la proyeccion de los principios de estabilidad presupuestaria y

Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
LA
PROYECCION
DE
LOS
PRINCIPIOS
DE
ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y ESTABILIDAD FINANCIERA EN LA REFORMA DE
LA ADMINISTRACION LOCAL (LRSAL)
Martín Bassols Coma
Catedrático de Derecho Administrativo
Abogado
martinbassolscoma@yahoo.es
Sumario I, Introducción.- II Los Principios de la Normativa de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: 1 .Principios Informadores e
Instrumentales.-2 Tipología de Medidas para garantizar la efectividad de
la Ley- 3.- El Gobierno como garante del cumplimiento de los principios
de la Ley. Su relación con la Autonomía financiera de los Entes Locales.
La nueva Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal- III
Proyección
de
Sostenibilidad
los
Principios
de
Estabilidad
Presupuestaria
y
Financiera en la Racionalización de la Administración
local: 1- Nueva ordenación de las modalidades de competencias local y
su pretendida incidencia en la contención del
Gasto público-2.
Evaluación del Coste efectivo de los servicios públicos como parámetro
de Racionalización.- 3 Condicionamiento en el ejercicio de Actividades
económicas y Reducción de Servicios esenciales.- 4. Sostenibilidad y
Eficiencia como criterios determinantes de las Formas de gestión de los
Servicios públicos y redimensionamiento del Sector Publico- 5. Régimen
retributivo de los Miembros de las Corporaciones locales ;- 6 Control
interno y nuevo Régimen de los Funcionarios de Habilitación Nacional y
Medidas de Reforzamiento
NOTA : El presente texto procede de un trabajo que aparecerá en el Libro
Homenaje en Memoria del Profesor RAFAEL BARRANCO ( Universidad
de Granada)
1
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
I) INTRODUCCION
.
La reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 afectó exclusivamente
al artículo 135 de la Constitución, sentando el principio de que “Todas las
Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de
estabilidad presupuestaria”. El nuevo artículo constitucional proyecta sus
determinaciones a las Administraciones Públicas en general, tanto del Estado
como de las comunidades autónomas, con la única mención específica de las
entidades
locales,
vinculándolas
a
que
“deberán
presentar
equilibrio
presupuestario”, en contraste con el Estado y las comunidades autónomas,
para los que una ley orgánica deberá fijar “el déficit estructural máximo
permitido”, y que para emitir deuda pública habrán de estar autorizados por ley.
De la lectura superficial de los distintos apartados del referido artículo
constitucional parecería desprenderse que, para la Administración local, la
incidencia en la futura ley orgánica de desarrollo del precepto constitucional
afectaría solo directamente a las responsabilidades en caso de incumplimiento
de los objetivos de estabilidad presupuestaria, e indirectamente a la distribución
de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones
Públicas. Paralelamente a nuestra reforma constitucional, en el seno de la
Unión Europea se aprobaban modificaciones importantes en los reglamentos
comunitarios sobre estabilidad y sistema de cuentas, que culminarían en marzo
de 2012 con la aprobación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión Europea, que exigía una adaptación continua y
automática a la nueva normativa europea, en constante evolución. Todo ello
explica que la ley orgánica prevista en la Constitución no se limitara a un mero
desarrollo instrumental, sino que tuviera un carácter expansivo y abierto con
vistas al horizonte europeo. A pesar del rango y rigidez de una ley orgánica, la
primitiva 2/2012, de 27 de abril, se ha visto modificada parcialmente por la
4/2012, de 28 de septiembre, y por la 9/2013, de 20 de diciembre.
En efecto, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, no se limitó a la
institucionalización del principio constitucional de la estabilidad presupuestaria
2
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
(la situación de equilibrio o superávit estructural de las Administraciones
Públicas), sino que introdujo el principio de sostenibilidad financiera como
principio
rector
de
la
actuación
económico-financiera
de
todas
las
Administraciones Públicas; con ello, según el Preámbulo de la Ley Orgánica,
“se pretende reforzar la idea de estabilidad, no solo en un momento coyuntural,
sino con carácter permanente, lo que contribuirá a preparar el camino para los
retos a los que nuestro sistema de bienestar se enfrenta a medio y largo plazo”.
En su primera formulación se entendía por sostenibilidad financiera: “la
capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de
los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta Ley y
en la normativa europea” (artículo 4.2). Transcurridos menos de dos años, la
nueva Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda
comercial en el sector público, nos ofrece una nueva definición expansiva del
principio de la sostenibilidad financiera, como “la capacidad para financiar
compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit,
deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en
esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea” (nuevo
artículo 4), especificando al mismo tiempo que se entiende que existe
sostenibilidad de la deuda comercial “cuando el periodo medio de pago a los
proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre
morosidad”.
Esta nueva legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
se mueve estrictamente en el ámbito del derecho financiero y del gasto público,
adoptando medidas de carácter macroeconómico (fijación de objetivos de
estabilidad presupuestaria, déficit admisible, regla de gasto en relación con el
PIB, emisión y pago de deuda pública, morosidad, etc.) y acudiendo a distintas
técnicas de seguimiento y control adecuadas a dichos objetivos y a las
entidades locales:
De la apretada síntesis del contenido de las leyes vigentes de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, cabe preguntarse qué incidencia o
reflejo tienen en el marco de la
Ley
27/2013 de 27 de diciembre de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante
LRSAL), y, en consecuencia en la nueva versión de la LBRL. A nivel jurídico–
formal podría contestarse que su influencia es mínima y posiblemente
3
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
articulada con una técnica jurídica defectuosa, en la medida en que los
diversos artículos afectados se limitan a remisiones informativas, bien con
simples referencias genéricas a la normativa o legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera (artículos 2.1, 10.3 y 4, y 27.1), o bien
con remisiones genéricas y en algunos casos específicas a determinados
artículos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril (24 bis, 75 bis, 85 bis, etc.),
que por cierto, como hemos advertido, ha sido ya modificada por leyes
orgánicas posteriores así como proclamaciones a nivel de simples principios
(disposición adicional tercera sobre competencias autonómicas en materia de
régimen local). El único desarrollo concreto de un precepto de la Ley Orgánica
2/2012 se contiene en el artículo 116 bis, que adiciona al artículo 21 de la
referida Ley Orgánica medidas complementarias que pueden comportar
supresión de competencias, propuesta de fusión de municipios colindantes, o
gestión integrada o coordinada.
II
LOS
PRINCIPIOS
DE
LA
NORMATIVA
DE
ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y SOSETENIBILIDAD FINANCIERA
Una posible
explicación de este laconismo estriba en que las normas
estrictamente económico-financieras de las referidas leyes orgánicas, aplicadas
a una red administrativa tan amplia como la planta local, de más de 8117
municipios (grandes, medianos y pequeños), resultan insuficientes para
alcanzar sus objetivos macroeconómicos sin el complemento de lo que la
propia Ley pretende ser portadora, de una racionalización de la Administración
local que coadyuve a una mejor eficacia y eficiencia en el gasto público, lo que
a su vez contribuirá indirectamente a la consecución de dichos objetivos
macroeconómicos. La Ley no nos define lo que entiende por racionalización,
pero el Preámbulo de la LRSAL da algunas pistas en orden al alcance de este
concepto de racionalización como proceso de corregir la disfuncionalidad del
modelo competencial en su relación con las Haciendas locales; revisión del
conjunto de entidades instrumentales del sector público local; aumento de la
eficacia y eficiencia de los servicios locales; control económico–presupuestario
más riguroso; generalización de técnicas como la auditoría de cuentas; mayor
transparencia en la información económico-financiera de las entidades locales
para contribuir a la toma de decisiones por parte de los cargos electos; evitar
4
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
duplicidades en el ejercicio de las competencias; racionalización de estructuras
sobredimensionadas; garantizar la estabilidad presupuestaria, y, en general
cumplimiento de los requisitos exigidos por la Unión Europea. En definitiva, por
racionalización debemos interpretar un ramillete de objetivos que pretenden
contribuir a configurar una Administración más eficaz y eficiente, a través de
una serie de técnicas jurídicas y financieras que no entrañan propiamente una
reforma administrativa, pero sí vienen a sancionar -en frase muy expresiva de
S. CASSESE ( < LAS BASES
DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
MAP 1994
PAG
177)-
que el Derecho administrativo ha tardado en darse cuenta de la importancia de
la Hacienda respecto de la Administración, y del triunfo de la Hacienda sobre la
Administración: “la Hacienda, al igual que no es un instrumento neutral para la
economía, tampoco lo es para la Administración. En primer lugar, porque el
ordenamiento financiero representa la medida efectiva de la función
(administrativa)”
Para verificar el alcance concreto que la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera ha tenido en la racionalización de la
Administración local conviene tener
en cuenta los siguientes
aspectos
normativos.
1 ) PRINCIPIOS INFORMADORES E INSTRUMENTALES.
El texto constitucional de reforma del art 135 consagra únicamente como
Principio Constitucional el de Estabilidad Presupuestaria, único principio
propiamente con rango constitucional Sin embargo, la Ley Orgánica 2/2012 de
27 de abril ha desarrollado una serie de principios complementarios e
instrumentarles con rango de ley Orgánica que se ha considerado necesario
para el aseguramiento de dicho principio constitucional de
inspiración y
conformidad, además, con la normativa comunitaria. Dichos Principios son:
a) Principio de Estabilidad Presupuestaria , Según el art 3.2 de la Ley
Orgánica se entenderá por el mismo < la situación de equilibrio o de
superávit de las Administraciones públicas y se articula en la prohibición
5
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
de déficit estructural (art 11.2) ; Regla de Gasto (art 12 ) y volumen de
deuda pública del conjunto de las Administraciones públicas que no podrá
superar el 60% del PIB
b) ) Principio de Sostenibilidad Financiera. Según el Preámbulo <consagra la
estabilidad presupuestaria como <conducta financiera permanente de
todas las Administraciones públicas>. La ley Orgánica 9/2013 de 20 de
diciembre ha dado una nueva definición de este principio; < se entenderá
por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de
gasto presentes y futuros dentro de los límites del déficit, deuda pública y
morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, las
normativa sobre morosidad y en la normativa europea>, añadiendo que
se entiende por sostenibilidad de la deuda comercial cuando el periodo
medio de pago de los proveedores no supere el plazo máximo previsto en
la normativa sobre morosidad>( treinta días) En el Preámbulo se justifica
esta ampliación al indicar que < limitar el control del endeudamiento a la
deuda publica financiera es obviar una de las expresiones más relevantes
del endeudamiento, la deuda comercial. La sostenibilidad financiera no es
solo el control de la deuda publica financiera ,sino también es el control de
la deuda comercial > ya que mayor morosidad < genera mayor deuda
comercial lo que en el medio plazo pone en riesgo el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria> Y ello se ejemplariza con esta
alusión< para el sector público, los efectos negativos se manifiestan
especialmente en la afectación a la sostenibilidad financiera, pues
además del sobrecoste que supone pagar tarde con intereses de demora,
se genera un mayor compromiso de gasto para un futuro con su
desplazamiento temporal, lo que compromete disponer de recursos
futuros. Una mayor morosidad genera un mayor deuda comercial; mayor
deuda comercial lleva a una mayor sostenibilidad financiera y por ende
inestabilidad presupuestarias>
c) Principio de Plurianual dad- La elaboración de los Presupuestos de las
Administraciones Publicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito
de aplicación de esta Ley se encuadraran en enmarco presupuestario a
medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen
6
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
las aprobación y ejecución de los Presupuestos de conformidad con la
normativa europea (art 5)
d) Principio Transparencia (art 6, 26 y 27) Los Presupuestos de las
Administraciones públicas y sus liquidaciones, asió como la Contabilidad
>deberán contener información suficiente y adecuada que permita
verificar en todo momento su situación financiera a fin de que ello permita
verificar< el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,
sostenibilidad
financiera
y
en
especial
la
observancia
de
los
requerimientos acordados por la normativa europea. Y esta información
deberá comprender a todos los sujetos y entidades comprendidas en el
ámbito de la aplicación de la Ley
e) Principio de Eficiencia en la asignación y utilización de los Recursos
Públicos. Las políticas de gasto publico deberán encuadrarse en un
marco de planificación plurianual y de programación y presupuestario
atendiendo a <
económica
y
situación económica, a los objetivos d ella política
al
cumplimiento
de
los
principios
de
estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera>, pero especialmente se
subraya en el art 7.2 que la gestión de los recursos públicos estará
orientada por la eficacia, eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin
se aplicaran políticas de racionalización del gasto y de mejora de la
gestión del sector público>
f) Principio de responsabilidad (art 8) Se proclama que las Administraciones
públicas que incumplan las obligaciones contendías en esta ley, asi como
cuando provoquen o contribuyan a producir incumplimiento de los
compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea
o convenios internacionales de los que España sea parte asumirán en la
parte que les corresponda las responsabilidades que se derive, A tal
efecto el Estado no asumirá las responsabilidades en que hayan incurrido
las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, ni por su parte las
Comunidades Autónomas
asumían lo compromisos de las Entidades
Locales ni de los entes vinculados a las mismas, sin perjuicio de las
garantías financieras mutuas para realización de proyectos específicos
(art 8 )
7
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
g) Principio de Lealtad Institucional.
Se considera por el Preámbulo <
principio rector para armonizar y facilitarla colaboración y cooperación
entre las distintas administraciones en materia presupuestaria>
2) TIPOLOGIA DE MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA EEFCTIVIDAD DE
LA LEY
.
A)
MEDIDAS
AUTOMATICAS
DE
PREVENCION
(art
18)-
Administraciones públicas deberán hacer un seguimiento de los datos
Las
de
ejecución presupuestaria y ajustaran el Gasto público para garantizar que al
cierre del ejercicio no se incumpla el objetivo de la estabilidad presupuestaria.
A tal efecto se procederá
a)) si el volumen de la deuda pública se sitúa por encima del 95% de los
límites del art 13.1 de la Ley (no podrá superar el 60% del PIB expresados en
términos nominales o el que establezca la normativa europea. Dicho límite se
distribuye en términos nominales del PIB para el conjunto de Corporaciones
locales en el 3% para el conjunto de las Corporaciones locales) las únicas
operaciones de endeudamiento permitidas a la Administración Publica serán
las de tesorería;
b) El Órgano interventor de la Corporación realizara el seguimiento del
cumplimiento del periodo medio de pago. Para las Entidades locales de los
arts. 111 A 135 de la LHL, cuando el órgano interventor detecte que el periodo
medio de pago a las Corporaciones supere en más d e30 días el plazo máximo
de pago previsto durante dos meses consecutivos su Plan de Tesorería
formularas una < Comunicación de Alerta > a la Administración que tenga
atribuida la Tutela financiera de las Corporaciones locales y a la Junta de
Gobierno de la Corporación. La Administración de Tutela financiera podrá
establecer medidas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras
medidas de gestión de cobros y
pagos que la Corporación local deberá
adoptar de forma que permita generar tesorería para reducción del periodo
medio de pago a proveedores. De persistir superando los 30 días, la
8
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
Administración del Estado- previa comunicación a la Comunidad Autónoma en
caso ostentar la tutela financiera- podrá proceder retención de los recursos
derivados participación en los tributos del Estado para< satisfacer las
obligaciones pendientes de pago que las CCLL tengan con sus proveedores,
Para ello se recabara de la Corporaciones Locales la información necesarias
para determinar la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a
los mencionados recursos ; y
c) Además (art 18) si se apreciare riesgo de incumplimiento del, objetivo de
estabilidad presupuestarias, del objetivo de la deuda públicas o de la regla de
gasto de las CCLL, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Publicas formara <Advertencia motivada> que se ha publica
para general conocimiento. La Administración advertida tendrá un plazo de un
mes para adoptar Medidas para evitar el Riesgo. DE no adoptarse las medidas
correctivas o se apreciase su insuficiencia se aplicaran las medidas correctivas
previstas en los art 20(autorización del Estado o Comunidad Autónoma para
endeudamiento) 21 (formulación en un Plan económico-financiero>) y art 25.1
a (no disponibilidad de créditos y efectuar retención de créditos que garanticen
el cumplimiento del objetivo establecido).
B) MEDIDAS CORRECTIVAS. Se articulan en las siguientes fases:
a) Como medidas automáticas de corrección. Si como consecuencia de los
Informes periódicos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas se
constatase que existe incumplimiento de los objetivos de
la
estabilidad
presupuestaria, deuda pública de las Corporaciones Locales de los arts. 111 y
135 de TRLHL todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la
Corporación incumplidora precisaran autorización del Estado o en su caso de
la Comunidad Autónoma tenga atribuida la tutela financiera. (Art 20)
B)
En caso de incumplimiento del objetivo estabilidad presupuestaria, del
objetivo de la deuda públicas o regla de gasto, la Administración incumplidora
formulara un Plan Económico-financiero que< permita en el año en curso y el
siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto (art 21). El
Plan Económico-financiero deberá contener un mínimo de información sobre
causas de incumplimiento; previsiones tendenciales de ingresos y gastos;
cuantificación y calendario de aplicación de las medidas, señalando las partidas
9
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
presupuestarias o registros extrapresupuestarios en los que se contabilizaran y
previsiones de variables económicas y presupuestarias, asi como un análisis
de sensibilidad considerando escenarios
económicos alternativos. Dichos
Planes deberán estar aprobados por el Pleno de la Corporación en el plazo
máximo de dos meses desde su presentación. Para las Corporaciones de los
arts. 11 Y 135 de TRLHAL
serán remitidos al Ministerio de
Hacienda y
Administración Pública para su aprobación definitiva y seguimiento, salvo que
el territorio del
Municipio se encuentre tenga atribuido por el Estatuto de
Autonomía la competencia para la tutela financiera, En estos supuestos la
CCAA deberá remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas
dichos planes y resultados de su seguimiento. También se remitirán a la
Comisión nacional de Administración Local. El informe de seguimiento se
realizara, según el art 24,
se efectuara semestralmente en relación a las
Entidades Locales de los art 111 y 135 del TRLHL.
En la adopción de medidas que el Plan debe prever, el arte 116 bis de la
LRSAL ha previsto una serie de Medias adicionales que serán examinadas
más adelante.
C) MEDIDAS COERCITIVAS Y DE CUMPLIENTO FORZOSO. (Arte 25) En los
supuestos de falta de presentación de ,falta de aprobación o incumplimiento
del Plan económico financiero y el Plan de Reequilibrio o cuando el periodo
medio de pago a los proveedores de las Comunidades Autónomas supere en
masa d eternita días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante
dos meses consecutivos ( estas última referencia a la morosidad no se aplica a
las Entidades locales ) , la Administración incumplidora deberá ; a) aprobar en
el plazo de quince días del incumplimiento deberá acordar la no disponibilidad
de créditos; la retención de créditos que
garanticen el cumplimiento del
objetivo establecido. En caso de no adoptarse medidas o resulten estas
insuficientes ,el Ministerio de Hacienda podrá
acordar él envió de una
Comisión de Expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de
la administración afectada, debiendo en su caso una propuesta y sus
conclusiones se harán públicas en una semana y serán de obligado
cumplimiento ; b) constituir cuando lo solicite el Ministerio de
Hacienda y
Administraciones públicas un deposito ( con intereses) en el Banco de España
equivalente al 0,2 % de su Producto Interior Bruto nominal. Si en el plazo de 3
10
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
meses desde su constitución del depósito no se hubiere presentado o
aprobado el Plan o aplicado medidas, el depósito dejara d devengar intereses,
Según el art 26.2 en el supuesto que una Corporación Municipal no adoptase
el acuerdo de no disponibilidad de créditos o no constituyese el deposito o las
medidas de la Comisión d expertos, el Gobierno o la Comunidad Autónoma
que ejerza la título financiera requerirá al Presidente de la Corporación Local
para que proceda
a adoptarlo en el plazo indicado el
acuerdo de no
disponibilidad de créditos, constitución del depósito o ejecución medidas
propuestas
Comisionad
expertos. De no atenderse al requerimiento, el
Gobierno o la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la Tutela financiera,
adoptara las medidas necesarias para obligar a la Corporación al cumplimiento
forzoso de las medidas contenidas en el requerimiento Si la Comunidad
Autónoma no adoptase las medidas pertinentes, el Gobierno requerirá su
cumplimiento.
La persistencia en el incumplimiento de las obligaciones, cuando suponga
incumplimiento de objetivo estabilidad presupuestaria, del objetivo de la deuda
o la regla de gasto (art 26.3) podrá considerarse < gestión gravemente
dañosa para los intereses generales > y podrá procederse a la disolución
de los órganos de la Corporación conforme al art 61 de la LBRL:
3)
EL GOBIERNO COMO GARANTE DEL CUMPLIMIENTO DE LOS
PRINCIPIOS DE LA LEY: SU RELACION CON LA .AUTONMIA FINANCIERA
DE LOS ENTES LOCALES- LA NUEVA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE
RESPONSABILIDAD FISCAL
A la vista de ese formidable
aparato de medidas que se proyectan sobre el
conjunto de todas las Administraciones públicas y en particular sobre la
Administración local resulta que
la competencia institucional para dirigir y
gestionar todo este complejo aparato ,según el art 10.2 de la Ley Orgánica
2/2012 se atribuye al Gobierno, <
sin perjuicio de las competencias del
Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de la
Administración Local y respetando en todo caso el principio de autonomía
financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales,
11
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
velar por la aplicación de dichos principios en todo el ámbito subjetivo de
la presente Ley>, y además se atribuye al mismo Gobierno establecer los
mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones públicas para
garantizar la aplicación efectiva de los principios de la Ley < y su coherencia
con la normativa europea> . La compatibilidad entre la aplicación de estos
principios con la autonomía financiera requiere de un estudio profundo de la
materia que no podemos abordar en este trabajo, pero a primera vista se
aventura de difícil conciliación, máxime cuando la participación de los Entes
locales en la elaboración de las normas y aplicación de medidas se limita
simplemente aun órgano consultivo como es la Comisión Nacional de
Administración local.
Análogas consideraciones merece la Disposición
Adicional Tercera de la LRSAL
que las disposiciones de la ley
son de
aplicación a todas las Comunidades Autónomas, también, < sin perjuicio de sus
competencias exclusivas en materia de Régimen local asumidas en sus
Estatutos de Autonomía, en el marco de la normativa básica estatal y con
estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad y
racionalización de las estructuras administrativas>
La intención centralizadora de las competencias en materia de estabilidad y
sostenibilidad se acrecientan cuando a lo largo del texto tanto de la ley
Orgánica como de la LRSAL se aprecia la presencia y creciente competencias
por atribución directa o habilitación reglamentaria del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Publicas La puesta en marcha de la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria, dio lugar inmediatamente a la
imposición de una serie de obligaciones de suministro de información de todas
las Administraciones Públicas al Ministerio de Hacienda, a efectos de mejorar
la cantidad y calidad de la información, hacerla más comparable y fiable, y que
contribuya “a la rendición de cuentas y a un mejor control de la gestión pública”
[Orden Ministerial HAP/2105/2012, de 1 de octubre (BOE de 5 de octubre)]. En
el capítulo IV (artículos 15 a 17) de dicha Orden, se detallan las series y los
periodos (mensuales, trimestrales y anuales) en que los entes locales deben
elevar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la abrumadora
documentación a remitir sobre toda su gestión presupuestaria y de gasto
público, al tiempo que el artículo 18.2 enumera los datos e informes que sobre
12
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
dichos entes locales deben figurar publicados en la web del Ministerio.
Obviamente, el manejo y la explotación de esta documentación en manos
exclusivamente de un Departamento ministerial responsable de la aplicación,
ejecución y fiscalización de las medidas de estabilidad y gasto y deuda
públicos, puede generar dudas sobre su imparcialidad y objetividad. Para la
racionalización de la explotación de la información y documentación financiera,
por la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre (BOE de 15 de noviembre), se
ha creado la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que si bien,
por razones temporales, no ha sido objeto de referencia en la LRSAL, va a
tener una importante repercusión en la fase de aplicación a los entes locales.
El artículo 2 de la LOAIRF determina que la finalidad de la Autoridad es la de
“garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del
principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la
Constitución
Española,
mediante
la
evaluación
continua
del
ciclo
presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones
económicas”. Su actividad se proyecta sobre todo el territorio nacional “de
forma única y exclusiva” y con respecto a todos los sujetos integrantes del
sector público.
III
PROYECCION
PRESUPUESTARIA
DE
Y
LOS
PRINCIPIOS
SOSTENIBILIDAD
DE
ESTABILIDAD
FINANCIERA
EN
LA
RACIONALIZACION DE LA ADMISTRACION LOCAL.
La Proyección de los principios referidos en el texto de la LRSAL puede
examinarse en base a una sistematización de las técnicas jurídicas formales o
bien con el análisis más próximo de los
afectados. Consideramos que una
principales campos materiales
sistematización en base a las distintas
técnicas jurídico –formales innovadoras puede resultar prematura ante la falta
de desarrollo de la LRSAL, por lo que nos inclinamos inicialmente a una
valoración o acotamiento de los ámbitos más relevantes.
1. NUEVA
ORDENACION
DE
LAS
MODALIDADES
DE
LAS
COMPETENCIAS LOCALES Y SU PRTENDIDA INCIDENCIA EN LA
CONTENCION DEL GASTO PUBLICO
13
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
Según el Preámbulo de la LRSAL < las Entidades locales no deben volver
asumir competencias que no les atribuye la Ley y para las que no cuentan con
la financiación adecuada> Este principio de la Ley
vinculante para la clasificación del sistema de
locales
se erige en cardina y
competencias de los Entes
e implica la máxima expresión de la exigencia de la estabilidad
presupuestaria en el ámbito de la Administración local
.
A) Las competencias
calificadas como propias solo podrán seré
<determinadas por la Ley>( hay que presumir que por Ley se hace
referencia tanto a las del Estado como de las Comunidades Autónomas )
y se
ejercerán en régimen de autonomía y bajo la propia
responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su
programación y ejecución con las demás Administraciones Publicas>
(art 7.2) Sobre la base de este principio cardinal el art 25 enumera la
lista de materias que en principio pueden asumir los Entes locales
competencias ,en los términos de la legislación del Estado y de las
Comunidades Autónomas ( es decir la legislación sectorial). Ahora bien
,la Ley que atribuya o reconozca competencias deberá reunir una serie
de requisitos formales y materiales muy rigurosos:
-
Contener una evaluación de la conveniencia de la implantación
de
servicios
locales
descentralización
conforme
,eficiencia,
a
los
estabilidad
principios
y
de
sostenibilidad
financiera
-
Acompañamiento de una memoria económica que refleje el
impacto sobre los recursos financieros de las AAPP afectadas
el cumplimiento de los principios de estabilidad financiera y
eficiencia del servicio o la actividad
-
La ley además debe prever la dotación de los recursos
necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las
Entidades locales, sin que en ningún caso puede conllevar, en
ningún caso un mayor gasto de las Administraciones públicas,
debiendo acompañarse de un informe del Ministerio de
Hacienda y AAPP en la que se acrediten los referidos criterios
14
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
-
La ley determinara la competencia municipal propia de que se
trate garantizando que no se produce una atribución simultanea
de la misma competencia a otras Administraciones publicas
La rigidez y exigencias con que se
condiciona la eficacia de la Ley que
atribuya competencias, lógicamente inclina el ánimo que ello será vinculante y
efectivo para las futuras leyes sectoriales que
reconozcan nuevas
competencias o reformen o revisen las hasta ahora promulgadas, pues si estas
limitaciones se aplicaran
al ordenamiento legislativo vigente implicarían la
paralización total de la Administración local. Además debe tenerse en cuenta
que la propia LBRL reformada en el art 26 hace un reconocimiento a los
Municipios de los servicios obligatorios a nivel de una Norma básica para la
que los referido criterios no son en principio de aplicación
-
B) La primitiva redacción del art 27 de la LBRL habilitaba a la Administración
del Estado, de las Comunidades Autónomas y a <otras Entidades locales> para
delegar competencias en
los Municipios. Con la nueva redacción de este
artículo desaparece la referencia a <otras Entidades locales >, quedando
limitada la Delegación a la Administración del Estado y de las Comunidades
Autónomas, si bien se posibilita que la Administración delegante solicite la
asistencia de las Diputaciones para la coordinación y seguimiento
de las
Delegaciones,
La Delegación deberá responder
a unos determinados parámetros
institucionales: mejorar la eficiencias de la gestión pública; contribuir a eliminar
duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad
financiera que deberán justificarse en una
Memoria Económica que deberá acompañase a cada acto de delegación en la
que además < se valore el impacto en el gasto de las Administraciones
Publicas afectadas sin que ,en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto en
las mismas> Esta referencia al límite que la Delegación pueda implicar un
mayor gasto lógicamente deberá referirse tanto a la Administración delegante
como a la
Delegada, criterio que se extiende a los medios personales,
materiales y económicos transferidos con la delegación. En consecuencia el
15
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
acto
de
delegación
deberá
comportar
un
análisis
de
previsión
de
reestructuración financiera de la Administración delegante, máxime cuando se
exige la < necesaria existencia de dotación presupuestaria, adecuada
y
suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada
ejercicio económico>, especificándose que será nula sin dicha dotación.
Además, el carácter constitutivo de la dotación financiera manifiesta en la
constitución de causa de renuncia de la delegación < el incumplimiento de las
obligaciones financieras por parte d ella Administración delegante>:
Por primera vez desde la LBRL- en su redacción original se regulaba
simplemente en abstracto- se establece una lista de 15 materias- no cerrada
sino susceptibles de ampliación- sobre las que tanto la Administración del
Estado como las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias
atendiendo a los siguientes objetivos:. evitar duplicidades administrativas;
mejorar la transparencia
de los servicios públicos y el servicio de los
ciudadanos y ,en general contribuir a los procesos de racionalización
administrativa < generando un ahorro neto de recursos>, En la referida lista
paradójicamente se enumeran una serie de materias relacionadas con la
sanidad, servicios sociales y educación que son objeto de asunción por parte
de las Comunidades Autónomas
Evidentemente hay que interpretar que el
señalamiento de estos objetivos puede vincular a las Comunidades
Autónomas, pero resulta de difícil constitucionalidad admitir que la lista de
materias pueda
determinar o condicionar el ejercicio de la técnica de la
delegación por parte de las Comunidades Autónomas
Finalmente hay que destacar que se mantiene la misma redacción del aparato
2 de la redacción primitiva de dicho artículo en orden a que la Administración
delegante <podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar en cualquier
momento información sobre la gestión municipal, asi como enviar comisionados
y formular los requerimientos pertinentes para subsanación de deficiencias
observadas>
Además
el
incumpliendo
de
directrices,
denegación
de
informaciones o inobservancia de requerimientos puede determinar la
revocación
16
de la delegación o asumir por sustitución
la ejecución de la
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
competencia . Además se determina que la Delegación no podrá ser inferior a
cinco años. Y que la Administración delegante se reserva < el control d
eficiencia; asi como que los medios personales, materiales y económicos que
se asignen no pueden suponer un< mayor gasto de las Administraciones
públicas> Las competencias delegadas se ejercerán con arreglo a la legislación
del Estado o de las Comunidades Autónomas
C) EL sistema de competencias introducido por la LRSAL se cierra con a)
supresión
del
primitivo
art 28 de LBRL relativo a las llamadas <
Complementarias de las propias de otras Administraciones> ; b) supresión del
carácter obligatorio de las competencias municipales en materia de sanidad,
educación
y
servicios
sociales,
asumiéndolas
progresivamente
las
Comunidades Autónomas en régimen transitorio y en el marco de las normas
reguladoras de la financiación autonómica y de las Haciendas locales :salud (
a la entrada en vigor de la Ley las relativas a la gestión primaria de la salud y
en el plazo de cinco años un veinte por ciento anual) ; servicios sociales ( a 31
de diciembre de
2015) y educación de conformidad con
la regulación
financiera de las Haciendas locales ; y c) con la prescripción de la nueva
redacción del art 7.4 que solo podrán las Entidades Locales ejercer
competencias distintas de las propias y delgadas i) cuando no se ponga en
riesgo
la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal (
parece que esta prescripción no operaria para la Hacienda Provincial) ; ii
conformidad
con
los requerimientos de la
legislación de
estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera ; y iii) no se incurra en un supuesto
de ejecución simultanea del mismo servicio público por otra Administración
pública.( para un análisis global de las llamadas competencias impropias la
monografía de A. GALAN : <Reordenación de las competencias locales:
duplicidades de Administraciones y competencias impropias. Fundación
Democracia y Gobierno local 2012 ) Para acreditar estas circunstancias serán
necesarios informes previos y vinculantes de la Administración competente por
razón de la materia que acredite < inexistencia de duplicidades> ; y asi mismo
de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la
sostenibilidad financiera de las nuevas competencias La
identificación
de
preciar la Administración competente de tutela se presenta como difícil, pues si
17
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
las competencias son
nuevas supone que no están hasta el momento
reconocidas en el ordenamiento jurídico, por lo cual será preciso una previa
identificación de las mismas y valorarlas
en cuanto a
su sostenibilidad,
valoración
el
de
que
solo
podrá
efectuar
Ministerio
Hacienda
y
Administraciones Públicas. Según el Informe del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Publicas que acompañaba al Proyecto de Ley < aplicando el
porcentaje antes citado de 28,69% a los gastos totales de 2012 de 41.860, 7
millones de euros, resultaría un gasto impropio en 2012 de 12.008,6 millones
de euros, El ahorro estimado seria en un año completo (2015) equivalente al
22% se situaría en 2.601,6 millones de euros>
2. LA EVALUACION DEL COSTE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS COMO
PARAMETO DE RACIONALIZACION
A efectos del control del déficit público y del endeudamiento, no es suficiente la
reordenación de las competencias de las entidades locales para su ajuste, ni la
apelación constante a los principios de sostenibilidad, eficacia y eficiencia en la
gestión; se hace preciso disponer de instrumentos técnicos que permitan
evaluar y medir el grado de economicidad y rendimiento desde el punto de vista
del gasto y, en su caso, la calidad (si bien solo se hace mención expresa en el
artículo 13.2 en relación con la creación de nuevos municipios) en la gestión de
los servicios locales. Y ello no solo a efectos de su cuantificación, sino para
diseñar, tanto por el Estado como por las comunidades autónomas, en sus
respectivos ámbitos, la política legislativa general sobre la Administración local
en los más cruciales ámbitos del mapa municipal: gestión de servicios,
homogeneidad en el tratamiento de la suficiencia financiera, evaluación de
necesidades de personal y de aprovisionamientos.
El llamado “coste estándar”- técnica reconocida en el Derecho italiano a partir
de la Ley 42/2009 como instrumento de homogeneización y perecuación en
materia
de servicios publico locales-que había propiciado inicialmente el
Anteproyecto de LRSAL, venía a constituir el instrumento principal de la
evaluación anteriormente aludida, pero, al ser objetado con ocasión del informe
del Consejo de Estado, ha sido sustituido por el nuevo concepto de “coste
efectivo de los servicios”. Ello obligaría a una revisión muy profunda del
18
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
articulado del Anteproyecto, especialmente en relación con la fiscalización de
entidades adscritas al llamado “sector público local”. El nuevo artículo 116 ter
LBRL, con un objetivo más atemperado, impone a las entidades locales la
obligación de calcular periódicamente, antes del 1 de noviembre de cada año,
“el coste efectivo de los servicios que prestan”. Para calcular este coste se
deberán tener en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios,
conforme a los datos derivados de la ejecución del presupuesto general, y
asimismo según las cuentas anuales de las entidades vinculadas o
dependientes, por lo que se ofrecerá una información completa de estos costes
para cada entidad local. A fin de ofrecer una guía para elaborar los criterios de
cálculo, lo que en sus primeras experiencias se antoja dificultoso, se prevé que
por Orden del Ministerio de Hacienda se desarrollen reglamentariamente estos
criterios de cálculo, pues todas las entidades locales deberán comunicar los
“costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas”. Esta medida se considera en el Preámbulo de la
LRSAL “un paso fundamental en la mejora de la información disponible,
eliminando asimetrías, para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la
Administración, y contribuirá de forma permanente al aumento de la eficiencia”.
La técnica del coste efectivo de los servicios- el art 219 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña de 2006 ya reconocía el concepto de < coste total y
efectivo de los servicios> a efecto del cálculo de la financiación de los de los
servicios- está destinada a tener en el futuro una gran trascendencia para la
política de la gestión pública, y en particular requerirá para su implantación la
colaboración de los estudios de Ciencias de la Administración y de las técnicas
de Gestión Pública. A pesar de su reglamentación fragmentaria en el seno d
ella Ley con vistas a su desarrollo reglamentario complementario, merecen, sin
embargo, anotarse las principales referencias contenidas en distintos preceptos
del texto de la Ley:
- A las diputaciones [artículo 36.1.h)] se les asigna como competencia
institucional propia el seguimiento de los costes efectivos de los servicios
prestados por los municipios de su provincia, y cuando detecten que estos
costes son superiores a los coordinados o prestados por ellas, ofrecerán a los
municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los
19
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
servicios, que permita reducir estos costes. Asimismo, al formular el plan
provincial de cooperación a las obras y servicios municipales, deberán
incorporar, en la memoria justificativa de sus criterios de distribución de fondos,
“criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que
estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios”. A
mayor abundamiento, cuando la diputación detecte qué costes efectivos
prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados
o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación
unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos [artículo 36.2.a)].
- El Estado y las comunidades autónomas podrán “sujetar sus subvenciones a
determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en
cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios”
[artículo 36.2.a)].
- Para justificar la gestión de servicios mediante entidad pública o sociedad
mercantil, el artículo 85.2.A) exige un informe del interventor sobre el coste del
servicio que se va a gestionar de este modo, así como el apoyo técnico
recibido, datos que deberán ser objeto de publicación.
- Como medida de apoyo, mediante un incremento de coeficientes en el cálculo
de la participación municipal en los tributos del Estado (artículos 123 y 124
TRLHL), la disposición adicional decimoquinta prevé su procedencia cuando se
acredite por la diputación, mediante informe, que “el acuerdo de dos o más
municipios para la gestión integrada de todos los servicios municipales que
sean coincidentes conlleva un ahorro de al menos el 10% respecto al coste
efectivo total en el que incurría cada municipio por separado”.
- Cuando el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pública o de la regla de gasto comporte la necesidad de
formular un plan económico-financiero, previsto en el artículo 21 de la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, el artículo 116 bis LBRL impone la adición, a las medidas
generales, de la de “Gestión integrada o coordinada de los servicios
obligatorios que presta la Entidad Local para reducir sus costes”, así como la
de la racionalidad organizativa.
20
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
3.
CONDICIONAMIENTO
EN
EL
EJERCICIO
DE
ACTIVIDADES
ECONOMICAS Y REDUCCION DE LOS SERVICIOS ESENCIALES
En la nueva redacción por la LRSAL del art 86 de la LBRL de regulación de
las Actividades económicas de los Entes locales, la modificación más notoria a
efectos jurídico-formales es la eliminación de toda referencia al art 128.2 de la
CE. (Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica) Además s e
subordina dicha iniciativa a que < se garantice el cumplimiento del objetivo d
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el ejercicio de sus
competencias>. El cumplimiento de este requisito deberá acreditarse en el
correspondiente expediente que deberá ser aprobado por el Pleno de la
Corporación que, a su vez, deberá acordar la forma de gestión del Servicio. En
el expediente que s e instruya deberá justificarse : a ) que la iniciativa no
genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda
municipal ( con manifiesto error de concordancia ya que no solo los Municipios
sino las Diputaciones pueden asumir dichas iniciativas) y b) acompañar un
Análisis
de Mercado .comprensivo de la oferta y demanda existente;
rentabilidad ; y posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia
empresarial. No se especifica si este análisis o estudio de mercado debe ser
externo o puede ser elaborado por los propios servicios municipales ; si nos
atenemos al art 97 a ) del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes de
Régimen Local ( RDLegis 781/1986) la responsabilidad de su elaboración
correspondería a la Comisión de Estudio que inicialmente debe nombrarse
integrada por miembros de la misma y personal técnico, pero ; en cualquier
caso habrá de admitirse que viene a sustituir su contenido al referido en el
apartado c) del al art97.c de dicho Texto Refundido
Las novedades en orden a servicios esenciales o actividades económicas
reservadas, destaca en primer lugar la reducción de los supuestos susceptibles
de dicha reserva o monopolio local respecto a la tipificación inicial. En concreto
desaparecen los servicios respecto a la primitiva tipificación los relativos a
mataderos, mercados, y
lonjas
centrales y
suministro de calefacción,
justificándose según el Preámbulo que < se suprimen monopolios municipales
que venían heredados del pasado y que recaen sobre sectores económicos
21
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
pujantes>. Al propio tiempo de anotarse respecto al abastecimiento y
depuración de aguas que queda reducido a simple < abastecimiento
domiciliario y depuración de aguas>., con lo cual parece excluirse la llamada
fase de abastecimiento en alta de aguas,, todo ello con independencia que
tanto el Estado como las Comunidades Autónomas podrán establecer mediante
Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios. Para la ejecución o
implantación del régimen de monopolio se sigue manteniendo la exigencia del
acuerdo del Pleno de la Corporación y aprobación del Órgano competente de la
Comunidad Autónoma, previa instrucción del correspondiente expediente en el
que se introduce la novedad, mediante modificación del art 97.2 del Texto
Refundido de las Disposiciones vigentes del Régimen Local. Consistente en
requerirse un informe de la Autoridad de la Competencia
correspondiente
(estatal o autonómica) en relación respecto a la conveniencia del régimen de
monopolio
Una novedad significativa se incorpora al apartado 3 del referido artículo al
proclamarse que < en todo caso, la Administración del Estado podrá impugnar
los actos y acuerdos previstos en este artículo con arreglo a lo dispuesto en el
Capítulo III del Título V de esta Ley (arts. 63 a 68 bajo la rúbrica Impugnación
de actos y acuerdos y ejercicio de acciones), cuando incumplan la legislación
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera>. Esta legitimación
exclusiva en favor del Estado para la impugnación de actos
especialmente en la vía contencioso administrativa no
y acuerdos,
mereced un juicio
favorable por cuanto: a) si se exceptúa el supuesto del art 67 que se atribuye
en exclusiva al Delegado del Gobierno la impugnaciones acuerdos que atenten
gravemente al interés
general de España, todos los demás supuestos de
impugnación de actos por infracción a la legalidad son comunes a la
Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas ;y
legislación sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
b) la
, a
pesar de su carácter jurídico-formal de Ley orgánica no dejan de ser sus
infracciones supuestos ordinarios de infracción al Ordenamiento jurídico que ,
por lo tanto no postulan una legitimación en exclusiva.
22
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
4. SOSTENIBILIDAD Y EFICIENCIA COMO CRITERIOS DETERMINANTES
DE LAS
FORMAS DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS Y
REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO.
A) El art 85 de la LBRL - con la redacción dada por la Ley 57/2003 de 16 de
diciembre que a su vez incorporo los arts. 85 bis y ter- se estructuraba en tres
apartados: el primero que no sufre modificación proclama que < son servicios
públicos los que prestan las entidades locales en el ámbito d esas
competencias>; el segundo que es objeto de reforma se refiere a las formas de
gestión de los servicios públicos que
a continuación analizaremos ; y el
tercero que hora se suprime establecía que < en ningún caso podrán prestarse
por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital social
exclusivamente local los servicios públicos que impliquen ejercicio de
autoridad>.
Centrando nuestra atención en el apartado 2, en su redacción anterior se
ofrecían y clasificaban las formas de gestión de servicios públicos en Gestión
Directa ( Gestiono por la propia entidad local; organismo autónomo local;
entidad pública empresarial local y sociedad mercantil local, cuyo capital social
sea de titularidad pública) y Gestión indirecta ( mediante las distintas formas
previstas para el Contrato de Gestión de los Servicios públicos en la Ley de
Contratos de del Sector público, según su art 277 : Concesión, Gestión
interesada, Concierto y Sociedad de economía mixta ). Las entidades locales
podía discrecionalmente optar en atención a las características del servicio por
alguna de estas formas d agestión con la única limitación legal del apartado 3
que disponía que no podían prestarse por gestión indirecta ni mediante
sociedad mercantil de capital social exclusivamente local aquellos servicios que
< impliquen ejercicio de autoridad> .Esta prohibición desaparece al suprimirse
el precepto como hemos dicho, pero formalmente se mantiene para la gestión
indirecta de servicios al no haberse modificado formalmente el art 275 de la Ley
de Contratos del Sector Publico , máxime cuando el art 85 LBRL se remite
íntegramente a la referida Ley de Contratos del Sector Publico. Esta antinomia
tiene una gran trascendencia interpretativa pues con el levantamiento de esta
23
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
prohibición para la gestión indirecta se habían fijado una de las principales
críticas a la LRSAL en orden a la excesiva liberalización o privatización de los
servicios públicos.
Por lo que respecta a la capacidad de elección de las formas de Gestión de los
Servicios públicos por parte de los Entes Locales se imponen por primera vez
los siguientes límites
a) con carácter general el deber de gestionar los servicios públicos de la
forma <más sostenible y eficiente>:
b) solo podrá hacerse uso de las formas de Entidad pública empresarial local
y Sociedad mercantil local de capital social
de titularidad pública
cuando
quede acreditado mediante Memoria justificativa que resultan dichas formas
más sostenibles y eficientes que las formas de Gestión propia u Organismo
autónomo local. A tal efecto deberán tenerse en cuentas para dicho opción <
criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión>
En el
expediente que a tal efecto se elevara al Pleno para su aprobación deberá
constar el asesoramiento recibido, los Informes sobre Coste del servicio ,asi
como el apoyo técnico recibido que deberá ser objeto
de
ser objeto de
publicación
Entre los informes recibidos deberá figurar el del Interventor local < quien
valorara la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas de
conformidad con el art 4 de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril (artículo
precisamente modificado por la Ley Orgánica 9 /2013 de
20 de
diciembre).Precisamente en este punto del alcance del informe de Intervención
se produjo una importante modificación por vía de enmienda parlamentaria
respecto al texto inicial de la LRSAL (BOCG. Congreso de los Diputados nº
58.1 del día 6 de septiembre de
2013) que contemplaba además que
el
Interventor debía pronunciarse sobre la < eficiencia > de la propuesta
planteada
conforme al art 7 de la Ley Orgánica 2/2012 de
Estabilidad
Presentaría (Principio de eficacia en la asignación y utilización de los Recurso
públicos). Esta eliminación de un pronunciamiento sobre la eficiencia por parte
del Interventor fue postulada
en
reiteradas ocasiones por la Federación
Española de Municipios y Provincias por considerar que limitaba en exceso la
autonomía de decisión de los miembros electos de las Corporaciones locales.
24
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
Ahora bien, esta eliminación no sigue impidiendo el ejercicio por parte del
Órgano de Intervención del centro sobre < la eficacia> dela gestión local, de
organismos autónomos y sociedades mercantiles
que el art 213 de Texto
Refundido de la Ley de Haciendas Locales según la nueva redacción dada a
dicho artículo por la LRSAL:
B) Ahora bien las formas de gestión de servicios públicos locales no se ha
agotan con las analizadas previstas en el art 85.de la LBRL ya que bien en
el
propio texto o en disposiciones complementarias
se
contemplan
los
Consorcios , Fundaciones , Mancomunidades u otras entidades constituyen el
llamado Sector público local que ha alcanzado proporciones desmesuradas al
punto que el número de empresas dependientes de la Administración local
representa el 52% del sector público empresarial del país ( Vid M. MUR < Una
aproximación al sector público empresarial local> Rev. Española de Control
Externo nº 38 mayo 2011 y CUADRADO ROURA y CARRILLO > Expansión del
Sector público empresarial en las autonomías y ayuntamientos. Evolución y
análisis de posibles causas. Instituto Universitario Análisis Económico y Social.
U. Alcalá 2008) y a pesar de la legislación de estabilidad presupuestaria y la
aplicación de las normas europeas SEC-95 se
ha detectado que el
endeudamiento de las empresas locales se ha multiplicado por seis en los
últimos años, pasando de 1.469 millones de deuda en 1995 a 9.063 millones en
2010 y representa el 0,9 del PIB.
El llamado en el texto de la Ley < Redimensionamiento del Sector Publico
Local ( Disposición Adicional Novena de la LRSAL adopta distintas medidas de
rectificación
de carácter permanente o coyunturales( algunas de las
previsiones iniciales se han dulcificado a raíz del debate parlamentario en el
Senado ), siempre en aplicación en el contexto del
Sistema de
Cuentas
Europeo. A efectos expositivos – dada su redacción tan confusa y prolija- se
pueden estructurar del siguiente modo:
25
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
a) RELACIONES ENTIDADES LOCALES AFECTADAS POR PLANES
ECONOMICO-FINANCIEROS O EN DESEQUILIBRIO FINANCIERO CON SU
SECTOR PUBLICO LOCAL
Durante el tiempo de vigencia de un Plan económico-financiero o plan de
ajuste las Entidades locales y sus Organismos Autónomos no podrán directa o
indirectamente adquirir ,constituir
indirectamente
o participar en la constitución
directa o
de nuevos organismos, entidades sociedades, consorcios,
fundaciones unidades y demás entes. Tampoco podrán realizar aportaciones
no suscribir ampliaciones de capital de Entidades Públicas Empresariales d
eso edades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación, salvo
excepcionalmente que en el ejercicio presupuestario anterior hubieran
cumplido con los objetivos de estabilidad `presupuestaria y deuda pública y el
periodo medio de pago a proveedores no supere más de treinta días el plazo
máximo de la normativa de morosidad.
- Aquellas entidades, -vinculadas a las Entidades Locales o de sus organismos
autónomos - que desarrollen Actividades Económicas y se encuentren en
desequilibrio financiero dispondrán de un plazo de tres meses desde la entrada
en vigor de esta Ley para aprobar un Plan de Corrección de dicho desequilibrio.
Si esta corrección no se cumple a 31de diciembre de 2014
Transcurrido seis meses desde la liquidación del Presupuesto de 2014 la
Entidad local procederá a disolver cada una de las entidades afectadas ; de
no hacerlo dichas entidades quedaran automáticamente disueltas en 2015 Los
plazos se prorrogaran
a 2015 y 2015 cunado dichas entidades realicen
servicios esenciales de abastecimiento y depuración de aguas, recogida y
tratamiento de residuos y transporte publico viajeros Durante la vigencia del
Plan de Corrección de desequilibrios
la Entidad local solo podrá realizar
aportaciones o suscribir aportaciones de capital cuando en el ejercicio
presupuestario anterior, hubiere cumplido con los objetivos de
estabilidad
presupuestaria y deuda pública y su periodo medio de pago a proveedores no
supere en más de treinta días el plazo máximo de la normativa morosidad
26
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
-
b) ENTIDADES DEL SECTOR PUBLICO LOCAL. PROHIBICION DE
CONSTITUIR,
PARTICIPAR
O
ADQUIIR
NUEVOS
ENTES
DE
CUALQUIER TIPOLOGIA
-
Con carácter general los Organismos, entidades, sociedades ,consorcios,
fundaciones, unidades y demás entes, adscritos , vinculados o sean
dependientes- a efectos del Sistema Europeo de Cuentas- de Entidades
Locales o de sus organismos autónomos
no podrán< constituir,
participar en la constitución ni adquirir nuevos entes de cualquier
tipología, independientemente de su Clasificación sect5orial en
términos de Contabilidad Nacional>
C) ENTIDADES DEL SECTOR PUBLICO LOCAL EN
SITUACION DE
DEFICIT O DESEQUILIBRIO
Al mismo tiempo,
fundaciones
las referidas entidades, sociedades, consorcios,
y unidades que a la entrada en vigor de la Ley no estén en
situación de
superávit, equilibrio,
o resultados positivos de explotación
deberán en el plazo de tres meses adscribirse directamente a las Entidades
Locales o bien ser disueltos. En caso de disolución el plazo de liquidación
deberá iniciarse el plazo de liquidación en el plazo de tres meses de la
disolución
quedando
en
caso
no
hacerlo
automáticamente
disueltos
trascurridos seis meses desde la entrada en vigor de la LRSAL. Dichos plazos
se ampliaran un año más en caso que las entidades en desequilibrio presten
alguno de los servicios esenciales de abastecimiento domiciliario y depuración
de aguas, recogida y tratamiento y aprovechamiento de residuos y transporte
público de viajeros>
En el caso que dichas entidades no ejerzan con carácter exclusivo no ejerzan
con carácter exclusivo el control de los respectivos entes deberán proceder en
el plazo de tres meses a la transmisión de sus respectivas participaciones
Según la Memoria del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas con
la reordenación del Sector Publico Local (antes de las modificaciones del texto
de la Ley)< se estiman unos ahorros de 381 millones de euros en 2014 que
estarán motivadas fundamentalmente por la disolución de las entidades
dependientes de segundo nivel y de 1.016,6 millones de euros en 2015,
27
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
ejercicio en el que no se produciría la disolución de aquellas, pero si la renuncia
al ejercicio de iniciativa pública en la economía y la disolución de entidades
dependientes que presenten perdidas > Al mismo tiempo, se especificaba
que las entidades públicas locales de 3.656 en 2009 han pasado a 3,294 en
2013.
5.-REGIMEN
RETRIBUTIVO
DE
LOS
MIEMBROS
DE
LAS
CORPORACIONES LOCALES
A partir de la ratificación de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15
octubre de 1985 (por Instrumento de 20 d enero de 1988) que en su art 7. 2
que establece
el Estatuto de los Representantes locales debe permitir la
compensación financiera adecuada a los gastos causados en el ejercido de su
mandato, asi como compensación financiera de los beneficios perdidos o una
compensación
del
trabajo
desempeñado
y
a
la
cobertura
social
correspondiente, se produjo un cambio radical en el sistema retributivo de los
electos locales que tuvo su plasmación en una nueva redacción del art 75 de la
LBRL por la Ley 14/2000 de 26 de diciembre
de medidas
Fiscales,
administrativas y de orden social clarificando los conceptos de dedicación
exclusiva y parcial e indemnizaciones por asistencia a órganos de que formen
parte los concejales que no tengan dedicación exclusiva o parcial. Conforme al
art 75 .5 corresponde a las Corporaciones locales consignar en sus
presupuestos las retribuciones, indemnizaciones y asistencias,< dentro de los
límites que con carácter general se establezcan en su caso>,debiéndose
publicar íntegramente en el BOP y fijarse en el tablón de Anuncios de la
Corporación los acuerdos `plenarios referentes a retribuciones de los cargos
de dedicación exclusiva y parcial y régimen de dedicación de estos últimos ,
indemnizaciones y asistencias, asi como los acuerdos del Presidente de la
Corporación determinado el número de miembros de la misma que realizaran
sus funciones en régimen de dicción exclusiva o parcial
Ante la disparidad de situaciones cuantitativas producidas en las distintas
Corporaciones Locales., la LRSAL
28
ha introducido dos artículos nuevos
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
fundamentales Arts. 75 bis y ter... En virtud de este último, se establece una
limitación en el número de electos con Dedicación exclusiva en función de la
población de las Corporaciones municipales con una escala que va 1.001 a
2000 habitantes ( 1 cargo) hasta una escala con doce grados que comprende a
Municipios entre 700.001 y 1.000.000 ( 25 cargos) y se cierra con Madrid y
Barcelona (35 cargos), La característica principal reside en que quedan
excluidos de cargos de dedicación exclusiva los Municipios de menos de 1.
000 habitantes y excepcionalmente podrán desempeñar sus
cargos con
dedicación parcial, pero percibiendo sus retribuciones dentro de los límites de
que señalen en la Ley d presupuestos Generales del Estado.
Delimitado este régimen de dedicaciones exclusivas, el nuevo art 75.Bis pre
rescribe que los miembros de las Corporaciones Locales ,los Presupuestos
generales del Estado determinaran anualmente el límite máximo total que
pueden percibir < por todos los conceptos retributivos y asistencias, atendiendo
a la naturaleza de la Corporación Local y a la población de una escala que
tomando como referencia la retribución de Secretario de Estado se restan los
tanto por ciento de la escala
de 300.001 a 500.000 hasta 1.000 a 5000
habitantes Por el Real Decreto- Ley 1/2014de 24 de enero- bajo la
sorprendente rubrica de Reforma en materia de Infraestructuras y Transporte
y otras medidas económicas- añade una Disposición adicional Nonagésima,
a la Ley 22/2013 de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado. Y
ha determinado el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las
Corporaciones Locales por todos los conceptos retributivos y asistencias,
excluidos los trienios en caso de funcionarios de carrera que se encuentren en
servicios especiales... La escala comprende desde más de Corporaciones de
más 500.000 (100.000€) hasta el mínimo 1.000 a 5000 habitantes (40.000 €).
Para los Municipios de menos de menos de 1.000 habitantes se establece la
siguiente graduación dedicación parcial del 75% (30.000 €), 50%(22.000€) y
25%(15.000 €) Por último se establece que los miembros que no tengan
dedicación exclusiva o parcial, percibirán asistencias <por la
concurrencia
efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación en la
cuantía señalada por el Pleno de la misma. Por último, indicar que
los
concejales proclamados Diputados provinciales deberán optar por mantener
29
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
el régimen de dedicación exclusiva en una u otra entidad, sin que en ningún
caso puedan acumularse ambos regímenes de dedicación y los Presidentes
delas Diputaciones Provinciales tendrán un límite máximo por todos los
conceptos retributivos y asistencias que serán igual a la retribución del tramo
correspondiente al Alcalde o Presidente de Corporación municipal más poblada
de su provincia.
Ahora bien, conforme a la Disposición transitoria Decima – introducida en el
trámite parlamentario en el Senado-, los limites previstos en los art 75 bis y Ter
con carácter excepcional no serán de aplicación hasta 30 de junio de 2015
respecto a aquellas Entidades locales que cumplan con los objetivos de
estabilidad presupuestaria y deuda pública y además su periodo medio de pago
a los proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto
en la normativa de morosidad(esta excepción podrá aplicarse desde la entrada
en vigor de la Ley y s e mantenga hasta treinta de junio de 2015), Para estos
Municipios sin embargo se les limita incrementar el número de puestos de
trabajo de personal eventual o cargos públicos con dedicación exclusiva que
disponían a 31 de diciembre de 2010.
Según la Memoria del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas
el ahorro por supresión de Concejales con dedicación exclusiva (una reducción
media de 9 concejales por Municipio) sería de 46,2 millones de euros; y el
ahorro por limitación de retribuciones seria de 10,5 millones de euros
.6-. CONTROL INTERNO Y NUEVO REGIMEN JURIDICO DE LOS
FUNCIOANRIOS
DE
HABILITACION
NACIOANL
Y
MEDIDAS
DE
REFORZAMIENTO
El reforzamiento del papel de la función interventora en las Entidades locales,
según el Preámbulo de la Ley exige < un control económico- presupuestario
más riguroso>. Por todo ello se proclama que a partir de ahora el Gobierno
fijara las normas sobre procedimientos de control, metodologías de aplicación,
criterios de actuación, asi como derechos y deberes en el desarrollo de las
funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales. Con ello se
30
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
afirma se cubre un vacío legal < y se hace posible la aplicación generalizada de
técnicas, como la auditoria en sus diversas vertientes, a las Entidades Locales
en términos homogéneos a los desarrollados en otros ámbitos del sector
publico Para ello se contara con la participación de la
Intervención
General de la Administración del Estado >. De esta suerte, el Organismo
de Intervención en base a los principios de Trasparencia, Responsabilidad y
Lealtad institucional se convierte a modo de una <longa manu> del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Publicas en las Entidades Locales para el
control de la legislación estatal de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
Para lograr un mayor equilibrio ante este nuevo panorama que imponen los
principios de Estabilidad y Sostenibilidad financiera en las relaciones entre los
funcionarios de Intervención y los
miembros electos d ellas Corporaciones
locales, la LRSAL , por una parte pretende reforzar la independencia de los
servicios de intervención
mediante un nuevo régimen jurídico
de los
funcionarios de Intervención, al tiempo que la mayor transparencia de la
información económico-financiera contribuya a los electos locales a mejorar
sus tomas de decisiones en el ejercicio de su mandato representativo. Con
ello se aspira además contribuir
Políticas y Administración
a la eterna
cuestión del deslinde entre
que en el ámbito local es especialmente
problemática y el Preámbulo lo cifra nada menos
declaración <
mientras que
en esta
voluntarista
las propias del régimen de intervención y
fiscalización quedan sujetas a parámetros de control y fiscalización interna de
la gestión económico-financiera y presupuestaria, las correspondientes a la
actuaciones Cargo electo quedan basadas necesariamente en aspectos de
oportunidad o conveniencia> A tal efecto conviene tener en cuenta como estos
criterios se llaman en el texto de la Ley;
A) Un estudio comparativo entre el nuevo artículo 92 bis y la disposición
adicional segunda de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, nos
dará una idea cabal de las innovaciones que aporta el nuevo texto.
31
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
Mientras en este último texto las comunidades autónomas gozaban de un
protagonismo absorbente en la regulación respecto a sistemas de acceso,
carrera, provisión de puestos de trabajo y agrupación de funcionarios; creación,
clasificación y supresión de puestos de trabajo reservados a dichos
funcionarios; convocatoria de la oferta de empleo para cubrir vacantes; y
selección de dichos funcionarios y convocatoria de las pruebas selectivas,
remitiendo al Ministerio de Administraciones Públicas las convocatorias y la
relación de funcionarios nombrados por las mismas, todas estas funciones
pasan ahora a ser ejercidas en exclusiva por el Gobierno, que mediante real
decreto regulará las especialidades de creación, clasificación y supresión de
puestos reservados a dichos funcionarios, así como su régimen disciplinario y
de situaciones administrativas; además el Estado, a través del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas, conforme a las bases y programas
aprobados reglamentariamente, procederá a la aprobación de la oferta de
empleo público, selección, formación y habilitación (apartado 4).
Para la provisión de puestos de trabajo, en el Estatuto Básico del Empleado
Público los concursos ordinario y unitario tenían como ámbito territorial el de la
Comunidad autónoma, y en orden a los méritos se debían tener en cuenta los
méritos
generales,
y
los
correspondientes
al
conocimiento
de
las
especialidades de la organización territorial de cada comunidad autónoma y del
derecho propio de la misma, el conocimiento de la lengua oficial en los
términos previstos en la legislación autonómica, y los méritos específicos
relacionados con las características del puesto. En la nueva normativa, el
apartado 6 de la nueva redacción atribuye al Gobierno la regulación, mediante
Real Decreto, de las especialidades de la forma de provisión de puestos
reservados a estos funcionarios, declarando que “En todo caso, el concurso
será el sistema normal de provisión de puestos de trabajo. El ámbito territorial
de los concursos será de carácter estatal”. Y en orden a los méritos generales,
de preceptiva valoración, se determinarán por la Administración del Estado, y
su puntuación alcanzará un mínimo de 80 % del total posible conforme al
baremo correspondiente; los méritos por especialidades de las comunidades
autónomas se fijarán por cada una de ellas, y su puntuación podrá alcanzar un
15 % del total posible; y los méritos correspondientes a las especialidades de
las corporaciones locales se fijarán por cada una de ellas, y su puntuación
32
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
alcanzará hasta un 5 % del total posible. Las convocatorias del concurso
unitario se llevarán a cabo por la Administración del Estado, y las del concurso
ordinario, por las respectivas corporaciones locales, conforme al modelo de
convocatoria y bases comunes, remitiéndolas a las correspondientes
comunidades autónomas para su publicación simultánea en los diarios
oficiales. Un mayor protagonismo se otorga a las Comunidades autónomas,
siempre de acuerdo con la normativa estatal, para los nombramientos
provisionales, comisiones de servicio, acumulaciones, y nombramientos de
personal interino y accidental (situaciones incorporadas en el debate
parlamentario y que pueden comprometer la nitidez de la nueva regulación.)
En cuanto al régimen disciplinario, la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público se regulaba por lo dispuesto en cada Comunidad autónoma, y la
resolución de los expedientes disciplinarios correspondía a la Administración
del Estado solo respecto a aquellos funcionarios que se encontrasen
destinados en una comunidad distinta de aquella en la que se incoó el
expediente. En el nuevo sistema, el régimen disciplinario corresponderá fijarlo
al Estado por Real Decreto, siendo órganos competentes (apartado 10) para
incoar expedientes disciplinarios a los funcionarios de Administración local con
habilitación de carácter nacional los órganos correspondientes de la
corporación donde el funcionario hubiera cometido los hechos que se le
imputan, cuando los mismos pudieran ser constitutivos de falta leve; las
comunidades autónomas respecto a funcionarios de corporaciones locales en
su ámbito territorial, salvo cuando los hechos denunciados pudieran ser
constitutivos de faltas muy graves tipificadas en la normativa básica estatal, y el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando los hechos
denunciados pudieran ser constitutivos de faltas muy graves, también
tipificadas en la normativa básica estatal; este mismo orden de competencias
alcanza al de imposición de las sanciones. A su vez, se establece que el
órgano competente para acordar la incoación del expediente lo será para
nombrar instructor, decretar o alzar la suspensión provisional, así como instruir
diligencias previas antes de decidir sobre la incoación. A efectos de una mayor
imparcialidad, se prevé que el instructor del expediente (se presume que para
las faltas graves o muy graves) deberá ser un funcionario de carrera de los
cuerpos o escalas del subgrupo A.1 de titulación, incluida la escala de
33
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
funcionarios con habilitación de carácter nacional, que cuenten con
conocimientos en la materia a que se refiera la infracción.
Habrá que esperar a la futura regulación del régimen disciplinario de estos
funcionarios para conocer el alcance de las tipificaciones de las faltas leves,
competencia de las Entidades Locales para calibrar el alcance de su potestad
disciplinaria en relación con dichos funcionarios, y el grado de presión que, en
su caso, pueden ejercer sobre este personal. Análogamente, resulta un tanto
desconcertante que el apartado 11 del artículo que comentamos se refiera a la
sanción de “destitución”, que implicará solo la pérdida del puesto de trabajo,
con prohibición de obtener destino en la misma corporación en que tuvo lugar
la sanción, por plazo de tres a seis años, según la gravedad de la falta. Parece
que deberá distinguirse entre destitución y separación del servicio de carácter
firme [artículo 63.d) del Estatuto Básico del Empleado Público], pues en caso
contrario sería un privilegio para un funcionario estatal que una sanción de tal
gravedad
permitiera
seguir
obteniendo
puestos
de
trabajo
en
otras
corporaciones locales.
B) En relación con el ámbito subjetivo de la función de control interno, el nuevo
artículo 213 TRLHL se extiende a la gestión económica de las entidades
locales y a los organismos autónomos y sociedades mercantiles dependientes
de aquellas. Desde el punto de vista objetivo, las modalidades de control
interno se extienden a: función interventora; función de control financiero,
incluida la auditoria -que constituye la novedad principal-; y función de control
de la eficacia... En, en el vigente TRLHL, salvo la función interventora, el resto
de
funciones
apenas
están
desarrolladas
normativa
y
técnicamente,
posiblemente para colmar esta laguna, la nueva redacción habilita al Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas para dictar normas sobre
procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación,
derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de
control que a tal efecto deberán seguirse y aplicarse. Al mismo tiempo, se
impone a los órganos interventores de las entidades locales que remitan
anualmente, a la Intervención General del Estado, un informe resumen de los
resultados de los citados controles, en los plazos y con los contenidos que se
regulan en las indicadas normas reglamentarias. (Art 213 TRLHL)
34
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
La función interventora de los expedientes de gasto y de ingresos constituye el
núcleo básico de la función a desarrollar por los funcionarios con habilitación
nacional de Intervención, y la que se presta a mayores conflictos con los
órganos de gestión y con los órganos representativos, el Pleno y el presidente
de la entidad local, lo que ha obligado a adoptar medidas específicas para la
resolución de posibles discrepancias (artículo 218 TRLHL), reforzando la
posición de la Intervención en la resolución de las mismas frente al alcalde, aun
cuando no se resuelve la cuestión cuando las discrepancias se plantean con el
Pleno municipal. En algunos sectores -especialmente en el seno de la FEMPse han puesto objeciones en torno al posible condicionamiento de los electos
por el reforzamiento de las funciones de intervención, especialmente en lo que
afecta al control de la eficacia de la gestión municipal; ello ha determinado, por
ejemplo, que en el nuevo artículo 85.2.A) se sustituyera la redacción del
Proyecto de Ley que otorgaba a la Intervención una valoración sobre la eficacia
de los modos de gestión para la prestación de los servicios, por un simple
informe sobre la sostenibilidad financiera de las propuestas de gestión.
Sin embargo, la posición del interventor se ha visto reforzada en la nueva Ley
Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el
sector público, en cuyo artículo 18.5 se habilita al interventor para realizar el
seguimiento del cumplimiento del periodo medio de pago de las corporaciones
locales a los proveedores, de tal suerte que, si se supera en más de treinta
días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad durante dos meses
consecutivos, formulará una “comunicación de alerta” a la Administración que
tenga atribuida las tutela financiera de las corporaciones locales y a la Junta de
Gobierno de la corporación local.
Precisamente para reforzar la posición de
la Intervención local, la
Disposición Adicional Séptima de la LRSAL prevé la posibilidad de que la
Intervención General de la Administración del Estado pueda suscribir
Convenios con las Entidades locales para la realización < de apoyo
encaminadas a reforzar ya autonomía y eficacia de los órganos responsables
del control y fiscalización interna de la gestión económico financiera, contable y
presupuestaria en el ámbito de las Entidades Locales. La Intervención general
35
Martin Bassols Coma, Catedratico Derecho Administrativo: martinbassolscoma@yahoo.es
del Estado podrá encomendar estas funciones de apoyo técnico a la
Intervención Regional o Territorial que en cada caso se determine.
36