Por una Constitución para la Paz

Por una Constitución
para la Paz
Hacia la Asamblea Nacional
Constituyente
Constituyentes por la Paz
con Justicia Social
Equipo Nacional Dinamizador
Bogotá, octubre de 2015
Por una Constitución
para la Paz
Hacia la Asamblea Nacional
Constituiyente
Constituyentes por la Paz
con Justicia Social
Equipo Nacional Dinamizador
Bogotá, octubre de 2015
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Contenido
Presentación
5
Las Constituyentes por la Paz con Justicia Social
El punto 6 del acuerdo general: breve cronología de un debate
El balance necesario de la Constitución del 91
I. La Constitución del 91 a debate
19
Antecedentes de reforma constitucional de 1991
La convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, ANC
Los actores formalmente no “políticos” en la constitución de 1991
Las mesas de trabajo y las comisiones preparatorias
La séptima papeleta
Los grupos insurgentes y su posición frente a la ANC
Partidos políticos y movimientos sociales de oposición
Las fuerzas militares, un tema eludido
Las Reformas a la Constitución
Las reformas
Sostenibilidad fiscal
Un balance preliminar de la Constitución de 1991
II. El Tiempo de la política
59
Asamblea Constituyente y negociación política
La necesidad de una Asamblea Constituyente
La inviabilidad de una ruta jurídica para la convocatoria de ANC
¿Estamos ante una crisis de Estado?
Por la consolidación de un amplio proceso constituyente
Elementos preliminares para una propuesta de convocatoria
Aprender de la experiencia internacional
Lecciones para Colombia
Sobre la composición de la Asamblea Constituyente
Algunas consideraciones sobre un eventual temario
Ir más allá de la Asamblea Constituyente
Fuentes y Bibliografía
77
5
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Presentación
Las Constituyentes por la Paz
con Justicia Social
A
l tiempo que otros espacios de participación y construcción
que se están llevando a cabo en el país, tales como la Cumbre
Agraria, Étnica y Popular; las mesas de interlocución de acuerdo,
MIA; los congresos temáticos impulsados por el Congreso de los
Pueblos, entre ellos el congreso de paz y el congreso de tierras, desde
los cuales también se han gestado propuestas y rutas para la solución
del conflicto social y armado y el logro de la paz con justicia social y
ambiental, el movimiento social y popular ha venido desarrollando
entre 2012 y 2015 el proceso de Constituyentes por la Paz con Justicia
Social.
El proceso de las Constituyentes por la Paz con Justicia Social como
propuesta y como una de las rutas hacia la Asamblea Nacional
Constituyente, ANC, nació en el Encuentro Nacional de comunidades
campesinas, afrodescendientes e indígenas por la tierra y la paz de
Colombia, realizado en Barrancabermeja del 12 al 14 de Agosto de 2011
donde nos congregamos más de 30 mil colombianos pertenecientes
a 700 organizaciones sociales con la consigna central de “El diálogo
es la ruta”. En ese momento nuestras exigencias principales eran el
inicio de los diálogos entre las insurgencias y el gobierno colombiano,
y nuestro ánimo la amplia participación de la sociedad colombiana
en la construcción de la paz con justicia social y la solución política
del conflicto armado. Hasta el momento se han realizado 65
Constituyentes en el país que abarcan 18 de los 32 departamentos del
país y dos internacionales, una realizada por colombianos exiliados en
el Estado Amazonas, en Venezuela, y otra en el país Vasco, en España.
El Proceso de Constituyentes por La Paz con Justicia Social ha
7
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
sido un escenario que se ha venido gestando con las comunidades,
construyendo su propuesta desde las regiones y con miras a aportar
a los cambios estructurales que requiere el país. Las Constituyentes
por la Paz se han desarrollado como ejercicios de soberanía popular,
su propósito ha sido la construcción de mandatos populares en la
ruta de una Asamblea Nacional Constituyente. Estos MANDATOS
POPULARES han recogido las iniciativas y propuestas legislativas
planteadas por las comunidades campesinas, indígenas,
afrocolombianas y sectores populares participantes en el proceso,
tales MANDATOS exigen la solución política del conflicto social y
armado y la necesidad imperiosa de una apertura democrática, de la
paz con justicia social, de garantías para el acceso efectivo al deporte,
el arte y la cultura como derechos de la ciudadanía, y de una reforma
agraria integral.
de la población a través de misiones de trabajo en construcción de
infraestructura para las zonas rurales y la defensa de la soberanía nacional.
Los ejercicios constituyentes realizados han sostenido que la
culminación de la confrontación armada debe ir acompañado de la
reducción del pie de fuerza y el gasto militar. El destino de ese dinero
debe ser la inversión social, y la función del Ejército ha de ser enfocada
a la protección de las fronteras y a la defensa de la soberanía. Los
militares por su parte, obstinados opositores a los procesos de paz y a
todo intento de ampliación de la comunidad política, deben entender
el significado de una sociedad democrática, deben renunciar a su
ideología antisubversiva, reconocer los crímenes cometidos, romper
los vínculos con la criminalidad, renunciar a una parte de su poder y
a su autonomía.
Se han exigido medidas como la de eliminar el servicio militar
obligatorio, el desmonte del Escuadrón Móvil Antidisturbios
(ESMAD), la consulta previa a comunidades indígenas, campesinas
y afrodescendientes para la instalación de bases militares en sus
territorios, la suspensión de la ayuda militar y de las bases militares
de los Estados Unidos en Colombia. Igualmente la eliminación del
Fuero Penal Militar y la eliminación inmediata de la actual doctrina
militar y en consecuencia, la creación de una nueva doctrina en donde
se ordenará que las Fuerzas Militares estén al servicio de las necesidades
8
En otro orden, se han planteado la exigencia de garantías plenas por
parte del Estado para desarrollar el derecho a libre asociación de
la población civil, y en ese sentido el cese de las estigmatizaciones,
persecuciones y señalamientos contra la población por parte de
la Fuerza Pública, así como la garantía al derecho a la protesta
especificando la no agresión a los participantes por parte de la Fuerza
Pública y limitando el accionar de la policía en caso de disturbios.
En fin, en la ruta hacia una ANC, el Proceso de Constituyentes por la
Paz ha avanzado en una propuesta de temario y legislación popular de
cara a un eventual escenario constituyente. Este es tal vez uno de sus
mayores logros y aportes en el recorrido trazado hasta ahora. Se trata,
claro está, de una contribución parcial y seguramente incompleta que
espera ser convergente con otras iniciativas y propuestas que se han
venido construyendo desde el movimiento social y popular, porque la
definición del temario de una ANC debe ser construida por todos los
sectores y no compete a una sola de sus expresiones.
Son esas aspiraciones de paz con justicia social, de cambios estructurales
para el país, las que sitúan en el horizonte de las organizaciones
sociales y el movimiento popular la necesidad de una ANC. Desde los
ejercicios de Constituyentes por la Paz se ha dicho con claridad, que
solo si se consigue hacer reformas estructurales al modelo político,
social y económico se podrá garantizar que la violencia no se vuelva
a reproducir.
El Proceso de Constituyentes ha expresado que la solución política al
conflicto social y armado implica no solo el cese de la confrontación
armada entre el Estado y la guerrilla, sino que la transformación
real hacia la paz está ineludiblemente ligada a las fuerzas sociales
y políticas que pugnan por la salida política, presentes o no en las
Constituyentes. La negociación entre las insurgencias y el Estado
es central en la procura de cambios políticos fundamentales para la
9
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
construcción de una paz estable y duradera; esta abrirá escenarios de
posibilidad, establecerá condiciones más favorables al movimiento
social y materializará algunos avances. (Las FFAA por ejemplo, ya
no tendrían pretexto para la persecución a la oposición política y la
criminalización de la protesta social).
escenario constituyente favorable a los intereses populares y de la
nación.
Las conversaciones en La Habana son un paso necesario para la
solución política pero son insuficientes para el logro de la paz con
justicia social y ambiental, pues esa tarea corresponde a todos los
sectores sociales. Los acuerdos políticos entre la insurgencia y el Estado
no agotan la tarea de la construcción de la paz, solo representan un
escenario facilitador en el camino hacia ella. No se trata de desconocer
que el proceso de negociaciones de La Habana ha abierto la ruta de la
ANC, ni pretendemos desconocer la necesidad de una refrendación de
los acuerdos que cumplan una función jurídica, política y la de seguro
o garantía, pero la propuesta de ANC no debe ser considerada como
un simple mecanismo de refrendación de los acuerdos, se trata de
escenarios y momentos complementarios. La propuesta de ANC no se
reduce a una reivindicación de la insurgencia y por tanto la negociación
política en la Habana no subordina otras rutas e iniciativas.
A los ejercicios de soberanía popular concretados en las Constituyentes
por la Paz los agencia el convencimiento de que la propuesta en materia
de convocatoria, miembros y temario de una ANC es un proceso de
potenciamiento organizativo por parte de todos los sectores sociales
y políticos amigos de la paz con justicia social. Aquí simplemente
adelantamos algunas propuestas, pero la apuesta proyecta la
convocatoria final como un producto de discusiones y consensos en
donde converjan todas esas iniciativas y propuestas.
No obstante, el Proceso Constituyente necesita profundizar en su
articulación con otros movimientos, organizaciones, iniciativas y
acciones hacia la consolidación de un movimiento amplio por la
paz con justicia social con vocación constituyente. Ese es finalmente
otro de los escollos a superar en la ruta que nos trazamos, el de la
construcción de una relación de fuerza suficiente para garantizar un
10
Reiteramos finalmente que la ruta hacia una ANC no se debe entender
como un acto único sino como un proceso, este puede usar diversas
herramientas y tener distintos actos y momentos. Tenemos preguntas
por resolver y obstáculos por superar, la ruta tampoco es evidente, esto
es bueno porque está abierta a la construcción de todos. Tenemos la
convicción de que es válido, legítimo y posible, insistir y empeñarnos
en el propósito de construir el país que queremos.
El punto 6 del acuerdo general: breve cronología
de un debate
A partir de los últimos acontecimientos en relación a la refrendación
e implementación de los Acuerdos de la Habana –en especial
con la reciente radicación del proyecto de acto legislativo para la
implementación del Acuerdo de Paz1– podría llegarse a la conclusión
de que el debate sobre dicho tema apenas comienza2. Contrariamente
a esa idea, consideramos que el debate comenzó hace más de dos años
y que la radicación de dicho proyecto cierra un primer ciclo y da inicio
a uno nuevo, decisivo, si se piensa que de la efectiva implementación
de los acuerdos dependerá que puedan allanar un real escenario de fin
de la confrontación y garantías de no repetición. Un seguimiento a los
eventos más importantes de ese primer ciclo podría arrojar luces sobre
las implicaciones políticas del debate que se desarrollará durante los
próximos meses.
Los primeros debates en relación al punto 6 del Acuerdo General para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera3
–firmado el 26 de agosto de 2012–, se inscribieron en el marco
de la Cátedra Debates de la Universidad Nacional sobre el Proceso de Paz
1.El proyecto fue radicado el 15 de septiembre de 2015 y puede ser leído en el siguiente enlace: http://
centromemoria.gov.co/ wp-content/uploads/2015/09/proyecto-acto-legislativo-paz-2015.pdf
2.Véase, por ejemplo, “Comienza el debate sobre la refrendación de los acuerdos de la Habana”, en: http://
centromemoria.gov.co/conversatorio-la-refrendacion-de-los-dialogos-de-la-habana/
3. https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/AcuerdoGeneralTerminacionConflicto.pdf
11
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
organizada por el Centro de Pensamiento y Seguimiento de los Diálogos
de Paz de la misma universidad. la Cátedra Debates de la Universidad
Nacional sobre el Proceso de Paz organizada por el Centro de Pensamiento
y Seguimiento de los Diálogos de Paz4 de la misma universidad. El día
11 de abril de 2013, distintos académicos5 se reunieron para analizar
las implicaciones de los diferentes mecanismos de refrendación.
Tales intervenciones estuvieron dirigidas, sobretodo, a destacar la
importancia de la refrendación como mecanismo de legitimación y
de legitimidad del Acuerdo Final y, de manera general, del proceso de
paz entre el gobierno y las FARC-EP.
se había convenido que lo relativo a los seis puntos de la agenda sería
definido de manera consensuada entre ambas partes9. De igual forma,
se trataba de un mecanismo muy diferente a la ANC, mecanismo que
había sido, hasta entonces, la condición sine qua non de refrendación e
implementación de los acuerdos planteada por las FARC-EP.
Cuatro meses después –el 22 de agosto de 2013– el gobierno radicó el
Proyecto de ley estatutaria número 63 de 2013 por medio de la cual se
regulan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de
un acuerdo final para la terminación del conflicto armado. En la exposición
de motivos de dicho proyecto6 se decía que el proceso de paz avanzaba
de manera decidida y que se hacía necesario abrir el camino para que,
llegado el momento, el Gobierno pudiera implementar los acuerdos,
no sin antes haber efectivamente firmado un Acuerdo Final y que
éste hubiese sido refrendado. El objetivo era someter al pueblo no
solamente la adopción o no de un Acuerdo Final, sino también las
eventuales reformas constitucionales que surgieran de dicho Acuerdo.
Así, de manera simultánea, y a través de un único mecanismo, se
refrendaría el Acuerdo Final y se implementaría su contenido. Un
año y medio después, el 26 de diciembre de 2014, el Congreso de la
República sancionó la ley 1745 de 20147.
Pocos días después de haber sido radicado el proyecto de ley
estatutaria, las FARC-EP a través de varios comunicados8 en los que
criticaron la iniciativa del gobierno pues desde el inicio del proceso
4.Sesión 2: “¿Cómo legitimar los acuerdos de paz? Mecanismos de refrendación”. Los videos de dicha sesión
pueden verse en el siguiente enlace: http://www.debates.unal.edu.co
5.Rodolfo Arango, Sergio de Zubiría, Álvaro Leyva Durán, Ricardo Sánchez, Víctor Moncayo, Rodrigo Uprimny,
Eduardo Cifuentes, Camilo González Posso, Francisco Leal Buitrago y Jairo Estrada. Además de los siguientes
moderadores: Carlos Mario Perea, Luis Humberto Hernández y Carlos Medina Gallego. 6. http://www.imprenta.
gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=18&p_numero=63&p_consec=37377
7.
http://wp.presidencia.gov.co/sitios/normativa/leyes/Documents/LEY%201745%20DEL%2026%20DE%20
DICIEMBRE%20DE%202014.pdf
8. “Sobre Ley Referendo” y “Las FARC-EP reafirman la bilateralidad de los acuerdos”. Véase también el
Comunicado de Timoleón Jiménez sobre el asunto, difundido el 25 de agosto de 2013, tres días después de haber
sido radicado el proyecto de ley.
12
A pesar de ser mecanismos diferentes, tanto el referendo como la
ANC estaban siendo pensados como mecanismos de refrendación e
implementación de los acuerdos. Es decir, ambos procesos estaban
indiscutiblemente ligados y tanto el gobierno como las FARC-EP
parecían coincidir en este aspecto: en la necesidad de encontrar un
mecanismo único para ambos procesos.
La postura gubernamental frente al tema de la refrendación de los
acuerdos y sus mecanismos se fue transformando a comienzos de 2015
a partir de las declaraciones del Fiscal Eduardo Montealegre quien
dijo que desde el punto de vista legal o constitucional no era necesaria
la refrendación pues la ley 410 o Ley de orden público –renovada
por el Congreso a finales de 2014– le daría todas las facultades al
Presidente para tomar las decisiones necesarias en un proceso de
paz10. Dichas declaraciones dieron inicio a un interesante debate en
el cual intervinieron los más diversos actores políticos, casi todos
pronunciándose a favor de la refrendación pero, algunos de ellos,
mostrando la necesidad de pensar en mecanismos de refrendación
diferentes al referendo –propuesto por el gobierno– y a la ANC –
propuesta por las FARC-EP–.
En febrero El Espectador publicó un artículo de Rodrigo Uprimny,
quien invitaba a “pensar la refrendación de la paz no como un acto
único, sino como un proceso, que puede usar diversas herramientas y
tener distintos actos y momentos. Y podemos entonces discutir cuáles
9.Se trata de una propuesta unilateral que el gobierno nacional puso a consideración del Congreso por fuera del
espíritu y la letra del Acuerdo de La Habana” en “Las FARC-EP reafirman la bilateralidad de los acuerdos”, 19
de septiembre de 2013. Véase también la carta dirigida a la magistrada ponente doctora María Victoria Calle por
parte de la delegación de paz de las FARC-EP: Ref.: PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO. 63 DE 2013/
SENADO – NO. 73 DE 2013/CÁMARA, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN LAS REGLAS PARA EL
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASIÓN DE UN ACUERDO FINAL
PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO”. Posición de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia-Ejército del Pueblo, FARC-EP, frente a lacitada ley
10. El Tiempo, “Acuerdos con guerrilla no necesitan refrendación, pero sí legitimidad”, 20 de enero de 2015.
13
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
son esas herramientas y cómo articularlas secuencialmente en la mejor
forma posible. No será nada fácil encontrar esa fórmula secuencial,
11
pero pensar la refrendación como un proceso facilita la búsqueda”.
y popular colombiano así como entre sus más importantes sectores
políticos. En efecto, el Foro reunió dirigentes sociales de diferentes
sectores, profesores universitarios y representantes a la Cámara.
Participaron igualmente voceros políticos del movimiento Progresistas,
el Congreso de los Pueblos, Unión Patriótica y Marcha Patriótica. Los
principales aportes y conclusiones de dicho Foro han sido recogidos
extensamente en el presente documento de propuesta.
En marzo presenciamos el escándalo de la Corte Constitucional, el
cual trajo sobre la mesa –nuevamente–el debate sobre la ANC. Las
fórmulas que algunos actores plantearon para salir de la crisis de la
justicia iban desde una convocatoria a una Asamblea Constituyente
para la “reconstrucción moral de la República”12, en el caso de las
FARC-EP13, hasta la renuncia colectiva de los magistrados, como lo
propuso la Revista Semana. Al mismo tiempo, el uribismo, que alguna
vez había planteado una Constituyente limitada para reformar la
justicia14, en ese momento afirmó que sería el Congreso el llamado a
reformarla15.
Con la convocatoria al Foro “Dialoguemos sobre la Asamblea
Nacional Constituyente”, realizado entre el 18 y 19 de junio, el
proceso de Constituyentes por la Paz quiso generar un espacio de
encuentro y discusión para conocer distintas posturas acerca del debate
constituyente, la crisis de la Constitución de 1991 y las posibles rutas
hacia la Asamblea Nacional Constituyente, así mismo ganar mayor
claridad acerca de los alcances, carácter y viabilidad para una propuesta
de Asamblea Nacional Constituyente en el momento actual.16 En este
escenario pudimos constatar la amplia aceptación que tendría una
eventual ANC entre los principales sectores del movimiento social
11.El Espectador, “La refrendación como proceso”, 8 de febrero de 2015.
12.Semana, “Las FARC se aferran a una Constituyente”, 24 de marzo de 2015.
13En un artículo de Semana, esa es una de las propuestas planteadas pero es en seguida considerada como inviable
debido a la polarización del país en relación a esa propuesta y porque ella sería aprovechada por las FARC-EP
para “cambiarle la columna vertebral al Estado de derecho”. Semana, “El primer paso, la renuncia de todos los
magistrados”, 21 de marzo de 2015.
14.El Espectador. “Uribe cuestiona a los que se oponen a una Asamblea Constituyente”, 25 de julio de 2012.
15.Semana, “El uribismo se baja de la propuesta de la Constituyente, 24 de marzo de 2015.
16. Ella volvió a ser lanzada en el evento del pasado 16 de septiembre en el Centro de Memoria, Paz y Reconciliación.
El artículo se llamaría “Mecanismo especial de refrendación de un acuerdo final para la terminación del conflicto
armado” para combinar en un mismo día la consulta popular y el referendo que actualmente no pueden ser
combinados: “El pueblo podrá, en el mismo día, votar un acuerdo de paz que le sea sometido en consulta y votar
un referendo para aprobar o improbar las reformas constitucionales necesarias para implementar el acuerdo. Este
referendo podrá prever que las reformas sean votadas en bloque. Igualmente podrá prever que se establezca un
mecanismo jurídico especial para la aprobación de las reformas jurídicas necesarias para implementar el acuerdo.
La convocación para la refrendación se hará por medio de una ley de iniciativa gubernamental que seguirá el trámite
constitucional de las leyes convocatorias y convocantes a un referendo constitucional. La consulta popular y el
referendo se entenderán aprobados si obtiene la mayoría de los votos válidos y esta mayoría supera el 15% del censo
electoral”.
14
A lo largo de este año hemos visto cómo la refrendación y la
implementación de los acuerdos empezaron a ser efectivamente dos
y no uno. El proyecto de acto legislativo para la implementación del
Acuerdo de Paz, radicado el pasado 15 de septiembre mostró que
estamos entrando en un nuevo ciclo –que algunos ya denominan como
“la recta final”– y que el gobierno y las FARC-EP tendrán que ponerse
de acuerdo en un mecanismo de refrendación, el cual, como parecen
demostrar los últimos acontecimientos, no será una ANC.
Al día siguiente de la radicación del proyecto, el 16 de septiembre
de 2015, el Centro de Memoria, Paz y Reconciliación organizó un
conversatorio sobre la refrendación. Allí, Rodrigo Uprimny, Iván
Cepeda, Antonio Madariaga y Camilo González Posso, analizaron
las diferentes implicaciones del proyecto gubernamental. Uprimny
destacó que la comisión especial legislativa propuesta por el gobierno
entraría a funcionar una vez refrendados los acuerdos, sin embargo,
el mecanismo de refrendación todavía no ha sido establecido17. Según
Uprimny, los tres elementos más poderosos del mecanismo serían: el
fast track, las plenarias no podrían modificar el acuerdo; la inversión
del mecanismo de mayoría, invertiría la capacidad de decisión de las
plenarias, éstas deberán tener mayoría absoluta para rechazarlo y no
17. Rodrigo Uprimny retomó su propuesta de un mecanismo para la convocatoria del referendo, presentada
inicialmente el 19 de marzo de 2015, en el marco del evento Refrendar la paz: retos políticos y jurídicos en la
Universidad de los Andes. El artículo se llamaría “Mecanismo especial de refrendación de un acuerdo final para la
terminación del conflicto armado” para combinar en un mismo día la consulta popular y el referendo que actualmente
no pueden ser combinados: “El pueblo podrá, en el mismo día, votar un acuerdo de paz que le sea sometido en
consulta y votar un referendo para aprobar o improbar las reformas constitucionales necesarias para implementar
el acuerdo. Este referendo podrá prever que las reformas sean votadas en bloque. Igualmente podrá prever que se
establezca un mecanismo jurídico especial para la aprobación de las reformas jurídicas necesarias para implementar el
acuerdo. La convocación para la refrendación se hará por medio de una ley de iniciativa gubernamental que seguirá el
trámite constitucional de las leyes convocatorias y convocantes a un referendo constitucional. La consulta popular y el
referendo se entenderán aprobados si obtiene la mayoría de los votos válidos y esta mayoría supera el 15% del censo
electoral”. Esta propuesta de referendo no ha sido debatida no en los medios ni en el ámbito académico.
15
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
para aprobarlo; y el poder aprobar las reformas constitucionales en
sesiones extraordinarias.
inmediata. Esperar a que los acuerdos sean ratificados e implementados
en una eventual ANC convocada dentro de los actuales marcos
legislativos puede no ser un buen camino.
Cepeda también hizo referencia a la importancia de la seguridad
política, legal y jurídica de los acuerdos. Señaló la importancia que
en el acuerdo queden listos los eventuales decretos, leyes y reformas
constitucionales y que lo único que haga el Congreso sea aprobarlos.
Afirmó inclusive de que el acuerdo en materia de justicia, haga parte
del bloque de constitucionalidad para que no sea sometido a posteriores
reformas. Con el proyecto actual de Acto Legislativo hay una alta
probabilidad de que los acuerdos sean reformados por el Congreso; es
importante que se incluya a la insurgencia, tanto a las FARC-EP como
al ELN; y no debe descartarse la posibilidad de una papeleta en las
próximas elecciones del 25 de octubre.
Dado que según el punto 6 del Acuerdo General la refrendación seria
definida dentro de la implementación de los acuerdos Gonzáles Posso
observó que sería necesario modificar el procedimiento para que el
Congreso sólo pueda pronunciarse por el sí o por el no del paquete
de los acuerdos. Es decir, el Congreso aprobaría los acuerdos a través
de un mecanismo rápido y dentro del paquete estaría establecido el
mecanismo de refrendación. Si no existe una figura, se hará necesario
inventarla.
16
Sin embargo, dejar abierta la posibilidad de una Asamblea limitada
en los mismos acuerdos, para que ésta sea convocada posteriormente,
una vez aclimatada la paz, puede ser una opción que las FARC-EP, y
el resto de los colombianos, tendremos que analizar detenidamente.
El balance necesario de la Constitución del 91
Cualquier propuesta de Asamblea Constituyente pasa por el balance
de la Constitución de 1991. Es necesario, en esa dirección, reconocer
sus logros y avances, entre ellos los especialistas citan por ejemplo
su inscripción, al menos parcial, en el liberalismo filosófico, la
separación iglesia-estado, la promulgación de libertades individuales,
reconocimiento de derechos de las nuevas ciudadanías, la creación
de la Corte Constitucional, la incorporación de mecanismos de
exigibilidad de derechos como la tutela, los derechos de minorías, la
descentralización administrativa y la sanción de diversos mecanismos
de participación ciudadana.
Así pues distintos sectores políticos y académicos concuerdan en que
la ANC no puede ser usada para ratificar los acuerdos y que ésta,
en el caso de convocarse por vía legislativa, sólo tendrá un temario
limitado y pactado: los “desacuerdos” del acuerdo y las deudas de la
Constitución de 1991. Sería, en ese caso, una Asamblea Constitucional
y no una Asamblea Constituyente. En todo caso es de vital importancia
garantizar que los acuerdos no sean modificados en el Congreso.
En esta propuesta el proceso de Constituyentes por la Paz no pretende
negar dichos avances, en particular lo que se conocen como “la carta de
derechos”. Estos elementos no están en discusión y una propuesta de
nuevo país no tendría por qué afectarlos sino, antes bien, desarrollarlos
y profundizarlos. No se quiere retroceder en lo que se ha alcanzado
mediante la lucha tenaz de los distintos sectores sociales. Por lo demás,
la carta de derechos está protegida por tratados internacionales que la
propuesta de ANC no puede desconocer.
La experiencia comparada ha demostrado que dejar la implementación
de los acuerdos para mucho después de la refrendación de los mismos
no parece ser una buena idea. Los acuerdos tendrán que ser objeto de
un proceso de refrendación e implementación legal y constitucional
No obstante, son ostensibles los problemas, límites y fracasos del
marco constitucional ofrecido por la carta de 1991. No fue ciertamente
la constitución de la paz como se la quiso presentar. Ha sido, además,
abundantemente ilustrada la contradicción entre los avances -la
17
Por una constitución para la paz
sanción de mecanismos de participación o el reconocimiento de
derechos, p.ej.- y el modelo económico instaurado. Por otra parte,
el desarrollo legislativo de la Constitución reversó el componente de
derechos sociales consagrados y las reglas electorales no cambiaron
en lo fundamental. La carta de 1991 no tocó asuntos centrales que
siguen hoy al orden del día como el tema aplazado de las FFAA y las
relaciones civiles - militares, la reorganización territorial, entre otros,
ambos directamente implicados en los Acuerdos de la Habana pero sin
poder haber sido abordados.
El solo hecho de las numerosas reformas constitucionales – el
magistrado Armando Novoa ha contabilizado 42 hasta ahora (solo
la reforma de Equilibrio de Poderes modificó 30 artículos de la
constitución del 91)- ha provocado que al día de hoy pueda decirse
que no tenemos una sola constitución sino tantas constituciones como
reformas ha tenido.
En suma, la Constitución actual, en tanto pacto social y reglas de
juego establecidas en función de unos determinados intereses no
permite la transformación de la realidad social, no representa, ni las
expectativas del movimiento social y las organizaciones populares,
ni las necesidades del conjunto de la nación. No obstante hay que
aprender las lecciones del proceso constituyente entre 1990 y 1991, y
precisar lo que distingue el escenario actual de la coyuntura 90/91, por
ejemplo en lo que se refiere al contexto de la negociación política y el
ambiente de Paz.
18
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
I. La Constitución del 91 a debate
Este apartado presenta una discusión sobre la Constitución de 1991,
buscando establecer el contexto político y social en el cual fue elaborada,
realizar un balance general sobre sus antecedentes en materia de
reforma constitucional, así como su desarrollo, sus avances y, como
hemos venido presenciando en los últimos años, sus retrocesos.
E
n un amplio sector crítico de la Constitución de 1991 prevalece
una lectura de la misma y sus antecedentes como una
imposición del gran capital y de los sectores en el poder. Se
trata de una visión que aunque es efectiva, descuenta la reconstitución
de las transacciones, pactos, acuerdos y arreglos que se establecieron
en ese entonces18. Desde esta perspectiva se entienden las reformas
constitucionales previas como el inicio de la introducción del modelo
neoliberal cuya profundización sería llevada a cabo por el gobierno de
Gaviria y tendría a la Constitución de 1991 como su principal vehículo.
Dicha Constitución no fue solamente resultado de la introducción del
neoliberalismo en Colombia, fue también un acuerdo, un pacto entre
las élites, para substituir la institucionalidad de aquel momento por
otra que lograra superar la crisis política de aquel periodo.
En el camino de complejizar el sentido histórico de este punto de
vista, proponemos una lectura que considere el contexto no sólo
económico sino también político de aquel entonces. En ese sentido la
experiencia del Frente Nacional, FN, es determinante19. A pesar que
oficialmente se acabó en 1974 en términos constitucionales el acuerdo
bipartidista siguió cerrando las posibilidades de participación política
18. Esa es la visión da Carolina Jiménez (2008) quien a través de expresiones como “bajo el ropaje”, “escondía”,
“cooptar”, nos hace pensar en la Constitución del 91 como una conspiración del Gran Capital. Se trata de una lectura
aunque relevante, incompleta, porque no toma en cuenta el papel de las relaciones de fuerza, tanto institucionales
como de oposición, que hicieron parte del proceso. No obstante su trabajo ha resultado valioso para la elaboración de
esta segunda parte del documento.
19. Respecto al régimen del Frente Nacional los estudiosos todavía no han llegado a un consenso sobre su
caracterización: ¿fue un régimen democrático o autoritario? Ver por ejemplo Caballero Argáez C. et al. (2012).
21
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
a aquellas fuerzas y partidos diferentes al Liberal y Conservador20. El
Frente Nacional excluyó toda forma de participación democrática,
consagrando como norma constitucional el bipartidismo.
país ligada al “cerramiento político” que excluía la participación de
las nuevas fuerzas políticas y sociales que surgían en ese entonces,
llevó a que los paros cívicos nacionales fueran una expresión del
descontento de la población colombiana22 y, más importante aún, llevó
a que los grupos guerrilleros fueran vistos como opciones legítimas
de cuestionamiento del poder estatal de clase. Eso sin mencionar
a los partidos políticos quienes habían pasado por un proceso de
despolitización, desideologización y clientelización sin precedentes.
La experiencia frentenacionalista es importante para caracterizar la
crisis a partir de la cual surgió la Constitución del 91. La necesidad
de reformar la Constitución de 1886 era una necesidad anterior
al inicio del diálogo con las guerrillas durante la década de los 80.
Esta Constitución también fue parte de un proceso, un proceso por
ampliar la participación política que había sido bloqueada con el pacto
del FN y que el propio Estado reconocía como una de las causas del
conflicto en ese entonces, quizás una de las principales. Pero esa crisis
también era causada por las movilizaciones populares y la actividad
guerrillera que llevaron al gobierno de Turbay a instituir el Estatuto de
Seguridad y al gobierno siguiente, a negociar. Es decir había una crisis
de ingobernabilidad pero también, en una relación dialéctica, había
una grande movilización popular que agudizaba la crisis. Es decir,
consideramos el actual momento como un proceso constituyente, pero
nos cuesta reconocer la Constitución del 91 como resultado de un
proceso y sí como una “imposición”.
Es claro que un mecanismo originado por las prácticas y relaciones
socio-económicas de la Colombia de los años 50, treinta años después
resultaba francamente cuestionables. Era necesario adecuar las
instituciones a la Colombia de los años 80 que en treinta años había
pasado de ser un país predominantemente rural a un país esencialmente
urbano21, periodo en el que la violencia sustrajo a la mano de obra de los
campos hacia las ciudades. El crecimiento demográfico y económico,
la creciente urbanización, el aumento en el nivel de la educación de los
colombianos necesitaba de otras instituciones políticas.
Esa acelerada transformación de las realidades socioeconómicas del
20. “En efecto, la penúltima norma de la reforma de 1957 ordena que ‘en adelante las reformas constitucionales solo
podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución’ (artículo 13 del Decreto
Legislativo 0247 de 1957). La reforma constitucional de 1968 desmontó tan sólo parcialmente la fórmula del FN, pues
disponía, a partir del 7 de agosto de 1978, una “participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al
del Presidente de la República”. Valencia Villa (2010, 189).
21. “Mientras que en 1951 el 61.1% de la población se ubicaba en zonas consideradas como “rurales”, para 1980 esta
proporción había descendido al 33.1% (Santamaría, 1984).”
22
Es decir, era evidente la “contradicción entre el acelerado proceso de
transformación socioeconómica y la inmovilidad del régimen político
institucional.”23 Y era evidente también la grave crisis política y de
legitimidad que enfrentaba el régimen político. En esa clave explicativa
debe ser entendida la “apertura democrática” o tentativa de reforma del
sistema político del gobierno de Betancur ante el fracaso del proyecto
de represión militar generalizada en el gobierno de Turbay.24
Es de anotar que mientras se celebraban las conversaciones entre
la guerrilla de las FARC y el gobierno de Belisario Betancur esta
insurgencia propuso en 1984 una serie de reformas en materia política,
agraria, urbana y de la Constitución de 1886 que anticiparon en algunos
sentidos los debates que se retomarán en la coyuntura constituyente
entre 1990 y 1991. Entre sus iniciativas también estuvo el levantamiento
del estado de sitio, permanente en el país desde 1946.25 A continuación
resumimos los principales elementos del documento de 18 puntos.
Reforma Política: bajo este ítem se propuso una reforma electoral para
los partidos y movimientos políticos que tuvieran más de un millón
de votos (significativamente alto para una población total de 30.8
millones de habitantes); acceso por ley de las mayorías a las minorías,
vicepresidencia de corporaciones públicas; la elección popular de
alcaldes y gobernadores, así como la descentralización de la gestión
22.Entre 1979 y 1989 hubo 128 paros cívicos regionales y locales. (Ibíd., p. 41).
23. Santamaría (1984, 34).
24. Turbay expidió el Decreto 1923 de 1978, mejor conocido como el “Estatuto de Seguridad”. Cámara de
Representantes (2015), así como la Ley 37 de 1981 de amnistía con la cual pretendió generar desmovilizaciones
insurgentes. Cámara de Representantes (2015).
25. Carta Abierta al Congreso de la República, 20 de julio de 1984. Arenas (1990, 124-130).
23
Por una constitución para la paz
pública, y pleno ejercicio de libertades sindicales.
Reforma Político Militar: este punto contemplaba la terminación de la
injerencia norteamericana sobre los asuntos internos bajo el esquema
de “Seguridad Nacional”; el desmonte de los grupos paramilitares
y de los escuadrones militares privados como el MAS (Muerte a
Secuestradores) o el Comité de Pro Limpieza del Magdalena Medio,
entre otros; reducción del presupuesto militar, democratización de las
fuerzas armadas oficiales y el nombramiento de Ministro de Defensa
de carácter civil, un cargo que hasta entonces detentaban militares en
ejercicio.
Reforma Económica: contemplaba elevar al municipio a la categoría
de célula principal de la nación, con presupuesto del 30% proveniente
de los impuestos y rentas nacionales, con incidencia especial de los
Consejos y Asambleas Departamentales; Derogatoria del IVA;
reducción del Impuesto Patrimonial, Predial y sobre la Renta en
beneficio para los propietarios con patrimonio no mayor a dos
millones de pesos (de 1984); nacionalización de empresas extranjeras,
de la Banca Nacional, el sistema financiero, la Federación Nacional de
Cafeteros y el transporte; rebaja en un 40% de las tarifas de servicios
públicos para las personas de menores ingresos; y elevación de salarios.
Reforma Rural: entrega de tierra gratuita a los campesinos sin
propiedad; confiscación de latifundios. Constitución de Comités
veredales para la Reforma Agraria. Lucha conjunta con movimientos
políticos y masas, por la solución a los problemas del campo, aplicando
el Programa Agrario de las FARC del 20 de julio de 1964.
Reforma Social: reforma en el sistema de educación con participación
de estudiantes en el gobierno y dirección de las universidades y colegios;
gratuidad en la educación de personas de bajos ingresos; estatización
total de la educación, reduciendo el presupuesto de guerra.
Reforma de la Justicia: diferenciación de la justicia civil y la militar,
para que los civiles solamente puedan ser juzgadas por civiles, y los
24
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
militares por la justicia castrense cuando fuera por actos del servicio
activo.
Reforma de la Constitución de 1886: una Constitución “moderna y
democrática”, conforme a los cambios sucedidos en 100 años de vida
de la nación. Importante mencionar, que en ese momento, se habló
de una reforma profunda de la Constitución de 1886 si bien no se
mencionó explícitamente una Asamblea Constituyente.
Hubo también otras iniciativas en su momento, como las de los
movimientos sociales y populares de oposición, que sin embargo
fueron acalladas en la mecánica burocrática del gobierno nacional
y la arquitectura jurídica que finalmente imperó en el diseño de la
conformación, temario, mesas de trabajo, articulado y la Carta de
1991 durante la Asamblea Nacional Constituyente.
Antecedentes de reforma constitucional de 1991
Desde el gobierno de López Michelsen (1974-1978) se había intentado
reformar la Constitución para convocar una Constituyente que
reformara la Carta de 1886 en materia político administrativa (régimen
departamental y municipal; y justicia: Consejo de Estado, Ministerio
Público, y jurisdicción Constitucional).26 No obstante, esta reforma fue
declarada inexequible por parte de la Corte Suprema de Justicia en
sentencia del 5 de mayo de 1978.27 En el factor económico, orientó una
política de ajuste económico al pago de la deuda internacional.28
El gobierno de Turbay (1978-1982), en el tema de reforma
constitucional, profirió el Acto Legislativo 1 de 1979 por medio del
cual podríamos decir, que se sustituía parcialmente la Constitución
de 1886 en tanto que sus 65 artículos, contenían disposiciones en
materia fiscal, presupuestal, política, administrativa, judicial (creó,
26. Cámara de Representantes (2015).
27. Colombiainfo (2015).
28. Urrutia (2002).
25
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
entre otros, el Consejo Superior de la Judicatura).29 Sus políticas
económicas impulsaron medidas para favorecer el capital privado
nacional e internacional extractivista del cual fueron concreciones
sombrías, la apertura de las minas “El Cerrejón” y “Cerromatoso”.30
Salvo el Estatuto de Seguridad que estaría vigente inclusive durante la
expedición del Código Penal de 1980, y hasta la Constitución de 1991,
esta reforma fue declarada inexequible por la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, mediante sentencia del 3 de noviembre de 1981.31
pacto fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Tras las
anteriores derrotas, finalmente el ejecutivo decidió acudir al Congreso
mediante una reforma constitucional de 181 artículos denominada:
“Democracia participativa y justicia social” .34
Durante el gobierno de Betancur (1982-1986), las fuerzas políticas
reinantes llevaron a cabo la ya mencionada “apertura democrática” y
se firmaron los acuerdos de tregua con las FARC, el M-19, el EPL y la
ADO en marzo y agosto de 1984. Se expidió el Acto Legislativo 1 de
1986 por medio del cual se reformó el artículo 171 de la Constitución
de 1886 y se dispuso la elección popular de alcaldes y gobernadores.32
En la administración de Virgilio Barco (1986-1990) reiniciaron las
conversaciones de paz con el M-19 después de los frustrados intentos
de tregua durante el gobierno de Betancur. Según reconstruye Jiménez,
hubo tres momentos en los que Barco quiso reformar la Constitución
de 1886, de los cuales sólo el último fue exitoso.33
La primera vez que Barco quiso reformar la Carta de 1886 sin poder
lograrlo, fue en 1987 a proposición de los ministros Fernando Cepeda
y César Gaviria, con el fin de hacer coincidir las elecciones al Congreso
de 1988 con un plebiscito que derogara el artículo 13 del Plebiscito de
1957. La segunda vez, fue conocido como el “Pacto de la Casa de
Nariño”, en el que las fuerzas políticas representativas de los partidos
políticos tradicionales (Misael Pastrana del Conservadurismo y Barco
por el Liberalismo) se reunieron para discutir el posible temario de
una gran reforma constitucional, sin embargo, ese mismo año dicho
29. Cámara de Representantes (2015).
30. Presidencia de la República (2015).
31. Colombiainfo (2015).
32. Bajo la Carta de 1886, el Presidente nombraba a los gobernadores y estos a su vez a los alcaldes. Alcaldía de
Bogotá (2015).
33. Aquí es donde aparecen figuras claves del proceso de 1991 como César Gaviria, quien se desempeñó como
Ministro de Hacienda y Crédito Público (de agosto de 1986 a mayo de 1987), ministro encargado de Justicia (de mayo
de 1987 a febrero de 1988) y ministro de Gobierno (de mayo de 1987 a febrero de 1988). Jiménez (2006).
26
Tenemos hasta aquí, entre los antecedentes a la convocatoria a
una Asamblea Constituyente, un país políticamente excluyente
y hegemonizado por el monopolio de dos fuerzas políticas en un
cerrado control del poder estatal, así como económicamente sometido
a las políticas de ajuste del Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial. En palabras de Llano Ángel, un Estado tutelado en todos
los órdenes.35
La convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, ANC
Así, la única alternativa parecía ser una ANC. Sin embargo, queremos
destacar que la forma jurídica empleada para apelar a la convocatoria de
la ANC no fue ordinaria jurídicamente hablando, pues su fundamento
normativo fue la declaratoria de estado de sitio, o de excepción,
mediante el Decreto 927 de 1990.36 El discurso sobre la participación
democrática ciudadana contenido en este decreto tenía el propósito de
dotar de legitimidad política las medidas adoptadas desde el ejecutivo,
tendientes a permitir a la Registraduría Nacional contabilizar los votos
emitidos en las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990 y
decidir si se convocaba por soberanía popular a una ANC.
Como lo expresó en una entrevista Humberto de la Calle, la
“autoconvocatoria” expresó la necesidad de vencer la barrera del
artículo 13 del Plebiscito de 1957 de tal suerte que se pudiera reformar
la Constitución por medio del voto popular directo sin necesidad de
acudir al Congreso. E gobierno encomendó a un grupo de estudiantes
34. Jiménez (2006, 138). El gobierno Barco decidió retirar la reforma para no ceder ante la presión ejercida por
algunos de los congresistas que querían introducir la prohibición de la extradición.34. Llano (2011).
35. “… un Estado tutelado en todos los órdenes: política y militarmente por los Estados Unidos de Norteamérica;
económica y socialmente por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial y en el campo de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas y la
Corte Penal Internacional. Llano (2011).
36. “Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público”. Cámara de Representantes
(2015).
27
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
militantes de partidos políticos e intelectuales37 para que revisaran
formas jurídicas que permitiesen realizar dicho conjunto de reformas,
manipulando e instrumentalizando no solo el pesimismo de los y las
jóvenes por la frustración que generó en ellos la oleada de violencia
desatada contra los candidatos presidenciales y demás personas
asesinadas en aquellos años, sino la necesidad de salir de aquella crisis
de legitimidad del sistema político38. Estos son algunos de los orígenes
poco difundidos del movimiento “Séptima Papeleta”.
(Conservadores, liberales del gobierno y el M-19), para acordar
el reglamento, temario, número de delegados, fecha de elecciones
y demás aspectos metodológicas de realización de la Asamblea
Constitucional, el cual fue denominado “un “Acuerdo político sobre la
asamblea constitucional” del 2 de agosto de 1990, el cual fue aprobado
sin mayores cambios por parte de los partidos consultados41, pero
que no fue igualmente consultada con cualquier otra fuerza política
alternativa.
Existen en este escenario tres momentos que permiten inferir que
el proceso Constituyente de 1991 fue diseñado por el gobierno de
tal forma que las máximas prometidas por el discurso democrático
y participativo de Virgilio Barco39 con las cuales se legitimó la
ANC, se encausarán de tal modo que orientarán la consolidación
del proyecto económico que debía reformar la Constitución para el
beneficio de los intereses de quienes estaban al frente del gobierno
desde administraciones anteriores a 1991.
Y el tercer momento está entre la publicación final del acuerdo suscrito,
nombrado finalmente “desarrollo del acuerdo político”, del 23 de
agosto de 1990. Este acuerdo, sumado a lo propuesto en julio, fue la
base desde la cual se profirió el Decreto 1923 de 1990, por medio del
cual se reglamentó tal como lo dispuso el gobierno, las reglas, máximos
y mínimos de la elección de delegados a la Asamblea Constitucional
que se llevaría a cabo el 9 de diciembre de 1990. La Corte Suprema de
Justicia, al hacer el examen de constitucionalidad del Decreto 1923 de
1990, lo declaró inexequible y acto seguido, rechazó el límite que se le
quería imponer a la soberanía popular de la Asamblea, declarando que
debía ser Constituyente.
En primer lugar, luego de ser elegido Presidente César Gaviria en
mayo, el 22 de julio de 1990 envió una carta para acordar las bases de
la asamblea constitucional a Álvaro Gómez Hurtado (Movimiento de
Salvación Nacional), Álvaro Villegas Moreno (Partido Conservador)
y Antonio Navarro Wolff (M-19) en la cual los invitaba a buscar una
convergencia de opiniones entre las fuerzas políticas sobre los puntos
fundamentales para poner en marcha la asamblea Constitucional, más
no constituyente, que según sus planes debería ser realizada mediante
referéndum y no votación directa con elección de delegados.40
En segundo lugar, tenemos otra carta, enviada el 28 de julio a
los representantes de las fuerzas políticas anteriormente referidas
37. Este grupo que trabajó con el gobierno Barco para impulsar las reformas constitucionales que terminaron en la
Constituyente, pasó luego a conformar el gabinete del presidente César Gaviria.
38. Habían sido asesinados tres candidatos a la presidencia de la República de izquierda (Jaime Pardo, Bernardo
Jaramillo y Carlos Pizarro) y uno del Partido Liberal (Luis Carlos Galán). Jiménez (2006, 141)
39. En resumen sus objetivos fueron: 1. Estimular y facilitar la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones que los afectan; 2. Asegurar el respeto de la dignidad y de los derechos (civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales) de todas las personas por igual; 3. Asegurar que no haya poder sin responsabilidad, y 4. Hacer
más eficiente el Estado. Jiménez (2006, 139).
40. Jiménez (2006, 142)
28
Los tres eventos que citamos integran claramente un conjunto de
acciones por parte de las fuerzas políticas y económicas dominantes,
guiadas con el propósito de construir una constitución acorde a las
instancias económicas que en un marco de apertura geo económica
global, y de los cambios políticos del orden mundial en el que las fuerzas
del mercado habían desestructurado los modelos políticos alternativos
al capitalismo, esperaban obtener las utilidades de un nuevo acuerdo
estatal proclive a sus intenciones.
Los actores formalmente no políticos en la Constitución de 1991
Dentro de esta convergencia de movimientos sociales y ciudadanos
con vocación política se presenta igualmente la influencia de grupos,
41. Jiménez (2006, 143).
29
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
o asociaciones ilegales, que se convirtieron en un actor no oficial pero
muy significativo a la hora del impulso por la convocatoria de la ANC,
en la discusión del articulado de la que será la nueva constitución y
finalmente en la posterior refrendación popular.
papel opaca y debilita la legitimidad de la constitución. Este actor
desarrolló como su principal actividad económica la producción y
exportación de cocaína a los Estados Unidos y secundariamente a
países de Europa. Su bien a una organización criminal no la anima
un proyecto de lucha con el propósito de toma del control del Estado,
pero dado la extrema realidad del país y la inusitada fuerza real que
adquirieron estos grupos a causa del poder económico de su negocio,
así como la fragilidad del estado, los narcotraficantes se convirtieron
en actores políticos, en connivencia con actores sociales legales.
Un primer actor formalmente no político en la configuración de la
constituyente fueron las comunidades protestantes y evangélicas.
Bajo la impronta de la constitución de 1886 el Estado colombiano
era confesional, declaraba como oficial la religión católica. Una de
las muchas prerrogativas que gozaba era el monopolio de la fe. Tal
privilegió lo ejerció de manera irrestricta desde los primeros años de
la Regeneración pero fue atenuando con el tiempo y con medidas de
gobiernos más liberales, pero para 1991 seguía existiendo una fuerte
presencia de la religión católica en el espacio público, interviniendo
y afectando en sus derechos a las demás comunidades religiosas. El
contexto de débil o ausente libertad religiosa citado motivó a las
confesiones diferentes para movilizarse, con su distintiva disciplina,
en pro de buscar y reivindicar la libertad religiosa y el recogimiento
jurídico en pie de igualdad de sus comunidades y prácticas. Estas
comunidades a través de su movilización obtuvieron la elección de
dos representantes a la ANC.
La participación de este actor formalmente no político en la
configuración de la constitución política materializó un derecho,
hasta ese momento inédito en el historia del país. Su aporte puede
calificarse como positivo y vindicativo al configurar un derecho que
ha trasformado profundamente el sentir espiritual y religioso de los
colombianos. La conquista de las comunidades religiosas diferentes
a la católica impuso la secularización del estado, el reconocimiento
de las demás formaciones religiosas en un marco de igualdad, y la
no injerencia de determinadas visiones religiosas en la esfera de las
decisiones públicas.
El crimen organizado fue otro actor formalmente no político involucrado
en la estructuración de la constitución, su participación y la influencia
que tuvo hasta ahora está siendo desvelada, por cuanto reconocer tal
30
Esta inicial convivencia entre políticos y narcotraficantes llegaría a su
fin cuando el gobierno nacional optó por el modelo de “guerra contra
las drogas” y algunas cabezas visibles de las redes de narcotráfico
pasaron a ser formalmente perseguidos por el aparato estatal. La
presión para su persecución y captura provenía de los Estados Unidos
que por medio de la extradición se aseguraba que los responsables
de la introducción de drogas en aquel país pagasen por sus delitos, y
repatriasen los capitales fugados por la actividad ilegal.
Fue entonces la extradición, en la década de los años ochenta en el
país, el instrumento jurídico con el cual se pretendía disuadir a los
grandes cabecillas y estructuras del narcotráfico para que abandonaran
el negocio. Ante esta posición las estructuras criminales desataron una
de las mayores violencias que ha vivido el país. Al conflicto político y
social se le agregaba uno nuevo, la guerra del narcotráfico.
Los narcotraficantes vieron en el impulso de una ANC la oportunidad
para cerrarle la puerta a la temida extradición y para aplacar la
persecución por parte de las autoridades que ya se tornaba irresistible.
Era claro que los Estados Unidos no estaban dispuestos a ceder en el
tema de la extradición de nacionales para ser castigados en su sistema
penal. Los carteles del narcotráfico apoyaron la movilización y petición
de convocatoria a una ANC con la pretensión principal de eliminar la
extradición de nacionales y llegar a acuerdos con las autoridades para
su sometimiento a la justica. El apoyo decidido de estas estructuras
criminales fue entonces, junto con la escasa oposición del Estado a su
31
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
acrecentado poder, el que condujo a que tanto el Estado como estas
mafias buscaran una salida “pacifica” al enfrentamiento que tenían.
Una vez aprobada la nueva constitución, y por ende la prohibición de
extradición de nacionales, se entregó a las autoridades Pablo Escobar
Gaviria, quien bajo sus propias condiciones se recluyó en la cárcel que
se conoció como “la catedral”.
del gobierno eran los encargados de estudiar las propuestas recogidas
de las Mesas de Trabajo y presentar una serie de recomendaciones
al gobierno, mediante diez subcomisiones de trabajo, de acuerdo al
decálogo de ejes temáticos diseñados por el gobierno.
Esta situación plantea al menos otra perspectiva para plantear el
problema de la legitimidad política de la constitución. ¿Es acaso
absolutamente valido que este tipo de actores participen en la
confección de la carta de navegación de un Estado? O por el contrario
¿dicha participación y sus medios oscuros vician rotundamente aquel
proceso político y le quita la legitimidad política que tanto buscaba?
Estas preguntas son ineludibles. Es un hecho que estos actores
influyeron en la aparición de la ANC y en la expedición de una nueva
constitución para el país en 1991.
Las mesas de trabajo y las comisiones preparatorias
A pesar del impulso de la Corte Suprema a la Constituyente el pacto
estaba hecho y el destino de lo que sería la ANC estaba designado
desde antes de su existencia por el papel hegemónico con que las
élites políticas tradicionales del país cooptaron y apropiaron los
espacios principales de la conformación de la Asamblea a través del
control de las Mesas de Trabajo y las Comisiones Preparatorias. En
las primeras se convocaron a la mayor cantidad de sectores sociales
y populares para que discutieran temas de interés nacional, regional,
local, étnico, cultural, gremial, social, etc. En ellas se podían presentar
proyectos de reforma, articulado entre otros cambios anhelados
por la sociedad, los cuales serían presentados y sistematizados a las
Comisiones Preparatorias.42 Este segundo órgano, compuesto por
élites intelectuales de los partidos políticos tradicionales, y tecnócratas
42. Comisión Primera: principios, derechos y reforma constitucional; Comisión Segunda: autonomía regional;
Comisión Tercera: reformas al Gobierno y al Congreso; Comisión Cuarta: administración de Justicia y Ministerio
Público; y Comisión Quinta: temas económicos, sociales y ecológicos.
32
Las mesas de trabajo fueron organizadas por las alcaldías,
gobernaciones, intendencias, comisarías y por los consejos de
rehabilitación (en coordinación con la Secretaría de Integración
popular). También por los cabildos indígenas (en coordinación con
la División de Asuntos indígenas del Ministerio de Gobierno); por
las universidades y las fuerzas sociales (en coordinación con un
comité especial nombrado por el gobierno). Por su parte, cada una
de las diez comisiones preparatorias, se subdividía en subcomisiones
organizadas directamente por el gobierno nacional, en coordinación
con el Secretario Ejecutivo. De esta manera, las propuestas surgidas
de las mesas de trabajo fueron organizadas por estas Comisiones y
subcomisiones, asegurando el gobierno mediante sus miembros en
éstos órganos, la dirección ideológica y material de lo que sería la futura
ANC.43 Las Mesas de Trabajo únicamente orientaban discusiones y
propuestas más no eran vinculantes para las Comisiones, el gobierno
tomó de ellas lo que quiso y desechó lo que no le era conveniente, en
suma las comisiones fueron abiertamente dominadas por los intereses
de las elites en el gobierno como de sus vinculantes en las formas
clientelares de cada partido en el territorio procurando la exclusión de
las demás fuerzas sociales.
La séptima papeleta
El papel desempeñado por los universitarios en todo este proceso
tiene divergencias de interpretación. Hay quienes plantean para ellos
un papel impulsor de la reforma a la Constitución sosteniendo que el
sector estudiantil fue protagónico en la serie de eventos que culminaron
con la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
43. Jiménez (2006, 144-145).
33
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
En particular se otorga un excesivo protagonismo a los estudiantes
de las universidades privadas, planteando que para ellos una serie de
hechos de violencia política como la toma del Palacio de Justicia en
1985; el asesinato de Luís Carlos Galán Sarmiento, el 18 de agosto
de 1989; el asesinato de tres candidatos presidenciales de izquierda
(Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo y Carlos Pizarro); además del
clima de excesiva corrupción del Estado, eran hechos que urgían por
una profunda reforma al estado de cosas existentes.
fuera constitucional y llevada a cabo por el Congreso no revelaba
mayores dificultades, como tampoco el bajo número de delegados,
ellos enfatizaron además en las relaciones con sectores gremiales y
políticos; para los del MEC el asunto del carácter constituyente fue
primordial, así como el de un número amplio de delegados con
circunscripciones especiales.45 Finalmente las propuestas de los
estudiantes de la Universidad Nacional y de algunas universidades
privadas, que diferían en los fines y contenidos de la Asamblea Nacional
Constituyente, no fueron tenidas en cuenta por no ser concordantes
con el proyecto neoliberal del sector de universidades privadas, estas
propuestas.46
La Corte Suprema de Justicia, por su parte, aportó a la construcción
de este imaginario apologético en torno al movimiento estudiantil
expresándolo en los siguientes términos: “La Constitución de 1991, es
un proceso cuyo origen está inmerso en los últimos cuarenta años de la
historia del país. Su última etapa encuentra como expresión la séptima
papeleta y culmina con la convocatoria de una Asamblea Nacional
Constituyente”.44
Esta perspectiva desconoce el complejo proceso de fuerzas e intereses
que, como hemos señalado anteriormente, venía fraguando una
reestructuración del estado colombiano funcional al mundo financiero
global y a la necesidad de reforma del régimen político. El proceso
de la “Séptima Papeleta” se revela por lo tanto como una red densa
de estrategias retoricas en el ámbito de la publicidad política, que se
propuso establecer la legitimidad de la ANC en los sectores mayoritarios
de las clases medias a través del discurso joven y renovador originado
en la “movilización de los sectores estudiantiles”, sin que la sociedad
entera pudiera entender el conjunto de relaciones estratégicas y de
intereses que desde hacía varios gobiernos se venía fabricando, y cuya
llegada histórica fue la convocatoria de la ANC.
Efectivamente, los estudiantes de universidades privadas se agruparon
en el movimiento “Todavía Podemos Salvar a Colombia” (TPSC), y
los de universidades públicas junto a los de algunas privadas que se les
unieron se congregaron alrededor del “Movimiento Estudiantil por la
Constituyente” (MEC). Para los primeros, el asunto de que la asamblea
44. Auto 003 de 3 de marzo de 1992, Corte Constitucional, 2015.
34
Tras varios intentos frustrados de conformar mesas de trabajo,
convocatorias de firmas para un plebiscito e intentonas de unidad de
expresiones estudiantiles, un grupo de universitarios, liderados por
Fernando Carrillo,47 quien promovió la idea de coincidir las elecciones
de marzo de 1990, con el depósito de una papeleta adicional en las
urnas, y que indagara al pueblo por la conformación de una Asamblea
Nacional Constituyente. Esta iniciativa se llamó inicialmente “voto
por Colombia”, pero desde su presentación pública en El Tiempo por
parte de Carrillo como “Séptima Papeleta”, se acogió este nombre.48
El 11 de marzo se llevó a cabo la jornada electoral para depositar
las papeletas, las cuales fueron escrutadas por los impulsores de las
universidades privadas. Dos días después, anunciaron un aproximado
de dos millones de votos emitidos.
Los grupos insurgentes y su posición frente a la ANC
A la que se celebraría por algunos sectores de opinión como la
“constitución para la paz” se le atravesó, desde el momento mismo
de su gestación, una guerra que no había acabado. Al momento de
la constituyente solo algunas guerrillas se habían desmovilizado. El
45. Quintero (2002, 130-132).
46. Quintero (2002).
47. Profesor de la Universidad de los Andes y Javeriana. Fue además, el único miembro por el “movimiento”
universitario delegado a la Asamblea Nacional Constituyente.
48. Quintero (2002, 130).
35
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
proceso de paz precedente, exitoso por otra parte, se había dado solo
con algunas guerrillas y no con el conjunto de las fuerzas insurgentes.
El hecho que el 9 de diciembre de 1990, en momentos en que se
elegía la Asamblea Nacional Constituyente, las Fuerzas Militares
atacaran el campamento de las FARC en Casa Verde, le recordaba
al país que la guerra continuaba pese a las esperanzas que había
desatado la expectativa de una nueva constitución. Por lo demás, las
organizaciones insurgentes que optaron por la paz lo hicieron en parte
antes de la aprobación de la Constitución o durante el proceso de su
convocatoria o adopción.
las mismas, manteniendo con ello no solo la orientación de la Doctrina
de Seguridad Nacional sino el discurso jurídico precedente.50 De este
modo, la instalación de la constituyente abrió el espacio a los sectores
militares para manifestar no solo sus prevenciones respecto de los
alcances que pudieran tener las deliberaciones, sino para denunciar
las prácticas judiciales que según ellos los perseguían. Se referían a las
decisiones de la Corte de 1987 que ellos resintieron y calificaron como
“síndrome de la procuraduría” por aquel entonces.
Esta situación explica que la ANC, y la Constitución que surgió de
aquella, lograran un reconocimiento parcial, solo por parte de algunos
sectores de la insurgencia pues supuso su desmovilización y reinserción
en la vida civil. Este logro es destacable y supone un hito a la hora
de evaluar la constitución como un acto de legitimación política y de
pacificación de la sociedad.
El Movimiento 19 de abril, M-19, resultó en ser uno de los tres
movimientos políticos más representativos y con más influencia a la
hora de confeccionar la carta política. Cuando decidieron acudir a un
proceso de paz y terminar con la lucha armada pretendía que el mismo
terminara con la expedición de una nueva constitución que en cierta
forma contemplara sus objetivos de lucha. Para ello se organizaron
en un partido político conocido como Alianza M-19 el cual resultó
definitivo a la hora de concretar los contenidos de la constitución.49 La
situación de las FARC-EP y el ELN no resultó homóloga al caso del
M-19. El proyecto político que se planteó en la ANC no respondía a sus
propuestas y aspiraciones políticas. La ausencia de las dos insurgencias
en este pacto político supuso una primera fractura de entrada para la
Constitución Política de 1991.
Este hecho era por lo demás claro para los militares quienes mantuvieron
su visión según la cual, las guerrillas eran las principales responsables
de la violencia y las medidas para combatirlas deberían seguir siendo
49. http://www.elespectador.com/noticias/politica/m-19-paz-y-constitucion-articulo-281174
36
De acuerdo al ministro de defensa durante la constituyente, general
Oscar Botero, la idea de cambiar el régimen disciplinario y judicial
de la fuerza pública provenía de la subversión, que había logrado
avances en su estrategia política ante los órganos judiciales.51 Y fue
precisamente la constatación de la continuación de la guerra lo que
permitió mantener entre la mayoría de los constituyentes el criterio
sobre la necesidad de mantener el papel de las Fuerzas Armadas.
Partidos políticos y movimientos sociales de oposición
La pretensión inicial del Constituyente primario de hacer de la
Asamblea Nacional Constituyente un proceso participativo e
incluyente se fue diluyendo en las negociaciones entre las elites
políticas, principalmente la representada por Cesar Gaviria y el Partido
Liberal, que a la postre, terminó definiendo el temario de la Asamblea
sin contar con la oposición de las otras dos fuerzas predominantes
en la Asamblea, la Alianza Democrática M-19 y el Movimiento de
Salvación Nacional, y excluyendo del debate inicial y de la definición
del temario a los movimientos sociales y populares de oposición.52
Si bien se pretendió por parte del gobierno legitimar el proceso
mediante la realización de distintas mesas de trabajo convocando a
la sociedad civil a discutir el decálogo propuesto inicialmente por el
50. Cabarcas (2011, 27-28).
51. Entrevista a Oscar Botero Restrepo, en Revista de las Fuerzas Armadas, vol. XLVI, núm. 138, enero-marzo, 1991,
Citado por Cabarcas (2011, 31).
52. Jiménez, M. (2008).
37
Por una constitución para la paz
mismo Estado para definir el contenido de la nueva Constitución,
éste no sufrió ninguna modificación de fondo y las más de 100.596
propuestas en materia del contenido de la Constitución que se dieron
desde las organizaciones sociales,53 si bien fueron sistematizadas en las
distintas mesas de trabajo no fueron utilizadas ni tenidas en cuenta en
las comisiones encargadas de elaborar el texto constitucional vigente.
Así lo denunció al gobierno Aida Abella, una de los dos únicos
miembros de la constituyente por la Unión Patriótica.54
Respecto al mencionado carácter excluyente de la ANC denunciado
por los sectores políticos de oposición que fueron apartados de las
definiciones más importantes en la elaboración del texto constitucional
final, podemos destacar la declaración hecha por la representante de
la UP quien al referirse al llamado “Pacto de la Casa de Nariño”,
realizado días antes de la culminación de la ANC por las tres
fuerzas mayoritarias, en el que se tomaron importantes definiciones
sobre el sentido ideológico y material que estaba formando la nueva
Constitución, denunció:
En los acuerdos que se han desarrollado en la casa de Nariño
fuimos marginados todos los partidos, no solamente los
minoritarios en la representación sino los que en mucho tiempo
hemos sostenido una posición ideológica bien distinta de las que
se mueven en el territorio colombiano. Creímos naturalmente
que había necesidad, que había que llegar a hacer una serie
de consensos y de acuerdos sobre puntos fundamentales pero
hemos tenido también la ingrata sorpresa de que hay algunos
temas que importan en esta asamblea mientras que hay otros
que poco importan o no importan nada a la inmensa mayoría de
los que hacen parte de la ANC, y hemos asistido a mirar cómo,
53. Entre los temas más reiterados que eran interés de la ciudadanía se cuentan los referidos a la paz, los derechos
humanos, la democracia participativa, la participación de la comunidad, la educación, las reformas al congreso de la
república y al sistema electoral, los partidos políticos, la soberanía popular, la ciudadanía, los derechos políticos y la
responsabilidad política. Jiménez M. (2008).
54. De Aida Abella se conoce, entre otras, su propuesta para un “Estatuto del Trabajo” cuyo articulado actualizaba
a Colombia respecto de los convenios internacionales del trabajo como parte de los derechos constitucionales, y
establecía garantías para la asociación sindical y los derechos de la clase trabajadora. Tal iniciativa fue una de las
archivadas por el gobierno
38
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
dentro de muchas comisiones, dentro de algunas conclusiones
que ha tomado la ANC, se ha tratado de afianzar la revancha
social contra los sectores sociales [...]
[E]l pacto político del viernes le ha dado unas potencialidades
en el presidente que casi nos encontramos al borde de un fûhrer,
por eso creemos que se hace necesario que en este debate
político que estamos llevando a cabo, tendremos que mirar las
responsabilidades que les caben políticamente a los sectores que
han suscrito un pacto que trata de conformar un nuevo Frente
Nacional, no con los dos partidos sino con tres. Han cambiado
los colores un poco pero continúan con un mismo esquema, con
unos mismos métodos y con una tragedia que lleva a nuestros
pueblos a cerrarle los espacios políticos a otros sectores de la
sociedad colombiana (…)
[E]ncontramos que ha sido un pacto donde las fuerzas
mayoritarias, trataron de avasallar a las fuerzas minoritarias que
estamos dentro de la ANC; parecería que hoy la Constitución
Nacional estuviera acordada por los tres grupos que han firmado
el pacto, que no tendríamos nada que hacer quienes no estuvimos
en una noche de desvelo que los llevó a cometer ese error (…)
[S]i seguimos con las aplanadoras de las mayorías definitivamente
la democracia no se abrirá paso y seguiremos en un país en el
que las contradicciones necesariamente se seguirán presentando
con la forma e intensidad que estamos acostumbrados los
colombianos.55
Las fuerzas militares, un tema eludido
Entre muchos sectores políticos y de opinión se creó la expectativa
de la constituyente como una oportunidad de diseñar un nuevo
marco jurídico que permitiera superar la violencia en el país, y en ese
sentido superar la crisis política no resuelta que heredaba el régimen
bipartidista del Frente Nacional. En el caso de las Fuerzas Armadas,
(2008, 106-107).
tanto 55.
susJiménez
concepciones
doctrinarias como las tácticas debían cambiar
39
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
para acomodarse a una nueva situación de vigencia plena de la
democracia como la que se suponía traería la nueva carta política.
Sin embargo, las decisiones finalmente tomadas por la constituyente
en materia de la fuerza pública no fueron permeadas por estas
previsiones.56
En contra del diagnóstico claramente formulado no solo por la Unión
Patriótica sino por muchos académicos en el sentido de la oportunidad
que representaba una nueva constitución para superar el Frente
Nacional en lo que hacía a sus efectos en la relación entre el poder
civil y el militar, la Carta del 91 mantuvo el statu quo frente al tema
de la fuerza pública.57 En balance posterior un especialista en el tema
de las fuerzas armadas confirmaba esta certidumbre, “El gran debate
nacional sobre los problemas de seguridad y la defensa nacional, sobre
los mecanismos de definición y conducción del orden público, fueron
eludidos tanto por el gobierno como por la asamblea constituyente”58.
en ambos se mantuvieron los preceptos de la constitución de 1886, y
su postura se presentó en alianza con el Partido Liberal.
Así pues el capítulo sobre la fuerza pública no fue afectado por las
reformas de la constituyente como si lo fueron otros campos. Al
respecto es elocuente que la mayor novedad adoptada, la prohibición
del juzgamiento de civiles por parte de los militares, ya había sido
avalada por la Corte Suprema de Justicia desde 198759. Los proyectos
de Constitución tanto del gobierno, como los de las principales fuerzas
políticas participantes –el Partido Liberal, la Alianza Democrática,
el Movimiento de Salvación Nacional y el Partido Conservadorreprodujeron en el tema de la fuerza pública el texto de la Constitución
de 1886. Tanto el Gobierno como la AD M-1960 presentaron proyectos
de reforma constitucional similares sobre el tema de la fuerza pública,
56. Analistas posteriores han coincidido en señalar que la asamblea no trajo cambios sustanciales y que su trabajo en
el capítulo de la Fuerza Pública de Fuerzas Armadas se concentró en la reorganización y actualización del lenguaje
de los textos correspondientes. Cfr. Armas contra la guerra: de la constitución del 91 a la democracia del siglo XXI.
Memorias de Encuentros regionales de colombianos por la constitución y la paz”, Citado por Cabarcas (2011, 41).
57. En la constitución comprenden el capítulo de la Fuerza Pública el servicio militar obligatorio, la integración de la
fuerza pública, la organización de la policía, el carácter no deliberante de la fuerza pública, el fuero militar, el porte
de armas y el del servicio militar obligatorio, pero la Constituyente de 1991 trató este último tema en una comisión
aparte.
58. Eduardo Pizarro, “La fuerza pública en el nuevo país”, en Política colombiana, vol. 2, núm. 1, 1992. Citado por
Cabarcas (2011, 40).
59. Cabarcas (2011, 47).
60. “Siguiendo la línea del Gobierno, la AD-M19 optó colectivamente por no modificar el capítulo sobre fuerza
pública de la Constitución de 1886. Esta posición, que en vísperas de la constituyente no era esperada, terminó por
determinar el rumbo que tomó este capítulo”, Cabarcas (2011, 48).
40
Entre las diversas razones por las que el capítulo sobre la fuerza pública
no fue sustancialmente modificado respecto de la versión consagrada
por la constitución de 1986 está la renuncia políticamente consciente
de no hacerlo por parte de sectores mayoritarios en la composición de
la constituyente, y por tanto definitivos, como fue el caso del M-19. Al
respecto Antonio Navarro defendía que la constituyente no debía tocar
los temas del manejo del orden público, ya que esta era competencia
del poder ejecutivo que debía y podía seguir manejando.61
Dado este “pacto de continuidad y silencio”, temas como los vínculos de
la fuerza pública con el paramilitarismo, que habían sido denunciados
por la Procuraduría y por los que ya se habían abierto investigaciones;
la impunidad de la justicia penal militar; la ampliación de facultades
y autonomía en el manejo del orden publico concedidos bajo años de
estado de sitio, no fueron considerados en la redacción de la nueva
Carta; tampoco se dio cabida a la discusión en torno a la Doctrina
de Seguridad Nacional y la concepción contrainsurgente como ejes
vertebrales de la política de seguridad del estado.62
Entre tanto, la única de las propuestas de la Unión Patriótica,
organización política que si planteó la necesidad de reformas
sustanciales al capítulo de la fuerza pública, fue la que se recogió en
el artículo 222 de la nueva constitución mediante el que se introdujo
la enseñanza de los fundamentos de la democracia y de los derechos
humanos en todas las etapas de la formación de los miembros de las
fuerzas armadas.
Aún los intentos posteriores por reformar la fuerza pública en el nuevo
61. “La Asamblea tiene, teóricamente, un gran poder pero no debe emplearlo a propósito de todos los problemas del
país. Lo mejor que puede hacer la constituyente, y lo ha venido haciendo, es ayudar a encontrar soluciones sin meterse
directamente a manejar los problemas de orden público, ya que estos son de la órbita del ejecutivo y él debe y puede
seguir manejándolos”. Antonio Navarro, “Un mandato de paz en la constituyente”, en Análisis político, núm. 12, 93,
Citado por Cabarcas (2011, 32).
62. Cabarcas (2011, 4-8).
41
Por una constitución para la paz
marco constitucional se vieron burlados. La Corte Constitucional
desarrolló jurisprudencia sobre los límites del fuero militar y la
obediencia debida, entre otros, pero las instancias de aplicación de las
definiciones de las Altas Cortes “siguieron privilegiando el antiguo
discurso jurídico” lo que llevó a que durante gran parte de la década
de los noventa se mantuviera la práctica, por parte de los juzgados
penales municipales, de enviar los expedientes contra militares a los
juzgados de instrucción penal militar. Y por su parte,
“…los juzgados militares y el Tribunal Superior Militar también
siguieron aplicando el fuero de manera amplia, cobijando
todo tipo de delitos comunes y haciendo caso omiso al criterio
fundacional que la Corte había establecido para decidir sobre
la aplicación del fuero. El Consejo Superior de la Judicatura,
órgano encargado de dirimir los conflictos de competencia
entre ambas jurisdicciones, tampoco se apropió decididamente
del precedente constitucional. De manera ambigua y abstracta
definió los elementos del fuero, permitiendo que conductas
como la colaboración con el paramilitarismo se entendieran
como acto propio del servicio.”63
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Las Reformas a la Constitución
El proyecto político y social que se gestado con la Constitución de 1991
lo configuró desde antes de nacer una marcada orientación económica
precisa: un modelo económico basado en la apertura y liberalización
de la economía, aupado y controlado por el FMI y el Banco Mundial.
Luego de la expedición de la Carta sobrevinieron una serie de reformas
que condujeron rápidamente al desmonte de las garantías y derechos
sociales para ponerlos en función del mercado capitalista, generando
la serie de rupturas y situaciones político-jurídicas, que en nuestra
opinión anunciaban lo que luego han sido señalados como los límites
estructurales de aquel pacto constitucional, a costa de las promesas de
garantías de derechos que dispuso originalmente.
Así las cosas, con el propósito de ver las transformaciones que desde
1991 que se han hecho a lo que fue este pacto tan accidentado, las más
de 40 reformas que se le han hecho a la Constitución al día de hoy,
hacemos un recorrido, esperando dimensionar los cambios puntuales
que se le han infringido a la Carta y sus consecuencias en el uso, goce,
acceso y disfrute de los derechos.
Las reformas
Dependiendo desde dónde se le mire, si en el mero aspecto formal,
las reformas Constitucionales mediante Actos Legislativos del
Presidente o mediante el Congreso; o bien en su sentido integral, por
las afectaciones que unas disposiciones constitucionales tienen sobre
otras en tanto es la Constitución un sistema normativo complejo
e integrado por la totalidad de sus partes, algunas publicaciones de
prensa hablan de 26 reformas a la Carta, desde 1991, hasta el año
2008.64 Publicaciones del año 2011 hablaron de 29, de las cuales al
menos 13 se dieron durante el gobierno de Álvaro Uribe, incluyendo
la reelección de su presidencia.65
63. Cabarcas (2011, 8-9).
42
64. Paredes (2008).
65. Novoa (2011).
43
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Resulta difícil establecer en realidad qué tanto de la Constitución
fue modificada, o sustituida con el Acto Legislativo 2 de 2004, por
medio del cual se reformó la Carta de 1991 para permitir la reelección
presidencial. No se trata aquí de un asunto de ideología política, sino de
los efectos que sobre las relaciones de poder tienen las modificaciones
de la medula estructural jurídico política de una Constitución. Esto es
así porque, según el diseño original de 1991, cada presidente se habría
de ternar con la mitad de los miembros de altas corporaciones judiciales
que venían del gobierno anterior, y a mitad de su mandato, podría
incidir en la postulación de la otra mitad, que podría ser del equipo de
candidatos que al ejecutivo y el legislativo les parecen pertinentes para
el cargo (los Magistrados son elegidos para periodos de 8 años).
En el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), se establecieron
restricciones al monto del crecimiento del sistema general de
participaciones destinado para gastos generales en las entidades
territoriales. También se reconoció la jurisdicción de la Corte Penal
Internacional introduciendo una modificación al artículo 94 de la
Constitución para incorporar al derecho interno el Estatuto de Roma
y se amplió el período de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales
y ediles a 4 años.
Pero al igual que con los miembros de la Junta Directiva del Banco de
la República, quienes son nombrados por el Presidente de la República
para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de
ellos, cada cuatro años, según el artículo 372, al ser reelegido
el Presidente sencillamente gobernará con los magistrados, miembros
de la Junta Directiva del Banco de la República y demás altos cargos
que eran ternados a mitad del periodo presidencial, desequilibrando
la balanza de contrapesos y funciones públicas concentrándolas en el
ejecutivo. Las repercusiones se irradian sobre todo el cuerpo jurídico,
dogmático y material de la Constitución, así como sobre las leyes y
los derechos expedidos desde entonces. Este desbalance tuvo sobre
el Estado un efecto estructural nefasto pues intensificó la tradición
presidencialista colombiana.
Una breve síntesis, todavía incompleta, de las numerosas reformas
y algunos de sus efectos en la vida social y política del país puede
comenzarse en el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998). En el
año de 1995 se modificaron los criterios para la distribución de los
recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales. Otra
de las reformas en este gobierno dispuso que los tribunales militares
estuvieran integrados por militares en servicio activo o en retiro.
En 1997, se restableció la extradición de nacionales por delitos
cometidos en el exterior, sin carácter retroactivo desde la fecha de su
promulgación.66
66. Paredes (2008).
44
Durante los dos periodos de gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006 y
2006-2010), se reformaron las funciones de la Fiscalía para ajustarse al
sistema penal acusatorio. En el año 2003, impulsó la Reforma Política
que incorporó listas únicas, umbral, voto preferente, cifra repartidora
y prohibición de la doble militancia. Se le quitó independencia
política al Consejo Nacional Electoral al decidir que sus miembros los
nombrara el Congreso y no el Consejo de Estado como inicialmente
fue. Se establecieron restricciones a ciertos derechos fundamentales,
así como funciones judiciales a las Fuerzas Militares para enfrentar
el terrorismo. Dicha reforma fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, que encontró vicios en el procedimiento de su votación
en la Cámara de Representantes.
En el 2004, el mismo gobierno impulsó un Referendo para imponer la
pérdida de derechos políticos a quienes hubieran sido condenados por
delitos contra el patrimonio del Estado, el gancho era la aprobación
de la reelección presidencial inmediata. En el año 2005, se reformó el
régimen pensional para incluir a casi toda la población bajo el esquema
privado de administración de fondos de pensiones, incrementando la
edad para dicho beneficio social. Le siguieron los regímenes especiales
que cobijan a los integrantes de la Fuerza Pública (militares y policías)
y el Presidente de la República, en un enfático desmonte de derechos
laborales y deterioro de condiciones para las personas en su seguridad
social.
En el año 2007 se modificó, por tercera vez, el régimen de transferencias
de los departamentos, distritos y municipios. Estas modificaciones
45
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
tendían a restringir la autonomía administrativa y controlar el gasto
de las regiones mediante el condicionamiento y la reducción de su
presupuesto. Durante el mismo gobierno se modificó el derecho a la
seguridad social y con la aprobación de la reelección presidencial, se
debilitó el sistema de pesos y balances entre las ramas y órganos del
poder público.67
centro; y finalmente, el incidente de sostenibilidad fiscal, permitió al
gobierno ponerle un dique al reconocimiento de los derechos de la
población, sometiéndola a las directrices del crecimiento económico y
la reducción de la inversión social.
Armando Novoa distingue al menos cuatro momentos o grupos de
reformas que se dieron durante el periodo Uribe. En el primer grupo de
reformas encontramos el fortalecimiento de la justicia penal militar; las
segundas afectaron al ordenamiento territorial y la descentralización
político administrativa con la que la Constitución de 1991 quiso limitar
el excesivo poder central, reduciéndose las competencias y recursos de
las regiones. De este tipo de reformas se cuentan tres actos legislativos
del gobierno Uribe, y que condensan una tercera parte de las mismas.
Luego vienen las reformas entre el año 2003 y 2009, con las cuales se
restringieron los derechos de la oposición y se entregó a las mayorías
partidistas la facultad para integrar el Consejo Nacional Electoral. Y,
por razón de la crisis de la parapolítica, en el 2009 se aprobó una reforma
que hacía responsables a los partidos y los obligaba a la transparencia
y la rendición de cuentas mediante el régimen de reemplazos por las
detenciones de los congresistas, pero ésta solo operaría para futuras
investigaciones iniciadas con posterioridad a su aprobación.
Para cuando se cumplieron los 20 años de la Constitución de
1991, en el año 2011, se sumaron cuatro reformas adicionales a las
mencionadas, tres de ellas de origen gubernamental.68 La televisión
pasó a ser desregulada por el Estado69 favoreciendo ostensiblemente los
intereses privados; las reformas al Sistema General de Participaciones
concentraron el capital y las rentas de la nación extraídas de las regiones,
dejando la inversión social en la mecánica burocrática de localidades67. La sentencia C-141 de 2010 puso freno a la pretensión de una segunda reelección presidencial de Uribe.
Universidad de los Andes (2011).
68. [L]a que suprime la Comisión Nacional de Televisión, la que modifica la regulación sobre la explotación de
los recursos naturales no renovables (regalías) y la que establece el “criterio” de la sostenibilidad fiscal. Otra, que
flexibiliza el régimen de pérdida de la investidura para la votación de reformas a la Constitución, fue presentada por
varios congresistas. Universidad de los Andes (2011, 20-23).
69. Mediante Acto Legislativo 2 de 2011.
46
Estas reformas han dado lugar a que la Corte hiciera un llamado de
alerta sobre los efectos desastrosos del conflicto armado y el abandono
de la política pública en material social para hacerle frente, dando lugar
a que fuera declarado el Estado de Cosas Inconstitucionales, que son
exhortos mediante los cuales las Cortes instan al gobierno nacional,
en un mandato que supone imperativo cumplimiento, para que adopte
medidas urgentes e inmediatas que conjuren la situación de violación
generalizada de derechos.
Sin embargo, uno de los tantos efectos que tuvo sobre las Cortes la
reelección presidencial y las demás reformas que han concentrado
poderes en el ejecutivo, ha sido el condicionamiento de la actividad
judicial de las Altas Cortes en materia de exigencias al Presidente y el
Congreso para que cumplan con sus deberes funcionales en materia
de derechos reconocidos por la Constitución, mediante la imposición
de la regla de Sostenibilidad Fiscal, elevada a rango constitucional,70
por encima del Estado de Cosas Inconstitucionales, que permitía
inclusive a los jueces de menor jerarquía proferir decisiones de
contenido económico con efectos sociales, como la orden de cubrir
tratamientos de salud a las EPS, aunque no estuvieran cubiertos por
el seguro médico, así como establecer altas indemnizaciones en contra
del Estado por negligencia, fallas del servicio o daños causados por su
inoperancia a las personas.
Esta situación configuró lo que podríamos denominar el cierre o el
límite de las posibilidades que cabían dentro de la Constitución para
poder acceder, gozar y disfrutar de los derechos que la Carta había
prometido. Con la regla de sostenibilidad fiscal el Estado se desentendió
de garantizar la realización de derechos, esto es, se minimizó en la social
70. Acto Legislativo 03 del primero de julio del año 2011 se modificó la Constitución Política introduciendo la regla
de sostenibilidad fiscal, como lo comentaremos más adelante.
47
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
y se maximizó en la seguridad, formula correspondiente al modelo
político del consenso de Washington y las directivas neoliberales
globales.
Cabe resaltar que en los elementos estudiados para determinar las
principales problemáticas de estas poblaciones la Corte recogió las
respuestas que habían dado en un principio las autoridades estatales
para negar los derechos de estas poblaciones, como también las
pretensiones de éstas. Se concluyó que el principal eje de violación a
los derechos constitucionales era la falta de apropiación presupuestal
de las entidades estatales que, aunque existiera la Ley 387 de 199772 y
un programa de acción, no tenían suficientes partidas para resolver las
solicitudes de estas personas.
La regla de sostenibilidad fiscal
La Constitución Política de 1991 estableció una serie de acciones
jurídicas que garantizarían los derechos que ella promulgó. Estas
fueron la acción de tutela, la acción de cumplimiento, la acción
popular, la acción de grupo y el Hábeas Corpus. Con la Acción de
Tutela cualquier persona podía reclamar del Estado una “protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Es decir,
una acción jurídica con la cual la Rama Judicial se encargaba de que
estas prerrogativas reconocidas en la Constitución fuesen una realidad
material y no una simple metáfora normativa.
En la organización de la Rama Judicial a la Corte Constitucional, como
encargada de “confiar la guarda de la integridad de la Constitución”,
se le encargó –entre otras tareas– la función de revisar “las decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales” según el artículo 241 de la Constitución. En ejercicio
de dicha competencia, el 22 de enero del año 2004 la Corte expidió la
Sentencia de Revisión de Tutela T-025 de 2004 del Magistrado Ponente
Manuel José Cepeda Espinosa, resolviendo el expediente T-653010.
En dicho expediente se acumularon 108 acciones de tutela interpuestas
por “1150 núcleos familiares, todos pertenecientes a la población
desplazada, con un promedio de 4 personas por núcleo, y compuestas
principalmente por mujeres cabezas de familia, personas de la tercera
edad y menores, así como algunos indígenas”. La Corte encontró que
se presentaba una violación masiva a los derechos constitucionales de
las poblaciones desplazadas forzosamente en el territorio nacional y
declaró que había un estado de cosas inconstitucionales en Colombia
con respecto al fenómeno del desplazamiento forzado.71
71. Los criterios para determinar si existía tal situación fueron: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios
derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopción de prácticas
inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar
el derecho conculcado; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias
para evitar la vulneración de los derechos. (v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la
intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un
nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por
el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor
congestión judicial. Corte Constitucional (2004).
48
La Corte reforzó esta decisión mediante la aplicación del concepto
jurisprudencial denominado “cláusula de erradicación de las injusticias
presentes”, respecto a su obligación internacional de garantizar
una satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y
culturales básicos de la población porque, como reconoció la Corte,
en Colombia ha ocurrido una disminución de la intervención estatal y
de ejercicio del Estado Social de Derecho a causa de la reducción de
su presupuesto.93
Siguiendo esta línea argumentativa, la Corte Constitucional declaró en
varias ocasiones el “estado de cosas inconstitucionales”, entre ellas, la
Sentencia SU-559 de 1997 a razón de una omisión de incluir docentes
cotizantes al fondo prestacional del Magisterio; la sentencia T-068
de 1998 cuando la Caja Nacional de Prevención Social (CAJANAL)
estaba retardada en el reconocimiento y pago de pensiones
de vejez; la Sentencia T-153 de 1998 que trataba la problemática
carcelaria del país; la Sentencia T-590 de 1998 sobre defensores de
Derechos Humanos del sistema carcelario y cómo sus efectos se
extendían a todos los defensores de Derechos Humanos del país; y la
72. “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia”.
73. Por la vía de la insuficiente apropiación presupuestal y de la omisión en la corrección de las principales falencias
de la capacidad institucional, el avance progresivo en la satisfacción de los derechos de la población desplazada no
sólo se ha retrasado, sino que se ha ido deteriorando con el paso del tiempo en algunos aspectos. Dicho retroceso
es, prima facie, contrario al mandato constitucional de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los
desplazados. Por eso, el primer deber de las autoridades competentes es evitar dicho retroceso práctico en los aspectos
del nivel de protección de los derechos de todos los desplazados donde éste se ha presentado, así dicho retroceso sea
resultado de la evolución del problema y de factores que escaparon a la voluntad de los funcionarios responsables.
Corte Constitucional (2004).
49
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Sentencia SU 259 de 1998 declarada por la falta de convocatoria para
la elección de notarios públicos en propiedad.
con las limitaciones estructurales del contexto colombiano,77 y una
vez más, el pueblo colombiano sufre una derrota en un escenario de
mínimas garantías constitucionales en el cual ya se habían ganado
algunas conquistas.
Sin embargo, frente a esta victoria constitucional para garantizar
materialmente los derechos constitucionales del pueblo colombiano,
el Acto Legislativo 03 del primero de julio del año 2011 modificó la
Constitución Política e introdujo la regla de Sostenibilidad Fiscal,
modificando los artículos 334, 339 y 346 de la Constitución.74 Este
principio de sostenibilidad fiscal impone un límite imperativo para
todas las Ramas y Órganos del Poder Público, incluyendo el Plan
Nacional de Desarrollo, el Plan de Inversiones Públicas, el presupuesto
de rentas y la ley de apropiaciones.
Tal principio de sostenibilidad fiscal entra en choque con la Rama del
Poder Judicial, encargada de hacer prevalecer y cumplir el imperio
de la ley y la Constitución, ya que cualquier sentencia que se declare
siguiendo todos los procedimientos y respetando todos los derechos
exigidos por la ley, podrá serle iniciado un Incidente de Impacto Fiscal
de trámite obligatorio por parte del Procurador General de la Nación
o uno de los Ministro del Gobierno; posibilitando diferir, modular
e inclusive modificar los efectos de la decisión judicial.75 En suma,
mediante esta norma constitucional se “retornó al modelo liberal del
Estado de Derecho” reduciendo este a una simple función simbólica,
es decir, “a un documento programático sin poder vinculante”,76
donde a las poblaciones marginales, como las que fueron forzosamente
desplazadas, se les niega con un tecnicismo económico la protección
y garantía de sus derechos.
Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC), que es el Tratado de derechos humanos
obligante para el Estado Colombiano, entra en conflicto directo
74. Alcaldía de Bogotá (2011).
75. De este modo, se “desconocen elementos definitorios del Estado social de derecho, en particular los principios de
separación de poderes, autonomía o independencia judicial y no regresividad en materia de derechos humanos (…)
porque la intervención de otro órgano del Estado, sin carácter judicial, pretende reabrir, sin la presencia de los titulares
de derechos afectados, un asunto ya decidido autónomamente por los jueces siguiendo los principios del debido
proceso”. (Arango, sf, 70).
76. Correa R. (2014, 364).
50
Un balance preliminar de la Constitución de 1991
En sus primeras 29 reformas se vieron modificados 49 artículos de la
Constitución de 1991. Las reformas se pueden agrupar de la siguiente
manera: 1. Aquellas que devolvieron privilegios a la clase política y a
sectores del poder tales como las referidas a las suplencias del congreso
y conformación de tribunales militares por miembros de la fuerza
pública, activos o en retiro. 2. Reformas de ordenamiento territorial y la
descentralización como las que tienen que ver con el traslado de poder
y recursos a las entidades territoriales. 3 Reformas políticas: a) en 2003
se establecieron las listas únicas, se modificó la distribución de curules
por la cifra repartidora y el umbral, se implementó el voto preferente, la
restricción en los derechos de la oposición y se entregó a las mayorías
partidistas la facultad para integrar el consejo nacional electoral. b) en
2009 se obligó a los partidos a adoptar medidas de transparencia y a
la rendición de cuentas, el régimen de reemplazos por las detenciones
a los congresistas, que solo operaba para las investigaciones iniciadas
con posteridad a su aprobación, y se fortaleció la figura de moción de
censura, no obstante que ninguno de los intentos para su aplicación
ha prosperado. Durante la presidencia de Álvaro Uribe (2002 – 2010)
se aprobaron trece reformas y durante ese periodo se amplió el poder
presidencial en los territorios y se restringió la descentralización fiscal.
Se modificó el derecho a la seguridad social y se aprobó la reelección
presidencial.78
Muchos autores comparten la opinión de que en general la Constitución
de 1991 es bien intencionada, que intentó enfrentar defectos de
la política y la sociedad colombiana como la exclusión social, la
77. Correa (2014, 365).
78. Novoa (2011).
51
Por una constitución para la paz
intolerancia, las limitaciones de la participación política, la desigualdad
social y las violaciones de los derechos humanos. Consideran que
mediante la Carta de 1991, se buscó instituir un orden constitucional
que controlara la arbitrariedad estatal, que renovara y reforzara la
legitimidad de la democracia y la credibilidad ciudadana en el sistema
de representación política, que favoreciera la participación de nuevas
fuerzas políticas, que le diera al Estado la capacidad de enfrentar los
desafíos de la guerrilla y la violencia, y asimismo que reforzara las
necesidades sociales y económicas de la población.
Igualmente hay consenso en la opinión que la intención de crear un
Estado social de derecho multiétnico y pluricultural presente en la
Constitución de 1991 era la de encontrar una fórmula política para
desarrollar una sociedad más pluralista, participativa y menos arbitraria
e injusta. Esto ha beneficiado a minorías muy importantes, como es el
caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes que se apoyan
en la Constitución y lo hacen con grandes diferencias en función de
sus propios niveles de organización y capacidad de movilización.
Sin embargo, a pesar del reconocimiento constitucional de la nación
como pluriétnica y multicultural, la institucionalidad para los pueblos
indígenas y las comunidades negras ha sido considerada como bastante
precaria, plantea una atención fragmentada y desarticulada, y está
lejos de concebirse desde la protección y garantía de sus derechos. Se
requiere de una institucionalidad que diseñe políticas públicas para
grupos étnicos desde un enfoque de derechos, previa consulta con los
pueblos.79
En cuanto a su característica descentralizadora muchos analistas
consideran que fue positiva en cuanto buscó la tendencia al
reconocimiento de las regiones colombianas, mediante la ratificación
de la elección popular de alcaldes y la decisión de ampliarla a la
elección popular de gobernadores, así como con la aprobación de un
régimen de transferencias para los municipios y para los gastos en
educación y salud.80
79. Taborda y Londoño (2011).
80. Velásquez (2001).
52
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
No obstante la descentralización entró en crisis con la corrupción y la
infiltración por parte de los intereses del narco paramilitarismo en los
poderes públicos locales y departamentales, que abrió la puerta para
que los sectores políticos más reaccionarios pudieran “nombrar a dedo”
alcaldes y gobernadores. Los políticos regionales aprovecharon la
autonomía local financiada con recursos centrales sin responsabilidad
fiscal complementaria para crear nuevos feudos y apoderarse, con el
apoyo de estructuras paramilitares y funcionarios corruptos, del botín
de las regalías y las transferencias.81
Respecto a la participación política ciudadana se ha resaltado la
intención de la Constitución de 1991 de ampliarla, lo cual se vio reflejado
en la construcción de una democracia participativa, a través de la cual
se afinaron los derechos más tradicionales alrededor del ejercicio del
sufragio y la creación de instrumentos nuevos de participación como
son las figuras del plebiscito, el referendo, la consulta popular, el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato.82
Pero si bien fue visto como un acierto el establecimiento de múltiples
mecanismos de participación ciudadana, estos se han visto limitados
por su reglamentación, ya que la misma Constitución es demasiado
rígida en los requisitos para sus usos.83 Y se considera que aquella
reforma para hacer estos requisitos más flexibles parece imposible ya
que la clase política del país que está en el Congreso no lo permitiría.
Igualmente se menciona entre los autores que uno de los mayores
aciertos de la carta constitucional fue haberle dado a los ciudadanos
mecanismos que les permitieran tener instrumentos para la defensa de
sus intereses como lo son la acción de tutela y las acciones populares,
que han resultado eficaces para amparar de manera inmediata y
sumaria, a través de decisiones judiciales, los derechos fundamentales
violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades.84
La Carta que hoy rige a los colombianos es presentada desde algunos
81. Melo (2011).
82. Medina (2011).
83. Velásquez (2014).
84. Hernández (2001).
53
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
sectores formadores de opinión como una aliada, y a diferencia de su
antecesora, como una Constitución cercana a la gente porque se acude
a ella por parte de los más débiles cuando se necesitan instrumentos
de protección.85
ilegales, que estimule la participación de los sectores excluidos y
que establezca mecanismos democráticos de acceso a los medios de
comunicación.
De igual forma, se asegura que uno de los más significativos aciertos de
la Constitución fue el reconocimiento de los derechos fundamentales
como la base del ordenamiento constitucional y la creación de la Corte
Constitucional, ya que su compromiso, su independencia y sus fallos
a favor de la defensa de las libertades civiles y de la tutela, han sido
importantes contribuciones a la democracia y a los derechos humanos.
De igual forma, se asegura que uno de los más significativos aciertos de
la Constitución fue el reconocimiento de los derechos fundamentales
como la base del ordenamiento constitucional y la creación de la Corte
Constitucional, ya que su compromiso, su independencia y sus fallos
a favor de la defensa de las libertades civiles y de la tutela, han sido
importantes contribuciones a la democracia y a los derechos humanos.
Pero por otra parte los límites y problemas de la Carta del 91 no han
dejado de ser observados por los estudiosos del tema. En cuanto a la
reforma política realizada por la constituyente se opina, que si bien
tenía como finalidad acabar con el bipartidismo, se equivocó al facilitar
la fragmentación de la vida política del país y facilitar la infiltración
de los poderes ilegales en los partidos y movimientos políticos. Según
David Roll esto se debió entre otras cosas a que no se aprobó en la
constituyente de 1991 la reglamentación referente a la organización
interna de los partidos políticos y la obligatoriedad de la democracia
al interior de los mismos. Esto llevó a que los partidos tradicionales
se fragmentaran hasta convertirse en colectividades expendedoras de
avales y que las nuevas fuerzas políticas que aparecieron no duraron
en el panorama político.86 Se considera urgente una reforma que
estimule la formación de fuertes partidos políticos, el establecimiento
de sanciones para los políticos aliados con las mafias y los poderes
85. Revista Semana, ¿Cambió Colombia?, 2 de julio de 2011.
86. Roll (2002).
54
Otra de las principales falencias que se han identificado en la
Constitución de 1991 es que no realizó una sustancial reforma
económica y social. Un ejemplo de ello es que no se hizo una reforma
agraria que sirviera para contener la expansión de los cultivos de uso
ilícito. En efecto, la Constitución de 1991 no se constituyó en el pacto
histórico de paz tan esperado por la Nación tal como se prometió
en su momento. Se creía que la Constitución del 91, mediante la
“jubilación” de la vieja clase política desbloquearía al sistema,
permitiría la incorporación de nuevas voces y el acceso a los puestos
de decisión de los excluidos de siempre, pues era ahí donde residía el
espíritu pacificador de la nueva Carta.87
En materia económica se ha mantenido la opinión que la Constitución
fue demasiado “mercadocéntrica”. La Constitución misma albergó una
contradicción fundamental entre una orientación social-demócrata en
materia de derechos sociales y un horizonte privatizador y neoliberal
en el campo de las políticas económicas.88 Lo ordenado por la
Constitución de 1991, la garantía universal y de calidad de derechos
como la salud, la educación, la vivienda y el trabajo es todavía una
meta lejana. Y lo es, en buena medida, porque el modelo económico,
adoptado también por la misma Constitución, favoreció la idea de que
estos bienes sociales pueden tener una repartición equitativa a través
de los mercados.89
Respecto al modelo económico de la constitución de 1991 hay
opiniones que dicen que el mercado no tendría que ser contradictorio
con la idea de justicia social a que hace referencia el Estado social de
derecho. Este argumento propone que en la Constitución de 1991 se
estableció una economía social de mercado, que reconoce la economía
87. Gutiérrez-Sanín (2011).
88. Medina (2011)
89. Observatorio de territorios étnicos y campesinos. (2012).
55
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
de mercado bajo los principios reguladores de control estatal de
monopolios, políticas redistributivas de ingresos, reglamentación del
trabajo con condiciones salariales dignas, derecho a la sindicalización,
y manejo de costos externos. El problema está en que las políticas
públicas implementadas después de 1991 han ido en contravía del
Estado social de derecho y del modelo económico que de allí se deriva
(la flexibilización laboral producto de la ley 50 de 1990, la reforma a la
salud y a la seguridad social de la ley 100 de 1993, el sistema tributario
regresivo de la ley 49 de 1990).90
que adelantan sus actores militares bajo la paradójica vigencia de una
Constitución que puso a la defensa de los derechos humanos como
una de sus primeras prioridades. La violencia paramilitar y mafiosa
tampoco desapareció ni sus estructuras colapsaron sino que mutaron,
como lo muestra la expansión reciente de las bandas criminales y la
reorganización militar del proyecto de derechas que se ha denominado
por algunos como neo paramilitarismo.93
También se ha criticado a la Carta Constitucional por su carácter
excesivamente garantista de los derechos individuales. Buena parte de
los analistas consideran que la Constitución no tomó adecuadamente
en cuenta las restricciones de recursos que limitan la capacidad de
un Estado y una sociedad en desarrollo como la colombiana para
garantizar ambiciosos derechos económicos y sociales a todos sus
ciudadanos.91
Se puede citar finalmente, como otro límite del acuerdo constitucional
del 91, la falta de una reforma a las fuerzas armadas y de policía con
el fin que éstas se pusieran al servicio de los derechos humanos, de la
seguridad ciudadana y de los derechos de la gente. La Constitución
de 1991 no hizo cambios sustanciales a lo que la Carta de 1886
estableció en materias militares y en lo que se refiere a la seguridad. La
preocupación de los constituyentes por la violencia no se expresó en
una reflexión sobre las instituciones responsables de enfrentarla. Uno
de los factores que limitaron una reforma en este aspecto fue el temor
del gobierno y de los constituyentes a despertar susceptibilidades entre
las fuerzas armadas.92
Medófilo Medina considera que el nulo avance en esta materia se
explica en parte por las dificultades del conflicto armado interno.
La falta de dicha reforma ha acentuado el carácter de la guerra sucia
90. Sandoval (2011).
91. Perry (2011).
92.Leal Buitrago (2011).
56
Si bien el temario y gran parte del articulado en la Carta de 1991 fue
adoptada a iniciativa del gobierno, lo cierto es que las conquistas
sociales y populares plasmadas en el texto constitucional son el
resultado de muchos esfuerzos sumados desde la heterogeneidad
que caracteriza la izquierda y el campo popular en Colombia: desde
sus sectores más radicales como la guerrilla de las FARC, hasta los
movimientos sociales y populares expresados en los partidos políticos
de oposición como la Unión Patriótica y los estudiantes universitarios
de carácter mixto representados en la Universidad Nacional de
Colombia y las universidades privadas que se unieron en el Movimiento
Estudiantil por la Constituyente, MEC. Los derechos allí consagrados
no fueron concesiones del poder sino verdaderas conquistas del pueblo
colombiano, mediante la lucha organizada y la movilización.
A pesar de la escasa atención que merecieron las iniciativas de
la Unión Patriótica, derechos y garantías como los derechos de
asociación sindical, de reunión, expresión; derechos que establecían
el pluralismo ideológico y la oposición política; la descentralización
política y administrativa frente al poder ejecutivo, fueron sus aportes a
la historia constitucional del país.
Ello nos permite comprender las razones de quienes lamentando la
continuación de la guerra y el desmonte de los derechos de la Carta,
desean que éstos permanezcan y se profundicen en todo cambio que vaya
a introducirse a raíz de la propuesta de una Asamblea Constituyente.
La cuestión va más por el camino de plantear que los derechos son
productos culturales resultado de luchas sociales. Conquistas como los
93. Medina (2011).
57
Por una constitución para la paz
resguardos y territorios indígenas y afrodescendientes; las acciones de
tutela, de grupo y populares para la defensa de derechos fundamentales
deben ser, no solo cláusulas irrenunciables de cara a los cambios de la
Constitución, sino que como derechos y garantías deben reforzarse,
ampliarse, dar cabida a nuevas y mejores formas de reconocimiento
hacia las comunidades campesinas, indígenas, afrodescendientes,
sus vínculos históricos, sus relaciones sociales de producción y sus
particularidades culturales.
La carta constitucional promulgada en 1991 enfrenta dificultades
severas frente al paradigma económico que la agencia. A pesar de los
resultados sociales en la ganancia derechos políticos, de participación
y de diversidad, es innegable que fue también el producto de alianzas
estratégicas de sectores de los sectores económicos y políticos
dominantes, quienes se han encargado hasta ahora de conducirla en
su beneficio, a pesar de su retórica pluricultural y democrática. Esta
certeza la evidencia históricamente el hecho que uno de los periodos de
mayor violencia e intolerancia contra los sectores sociales y políticos
críticos del Estado ocurriera precisamente después de formulada dicha
Constitución.
58
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
II. El Tiempo de la política
L
a discusión que analistas, medios masivos y dirigentes políticos
ha puesto en el debate, y que pareciera ser para algunos la única
que debiera orientar la discusión sobre la Constitución del
91, señala como los temas prioritarios el de la reforma la justicia y la
reforma política (que abarca temas como el Estatuto de la oposición,
el régimen electoral, el ejercicio de derechos, el acceso a medios,
etc.). Otra entrada en esta discusión es la que señala los límites de la
Constitución misma, a causa del desarrollo legislativo que ha tenido
y el consecuente desmantelamiento de conquistas alcanzadas a lo
largo del siglo XX y por el caos institucional que le han impuesto las
incontables reformas que ha sufrido.
Las dos perspectivas para plantear la discusión de los límites y
fracasos de la constitución nos parecen válidas pero insuficientes
cuando se trata de argumentar las razones de porqué es necesaria una
asamblea nacional constituyente. Lo decimos porque el Proceso de
Constituyentes por la Paz ha señalado en otra dirección. Los temas
recogidos en sus mandatos, en sus principios e iniciativas legislativas
dirigen nuestra mirada a los silencios y olvidos del pacto constitucional
de 1991. Ahí radica la enorme potencia de la movilización de los
trabajadores y trabajadoras y el conjunto de los sectores populares en
torno a los ejercicios de legislación popular que se han adelantado en
las Constituyentes y en otros espacios impulsados por el movimiento
social y popular. Son ellos los que sufren las consecuencias de la
concentración de la tierra, del conflicto armado, de los efectos de la
gran minería, así como de la exclusión política, la marginación social
y la explotación económica. Es decir, sus exigencias han apuntado al
centro del modelo político, económico y social vigente.
Y entre los temas olvidados o silenciados en 1991, los mandatos
constituyentes han planteado por ejemplo el de la fuerza pública. En
61
Por una constitución para la paz
tanto la negociación política del conflicto supondría el monopolio de
la Fuerza por parte del estado, los colombianos tenemos el derecho a
incidir en la definición de la nueva política de seguridad y defensa, en
la doctrina, funciones y papel de las Fuerzas Armadas, en la relación
entre civiles y militares.
Asamblea Constituyente y negociación política
La presentación para el debate público de la presente propuesta Hacia
la Asamblea Nacional Constituyente se hace con la aspiración que sea
enriquecida y consensuada por parte del conjunto del movimiento
social y político que defiende la necesidad de allanar condiciones
efectivas para una paz estable, duradera, con justicia social y ambiental
y con garantías de no repetición de nuevos ciclos de conflicto armado
y violencia política, es la necesidad de inscribir el proceso de paz en
el marco de una dinámica política más amplia, una lógica que vaya
más allá del escenario de los acuerdos políticos con las insurgencias.
Entre otras razones porque el debate mediático sobre el tema de la
refrendación ha hecho que la ANC sea vista simplemente como un
mecanismo de refrendación, despojándola de cualquier intención
transformadora.
En tanto el camino hacia una ANC demanda un proceso de acumulación
política y social, la propuesta aquí formulada debe diferenciarse de
los mecanismos de refrendación de los Acuerdos de la Habana. Los
Acuerdos de la Habana ofrecerán un marco de garantías políticas pero
la ANC busca definir un nuevo modelo de país, unas nuevas reglas
de juego, un nuevo pacto social. Las mesas de negociación deben
desbordar las constituidas con las insurgencias, para abarcar todo
el país, interpelar todos los sectores e involucrar a la mayoría de la
población posible. En ese sentido la ANC no debe ser una condición
sino una consecuencia de los Acuerdos y la negociación política. Los
Acuerdos son parar la guerra, la ANC es la construcción de la Paz.
62
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
La necesidad de una Asamblea Constituyente
La convocatoria a una ANC es inexorable y las condiciones sociales,
económicas y políticas la reclaman hoy. Para iniciar es evidente el
fracaso del modelo económico aperturista y privatizador; para seguir,
la crisis de legalidad, de legitimidad y de constitucionalidad que acusa
el régimen político configura condiciones favorables al llamado a un
proceso constituyente, o más simplemente, la necesidad apremiante de
realizar una efectiva separación de los poderes públicos. El país registra
el “descuadernamiento” institucional resultado de la convergencia
de la crisis institucional, la crisis económica, las contradicciones al
interior de las elites y la inviabilidad del régimen político sin constituir
una crisis del régimen político como tal. No obstante, las dimensiones
de esa crisis deben establecerse.
Por otra parte para abordar las tareas y retos que el pos acuerdo dejará
al país es necesario un nuevo pacto social pues el ordenamiento actual
no ofrece las condiciones para abordar satisfactoriamente dichas
tareas y retos. No se puede perder de vista que se trata de resolver las
condiciones que provocaron el conflicto armado para garantizar su no
repetición. Habrá, no obstante, que precisar con base en los acuerdos
suscritos y el Acuerdo final qué materia de sus contenidos son objeto
de reforma constitucional, de desarrollo legal y aun de decretos
reglamentarios.
La inviabilidad de una ruta jurídica para la
convocatoria de ANC
En el ordenamiento jurídico actual la ruta legal no es viable. No es
posible superar los obstáculos concretos que la Constitución del 91
legó para dificultar la posibilidad de ser cambiada o sustituida. No
puede esperarse que el Congreso expida la ley convocante, que la
Corte Constitucional la apruebe y que luego se cumpla el requisito
63
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
del umbral de participación exigido. Pero tampoco puede esperarse
una reforma política por parte del Congreso. Tampoco puede perderse
de vista el renovado pacto entre las elites para continuar en el poder,
ni dejarse de considerar que esas mismas elites mantienen un amplio
margen de maniobra política, no solo en el Congreso.
una situación de ingobernabilidad? No obstante que la actual situación
puede calificarse de crítica en varios sentidos no se asemeja a la crisis
de finales de los años 80 en Colombia94. Y esa lectura es fundamental
para determinar los pasos a seguir en dirección de la unidad del
movimiento social y popular.
La paz que ofrecen y a la que están dispuestos el gobierno nacional,
el establecimiento y el conjunto de las clases dominantes es una paz
para que nada cambie. Por el contrario, la propuesta de un modelo
de país por construir que está contenida en el llamado de una
Asamblea Constituyente debe enfatizar en la agenda, por siempre
aplazada, que ha sido reivindicada por el conjunto del movimiento
social en Colombia, así como las propuestas de país impulsadas por
las organizaciones políticas comprometidas en el logro de la paz con
justicia social y ambiental.
Es importante no dejarnos llevar por lo que queremos ver. Si bien es
cierto que hay una grave situación de pobreza, desigualdad, crisis de
las instituciones, etc., no hay una crisis de gobernabilidad y, lo que es
más importante, el actual régimen político puede seguir gobernando
en los marcos definidos por la constitución del 91, a lo sumo seguirá
reformando la Carta. En las condiciones actuales las élites pueden
seguir gobernando.
La alternativa a la maraña jurídica es la instancia política a la que debe
apelar el movimiento social, fuerte y organizado en demanda de una
Constitución para la Paz. El ejercicio constituyente podrá retomar los
temas silenciados en la Constitución del 91 como el de la fuerza pública,
la reforma agraria integral o el ordenamiento territorial. También los
temas y materias de reforma constitucional a que ha sido sometida la
Carta en los últimos 24 años; pero desde el punto de vista que defiende
la presente propuesta serán los mandatos populares y ejercicios
constituyentes emanados del movimiento social y popular que recogen
todos los temas pendientes, y una agenda aplazada de exigencias que
cuestionan el centro del modelo político, económico y social vigente,
los que definan las propuestas de país con las que concurriremos a la
cita de la próxima Asamblea Nacional Constituyente.
¿Estamos ante una crisis de Estado?
Un punto que puede constituir divergencia es el de la correlación
de fuerzas y las diferentes lecturas sobre las dimensiones de la crisis
actual. ¿Es una crisis de Estado? ¿Es una crisis institucional? ¿Existe
64
La lectura que se haga del momento actual es importante para
reconocer que, en términos de correlación de fuerzas, hoy sería muy
difícil imponer una nueva constitución favorable a los intereses del
conjunto de los trabajadores y los sectores populares. Pero eso no
significa que el movimiento popular, como lo ha venido haciendo, no
pueda continuar consolidando un proceso constituyente y pensando
en los caminos para llegar a una ANC.
Es decir, la correlación de fuerzas es parte del proceso y por lo tanto
puede ser construida. La presente propuesta Hacia la Asamblea
Nacional Constituyente parte de reconocer que en este momento no
existe una relación de fuerzas favorable para la convocatoria a una
Asamblea Nacional de carácter constituyente y que por tanto no es
viable la consigna de ¡Asamblea ya!
Es el proceso constituyente el que debe desembocar en una Asamblea
Nacional Constituyente.
94. Haciendo referencia a la crisis de finales de los años 80, Armando Novoa recordaba: “Las élites del gobierno habían
perdido su repertorio para hacerle frente a las manifestaciones de violencia que estaban tan en boga en ese momento:
Pablo Escobar desarrollaba su famosa operación pistola contra la policía en la ciudad de Medellín; había puesto unas
bombas descomunales en la ciudad de Bogotá; había prácticamente destruido el edificio del DAS en Paloquemao;
había puesto una bomba en el Centro Comercial de la 93; se habían muerto cuatro candidatos presidenciales y los
instrumentos que tradicionalmente se utilizaban para hacerle frente a esos fenómenos de la criminalidad organizada
no se podían enfrentar con la figura y el repertorio del Estado de Sitio, con las facultades que el artículo 121 de
la Constitución le daba al gobierno nacional […] Había una crisis de legitimidad de las instituciones […] Las
instituciones de la Constitución del 86 y del Frente Nacional se encontraban agotadas […] Fue una verdadera crisis
de Estado.” Armando Novoa, Intervención en el Foro “Dialoguemos sobre la Asamblea Nacional Constituyente”,
Centro de Memoria, Paz y Reconciliación, Bogotá, 18 y 19 de junio de 2015.
65
Por una constitución para la paz
Por la consolidación de un amplio proceso
constituyente
La construcción de una relación de fuerzas favorable al campo popular
implica desatar el movimiento social a través de la movilización, la
construcción del proceso constituyente desde las bases y un despliegue
de educación política en torno a la necesidad y conveniencia de la
ANC. Pero también pasa por lograr unidad al interior del movimiento
social y popular, sin plantearse convergencias absolutas sino acciones
de unidad. La convocatoria de la ANC debe ser producto de acuerdos
políticos y efecto de un proceso constituyente desatado.
El logro exitoso de los desafíos enumerados pasa en primer lugar por
el problema de la articulación de los diferentes sectores que conforman
el movimiento social y popular, es decir por el tema de la unidad. Si
bien no hay ninguna postura o pronunciamiento que no haga énfasis
en el problema de la unidad de las diferentes fuerzas sociales que han
venido y siguen trabajando por la construcción de la Paz con justicia
social y ambiental en Colombia, encontrar el camino para lograrla es
indispensable no solamente en la actual coyuntura, como apoyo a los
procesos de negociación política entre las insurgencias y el gobierno
nacional, sino como un paso necesario en el camino de una paz
efectivamente estable y duradera.
Unidad en primer lugar entre el movimiento campesino, indígena
y afrodescendiente. Algunos sectores del movimiento indígena
por ejemplo, se muestran reticentes a una propuesta de asamblea
constituyente, no porque ellos sean de entrada indiferentes a cualquier
cambio constitucional, sino porque es poco lo que se ha andado desde
que salieron de la “minoría de edad” y adquirieron su ciudadanía
constitucional.95 Los indígenas en general mantienen una relación
diferente con los seres humanos y con la naturaleza que el capitalismo
95. Para ampliar este planteamiento remitimos a la intervención de Juvenal Arrieta, de la Organización Nacional
Indígena de Colombia, en el Foro “Dialoguemos sobre la Asamblea Nacional Constituyente”, Centro de Memoria,
Paz y Reconciliación, Bogotá, 18 y 19 de junio de 2015.
66
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
en muchos años de dominación no ha podido erradicar. En la
construcción de una propuesta que construya hegemonía popular no
es sólo importante querer transformar las instituciones, también es
importante pensar en clave de valores culturales.
Un gran desafío es que la convocatoria a una ANC y todo lo que
ella implica en términos políticos debe ser una aspiración popular y
nacional. El gran reto, mucho más difícil, es convencer a la gente del
común que ese cambio que proponen las organizaciones sociales y
populares les sirve a sus intereses. En ese sentido se hace necesario
crear estrategias de difusión y comunicación de nuestras propuestas.
En lo inmediato habrá que preparar desde ya un balance de los 25 años
de la constitución del 91 para que los colombianos sepamos lo que ella
contiene, lo que se ha reformado y en lo que se ha retrocedido.
En un ámbito más estratégico, no debe perderse de vista que los jóvenes
de este país son el fundamento de la potencia plebeya emancipadora96
que el proceso constituyente debe desatar. Al revisarse la composición
etaria del censo electoral se puede determinar que un número que
oscila entre el 40 al 50% del censo electoral, y en ocasiones más, son
jóvenes entre los dieciocho, 18, y los treinta y cinco, 35, años de edad.97
Este sector constituye el grueso de la población que no se manifiesta
políticamente por diversos motivos, entre los que encontramos la
exclusión social y educativa, el sistema político y sus diseños, las
condiciones económicas, la falta de credibilidad en el sistema, entre
otras causas.
Elementos preliminares para una propuesta de
convocatoria
96. El término es usado para referirse al poder de los movimientos sociales y populares en la construcción de referentes
económicos y políticos alternativos en América Latina (García Linera, 2009).
97. Para estos efectos empleamos un proyector de población del DANE que discrimina en cada municipio y ciudad
de Colombia la población por rangos de edad. Tomamos un municipio al azar y luego las grandes ciudades al año
2015. En ambos casos, la población entre los 18 y los 35 años de edad es cercana a la mitad de la población, de donde
hay dos conclusiones: la primera, que cerca de la mitad de la población Colombiana está en este rango etario (factor
cuantitativo); pero en segundo lugar, esta población es joven (factor cualitativo) (DANE, 2011).
67
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Es ciertamente prematuro avanzar desde ya en aspectos como la
definición del número de delegados o la composición de la Asamblea
Constituyente. Aquí simplemente queremos presentar algunos criterios
muy preliminares en dirección al procedimiento de su convocatoria
que ayuden a plantearnos el tema y a diseñar distintas posibilidades.
Nacional Electoral Boliviano registró cerca de cuatro millones de
votos (3.713.345),100 con lo cual el número de votos necesarios para
llegar a un escaño en la Asamblea Nacional Constituyente Boliviana
fue proporcionalmente menor o semejante al exigido en Ecuador.
Lecciones para Colombia
Aprender de la experiencia internacional
El caso de la experiencia constituyente en Ecuador configura una
muestra bastante significativa de amplitud democrática a pesar de
algunas fallas menores como la desactualización del censo electoral y
la proporción de escaños en algunas zonas. Su población en 2008 era de
aproximadamente catorce millones y medio de personas (14.473.000),
eligiéndose 130 delegados con un total de 7.929.605 votos emitidos.
Proporcionalmente, cada delegado o delegada, representó cerca de
sesenta mil personas (60.996). Sin embargo, el diseño constitucional
para esta constituyente se encargó de que las provincias pequeñas como
Galápagos obtuvieran escaños con 7.863 electores, y las provincias
orientales también obtuvieron representación con cifras muy bajas:
Pastaza, 26.616; Napo, 30.909 y Orellana, 36.936 electores por escaño.
En el caso boliviano del año 2006 su representatividad fue aún más
amplia. Con aproximadamente nueve millones y medio de habitantes en
el año 2006, tuvo doscientos cincuenta y cinco delegados a la Asamblea
Nacional Constituyente.98 El sistema de elección de delegados se dio
conforme a la división territorial del país en 70 circunscripciones. Se
eligieron tres miembros por cada una de ellas, lo que hace un total de
210. Los 45 miembros restantes se eligieron a nivel departamental, allí
cada uno de los nueve departamentos estuvo representado por cinco
miembros.99
Proporcionalmente, cada delegado o delegada a la Asamblea
Constituyente representó a cerca de treinta y siete mil personas (36.969),
pero teniendo en cuenta el potencial de sufragantes habilitados para
votar en las elecciones de 2007 (5.202.614), de los cuales el Consejo
98. Instituto Nacional de Estadística (2015).
99. Misión de Observación Electoral Unión Europea (2009, 9).
68
Sin ser lo único relevante en el tema de la participación hay que tener en
cuenta que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en Colombia
contó con setenta delegados para una población de 34.8 millones
de habitantes, lo cual nos arroja que cada constituyente representó
proporcionalmente a casi quinientos mil personas (497.579). Una
relación bastante estrecha aún a pesar de las delegaturas especiales
para las circunscripciones especiales, que en el caso de los grupos
armados desmovilizados distintos al M-19 solo fueron cuatro: dos
representantes del Ejército Popular de Liberación, con voz y voto; un
representante del Partido Revolucionario de los Trabajadores y otro
del Quintín Lame, ambos con voz pero sin voto.
A la luz de los ejemplos de Ecuador y Bolivia, naciones que con mucha
menos población que la nuestra tuvieron una mayor participación
cuantitativa y cualitativa en sus respectivas Asambleas Constituyentes,
en el caso de Colombia ni el reducido número de 1991, 70 delegados,
ni mucho menos la propuesta que en su momento hiciera el senador
Juan Carlos Vélez de 50 delegados, ni tampoco la de la insurgencia de
las FARC, 141 delegados, parecen recoger una muestra significativa
que garantice una participación diferencial . Cualquiera sea la cifra
que propongamos ellas deberán ser garantía de emancipación respecto
al tradicional sometimiento a las mismas reglas aplicables al sistema
de partidos políticos como actualmente se encuentra en la ley y la
Constitución. La cifra acordada deberá tener en perspectiva la de
superar la histórica marginalidad política de los sectores sociales y
populares. La participación en la de 1991 no solo fue numéricamente
escasa sino cualitativamente excluyente, en ella no estuvieron las
FARC ni el ELN, pero tampoco la inmensa mayoría de campesinos y
campesinas del país.101
100. Misión de Observación Electoral Unión Europea (2009, 12).
101. En el texto constitucional los campesinos solamente se mencionan una vez en el artículo 64 y en el artículo
transitorio 57. En la práctica el Censo de 2005 no reconoce la existencia de campesinos y campesinas como sí lo hizo
con los indígenas y afrodescendientes.
69
Por una constitución para la paz
Sobre la composición de la Asamblea Constituyente
La construcción de una propuesta en este tema seguramente deberá
asegurar un número de delegados que no queden sometidos a la
infranqueable lucha de los partidos políticos y el sistema electoral,
para que dispongan de asientos diferenciales en la ANC de forma
que se garantice la participación de comunidades cultural, étnica
y ancestralmente diferenciadas como los campesinos, indígenas y
afrodescendientes, en atención a su composición proporcional respecto
del conjunto de la sociedad.
De ahí en adelante los sectores políticos y sociales comprometidos en
la construcción de una Paz sostenible deberán desatar su imaginación
para proponer y definir otros sectores que tendrían representación
diferencial mediante cupos definidos en atención a otras particularidades
de tipo territorial o social de la vida nacional, así como para definir
una propuesta de número de escaños correspondiente.
Deberán plantearse por ejemplo circunscripciones territoriales o
especiales, pensamos aquí en los territorios insulares o los territorios
que abarcan las selvas del país. Pero también deberemos considerar
la participación de las víctimas del conflicto armado interno. Por
supuesto, como consecuencia de firma de acuerdos de paz, tendrá
que preverse la circunscripción especial para las insurgencias que
garantice su efectiva inclusión en el juego político de cara a lograr
superar las causas que dieron origen y continuidad al conflicto armado
colombiano.
No obstante la necesidad de prever los casos en que haya necesidad
de circunscripciones nacionales especiales, los partidos políticos
tendrán en todo caso derecho a sus propios delegados, sin perder
de vista la participación de otros sectores como el sindical, el
femenino, los estudiantes, los viviendistas, los transportadores, o los
artistas. Los movimientos de derechos humanos, los movimientos
cívicos y regionales, o el ambientalista ¿no tendrían acaso que verse
70
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
representados en el diseño de país? ¿Cómo garantizar representación
de los objetores de conciencia o de los movimientos que trabajan por
la no discriminación por opciones sexuales?
Tampoco se deberá dejar sin consideración que la forma de integración
de la ANC sea proporcional a la población existente, en particular en
su sector rural, de manera que se asegure el porcentaje correspondiente
a las comunidades de campesinos, afrodescendientes e indígenas que
allí viven. La primera dificultad con que nos encontramos deriva de
un hecho poco controvertido: oficialmente no existen los campesinos
como categoría social en las instituciones del Estado y la mayor
parte de sus políticas públicas. No existe ningún tipo de censo de la
población campesina, a pesar de ser esté un país cuyo territorio es
mayoritariamente rural.102
Algunas consideraciones sobre un eventual temario
Además de la mínima reflexión adelantada acerca de la conformación
cuantitativa y cualitativa de una eventual ANC, quisiéramos dejar
sentadas algunas consideraciones acerca del temario del ejercicio
constituyente que proyectamos, en el entendido que sería muy
prematuro establecer un temario definitivo pues los temas tendrán
que ser acordados con el conjunto del movimiento social y popular
colombiano, para lo cual será necesario convocar a las más variadas
organizaciones sociales para que la propuesta sea cada vez más
representativa.
Sin embargo, debemos ir trabajando hacia la construcción de
unos puntos mínimos que serán complementados a medida que se
sistematicen los ejes programáticos de los sectores que se unirían
en una sola propuesta y se pueda así consolidar un amplio proceso
constituyente. Como fue dicho anteriormente, creemos que la alianza
102. Según las Naciones Unidas “el 75,5% de los municipios colombianos son rurales, en ellos vive el 31,6% de la
población (no el 25%, según el Censo de 2005), representando el 94,4% del territorio.” Programa de las Naciones
Unidas para el desarrollo, 2011-2012.
71
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
entre el campesinado, los indígenas y el movimiento afrodescendiente
es fundamental. Hay que construir confianza con esos sectores sobre
el hecho de que los derechos otorgados con la Constitución del 91 no
se verán afectados, al contrario, el objetivo deberá ser su ampliación.
Lo mismo sucederá con la Carta de derechos del Título II y los
mecanismos de participación del artículo 103 constitucional. Así
como el repertorio de mecanismos de protección de tales derechos, los
mecanismos de protección general y específica: la acción de tutela, la
acción de cumplimiento y las acciones populares.
a este respecto? ¿Cuáles fueron los 100 puntos mínimos propuestos por
las FARC? ¿Qué han propuesto las poblaciones rurales en el marco
del proceso de Constituyentes por la Paz? ¿Los que han mandatado
las Constituyentes sobre el Problema Agrario y Desarrollo rural
señalan un camino en la conformación de una propuesta nacional?
De la misma manera se debe estudiar lo que dice el Plan Nacional de
Desarrollo del gobierno Santos, ¿acaso este permitirá el cumplimiento
de lo que hasta ahora ha sido acordado?
En la construcción de un eventual temario es importante no perder
de vista la observación formulada por varios analistas en el sentido
que lo que ha sido pactado hasta ahora entre el Gobierno y las FARC
no requiere de cambios constitucionales. Las medidas acordadas en
la agenda de negociación se pueden formalizar por la vía legal, tanto
en lo que se refiere a la política de desarrollo agrario integral, a la
participación política, como a la solución al problema de las drogas
ilícitas. El reto es transformar esas disposiciones legales en normas
constitucionales.
De la misma manera, el proceso de Constituyentes por la Paz a lo largo
de los últimos tres años ha venido sancionando una serie de mandatos
e iniciativas legislativas que han sido sistematizadas y constituyen
un aporte a la agenda común que esta por ser recogida e igualmente
sistematizada. Igual situación se presenta con los pliegos de la Cumbre
Agraria.103
Algunos de sus temarios coinciden con la agenda desarrollada en la
Habana pero la rebasan, como en el caso del punto “Hacia un Nuevo
Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”.
En ese sentido es de vital importancia entender lo que se ha pactado
hasta ahora en la Habana en relación al agro. ¿Cuáles son las salvedades
103. Véase el “Pliego de exigencias de la Cumbre Agraria: Mandatos para el buen vivir, por la reforma agraria
estructural, la soberanía, le democracia con justicia social”, aprobado el 17 de marzo de 2015 por los sectores
indígenas, afrodescendientes, campesinos y populares.
72
Puesto que las salvedades pendientes son lo que las FARC quisieran
discutir en el marco de una ANC es importante citarlas:104 1. Latifundio
y delimitación de la propiedad; 2. Freno a la extranjerización del
territorio; 3. Extracción minero-energética y conflictos de uso de la
tierra; 4. Regulación de la explotación del territorio para la generación
de agro-combustibles; 5. Revisión y renegociación de los Tratados
de Libre Comercio contra la economía; 6. Ajustes al Ordenamiento
Territorial; 7. Financiación de la política de Desarrollo Rural y Agrario
Integral;105 8. Cuantificación del Fondo de Tierras; 9. Creación del
Consejo Nacional de la Tierra y el Territorio; 10. Definiciones sobre el
derecho real de superficie.
Como se puede observar estas salvedades implican reformas
constitucionales. Ellas pueden ser el punto inicial en la construcción
de una plataforma que visibilice al sector rural y que constituya al
campesino como sujeto político. Todo eso sin desconocer las conquistas
de las poblaciones indígenas y afrodescendientes. De la misma forma
habrá que analizar lo planteado por el gobierno en relación a la llamada
“paz territorial”, pues ella determinará la manera de implementación
de lo acordado, es decir la manera como el Estado pretende hacer
presencia en los territorios más afectados por el conflicto armado.
104. “Estas son las 28 salvedades [10 del primer punto, 14 del segundo y 4 del tercero] que de acuerdo a lo convenido
por las partes, serán debatidas cuando estén agotados los seis puntos de la Agenda General y estas puedan arribar
a la armonización de los temas que yacen en el “congelador”. De mantenerse el disenso, en alguno de los 28 temas
antes de la firma del acuerdo final, existe la propuesta de las FARC que sea el soberano quien lo decida, en el marco
de una Asamblea Nacional Constituyente.” Véase: “Los puntos pendientes de la negociación de paz”, Las2orillas,
24 de septiembre de 2014.
105. Entre otras cosas se establece que los territorios campesinos contarán con recursos de origen constitucional.
73
Por una constitución para la paz
De igual modo ocurre con los temas de Participación política (reforma
política, reforma electoral y participación social) y solución al
problema de las drogas ilícitas. Las salvedades acumuladas implican la
necesidad de reformas constitucionales. En lo que hace al punto sobre
la “Participación política: Apertura Democrática para la Construcción
de la Paz”, las salvedades son:106
1. Reestructuración democrática del Estado y la reforma
política en función de la expansión democrática. En
esta encontramos también la necesidad de una reforma
militar,107 una reforma económica y la reforma a la rama
judicial.
2. Revisión, reforma y democratización del sistema político
electoral. Es decir, la reforma electoral. En este punto
encontramos también la creación de circunscripciones
especiales para los campesinos.
3. Revisión y reforma de mecanismos de participación
ciudadana (ley 134 de 1994) en lo concerniente a la
eliminación de restricciones y limitaciones y al mayor
reconocimiento de la iniciativa popular.
4. Proscripción del tratamiento militar a la movilización
y la protesta.
5. Elección popular de los organismos de control de
la Procuraduría y la Contraloría; Fiscalía General
y la Defensoría del Pueblo, con base en propuestas
programáticas.
6. Participación ciudadana en la definición de políticas
de interés nacional, tales como las relaciones exteriores,
la seguridad y defensa nacional o la administración de
justicia.
106. Se menciona solamente la primera frase de cada una de las salvedades. El resto puede encontrarse en: “Los
puntos pendientes de la negociación de paz”, Las2orillas, 24 de septiembre de 2014.
107. Sobre esta reforma cabe destacar que ella es imprescindible en un escenario de post conflicto. Como señalamos
arriba la ANC de 1991 no tomó ninguna decisión al respecto y mantuvo el statu quo frente al tema de la fuerza
pública. Cf. Cabarcas Maciá, G. (2011).
74
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
7. Democratización del acceso al espacio radioeléctrico,
la información y la comunicación, que impida la
monopolización de los medios masivos de comunicación.
8. Ordenamiento territorial y estímulo a la participación
de las regiones, los entes territoriales y los territorios.
9. Participación y control social y popular en el proceso
de la política pública y de la planeación y, en especial, de
la política económica, en los niveles nacional, regional,
departamental y municipal.
10. Participación social y popular en los organismos
del Consejo Nacional de Política Económica y Social,
CONPES, del Consejo Superior de Política Fiscal,
CONFIS, y de la Junta Directiva del Banco de la
República.
11. Democratización y garantías de participación,
reordenamiento territorial y descentralización para la
justicia social urbana.
12. Reconocimiento de derechos políticos que garanticen
la participación política y social de comunidades
campesinas, indígenas y afro descendientes, así como de
otros sectores sociales excluidos, extendiendo la consulta
previa y estableciendo del Poder Popular.
13. Participación social y popular en procesos de
integración de Nuestra América, especialmente en la
CELAC y la UNASUR.
14. Control social y popular y veeduría ciudadana sobre
los tratados y acuerdos suscritos por el Estado colombiano,
que incluya la denuncia de tratados y convenios suscritos
por el Estado colombiano.
Y en cuanto al acuerdo en el tema de “Solución al problema de
las Drogas Ilícitas”, las salvedades no son menos importantes si se
considera que toca la política criminal y el sistema de salud pública: 1.
75
Por una constitución para la paz
Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
Nueva política criminal;108 2. Suspensión inmediata de las aspersiones
aéreas con glifosato y reparación integral de sus víctimas; 3. Frente al
punto 4.2: Reconociendo la importancia de lo acordado en este subpunto, las FARC-EP consideran necesario concretar el compromiso de
transformación estructural del sistema de salud pública, que permita
encuadrar el desarrollo del programa y de los planes; 4. Frente al punto
4.3: realización de una Conferencia Nacional sobre política soberana
de lucha contra las drogas.
una propuesta alternativa de país. Es decir una nueva constitución no
solamente para modificar las instituciones y poder llevar a cabo las
transformaciones estructurales que el pueblo colombiano necesita,
sino también para poder llegar a ser una alternativa real de poder.
Ir más allá de la Asamblea Constituyente
En el último apartado solo hemos hecho relación a aquellos temas que
requerirían de una nueva constitución derivados de las conversaciones
de Paz en la Habana. Las tareas del movimiento social y popular en
torno al proceso constituyente van más allá puesto que el proceso
constituyente no se agota en la Asamblea Nacional Constituyente que
proponemos. A pesar de que el texto constitucional sea importante
para introducir las normas que permitirán un cambio estructural y la
consolidación de la paz en Colombia, también es claro que una nueva
constitución no será la panacea. Es decir, una nueva constitución no
traerá inmediatamente las transformaciones que el pueblo colombiano
necesita, ni mucho menos traerá el socialismo. Una nueva constitución
es un paso más hacia un proyecto estratégico que deberá ser construido
con el conjunto de las agrupaciones que conforman el campo popular
y la izquierda colombiana.
El Equipo de Constituyentes por la Paz, además de desligar la ANC
del tema de la refrendación y de insistir que la agenda social no se
reduce a la agenda de la Habana, concuerda con lo señalado por varios
comentaristas en el sentido de que hay que pensar también en un proceso
post constituyente, lo que en resumidas cuentas significa definir un
horizonte, pensar en un proyecto estratégico de más largo plazo que
logre consolidar la paz con justicia social y ambiental en Colombia:
108. Parte del punto dice: “Las FARC-EP insisten en la conformación de la “Comisión para el diseño de una política
nacional antidrogas democrática y participativa”, con grupos de trabajo de académicos y expertos que formule los
lineamientos generales para esa nueva política criminal del Estado en esta materia.”
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Hacia la Asamblea Nacional Constituyente
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