Organización territorial y Administración local gallega. José Luis

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JOSE LUIS MElLAN
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Catedrático de Derech o Administrativo
JAIME F. RODRIGUEZ-ARANA
Profesor Titular de D erecho Administrati vo
ORGANIZACION TERRITORIAL Y
ADMINISTRACION LOCAL
GALLEGA
SUMAR IO
1.
El punto de partida estatutario.
2.
Ordenamientos autonómicos y local.
3.
Alcance de las bases estatales del régimen local.
4.
Principios y elementos de la organización territorial de Gal icia .
1.
EL PUNTO DE PARTIDA ESTATUTARIO
E l artículo 2 del EAG d ispone:
" L a or gan ización te rr itor ial tendrá en cue nta la distribución de la pobl ación
ga llega y sus formas tradicion ale s de convivencia y asen ta miento »,
Se trata de un a reserva estatutar ia que vin cul a a la legislación qu e se pro d uzca e n
e l Parl am ento ga lleg o . «T ene r en cuenta» es expres ión men os imperativa que «respe ­
tar o garantizar », pero lo suficiente me nte precisa p ara que juegue un papel inspirad or
de la legisl ació n e incluso de límite que no puede lícitam ente ignorarse. Y en ese
se ntido ha de re lacio na rse necesari am ente con lo qu e dispon e el apartad o 3 del mism o
artículo: «una ley del Parlamento de Galici a regul ar á la orga nización territorial
propia de G alicia , de acuerdo con e l prese nte Es ta tuto ».
La con creta apelación a la geogr afía y a la historia de Galicia va más allá de una
aproxim ación técnica a l fen ómeno del asentamiento o d istribución de la pobl ac ión .
Ese fe nó me no ha ma rcad o - y marc a- e l modo de se r colect ivo de G alic ia y es causa y
co nsecue ncia de la man er a de ente nde r la con viven cia , la organizació n de la fami lia
del régimen patrimoni al , de la 'utilizació n de la tierra . El Derecho privado y el
Der echo públi co encuentran en e llo la explicació n de sus pec uliarida des'.
1. Cfr. J, L. MELJ ÁN. El territorio protagonista del desarrollo, Mad rid , 1971, pp. 385 Yss; A , D 'ORs,
«Ca rl Schm itt e n Co mpos te la» en De la guerra y de la paz, Mad rid, 1954 , p. I ~B: «Todo D er echo -es la idea
fund am ent al del libro- se origi na y rad ica e n un acto prima rio de tom a y acota mie nto de la Ti erra
( Lan d nahme l): to do nom os es , en p rincip io, un a dis tribución origi na ria (ne me in) de la Tierra». E l libro de
la re fer en cia es Der No mos der Erde , 1950,
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Est a orp,al1iLación territorial tv , ne que ver , de un lado , co n la definici ón de la
prop ia identidad de Galici a come' .nidad. Desde esta pe rspectiva pu ed e co nfirma rse
que L I ... .intc uido del Est atuto, eu este punto , viene condicion ado , al men os teóri ca­
mente , por aq ue lla identid a.' co rno sucede con los derechos históricos de los territo­
rios for ales . En esos casos <e l legislador no tiene libertad ab solut a para fijar el
contenido de tales Estatutos de Autonomía », aunque se afi rme qu e e llo no impli ca
aportación de diferen cias en la eficacia o naturaleza de los Estatu to s en tanto se
concib an co mo «leyes es ta ta les qu e tienen el carácter de org ánicaso",
Los Es tatutos co mo normas inst itu cionales básicas e n det ermin ad as Co munida­
des Aut ónomas no se expl ican co mple ta mente como un mero proceso de racion aliza­
ció n de la estruc tura del E stad o . Con ese criterio sería difí cil ad mitir el sistema del
co ncie rto o con veni o econó mico para el País Va sco y par a Nav arra , en un a materi a
clave par a la so lida ridad co mo es la Hac ienda".
E l E A G no podía dej ar de refleja r un a re al idad . Es un dat o la d ispersión de la
pobl ación ga llega , qu e sig nifica qu e los núcl eos de pobl ación en G alicia es tá n en
torn o al 50 por 100 de tod a Es pa ña (casi 32. 000) , que más del 60 por 100 pu ed e
co nside ra rse po blación rural , que si ex iste un eq uilibrio de ciud ad es medi as positivo ,
ex iste n desequilibrios en los int ermedi os , con fra cturas importantes entre G alicia
costera y la G ali cia interior, ya qu e en aquélla se asienta casi el 70 por 100 de la
poblaci ón tot al de Ga licia" .
De o tra parte la correl ación de la o rga nización territorial con e l régim en local
viene se ñalada en e l pr opi o E st atuto. En e l artículo 27 .2 se habla de la co marca y
parroquia rural como entid ad es locales pro pias de Galicia . Figuran tambi én en e l
título 1lI del EG dedicado a la Admini stración pública gall ega . Son Adm inistración
pública pero , fundament alm ente , piezas ese ncia les de la o rga nizac ión te rr itorial de
G alicia, a cuya identidad co ntribuye n . Ni la Co munida d autó no ma ni el Es ta do
pueden ignorarlas sin pr evi a re for ma del Es ta tuto. La expresión «se podr á» del
ar tículo 40 del EAG habrá de ente nde rse, por ello, no com o un a potestad discr ecio­
nal , sino como un título habil itante p am que e l Parl amento ga llego legisle en ex clusi­
va so bre un aspecto de la A dministrac ió n local qu e de o tro modo no podría ha cer, ya
qu e ge nera lmente so bre ello só lo cab e desarro llo legislat ivo de base s es ta ta les (a rt.
149,1 ,18, C.E. ) .
2.
ORDENAMIENTOS AUTONOMICOS y LOCAL
La co nex ió n de la organ ización territ orial con el régimen local se refuerza desd e
la con cret a regulación de la o rga nización territori al del E stado que realiza la Consti­
tuci ón espa ño la de 1978. Régimen local y autonom ía política han ido históricamente
enlaza das, de manera qu e e n aqu el ám bito se gen era fr ecu entemente el impulso
reivindicador de la autonomía pol ítica' . Y la Co nstitució n de 1978 consagra esa
rel ación al atribuir un papel protagonista en la inic iati va del proceso autonómico (art.
143.2 y 151.1).
Suce de, además, que la organización territor ial del E st ad o ha sufrido una pro­
funda tran sformación en sus principios fund am entales, com o co nsecuencia de la
co nstitución de 1978. Porque han surg ido las Co mu nida des autón omas y porque la
A dmi nis tración Lo cal descansa ah or a so bre e l funda me nto de la au to no mía . Se ha
pr oducid o en es te sentido un auténtico sa lto de esca la en la con cep ción del o rde na ­
2. S . M uxoz MAC HADO , Derecho pú blico de las Com unida des A ut áno mas, Ma dr id, 1982, r. p. 287.
3. Ar t , 41 EPV ; art. 45 del EN .
4. Cfr. Ex pos ició n de Moti vos de la Ley 11 /1 985 de 2 de agosto de adaptación de la Lcy del Sue lo a
Ga licia.
5. E n e l o rige n de la a utono mía ca ta la na es tá e l movimi en to muni cip al y la asa mb lea de D ipu tacio­
nes . cuya prim er a tra du cción positiva fue la Ma nco munidad ca ta lana . Cfr . J .A. GO NZÁLEZ CASANOVA ,
Federalism e é autonomía a Catalunya (1968-/938). Bar celon a , 1974 .
NOTAS Y COMENTARIOS
miento local y en sus rel aciones con el Estado", Ah o ra «la di stribución ve rtica l de
poderes » (S/TC 2 fe b re ro 1981) o «de l pod er públ ico » (S .TC . 28 julio 1981) se re ali za
e nt re el E st ad o , tas Com unida des a utó no mas y las pr ov incias y municipios, y no e nt re
la den omin ad a A d mi nistración directa e indirect a .
L a nov edad de la Co nst it ució n de 1978 co nsiste e n recon ocer la a uto nomía al
má xim o n ivel de l o rde na mie nto jurídico, ga ra nt izándo la frente a cualqu ier pos ib le
invasi ón del E st ad o o de las Com unida des a utó no mas . Y la au to nom ía se ga ra nti za
para cad a e ntida d en func ió n del interé s propio de ca da un a de e llas , qu e es, por e llo ,
irreductible , e n el qu e no puede entrarse sin violar la Cons tituc ió n, aunqu e pu eda
configurarse con ma yor o menor exten sión , siemp re qu e la institución sea reco no cib le
socialmente? Y, de sde luego, su contenid o p uede ser variable ya que , com o ha
decl arado e l Tri bun a! Co nstitu cio nal:
«La fijación de estas con dicion es básicas no pu ede impli car . e n nin gún caso ,
e l e sta blec imie nto de un régimen uni forme pa ra tod as las enti dades locales de
tod o e l E sta do, sino que deb e permit ir opcione s diversas. ya qu e la potestad
norma tiva de las Co munida des au tó no mas no es e n estos sup ue stos de carácte r
reglam en tario».
D esd e esa posición instituci on al h a de pr eguntar se po r su rel ación co n las
Co m unida des a utó no mas . El T ribunal Co ns ti tucio na l ha ten ido opo rt unida d d e p ro­
nu nciar se so bre el tema en var ias ocasiones, y h a s in tet iza do su doctr ina e n la
af irm ación del «ca rácte r bif ronte del régimen ju ríd ico de las a uto no m ías locales» e n
algunas Co m unidades q ue hace imposib le calificarlo de form a unívoca co mo «int raco ­
munitar io » o «ext rac omunitar io - ".
Por e llo , pu ed e co ncluirse qu e las relacion es no pu ed en exp lica rse sa tisfacto ria ­
ment e a part ir de los principios de tut el a , o incl uso de co m pe te ncia , sino e n vir tud de
la articu lac ión d e orde na mie ntos ju rídicos'). E n es te se ntido, la Co ns ti tució n españo la
h a adopta do una so lució n diferente a la ha bitu al e n lo s Es tados fe de ra les de un lad o ,
y del E stado regional de otro . E n aq ué llos (U SA, A le man ia) e l «régime n local » es
co mpe te ncia de los E stados , a unq ue ex ista n mecani smos d e un a cierta «in tegració n
e n la un id ad » de la Federación . Po r e l co ntra rio , en el E stad o region al (Ita lia) el
Estado conse rva amplios pod eres sob re los e n tes locales, de ac ue rdo co n los artícu los
118 y 128 de ta Constitución.
'"
La pieza clave para la articul ació n de lo s ordenamientos loc al y a uto nó m ico son ,
los respectiv os intereses propi os . L a co m unida d asentada e n un te rrito rio determina­
do, cob ra tod o su se ntido e n fu nci ón de l interés reconocido co mo prop io. Su gobierno
y ad ministració n ex p lica n la auto no m ía. EL reconocim iento de unas determin adas
co mpe te nc ias es la ve rs ión jurídica de aq u éllos ".
En palabras del T ribun al Cons tit ucio na l, e n Sen tenci a de 16 de n oviembre de
1981:
«Co mo tantos otros con ce ptos de la mism a natu ra leza e n nu estr o te xto
constituc iona l, el de los «int ereses respe ctivos» de las Co mu nida des autón omas ,
de los muni cipi os o de las pro vincias, cu mp len sob re todo la funció n de orientar
al legislador par a dot ar a estas entida de s territo riale s de los pod er es o co mpe te n­
cias precisos pa ra ges tionarlos . Es el legislad or , sin e mba rgo . e l qu e , dentro del
marc o de la Constitución, de te rmina librem ente cu áles so n estos int er es es , los
6. Cfr. J .L. ME lLAN . La articulación de los ordena mientos local y autonóm ico, REDA, 44 (1984), pp.
664 Y ss. Y bibliografía allí citada. También L. P A R EJO . La auton omia local. REVL, 229 (1986) , pp. 35 Yss.
7. S. Te . 28 julio 1981 sobre Ley catalana de Diputaciones.
8. S. Te. R4/81 de 23 de diciembre.
9. Cfr. J . L. M ElL A N , L a al't;CII/aCÍÓI1" . , p. 674.
lO . Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 19R1: «Las nociones mismas de
intereses peculiares, de competencias propias y de servicios mínimos preceptivos como elementos impres­
cindibles constitutivos del núcleo esencial de la institución constitucionalmente garantizada, han de ser
consideradas como bases que no cabe ignorar al legislar sobre la materia».
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define y precisa su alcance , atribuyendo a la entidad las competencias que
requiere su gestión.
El legislador son las Cortes Generales, pero también los Parlamentos autonómi­
cos. Junto a la autonomía real de los entes locales, garantizada constitucionalmente,
el Tribunal Constitucional reconoce en las Comunidades autónomas un auténtico
poder político y administrativo que puede ejercerse en relación con los entes locales
ya que, en una parte al menos, tienen un reconocido carácter intracomunitario.
Se trata de un papel insustituible porque la existencia del escalón autonómico
reclama necesariamente una redistribución de competencias , en función de los dife ­
rentes intereses propios, Dicho con otras palabras, la aparición de un «interés
gallego», reconocido como tal en el ordenamiento jurídico , obliga a definirlo con
relación al «inte rés municipal» o el «inte rés provincial». El propio Tribunal Constitu­
cional se ha hecho eco de esa reestructuración inevitable cuya iniciativa corresponde
al legislador autonómico dentro del marco constitucional y las bases estatales, siem­
pre, por tanto, con el límite de la autonomía local :
«No cabe establecer a priori cuál es el límite con stitucional de esa reestructu­
ración de las autonomías locale s. .. El legislador puede disminuir o aumentar las
competencias hoy existentes , pero no eliminarlas por entero , y lo que es más, el
debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca
en daño del principio de autonomía que es uno de los principios estructurales
básicos de nuestra Constitución (S. Te. 28 julio 1981).
Queda, por tanto, amplio margen para que cada Comunidad autónoma realice
esa «reestructuración de las autonomías locales», de acuerdo con su identidad y sus
intereses.
La existencia de Comunidades autónomas , antes de que se promulgase la Ley
7/1985 de 2 de abril", exige huir del uniformismo . Las bases que el Estado aprueba , en
virtud de la interpretación del artículo 149,1.18 de la Constitución , deben ser, por ello ,
el mínimo homogeneizador. Lo que se entiende como interés propio de los entes
locales debe dejarse, en la mayor medida posible , a las Comunidades autónomas, que
deberían realizar esa elección política de la mayor trascendencia de acuerdo con las
propias peculiaridades : tradición, asentamiento de la población, organización de la
convivencia , régimen jurídico de la tierra, etc. El Tribunal Constitucional ha dejado
bien claramente afirmado que el pluralismo -la desigualdad, la no uniformidad- está
en la misma esencia de las Comunidades autónomas; que el artículo 149.1.1.° no tiene
a ellas como sujeto".
Ya se comprende que aquella tarea de redistribución de competencia y redefini ­
ció n de funciones no consiste en una operación burocrática y mecanicista, sino que
supone una decisión política de alto bordo, porque implica definir cuál es el contenido
de los parciales intereses locales y cuál es el global interés directo de la Comunidad .
Es obvio que la definición de éste juega no sólo directamente frente al «interés
estatal », sino también frente al «interés provincial » y eventualmente municipal.
Esa es la explicación de la disposición adicional tercera del EAG, que adopta un
tono imperativo. Es el interés general de la Comunidad -el interés gallego- lo que
fuerza a coordinar las actividades de las Diputaciones provinciales . No se trata , por
tanto, de una directiva con la que se recomienda una actuación. La ausencia de
definición de lo que es interés gallego, o al menos de su operatividad , evidenciada por
la carencia de iniciativa para aplicar la citada disposición adicional supone un auténti­
co atentado al núcleo mismo de la autonomía, ya que ésta se monta y se justifica, por
lo menos, en la gestión de su interés respectivo (art. 137. de la CE).
11, J,L, MElLAN. La articulación . ... p, 677,
12. S. Te. 5 agosto 1983 sobre la LOAPA .
Sin el previo deslinde de lo que sea int erés directo de la Comunidad autónoma ,
no pueden delimitarse los qu e se an propios ele provincias y municipio s, dentro del
marc o con st itucional. Pero sin aquell a definici ón no existe la conciencia de la propia
autonomía de la Comunidad qu e se define po r ella.
Empezando por esta definición qui zá result e men os ardua - y será más re alista-la
delimitación de las competencias o el círculo de int ereses propios de cada ente local.
No habrá, por tanto , que renunciar a delimita r «co ntenidos cornpetenciales », como se
ha dicho '>, sino a reali zarlo de un modo reali sta , siguiendo la aproxima ción anglosajo­
na " y abandonando la técnica de las amplias enumeraci ones que han lucido sólo en el
papel de la Ley de Régimen Local vigente hasta hace muy po co .
Por un a determin ada dir ección doctrin al se ha querido desvincula r intereses y
co mpe te ncias o , al menos, relativizar su rel ación . Según ella , no existirían int ereses
locales, que se califican de sedicentes como «clase susta nt iva mente diferen ciada »,
sino que el artículo 137 de la Co nstitución se estaría refiriend o a «los (todos, pues)
intereses de la insta ncia local», de modo que entende rlo de o tra manera con stituye
«u na tergiv ersación de la regul ación con stitucionab-" .
Por el contrari o, y de acuerd o con la S. Te. de 16 de noviembre de 1981, e l
conce pto de los inte reses respectivos orienta al legislador para do tar a las enti dades
locales de «los pod er es o compet en cias preci sos para gestion arl os". E s ev idente qu e
tale s inte reses se refieren a su titular -municipio o provincia- y que , en ta l sentido, el
inter és es prop io" , sea o no exclusivo.
La afirma ción de un interés en sentido mat eri al, defin idor de la aut onomía local,
nos par ece ese ncial, pe se a su indete rminación y vari ación posible , para la gar ant ía
institu cional de la a utonomía . El orden amiento debe atribuir a los en tes locales las
compet encai s y los poder es correspondi entes qu e diferirán de acuerdo con la natura­
leza de aqué llos.
Tal interpret ación cabe en la redacción del artículo 2.1 de la Ley 7/1985, según la
cual la legislaci ón del Es tado y de las Comunidades aut ónom as asegurará el derecho
de las entidades locales a «interv enir en cuant os asuntos afecten directamente al
círculo de sus int er eses, atribuyéndoles las competenci as que proceda en atención a
las car acterísticas de la activida d pública de que se trat e»!' .
Est a actividad públi ca corresponderá a una mat eri a de índ ole local o supralocal
en la que la entidad está interesada.
Al círculo de los int ereses de la entidad local hab rá llegad o un a mat eria de sde
diferentes títulos . Pero , en tod o caso , un irr eductibl e núcleo local , mat erialmente
habland o , es imprescindible par a que la entidad sea cogn oscible socialmente .
La interpret ación refe rida encuentra tambi én apo yo en los artículos 36 y 37 de la
Le y 7/1985. Según el pr imero , «son competencias propias de la Diputación las que les
atribuyan . en este conc epto, las leyes del Estado y de las Comun idades autónomas en
los diferentes secto res de la acción públi ca». El segundo se refier e , en cambio, a las
competencias de las Comunidade s aut ón om as delegables en las Diputacion es. Y el
ar tículo 55 recon oce explícitamente el ámbito de las competen cias pr opi as de las
distintas Administr acion es com o presupues to del comportam iento legítim o de cada
una de ellas .
De sde esa perspectiva se entiende que la subsiste ncia de controles de legalid ad
13. L. P AREJ O . Relaciones... , p. 216.
14. Cf r. J .L. M El L A N , L a cuesti án regional.. .. cÍI.
15. L. P AREJ O . La autonomía local. RE V L n." 229 (1986), p. 52-3.
16. E l co nce pto de inte reses propios se utiliza , por ejem plo , en los a rtículos 27. 28 , 36 Y55 de la Ley
7/1985 .
17. En ese se nt ido ha de interpret arse el artículo 25.2 y 36 de la Ley 7/1985 sobre co mpete ncias del
Mu nicipio y de la Provin cia.
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sobre la actuación local tenga una referencia nec esaria a la incidencia en competen­
cias del Estado . No tendría razón de ser cuando se trata de competencias locales
propi as " .
3.
ALCANCE DE LAS BASES ESTATALES DEL REGIMEN
El pluralismo ordinamental que aquí se po stula obliga a plantear las relaci on es
entre e l ordenamiento estatal, autonómico y local. Dicho co n otras palabras, el
carácter compuesto del Est ado exige qu e se distribuyan adecuadament e las compe­
tenci as que sobre los entes locales deben tener el Estado y las Co m unida des autóno­
mas . E llo se corresponde con las conse cuencias que hayan de sacarse de la afirmación
simultán ea acerca de la naturaleza intra y extracomunitaria .
La cue stión dist a mucho de se r pacífica en la doctrin a y la primer a deci sión
legislat iva -la Ley 7/1985 de 2 de abril , reguladora de las base s del régimen local- ha
supuesto una or ientación decidida sobre una de las direccion es posibl es. La dir ec ción
hoy dom inante con sidera qu e «toda la acció n local es ejecución (lato se ntido) de una
legislación het erón oma , que es expresió n , por tanto , de inte reses supralocales (gen e­
rales o auton ómicosjv'". D e ahí no se co ncluye e l protagoni smo - excesivo- de la
Comunidad aut ón oma . Aquella afirm ac ión es pr esupuesto de la ampli a funcionalid ad
que se atribuye a [as bas es del Est ado, en una int erpretación maxim alista del art ículo
148.1.18 de la CE. unificad ora del con cepto de Administración P ública?".
A ntes de la citada ley 7/1985 21 las bases deb ían int erpreta rse en su se ntido estricto
y restrictiv o: las ba ses del régim en local, pr eferentem ente fo rmal y susceptible por
ello de generalización , con mayor énfas is en e l régimen jurídico y en e l funcionami en­
to qu e en la org anizaci ón" . De este mod o , un a ley o rgánica local vien e a respond er al
carác ter «ex traco rnunita rio » qu e los entes locales tien en , co mo int egrantes de la
or gani zación territorial del Estado".
De otro lad o , a la Co munidad autó no ma ha de co rres po nder la determinación
mat erial del contenido de (a autonom ía , la definición de los interes es propios de los
entes local es , de acuerdo con su carácter «intraco rnunita rio» . Determin ación qu e no
es inmutable, aunque su cambio exija la mism a fo rm alida d que su formalización, y
que no agota la misión de la Comunidad autó no ma , ya que est a debe adoptar
decisiones de importan cia so bre o rganización así como sob re las rela cion es entre ellas
y los entes locales".
18. s. Te. 2 febrer o 19iH: «e n tod o caso , los co nt ro les de car ácter puntu al habr án de referirse
norm almente a supues tos e n qu e el ej ercicio de las co mpete ncias de la E nt idad local incid an en in tereses
gene ra les co nc ur re nte s co n los propios de la E ntida d . sea n del municipio . la pro vin cia , la Co mu nida d
Aut ónoma o e l Es ta do» (a rt. 65 de la Ley 7/R5 ).
19. Cfr . L. PAREJO, Relaciones ... , cit.. p. 215.
20. Cr ítica e n J. L. MElLAN, La articulación ... , p . 666-670. L. PAREJO reitera aqu ell a interpret ación en
La auton ornia lo cal. cit., p . 43.
2 1. Ibíd em , pp . 680-8 1.
22. E n la doctrina es pa ñola, cfr. L. PAREJO, Ga rantia.. . , cit., pp . 144-5 «E l mar co instituci on al bás ico
de la a uto no mía local (r égimen j ur íd ico . o rga nizació n y funcio na mie nto) vie ne def inido por la legislación
de régimen loc al». En igual se ntid o , la Ex pos ició n de Mo tivos del Pr oyect o de Ley de Régimen Local : «la
co nstr icción del marco ge nera l a lo estrictamente ind isp en sable pa ra sa tisface r el interés nacion al ».
T ambién , MUNOZ MACHAOO. Derecho Público.. ., cir . , 11 , pp . 190 Y ss ( << Los aspe ct os co m pe te nciales no
pue de n ten e r, desd e luego , e n nuest ro siste ma , e l mismo tra ta mie nto qu e los orga niza tivos») . Desde la
persp ectiv a seña lada e n e l texto ha de co nte mp larse la a fir mac ió n de l Tri bun al Co nstituc ional qu e
recon oc e como co mpe te ncia d el Es tado la fijación de «pri nci pios o cr iteri os bás icos e n ma te ria de
organizac ió n y co m pe te ncia de ge ne ra l a plicac ión en lodo e l Es tado» (Se nte ncia del T ribuna l Co ns tituc io­
nal de 2ii de j ulio de 19iil ).
23. Ese ca ráct e r se manifi est a e n e l ú ltimo inciso del a rtíc ulo 141,1 de la Con st itu ción , al recab ar par a
la co mpe te ncia de las Co rtes Generales med iant e Le y O rgá nica «cualq uie r alte rac ión de los lím ites
provinciales». Tambi én en e l a rtíc ulo 8 1: exige ncia de Ley O rgá nica pa ra e l «rég ime n e lecto ra l ge ne ral», e n
la int erpret ación de la Sent e ncia del T ribuna l Con stitucion al de 16 de ma yo de 1983.
24. fr en te a la tesis restrictiva de PAREJO (Garan tla... cit.} so bre e l conte nid o de la e ve ntual Ley de
Régimen Loca l dej a ndo par a la legislación sec to rial e l máxim o de co nte nido posible y, so b re todo . las
ma te rias o bje to de la d istribució n de co mpe te ncias e ntre e l Est ado y las Co munidades a utó no mas, MUNo z
MACH AllO (Derecho Público.. ., cit., p p. 197 Y ss.) ad op tó una vía int e rm ed ia : «la re lació n básica de las
mat erias qu e so n de co mpe te ncia local sigan fijándose , como er a t radicio na l, e n la legisla ción ge ne ral so bre
NOTAS Y COMENTARIOS
L a re alid ad de un E st ado compuesto no debe permitir qu e se esta blezcan las
re laciones e ntre la A dministraci ó n local y el Es tado bajo los mismos principios de un
Est ado un itario. No puede ignor ar se la exist en cia de las Comunidades autó no mas,
inde pe ndiente me nte del j uicio de va lor que so bre ellas se tenga .
Todo dep enderá de la exte nsió n de las bases estat ales de acue rdo co n el ar tículo
149.1.18 de la Co nstitución , del qu e hace expresa menci ón a l ar tículo 27 .2 del E AG .
La Ley 711985 dej a a la competencia de las Co munida des autó no mas, por ley, la
cre ación o supresión de mun icipios y la alt eración de términos munic ipales (art. 13)
crear com ar cas u otras e ntida des que agrup en varios municipi os (art. 42) , á reas
metropol itan as (a rt. 43) e ntidades de ámbito terri tori al inferior al municipio (art. 45)
o rgani zación co mple me ntaria de lo que la ley es ta ta l se ña la par a mu nicipios pequ eñ os
o de ca rá cte r rural o por caracte rísticas espe cíficas (carácter histórico-art ístico , indu s­
trial , turístico , minero o similar) (a rt. 30) .
La Ley 7/1985 no co ntie ne referenci a ex plícita alguna a G alicia . E n la di sposición
adici on a! prim e ra se menci on an las Comunidad es autónom as no co nstit uidas de
con form idad co n el ar tículo 151 y la disposición tr ansitori a seg unda de la Con stitu­
ció n. La segunda se refiere a los te rri to rios hist ór icos de A lava , Gui púzcoa y Vizcaya
respetan do sus pe culi arid ades. La tercera , a Nava rra, en el mismo sen tido . La cuarta ,
a Ca ta luña , par a perm itir qu e la Gen eralid ad pue da ex te nder a la totalidad de l
territorio de la Co munida d autó no ma la orga nización co marca l, cua ndo se impid ier a
de fo rma parcial y minorit ar ia e n ap licación del artí culo 42 de la ley.
La a use ncia de men ción dentro de la dispos ición adicio na l primera resul ta
co herente co n la co mpetencia exclusiva qu e e l artículo 27.2 del EA G rec on oce a
Ga licia en relació n con la organiza ció n y rég ime n jurídico de las co marcas y parro­
qui as ru rales. Su ca lificació n com o e ntida des locales «pro pias de Ga licia» , junto al
mandat o del ar tículo 2 .2 de l EAG permite co ncluir qu e e l cit ad o a rtículo 42 de la Ley
7/1 985 no puede con st itu ir o bstá culo par a la ge ner alización de la o rga nizac ión co ma r­
cal, si así lo dispon e el legislador autonómico gallego.
E xiste identidad de razón entre e l supue sto gallego y ca ta lán. En éste , e l
funda me nto de la singular ida d reconocida en la Ley 711985 cons iste en el re conoci­
mient o de hab er ten ido apro ba da e n e l pasado una org ani zac ión comarcal par a e l
co nju nto del territori o y pr ever el Est atuto tal organización co n carác te r ge neral.
Aqu ell a ape lación histór ica se conti en e genérica me nte e n e l artícul o 2.2 del EA G
que, de otra parte , a l reconocer a la co marca como entida d local pr opia de G alicia,
está re conociendo la posibilidad de su utilización Como fór mul a ordinaria de o rga ni­
zación territori al.
4. PRINCIPIOS Y ELEMENTOS DE LA ORGANIZACION TERRITORIAL DE
GALlCIA
La visión unitaria que para la art iculación de las diferentes ad ministracio nes
prop or ciona el territo rio"; obliga a co nside ra r interrelacion adamente la Adm inistra ­
ció n local, autonómica y estatal. En par te conduce a esa aprox ima ció n la ubic ación de
e ntida des locales pro pias de Gali cia bajo el título te rcero del EAG dedicado a la
A d ministración Públi ca gallega, en a rtícu lo diferente del correspo ndiente a la de la
r égimen local» (p. 197) ; en e l bie n e nte ndido qu e a las Co munida des au tó nomas co rres po nde la mayor
tarea de con creció n de co mpe te ncias de los e ntes locales.
La tesis 'que se expone e n e l te xto part icipa del car áct er res tr ictivo de la de P AREJO. pero po r u n
moti vo op ues to qu e la acerca a la de Mus oz MA CHADO. e n tanto qu e no só lo las co mpe te ncias , sino
también la orga nizació n, co mo con secu en cia de la redi st ribución func io na l pu ed e corresponde r a las
Co munidades au tó no mas. E l ej em plo más claro es e l de las circu nsc ripc iones te rrito riales del art ículo 152.3
de la Co nstitució n, q ue se reco nocen co mo co mpe te ncias estatut ar ias ; es el caso de co ma rcas y pa rroq uias
ru ra les qu e se co nsideran «e ntid ades loca les pro pias de Ga licia» (art. 27 .2 del EG) .
25 . So bre ese ca r ácte r a ntes de la Con stitució n de 197R, vid . J. L. M El LAN, El territorio , protagonista
del desarrollo. Madr id.
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Xunta (art. 40 y 41). La conc epción que se tenga del gobierno autonómico se reflejará
en la organización territorial y de la Administración local y autonómica . En todo
caso , como afirmación de principio resulta cuestionable que la planta de la Ad­
ministración autonómica reproduzca la del Estado, sin refracción alguna .
Aquella concepción puede derivar directamente del propio Estatuto y el examen
de las difer entes Comunidades autónomas lo corrobora. Dejando a un lado la
peculiaridad extrema del País Vasco que se refleja en la Ley 27/1983 de 25 de
noviembre reguladora de las relaciones entre las instituciones comunes de la Comuni­
dad autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos , las diferentes leyes
autonómicas atinentes a la materia se preocupan por la articulación de la Ad­
ministración autonómica y local. El punto clave del régimen jurídico es la delegación
de competencias de la Administración autonómica , con un protagonismo acusado de
la provincia".
Del punto de partida estatutario recordado ant eriormente se derivan para Gali­
cia unas consecuencias particularizadas . Bastará aquí referirse a la necesaria toma en
cuenta de comarcas y parroquias como entidades propias de Galicia. No queremos
decir, por supuesto, que hayan de ser los únicos elementos de organización territorial ,
lo que constitucionalmente sería admisible . Ni tampoco , ahora, pretendemos su
valoración en el conjunto de la organización . Simplemente afirmamos que son dos
piezas propias cuyo encaje es obligatorio encontrar dentro del sistema.
Esa singularidad se detecta por contraste con la regulación de otras Comunida­
des. De una parte , no existen referencias a la parroquia en las leyes autonómicas
aprobadas. De otro, la comarca parece concebida de una forma muy diferente a como
se prevé en el EAG. En Andalucía la comarca es una agrupación de municipios
voluntaria (art. 11 de la Ley 3/1983). En Aragón no se cita. Yen Murcia y Castilla­
León se alude simplemente . La consideración de comarcas y parroquias no debe
entenderse como tributo al romanticismo .
Por lo que se refiere a las comarcas cuya correlación con los tradicionales
partidos judiciales en buena parte subsiste y de la que se hace eco el EAG (art. 20.2)
su configuración como municipio compuesto estaría en la mejor línea de la moderni­
dad en la regulación del régimen local , como demuestran algunas expe riencias
comparadas.
Uno de los objetivos de la reforma del Régimen local iniciada en 1970 por el
informe Redcliffe-Maud 27, era superar la dicotonomía vida urbana-vida rural , enten­
dida como dos modos de vida de desigual calidad. Es lo que podría denominarse la
preocupación por la vertebración intracornunitaria . No basta con dividir el país en
una serie de unidades intermedias entre el escalón local y el Estado , es preciso
remodelarlas adecuadamente al servicio de dos grandes fines que han de presidir todo
régimen local : participación democrática y eficacia y calidad de los servicios.
Esa remodelación fue llevada a cabo en Inglaterra por la Ley de 1972 que adoptó
el two-tier system , o de dos pisos . En sínstesis , se redujeron las numerosas y obsoletas
divisiones anteriores y en su lugar se establecieron 6 condados metropolitanos (de 1,2,
a 2,8 millones) que comprenden otras tantas conurbaciones (excepto Londres) dividi­
das en 36 distritos (173 .000 a 1,1 millones) y pór 39 condados y 296 distritos, fuera de
las áreas metropolitanas: a lo que había que añadirse 10.000 parroquias en las áreas
rurales.
26. ' Ley 13/1983 de l de juni o de organi zación territorial de la Comunidad autónoma de And alucía ;
Ley 7/1983 de 7 de octubre de des centralización territorial y colaboración entre la Comunidad autónoma de
Murcia y las e ntidad es locales; Ley 8/198ó. de 18 de noviembre . de régim en Jurídico de las Administracio­
nes Públicas de Canarias.
.
Especialmente interesante para Gali aia es la iniciativa catalana sobre «o rga nizació n territorial y
gobierno loca", que propone un tratamiento global y ambici oso de regulación de tod a la materia, tal como
se propugna en el te xto .
27. Cfr . Nota 82 d e J .L. M ElLA N, La articulación .. .
NOTAS Y COMENTARIOS
La organización se ha montado, después de numerosos estudios interdisciplina­
res y testimonios de evidencia, de manera que los gobiernos locales de los condados
se refieren a una población de unos 250 .000 habitantes y los distritos a una población
en torno a los 90.000 habitantes . Este criterio , aparentemente tecnocr ático , está al
servicio de una más real democracia local -uno de los dos pilares junto con el
Parlamento- de la democracia británica, porque cuando los gobiernos locales no
pueden suministrar servicios adecuados a las demandas de los vecinos , estos se
desinteresan por la participación.
El número de habitantes se corresponde con el tipo de servicios que se prestan en
cada nivel, al «piso de arriba» corresponden los servicios de policía , incendios,
consumo , urbanismo y vivienda, carreteras, transporte, educación, servicios sociales,
cultura y deporte . En este nivel de condado y su división interna distrito está , en
nuestra opinión la clave de los esfuerzos por eliminar las injustas diferencias en la
calidad de vida del medio urbano y rural.
Algo parecido puede decirse de Alemania", donde la solución a este problema se
ha buscado a través de los Land-kreise -círculos o circunscripciones rurales-. Con
cierto énfasis los alemanes suelen decir que la institución no tiene paralelo en el
Derecho comparado : y también no de ser significativo que corresponda tradicional­
mente a 10 que se denomina «A dministración en el medio rural». Su importancia
como factor equilibrador de la convivencia se deduce de su número y de la población
que habita en ellos .
En la RFA , con excepción de 91 ciudades -de otra parte asimiladas a un
Landkreis , lo que también es significativo- todo el territorio se divide en 237 Landk­
reise ; la mayor parte de los cuales (má s del 50%) tienen de 100.000 a 200 .000
habitantes y más del 80% tienen una superficie entre 500 y 1.500 Km .2 • El proceso de
industrialización y el modo de la vida y su calidad hace que la denominación rural
tenga hoy un valor histórico . Interesa subrayar que estas «circunscripciones» ya no
son tanto agrupaciones de municipios como municipios-circunscripción. Traducién­
dolo a nuestro lenguaje jurídico, se configuran no como mancomunidades sino como
municipios-compuesto .
El modelo de funcionamiento es altamente interesante porque no supone la
desaparición de los municipios pequeños, menos potentes económicamente , sino que
se suple la insuficiencia de su endeblez financiera o su pequeña dimensión para
prestar servicios propios del mundo contemporáneo. En ese sentido la «circunscrip­
ción» realiza aquellas tareas y funciones que exceden de la capacidad del municipio
porque son realmente supramunicipales , o complementarias o tengan por finalidad
llevar a cabo una distribución equitativa , prerecuación , entre los distintos municipios
de la circunscripción . Por supuesto, la ley del Land (Estado) puede delegar en ese
escalón determinadas competencias".
En Italia , y de la mano de leyes regionales ante la deficiente regulación constitu­
cional" se han creado nuevas estructuras de nivel supramunicipal pero inferior al
provincial para la gestión unificada de determinados servicios (sanitarios, culturales o
28. Esas «circu nscripcio nes rurales" ya so n tanto agrupaciones de municipios como rnumcipros
compuestos (Kreisgemeinde). GONNENWEI N, Derecho municipal alemán, trad. esp. lEAL, Madrid . 1967; K.
STERN y G. P UTINER , die Gemeinwirtschaft, Recht Realitát, Zum staats-und kommunalverfassungsrech­
tlichen Landort der kommunalen Wirlschaft, Stuttgart, 1965; R . B . B EER Lxu x , Die Cemeinde, Crundriss
der kommumalpolitik , Munich, 1980, F.L. KNEM EY ER Y J. HOCHMAN , Cemeinden und Kreise, 1984.
29. Los órganos del Landkreis so n la Asambl ea deliberante re istag) , com o un parlamento local
elegido por sufragio directo y co mp uesta de 40 a 90 miembros según la pobl ación, la Com isión ejecutiva
(Kreisanssahuss) co mpue sta de 7 a 17 miembros nombrados por la Asamblea, y e l J efe de la Ad­
ministración de la circunscripción (normalmente llamado Landrat) y qu e normalmente es el presidente de
la Comisión ejecutiva yen la mayor parte de los casos es e legido por la Asamblea deliberante o incluso.
como Baviera, por sufragio universal. Es el órgano ejecutivo de la Asamblea deliberante y responde de sus
decisiones ante la Co misió n ejecutiva.
30. Cfr. los trabajos de V. POTOTSCHVI G, C. BERTI, F. PIZETII , NIGRO. F. ROVERSI MONACO, S.
CASESSE, en D .A ., 192 (1981), vol. JI .
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protección del medio ambiente) qu e apuntan a la necesidad de supera r el tr adicion al
marco del municipio rural.
Pero lo más signifi cativo en ese se ntido es la institu ción de los com prenso ri
(agrupació n de mun icipios) com o nuevas es tructuras de p articipaci ón y pro gramación
de la vida local »:". Han surgido no par a e l de sempeñ o de funcio nes mar ginale s, sino
co mo un a form a de ha cerfrente a funcio nes central es y de ca rác ter ge ne ra l, empeza n­
do , significativamente, por la planifi cación del urbanismo .
La experienc ia está en marcha co n soluciones diversas. El pr o blem a a que
responden es la coex ist en cia , por determinación con sti tu cional , del nivel municipal ,
provincial y reg ion al. Por ello , las dist intas exp eri e ncias se limit an O a so lda r «la
experie ncia del mun icipio y la provincia » o a cons ide ra rlo como un en te de scentraliz a­
do de la reg ión . En tod o caso , el car áct er e lec tivo - aunqu e de segundo grad o- de sus
órga no s de gobierno o bliga a plantear su rel ación con los municipios y provincias. Las
op iniones se diri gen a dos soluciones : a reagrup ar los pequeños muni cipios en el
comp rensorio (siguie ndo la inspiración inglesa) o, al re vés, bajar la provincia al nivel
de cornpresorio , aume nta nd o, por tant o su número .
La coma rca , e nte ndemos qu e de be co nfigura rse, co mo un ente local co mpues to
e n el que los mun icip ios int egrantes form an parte de é l por determinación de la Ley
del Parl amento ga llego en la proporción a su importan cia pobl acion al. Par a expre sa r­
lo gr áficamente , al modo de Diputaciones comarcales.
No hay por qué e mbarcarse en la a be rr ante empresa de matar municipios, ni en
gas tar esfuerzos en un as simples man comunidades volun tari as , ni tampoco res ignarse
a qu e los vecinos esté n conde nados a insuficientes servicios de infe rio r calidad y qu e
se mal ad ministre n un os escasos recursos e n mal pag ar a un a burocraci a e lementa l. La
co ma rca, jurídicam ente organi zada, pr oporciona un á mbi to más ampli o , pero pr óxi­
mo, pa ra la participación democ rát ica y un nivel de se rvicios que digni fiqu e la vida
rur al desde el punto de vista de la calidad y de la ju sticia .
Resulta comúnm ente admitido qu e la parroqui a es «la cé lula bá sica por excelen­
cia e n la organi zación rural », en todos sus aspectos. H a per sistido a pesar de qu e no se
haya reconocido person alid ad jurídica ; y sin da rle e l e nga rce re al co n la entidad
admi nistra tiva municip al. A través de la parroqu ia se re aliza la dispersión del hábitat
ga llego de modo que puede registrar se un a por cada 10 krn. ".
A ese entram ad o natural, producto de la histori a y de un modo de entender la
vida co lectiva y condi cion ado por la geo grafía , hay qu e darle respuest as modernas
que lo potencien , sin destruirlo. Es , ademá s , un imperat ivo jurídico qu e figura e n el
Es ta tuto , en el qu e se reco noce la person alidad jurídica de la parroqui a .
Este reconocimiento permiti rá resolv er algun os problem as que , des de la vertien­
te priv ada son un a auté ntica aporía y de sde la admin istrativista un a ne gaci ón de la
rea lida d. Nos refer imos a la titulari dad de servicios cuya iniciat iva , realización,
mantenimiento y disciplina se reali za por la comunid ad parroquial , co mo suce de con
no pocos a bas te cimie ntos de ag ua . El Derech o pr ivad o no pu ed e dar so lució n
sa tisfac to ria a un a activida d de naturaleza supra ind ívid ua l, colect iva . El D erecho
ad ministrativo clásico ofr ece la mun icip alización del se rvicio qu e recibe e l rech azo de
la co m unidad parroqui al. La s mancomunid ad es de regad ío res po nde n a otros s upues ­
tos . La so lució n viene, sin duda , por aquella person ificac ión de la parroqu ia de que
habl ab a.
3 1. V. P OTOT SCHI NIG . Por una nu eva íegislacion m unicipnl y provincial, trad . es p . e n D .A ., 192 (1981),
vo l. [J , p. 195. Del mism o au to r , El comprensorio y la composición general de la Administraci án local,
Ibíde m , pp. 313-329.
32 . La disociación Ga licia oficial-Gal icia real pue de deducirse de la simple compar ación num éric a de
312 muni cipios y 3.773 pa rroqui as rurales en las q ue se integran 7.215 lug ares , 21.699 ald eas , 1.992 case ríos .
Afo rtundame nte ten ern os un mapa de límites de las parroqui as elabo rado por el D e pa rta me nto de
Geogra fía de la U nive rsida d .
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NOTAS Y COMENTARIOS
Otro tanto podría de cir se de las obras de aceren comunitaria iniciadas en los
ant iguos planes provinciales y ahora impulsadas por las Diputaciones provinciales. La
solución , de otra parte , tiene algún antecedente en la jurisprudenci a recaída sobre
montes «parroq uiales - " .
A estos datos que el propio Estatuto proporciona como elementos de una
organización territorial propia y por tanto forma parte de la competencia excusiva de
la Comunidad autónoma , constituyendo Derecho prevalente respecto del Derecho
del Estado, hay que añadir otros que la propia realidad pone en evidenci a .
Nos referimos a las áre as metropolitanas . Un área metropolitana no es una
creación voluntarista del legislador sino una realidad compuesta por una población
suficiente, y unos niveles de actividad económica y de servicios importantes , entre los
que no puede faltar Universidad y comunicaciones aéreas y terrestres de primer
o rde n.
E stá comprobado qu e las áreas urbanas es donde se da la máxima en e l estímulo
de cambio , que son factores claves de promoción . En ese sentido de áreas metropoli­
tanas deben ser generadoras de servicios y de actividades de alta cualificación, cuyo
impacto irradie a la totalidad del país . El reconocimiento jurídico de estas realid ades ,
contribuiría al desarrollo de una autonomía qu e entiendo debe ser autonomía des­
centralizada , articulad a integral" .
33 , Cfr. S. TS. 23 de abril 1963 y A, NI ETO , Bienes com unales, Madrid. 1964 . pp . 468-71. Sobre la
titularidad de los bien es com o el emento det erm inant e de la personalidad de los e ntes locales menor es, en
ge ne ra l; cfr. F. T ORR ES CURDI. Las entid ades locales m enores en el Derecho adm inistrativo español, Madrid .
1985. pp. 249-256 .
34. En tod o caso G alicia necesita' de la punta de lanza de las ár eas metropolit ana s -norte y sur- qu e
tiren del progre so que contribuyan y del que se ben eficien tod o s los gallegos. cualquiera qu e sea el lugar en
qu e hahiten .
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