeto a la toma de decisiones políticas si una crisis potencial se convirtiese en una
realidad. Del mismo modo, la lista de carencias para cumplir los Objetivos
Principales de Helsinki estaba todavía muy lejos de ser una guía para la confección
del presupuesto de defensa, a menos que se posibilitara una amplia especialización
de tareas. La cuestión básica seguía siendo cuál sería la utilidad de las fuerzas
militares europeas en un entorno de seguridad cambiante.
46
El trabajo en un Plan de Acción Europeo en materia de Capacidades iba en paralelo,
y en cierto grado en competencia con la Iniciativa de Capacidades de Defensa de la
OTAN (DCI). La DCI comenzó de la manera típica de la OTAN con una lista de
alrededor de 53 requisitos, demasiados para una guía política útil22. Cada país podía
señalar algo que estuviera haciendo en el ejercicio de la iniciativa. Esta fue una
importante crítica en los debates de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN. En la
preparación de la Cumbre de la OTAN en Praga, la lista fue reducida a seis títulos
en los cuales cada aliado “establecía compromisos políticos específicos y firmes para
mejorar sus capacidades”:
•
Defensa química, biológica, radiológica y nuclear;
•
Inteligencia, vigilancia y adquisición de objetivos;
•
Vigilancia aire-tierra;
•
Mando, control y comunicaciones;
•
Efectividad en el combate, incluyendo municiones guiadas de precisión y
supresión de defensas aéreas enemigas;
•
Transporte aéreo y marítimo estratégico;
•
Reabastecimiento de combustible en vuelo;
•
Despliegue de apoyo al combate.
El mismo párrafo concluyó con una observación sobre las relaciones entre la
OTAN y la Unión Europea:
Nuestros esfuerzos para mejorar las capacidades mediante el PCC y la posibilidad de la Unión
Europea de ampliar las capacidades europeas mediante el Plan de Acción de Capacidades Europeas
deberían ser mutuamente beneficiosos, respetando la autonomía de ambas organizaciones, y en un
espíritu de apertura.
El llamamiento tenía sentido porque a la larga el incremento de las capacidades
probaría su valor tanto en operaciones dirigidas por la OTAN como por la UE. No
obstante, en la práctica, el desarrollo de una Fuerza de Respuesta de la OTAN con
un personal de 21.000 personas y el Objetivo Principal de la Unión Europea de 5060.000, pero especificando alrededor de 13 grupos de batalla de 1.500 cada uno,
planteó dudas sobre la posibilidad de asignar unidades a ambas organizaciones. La
reacción rápida requeriría un despliegue inmediato, que sólo podría ser realizado
con fuerzas dedicadas. Una salida podría ser un programa de rotación, en el cual un
país no asignaría fuerzas a ambas organizaciones en el mismo año. Con 26
miembros en la OTAN y 25 en la Unión Europea no sería necesario que cada
miembro participara en cada operación. El nuevo énfasis sobre los grupos de batalla
22
Declaración de la Cumbre de Praga del Consejo del Atlántico Norte, 21 de Noviembre de 2002,
párrafo 4c. Anexo a las Noticias del Atlántico Nº 3433 del 22 de Noviembre de 2002.
47
llevó a algunos a cuestionarse si aquellos restarían valor a los Objetivos Principales.
No es esa la intención. Por el contrario, las medidas para solucionar las carencias
constituyeron el tema de un nuevo programa complementario del HHG para el
2010, que sería presentado a mediados del 2005 en un nuevo Catálogo de Objetivos
Principales23. Los grupos de batalla fueron pensados como una capacidad de
reacción rápida, disponible dentro de un período de 5-10 días, mientras que el plazo
de los HHG era de dos meses. Ya en 1999, en Helsinki, se preveía la creación de
elementos de reacción rápida.
4.
Para qué?
4.1. Escenarios Europeos
En el prólogo del “Informe de un grupo de trabajo independiente”, publicado por el
Instituto de Estudios sobre Seguridad de la Unión Europea bajo el título “Defensa
europea, propuesta para un Libro Blanco”, su director, Nicole Gnesotto, escribió
que existen dos razones para creer que la ESDP (Política de Seguridad y Defensa de
la Unión Europea) seguirá creciendo substancialmente en los próximos años24. La
primera era el deterioro del contexto internacional con las crisis en los Balcanes,
África, el Cáucaso y Moldova, pero especialmente en el Medio Oriente. Les guste o
no, los europeos no serían capaces de evitar este conflicto internacional,
especialmente en un momento en el que la seguridad se había convertido en una
preocupación importante para sus ciudadanos. La segunda razón tenía ver con la
insistencia de Estados Unidos en que sus aliados hicieran más, bien bilateralmente o
en el contexto de marcos internacionales. La idea de un Libro Blanco no era nueva
pero no pudieron ponerse de acuerdo para encomendar esta tarea a un grupo
intergubernamental ni para hacer un pedido formal al Instituto. El Consejo
Europeo que se llevó a cabo en Laeken el 15 de diciembre de 2001 aprobó la
"Declaración sobre la capacidad operativa de la política común europea de seguridad
y defensa" y un informe de la Presidencia de Bélgica, que incluyó una declaración
que establecía que el Instituto “trabajaría en particular en una publicación sobre
Defensa Europea en el marco de las misiones Petersberg” con el fin de mejorar la
23
Asamblea de la UEO A/1885 del 30 de Noviembre de 2004, Informe sobre ’Cooperación en la
adquisición de sistemas de defensa en Europa’, presentado por el Sr. O’Hara. En un simposio en
Enschede el director-general del Staff Militar de la Unión Europea manifestó que el énfasis sería en
los aspectos cualitativos y particularmente en la interoperatibilidad; despliegue, sustantividad,
equipamiento; fuerzas y procedimientos de mando y control.
24
Publicado en Mayo de 2004. Todas las publicaciones del Instituto para Estudios de Seguridad de la
Unión Europea están disponibles en el sitio web www.iss-eu.org. En Septiembre de 2004 el Instituto
publicó “ La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea, Los cinco primeros años” (19992004) con un prólogo de Javier Solana y editado por Nicole Gnesotto.
48
manera en que se informaba a la opinión pública. El Instituto realizó esta tarea por
medio de un grupo de trabajo independiente.
Los miembros del grupo de trabajo compartían la presunción básica de que “a pesar
de que el uso de la fuerza no es ni la primera ni la única manera de abordar las crisis
regionales o internacionales, la Unión Europea debe tener a su disposición un cierto
nivel de fuerzas con un cierto nivel de disponibilidad y eficiencia operativa, aunque
solo sea para ampliar su campo de opciones en caso de una crisis y para facilitar la
toma de decisiones en el nivel político más alto”. Esta suposición, en sí misma, decía
poco sobre el nivel necesario de fuerzas y equipamiento. Por otra parte, el grupo
tuvo que enfrentarse con una creciente tensión entre dos tipos de requerimientos
militares: por un lado, la capacidad de proporcionar fuerzas rápidas, flexibles y muy
móviles para intervenciones expedicionarias; por el otro, la necesidad de desplegar y
sostener por un largo período fuerzas de paz esenciales para gestión de crisis. Aún si
se toma en consideración el riesgo de una escalada, la segunda categoría es una
fuerza de combate menor que la primera y requiere de otras habilidades,
entrenamiento y equipamiento.
El grupo de trabajo desarrolló cinco escenarios que sirven como descripciones
generales de misiones potenciales, a partir de las cuales podrían elaborarse guías de
planeamiento y adquisición.
I- Operación de apoyo a la paz de gran escala.
II- Intervención humanitaria de alta intensidad
III- Guerra regional en defensa de intereses europeos estratégicos.
IV- Prevención de un ataque implicando armas de destrucción masiva.
V- Defensa del territorio.
El escenario I va desde controles modestos y poco controvertidos y supervisión de
treguas hasta despliegues multidimensionales de gran escala de la variedad IFOR y
KFOR, que han sido una constante en el ámbito de la seguridad posterior a la
Segunda Guerra Mundial. Este escenario no reveló grandes problemas. De acuerdo
con el informe de Brahimi de las Naciones Unidas, la Unión Europea puede
desplegarse en un período de 60 días y establecer los cuarteles generales de una
misión en 15 días. El desafío más apremiante era la implementación de un sistema
de mando, control y comunicaciones seguro y fácilmente desplegable. No obstante,
se advirtió que un énfasis en las operaciones de apoyo a la paz podría suponer altos
costos de oportunidad, en el sentido de que podría reducir substancialmente la
capacidad de actuar satisfactoriamente en escenarios que involucren la proyección
de fuerzas de alta intensidad.
49
El escenario II apunta a liderar una fuerza capaz de detener un genocidio emergente,
sin una limitación demasiado severa con respecto a la ubicación geográfica, teniendo
en cuenta el campo global de precedentes como Bosnia, Ruanda y Timor Oriental.
El énfasis está en la velocidad y el momento, con fuerzas de seguimiento ejerciendo
un protectorado internacional de facto. Por lo tanto, en el escenario I, la
prolongación de la presencia internacional se convierte en una operación de apoyo a
la paz. El informe hace la valiosa observación de que en términos políticos existe un
obstáculo intrínseco contra la oportunidad de la acción: si nada serio ha ocurrido, la
intervención es difícil de justificar; si los delitos se están cometiendo puede ser
políticamente posible intervenir, pero entonces puede ser demasiado tarde para
salvar vidas.
Los supuestos operacionales son que la intervención requiere fuerzas de operaciones
especiales, respaldadas por fuerzas aéreas tácticas para un apoyo aéreo cercano y un
apoyo aéreo ofensivo, y transporte aéreo y marítimo. La fuerza debería ser capaz de
llevar a cabo operaciones contra la insurgencia en un entorno rural (acordonar,
buscar y destruir), para establecer y controlar áreas seguras, para denegar y
garantizar el movimiento cuando correspondiese, para hacer una campaña de
“corazones y mentes”, para ofrecer asistencia militar a OIGs y ONGs, y para
brindar asistencia humanitaria. Dada la urgencia de la acción, se recomienda un
enfoque de nación líder, como sucedió en la Operación Artemis en la provincia de
Ituri en el Congo.
El grupo de trabajo señaló algunos problemas en este caso. Nuevamente el más serio
fue el desarrollo de un sistema seguro y fácilmente desplegable de mando, control y
comunicaciones, pero también la vigilancia, el reconocimiento, la adquisición de
objetivos y la inteligencia humana. Para un despliegue relativamente limitado, el
despliegue aéreo y marítimo disponible sería suficiente. Sin embargo, los países de la
Unión Europea carecerían de fuerzas móviles y fuerzas de operaciones especiales
para guerras no convencionales, y de helicópteros de apoyo y ataque. La conclusión
general del grupo de trabajo fue que “los problemas, si bien eran importantes,
podían ser corregidos cambiando las prioridades organizartivas, con un impacto
limitado en el nivel general de gastos de defensa”.
El escenario III, la guerra regional en defensa de intereses europeos estratégicos,
podría ser considerado como una operación de imposición de la paz, aunque de una
variedad particular. El grupo de trabajo consideró que las futuras guerras regionales
podrían afectar los intereses europeos de dos maneras muy importantes pero algo
diferentes. En primer lugar, amenazando directamente la prosperidad y la seguridad
europea, por ejemplo a través de la interrupción del suministro de petróleo u otras
fuentes de bienes y servicios, o a través de los incrementos masivos en el costo de la
energía, o la emigración forzada de poblaciones amenazadas por la guerra. En el
escenario planteado, un poder regional atacaba a un país vecino, que pedía ayuda a
la Unión Europea y a los Estados Unidos conforme al artículo 5 de la Carta de las
Naciones Unidas. Y en segundo lugar, afectando los vínculos de Europa con los
Estados Unidos. La no participación en una crisis que afectaba claramente también
los intereses europeos tendría un grave impacto en esa relación. En las secuelas de la
50
guerra de Irak, el último argumento puede no ser compartido en forma tan
universal como antes. Incluso antes, el razonamiento fue por caminos separados.
Algunos hablaban de “no menos Estados Unidos, sino más Europa”, lo que es
compatible con estrechos vínculos transatlánticos. Otros deseaban fortalecer a
Europa como un contrapeso para los Estados Unidos, lo que constituye un objetivo
con menos consenso y, en el corto plazo, poco realista. Por lo tanto, parece más
constructivo insistir en que Europa sea capaz y esté dispuesta a hacerse cargo de
mayores responsabilidades, que se extenderán más allá de su propio continente.
Actualmente, sólo Estados Unidos sería capaz de proporcionar el marco para una
guerra regional. La conclusión del informe es que los países de la Unión Europea
tendrían las carencias mencionadas en los escenarios anteriores, más sistemas de
alerta temprana y detección lejana, poder aéreo embarcado, municiones guiadas de
precisión y armas fuera del alcance visual. Tendrían unidades insuficientes de
búsqueda y rescate de combate, reabastecimiento de combustible en vuelo, defensas
de misiles balísticos de teatro, evaluación de daños de batalla, unidades de guerra
psicológica, helicópteros de transporte e incluso unidades médicas. Las capacidades
logísticas tenían pocas posibilidades de sostener la operación por el período
requerido. La creación de una variante de liderazgo europeo en este caso requeriría
un incremento en el gasto de defensa muy superior a lo que podría esperarse.
El escenario IV tiene que ver con la prevención de un ataque con armas de
destrucción masiva, particularmente en manos de grupos no estatales o grupos
irregulares cuya afiliación con cualquier estado determinado no fuese admitida. Un
caso a destacar fue el régimen Talibán en Afganistán y la operación “Libertad
Duradera”. Contrariamente a la guerra en Irak, esta operación fue de una dimensión
limitada. En realidad, fue una combinación de una guerra no convencional de gran
escala y operaciones aéreas y navales de amplio espectro y mediana escala. En el
otoño del 2001, Estados Unidos desplegó alrededor de 6.000 soldados hacia
Afganistán. De acuerdo con el grupo de trabajo, este número fue inferior al número
de soldados que el Reino Unido envió a las Malvinas en 1982. Estos fueron
respaldados por una fuerza de CENTCOM de 60.000 soldados en el teatro de
operaciones general, no más que el Objetivo Principal de Helsinki de la Unión
Europea.
En teoría dicha operación sería factible para la Unión Europea, pero la conclusión
del grupo de trabajo fue que sería mejor realizarla en coordinación con los Estados
Unidos. Los países europeos tendrían fuerzas especiales suficientes, pero en ese
momento parecían incapaces de sostenerlas por un período mayor. Además, era
improbable que la mayoría de ellos se desempeñase bien en un terreno difícil y bajo
la amenaza de armas CBRN (químicas, biológicas, radiológicas y nucleares).
Además, la Unión Europea carecía de un sistema de inteligencia estratégica y de
vehículos aéreos no tripulados de media y gran autonomía (UAVs).
51
Escenario V – la defensa del territorio representa nuevas tareas militares,
principalmente en defensa de autoridades civiles. El propósito es proteger
instalaciones que las fuentes de inteligencia consideren sean objetivos de un ataque
terrorista inminente, y limitar las consecuencias de dicho ataque una vez que se
produzca. Ninguna contingencia es misión Petersberg, pero la nueva Constitución
europea, que todavía tiene que ser ratificada, incluye una cláusula de solidaridad
entre países miembros para ataques terroristas o desastres naturales.
Los supuestos de planeamiento incluyeron la protección de los cuatro aeropuertos
más grandes, los dos puertos más grandes, las diez centrales eléctricas más críticas, y
todas las capitales de los estados miembros de la Unión Europea, incluyendo la sede
de la Unión Europea en Bruselas. La Unión Europea debe proporcionar infantería
ligera como respaldo a las fuerzas policiales nacionales para proteger la
infraestructura más importante y para apoyar en la defensa de las fronteras externas
de la Unión Europea. Las fuerzas nacionales deben auxiliar en el mantenimiento de
la ley y el orden. El plan de emergencia francés “Vigipirate Renforcé” se mencionó
como ejemplo. Bajo este encabezamiento también se incluye la acción de poner en
cuarentena las áreas en las que sea necesaria una “vacunación en anillo” para tratar a
toda la población afectada sin tener que desviar los escasos recursos en caso de que
no pueda contenerse la epidemia.
La protección civil es una responsabilidad nacional, pero la mayoría de las naciones
de la Unión Europea carece de los medios para abordar las consecuencias de los
ataques con armas de destrucción masiva. Para tratar el terrorismo catastrófico
existe una necesidad de más fuerzas de operaciones especiales o unidades
contraterrorismo.
El grupo de trabajo concluyó con siete opiniones y propuso formas de corregir los
problemas:
•
La Unión Europea no puede desplegar fuerzas terrestres en forma rápida y
no puede sostenerlas, debido a la escasez de fuerzas desplegables y listas para el
combate.
•
La Unión no cuenta con un sistema acordado de agrupación de fuerzas, lo
que limita mucho la capacidad de despliegue y la sostenibilidad.
•
La Unión es capaz de llevar a cabo una amplia gama de operaciones,
incluyendo una guerra de alta intensidad. Sin embargo, conlleva un riesgo
relativamente alto de bajas entre las fuerzas implicadas, y de daños colaterales.
•
La guerra fuera de área y los nuevos papeles y misiones, como los de
contrainsurgencia y contraterrorismo, requieren de un nuevo enfoque doctrinal y
de nuevos métodos de entrenamiento. Sin embargo, la Unión no tiene un enfoque
conceptual respecto a la transformación de las fuerzas en el sentido de pasar de la
guerra tradicional a la guerra centrada en la red, como lo demostraron las
52
operaciones de Afganistán e Irak lideradas por los Estados Unidos. Era necesario
crear un centro de doctrina europeo, a ser posible en el seno de un Colegio Europeo
de Defensa.
•
La Unión Europea no puede proporcionar el marco operacional necesario
para las operaciones a gran escala. Existen suficientes cuarteles generales operativos,
pero con carencias técnicas para operaciones a gran distancia.
•
El creciente vacío técnico-militar entre Estados Unidos y la mayoría de los
aliados europeos plantea cuestiones con respecto a la interoperabilidad.
•
La Unión tiene capacidades limitadas para la toma de decisiones estratégicas
y para la gestión de crisis, en parte debido a la debilidad del programa espacial
militar europeo.
Las soluciones podrían residir en una especialización ascendente desde los niveles
bajos mediante una concentración unilateral en un tipo específico de fuerza;
cofinanciación de capacidades nacionales; desarrollo de capacidades colectivas en el
campo del mando, control y comunicaciones (C3), inteligencia, vigilancia,
adquisición de objetivos y reconocimiento (ISTAR), logística, búsqueda y rescate de
combate, reabastecimiento de combustible en vuelo, supresión de defensas aéreas
enemigas, sistemas de defensa aérea y municiones guiadas de precisión (PGM). Las
soluciones más radicales consistirían en una especialización de arriba a abajo, lo que
implica la combinación de capacidades para uso colectivo y, en consecuencia, un
proceso colectivo de toma de decisiones o una autoridad supranacional, o la
creación de una fuerza central permanente y cuarteles generales de operaciones
permanentes. Esto último podría organizarse a nivel de "grupos de batalla", que son
el nuevo enfoque de las fuerzas europeas de reacción rápida, y consistirían en 1500
hombres complementados por componentes aéreos y navales. Finalmente,
deberían ser mejor financiadas y coordinadas las actividades de investigación y
desarrollo. Comparando los escenarios, se dio prioridad a la defensa del territorio:
protección civil, suministros médicos, logística y emergencias, deben ser
coordinados a nivel europeo, para la cual se consideró necesario el puesto de
coordinador europeo.
4.2. Escenarios Americanos
Mientras los europeos planeaban escenarios con capacidades militares mejoradas, los
americanos se enfrentaban a la necesidad de considerar escenarios enfocados menos
en los objetivos tradicionales para ganar guerras y tuvieran en cuenta la
estabilización y la reconstrucción. La experiencia en los Balcanes y en Irak había
demostrado que las operaciones militares en sí mismas tendían a ser bastante cortas,
pero debían ser continuadas por una fase prolongada de estabilización y desarrollo
de la nación. Durante la continuación los militares debían seguir desempeñando la
función de “disuasión mediante la presencia" y, si era necesario, de acciones
53
enérgicas, pero la creación de la nación sería efectiva mediante una estrecha
cooperación civil- militar..
Casi al mismo tiempo que el informe del grupo de trabajo del Instituto de Estudios
sobre Seguridad de la Unión Europea, el Centro de Tecnología y Política de
Seguridad Nacional (CTNSP) de la Universidad de Defensa Nacional de Estados
Unidos publicó un informe sobre operaciones de estabilización con escenarios de
dimensión de fuerzas25. Uno de sus puntos principales argumentaba que la muy
rápida derrota de las fuerzas militares enemigas forzaba a los Estados Unidos a estar
listos para tomar estos recursos sin demora, idealmente al mismo tiempo, tras la
finalización del combate. Esto sólo podía realizarse si el planeamiento de las
operaciones de estabilización y reconstrucción estuviese integrado en el
planeamiento para el conflicto desde el comienzo, y si los recursos adecuados
estuviesen en el teatro para comenzar las operaciones en el momento de la
rendición o el colapso del ejército enemigo. En el pasado, se suponía que la
duración relativamente larga del combate principal daba tiempo para planear las
operaciones de reconstrucción y para comenzarlas al terminar el conflicto. El nuevo
desafío era cubrir el vacío entre la principal misión de combate y el desarrollo del
país mediante una misión de estabilización y reconstrucción.
Todavía es muy pronto para juzgar las reacciones con respecto a esta tesis. Sería
una alejamiento drástico de la doctrina de Powell desarrollada en el momento de la
guerra de Irak en 1990, que apuntaba a una intervención masiva, haciendo el trabajo
militarmente y saliendo lo más rápidamente posible. Sin embargo, el informe
recalcaba que las sucesivas intervenciones de Estados Unidos posteriores a la Guerra
Fría se habían tornado cada vez más ambiciosas e incluían cambios de régimen. La
victoria militar rápida y decisiva no garantizaba una estabilización post-conflicto
pacífica e, históricamente hablando, fueron necesarios de cinco a siete años para el
éxito de la creación del país..
El informe del CTNSP estableció que no existe un modelo estándar de escenario de
estabilización y reconstrucción sobre el que basar el planeamiento de fuerza de
Estados Unidos. Dependería en gran medida de la magnitud de la operación, que
está determinada en gran parte por el tamaño del país y por las dificultades
encontradas. Por lo tanto, la ambición de los objetivos de Estados Unidos sería una
consideración clave. No obstante, el informe formulaba recomendaciones de amplio
alcance. Proponía la creación de dos cuarteles generales militares conjuntos para
organizar unidades críticas para la misión de S&R; la creación de dos divisiones con
activos conjuntos, organizados para ser flexibles, modulares y rápidamente
desplegables, con cuatro grupos que incluyen Policía Militar, Asuntos Civiles,
Ingenieros, Operaciones Médicas y Psicológicas respaldados por una capacidad de
combate táctica. Debería crearse una capacidad de respuesta rápida civil entre
25
Transformación para la Estabilización y Reconstrucción de las Operaciones, editado por Hans
Binnendijk y Stuart E. Johnson, 2004. En 2002 Binnendijk editó ‘Transformando las Fuerzas
militares de América’, publicado por CTNSP.
54
múltiples organismos para desplegarse con las fuerzas de estabilización y
reconstrucción (S&R) y prepararse para la transición desde la misión de S&R (bajo
control militar) a la misión de creación de la nación (bajo control civil).
Desde el lado de los equipos, los artículos de alta prioridad fueron las
comunicaciones inalámbricas y de base terrestre para interoperabilidad civil /
militar, sistemas no tripulados, armas no letales, sistemas de detección para
operaciones urbanas, análisis del curso de acción y herramientas de planeamiento.
Se prestó especial atención a los vehículos no tripulados para vigilancia y
neutralización de amenazas. En Irak, se utilizaron dos niveles de UAVs (Vehículos
Aéreos no Tripulados), el Global Hawk de gran altitud y el Predator de mediana
altitud. Para una vigilancia local detallada, se requeriría de un mayor despliegue de
UAVs de bajo nivel, incluyendo pequeños sistemas como el Dragon Eye y
vehículos terrestres no tripulados para entrar en edificios y cuevas. Una cobertura
de área amplia podría reducir los requisitos de mano de obra.
Tras la reelección del Presidente Bush, llegaron del Pentágono noticias
completamente distintas. Se supo que la Revisión Cuadrenial de Defensa del 2005
incluiría una drástica revaloración de la estrategia militar, la estructura de la fuerza
y el equipamiento26. Próximas a lo tradicional, pero menos probables amenazas de
desafío al poder de EEUU mediante operaciones militares, se definieron tres nuevas
categorías: irregulares, catastróficas y las destinadas a trastornar el sistema..
•
Las amenazas irregulares buscaban socavar la influencia y el poder de
Estados Unidos a través de métodos no convencionales, como el terrorismo, la
insurgencia, la guerra civil y conceptos emergentes como la “guerra sin
restricciones”. La probabilidad era muy alta; la vulnerabilidad moderada, si no se
controlaba eficazmente.
•
Las amenazas catastróficas intentaban paralizar el liderazgo y el poder de
Estados Unidos a través del empleo de armas de destrucción masiva (WMD), o de
efectos similares a los de las WMD en ataques sorpresivos a objetivos de valor
simbólico o fundamental. Como ejemplos el 11 de septiembre del 2001, el uso
terrorista de WMD y un ataque taimado con misiles. La probabilidad era moderada
pero creciente; la vulnerabilidad inaceptable porque un solo caso podría alterar la
forma de vida de los estadounidenses.
• Las amenazas destinadas a trastornar el sistema intentaban usurpar el poder y la
influencia de Estados Unidos a través de la adquisición de capacidades innovadoras,
como sensores, biotecnología, miniaturización a nivel molecular, operaciones
cibernéticas y espaciales, energía dirigida y otras áreas emergentes. La probabilidad
era baja; la vulnerabilidad desconocida, con la advertencia general de que la sorpresa
estratégica pondría en riego la seguridad de Estados Unidos.
26
Noticias de Defensa 2 de Noviembre de
Amenaza'.
2004.'Estados Unidos Reexamina Escenarios de
55
Clave para el esfuerzo parecía ser el evitar volcar recursos hacia un escenario dado,
pero sigue estando poco claro cómo afectaría esto a la asignación de recursos,
excepto fortaleciendo el énfasis actual en movilidad y flexibilidad.
Los americanos seguían teniendo dudas respecto a la Política Europea de Seguridad
y Defensa. ¿Tendría como resultado una mejora de las capacidades o
desaprovecharía los escasos recursos en nuevas estructuras organizativas y en
duplicación de esfuerzos? Anteriormente se habían resistido a una camarilla europea
en la OTAN, que se consideró divisorio en una alianza. Podían vivir con la vaga
noción de una identidad europea, pero eso no se definió nunca27. Lo mismo se
aplicaba al principio de fuerzas "separables pero no separadas", que se desarrolló
durante el primer trimestre de la presidencia de Clinton. Gradualmente, los Estados
Unidos comenzaron a apreciar el hecho de que los europeos estaban
proporcionando la mayor parte de las fuerzas en los Balcanes, pero después del 9/11
y de un período inicial de acción unilateral estuvieron buscando un más amplio
papel de la OTAN o de un grupo de sus miembros como una coalición ad hoc del
poder y querer.. Sorprendentemente, esto fue posible en Afganistán pero no en
Irak.
Queda por ver si la OTAN pasará a ser realmente “global”. En la Fuerza de
Asistencia para la Seguridad (ISAF) desempeña un papel fundamental, pero sin la
participación de fuerzas americanas. En Irak, su participación se limita al
entrenamiento del personal militar de Irak. Una cuestión importante para los
europeos será establecer en qué medida las palabras del Secretario Rumsfeld con
respecto a que "la misión determinará la coalición" se aplicarán para limitar las
consultas de la OTAN. En esencia, su enfoque significaría que los aliados sólo
tenían la opción de participar en una operación ya decidida por Estados Unidos,
mientras que lo contrario, es decir, “la coalición determina la misión” haría
hincapié en un enfoque conjunto para la gestión de la crisis. Aparte de esta cuestión
conceptual, los europeos vincularían sus aportes a una acción común a la influencia
que estos tendrían en la conducta real de la operación. Por su lado, los americanos
siguen teniendo dudas con respecto a la capacidad y el deseo de los europeos de
jugar más que un papel regional, limitada al continente europeo y a su periferia
inmediata. ¿Solucionará la Unión Europea su actual deficiencia de ser un “poder
desequilibrado” y será capaz de adoptar decisiones efectivas y de mantener fuerzas
técnicamente capaces de luchar junto a sus aliados americanos?28 ¿O la Política
Común de Seguridad Exterior seguirá siendo una productora de política
27
Las objeciones de los Estados Unidos se expresaron en el ‘telegrama Bartholomew’ del 20 de
Febrero de 1991, reproducido en mi libro ‘Debatiendo la Seguridad Europea’, CEPS/Sdu, 1998, pp.
340-344.
28
La expresión fue usada por el General Klaus Naumann (Ret.) en el Boletín vol. XI,3, Agosto de
2000, del Consejo Atlántico de los Estados Unidos, ‘Implementando la Política de Seguridad y
Defensa Europea: una visión práctica para Europa’.
56
declaratoria sin ninguna significancia militar? La cuestión se está planteando a
ambos lados del Atlántico29.
4.3. Una Agencia Europea de Armamento al Fin?
El Consejo Europeo de Tesalónica decidió eliminar la propuesta de una agencia
europea de armamento del proyecto de Constitución Europea e implementarla en
el curso del 2004. Como se demostró en las páginas precedentes de este “Occasional
Paper”, esta no era la primera vez que se expresaba esta intención. De hecho, desde
1982 se hicieron varias propuestas con este propósito. Hasta ahora, sin embargo,
cada vez que un desarrollo institucional comenzaba a tener efecto, era superado por
otro acuerdo institucional, antes de poder realizar una evaluación firme de lo
establecido anteriormente. Para algunos, este proyecto fue intencional, en tanto que
parecía haber carencia de voluntad política para establecer una Agencia efectiva, que
necesariamente tuviera una capacidad de decisión eficaz y suficientes elementos
vinculantes. Así, fueron altas las expectativas, pero teñidas de algo de escepticismo.
El proyecto de Constitución fue el producto de una Convención Europea, que se
reunió durante 16 meses bajo la presidencia del ex Presidente Giscard d’Estaing, con
Giulio Amato y Jean Luc Dehaene como vicepresidentes. Su tarea era presentar
propuestas para las cuestiones que no habían podido resolverse desde el tratado de
Maastricht. Con un número record de nuevos miembros, debía ser esclarecida la
finalidad política del proceso de integración europea y debían ser resueltas varias
cuestiones institucionales. El incremento de la cantidad de países pequeños hizo que
los países más grandes tuvieran miedo de perder en las votaciones a pesar de que en
el pasado nunca hubo divisiones entre los países grandes y pequeños. ¿Podían
definirse mejor las competencias de las principales instituciones y limitarse la
cantidad de procedimientos diferentes? El asunto de la “subsidiariedad” volvió a
surgir junto con el papel de los parlamentos nacionales en la determinación de si
una propuesta de la Comisión Europea merecía ser transformada en ley de la
comunidad, o debería dejarse a una regulación nacional. ¿Tendría la Unión Europea
en su conjunto personalidad jurídica, o debía seguir aplicándose ésta sólo al “primer
pilar” de la comunidad original? ¿Debía extenderse al área de seguridad y defensa el
método de la “cooperación reforzada”?
La composición de la Convención fue una innovación, seguida en forma exitosa por
la convención sobre la Carta de Derechos Fundamentales, que el Consejo Europeo
de Niza había aceptado como un documento político pero no jurídicamente
29
Kori N. Schake escribió un artículo constructivo en el tema 184 de Agosto de 2001 del Foro
Estratégico del Instituto para Estudios Estratégicos Nacionales de la Defensa Nacional de la
Universidad de Washington D.C. bajo el título ‘Las iniciativas de defensa de la Unión Europea
amenazan a la OTAN?.Ella concluye en que la dependencia Europea respecto a los Estados Unidos
plantea una gran amenaza a los intereses estadounidenses que el que podría devenir si la Unión
Europea se transformara en un actor más independiente en la política de defensa. ESDP no fue
responsable por la divergencia entre las fuerzas militares de la OTAN pero agravó los problemas
existentes entre ellos.
57
vinculante. Cada país, incluyendo a los “candidatos” Bulgaria, Rumania y Turquía,
envió a un representante del gobierno y a dos parlamentarios; el Parlamento
Europeo, a dieciséis, y la Comisión Europea, a dos de sus miembros, todos con
suplentes. Incluyendo a los observadores de otras instituciones como el Consejo
Económico y Social y la Comisión de las Regiones, el número total llegó a 210
delegados. Bastante diferente a la forma confidencial en la que se habían negociado
los anteriores cambios a los tratados en las “conferencias intergubernamentales”. Así
pues, la persistente reclamación respecto a que los ciudadanos europeos estaban
insuficientemente involucrados carecía de fundamento. El hecho de que muchos
ciudadanos fueran algo apáticos con respecto a la integración europea fue otra
cuestión preocupante pero no podía atribuírsele a la Convención. Todas las
sesiones plenarias fueron celebradas en forma abierta, podía accederse a todos los
documentos, se dedicó una semana especial a una convención de la juventud, y
fueron invitadas a las audiencias 30 las organizaciones que componen nuestra
“sociedad civil”.
El mérito de la administración del Presidente Giscard fue su insistencia desde el
principio con respecto a que estas cuestiones –y el Consejo Europeo de Laeken
había formulado alrededor de 58- sólo podían ser respondidas en un documento
amplio y no a través de respuestas separadas. Su estrategia funcionó y, para sorpresa
de muchos, se elaboró un documento consensuado. Sin embargo, más adelante, se
demostró que el consenso era menos completo que lo que parecía al final de la
Convención. Muchos gobiernos comenzaron a analizar el proyecto de texto y justo
al final de la presidencia irlandesa de la Unión Europea en junio del 2004 pudo
acordarse el texto final. La firma tuvo lugar en Roma el 29 de octubre del 2004, y
fue seguida por un tedioso proceso de ratificación, que involucraría referéndums en
muchos estados miembros. El problema con estos referéndums parecía ser que los
votantes terminarían demostrando su descontento con el gobierno de su país, o con
la situación de Europa en general, sin darse cuenta de que un rechazo a la
Constitución significaría la continuación del Tratado de Niza, que en todos los
sentidos era inferior, menos claro y menos democrático e insuficiente para manejar
una Unión de 25 o más.
A los fines de este Documento, los artículos sobre la CFSP y la ESDP son
particularmente relevantes, y están incluidos en los artículos 16 para la CFSP, 28
para la nueva función del Ministro de Relaciones Exteriores de la Unión
30
Durante los procedimientos más de 850 documentos fueron colados en el sitio de internet
http://european- convention.eu.int. Interesantes, las consideraciones del día a día de la Convención
fueron rápidamente producidas por Peter Norman en “La Constitución accidental”, publicada por
EuroComment, Bruselas, 2003, y por Alaine Dauvergne, “La Europa en Otage. Historia secreta de la
Convención”(‘L’Europe en 0tage? Histoire secrète de la convention’) Ed. Saint-Simon, 2004. En
Octubre de 2004 el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea publicó el Documento
Chaillot 71 “ La coherencia para la defensa – otra lectura de la PESD” (‘La cohérence par la défense –
une autre lecture de la PESD’) por el ex embajador Philippe de Schoutheete, el cual específicamente
debatió la génesis de los artículos sobre ESDP. Leyendo estos libros debe tenerse en cuenta que el
número de artículos en los proyectos de la Convención Europea difieren de la versión final
negociada por la Conferencia Intergubernamental.
58
(combinando las funciones que actualmente desempeña el Alto Representante y el
Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores), 40 para la adopción de
decisiones en la CFSP, 41 para la ESDP y la posibilidad de una “cooperación
estructurada permanente” entre países cuyas fuerzas cumplen con los criterios
militares superiores y han realizados tareas adicionales, y 42 para la cláusula de
solidaridad en caso de que un miembro se convierta en víctima de un ataque
terrorista u otra calamidad. Estos principios se especifican más en la Parte III de la
Constitución, que incluye las diferentes políticas de la Unión. El Título V incluye
los artículos para la acción externa de la Unión y el Capítulo II tiene que ver con la
política exterior y la política de defensa. El Capítulo III del Título VI define las
modalidades de una mayor cooperación.
En el transcurso de la Convención, se formaron grupos de trabajo, que llegaron
finalmente a once. En segundo lugar, se formaron los grupos para la Política
Común Exterior y de Seguridad, presididos por Jean-Luc Dehaene y el
Vicepresidente de la Comisión de Defensa, Michel Barnier, asistidos por el
Subsecretario General Annalisa Gianella. La afiliación se basó en la preferencia
personal, por lo que no se podía decir que fuera representativa de la Convención en
su conjunto. Al igual que en el plenario, no existió una votación, pero en el informe
del grupo se dieron indicaciones del grado de apoyo a ciertas propuestas.
En el mandato de la Convención, el Consejo Europeo de Laeken había incluido el
papel global de Europa como una de las cuestiones clave, incluyendo “cómo
convertir a la Unión en un factor de estabilización y un modelo en el nuevo mundo
multipolar. De acuerdo con los sondeos de opinión pública, la Declaración de
Laeken estableció que los ciudadanos europeos deseaban ver a la Unión Europea
más involucrada en los asuntos exteriores, la seguridad y la defensa. Sin embargo,
existieron considerables diferencias de opinión con respecto a la forma de lograr
este objetivo. Algunos países, como Francia y el Reino Unido no deseaban dar a la
Comisión Europea ni al Parlamento Europeo un papel substancial en estas áreas (en
parte porque sus propios parlamentos tenían sólo un control limitado sobre estos
asuntos). Otros países deseaban extender el “método de la comunidad” con su
interacción entre la Comisión, el Consejo de Ministros, el Parlamento y el Tribunal
de Justicia. Era la vieja pelea, que en Maastricht había llevado a la peculiar
construcción del pilar.
Jean-Luc Dehane comenzó su grupo de trabajo haciendo cinco preguntas muy
prácticas. Cómo debían definirse los intereses de la Unión; cómo debía garantizarse
la compatibilidad de todos los instrumentos a disposición de la Unión, incluyendo
la política de comercio y la asistencia para el desarrollo; qué se debía hacer para
acelerar la adopción de decisiones; cuáles fueron las lecciones del mandato de Solana
como Alto Representante; y qué cambios en la representación externa de la Unión
promoverían su influencia internacional. Su informe analizó diferentes maneras de
relacionar el puesto de Alto Representante y presidente de la comisión de asuntos
externos, lo que finalmente traería como resultado la propuesta de un ministro de
asuntos exteriores de la Unión Europea, que presidiría el Consejo de Ministros de
Acción Exterior. También propuso extender el uso del voto por mayoría
59
cualificada (QMV) en la CFSP, posiblemente mediante de la inclusión de una
pasarela a través de la cual el Consejo Europeo en el momento apropiado pudiese
decidir en forma unánime aplicar el QMV, evitando de esta manera la necesidad de
un cambio formal del tratado en el futuro. Sin embargo, en el plenario se demostró
que esto era imposible de lograr, particularmente para el Reino Unido. Su
representante, Meter Hain, objetó que el QMV expusiera fallas internas ante el
mundo exterior. Otros, incluyendo el Ministro de Relaciones Exteriores Alemán,
Joschka Fischer, argumentaron que sin un QMV una Unión de 25 o más estaría
condenada a una total falta de importancia. Al final no se logró ningún avance con
respecto al voto por mayoría, exceptuando una nueva exhortación a usar la
posibilidad, abierta desde el Tratado de Ámsterdam, de recurrir a una “abstención
constructiva” a través de la cual no se impediría el consenso, pero el país que se
abstuviera no estaría obligado por la decisión. En la CSDP, Hain sostuvo en forma
poco convincente que el QMV no sería posible porque ningún país podía ser
forzado en contra de su voluntad y de sus procedimientos constitucionales a enviar
fuerzas al exterior. Esto era totalmente cierto, para cada gobierno, y sería un
elemento de restricción en cualquier intervención, pero no era una razón para
excluir al QMV de todas las decisiones en materia de seguridad y defensa.
El informe de Barnier fue innovador en varios sentidos. En primer lugar, introdujo
el principio de solidaridad en caso de que un estado miembro fuese atacado por un
actor terrorista no estatal, no tan vinculante como la cláusula de asistencia militar
automática del Artículo V del tratado de la WEU, pero no obstante una innovación
después de su aceptación por parte de Austria, Finlandia, y Suecia. El Artículo I-42
establece:
1. La Unión y sus Estados Miembros deben actuar en forma conjunta en un espíritu de solidaridad
si un Estado Miembro es víctima de un ataque terrorista o un desastre natural o provocado por el
hombre. La Unión debe movilizar todos los instrumentos a su disposición, incluyendo los recursos
militares proporcionados por los Estados Miembros, para:
(a) impedir la amenaza terrorista en el territorio de los Estados Miembros;
- proteger a las instituciones democráticas y a la población civil de cualquier ataque terrorista;
- asistir a los Estados Miembros en su territorio a pedido de sus autoridades políticas en caso de un
ataque terrorista;
(b) asistir a un Estado Miembro en su territorio a petición de sus autoridades políticas en caso de un
desastre natural o provocado por el hombre.
2. El detalle de los acuerdos para implementar este Artículo se encuentra en el Artículo III-329.
El grupo Barnier había llegado a la conclusión de que no era posible realizar un
compromiso en materia de defensa comparable al de la UEO debido a la oposición
de los “neutrales y no alineados”. A cambio de esto, se propuso una doble medida
de estrecha cooperación. La cooperación estrecha, también llamada “mayor
cooperación” o “flexibilidad”, se hizo posible a través del Tratado de Amsterdam.
El Tratado de Niza amplió esta posibilidad al dominio de la CFSP pero no al de
defensa. La convención llevó esta medida un paso más adelante y propuso que,
60
siempre que el Consejo Europeo no hubiese procedido hacia una defensa común, el
método de la mayor cooperación cubriría la asistencia militar en caso de agresión
armada en contra de un estado miembro. Esto planteó un dilema para los “neutrales
y no alineados” que no deseaban ser excluidos de antemano de una forma de
cooperación estrecha, pero tenían dificultades con la asistencia militar. Gracias a la
presidencia italiana, pero para sorpresa de muchos, fue introducida una cláusula
general de asistencia mutua en diciembre del 2003 y concluida en forma exitosa
bajo la presidencia irlandesa con el siguiente compromiso como Artículo I-41, par.
7:
Si un Estado Miembro es víctima de una agresión armada en su territorio, los otros Estados
Miembros tendrán la obligación de asistirlo a través de todos los medios posibles, de acuerdo con el
Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Esto no perjudicará el carácter específico de la
política de seguridad y defensa de determinmados Estados Miembros31.
Se agregó una tercera oración para vincular la implementación de la obligación a la
defensa colectiva dentro de la OTAN:
Los compromisos y la cooperación en esta área deberán ser compatibles con los compromisos
conforme a la OTAN, que, para los Estados que forman parte de la misma, siguen siendo el
fundamento de su defensa colectiva y el foro para su implementación.
Los miembros “neutrales” o “no alineados” finalmente aceptaron estas disposiciones
con la condición de que no podían ser interpretadas en el sentido de formar parte de
una alianza militar. Por lo tanto, asistirían a un socio atacado, pero por cuenta
propia y no junto con los demás. Afortunadamente, no existe ninguna amenaza
inmediata de agresión en contra de ningún estado miembro y habrá tiempo para
acostumbrarse a esta nueva obligación.
En segundo lugar, se abrió la posibilidad de una cooperación estructural
permanente dentro del marco de la Unión para aquellos Estados Miembros “cuyas
capacidades militares cumplan con los criterios superiores y hayan adquirido
compromisos más vinculantes entre ellos en esta área con miras a las misiones más
demandantes” (Artículo I-41.6). Esta forma de cooperación fue posteriormente
definida en un Protocolo aprobado por la Conferencia Intergubernamental del 18
de junio del 2004. El texto completo está incluido en el Anexo 3 de este
Documento. La IGC dejó en claro que la decisión de embarcarse en una misión
requeriría de unanimidad. Lo mismo se aplicaría a la estrecha cooperación en esta
área de la CFSP.
En tercer lugar, propuso la creación de la Agencia Europea de Armamento,
Investigación y Capacidades Militares que posteriormente se denominó Agencia
31
El llamado Paquete Naples fue presentado en el Doc CIG 60/03 en la víspera del Consejo Europeo
del 12-13 de Diciembre de 2003.
61
Europea de Defensa, abierta a todos los Estados Miembros. Su proyecto de mandato
fue incluido sin modificaciones en el Artículo III-311 de la Constitución:
-
-
ayudar a identificar los objetivos de capacidad militar de los Estados
Miembros y evaluar la observación de los compromisos en materia de
capacidad por parte de los Estados Miembros;
promover la armonización de las necesidades operativas y la adopción de
métodos de adquisición efectivos y compatibles;
proponer proyectos multilaterales para cumplir con los objetivos en
términos de capacidades militares, garantizar la coordinación de los
programas implementados por los Estados Miembros y la administración de
programas de cooperación específicos;
respaldar la investigación sobre tecnología de defensa, y coordinar y
planificar las actividades conjuntas de investigación y el estudio de
soluciones técnicas que cumplan con las futuras necesidades operativas;
ayudar a identificar y, si es necesario, implementar todas las medidas
posibles para fortalecer la base industrial y tecnológica del sector de defensa
y para mejorar la efectividad del gasto militar.
En comparación con las organizaciones de equipos anteriores, la importancia de
este mandato fue su combinación de requisitos, el vínculo con el Plan de Acción de
Capacidades Europeas (ECAPA), la base tecnológica e industrial de defensa,
investigación y tecnología, procuración y evaluación. Será particularmente
importante analizar los requisitos lo antes posible. Demasiado frecuente en el
pasado, los proyectos en cooperación han sido establecidos después de que los
requisitos nacionales se hubieran hecho relativamente firmes, dificultando la tarea
de encontrar soluciones comunes a demandas nacionales conflictivas.
Evidentemente, las compras de defensa ya no eran un tema dejado principalmente a
los directores de armamentos sino puestos dentro de un contexto más global. Esa
fue también la razón del nuevo nombre: Agencia Europea de Defensa. Realizar este
trabajo representará un desafío considerable porque no todos los ministros
nacionales de defensa seguirán dicho enfoque integrado. Por lo tanto, deberíamos
esperar cambios organizativos en el nivel nacional que será de gran interés para los
parlamentarios.
Podría ser más lógico incluir la cláusula de evaluación al final del mandato y no al
principio, pero en todo caso es evidente que la Agencia irá más allá de la función de
compras. Sus normas, sede y reglas operativas serían definidas por el Consejo, que
actúe por una mayoría cualificada. La Sección agregaba que esta decisión "debería
tomar en cuenta el nivel de participación efectiva en las actividades de la Agencia".
Otras disposiciones expresaban que se crearían grupos específicos dentro de la
Agencia aunando a los Estados Miembro comprometidos en proyectos conjuntos y
que la agencia desempeñará sus funciones junto con la Comisión, en caso necesario.
62
Como se mencionó anteriormente, la propuesta de una agencia de armamentos fue
extraída del informe presentado por la Convención Europea para una temprana
implementación. Se formó una comisión preparatoria bajo el Sr. Witney,
antiguamente segundo subsecretario para política en el Ministerio de Defensa
Británico, que trabajó rápidamente. El 14 de junio de 2004, el Consejo agregó una
“Acción Conjunta” creando la Agencia de Defensa Europea. Su Director Ejecutivo
y su asistente fueron designados poco tiempo después, y de esta forma un grupo
pequeño de trabajo podía empezar a trabajar en septiembre. Además de estos dos
directores, fueron nombrados cinco más que representaban a los otros países de LoI
y Bélgica. A fines de 2004 debían reclutarse entre 20-30 empleados. El presupuesto
para 2004 fue de 2 millones de euros, para 2005 de 24 millones de euros para cubrir
salarios, instalación y los primeros estudios sobre déficit de capacidad. Las
decisiones a largo plazo serían tomadas por unanimidad por parte del Consejo de
Ministros pero el programa anual sería determinado con QMV (voto de mayoría
cualificada) por parte de la Junta Ejecutiva en la cual están representados todos los
países participantes. Dinamarca no se unió.
En las negociaciones para la Agencia de Defensa Europea hubo una división notoria
sobre su status. Mientras el Reino Unido estaba a favor de una agencia
completamente independiente, Alemania y Francia querían el control político por
parte del Consejo y la Comisión de Política y Seguridad. No resultaba claro en qué
medida estarían preparados para entrar en compromisos vinculantes. Holanda
insistió en la unanimidad para decidir el presupuesto multianual de 3 años. Uno de
los temas sin resolver fue la relación con Noruega y Turquía, que eran socios
igualitarios en el WEAG (Grupo de Armamentos de Europa Occidental). El 14 de
junio, la presidencia irlandesa registró en las actas que el 30 de septiembre se
finalizaría un nuevo acuerdo. Dicho plazo no fue cumplido pero de todas formas
los Ministros de Defensa decidieron el 22 de noviembre de 2004 que el WEAG sería
disuelto y la cooperación sería transferida a la Agencia de Defensa Europea antes de
mediados de 2005.
EDA no será un DARPA europeo. La forma en que Estados Unidos está enfocando
los proyectos de investigación avanzada está todavía fuera de los medios de Europa.
De todas formas, se ha hecho una conexión importante con las actividades
investigadoras de la Comisión en la esfera civil con programas de cinco años. El
OCCAR sigue existiendo y ofreció sus servicios. Lo mismo se aplica al grupo de la
Carta de Intención, pero esto tiene menos implicanciones institucionales, porque la
LoI es un acuerdo marco sin un órgano ejecutivo.
¿Será todo esto suficiente para la creación de un Mercado Europeo de Equipos de
Defensa (EDEM)? Probablemente no. La Sección 296 (ex 223), que excluye a las
adquisiciones de defensa del libre mercado interno, sigue existiendo. Un argumento
válido reside en el hecho de que tampoco terceros países liberalizaron su mercado
de defensa, por lo que se debería conservar el artículo como un elemento de
negociación. Sin embargo, no existe razón para limitar la competencia entre los
miembros de la Unión. En los días del Grupo de Programa Europeo independiente
63
(iEPG) el informe Vredeling de expertos había defendido esta posición en 1987,
bajo el título “Hacia una Europa más fuerte”.
4.4. El Papel de la Comisión Europea
La Comisión Europea ha tratado continuamente de incluir los productos de defensa
en la órbita del mercado común (y de aplicar derechos de importación a los
productos provenientes de terceros países), pero encontró la oposición de los países
con industrias de defensa sustanciales. Tuvo algún éxito en el área de artículos de
“doble uso” con aplicación en la esfera civil y militar. El 19 de diciembre de 1994 el
Concejo de la UE estableció un régimen de control común para exportaciones de
doble uso a terceros países como una simbiosis de la Comunidad y el CFSP32. En
julio de 2000 este sistema fue reemplazado por un nuevo régimen de control, basado
exclusivamente en la Sección 133, poniendo los principios y listas bajo la
competencia de la Comisión y dándole el derecho exclusivo de iniciativa. Todas las
decisiones del Consejo son tomadas por una mayoría calificada y no, como antes,
por unanimidad. Sin embargo, como concluyó Burkard Schmitt, como la lista de
temas controlados es una compilación de listas definidas por regímenes
internacionales de no proliferación (como el acuerdo Wassenaar, el Régimen de
Control de Tecnología de Misiles y el Grupo de Proveedores Nucleares), cuando la
Comisión no está representada, los estados miembro han conservado una posición
dominante33. Además, la implementación efectiva puede producirse únicamente si
los controles nacionales resultan adecuados y si coopera la industria34. Los
gobiernos europeos tienen contactos informales con la industria, pero sólo Suecia
tiene un modelo institucional en su Sociedad Sueca de Control de Exportaciones,
que informa a las empresas de los cambios en las políticas de Suecia, Unión Europea
y Estados Unidos y coordina la expresión de sus puntos de vista. Desde 1991,
Estados Unidos tiene su Equipo de Aplicación Ejecutiva Comercial con una red
electrónica segura que enlaza alrededor de 3.000 personas de empresas exportadoras
de doble uso con la Oficina de Aplicación de Exportaciones del Departamento de
Comercio de Estados Unidos35.
32
Regulación del Consejo (EC) 3381/94 y Decisión del Consejo 94/942/CFSP publicado en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas, L 367 del 31 de Diciembre de 1994, pp. 1-7 y 8-163.
Basado tanto en una Regulación como en una Decisión, el régimen fue un ejemplo de un enfoque
cross-pillar. Los procedimientos y mecanismos de control esbozados en la Regulación se volvieron
parte de la comunidad de derecho; la Decisión fue adoptada bajo el Artículo J.3 (ahora art. 14 del
TEU) como una Acción Conjunta tomada bajo la CFSP y que enumera destinos permitidos e ítems
controlados.
33
‘Una política de exportación común Europea para la defensa y el uso dual de ítems? Monografía
25 del Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO, Mayo 2001. pp. 8-9. Ver también Documento
Chaillot No.63, p.31. Regulación del Consejo (EC) 1334/2000 del 30 de Junio de 2000 fue corregida
cinco veces. La última versión consolidada es la Regulación 149/2003, Diario Oficial L 30/2003.
34
Ver “Negocios y Seguridad, relaciones públicas – privadas en un nuevo ambiente de seguridad”
editada por Alyson J.K.Bailes e Isabel Frommelt. SIPRI y Prensa de la Universidad de Oxford, 2004,
capítulo 6 ‘Controles de exportación estratégicos y el sector privado’, pp.76-83.
35
Ibidem p. 16, nota al pie 62.
64
El nuevo régimen de la Unión Europea representó un avance con respecto al
anterior Código de Conducta sobre Exportaciones de Armamentos, adoptado por
el Consejo el 8 de junio de 1998 como una Declaración en el marco del CFSP. Este
Código fue desarrollado por el Grupo de Trabajo del Consejo en materia de
Exportación de Armamentos (COARM) y contenía ocho criterios de exportación:
-
Respeto por los compromisos internacionales de los miembros de la Unión
Europea , en particular las sanciones decretadas por las Naciones Unidas, la
Comunidad Europea y los acuerdos de no proliferación
Respeto por los derechos humanos en el país de destino final;
La situación interna en el país de destino final;
La preservación de la paz, seguridad y estabilidad regionales;
La seguridad nacional de los estados miembro, así como la de los países
amigos y
aliados;
La conducta del país comprador con respecto a la comunidad internacional,
en particular su actitud hacia el terrorismo, la naturaleza de sus alianzas y el
respeto por el derecho internacional;
La existencia del riesgo de que el equipo sea desviado dentro del país
comprador o reexportado en condiciones no deseables;
La compatibilidad de las exportaciones de armas con la capacidad técnica y
económica del país receptor36.
El régimen de julio del 2000 establecía un mecanismo de consultas para tratar el
problema de que un estado miembro perjudicara a otro que se hubiese negado a
otorgar una licencia de exportación. Los estados miembro deben informarse
mutuamente sobre las denegaciones de las licencias de exportación, consultarse si
tienen la intención de vender a un precio más barato y explicar sus razones para
hacerlo. A nivel de la Comunidad, un grupo coordinador –compuesto de
funcionarios encargados de otorgar licencias y funcionarios de aduana y presidido
por la Comisión- se reúne regularmente para discutir la aplicación práctica de la
Reglamentación y desarrollar una interpretación común. No es una tarea fácil, ya
que las pautas siguen siendo difusas, y esto lleva a Schmitt a la conclusión de que el
régimen es poco más que un marco común para diferentes políticas nacionales. Los
estados miembros reconocen las licencias de exportación de cada uno pero no
necesariamente las aceptan. Habrá que analizar si el mecanismo de consulta puede
compensar suficientemente la ausencia de una política común de exportación. Y el
tema seguirá teniendo importancia en las agendas parlamentarias37.
36
Definido por los Consejos Europeos en Luxemburgo (29de Junio de 1991) y Lisboa (26-27 de
Junio de 1992).
37
Documento de Política SIPRI No. 8 de Noviembre de 2004, escrito por Sibylle Bauer y Mark
Bromley que llevó por subtítulo ‘Mejorando el Informe Anual’. Este recomendó el acuerdo sobre
requisitos comunes y comparación de datos sobre licencias de exportación, pero también constituyó
un movimiento en el uso de los datos suministrados por la industria. La práctica en 18 países de la
Unión Europea fue analizada.
65
Sobre los derechos de aduana, la Comisión no tuvo éxito. En enero de 2003, se
adoptó una reglamentación del Consejo que suspendía los derechos de importación
a una cantidad de armamentos y equipos militares.38 Un avance positivo fue que la
iniciativa de la Comisión en cuanto a lanzar un “Manual de Estandarización de
Defensa” con la asistencia de la Comisión Europea de Estandarización (que ha
jugado un importante papel en la eliminación de obstáculos para la creación del
mercado interno en la implementación del Programa “1992” de la Comisión) y la
participación de los Ministros de Defensa y de Industria. Una versión operativa, que
contenga referencias a normas, términos comúnmente utilizados para contratos de
compras, y pautas para la óptima selección de estándares debería estar lista para
fines del 2004.
La Comisión también podrá lograr un impacto en el campo de la investigación y la
tecnología. Sus Programas Marco, que abarquen períodos de cuatro años, se han
convertido en un importante patrocinador del desarrollo tecnológico. Iniciados en
1984, actualmente se encuentran en su sexto período, lo cual representa una
participación general en la Comunidad de 17.500 millones de euros, alcanzando el
5,4% de todo el gasto público de investigación (no militar) de la Unión. Una de las
siete áreas de prioridad temática abarca la aeronáutica y el espacio. Si bien los
Programas Marco sólo financian proyectos civiles, también benefician el aspecto
militar de sus actividades. En todo caso, la financiación pública de Investigación y
Desarrollo ayudará a la industria a seguir siendo competitiva en un momento en
que la demanda de equipos militares está disminuyendo. Además, las tecnologías de
doble uso han sido incluidas gradualmente en los Programas Marco, como la
supervisión Global de Medio Ambiente y Seguridad, comunicaciones seguras y la
seguridad de las redes de IT. Recientemente, la Unión Europea aceptó el enlace
entre la investigación militar y la civil. Las Conclusiones de la Presidencia del
Consejo Europeo del 20/21 de marzo del 2003 reconocieron explícitamente “el
papel que podía jugar la defensa y la seguridad relacionadas en la promoción de
tecnologías avanzadas y por lo tanto estimular la innovación y la competitividad”.
El Consejo fue invitado a “analizar el papel de las compras de Investigación y
Defensa dentro del contexto de las actividades generales de Investigación y Defensa
de la Unión, incluyendo la posible creación por parte del Consejo de un organismo
intergubernamental de desarrollo y adquisición de las capacidades de defensa”39.
Unos meses después, en Tesalónica el Consejo Europeo decidió seguir adelante con
la creación de dicha Agencia. La creciente atención a la “agenda Lisboa” para
fortalecer la innovación y la competitividad está orientada a favorecer dicho avance,
si bien algunos mirarán con malos ojos el énfasis en el carácter intergubernamental
de la nueva empresa. Mientras tanto, la Comisión Europea está elaborando un
Programa Europeo de Investigación en materia de Seguridad (ESRP) para el período
iniciado en 2007.
38
Regulación del Consejo (EC) 150/2003, basada en el Artículo 26 TEC, publicado en el Diario
Oficial, L 25 del 20 de Enero de 2003.
39
Citado por Burkard Schmitt en Documento Chaillot No. 63, p.35.
66
La Comisión Prodi publicó un Libro Verde sobre adquisiciones de Defensa en un
intento por iniciar el debate sobre la necesidad de adoptar iniciativas a nivel de la
Unión Europea sobre la reglamentación de los mercados de compras del área de
defensa. Actuando en base al asesoramiento de un “Grupo de Personalidades”
anunció la creación de una Junta Asesora de Investigación en materia de Seguridad
Europea así como el lanzamiento de un Programa de Investigación de Seguridad
Europea. La Comisión formuló una serie de cuestiones al principio de un proceso
de consulta, que finalizó cuatro meses después del 23 de septiembre de 2004, la fecha
de la publicación40. Sostuvo que un mercado verdaderamente europeo resultaba
crucial para fortalecer la competitividad de la industria europea, pero que la
situación actual estaba caracterizada por la fragmentación de los mercados a lo largo
de líneas puramente nacionales, por los rasgos específicos que la distinguían de otros
tipos de adquisición pública y por un complejo marco legal. Sección 296 TEU
(anteriormente Sección 223) dice:
Ningún estado miembro estará obligado a suministrar información cuya revelación considere
contraria a los intereses esenciales de su seguridad;
todo estado miembro podrá tomar las medidas que considere necesarias para la protección de los
intereses esenciales de su seguridad que estén conectados con la producción o comercio de armas,
municiones y material de guerra; dichas medidas no afectarán adversamente las condiciones de
competencia dentro del mercado común con respecto a productos que no estén destinados a fines
específicamente militares.
Estas formulaciones datan del principio de la Comunidad Europea y durante
muchos años estuvieron contenidas en la Sección 223. En 1958 el Consejo adoptó
una lista de productos a los cuales se aplicarían las disposiciones de esta sección, una
lista que ahora es evidentemente obsoleta. En el Libro Verde la Comisión sostuvo
que las reglas de la Comunidad también se apliquen en principio al sector de la
defensa, pero los Estados Miembros pueden derogarlas en las circunstancias
establecidas en el tratado. Dicha derogación no constituyó una exención general y
automática, pero debería estar justificada caso por caso, con la carga de la prueba
para el estado miembro. De todas formas, la poca cantidad de publicación de ofertas
en el Boletín Oficial de la Unión Europea implica que varios países creyeron que
podían aplicar la derogación en forma automática.
La Comisión se movió cuidadosamente y, teniendo presente el principio de la
subsidiariedad, se remitió al trabajo hecho en el Partido del Consejo sobre Política
de Armamentos (POLARM), el Grupo de Armamentos Europeos Occidental
(WEAG) y el Equipo de Creación de la Agencia. También admitió que los estados
necesitaban tener acceso a capacidades industriales y tecnológicas adecuadas a través
del (largo) ciclo de vida de un sistema y mantener relaciones duraderas y confiables
con los proveedores. Dado que los volúmenes de producción son limitados y el
riesgo de fracaso comercial es elevado, “se requiere de apoyo estatal”. El principal
40
COM(2004)608 final y MEMO/04/222 del 23.09.2004.
67
valor del Libro Verde fue el esfuerzo que representó para iniciar el debate y para
enumerar las cuestiones relevantes a ser contestadas en el proceso de consulta:
•
¿Considera Ud. que sería útil/necesario/suficiente explicar el marco legal
existente en la forma presentada?
•
¿Existen otros aspectos del sistema de Comunidad en cuestión que deberían
ser clarificados?
•
¿Considera Ud. que las normas de las directivas existentes se ajustaban/no se
ajustaban a las características específicas de los contratos de defensa?
•
¿Sería una directiva específica un instrumento útil/necesario para crear un
mercado de equipamiento de defensa europeo y fortalecer la base industrial y
tecnológica de la defensa europea?
•
¿Cuál es su opinión sobre el uso de una posible directiva para las compras
por parte de otros organismos, como la Agencia de Defensa Europea?
•
Procedimientos: ¿Considera Ud. que el procedimiento negociado con
publicación previa es adecuado para las necesidades específicas de las compras en el
área de defensa? ¿En qué situaciones debería permitirse el procedimiento negociado
sin publicación?
•
Alcance: ¿Cuál sería la forma más adecuada de definir el campo de
aplicación? ¿Una definición general? En ese caso, ¿cuál? ¿Una combinación de una
definición y una lista?
•
Exenciones: ¿Considera Ud. que sería útil/necesario definir una categoría de
productos que serían excluidos categóricamente de la directiva?
•
Publicación: ¿Piensa Ud. que un sistema centralizado de publicación sería
adecuado y, en ese caso, si funcionaría?
•
Criterios de selección: ¿Qué criterios considera Ud. que deberían ser
tomados en cuenta además de aquéllos establecidos en las directivas existentes para
tomar en consideración los rasgos específicos del sector de defensa?
¿Confidencialidad, seguridad de los suministros, etc.? ¿Y cómo debería ser definido?
•
¿Cómo piensa
compensaciones?
Ud.
que
deberían
ser
tratadas
las
prácticas
de
Al momento de escribir, las respuestas a estas preguntas aún no eran conocidas,
pero la industria tiene evidentemente muchas expectativas sobre la nueva agencia de
defensa. EDIG no existía ya como el principal grupo de lobby del frente europeo,
pero los vicepresidentes a cargo de la estrategia de los grandes intereses como
EADS, sistemas BAE y Thales se reúnen regularmente y han apelado a sus
68
gobiernos directamente y a través de la prensa. Mientras tanto, la Comisión anunció
una Acción Preparatoria sobre Investigación en materia de Seguridad (PASR) para
ser implementada durante el período 2004-06 con el objetivo de desarrollar una
cultura de seguridad europea apoyada por una industria creíble, para desarrollar
sinergia entre la investigación civil y la militar y entre el sector público y el privado
y para alentar la inversión en tecnología cumpliendo con el objetivo de gastar el 3%
del PIB en investigación. Las prioridades de proyecto estaban mejorando la
concienciación de la situación, la protección de los sistemas en red, la protección
contra el (bio)terrorismo y la interoperabilidad de los sistemas integrados de
información y comunicación. Los primeros contratos serían firmados antes de fines
de 2004. El presupuesto para el período de 3 años sería de 65 millones de euros41.
Buenas noticias teniendo en cuenta que las nuevas competencias en estos asuntos
podrían evitarse.
4.5. Ajustes Nacionales
En Europa los presupuestos de defensa han estado bajo constante presión. Aún
cuando el clamor de principios de los noventa sobre “dividendos de la paz” ha
cesado, son muy pocos países los que han podido aumentar el gasto. Al mismo
tiempo, los nuevos avances en boga en Estados Unidos como la “revolución de los
asuntos militares”, la transformación y la guerra basada en redes informáticas han
dejado sin aliento a los europeos. ¿En qué medida podrían aplicarse estos nuevos
conceptos y tecnologías al tipo de operaciones en las cuales podría involucrarse
Europa? Además, después de la primera etapa de la guerra en Iraq, la confianza del
ejército en la tecnología informática para asegurar la supervivencia o letalidad de los
vehículos terrestres móviles ligeros ha tenido sus retrocesos en términos de
víctimas42. De todas formas, el proceso parece irreversible.
En el Anexo 3 se resumen los gastos de defensa de los países de la OTAN para el
2003. El panorama no es alentador. Los países europeos de la OTAN gastan un
promedio del 2% del PBI en defensa, pero esta cifra es incrementada por los altos
porcentajes de Grecia y Turquía, que gastaron 4,2 y 4,8% respectivamente. Por
encima del promedio, estaban Francia, el Reino Unido, la República Checa y
Portugal (que gasta prácticamente todo en personal y es el segundo más bajo en
equipamiento, por encima de Bélgica). Noruega y Polonia se encuentran en un nivel
promedio y nueve de catorce miembros por debajo del mismo. En comparación,
Estados Unidos gastó 3,5% del PBI, con un cupo de equipamiento de 27,6%. Un
nivel de inversión del 20% es considerado aceptable, pero sólo Turquía, el Reino
Unido, Noruega, la República Checa y Francia gastaron un porcentaje superior en
equipamiento. Estados Unidos tiene un cupo de inversión sólo superado por
41
Asamblea de la UEO Doc A/1885, p.13.
42
Joseph N. Mait y Richard L.Kugler, “Enfoques alternativos a la Transformación del Ejército”,
Horizontes de Defensa 41, Julio de 2004 publicado por el Centro de Tecnología y Política de
Seguridad Nacional de NDU.
69
Turquía. La cifra para Alemania fue sólo del 14%, séptimo puesto contado desde el
nivel inferior.
El Reino Unido fue el primero en lanzar una revisión conceptual de la defensa con
el fin de reestructurar sus fuerzas para las contingencias post Guerra Fría, y en 2004
tuvo un aumento presupuestario de un promedio de 1,4% durante tres años,
llevando los gastos a 33.400 millones de libras para 2007. A estas novedades les
acompañó una severa restricción de las tropas con el fin de pagar nuevas
tecnologías y transformación43. El Secretario de Estado de Defensa, Geoff Hoon,
explicó que el gobierno quería “pasar de números de plataformas a un nuevo
énfasis sobre efectos y resultados y sobre la explotación de las oportunidades
presentadas por nuevas tecnologías y capacidades que surgen de las redes
informáticas”. La Marina Real perdería 3 viejos destructores y 3 modernas fragatas,
6 dragaminas y 3 submarinos de ataque nuclear. La Fuerza Aérea Real cerraría una
base aérea y perdería 1 escuadrón de caza de F3 Tornado, 3 escuadrones de ataque
Jaguar, 5 aviones de vigilancia marítima MR2 Nimrod, y el pedido de su sucesor
Nimrod MR A4 sería recortado de 18 a 12. El Ejército Británico perdería 4
batallones de infantería (de 40) y 7 escuadrones de carros de combate Challenger, 24
(de 28) lanzadores de misiles antiaéreos Rapier, 72 (de 156) unidades de fuego de
Misiles de Alta Velocidad para defensa aérea y varias baterías de cañones
autopropulsados de 155 mm. Estos recortes incluirían 1.500, 7.500 y 6.500 soldados
para los tres servicios, respectivamente, siendo la RAF la más afectada. En total, se
recortarían 25.000 puestos civiles y militares de un total de 300.000, de todas las
ramas del sector militar y del Ministerio de Defensa.
Algunas de las restricciones son menos drásticas de lo que podrían parecer, porque
los reemplazos modernos están entrando en el inventario, como el Eurofighter
(equipado con el misil “Storm Shadow”, construido por MBDA para el Reino
Unido y Francia, nuevos vehículos armados, piezas de artillería y helicópteros
Apache. En general, tienen sentido en un ambiente donde la amenaza aérea es
reducida, los equipos antisubmarinos ya no son una prioridad y las batallas con
tanques una cosa del pasado. En Irlanda del Norte la reducción de personal parece
una apuesta de mejora de la situación, porque en la actualidad el ejército está
seriamente sobredimensionado. Durante la guerra en Iraq, estuvo involucrada la
mitad del ejército británico, lo que no habría sido sostenible en una operación
prolongada. El Reino Unido también dejó claro que no podría seguir la visión
americana de una transformación total de las fuerzas armadas sino que debía seguir
un incremento paulatino. Los programas existentes, provenientes de un ambiente
anterior en materia de seguridad, como el Eurofighter, estaban llevándose una gran
parte de los gastos en modernización. La situación en los países europeos es similar.
43
El Economista, 24 de Julio de 2004, p.32 y Noticias de Defensa, 26 de Julio de 2004, pp. 1 y 8.
Ver también Andrew D. James, ‘La industria de defensa y la transformación: una perspectiva
Europea’. Capítulo 8 en ‘Transformaciones Transatlánticas: Equipando a la OTAN para el siglo 21’,
op. cit. 2004.
70
La pregunta crucial es ¿qué queda? y ¿qué podemos hacer todavía? En lugar de 3
brigadas pesadas, 3 mecanizadas y una ligera, el Ejército tendrá 2 brigadas
acorazadas pesadas, 3 brigadas de peso medio y una brigada ligera, más las brigadas
de la Marina Real y ataque aéreo existentes, que juntas serían más adecuadas para el
tipo de operaciones flexibles y expedicionarias programadas para el futuro.
Desde el punto de vista de las adquisiciones, se harán nuevos pedidos y se ajustarán
algunos planes actuales. Los dos nuevos portaaviones, con un desplazamiento de
aproximadamente 60.000 toneladas, entrarán en servicio entre 2012 y 2015. La
docena de destructores de defensa aérea Modelo 45 se reducirá a ocho, dando lugar a
un debate sobre la conveniencia de designar un barco de misión única. Dado que los
conflictos recientes no han incluido grandes amenazas aéreas, serían más útiles los
buques multipropósito, dando al Modelo 45 capacidades de ataque terrestre y de
defensa de misil balístico. Las cuatro fragatas de defensa aérea de los Países Bajos con
sus instalaciones de comando y el potencial para transportar misiles podrían ser
utilizados como ejemplo. En todo caso, el gobierno del Reino Unido ha ofrecido a
la industria un considerable volumen de construcción para los próximos quince
años, lo que le permite iniciar conversaciones de reestructuración44.
Alemania tiene problemas tanto políticos como financieros. Políticamente, hubo de
llegar hasta la decisión de 1995 de la Corte Constitucional de Karlsruhe para que
Alemania pudiera enviar sus soldados más allá del área de la OTAN, y aún hoy el
Bundestag controla cuidadosamente las misiones de apoyo a la paz, insistiendo en
un mandato de las Naciones Unidas. Como resultado, Alemania llegó tarde para
reestructurar las fuerzas armadas. Financieramente, Alemania ha alcanzado su más
bajo porcentaje de PIBI dedicado a la defensa. En un 1,4%, Alemania se encuentra
ahora en la mitad más baja de los países de la OTAN y encuentra difícil cumplir
con sus compromisos de los programas multi-anuales. El 5 de diciembre de 2002, el
ministro de defensa Peter Struck explicó los recortes que tenía que hacer45. El
número del avión de transporte europeo A400M sería reducida de 73 a 60; la
cantidad de misiles aire-aire Meteor, con una capacidad superior al alcance visual
sería reducida de 1.488 a 600, y el misil IRIR-T aire- aire, que reemplaza el
Sidewinder en el Eurofighter y el Tornado, de 1.812 a 1.250. Se mantendría el
compromiso de comprar 180 Eurofighters, aunque las razones para tantos habían
desaparecido. Modificarlo arruinaría el programa cooperativo y tendría un efecto
desastroso sobre las industrias participantes. Se reduciría la cantidad de helicópteros
de apoyo Tiger y de helicópteros NHJ-90. La parte positiva fue el anuncio de la
protección electrónica de los aviones de transporte Transall C-160, el desarrollo de
una versión de búsqueda y rescate de combate del helicóptero NH-90, y la
adquisición de un nuevo vehículo armado de infantería para reemplazar el Marder,
de 30 años de antigüedad. El Breguet Atlantic sería reemplazado por un nuevo
avión de patrulla marítima a través de un programa cooperativo europeo. En 2004,
44
Noticias de Defensa, 18 de Octubre de 2004, ‘El Reino Unido busca cambio en la industria para el
Plan de Barcos’.
45
Noticias Atlánticas, No. 3439 del 11 de Diciembre de 2002, ‘El Ministro de Defensa Peter Struck
traza recortes en la adquisición de mayores programas para Bundeswehr’.
71
se anunció que por el contrario Alemania adquiriría 8 aviones P-3C actualizados de
Holanda, que están terminando su misión en este campo. Alemania también
invierte en el programa de defensa con misiles MEADS.
El Ministro Struck y su nuevo Inspector General Wolfgang Schneiderhan dejaron
pocas cosas intactas de las planeadas por sus predecesores Scharping y Kujat. En una
directiva de octubre de 2003, el ministro ordenó un nuevo enfoque para las
adquisiciones: el futuro equipamiento debería ser adquirido en relación estrecha con
las tareas de las fuerzas armadas. Los planes que no cumplieran estos criterios
deberían cancelarse, aún cuando afectaran a capacidades conexas, y debían revisarse
todos los programas actuales para poder aplicar los nuevos avances tecnológicos46.
El nivel de financiación del Ministerio de Defensa es el objeto de una batalla entre el
Ministro de Defensa y el Ministro de Finanzas, Hans Eichel. En Junio 2004 el
presupuesto anual fue fijado en 23.900 millones de euros, más 100 millones de euros
ahorrados a través de la privatización, con el fin de alcanzar el umbral políticamente
importante de 24 mil millones de euros. El Ministro Struch apunta a llevar el
presupuesto de 24.250 millones de euros en 2005 a 25.800 millones de euros en 2009
y las compras de 4.020 millones de euros el próximo año a 7.000 millones de euros
en 2012, subiendo el cupo de inversión al 31%. Los comentarios han sido escépticos
en vista del déficit general del presupuesto alemán, que supera el 3% permitido por
el Pacto de Estabilidad financiera de la Unión Europea47.
El gobierno francés está experimentando problemas similares. El Presidente Chirac
siempre dio mucha prioridad a la modernización de las fuerzas armadas, tanto
convencionales como nucleares. Como Gran Bretaña, Francia es capaz de montar
operaciones expedicionarias y ha probado su voluntad de hacerlo. A pesar de los
incrementos en el presupuesto de defensa, el gobierno se enfrentará a la dolorosa
opción de reducir los niveles de tropa o reducir los gastos en equipamiento. La
situación financiera y económica del país es difícil y el Ministro de Finanzas Nicolas
Sarkozy, un rival político del presidente, quería recortar el presupuesto de defensa
con el fin de poner su casa en orden antes de dejar su puesto para concentrarse en el
liderazgo del partido. Bajo su presión, Francia viró hacia una mezcla de
consolidación nacional y europea: Se rechazaron adquisiciones de empresas
extranjeras, se alentaron las fusiones nacionales aún cuando sus sinergias no fueran
obvias y se alentaba la fusión de Thales con EADS, lo cual fortalecería la influencia
francesa.
Los niveles de tropa ya habían sido recortados en todos los servicios militares
excepto la Gendarmería durante el período presupuestario 1995-2002. Con la
abolición de la conscripción, el ejército fue reducido de 237.000 a 136.000 con una
46
Weisung für die Weiterentwicklung der Bundeswehr, Berlin, 1 de Octubre de 2003, citado por y
Martin Agüera en Gemeinsam sicher,Vision und realität europäischer Sicherheitspolitik, Hans Seidel
Stiftung/Ars Una, Neuried, 2004, p.353.
47
Noticias de Defensa, 21 de Junio de 2004. ‘Reforma de Defensa aún incierta para Berlín’.
72
organización modular en 9 brigadas de combate, 4 brigadas de apoyo al combate y
dos brigadas logísticas. Esta cifra es aún superior en 20.000 a la del Ejército
Británico pero la capacidad de montar una fuerza expedicionaria es menor. En el
aspecto nuclear, Francia mantiene 4 submarinos nucleares de misiles estratégicos,
para el 2010 todos de la moderna clase Triumph, para ser equipados con nuevos
misiles balísticos lanzados desde submarinos. El avión Rafale reemplazará al Mirage2000N y al Super Etendart en su papel de ataque nuclear.
Bajo la actual Ley de Presupuesto Militar, el gasto en equipamiento subirá un 0,8%
en 2005 con respecto a los 14.900 millones de euros en 2004. El costo en personal ha
subido espectacularmente en la última década, como resultado de la
profesionalización y los mayores salarios y condiciones de vida, y han consumido
16.400 millones de euros en 2002. El lado civil del Ministerio de Defensa es fuerte,
con 90.000 empleados públicos, muchos de ellos en el sector de equipamiento.
Siguiendo el método de cálculo de la OTAN, Francia gastó 2,6% del PBI de defensa
en 2003.
Francia se distinguió por una serie impresionante de proyectos tecnológicos.
Después del programa nuclear, de cuyo valor se podría dudar en el actual ambiente
estratégico, Francia desarrolló una capacidad independiente de reconocimiento a
través del programa óptico Helios y el satélite de comunicaciones Syracuse, y
también fue el primer país europeo en reconocer la importancia de los vehículos no
tripulados (UAV). Los UAV fueron diseñados originariamente para el
reconocimiento táctico, transmitiendo sus imágenes directamente al comandante.
Durante la campaña de Afganistán, Estados Unidos añadió una capacidad de
lanzamiento de armas que podría aportar un cambio revolucionario al combate de
alta tecnología. No sólo permiten respuestas inmediatas en tiempo real; también
pueden reducir las pérdidas de fuerzas aliadas que ya no han de exponerse en
posiciones vulnerables. Francia tomó la iniciativa de unir la Aviación Dassault
(Dassault Aviation) y la multinacional EADS para desarrollar un nuevo UAV de
altitud media y gran autonomía llamado EuroMALE, y un UAV de combate
llamado Neuron. El Ministro de Defensa se comprometió a financiar un proyecto
tecnológico de 135 millones de euros para el nuevo concepto de guerra aire-tierra
por red que llamado Bulle Operationelle Aeroterrestre, que proporcionará el marco
para utilizar los datos suministrados por los UAVs y otros sensores48. Francia
también era un defensor del avión de transporte A400M de la familia Airbus y 60
irán a Alemania, 27 a España, 25 al Reino Unido 10 a Turquía, 7 a Bélgica y 1 a
Luxemburgo. Cuando comiencen las entregas en 2009, Europa adquirirá una
importante capacidad estratégica en transporte aéreo estratégico.
Entre los países de la OTAN, Italia lanzó un segundo portaviones. El Cavour, de
27.000 toneladas, que puede transportar 12 helicópteros u ocho aviones de despegue
corto, estará operativo en 2008. El portaaviones se unirá al más pequeño Garibaldi,
de 13,850 toneladas de peso, y da cabida a una fuerza expedicionaria anfibia y tropas
48
Noticias de Defensa, 21 de Junio de 2004, ‘Francia lanza el Desafío UAV’.
73
de desembarco de tropas, además de las tripulaciones aéreas y navales49. El día del
lanzamiento el ministro de Defensa Martino dijo a la prensa que él estaba luchando
contra un recorte de 1.8 billones de euros (de un presupuesto total de 14 billones de
euros) y esperaba reducirlo a 900 millones. Aún si triunfaba, se esperaba que el
presupuesto de equipamiento de 3.2 billones de euros se redujera en 500 millones de
euros. Al mismo tiempo se llevaban a cabo negociaciones para el programa de la
fragata Franco-italiana FREMM, con 17 previstas para Francia y 10 para Italia.
Menos positivo fue la repentina retirada de Italia del proyecto de transporte aéreo
A400M.
En el sector industrial, Finmeccanica está adquiriendo Westland en el Reino Unido
y comprando otros sistemas de comunicación de Sistemas BAE. Los seis años de los
Sistemas Alenia Marconi de joint-venture (empresa conjunta) terminaron en un
movimiento que pareció centrarse más en absorciones que en alianzas50.
España ha aumentado su presupuesto de defensa para 2004 en un 4,5%, ascendiendo
a 360 millones de euros como parte de un programa de modernización de 15 años.
Además de comprar el avión A400M y el Eurofighter, España está construyendo un
buque de ataque anfibio multipropósito que transporta 4 helicópteros grandes u
ocho helicópteros pequeños51.
Polonia aprobó un plan de cinco años para el período 2001-2006 estipulando que
gastaría no menos del 1.95% de su PBI en defensa. Se añadieron más fondos para
comprar 60 F-16. Los otros miembros de la OTAN también comprometieron
fondos alrededor de este porcentaje, excepto Estonia y Eslovenia, quienes se
mantuvieron en 1.6% y 1.5 % en 2002. Entre los países más pequeños, la República
Checa encontró su lugar propio mediante la concentración sobre detección y
equipo de protección NBC
El país que gasta más en investigación y desarrollo como porcentaje del PBI en el
mundo es Suecia. Sus fuerzas armadas persiguen una gama de sistemas de armas
avanzados y usan su experiencia en la tecnología de la información para desarrollar
una red informática unificada. Saab, según se informa, está estudiando un vehículo
aéreo de combate no tripulado llamado SHARC, por Configuración de Alta
Investigación Avanzada Sueca y cabezas de guerra para su misil de crucero. Suecia
liberó dinero para R&D, para una reorganización radical de sus fuerzas armadas en
tres mandos conjuntos, recortando sus cuerpos de oficiales de 15.000 a 9.40052.
Bajo su plan de reforma Ejército XXI, iniciado en 2004, Suiza está reduciendo su
ejército de 320.000 a 140.000 miembros, con 80.000 reservas. El sistema de milicia
49
Noticias de Defensa, 26 de Julio de 2004, “Segundo portaaviones lanzado en medio del temor por
el presupuesto italiano”.
50
Noticias de Defensa, 25 de Octubre de 2004, ‘Finmeccanica, BAE se separa de AMS’.
51
Asamblea Parlamentaria de la OTAN, informe de John Shimkus ( Estados Unidos) ‘Alliance-wide
progress on meeting the Prague Capability Commitments’, Abril de 2004.
52
Encuesta Estratégica de IISS 2000/2001, pp. 30-31, ‘Swifter Sweden’.
74
seguirá siendo central para el planeamiento de la defensa de Suiza, pero el personal
profesional pasará de 3.500 a 4.500. Como cualquier reducción, estos cambios
tendrán impacto sobre las adquisiciones de equipos.
Observando estos cambios y el estado general del ejército europeo, el panorama es
ambiguo. Se han logrado algunos avances para solucionar los problemas del lado de
la UE, pero el ritmo no es impresionante. Se satisfará la necesidad de portaaviones si
los británicos, franceses e italianos logran trabajar juntos. Las necesidades de
transporte aéreo deben ser satisfechas con el A400M, aún cuando no pueda
transportar las cargas pesadas de un C-17 o un An-70. Se han remediado las
carencias en protección NBC. Sobre cazabombarderos el inventario es diverso, pero
la cantidad total parece exceder las necesidades futuras. En los conflictos recientes,
no había enemigo aéreo y las misiones en Afganistán, por ejemplo, demandaban
muy pocos aviones después de finalizada la campaña inicial. No es extraño que
muchos Ministerios de Defensa estén descontentos con sus compromisos de una
época anterior. En general, el problema no era tanto la disponibilidad de
capacidades individuales como la dificultad de reunirlas en paquetes de fuerza
fiables, capaces de despliegue rápido y acción conjunta. Por dicha razón, las
posibilidades de “pooling” están obteniendo una renovada atención.
La anexión de diez nuevos estados a la UE no cambió la situación del sector de
armamentos europeo en forma esencial53. Los nuevos miembros tendrán que
definir una posición con respecto a las iniciativas actuales, en particular, la Agencia
de Defensa Europea. Necesitarán orientación para la modernización de sus fuerzas
armadas (que frecuentemente tienen stocks de equipos de la era soviética) y posibles
capacidades propias. La EDA podría ayudar también a identificar oportunidades de
cooperación.
53
El Instituto de la UE para Estudios de Seguridad, Monografía No. 54, editado por Burkard
Schmitt, ‘Expansión y armamentos de la Unión Europea. Industrias y mercados de defensa de los
países de Visegrad’. Septiembre de 2004.
75
5.Supervisión Parlamentaria
Las decisiones en materia de defensa y seguridad han pasado a ser más políticas y, en
consecuencia, atraen más atención parlamentaria. La participación en operaciones
de paz no es automática sino que está sujeta a una amplia gama de consideraciones.
Las cuestiones relativas a la estabilidad y la ley y el orden internacional son
prioritarias. Las violaciones graves a los derechos humanos, o incluso el genocidio,
requieren de la acción internacional de organizaciones internacionales o
“coaliciones de buena voluntad”. La participación está determinada por las
percepciones nacionales de sus intereses y, cada vez más, por su nivel de ambición.
¿Qué están dispuestos a aportar en términos de costos y cuáles son los riesgos que
están dispuestos a compartir? ¿Y qué parte de los intereses nacionales están
dispuestos a dedicar a la paz y la seguridad en una ardua competencia con otras
tareas del gobierno que afectan directamente al ciudadano, como la salud, la
educación y la seguridad social? El creciente reconocimiento del vínculo entre la
seguridad interna y la externa ha incrementado la prioridad de la cuestión dentro de
la agenda política, pero las compensaciones siguen siendo un tema delicado.
Sin tratar de ser demasiado académico, vale la pena advertir que la sociedad
occidental moderna ha desarrollado una nueva paradoja que tiene que ver con la
diferencia entre la cooperación internacional basada en el valor y la cooperación
internacional basada en el interés y la confusión entre valores y normas. Los valores
están primero y las normas se derivan de los valores. En la organización occidental,
compartir la soberanía se ha convertido en la norma, pero compartir el riesgo es el
valor. El objetivo de la paz se ha convertido más en un proceso y menos en un
producto54. La paradoja radica en el hecho de que al mismo tiempo nuestra
sociedad es cada vez más enemiga del riesgo; la cultura de la gestión ha reemplazado
a los grandes ideales. El resultado es el debate constante sobre cada elección,
agravado por la ausencia de criterios precisos para mantener los niveles de fuerzas y
el correspondiente esfuerzo financiero. Todo se ha convertido en una cuestión de
apreciación y todos estamos en riesgo de perder la senda.
En estas circunstancias los parlamentarios deben intentar seguir un enfoque amplio
y consistente, con procedimientos claramente establecidos para los actos de la
comisión de defensa y los debates plenarios. En primer lugar, su gobierno debe
presentar y actualizar su concepto de seguridad y su política de seguridad. Estos
deben especificar las necesidades en materia de defensa en el sentido estricto de la
palabra, es decir la preservación de la independencia y la integridad territorial, y
deben estar acompañados por un proceso de evaluación de amenazas.
En segundo lugar, debe determinarse el nivel de ambición para la participación en
operaciones internacionales de paz, definiendo aportes concretos en términos de
unidades y capacidades y disponibilidad para el despliegue fuera del país.
54
El autor está en deuda con Chritopher Coker for sus comentarios en la Conferencia Schengen del
Instituto de Estudios Europeos e Internacionales de Luxemburgo, Junio de 2004.
En tercer lugar, el personal y los equipos deben orientarse a estas ambiciones,
incluyendo actividades de capacitación y acuerdos cooperativos y de apoyo
logístico. La opción preferida sería formar “paquetes de fuerza”, entrenados y
preparados para desplegarse tan pronto como surja una crisis y se tome la decisión
política de participar en la operación.
En cuarto lugar, en la OTAN y en la Unión Europea se debe prestar más atención a
los planes de adquisiciones de aliados y socios. El proceso de revisión y
planificación (PARPS) de la OTAN estableció la realización de una evaluación
detallada por parte de las autoridades militares. La Unión Europea sigue un proceso
ascendente voluntario que hasta el momento carece del proceso descendente de
proponer ajustes a los países miembros. No es suficiente con identificar los
problemas y esperar que alguien los solucione. Una evaluación por parte de la
Agencia Europea de Defensa podría solucionar el problema.
En quinto lugar, más específicamente para la adquisición de equipos para defensa,
deben establecerse algunos puntos. El Manual para Parlamentarios N° 5 del 2003
del DCAF (Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas
Armadas) y la IPU (Unión Interparlamentaria) dedicó el capítulo 28 a la
“Adquisición de armas y equipos miliares” con un espacio de sugerencias “Lo que
usted puede hacer como parlamentario” (Ver Anexo 5). Lo más importante es
asegurarse de que los gobiernos apliquen los procesos democráticos de “revelar,
explicar y justificar” también al sector de equipamiento. Desde el punto de vista
presupuestario, los parlamentarios deben estar convencidos de que existirán fondos
suficientes para los planes que les presenten, no sólo en el presente año, sino
durante toda la fase de la adquisición. Los gobiernos tienden a subestimar la subida
de los precios en los proyectos a largo plazo, y a ser más optimistas que en el año en
curso con respecto a los futuros recursos. Alemania y Rumania han proporcionado
ejemplos de planes de adquisición que no podían afrontar. Estadísticamente, los
cálculos de los costos de proyecto totales siempre han sido bajos y, algunas veces, en
forma deliberada. Los costos superiores a los previstos son frecuentes, las demoras
existen, y los programas laterales se están haciendo más caros de lo presupuestado.
Como la adquisición de equipos para defensa implica plazos extensos, es importante
evaluar el impacto en el desarrollo de capacidades a largo plazo para determinar de
qué manera se ajustarán los nuevos equipos a una composición armoniosa de las
fuerzas armadas. El énfasis actual en las “operaciones conjuntas” hace que esto sea
aún más necesario. También se debe prestar atención a los costos de ciclo de vida de
los nuevos sistemas, incluyendo mantenimiento, actualizaciones y personal
necesario para manejarlos.
Se plantean cuestiones difíciles con respecto a algunos aspectos de la
confidencialidad y la prevención de la corrupción. En el área de defensa, la
confidencialidad inevitablemente tiene un papel más amplio que en otros ámbitos.
Obviamente, el detalle de los planes operativos debe ser secreto por cuestiones de
defensa y de preservación de la paz. Lo mismo se aplica a ciertas características
armamentistas, pero la necesidad de confidencialidad no debe exagerarse. Muchos
detalles son de dominio público a través de periódicos profesionales, anuncios
empresariales y otros medios. Si una elección depende de detalles secretos, las
comisiones parlamentarias deben poder recibir informes confidenciales a puerta
cerrada.
La corrupción plantea un problema porque es difícil de detectar. ¿La preferencia de
alguien es el resultado de una sólida evaluación de todos los factores relevantes, o ha
sido influenciada por favores, hospitalidad indebida, presentes o pagos? Los
Ministros de Defensa deben tener oficinas especiales para combatir la corrupción
entre su personal, con acceso a todos los documentos involucrados. Las empresas a
menudo recurren a los parlamentarios en un intento por influenciar su voto en una
dura competencia. Algunas veces lo hacen a través de donaciones a los partidos,
como lo que sucedió en Bélgica y Alemania. La mejor manera de mantener la
objetividad al juzgar las ofertas es no visitar a las empresas de defensa por cuenta
propia sino en compañía de colegas de otros partidos políticos.
Existe una cierta tensión entre las preferencias de los militares, que buscan lo mejor
y se ven influidos por contactos tradicionales con las fuerzas armadas y empresas
industriales de un país en particular -a menudo Estados Unidos- y políticos que
deben tener una visión más amplia de los intereses políticos y económicos de su
país. Si un producto europeo nacional cumple con los criterios, ¿por qué no
tomarlo, incluso si un sistema estadounidense podría ser mejor? Dichas
consideraciones son más importantes en los países que tienen una industria
armamentista propia. En otros hay argumentos poderosos para comprar los mejores
productos ya hechos y no dar preferencia a la industria europea. El peso que se da a
las consideraciones económicas varía en los diferentes países, pero generalmente se
incrementa en comparación con los años en los que la prioridad otorgada a la
defensa colectiva simplemente demandó lo mejor. De cualquier manera, la cuestión
de los trabajos a nivel nacional siempre ha tenido un papel importante en los
debates parlamentarios.
El control parlamentario de las cuestiones de defensa reside en los parlamentos
nacionales. Sin embargo, las asambleas parlamentarias de la OTAN y la Unión de
Europa Occidental han desempeñado un papel importante para ofrecer una
dimensión internacional al debate. Sus informes son de alta calidad y constituyen
una fuente útil de información para los parlamentarios, los medios y el público en
general. El hecho de debatir sobre estos temas y de trabajar y votar las resoluciones
conjuntas aumenta el nivel de concienciación en el proceso, que podría ser descrito
como "creación de consenso". Al regresar a sus propios parlamentos, los miembros
se benefician a partir de esta apreciación común (o a partir de las diferencias) cuando
tienen que participar en el debate nacional.
El proceso de integración europea carece de esta dimensión parlamentaria en el
ámbito de seguridad y defensa. En el futuro, esto puede cambiar cuando las
cuestiones de política industrial e innovación tecnológica en el sector civil y militar
se entremezclen. Sin embargo, hasta el momento, muchos países, entre ellos
Francia y el Reino Unido, se han resistido a dar a la Comisión y el Parlamento
Europeo un papel más importante en estas cuestiones “intergubernamentales”.
Como resultado, la posibilidad de contactos entre los parlamentos nacionales a nivel
europeo se ve amenazada por la adopción por parte de la Unión Europea de las
funciones de la UEO (Unión Europea Occidental). La Asamblea de la UEO no
puede debatir con un Consejo a nivel ministerial. Su propuesta de formar una
asamblea conjunta de parlamentarios nacionales y algunos miembros del
Parlamento Europeo no ha sido aceptada. Por el contrario, los gobiernos se
inclinaron por una agenda más cargada para la COSAC, la reunión de los miembros
de las comisiones nacionales de asuntos europeos, pero estos individuos
generalmente no son expertos en asuntos de seguridad ni en las otras áreas
intergubernamentales de justicia y asuntos internos. La Conferencia
Intergubernamental sobre la Constitución Europea incluyó dos artículos sobre
cooperación interparlamentaria en el Título 2 del Protocolo sobre el papel de los
parlamentos nacionales de los Estados Miembros en la Unión Europea. Este
protocolo trata principalmente la cuestión importante de la “subsidiariedad” y el
derecho de los parlamentos a enviar una opinión razonada sobre el hecho de si el
proyecto de ley europea debe ser adoptado por la Unión o debe ser parte de la
legislación nacional. Con respecto a la cooperación interparlamentaria establece:
Artículo 9: El Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales deben determinar en forma
conjunta la organización y promoción de una cooperación interparlamentaria efectiva y regular
dentro de la Unión Europea.
Artículo 10. La Conferencia de las Comisiones de Asuntos Europeos podrá enviar toda contribución
que considere apropiada a la atención del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Dicha
Conferencia deberá, además, promover el intercambio de información y buenas prácticas entre los
Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, incluyendo sus comisiones especiales. También
podrá organizar conferencias interparlamentarias sobre temas específicos, en particular para debatir
cuestiones de política común de asuntos exteriores y seguridad, incluyendo la seguridad común y la
política de defensa. Las contribuciones de la Conferencia no comprometerán a los Parlamentos
nacionales y no prejuzgarán sus posiciones.
Estas disposiciones dejan mucho por determinar en una difícil relación entre los
parlamentos europeos y los parlamentos nacionales. De cualquier manera,
significarían un paso atrás en comparación con el trabajo de la Asamblea de la UEO
porque los miembros de la COSAC no tienen un mandato de su comisión nacional
o su partido político y, por lo tanto, no elaboran las resoluciones políticas. Las
conferencias parlamentarias infrecuentes y no comprometidas no pueden
reemplazar los acuerdos institucionales de una asamblea hecha y derecha con un
plan de trabajo, un sistema de información y procedimientos de votación Es difícil
ver de qué manera, sin una preparación en comisiones, las conferencias ad hoc de
miembros de 25 o más parlamentarios serán capaces de presentar declaraciones
válidas.
Otro inconveniente sería la desaparición de la condición de Miembro Asociado y
Socio Adjunto, que ha sido un acuerdo innovador en la UEO para incorporar a
miembros de la OTAN que no forman parte de la Unión Europea y a los países
candidatos de la Unión Europea (incluyendo Turquía, pero sin Chipre y Malta, que
no participan en la Asociación para la Paz y, por lo tanto, deben quedarse fuera del
círculo de la política de defensa y seguridad). En última instancia, este acuerdo
podría perder su significado cuando Bulgaria y Rumania se conviertan en miembros
de la Unión Europea en el 2007, pero el estatus de Miembro Asociado para Turquía
seguiría siendo útil durante mucho más tiempo, también en conexión con el trabajo
de la Agencia Europea de Defensa como sucesora de la WEAO (Organización de
Armamento de Europa Occidental).
En estas circunstancias, el debate sobre seguridad entre parlamentarios informados
probablemente pase a la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, con su bien
establecida reputación por la calidad de sus informes, sus vínculos con países de la
Asociación para la Paz, incluyendo una posición especial para Rusia, y una reunión
del grupo de trabajo mediterráneo con representantes de los países de África del
Norte. El valor de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN radica en gran parte en
los contactos entre políticos estadounidenses y europeos y dependerá, por lo tanto,
del interés demostrado por los miembros del Congreso de los Estados Unidos. Las
cuestiones en materia de adquisiciones generalmente no son prioritarias en la agenda
de la Comisión de Defensa y Seguridad, pero cuestiones tales como la política
europea de seguridad y defensa o la transferencia de tecnología sí los son.
Conclusión
Esperamos que el análisis de las páginas anteriores haya dado una impresión
adecuada de la complejidad de factores que afectan las adquisiciones militares y
tienen un impacto en las decisiones gubernamentales y el análisis parlamentario. En
el capítulo 1 hemos visto que el gobierno está muy involucrado, no sólo como
comprador único de equipos de defensa, sino también porque la base industrial y
tecnológica de defensa representa trabajos de alta calidad con beneficios indirectos
en otras áreas. En términos de asignación de recursos, la industria depende mucho
de las decisiones políticas entre el gobierno y el parlamento. La claridad y, siempre
que sea posible, la consistencia a largo plazo en el proceso de elaboración de
presupuestos son esenciales para la planificación industrial y la defensa. Los
parlamentarios deben prestar particular atención a los cambios en la planificación
multianual y verificar que los aspectos en materia de adquisiciones sean tomados en
consideración para lograr el desarrollo armonioso de sus fuerzas armadas.
Sin la asistencia del gobierno, y a veces la presión, la consolidación de la industria de
defensa en entidades nacionales o, preferentemente, transnacionales, tiene pocas
probabilidades de éxito. Pero los gobiernos también deben realizar la tarea de reunir
a las personas a cargo de la definición de los requisitos operativos con los directores
de armas. De lo contrario, el riesgo de abandonar el curso de la fase de desarrollo es
considerable, como lo demuestran algunos proyectos multinacionales recientes. Al
hacerlo, los gobiernos deberán convencer a los parlamentos de que el
mantenimiento del curso es la mejor alternativa, pero eso requeriría de una
presentación transparente del proyecto desde el comienzo.
Hemos delineado una secuencia de modelo para la preparación de planes y
presupuestos y la manera de obtener la aprobación parlamentaria. Los Países Bajos
y Alemania tienen una manera lógica de mantener a los parlamentos informados
sobre cómo se determinan los requisitos operativos y, en algunas fases de las
especificaciones técnicas, el análisis de mercado y las ofertas industriales negociadas
se convierten en decisiones de adquirir, sujeto al consentimiento parlamentario.
Ningún otros sistema es tan claro y transparente, tanto sobre implicaciones
políticas como financieras.
La supervisión parlamentaria de la adquisición de equipos de defensa está lejos de
ser perfecta. Sólo unos pocos países siguen procedimientos que tienen el potencial
de imponer controles sobre el ejecutivo. Y pocos parlamentarios son capaces de
emitir opiniones amplias que tengan una incidencia en cuestiones cada vez más
complejas. Las consideraciones políticas, militares y económicas están
interrelacionadas. Las decisiones sobre los equipos deben equiparar el nivel de
ambición del país para asumir la responsabilidad de la paz y la seguridad. También
deben estar acompañadas por una política de personal que garantice la adecuación
del personal y la seguridad de las personas que manejan los equipos. Debe prestarse
más atención a lo que los socios y aliados planean aportar y se necesita de un gran
esfuerzo para desarrollar “paquetes de fuerza” como un marco para la adquisición y
planificación a largo plazo. Su actual despliegue seguirá estando sujeto a las
decisiones nacionales soberanas, pero a los fines de la planificación estos son
esenciales. Con un poco de suerte, el fortalecimiento de la política de seguridad y
defensa mantendrá a los socios unidos en un espíritu de solidaridad.
Las transacciones de compensación, que compensan los desembolsos financieros en
el exterior con órdenes de coproducción u órdenes alternativas, se han convertido
en una forma de vida para secciones enteras en los ministerios de asuntos
económicos. Si el Congreso de Estados Unidos se opone a estos arreglos, los
compradores extranjeros estarán más desalentados para adquirir sistemas
estadounidenses. Los parlamentarios generalmente desean conocer los detalles de
estos acuerdos en términos de calidad del empleo proporcionado, e incrementos de
costos como resultado de la duplicación de líneas de ensamblaje u otros acuerdos.
La coproducción de partes para toda la serie construida por el contratista principal
generalmente es el mejor acuerdo.
La industria europea siempre ha abogado por la creación de un Mercado Europeo
de Equipos de Defensa (EDEM) que permita una competencia justa entre
proveedores europeos. Esto no es lo mismo que eliminar el Artículo 296 TEU
(anteriormente 223) que deja a los artículos militares fuera del mercado interno. La
mayoría de las empresas desean mantener el artículo, aunque sea como una moneda
de cambio con los principales competidores fuera de la Unión Europea que tienen
sus propios mercados cerrados.
Una de las principales conclusiones de este informe es que la industria se encuentra
a kilómetros de distancia de sus gobiernos. Esto debería involucrar a los
parlamentarios. Los gobiernos han saltado de una solución organizativa a otra, pero
al final mantuvieron sus actitudes proteccionistas, sin darse cuenta de que sus
industrias estarían mejor con un EDEM adecuado y normas simples para las
restricciones de exportaciones y la seguridad del suministro. Los países participantes
fluctúan entre la interdependencia y la soberanía, los intereses de la industria local y
la importancia de los mercados de escala europea. La Agencia Europea de Defensa
(EDA) es básicamente un enfoque descendente, pero una cooperación duradera
también requiere de una base construida en forma ascendente. En síntesis, el
entorno europeo es complicado y los parlamentarios requerirán de un esfuerzo real
para mantenerse al tanto de los acontecimientos.
Los parlamentarios deberán formarse una opinión con respecto a la conveniencia de
incluir la industria dentro de su país o promover la consolidación a nivel europeo.
La ausencia de un presupuesto europeo de defensa unificado sigue obligando a las
empresas a comercializar sus productos en cada país en forma individual. Al mismo
tiempo, la política industrial en Alemania y Francia está menos inclinada a favor de
las fusiones transfronterizas, mientras que el Reino Unidos fluctúa entre intereses
europeos y transatlánticos. Como resultado, los actuales gigantes –EADS, BAE
Systems y Thales- podrían abstenerse de posteriores fusiones entre ellos. La futura
consolidación podría limitarse a las empresas de segundo o tercer nivel, a nivel
europeo o transatlántico. Las adquisiciones por parte de empresas estadounidenses,
particularmente General Dynamics, se están analizando cada vez más. En Alemania,
un reciente cambio en la ley de comercio exterior permite al gobierno vetar las
inversiones extranjeras superiores al 25% en cualquier empresa del área de defensa55.
Las diferentes estructuras organizacionales, como LoI, OCCAR, POLARM,
WEAG y WEAO tienen algún valor, pero su producción siguió estando por debajo
de las expectativas. No es sorprendente que el anuncio de la Agencia Europea de
Defensa se haya encontrado con el escepticismo acostumbrado. Un importante
industrial expresó en privado que los gobiernos europeos están todavía divididos.
No obstante, si lo consideramos con un cierto sentido de compromiso, la Agencia
Europea de Defensa (EDA) por primera vez representa un esfuerzo consciente para
agrupar la producción, adquisición y, por último, la evaluación, en el mismo
desarrollo institucional.
Se ha prestado mucha atención a los escenarios para la resolución de crisis a ambos
lados del Atlántico. Algunos pueden cuestionar este tipo de enfoques en tiempos de
incertidumbre. Sin embargo, es la única manera de organizar nuestras fuerzas
armadas y equiparlas en forma apropiada. Los parlamentarios deberían analizar
55
CBS MarketWatch, 9 de Diciembre de 2004 por Aude Lagorce, ‘EU defense sector championed.
Consolidación del presupuesto de defensa improbable en el corto plazo’.
estos escenarios ya que forman un sustento abarcador de las posibles tareas de sus
fuerzas armadas. Parece haber un creciente acuerdo entre la UE y Estados Unidos
con respecto a las principales amenazas que confrontan ambos: el terrorismo, armas
de destrucción masiva y estados relacionados con el delito organizado. El proyecto
Solana de junio de 2003 ha cumplido una importante función de construcción de
puentes. Todavía le falta una pauta concreta para la planificación de fuerzas y
necesita un mayor refinamiento pero ha aliviado gran parte de los problemas
transatlánticos. Los parlamentarios nacionales deberían concentrarse en cómo ven a
su país para enfrentar estas amenazas y en qué tipo de fuerzas y equipos serían
necesarios para cumplir estas tareas.
Cuando la Constitución Europea haya sido ratificada, el nuevo Ministro de
Relaciones Exteriores tendrá que ejercer su derecho de iniciativa. Ya se están
haciendo los preparativos para crear un servicio externo común. La UE hará un
buen aporte a la solución de los problemas mundiales si demuestra que es capaz de
emplear todos los instrumentos a su disposición de manera coherente. Como la
Comisión Europea debe participar en la aplicación de la mayoría de los
instrumentos, como sanciones u otras restricciones, la capacidad de doble función
del Ministro de Relaciones Exteriores facilitará dicha coherencia.
Su tarea no será fácil porque las relaciones exteriores de la UE tienen muchos
aspectos, y se complica en manos de una única persona. Su relación con el
recientemente creado Presidente del Consejo Europeo y con el Presidente de la
Comisión requerirá de más de un curso de mediación, pero la función vale el
esfuerzo de poner más coherencia en los elementos comunitarios e
intergubernamentales del proceso de integración.
La seguridad internacional seguirá preocupando a los parlamentos nacionales, y los
gobiernos deberán responder al sentimiento creciente de inseguridad que prevalece
en todas partes. Los ciudadanos quieren estar protegidos contra el creciente nivel de
violencia y harán responsables a sus gobiernos. Los límites entre la seguridad
interna y la externa se están esfumando, y se necesitarán nuevos acuerdos y una
coordinación entre el sector militar, la policía y otros servicios gubernamentales. En
Estados Unidos, el Departamento de Seguridad Interna ha adquirido muchas
competencias pero todavía debe probar el valor de una organización gigantesca. En
todo caso, una rápida comunicación, una clara división del trabajo y una capacidad
de una acción rápida serán cruciales en todas partes. Esto también tendrá un
impacto sobre la compra de los sistemas necesarios para recolectar y difundir
información y para la protección de objetivos de alto valor en la sociedad nacional.
En el sector militar la “transformación” hacia operaciones centradas en la red
seguirá existiendo pero también muestra sus limitaciones. A pesar de todos los
activos de alta tecnología hemos visto fracasos de la inteligencia en todas las
operaciones recientes, y la inteligencia humana sigue siendo indispensable.
Igualmente, sin soldados en el campo, las operaciones urbanas u otras acciones de
contra-insurgencia no pueden tener éxito. El planeamiento de armamentos deberá
tomar en cuenta estas viejas verdades.
Muchos países están ajustando sus planes, lamentablemente con recursos financieros
más escasos. Cada vez más, la pregunta a formular es qué países se esforzarían por
participar en el establecimiento de la paz con fuerzas de combate. Se ve con
beneplácito la reciente decisión de crear unos trece “grupos de batalla” pero el tema
sigue siendo qué tipo de batalla puede librarse con 1.500 efectivos. Por lo tanto, el
asunto de combinar varios grupos de batalla y de proporcionarles estructuras de
mando adecuadas y armas combinadas sigue en discusión. Hasta ahora, los ajustes
nacionales han adolecido de una falta de coordinación con otros socios y aliados, un
fenómeno común en la OTAN y en la UE. Los parlamentarios deberían seguir
enfocados en las posibilidades de crear sinergias a través del agrupamiento de
recursos, el desarrollo de capacidades en las que cada país encuentre su hueco,
entrenamiento y ejercicios conjuntos.
Este “Ocasional Paper” se ha referido extensamente al panorama europeo. Esto no
se debe a que existan dudas sobre el liderazgo tecnológico de Estados Unidos en
muchos campos ni sobre la conveniencia de la cooperación en las relaciones
transatlánticas. Se debe a que los acuerdos europeos para la cooperación en materia
de equipos de defensa se encuentran en evolución en un momento en que está
siendo reconocida la importancia de una base industrial de la defensa de la UE y que
la transferencia tecnológica por Estados Unidos se está convirtiendo en un serio
obstáculo para la cooperación en materia de equipamiento. Ambas tendencias
continuarán probablemente, si bien el Pentágono parece estar dispuesto a permitir
algún tipo de competencia europea, dado que está asociado con empresas
estadounidenses56. La innovación industrial se ha convertido en una palabra clave
en la UE y sin una ruta de dos sentidos a través del Atlántico se realizarán pocas
adquisiciones importantes. El único interrogante rodea al proceso actual de
empresas y compañías de inversión de Estados Unidos que adquieran empresas de
defensa de Europa.
A la luz de la mayor atención que recibe en todos lados el tema del respeto por los
derechos humanos, las políticas de exportación de armamentos seguirán bajo el
escrutinio parlamentario. En alguna medida, podrían transformarse en obstáculos
para los acuerdos multinacionales de producción cuando afectan a la seguridad de
suministros de componentes al principal contratista o línea de ensamblaje. Un caso
reciente que obtiene atención parlamentaria fue el embargo de armas de la UE a
China al generarse la violencia de Tiananmen. La suspensión de este embargo fue
buscada por Francia y Alemania, pero la UE la hizo depender de un fortalecimiento
de su propio código exportador.
56
El Pentágono alentaba una licitación Europea para proveer de aviones cisterna después de que el
Boeing había sido desacreditado por prometer empleos a oficiales de defensa. Naturalmente, Airbus
fue renuente a exponerse después de que los Estados Unidos la había criticado firmemente por
recibir ayuda estatal. Ver Noticias de Defensa, 29 de Noviembre de 2004. “DoD abre las puertas de
los aviones cisterna a EADS. Temor de retroceso en el Congreso obsesiona a los potenciales socios
de Estados Unidos” Northrop Grumman aparentemente estaba hablando a la EADS acerca de una
asociación.
Una vez más nacen esperanzas sobre la cooperación en materia de equipos, pero
ahora las posibilidades de progreso parecen mejor que nunca, a pesar de las
considerables dificultades existentes. En general, la industria europea es
suficientemente competente. El problema reside más en la disponibilidad de masa
suficiente para crear economías de peso. Una mayor consolidación parece, pues,
necesaria. En segundo lugar, la UE está empezando a darle importancia a una
política europea de seguridad y defensa. Los funcionarios de uniforme son recién
llegados en un mundo que se concentra en la legislación y en la creación de un
campo de juego a nivel en competición. Las nociones de solidaridad y riesgos
compartidos no surgen naturalmente, en especial cuando nuestra propia existencia
no está inmediatamente en juego. Se han logrado avances. Nuestros valores de
democracia y respeto por los derechos humanos son comunes, al menos sobre el
papel. En la UE, los fondos estructurales para asistir a las regiones subdesarrolladas
han creado un sentimiento de solidaridad. Hace veinte años, la comunidad
empresarial ha dado un fuerte impulso a la creación de un mercado común interno,
como una necesidad de seguir siendo competente y capaz de hacer frente a la
competencia internacional. En la actualidad, la misma tendencia resulta visible en la
producción en el área de defensa. Sin embargo, las diferencias subsisten y están
vinculadas con las relaciones entre el estado y la industria. Los gobiernos son
ambiguos en cuanto a los objetivos. Por un lado, están interesados en mantener una
base tecnológica y la consolidación de las empresas que solas no podrían sobrevivir,
pero por el otro también se interesan en obtener ganancias alentando la
competencia. Es más, los gobiernos no son muy buenos escogiendo industriales
ganadores. Su principal desafío será alentar la cooperación transfronteriza que no
lleve a aumentos de costos, y desarrollar programas en los que los participantes
mantengan la ruta y no se separen prematuramente. En síntesis, un espectro de
consideraciones que merece la atención de los parlamentarios, en un primer
momento, organizado de forma sistemática, con un personal profesional y un nivel
óptimo de transparencia y diálogo.
Anexo 1
Consulta al Parlamento Europeo por el Ministro de Asuntos Exteriores
Constitución Europea, Sección III-304 (ex Sección 21 TEU y Convención 205)
1.
El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión consultará al Parlamento Europeo de
acuerdo con la Sección 1-40(6) y Sección 1-41 (8). Garantizará que las opiniones del
Parlamento Europeo sean debidamente tomadas en consideración. Los representantes
especiales pueden participar en el informe al Parlamento Europeo.
2.
El Parlamento Europeo podrá responder preguntas del Consejo y del Ministro de
Asuntos Exteriores de la Unión o hacerles recomendaciones. Dos veces al año celebrará un
debate sobre los avances en la implementación de la política exterior y de seguridad
común, incluyendo la seguridad común y la política de defensa.
Anexo 2
La Política de Seguridad Común y de Defensa
Artículo III-309 de la Constitución Europea (ex Artículo 17 TEU y Convención 210).
1.
Las tareas mencionadas en la Sección 1-41(1), en el curso de las cuales la Unión
podrá utilizar medios civiles y militares, incluirán operaciones conjuntas de desarme, tareas
humanitarias y de rescate, asesoramiento militar y tareas de asistencia, prevención de
conflictos y tareas de preservación de la paz, tareas de fuerzas de combate realizadas para
gestión de crisis, incluyendo las de establecimiento de la paz y de estabilización postconflicto. Todas estas tareas podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, incluyendo
la de terceros países que presten su apoyo en la lucha contra el terrorismo en sus propios
territorios.
2.
El Consejo adoptará decisiones europeas sobre las tareas mencionadas en el párrafo
1, definiendo sus objetivos y alcance así como las condiciones generales para su
implementación. El Ministro de Relaciones Exteriores de la Unión, que actúa bajo la
autoridad del consejo y en constante contacto con la Comisión Política y de Seguridad,
garantizará la coordinación de los aspectos civiles y militares de dichas tareas.
Artículo III-310 (nuevo, Convención 211)
1.
Dentro del marco de las decisiones europeas adoptadas conforme a la Sección III309, el Consejo podrá confiar la implementación de una tarea a un grupo de Estados
Miembro que quieran y tengan la capacidad necesaria para realizar dicha tarea. Dichos
Estados Miembro en asociación con el Ministro de Relaciones Exteriores de la Unión
decidirán entre todos la forma de administrar la tarea.
2. Los Estados miembro que participen de la tarea mantendrán al Consejo regularmente
informado de sus avances por propia iniciativa o a pedido de otro Estado miembro. Dichos
estados informarán al consejo de inmediato si la terminación de la tarea implica
consecuencias importantes o requiere una corrección del objetivo, alcance y condiciones de
la tarea determinada en las decisiones europeas mencionadas en el párrafo I. En dichos
casos, el Consejo adoptará las decisiones europeas necesarias.
Artículo III-311 (nuevo, Convención 212)
1.
La Agencia Europea de Armamentos, Investigación y Capacidades Militares, creada
por la Sección 1.41(3) y sujeta a la autoridad del Consejo, deberá:
a)
contribuir a identificar los objetivos de capacidad militar de los estados miembro y
evaluar la observación de los compromisos adoptados por los estados miembros;
b)
promover la armonización de las necesidades operativas y la adopción de métodos
compatibles de adquisición;
c)
proponer proyectos multilaterales para cumplir los objetivos en términos de
capacidades militares, garantizar la coordinación de los programas implementados por los
estados miembro y la administración de programas específicos de cooperación;
d)
apoyar la investigación sobre tecnología en el área de defensa así como coordinar y
planificar actividades conjuntas de investigación y el estudio de soluciones técnicas que den
respuesta a las futuras necesidades operativas;
e)
contribuir a identificar y, en caso necesario, implementar toda medida conveniente
para fortalecer la base industrial y tecnológica del sector de defensa y para perfeccionar la
efectividad de los gastos militares.
2.
La Agencia estará abierta para todos los Estados miembros que deseen integrarla. El
consejo, actuando por mayoría cualificada, adoptará una decisión europea que defina el
reglamento, la sede y las normas operativas de la Agencia. Esta decisión debería tomar en
cuenta el nivel de participación efectiva en las actividades de la Agencia. Se crearán grupos
específicos dentro de la Agencia uniendo a los estados miembro que participen de
proyectos conjuntos. La Agencia desempeñará sus tareas en conexión con la comisión
cuando resulte necesario.
Artículo III-312 (nuevo, Convención 213)
1.
Los estados miembros que deseen participar de la permanente cooperación
estructurada definida en la Sección 1-41(6), que cumplan los criterios y compromisos sobre
capacidades militares determinadas en el Protocolo sobre cooperación estructurada
permanente deberán notificar su intención al consejo y al Ministro de Relaciones Exteriores
de la Unión.
2.
Dentro de los tres meses siguientes a dicha notificación, el Consejo adoptará una
decisión europea creando una cooperación estructural permanente y determinando la lista
de estados miembro participantes. El Consejo actuará por una mayoría cualificada después
de consultar al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.
3.
Todo estado miembro que posteriormente desee participar de la cooperación
permanente estructurada notificará su intención al consejo y al Ministro de Relaciones
Exteriores de la Unión.
El Consejo adoptará una decisión europea que confirme la participación del estado
miembro en cuestión que cumpla con los criterios y compromisos mencionados en las
Secciones 1 y 2 del Protocolo mencionado en el párrafo 1. El Consejo actuará por una
mayoría calificada después de consultar al Ministro de Relaciones Exteriores de la Unión.
Sólo votarán los miembros del Consejo que representen a los estados miembros
participantes.
La mayoría cualificada se define como al menos el 55% de los miembros del Consejo que
representan a los estados miembros, abarcando al menos al 65% de la población de dichos
estados.
Una minoría, para bloquear, debe incluir al menos la cantidad mínima de miembros del
Consejo que represente más del 35% de la población de los estados miembro participantes,
más un miembro, sin el cual la mayoría calificada se considerará alcanzada.
4.
Si un Estado miembro participante ya no reúne los criterios o no cumple los
compromisos mencionados en las Secciones 1 y 2 del Protocolo mencionado en el párrafo 1,
el Consejo podrá adoptar una decisión europea que suspenda la participación del estado
miembro en cuestión.
El Consejo actuará por una mayoría cualificada. Sólo votarán los miembros del Consejo que
representen a los estados miembros participantes, con la excepción del Estado Miembro en
cuestión.
La mayoría cualificada se define como al menos el 55% de los miembros del Consejo que
representan a los estados miembros, abarcando al menos el 65% de la población de dichos
Estados.
Una minoría bloqueadora debe incluir al menos la cantidad mínima de miembros del
Consejo que represente más del 35% de la población de los Estados Miembros participantes,
más un miembro, sin el cual la mayoría cualificada será considerada alcanzada.
5.
Todo estado miembro participante que desee retirarse de la cooperación
estructurada permanente deberá notificar de su intención al Consejo, el cual tomará nota
de que el Estado Miembro en cuestión ha dejado de participar.
6.
Las decisiones y recomendaciones del consejo adoptadas dentro del marco de
cooperación estructurada, diferentes a las previstas por los párrafos 2 a 5, serán adoptadas
por unanimidad. A los fines del presente párrafo, la unanimidad estará constituida por los
votos de los representantes de los Estados Miembros únicamente.
Anexo 3
Disposiciones Financieras
Artículo III-313 (ex Artículo 28 TEU, Convención 215)
1.
Los gastos administrativos requeridos para la implementación del presente Capítulo
serán cargados al presupuesto de la Unión.
2.
Los gastos operativos originados por la implementación del presente Capítulo
también serán cargados al presupuesto de la Unión, excepto los gastos originados por las
operaciones con implicancias militares o de defensa y los casos donde el Consejo decidiera
de otra forma.
En los casos donde los gastos no fuesen cargados al presupuesto de la Unión serán
cargados a los Estados miembro de acuerdo con la escala del producto bruto nacional, a
menos que el Consejo decidiese otra cosa. Como sucede con los gastos provenientes de
operaciones con implicancias militares o de defensa, los Estados miembro cuyos
representantes en el consejo hubiesen hecho una declaración formal según el Artículo III300)1), segundo subpárrafo, estarán obligados a contribuir a dicha financiación.
3.
El Consejo adoptará una decisión europea que establezca los procedimientos
específicos para garantizar el rápido acceso a las asignaciones del presupuesto de la Unión
para la financiación urgente de iniciativas en el marco de la política exterior y de seguridad
común, y en particular para las actividades preparatorias como las tareas mencionadas en
los Artículos 1.41(1) y III-309. Actuará después de consultar al Parlamento Europeo.
GASTO DE DEFENSA EN IN 200357
% PBI
$ per capita*
% Personal
Equipos
Infra
Bélgica
1.3
400
72.1
5.2
2.7
Canadá
1.2
283
42.0
16.0
3.8
República
Checa
2.2
128
48.8
21.0
4.3
Dinamarca
1.6
588
49.2
18.0
2.8
Francia
2.6
797
58.8
20.6
4.8
Alemania
1.4
478
60.4
14.0
4.5
Grecia
4.2
611
69.0
12.7
1.4
Hungría
1.9
114
48.7
10.2
7.1
Italia
1.9
334
73.7
12.7
1.0
Luxemburgo
0.9
536
69.2
17.1
2.2
Países Bajos
1.6
493
52.3
17.1
3.7
Noruega
2.0
891
40.2
21.8
5.9
57
Fuente: Servicio de Información de la OTAN.
Polonia
2.0
88
64.4
14.4
2.8
Portugal
2.1
273
80.2
7.3
0.9
España
1.2
223
61.7
11.8
2.3
Turquía
4.8
112
45.4
32.9
6.3
Reino Unido
2.4
563
39.7
23.5
0.9
Estados Unidos
3.5
1110
35.3
27.6
1.6
* US $ en precios y tasas de cambio en 1995
Anexo 4
Protocolo sobre cooperación estructurada permanente
Establecido por los Artículos 1-41(6) y III-312 de la Constitución
Las altas partes contratantes,
Considerando los Artículos 1.41(6) y III-312 de la Constitución,
Recordando que la Unión está llevando a cabo una política exterior y de seguridad común
basada en el logro de una mayor convergencia de acción por parte de los Estados Miembros;
Recordando que la política de defensa y seguridad común es una parte integral de la
política exterior común; que proporciona a la Unión capacidad operativa sobre los recursos
civiles y militares; que la Unión puede usar dichos recursos en las misiones aludidas en el
Artículo III-309 fuera de la Unión para el mantenimiento de la paz, la prevención de
conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional de acuerdo con los principios
de la carta de las Naciones Unidas; que estas tareas deberán realizarse utilizando las
capacidades proporcionadas por los Estados Miembros de acuerdo con el principio de un
grupo de fuerzas único;
Recordando que la política común de seguridad y defensa de la Unión no influye en el
carácter específico de la política de seguridad y defensa de ciertos Estados Miembros;
Recordando que la política de seguridad y defensa común de la Unión respeta las
obligaciones establecidas en el Tratado del Atlántico Norte de aquellos Estados Miembros
que ven realizada su defensa común en la organización del Tratado del Atlántico Norte, que
sigue siendo la base de la defensa colectiva de sus miembros, y es compatible con la
política de seguridad y defensa común establecida dentro de dicho marco;
Convencidas de que un papel más firme y enérgico por parte de la Unión en cuestiones de
seguridad y defensa contribuirá a la vitalidad de una Alianza Atlántica renovada, conforme
a los acuerdos Berlín Plus;
Decididas a garantizar que la Unión sea capaz de asumir plenamente sus responsabilidades
dentro de la comunidad internacional;
Reconociendo que las Organizaciones de las Naciones Unidas pueden requerir la asistencia
de la Unión para la urgente implementación de las misiones llevadas a cabo conforme a los
Capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas;
Reconociendo que el fortalecimiento de la política de seguridad y defensa requerirá de
esfuerzos por parte de los Estados Miembros en el área de capacidades;
Concientes de que embarcarse en una nueva etapa del desarrollo de la política Europea de
seguridad y defensa implica un esfuerzo determinado por parte de los Estados Miembros en
cuestión;
Recordando la importancia de la participación del Ministro de Asuntos Exteriores en todos
los procedimientos relacionados con la cooperación estructurada permanente;
Han acordado las siguientes disposiciones que se adjuntarán a la Constitución:
Artículo 1
La cooperación estructurada permanente aludida en el Artículo I-41(6) de la Constitución
regirá para cualquier Estado Miembro que se comprometa, a partir de la fecha de entrada
en vigencia del Tratado que establece una Constitución para Europa, a:
a)
actuar más intensamente en el desarrollo de sus capacidades de defensa a través
del desarrollo de sus contribuciones nacionales y su participación, cuando corresponda, en
fuerzas multinacionales, en los principales programas europeos de equipos, y en la
actividad de la agencia europea en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa,
investigación, adquisición y armamentos (en lo sucesivo aludida como la “Agencia”), y
b)
tener la capacidad de suministrar para el 2007 como máximo, ya sea a nivel
nacional o como componente de grupos de fuerzas multinacionales, unidades de combate
para las misiones planeadas, estructuradas a nivel táctico, como formaciones de combate,
con elementos de apoyo incluyendo transporte y logística, capaces de llevar a cabo las
tareas aludidas en el Artículo III-309, dentro de un período de 5 a 30 días, en particular en
respuesta a requerimientos de la Organización de las Naciones Unidas, que pueden ser
sostenidas por un período inicial de 30 días y extendidas hasta, por los menos, 120 días.
Artículo 2
Para lograr los objetivos establecidos en el Artículo 1, los Estados Miembros que participan
en la cooperación estructurada permanente deberán comprometerse a:
a)
cooperar, a partir de la entrada en vigor del Tratado que establece una
Constitución para Europa, con el objetivo de lograr los objetivos aprobados con respecto al
nivel de inversión en equipamiento de defensa, y revisar regularmente estos objetivos a la
luz del ambiente de seguridad y de las responsabilidades internacionales de la Unión;
b)
compatibilizar sus equipos de defensa lo máximo posible, particularmente
armonizando la identificación de sus necesidades militares, agrupando y, cuando
corresponda, especializando sus medios y capacidades de defensa, y fomentando la
cooperación en el área de la capacitación y la logística;
c)
tomar medidas concretas para mejorar la disponibilidad, interoperabilidad,
flexibilidad y despliegue de fuerzas, en particular a través de la identificación de objetivos
en común con respecto al compromiso de fuerzas, incluyendo la posibilidad de revisar sus
procedimientos nacionales para la adopción de decisiones;
d)
trabajar juntos para garantizar que se tomen las medidas necesarias para
solucionar, también mediante enfoques multinacionales, y sin perjuicio de los compromisos
e este respecto dentro de la OTAN, las deficiencias existentes en el marco del “Mecanismo
de Desarrollo de Capacidades”;
e)
participar, cuando sea apropiado, en el desarrollo de programas importantes de
equipos conjuntos o europeos en el marco de la Agencia.
Artículo 3
La Agencia contribuirá a la evaluación regular de las contribuciones de los Estados
Miembros participantes con respecto a las capacidades, en particular las contribuciones
realizadas de acuerdo con los criterios a ser establecidos inter alia en base al Artículo 2, y
presentará un informe de esta evaluación al menos una vez al año. La evaluación puede
servir como base para las recomendaciones del Consejo y las decisiones adoptadas de
acuerdo con el Artículo III-312 de la Constitución
Anexo 5
¿Qué puede hacer como Parlamentario?
Extraído del Manual N° 5 de DCAF (2003)
•
Supervisar la adquisición de armas
•
La supervisión parlamentaria de la adquisición de armas debe ser legislada. Debe
acordarse el procedimiento.
•
Asegurarse de que la supervisión parlamentaria del sector de seguridad sea amplia y
cubra todos los aspectos de la adquisición, prestando especial atención a:
- Las necesidades en materia de seguridad;
- Las consecuencias políticas regionales en términos de probabilidad de reacciones
negativas que lleven a una carrera armamentista regional;
- La carga del presupuesto (a corto y largo plazo), y
- Los efectos en la industria nacional en el sector público y privado
Transparencia y Responsabilidad en la adquisición de armas
•
Asegurarse que el Parlamento participe en el proceso de adquisición de equipos
militares y de armas.
•
Exigir que el parlamento o su comisión competente reciba un informe detallado y
actualizado con respecto a la posesión y la calidad técnica de las principales armas
convencionales (aviones, vehículos blindados, artillería, sistemas de radar, misiles y buques
de guerra) y categorías menores de armas (calibre inferior a 100 mm) como así también el
fundamento para comprar nuevas armas.
•
Asegurarse de que el parlamento cuente con un concepto a largo plazo del
desarrollo de la capacidad de defensa.
•
Asegurarse de que las cuestiones relacionadas con la confidencialidad en una
adquisición sean tratadas por el parlamento o por su comisión competente a través de un
proceso legislado que garantice la responsabilidad mientras se conserva la confidencialidad
militar.
Análisis del impacto de las adquisiciones
•
Analizar la compatibilidad del plan de adquisiciones con la política de seguridad.
•
Asegurarse de que el Parlamento estudie y evalúe la carga financiera de la
adquisición de armas en comparación con otras necesidades públicas y prioridades sociales,
para impedir que los desequilibrios afecten el desarrollo y la estabilidad social del país.
•
Utilizar el procedimiento parlamentario para impedir la adopción de decisiones
excesivamente ambiciosas en materia de adquisición de armas. Los Parlamentos deberían
garantizar la racionalidad en planes que no resulten en una carga militar para el país a
largo plazo.
Auditoría de las adquisiciones
•
Controlar la compatibilidad entre la política y los planes de defensa, el presupuesto
de defensa y el gasto real en equipos militares y de armas.
•
Llevar a cabo una auditoría posterior a la adquisición de los sistemas de armas,
después de la implementación del contrato (al menos tres etapas en el ciclo de vida de las
armas).
Comisión parlamentaria sobre adquisiciones
•
A menos que ya exista una comisión o subcomisión de adquisiciones, crear una,
aumentando de esta manera la importancia del vínculo entre la planificación de la política,
la auditoría y planificación financiera, la industria de defensa, la investigación y el
desarrollo.
•
En este sentido, solicitar y estudiar la información sobre los términos de referencia,
procedimientos y resultados de instituciones similares en otros parlamentos.
•
Asegurarse de que su organismo parlamentario pueda acceder al asesoramiento de
expertos.
Anexo 6
Supervisión de la adquisición de equipos de defensa en Estados Miembros de la OTAN seleccionados:
El papel del comité parlamentario de defensa58
B
C
A
N
R
C
D
C
F
D
I
L
U
X
P
B
N
P
L
E
S
T
R
R
U
E
U
proporcionar al Comité información detallada
sobre la decisión de adquisición de equipos de
defensa (en millones) EUR.
No
No
No
No
No
€25
No
No
€0.05
€0.8
Si
No
No
Si
El Comité decide todos los contratos (en
millones) EUR.
No
No
No
No
No
€25
No
No
€0.05
Si
€28
No
No
No
El Comité está involucrado en especificar
la necesidad para un nuevo equipo
No
Si
Si
No
Si
Si
No
No
Si
No
No
No
No
No
El Comité está involucrado en comparar y
seleccionar una manufactura y un
producto
No
No
Si
No
No
Si
No
No
Si
Si
No
No
No
No
No
El Comité está involucrado en estimar
ofertas de compensación e indemnización
No
No
Si
No
No
No
No
Si
No
No
No
No
No
No
El Ministro de Defensa está obligado a
Si
78
Basado en una encuesta realizada por el Dr. Hans Born (Senior Fellow del Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas) en cooperación
con la Secretaría Internacional de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN. Los datos de la tabla representan la opinión de los portavoces de los comités
parlamentarios de defensa de los estados seleccionados..
58
Listado de Siglas
AAF
Reabastecimiento aéreo de combustible
AGS
Sistema de Vigilancia Aire- Tierra (OTAN)
C3
Mando, Control y Comunicaciones
CAPS
Sistema de Planificación de Armamentos Nacionales
CASA
Construcciones Aeronáuticas S.A. (España)
CBRN
(Armas) Químicas, biológicas, radiológicas, o nucleares
CBS
Sistema de Transmisión de Columbia (Estados Unidos)
CentCom
Mando Central (Estados Unidos)
CFSP
Política Exterior y de Seguridad Común
CIS
Sistemas de Mando e Información
CNAD
Conferencia de Directores de Armamentos Nacionales
COARM
Grupo de Trabajo del Consejo en materia de Exportación de
Armamentos (Unión Europea)
COSAC
Conferencia de Comités de Asuntos Europeos
CSAR
Búsqueda y Rescate en Combate
CSCE
Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa
CTNSP
Centro de Tecnología y Política de Seguridad Nacional (Estados Unidos)
DARPA
Organismo Avanzado de Investigación de Proyectos del Departamento
de Defensa (Estados Unidos)
DASA
Daimler Chrysler Aerospace AG (Alemania)
DCAF
Centro de Ginebra para el Control Democrático de Fuerzas Armadas
DCI
Capacidades de Defensa (OTAN)
DITB
Base Tecnológica e Industrial de Defensa Europea
EACC
Coordinación del Transporte Aéreo Europeo
EADS
Compañía de Defensa Aeronáutica y Espacio Europeo
EC
Comunidad Europea
ECAP
Plan de Acción sobre las Capacidades Europeas
EDA
Agencia Europea de Defensa
EDC
Comunidad de Defensa Europea
EDEM
Mercado Europeo de Equipamiento de Defensa
EDIG
Grupo Europeo de Industrias de Defensa
EPC
Cooperación Política Europea
ESDP
Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea
ESRP
Programa de Investigación de Seguridad Europea
EU
Unión Europea
EUCLID
Programa Europeo para la tecnología de defensa
EURONAD
Eurogrupo de Directores Nacionales de Armamentos
79
FA WEU
Fuerzas Correspondientes a la Unión Europea Occidental
FREMM
Les frégates européennes multimissions (Francia/Italia)
GATT
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
GDP
Producto Interior Bruto
HALE
Gran Altitud Larga Permanencia
HDW
Howaldtswerke-Deutsche Werft (Germany)
HFC
Catálogo de Fuerzas de Helsinki
HHC
Catálogo de Objetivos Globales de Helsinki
HPC
Catálogo de Avances de Helsinki
IDRMS
Sistema Integrado de Gestión de Recursos de Defensa
iEPG
Grupo de Programa Europeo Independiente
IFOR
Fuerza de Implementación (dirigido por OTAN)
IGC
Conferencia Intergubernamental
IGO
Organización Intergubernamental
IISS
Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (Reino Unido)
IMF
Fondo Monetario Internacional
IPU
Unión Inter-Parlamentaria
ISAF
Fuerza Internacional de Asistencia a la Seguridad en Afganistán
(dirigida por OTAN)
ISTAR
Inteligencia, Vigilancia, Adquisición de Objetivos y Reconocimiento
ITAR
Normas Internacionales del Tráfico en Armas
JSF
Joint Strike Fighter
KFOR
Fuerza de Kosovo (dirigida por OTAN)
KKR
Kohlberg, Kravis, Roberts & CO. (Estados Unidos)
LoI
Carta de Intención
MALE
Media Altitud Larga Permanencia
MBDA
Matra BAE-Dynamics Alenia (joint venture)
MEADS
Sistema de Defensa Aérea Media Ampliada
MoD
Ministro de Defensa (Reino Unido)
MoU
Memorándum de Entendimiento
MTU
Motoren und Turbinen-Union (Alemania)
NAD
Director de Armamento Nacional
NASA
Administración Nacional del Espacio y la Aeronáutica (Estados Unidos)
NATO
Organización del Tratado del Atlántico Norte
NBC
Nuclear, Biológica y Química
NDU
Universidad de Defensa Nacional (Estados Unidos)
NGO
Organización No Gubernamental
NIAG
Grupo Consultivo Industrial de la OTAN (OTAN)
NIST
Instituto Nacional de Normas y Tecnología (Estados Unidos)
80
NPA
Asamblea Parlamentaria de la OTAN
NSF
Fundación Nacional de Ciencias (Estados Unidos)
OCCAR
Organización para la Cooperación Conjunta en Armamentos (europea)
OSCE
Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
PARP
Proceso de Revisión y Planificación (OTAN)
PASR
Acción Preparatoria sobre Investigación en Materia de Seguridad (Unión
Europea)
PGM
Municiones Guiadas de Precisión
POLARM
Partido del Consejo sobre Política de Armamentos (Unión Europea)
PPBS
Sistema de planeamiento, programación y presupuesto
PSC
Comisión de Política y Seguridad (Unión Europea)
QMV
voto por mayoría cualificada
R&D
Investigación y Desarrollo
RAF
Real Fuerza Aérea (Reino Unido)
RITA
Red Integral de Transmisiones Automáticas (Reseau Integre de
Transmissions Automatique) (Francia)
ROC
Capacidades Operacionales Requeridas
ROOT
Propiedad Responsable de Tecnología
SAGEM
Sociedad de Aplicación General de Electricidad y Mecánica (Société
d'Application Générale d'Electricité et de Mécanique) (Francia)
S&R
Búsqueda y Rescate
SHARC
Configuración Sueca de Alta Investigación Avanzada (Suecia)
SIPRI
Instituto Internacional de Investigación de la Paz de Estocolmo
(Suecia)
SNECMA
Sociedad Nacional de Estudio y de Construcción de Motores de Aviones
(Société Nationale d'Etude et de Construction de Moteurs d'Avions)
(Francia)
TBMD
Defensa de Misiles Balísticos de Teatro
TCAR
Radar de Cooperación Transatlántica AGS
TEC
Tratado que establece la Comunidad Europea
TEU
Tratado de la Unión Europea
TIPS
Solución Industrial Transatlántica
TRP
Proyecto de Reinversión de Tecnología (Estados Unidos)
UAV
Vehículos Aéreos No Tripulados
UK
Reino Unido
UN
Naciones Unidas
US
Estados Unidos de América
WEAG
Grupo de Armamentos de Europa Occidental
WEAO
Organización de Armamentos de Europa Occidental
WEU
Unión Europea Occidental
WMD
Armas de Destrucción Masiva
81
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83
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nacional e internacional’, Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas
(DCAF), Monografía – No. 2., Oct. 2002, disponible en www.dcaf.ch/publications/
Occasional_Papers/2.pdf
Asamblea de la UEO Doc. A/1842 and A/1885.
84
Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas
Armadas (DCAF)
Establecido en Octubre de 2000 por iniciativa del Gobierno Suizo, el
Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas
(DCAF) estimula y apoya a los Estados y a las instituciones de carácter
no estatal en sus esfuerzos para fortalecer la vigilancia civil y
democrática de las Fuerzas Armadas y de Seguridad y para promover la
reforma del sector de seguridad según los estándares democráticos.
El Centro recopila información y lleva a cabo investigación para
identificar los problemas, recoger la experiencia de las lecciones
aprendidas y proponer las mejores prácticas en el área del gobierno
democrático y la reforma del sector de seguridad. El Centro
proporciona asesoramiento concreto y apoyo, a través de programas de
trabajo prácticos, a todas las partes interesadas, en particular a
gobiernos, parlamentos, autoridades militares, organizaciones
internacionales, organizaciones no gubernamentales y círculos
académicos.
Información detallada sobre DCAF puede encontrase en www.dcaf.ch
Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas
(DCAF):
Calle de Chantepoulet 11, PO Box 1360, CH-1211 Ginebra 1, Suiza
Tel: ++41 22 741 77 00; fax: ++41 22 741 77 05; e-mail: info@dcaf.ch;
sitio web: www.dcaf.ch