Políticas de Seguridad Ciudadana en América Latina ¿Éxito o

Políticas de Seguridad Ciudadana en América Latina
¿Progreso o Fracaso?
Prof. Hugo Frühling
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile
I.
¿Son insuficientes las políticas sobre
seguridad? En que sentido lo son y
porqué?
II.
Contexto político y sus efectos sobre el
contenido y sustentabilidad de las políticas
III.
Diseño y ejecución de políticas. La mirada
de la autoridad política. La visión de los
ejecutores
IV.
Casos exitosos. Se puede aprender de
ellos? Si es así, qué exactamente?
V.
Un compendio de las razones de las
insuficiencias y propuestas
¿Son exitosas la Políticas de Seguridad Pública?
P. En general, ¿puede Ud. decir que vivir en (país) es cada día más
seguro, igual de seguro o más inseguro? Diría Ud. que es…...
País
Argentina
Paraguay
Costa rica
Chile
Panamá
Brasil
Perú
Honduras
Ecuador
El Salvador
Uruguay
Prom. Reg.
México
Guatemala
Bolivia
Venezuela
Colombia
Rep. Dominicana
Nicaragua
% cada día más seguro
2
4
5
5
6
6
7
7
7
8
9
11,6
10
11
11
15
18
19
21
El CONTEXTO POLITICO :PERCEPCION DE LA
POBLACION EN TEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA
Argentina 208
Chile 2008
México 2008
Perú 2008
Para capturar un
delincuente, autoridades
a veces pueden actuar al
margen de la ley
37,3
48,6
30,0
43,7
Si es víctima de robo
cuanto confiaría en que
sistema de justicia
castigaría al culpable
31,5
35,4
37,7
28,6
Si es víctima de robo
cuanto confiaría en la
policía
25,5
47,7
33,1
26,7
% que considera que la
policía está involucrada
en la delincuencia
60,9
20,9
48,4
51,9
Fuente: The Latin
American Public
Opinion Project
(LAPOP).
http://sitemason.vander
bilt.edu/lapop/HOME .
CONTEXTO POLITICO DE POLITICAS
Los riesgos inherentes a realizar reformas
de largo plazo (Mercedes Hinton) llevan a
proclamar reformas que no se realizan
 Coalición pro-orden público vs. Coalición
pro derechos civiles.
 Peso público de organizaciones de control
 Apoyo a restricciones de derechos en la
ciudadanía


“Decision makers may adopt the rhetoric of
reform and make superficial changes, yet
without revamping actual practices. Some of
these gestures may be subjectively sincere, yet
objectively misguided attempts to “keep up with
the Jonses”. In this perspective,…policymaking
is a performance more than a goal-oriented
activity”.
Crime and Incarceration Rates, State and
Federal Prisons
Crime and incarceration rates, State and Federal prisons, 1960-90 (per 100,000
population)
ALL CRIMES
VIOLENTE CRIMES
INCARCERATION
1960
1,887
161
117
1965
2,449
200
108
%Change 1960 – 65
1970
%Change 1965 – 70
1975
%Change 1970 – 75
1980
%Change 1975 – 80
1985
%Change 1980 -85
1990
%Change 1985 - 90
+30
+24
-8
3,985
364
96
+63
+82
-11
5,282
482
111
+33
+32
+16
5,950
597
138
+13
+24
+24
5,206
556
200
-13
-7
+45
5,820
732
292
+12
+32
+46
Note: From William P. Barr 1992, The Case More Incarceration, Washington, D.C.:
U.S. Department of Justice, Office of Policy Development, table 2; U.S. Department of
Justice, Federal Bureau of Investigation, Uniform Crime Reports, various years; U.S.
Department of Justice, Bureau of Justice Statistics, Prisoners in America, various years.
Data presented in boldface not provided in 77 Case for More Incarceration.
Source Tonry 1995, 23
Las Reformas Policiales en
Buenos Aires y Río de Janeiro
El intento por reformar a la Policía Federal
Argentina
 La oposición policial y sus peligros
 El cambio frustrado
 Razones

 ¿Prioridad de la economía?
 ¿Resistencia policial?
 ¿El juego político argentino?
Diseño y Ejecución de Políticas: el Caso Chileno
ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA







Principios:
Integralidad
Focalización
Coordinación
Territorialidad
Participación ciudadana
Evaluación
METAS ESTRATEGIA NACIONAL
DE SEGURIDAD PUBLICA
NUMERO de
METAS
Eje de Acción
Institucionalidad
12
12
Información
14
15
Prevención
29
44
Control y sanción
34
31
Rehabilitación
7
14
Asistencia a víctimas
9
10
TOTAL
105
126
Gestión Territorial
Estrategia Nacional de Seguridad Pública
La consecución de los objetivos planteados por la Estrategia
Nacional de Seguridad Pública en los ámbitos territoriales
depende del trabajo integrado y coordinado de los
actores comprometidos en las diversas estructuras
instaladas.
Esto implica, establecer un modelo de gestión territorial que
articule los niveles regional, provincial y comunal – niveles
que no están en relación de dependencia jerárquica en
todos los casos – en un esfuerzo conjunto que no sólo es
local, sino también dirigido a la misión país planteada por la
Estrategia Nacional.
Gestión Territorial
Estrategia Nacional de Seguridad Pública
El año 2006, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública
proporciona el marco y el mandato para ampliar la gestión
territorial al nivel regional.
Es así como en las 13 regiones del país, al año 2007, se
han instalado las estructuras territoriales (Consejo Regional
de Seguridad Ciudadana, Coordinación Regional) y se
desarrollan los instrumentos de gestión (Diagnóstico y Plan
Regional).
Sistema de Gestión Territorial
Nivel Regional
Intendente (a) Regional
Coordinador (a)
Regional
Consejo Regional de Seguridad Pública
Mesa Técnica
Prevención
Mesa Técnica
Atención Víctimas
Comité Público y
Privado de Seguridad
 El Sistema de Gestión Territorial, en la región, posee dos
instrumentos principales de gestión: Diagnóstico Regional de
Seguridad y Plan Regional de Seguridad Pública.
A Nivel Regional se realizará la coordinación general de los Servicios
Públicos y Privados comprometidos en las Metas Regionales del
Plan.
Sistema de Gestión Territorial
Nivel Provincial
Gobernador (a)
Provincial
Articulación e Integración de
los Niveles Regionales y
Comunales en materia de
Seguridad Pública
Consejo Regional
de Seguridad
Pública
Consejo Comunal
de Seguridad
Ciudadana
Definir “inversión provincial para la integración comunal”,
fortaleciendo la generación y coordinación de prácticas
principalmente preventivas en seguridad, focalizadas en
problemáticas comunes a más de un territorio comunal que
requieren de un esfuerzo mayor de coordinación y colaboración
técnica y política.
CRITICAS
Ausencia de metas de impacto
 Escasez de evaluaciones, especialmente de
impacto. Cuando existen no son publicadas.
 Ausencia de apropiación de metas de seguridad
pública por parte de instituciones ajenas a la
justicia penal
 Problemas vinculados a la oferta de programas
en cuanto a su cobertura, pertinencia, diseño
estandarizado e impacto posible.

En suma
 Profesionalización
creciente pero
aún insuficiente del personal del
Ministerio del Interior
 Carencia de una cultura adecuada
de evaluaciones que permea a
todo el Estado
 Escaso incentivo a la innovación
El Plan Chile Seguro
Área
Ámbitos de Acción
Acciones y programas
PREVENIR
La prevención social del
delito tiene como objetivo:

Reducir laos factores
de riesgo que causan
comportamiento
delictivo

Promover los factores
que protegen contra
el involucramiento en
actividades
antisociales
o
delictivas, antes de
que
éstas
se
manifiesten.
La prevención social del delito contempla
acciones focalizadas en grupos de
personas
que
son
especialmente
vulnerables a iniciar una trayectoria de
conductas asociadas al delito.
Considera programas en el sistema escolar
tendientes a abordar en forma integral los
problemas de consumo de alcohol y
drogas, la violencia en las escuelas y otros
factores de riesgo que pueden influir en
los estudiantes, al igual que el uso de la
plataforma escolar para programas de
buen uso del tiempo libre.
Además, incorpora la prevención de la
violencia intrafamiliar, la focalización de
programas en hijos de personas recluidas
y la instauración de mecanismos para
fomentar nuevos proyectos y evaluar
programas en curso para identificar y
financiar iniciativas preventivas eficaces.
1.
Programa Vida Sana
2.
Estrategias de prevención de
alcohol y drogas.
3.
Programa “Después de Clase” de
jornada alterna a la escolar.
4.
Programa de prevención del a
violencia intrafamiliar.
5.
Laboratorio de proyectos de
prevención
Continuación…
Área
Ámbitos de Acción
Acciones y programas
PROTEGER
Los delitos se pueden evitar
mediante políticas o acciones
de prevención o protección
situacional, es:

Interviniendo
las
características
del
entorno en que se
producen.

Interviniendo
en las
situaciones
o
circunstancia que los
facilitan.
La prevención o protección situacional se
enmarca, por una parte, en hacer más seguros
los lugares en que se concentran delitos, a
través de un mejor diseño y una mayor
vigilancia.
1. Lugares más seguro:
a) Prevención del delito mediante el diseño
del ambiente físico.

Transferencia de conocimientos a
actores claves.

Fomento de estándares de seguridad.

Recuperación de espacios públicos
b) Mayor y mejor presencia policial:

Aumento de dotación de Carabineros
e Investigaciones.

Ampliar y mejorar el Plan Cuadrante
de
c) Seguridad Preventiva.
1. Reducir el atractivo de bienes
susceptibles de robo
2. Victimas potenciales menos
vulnerables
a) Registro público de condenados por
delitos sexuales.
b) Promoción de la seguridad virtual
c)
Plataforma web en apoyo a víctimas
potenciales.
Por otra, se concentra en reducir el atractivo
de cometer delitos contra la propiedad, a
través de la marcación de bienes y de la
intervención de los mercados de reventa de
bienes robados.
Por último, se preocupa de hacer menos
vulnerables a las víctimas potenciales
mediante más información para tomar
medidas de prevención personal.
Continuación…
Área
SANCIONAR
Esta línea de acción tiene por
objetivo mejorar la eficacia del
sistema de persecución penal,
maximizando su contribución a
la reducción de la delincuencia.
Ámbitos de Acción
Mediante acciones de control y sanción se busca
adoptar una visión estratégica de la persecución
penal, centrada en lograr el mayor impacto posible
en cada etapa de ese proceso.
Considera iniciativas para aumentar la efectividad
de
las
primeras
diligencias
policiales,
específicamente, de los procedimientos y
controles preventivos de Carabineros de Chile y de
la labor investigativa de la Policía de
Investigaciones.
Asimismo contempla el diseño de una estrategia
de control del tráfico de drogas, que coordine a
todas las agencias del Estado vinculadas al control
y sanción de este delito, y a la creación de fiscalías
especializadas para perseguir delitos de alta
complejidad, como son el crimen organizado, el
lavado de dinero y la corrupción..
Por último, involucra la generación de mecanismos
y políticas públicas que permitan perfeccionar la
imposición de medidas y sanciones en libertad.
Acciones y programas
1. Persecución penal estratégica
a)
Planes regionales de persecución penal
estratégica
b)
Mejorar la información disponible para
controles preventivos e investigaciones
policiales.
c)
Reducir archivos provisionales.
2. Estrategia de control de tráfico de drogas:
a)
Dificultar el ingreso de drogas vía
terrestre.
b)
Desbaratar organizaciones criminales
dedicadas a la importación y distribución
de droga dentro del país.
c)
Limpiar barrios tomados por la droga.
d)
Diseñar estrategias para problemas
específicos
e)
Crear un Centro de Fusión de
Información
Investigativa
Delictual
(CEFIID)
3. Creación de Fiscalías Especializadas para
Delitos de Alta Complejidad.
4. Control de medidas y sanciones que se
cumplen en libertad.
a)
Modificaciones a la Ley 18216
b)
Agencia de control de medidas
cautelares.
5. Perfeccionamientos legislativos
Continuación…
Área
APOYAR
Brindar asistencia a las
víctimas
de
delitos
especialmente asistencia
reparatoria, tiene efecto
positivo en:
 La superación de las
consecuencias de la
victimización.
 La prevención de la
re victimización.
 La reducción de la
victimización
secundaria.
Ámbitos de Acción
Poner el acento en el daño que causa la
delincuencia significa entregar una
atención de calidad a quienes han sido
víctimas de delitos violentos.
Para ello se trabajará paralelamente en
dos ámbitos diferentes. Por un lado se
elabora una Política Nacional de
Atención a Víctimas, la que permitirá el
diseño e implementación de un sistema
nacional de atención y por otro se
mejorará los estándares y coberturas de
las prestaciones que actualmente ofrece
el Ministerio del Interior en materia de
asistencia a víctima.
Acciones y programas
1. Política Nacional de Atención a
Víctimas de Delito.
2.
Nuevos Estándares de atención.
a)
Ampliación del Servicio de
Orientación e Información.
Creación de un modelo de
atención especial para casos de
conmoción pública.
Rediseño del actual call center.
b)
c)
Continuación…
Área
Ámbitos de Acción
REHABILITAR
Determinados
tipos
de
programas, bien ejecutados,
disminuyen la probabilidad de
que las personas que han
cometido un delito vuelvan a
hacerlo.
Una intervención penitenciaria adecuada 1. Programa Vida Nueva.
realizada, así como un efectivo apoyo al proceso
de reinserción social, contribuye a disminuir el 2. Fortalecimiento del Programa Integral de
riesgo de reincidencia.
Seguridad 24 HORAS.
En materia de rehabilitación se contemplan
cinco ámbitos de acción: la detección temprana
y derivación especializada de menores que han
ingresado a las comisarias del país por comisión
de delitos; el perfeccionamiento del sistema
judicial para menores y adolescentes ; la
ampliación del tratamiento de consumo de
drogas en el proceso penal; el mejoramiento de
la calidad y cobertura de los programas de
reinserción social para adultos; y la construcción
de infraestructura penitenciaria
Acciones y programas
3. Perfeccionamiento al sistema de justicia
para menores y adolescentes infractores
de ley.
4. Ampliación de los Tribunales
Tratamiento de Drogas.
de
5. Mejorar la calidad de programas de
reinserción social y laboral.
a)
Creación de un índice de reincidencia
b)
Incorporación de variables de riesgo y
necesidad en sistemas de clasificación
de reclusos.
c)
Fortalecimiento de los programas de
reinserción social intra y post
penitenciaria.
d)
Mecanismos para facilitar el trabajo de
personas encarceladas.
6.
Construcción
penitenciaria.
de
Infraestructura
Continuación…
Área
Ámbitos de Acción
Acciones y programas
EJES TRANSVERSALES
Los ejes transversales del Plan
Chile Seguro responden a dos
de los principales problemas
asociados con el combate a la
delincuencia en Chile:

La falta de información
evidencia relevante en el
momento
adecuado,
para
la
toma
de
decisiones y el diseño de
políticas.

El
fracaso
de
las
iniciativas
debido a
falencias en la fase de
implementación
y
ejecución territorial.
El primer eje transversal se relaciona con la
gestión eficiente de la información que
alimenta la ejecución del Plan, permitiendo
medir en profundidad el fenómeno delictivo y
desarrollando el conocimiento necesario para
evaluar programas, coordinar acciones de
control y prevención, generar innovaciones
tecnológicas o de procesos y anticipar
tendencias.
El segundo eje es imprescindible para la
correcta ejecución de los programas a nivel
local, materializando la visión del Plan en la
que barrio, con todas sus particularidades y
complejidades, e la unidad básica de
intervención.
Además del Programa Barrio en Paz, este eje
considera también el financiamiento de
programas de reducción del delito ejecutados
por entidades no gubernamentales y la
formación de profesionales dedicados a la
reducción del delito.
1. Centro Estratégico de Análisis del Delito
(CEAD)
a) Banco Unificado de datos criminales.
b) Observatorio Nacional de Seguridad
Pública.
2. Programa Barrio en Paz
a) Intervención en barrios residenciales
b) Intervención en barrios comerciales
3. Fondo Nacional de Seguridad Pública.
4. Formación Profesional
a) Módulos de seguridad pública.
b) Desarrollo de una diplomado en
seguridad ciudadana.
¿Coordinación?
El Sistema Nacional de Seguridad Pública
Reunión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, Noviembre
de 2008, en donde fue firmado el Acuerdo Nacional para la
Seguridad, justicia y la legalidad.
¿Afecta a la ejecución de las Políticas la Estructura
Administrativa del Estado y la Oposición Burocrática. El
Caso de la Política Federal de Seguridad Pública en
México?
-México es un país federal con una historia larga de policías
descentralizadas.
-Desde 1917 existe una división entre policías investigadoras y
policías preventivas.
-Hasta hace pocos años existió una policía judicial federal.
-No existió hasta los últimos años una policía federal preventiva.
-Tenemos innumerables policías estatales y municipales (al menos en
cada entidad, 32 organizaciones estatales, más cerca de 2,300
municipales).
-Caso D. F. La policía más grande del país (nómina de c.35mil
preventivos, más PBI, más auxiliares= cerca de 70mil)
Qué piensan los ejecutores?
“Pensar”
 Se
piensa solo desde un área generalmente vinculada con
agencias de seguridad o justicia

Se piensa fuera de un sistema integral de políticas sociales

Se piensa que los resultados son solamente a largo plazo
 Al
pensar en intervenciones específicas de prevención del
delito no se logra una buena combinación con otras
iniciativas relacionadas a generar espacios de inclusión social
“Diseñar”
 Hay
pocos diagnósticos científicos sobre el estado de la
seguridad urbana tanto cuantitativo como cualitativo
 No
hay procesos de construcción de problema
 No
se escuchan otras voces
 No
se logra un diseño que respete lógicas de gestión local
 Un
problema complejo, una solución simple
 El
monitoreo y evaluación solo se enuncia
“Implementar”
 Poca
claridad en decisiones político-técnicas
 Inter
y multiagencialidad
 Cambio
de autoridades
 Discontinuidad
en las políticas
 Recursos
humanos y materiales
 Desgaste
y sobreimplicación de los equipos
¿Como explicar los problemas que
tenemos?

Los problemas provienen del contexto
político
 Carencias de supervisión vertical y horizontal
 Debilidad orgánica de las demandas públicas
 Competencia política y uso del tema de la
seguridad
Casos Exitosos: Bogotá y Medellín

Cambio en los factores nacionales y su
impacto sobre las tasas de delitos violentos

Nuevas políticas de seguridad integrales a
nivel local

Sustentabilidad de las políticas

Uso de información

Focalización de programas
La Perspectiva Nacional: El Argumento
La tasa de homicidios en Bogotá se incrementa
dramáticamente de 25 x100.000 homicidios
(1960-1984) hasta superar 90x 100.000 en 1993.
Luego disminuye persistentemente.
 La disminución comienza en 1993 antes de que se
inicie la nueva política local, y el descenso es
nacional.
 La disminución de los homicidios, se debió al
control creciente del narcotráfico y al proceso de
pacificación.

La Disminución del Crimen en Bogotá y Medellín es el
Resultado de Políticas Locales Exitosas: El Argumento

Políticas sustentables en el tiempo

Participación ciudadana y nueva cultura de
la seguridad

Políticas dirigidas hacia el espacio público

Existencia de políticas interinstitucionales
que van más allá del control policial.

El fracaso de las reformas se debe a:
◦ Debilidad
de
los
responsabilización
mecanismos
de
◦ El juego político se caracteriza por una
competencia destructiva
◦ Las condiciones del contexto dificultan la
aparición de liderazgos fuertes en materia de
seguridad pública
Razones centradas en la gestión de los
programas:
Obstáculos a superar similares a los de la
gestión pública en general: descentralización a
diversos niveles; descoordinación entre
agencias; desafío de modernizar la justicia y la
policía.
b. La gestión de los programas de seguridad es
inapropiada: faltan metas apropiadas y
medibles, la oferta de programas es a veces
impertinente, o carece de foco, o no es
demostrable pueda tener efectos,
a.
Continuación…

Las carencias provienen de la inadecuada
gestión de los programas
◦ Excesiva politización de los recursos humanos
involucrados y carencia de un servicio civil
permanente
◦ Falta de especialización técnica y de
conocimiento especializado
◦ Instituciones son ajenas a la supervisión
pública
Conclusiones Tentativas

El contexto político constituye un fuerte
obstáculo para las políticas de seguridad,
pero no parece insuperable

Ciertamente las resistencias burocráticas
son especialmente fuertes en esta área

La falta de competencia técnica es un
factor debilitante de la gestión de las
políticas
Continuación…

Parece evidente que una estrategia debe seguir
pasos focalizados y concentrarse en tres
aspectos centrales:
◦ Impulsar un sentido de orden a través del
funcionamiento de los organismos de control
◦ Instalar los programas sociales que hoy no
existen, pensando en una estrategia de largo
plazo
◦ Incentivar el crecimiento de experiencias
flexibles con participación de la sociedad civil