POLÍTICAS DE SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL: intersectorialidad

Panel [5]: Políticas sanitarias: Retos, transformaciones y actores.
Coordinadores: [Ana M. Guillén - Universidad de Oviedo; Amparo Almarcha Barbado
- Universidad de La Coruña; Emmanuele Pavolini - Universidad de Macerata]
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POLÍTICAS DE SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL:
intersectorialidad las practicas sociales
Maria Isabel. Barros
Pontifícia Universidade Católica/RS e Escola de Saúde Pública
Bellini-maria.bellini@pucrs.br
Eunice Viccari
Pontifícia Universidade Católica/RS e Escola de Saúde Pública
eumavic@ig.com.br
Sirlei Cetolin
Pontifícia Universidade Católica/RS e Escola de Saúde Pública
sirleicetolin@saninternet.com
RESUMEN
La intersectorialidad es identificada como la solución para evitar la compartimentación
de las políticas-y la rendición de cuentas en cuanto a su capacidad y aumentar y mejorar
las actividades interdisciplinarias y de responder mejor a las exigencias de la realidad.
En nuestro estudio dos políticas son centrales para la investigación y la intervención en
una perspectiva interdisciplinaria: Políticas de Salud/ PS y el Nacional de Asistencia
Social/ PNAS. Frente al potencial de los investigadores de diferentes universidades:
PUCRS, UNISC UNOESC y con financiación del organización del gobierno brasilero
CNPq, está realizando la investigación que se centró en la labor de trabajadores sociales
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que trabajan con familias en dos estados brasileros. El estudio es una aproximación
cualitativa con la dialéctica teórica y metodológica, que se utiliza sobre todo para
entender cómo el proveedor realiza en su "actividad profesional". Las herramientas y
técnicas de recolección de datos son: la investigación documental, observación
participante, entrevistas semi-estructuradas y grupos focales. La muestra es de tipo
estratificado y cuenta con profesionales que trabajan en las ciudades de 04 (cuatro) de
diferentes tamaños y 02 (dos) tipos de capacitación (básico y completo). La encuesta se
inició en 2010, ya las señales indicativas de los resultados. Lo resultados apuntan para
como los trabajadores evalúen las 02 políticas publicas contempladas en la
investigación. Nuestro interese es compartir lo trabajo que se realiza en Brasil e los
desafíos en la construcción de políticas integradas.
Palabras clave: la intersectorialidad, la familia, las políticas sociales
INTRODUCCIÓN
En la implementación de la intersectorialidad, se destaca la Política de Salud/PS como
una de las principales políticas que, históricamente viene participando del proceso de
democratización brasileño a través de la participación de los movimientos populares en
la salud, y en especial el Movimiento de la Reforma Sanitaria, que fue subsidiado por la
Constitución Federal de 1988 y que de esta forma participó en la consecución de los
derechos a través de la lucha social. A partir de la década de los 70, la política de salud
inició en Brasil cambios que fueron evidenciados por el autodenominado Movimiento
Sanitario, el cual se caracterizó por ser orquestado por una generación de brasileños que
se oponían a la dictadura y luchaban por la democracia. Esta generación organizó el
movimiento sanitario, creó el Centro Brasileño de Estudios de la Salud (CEBES),
evidenciando la Salud Colectiva a través de publicaciones, de la fundación de la
asociación Brasileña de Post-graduación en Salud Colectiva/ABRASCO,
desencadenando la Reforma Sanitaria. Este movimiento también concibió e implementó
el SUS, constituyó nuevos sujetos, implantó programas de post-graduación e
investigación, creó instituciones y amplió la producción científica y tecnológica en el
país […] (LLIMA, 2007, 252).
Esta generación, en su mayoría oriundos del Partido Comunista, intelectuales,
médicos y líderes políticos del sector de la salud, tuvo una influencia fundamental
principalmente en el mundo académico, impulsando la creación de los departamentos de
medicina preventiva en las facultades, a partir de los cuales se difundió el pensamiento
crítico de la salud (GERSCHMANN, 1995). Se sabe que la dictadura en Brasil ejercía
mano dura sobre sus opositores y perseguía a los movimientos de resistencia, oposición
y trasgresión, inclusive torturando y matando a los ciudadanos brasileños que no
apoyaban el poder ejercido por el Estado de forma coercitiva; y ahí se incluye “el
movimiento de resistencia en pro de la ampliación de acceso a la salud, envolviendo
tantos actores y realizando tantas conquistas que por su dimensión, representa en la
historia de Brasil, la dignidad de la lucha del pueblo brasileño en la construcción de su
ciudadanía” (BELLINI, p.4, 2010).
Debido a la trayectoria e inspirados por estas luchas, se reitera la importancia
fundamental de la participación de los trabajadores en los avances construidos para la
consolidación de las políticas públicas, lo que impone la necesidad de desvelar la
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fragilidad de la apropiación sobre lo que son los derechos y lo que son las mediaciones
necesarias para que estos sean garantidos; a partir de la aprensión de la cuestión social
producida y reproducida por la sociedad capitalista en las respuestas construidas a esas
determinaciones y en la cohesión en torno de valores, finalidades y responsabilidades
profesionales y colectivas.
El texto de la Política Nacional de Asistencia Social/PNAS establece claramente
que la asistencia social además de ser derecho del ciudadano, es deber del Estado, y
compone el tripé de la Seguridad Social, temiendo como característica fundamental el
no ser contributiva, ósea, “es […] realizada a través de un conjunto integrado de
acciones de iniciativa pública y de la sociedad, para garantir la atención a las
necesidades básicas” ( LOAS, art. 1º, p. 34). Para concretizarse debe darse “de forma
integrada a las políticas sectoriales[…]” ( LOAS, art. 2º, párrafo único).
Se reitera que esta política afirma el derecho de la ciudadanía “con vistas a
garantir la atención a las necesidades básicas de los segmentos de población vulnerables
por la pobreza y por la exclusión social” (PNAS, p. 68), siendo por tanto una política
pública con la primacía de la responsabilidad gubernamental. Las acciones de las
PNAS son destinadas a sujetos vulnerables, los cuales presentan unas condiciones de
vulnerabilidad tan dramáticas, que no pueden atender a su propia subsistencia.
Considerando la realidad de estos sujetos, la PNAS propone acciones que colaboren
para que, al alcanzar las diferentes políticas sociales, estos sujetos puedan construir una
vida digna propia y de derechos del ciudadano. Los derechos recomendados en la
PNAS, garantizan el paso para las demás políticas sociales públicas y definen el acceso
a los servicios de asistencia social, de convivencia grupal y comunitaria, teniendo a la
familia como núcleo básico de sustento afectivo, biológico y de las relaciones para el
desarrollo de la autonomía de los usuarios.
Los asistentes sociales brasileños son profesionales que intervienen en la
realidad social, y como dirección profesional reconocen las fuertes presiones que los
procesos de exclusión socio-cultural generan sobre las familias brasileñas, ocasionando
sus reconfiguraciones y redefiniendo sus formas de composición. Un desafiador
escenario para la intervención profesional, que debe llevar en consideración la
complejidad de las esferas sociales que producen y reproducen los procesos de
vulnerabilidad y exclusión social desde la perspectiva de la totalidad de la sociedad. Se
comprende que esos procesos son construcciones sociales y no individual de las
familias, las cuales deben ser entendidas como protagonistas y co-responsables por la
superación de las condiciones de vulnerabilidad social. De esta forma estas políticas
definen a la familia como central en el ámbito de las acciones de las políticas públicas,
de responsabilidad del Estado y mas específicamente en las PNAS e PS.
En Brasil, la relación familia y Estado es históricamente conflictiva y expresa la
relación de disputa sobre el control de los individuos y sus comportamientos. Apunta
que esta relación indica formas opuestas, presentándose como un escenario de “invasión
progresiva del Estado” en la vida de las familias, incidiendo sobre los acuerdos y
valores solidificados por las familias, colocándose en juego la legitimidad de esos
acuerdos, y configurándose como […] una cuestión que ha permitido una progresiva
emancipación de los individuos; pues a media que el Estado interviene como protector y
garante los derechos, también hace oposición a los otros centros de poderes
tradicionales (familiares, religiosos y comunitarios), movidos por jerarquías
consolidadas en una solidaridad coactiva (SARACENO apud MIOTO, 2004, p.45).
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Esta relación históricamente construida, fue impulsada por la idea de que las
familias, independientemente de las condiciones objetivas de vida y de la propia
vicisitud de la convivencia familiar, deben ser capaces de proteger y cuidar de sus
miembros. (MIOTO, 2001, p.51), pudiendo ser considerada esta idea, justamente uno de
los alicientes para la construcción de la asistencia a las familias. La retrospectiva
histórica revela que la familia brasileña y su organización se alteraron
significativamente en cuanto a tradición, hábitos y rituales modificados por
informaciones, por el acceso e invasión de contenidos y determinaciones que, llegan en
gran medida por la vía de las tecnologías de la información y comunicación. La familia
es lanzada diariamente a un mundo diferente, innovador, que caracteriza la vida
moderna y que esta lleno de desigualdades y trasformaciones, principalmente en el
mundo del trabajo, y todo esto intensifica situaciones de vulnerabilidad y de pérdida de
las condiciones mínimas de supervivencia.
La PNAS elige como sujeto de acción a la familia, afirmando la matriz del
núcleo familiar, al reiterar como fundamental “el incremento de las capacidades de
familias e individuos” para que se consiga el acceso “o mejor, la distribución del acceso
a los bienes y recursos” (PNAS, 2004, p.14) y así, alcanzar sus objetivos como
integrantes de la protección social, que los individuos poseen como derecho. De la
misma forma, la PS a través de la Estrategia de Salud de la Familia incide también su
atención a este grupo fundamental en al construcción de los sujetos y en la producción
de la salud.
Se llega así al punto de convergencia entre el Servicio Social y las Políticas de
Salud y de Asistencia Social, porque el asistente social además de siempre haber
trabajado con las familias, también en las últimas décadas ha trabajado en al
construcción de un nuevo proyecto ético-político participante de la “viabilidad del
acceso a los derechos sociales y del ejercicio de la ciudadanía” (IAMAMOTO, 2001,
p.27). Y de esta forma para Junqueira (1999) la interdisciplinariedad, implica una
concepción […] que debe informar de una nueva forma de planear, ejecutar y controlar
la prestación de servicios para garantir el acceso igual a los desiguales. Esto significa
alterar toda forma de articulación de los diversos segmentos de la organización
gubernamental y de sus intereses (p.57).
En la investigación que guía este artículo se persiguen los siguientes objetivos:
-Realizar estudios sobre la interdisciplinariedad entres las políticas de Salus y la política
nacional de asistencia social teniendo como foco el trabajo de los asistentes sociales con
familias en los estados de Río Grande do Sul y Santa Catarina;
-Conocer la concepción de intersectorialidad que guía le trabajo de los asistentes
sociales y gestores vinculados a la PS y a la PNAS con el fin de reiterar la consonancia
con los textos oficiales.
-Identificar la metodología utilizada por los asistentes sociales en el trabajo con las
familias, con el fin de analizar las acciones en cuanto a la articulación entre las políticas
de asistencia social y de salud.
-Verificar los desafiaos enfrentados por los asistentes sociales y por los gestores con el
fin de contribuir a la efectividad de la intersectorialidad entre la PS y la PNAS.
Esta investigación utiliza un enfoque cualitativo mediante la descripción de los
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hechos y de los fenómenos de una realidad determinada (TRIVIÑOS, 1987) la cual esta
siendo analizada a partir de un marco teórico y metodológico que permite además
identificar las manifestaciones que se expresan en lo cotidiano de una política social,
también adentrarse en la apariencia que las origina. Esta postura de investigación
requiere que las intenciones que fundamentan su metodología sean explícitas, a través
de un conjunto de procedimientos como: método, instrumentos y técnicas de colecta de
datos, aspectos éticos, universo y muestra a ser estudiada, indicadores de los resultados,
y las estrategias de divulgación de los resultados obtenidos. El establecimiento y
definición de estos aspectos posibilitará “atender y maximizar aspectos científicos y
éticos con el fin de producir conocimiento confiable y generalizable; responder alas
necesidades de las personas y las comunidades envueltas; y garantir la seguridad y el
respeto a los participantes”(TAUIL, 2008).
El método es dialéctico, en el cual son expuestas las consecuencias de los
hechos, que están unidas dinámicamente al contexto social, político y económico, de
esta forma se reitera que “[…] el método dialéctico es contrario a todo conocimiento
rígido: todo es visto en constante cambio, pues siempre hay algo que nace y se
desarrolla y algo que se desagrega y se transforma” (ANDRADE, 2005, p.133).
Las categorías presentes en este método y que guían todas las acciones e
interpretaciones, siendo así, históricamente, la contradicción y totalidad son utilizadas
principalmente para comprender este movimiento que el profesional realiza en su
“hacer profesional”, de construcción y reconstrucción de conocimientos que iluminan
su práctica profesional.
Para una compresión más amplia de la realidad y de los reflejos, el objeto de
estudio se percibe como parte de un contexto mas amplio, teniendo en cuenta que el
todo no debe ser entendido sólo como la suma de las partes, sino como el conjunto
formado por las partes relacionadas y articuladas, influenciándose mutuamente.
Los instrumentos y técnicas como procedimientos específicos para la colecta de
datos, fueron desarrollados a partir de un conjunto de fuentes diversas y
complementares. A partir de la colecta de datos, será realizada el análisis de su
contenido, cuya dimensión contemplará las diferentes fuentes documentales, así como
las obtenidas a través de la observación participante, entrevistas y grupo focal.
Así las informaciones se complementarán con vistas a cuadrar las fuentes y
técnicas importantes para la ejecución de una investigación. Esto es necesario porque la
posibilidad de utilizar fuentes diferentes o técnicas distintas contribuye a la fiabilidad de
la investigación.
Así, con esta comprensión la investigación documental permite una primera
aproximación con los presupuestos que fundamentan las concepciones y directrices de
la matriz familiar en el contexto de cada nivel de gestión de la política de Asistencia
Social de los municipios de los dos Estados de la región sur del país. Para esta
aproximación, además del análisis de la Política de Saud/PS y de la Política Nacional de
Asistencia Social/PNAS, se utilizan documentos y registros utilizados en la
planificación y la organización del trabajo de los profesionales para el atendimiento de
las familias.
Al lado de la investigación documental, la observación participante permite que
el investigador asuma ser un miembro del grupo, pues implica que el investigador […]
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al proponerse la colecta de datos, efectivamente participe de la situación, inclusive
interviniendo, cambiando, proponiendo. Requiere un modo de registro minucioso tanto
de las informaciones objetivas como de sus impresiones sobre lo observado […]”
(LEOPARDI, 2002, p.171-172).
En este sentido, el presente estudio pasa por posibilidades de profundizar en
cuanto a su espectro, pues la conjugación de varias fuentes de investigación permite un
análisis que cubre la complejidad de lo real, que de lo contrario se mantendría oscura.
La entrevista, en este proceso, es de vital importancia para la aproximación entre
los sujetos envueltos en la realidad investigada. Se caracteriza por ser un encuentro
entre dos personas, a fin de que una de ellas obtenga información al respecto de
determinado asunto, mediante una conversación de naturaleza profesional”
(MARCONI, 1999, p.84). La entrevista adoptada es de tipo semi-estructurada, o sea,
con un guión preestablecido, conteniendo preguntas cerradas y abiertas. La técnica se
realiza sobre forma de formulario.
Las entrevista son realizadas por miembros del equipo de investigadores,
entrenados para tal, y será presentado y leído el Término de Consentimiento Libre y
Esclarecido.
El grupo focal es la técnica que posibilita la libertad de intervención, expresión y
opinión de los miembros, facilitando la interacción entre ellos, siendo que las hablas,
consideraciones, opiniones, creencias, reflexiones ya son considerados resultados de la
investigación. El grupo focal de este proyecto abordará temas sobre el trabajo de los
asistentes sociales, el perfil de las familias, las principales conquistas y dificultades en
la implementación de las PNAS, y los requisitos más frecuentes en los procesos de
asesoría a los municipios. El objetivo es conocer las percepciones y los procesos de
interacción entre los asesores de la PS y de la PNAS en los Estados y los equipos de los
municipios, las evaluaciones, que definiciones presentan y que opiniones elaboran.
Hasta el presente momento el Grupo Focal no fue realizado principalmente
porque el año 2010 fue el año electoral en Brasil, lo que creó preocupaciones de los
gestores en participar de la investigación. Durante el periodo electoral los participantes
demuestran recelo o duda en participar, lo que llevo al equipo a decidir a esperar al
periodo post-electoral para la realización del grupo. Y también porque no fue posible
cerrar una agenda común.
Definida como “una técnica de investigación en la cual el investigador reúne, en
un mismo lugar y durante un cierto periodo de tiempo, una determinada cantidad de
personas que hacen parte del público objeto de sus investigaciones, teniendo como
objetivo colectar, a partir del diálogo y del debate entre ellos, informaciones sobre un
tema específico” (NETO et al., 2001: 9),el grupo focal forneceré informaciones e
impresiones que subsidiarán y orientarán al investigador en acciones, propuestas y
cambios. Será estudiado un grupo focal por Estado, estos grupos estarán compuestos
por asesores vinculados as SUS/PS y al SUAS/PNAS de los órganos gestores
estaduales.
El análisis de contenido identificado revelará, de forma clara, el proceso de
trabajo de los asistentes sociales recogido en la investigación y la articulación con al
literatura “aliando de forma harmónica práctica y teoría” (MORAES, 1998, p. 116). Se
verifica “la aproximación de los datos colectados con sus significados, subsidiado por la
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revisión bibliográfica, y también con base en las nuevas categorías emergentes
(MORAES, 1998).
La sistematización final de los datos se configurará con el examen, discusión y
toma de decisiones acerca del proceso de investigación, cuya función centralizará las
informaciones colectadas, posibilitará su problematización con interpretaciones, así
como la definición de directrices de acción. El chequeo y cruzamiento de lso datos
deberán ser realizados en cualidad y cuantidad compatibles con el nivel de
profundización esperado del estudio y con la estrategia prevista de la ejecución de la
acción.
A partir de entonces está el acompañamiento y evaluación, y finalmente, la
socialización del conocimiento a través de la divulgación de los resultados. Esta
divulgación podrá ser a través de la publicación en revistas del área, congresos,
simposios, envío de resúmenes a las instituciones envueltas y work shops.
El universo fue definido a partir de los municipios de los Estados de Río Grande
do Sul y de Santa Catarina, vinculados al nivel de habilitación con la Gestión de
Asistencia Social, o sea: inicial, básica y plena. La habilitación para cada uno de los
niveles de gestión, básica, plena e inicial, requiere atender criterios previstos e la
NOB/SUAS (2005), diferenciados para cada uno de los niveles de gestión. Los
trabajadores vinculados al SUS/PS serán procedentes de los mismo municipios
seleccionados por los criterios de habilitación con la Gestión de la Asistencia Social.
Garantiendo así el objetivo de investigación que es observar cómo esos profesionales
han contemplado la intersectorialidad en sus acciones junto con las familias.
La muestra es una porción, parcela del universo o población convenientemente
seleccionada, de modo que sea lo más representativa posible a partir de una técnica de
muestreo. El tipo de muestreo seleccionado para esta investigación será probabilística,
pues de esta forma “cualquier elemento de la población puede hacer parte de la
muestra” (LEOPARDI, 2002, p. 185), pero para evitar errores será estratificada, pues es
importante, para la validez de la investigación, que se establezcan “procedimientos que
reiteren igualmente elementos del grupo, de modo que todos los grupos estén
representados” (p. 186;187).
La muestra incluye profesionales que actúan en municipios de los 04 (cuatro)
diferentes portes, y de los 02 (dos) tipos de habilitación (básica y plena). Fue sorteado
un municipio de gran porte con una habilitación plena y , un municipio de gran porte
con habilitación básica. El mismo proceso se repite en los municipios de medio y
pequeño porte. Con los profesionales asistentes sociales de los municipios son
realizadas entrevistas y será realizado Grupo Focal con los asesores de la PNAS en los
estados.
De estos mismos municipios fueron seleccionados los asistentes sociales y
gestores que actúan en el SUS/PS, en igual número a los seleccionados de la PNAS, los
cuales, están siendo igualmente entrevistados y participarán del grupo focal en un
número de 66 participantes en total.
El proyecto fue aprobado por la Comisión Científica de la Facultad de Servicio
Social y por el Comité de Ética de la PUCRS. Ya fueron realizadas entrevistas en varios
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municipios de Río Grande do Sul y de Santa Catarina, sin embargo ningún Grupo Focal
fue realizado por las razones encima apuntadas. Se reitera que, la posibilidad de realizar
una investigación, con el amparo del CNPq, órgano de excelencia en el fomento de la
investigación, articulando dos estados con diferentes culturas, diferentes densidades
demográficas aunque de igual importancia en su dimensión económica, social y
territorial, se torna una conquista y un desafío.
Además de tener relevancia para las dos políticas foco de esta investigación, este
estudio contempla la importancia de la cualificación de los asistentes sociales para
reflexionar y analizar críticamente su proceso de trabajo, además de la dimensión de
intersectorialidad, posible a través de las políticas sociales y en especial la de la Salud y
la de la Asistencia Social.
De esta forma este estudio se coloca como un instrumento de investigación para
subsidiar programas, políticas y prácticas profesionales. Pero principalmente para
participar en la efectividad de la intersectorialidad entre las dos políticas más presentes
en la actuación de los asistentes sociales.
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