Privatización

ÍNDICE
1. Introducción ............................................................. 3
2. ¿Qué es una privatización? ........................................ 4
3. Venta de empresas públicas mediante OPV ................. 5
3.1 Una visión del proceso, deteniéndonos en España ....... 5
3.1.1 Privatizaciones del PSOE ................................... 7
3.1.2 Privatizaciones del PP ....................................... 8
3.2 Privatizaciones en América Latina ............................... 9
4. Privatización del Estado del Bienestar ....................... 10
5. Justificaciones, a favor y en contra ............................. 11
6. Privatización como fenómeno global ............................ 15
7. Resultados de las privatizaciones ................................. 16
BIBLIOGRAFÍA ............................................................... 18
1. INTRODUCCIÓN. Mis razones: ¿por qué he elegido este tema?
He decidido hacer el trabajo sobre la privatización desde un punto de vista global. No me he centrado
únicamente en aspectos económicos, sino que he intentado abarcar también ámbitos más sociales. La
privatización no sólo es ventas de empresas públicas a través de OPV.
Desde mi punto de vista, la reciente ola de privatizaciones que se dio sobretodo en los últimos noventa, refleja
muy bien cómo las políticas neoliberales se han generalizado en todo el mundo en los últimos 25 años. Me ha
llamado la atención cómo se ha llevado a cabo independientemente del país, el nivel de desarrollo y/ó la
ideología del gobierno.
Me centraré más en el análisis teórico, desistiendo de los engorrosos manejos de datos. Aún y así, incluyo un
apartado en el que analizo la venta de empresas públicas en España en los últimos 20 años.
Todo el trabajo está realizado siendo consciente de la importante influencia de la UE sobre las políticas de los
países europeos. Pero también he incluido una breve referencia a las privatizaciones en América Latina, donde
el proceso privatizador todavía resulta más paradójico. Se podría extender más el análisis incluyendo a los
países del bloque ex − comunista, pues refleja como el intervensionismo total está acabado, pero considero
que la naturaleza de estas privatizaciones es diferente.
El tema me llamó la atención porque no acabo de comprender cómo algo que ha estado funcionando,
podríamos decir que satisfactoriamente, a lo largo de tantos años, ahora bruscamente se ve cómo algo malo y
que hay que quitarse de encima. ¿No existe término medio? No es lógico que se destruya todo lo que se ha
estado creando desde la Segunda Guerra Mundial. Considero que debería mejorarse el Sector Público antes
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que reducirlo. Quizás un camino sería adaptar el modelo de sector público a los nuevos tiempos, haciéndolo
más dinámico. No creo que eliminar el sector público progresivamente sea la solución.
He intentado mostrar dos visiones opuestas respecto al tema mediante la exposición de los argumentos a favor
y en contra, y veremos cómo los resultados no son tan evidentes como nos quieren hacer ver desde los
gobiernos. Por tanto, creo que la privatización generalizada del sector público se puede poner en cuestión y
relativizar: el mercado tampoco es perfecto.
Además, desde una visión más romántica del Estado, una visión más social, las privatizaciones de los
servicios públicos representan un trasvase de riqueza desde los usuarios (prácticamente toda la población)
hacia las élites económicas. Aunque desgraciadamente el Estado se identifique cada vez menos con la
ciudadanía, siempre lo sentiremos más cercano que la empresa privada. ¿No?
Por último, quiero hacer notar que no he incluido una conclusión al final del trabajo. La razón es que a pesar
de basarme en la bibliografía, durante toda la exposición doy mi visión personal. He intentado asimilar la
información y exponerla en primera persona.
2. ¿QUÉ ES UNA PRIVATIZACIÓN? Definición y acepciones
El término privatización plantea muchos problemas para su definición, pues acoge multitud de posibilidades.
Quizás en estos casos, lo mejor es acudir al diccionario, por ejemplo el de la Real Academia nos detalla:
Transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Por tanto, vemos que no sólo supone la venta
de derechos de propiedad sobre empresas (acciones). La definición también incluye la transferencia de
actividades públicas al sector privado (por ejemplo, vigilantes de seguridad privados custodian edificios
públicos). Yendo un poco más allá, entenderemos la privatización como un proceso económico, político y
social de reestructuración.
Tal como nos proponen Brugué y Gomá (1996), para centrar la discusión, podemos analizar la privatización
estableciendo 3 ámbitos:
• Regulación (económica, social y administrativa)
• Distribución
• Propiedad.
En cada uno de estos aspectos, la actividad podrá ser realizada o por el sector público o por el sector privado.
En el caso de la regulación, o bien puede ser la autoridad pública la que fije el marco ó el mercado y por lo
tanto, supuestamente, la libre competencia. En la distribución, aunque la regulación se lleve a cabo por el
sector privado puede a su vez realizarse de forma pública a través del presupuesto o de forma privada
mediante la competencia; por último, la propiedad de la entidad que realiza la producción puede ser pública o
privada. No profundizaré más porqué es innecesario teorizar tanto: la idea de lo que supone y de lo que
representa una privatización creo que es clara. Básicamente, debe quedar claro que privatización en un sentido
amplio no sólo es la venta de empresas públicas, sino que engloba muchas más cosas.
Elaborar un trabajo analítico general es muy embarazoso, entre otras cosas, porque es difícil conocer el
volumen total de los procesos de privatización teniendo en cuenta que estamos utilizando el concepto en su
pluralidad de significados. Por ejemplo, el análisis y cuantificación de la transferencia de actividades y
servicios es muy complicado. Por tanto, gran parte de este trabajo se centra en el tercer ámbito, el cambio de
propiedad que han sufrido las empresas, esto es, cuando pasan del Estado a manos privadas. Es lo que
analizaré en el apartado siguiente.
3. VENTA DE EMPRESAS PÚBLICAS MEDIANTE OPV
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De todos los sentidos que puede tomar la privatización, el más evidente es el cambio de propiedad de las
empresas públicas. Existen muchos métodos para la venta de las empresas públicas: OPV, concursos,
subastas, venta directa negociada, operaciones de amortización, operaciones de ampliación de capital,
fusiones, block trade, OPA, etc.
Expondré un poco más a fondo la situación en que el cambio de propiedad se produce a través de la OPV,
pues forma el grueso de la venta de empresas públicas en España y en Europa en los últimos años.
Una OPV supone la colocación en bolsa de la empresa pública mediante emisión de acciones, que deja de ser
empresa pública cuando las acciones son compradas por el sector privado. En otras palabras, la empresa se
convierte en Sociedad Anónima. Tenemos dos tipos:
• OPV subsiguientes: en el momento de la venta, sea por lo que sea, la empresa ya cotizaba en bolsa. Tiene la
ventaja de que existe un precio de referencia en el momento de la venta.
• OPV iniciales (o del inglés, IPO): el precio de venta se establece por negociación. Suelen dar lugar a
especulación, pues el precio de salida no suele estar bien ajustado.
3.1 Una visión del proceso, deteniéndonos en España.
Aunque las privatizaciones son hoy un fenómeno mundial, es un proceso reciente (principalmente las últimas
dos décadas).
El primer país que realizó privatizaciones a gran escala (sin contar con Estados Unidos, pues la naturaleza de
su sector público es diferente a la de los países europeos) fue Reino Unido con la llegada del gobierno
conservador de Margaret Tatcher. Cuando la dama de hierro llegó al poder en 1979, un 11,5 % del PIB
correspondía a empresas públicas. En 1987 tras su tercera elección, esta participación se había reducido al 7
%. Más de medio millón de empleados se transfirieron al sector privado. Fue el disparo de salida. En pocos
años, este fenómeno iba a repetirse en todos los países europeos y del mundo. Es destacable señalar, que
mientras Reino Unido privatizaba, la Francia de Mitterand seguía la política opuesta y nacionalizaba.
Finalmente, la balanza se decantó hacia la opción privatizadora. Sobretodo en los años 90, el proceso se
generalizó mundialmente, convirtiéndose en un pilar básico de política económica.
Podemos hacer una cuantificación utilizando los datos que proporciona la OCDE, en este caso, la evolución
desde el año 1994 al 1997.
Incremento
Incremento
Incremento
respecto al año
Países
respecto al año Países no respecto al año
anterior
OCDE
anterior
OCDE
anterior
En millones de US $ Fuente: OCDE
Año
Total
Para hacernos una idea (pues los números por si solos no aportan nada) de lo que supusieron las
privatizaciones: sólo en el año 1997 se privatizó un volumen aproximadamente de la mitad del PIB de España
en ese año.
Si nos fijamos en el cuadro, podemos observar que una parte muy importante del total, la forman las
privatizaciones en los países que no forman parte de la OCDE. ¿Qué supone esto? Supone una paradoja: uno
de los argumentos de la privatización es reducir el excesivo tamaño del sector público. En los países europeos
puede llegar a tener sentido, pues el Sector Público está relativamente desarrollado, pero ¿cómo se entiende en
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los países no−OCDE, la mayoría caracterizados por un sector público muy pequeño? Lo analizaré más a
fondo en otros apartados.
Estudiando los datos en un sentido más cualitativo, gran parte del volumen privatizador corresponde al sector
de las infraestructuras: basuras, agua, transportes, telecomunicaciones, gas natural, etc. Desde 1984, ochenta y
seis países han privatizado 547 empresas de infraestructuras.
ESPAÑA
Desde mi punto de vista, es evidente que toda la política privatizadora de los últimos 20 años en España viene
influenciada por el hecho de pertenecer a la CEE (ó UE). Por tanto, no está de más describir brevemente cómo
ha impactado en términos de política económica (y concretamente en las privatizaciones) el proceso de
integración europea.
Ya desde los Pactos de la Moncloa, se fijó como un objetivo importante el ingreso en la CEE. La primera
petición formal de ingreso se solicitó en 1979 bajo el gobierno de la UCD. Fue necesario adaptarse
políticamente, lo que supuso tomar medidas económicas de fuerte contenido neoliberal. Aquí podríamos decir
que ya estábamos dentro del círculo.
Por tanto, el proceso liberalizador encaja con el proceso de integración europea Acta Única (1986) y
posteriormente, Tratado de Maastrich (1993). Respecto a las privatizaciones, el Acta Única influyó más
indirectamente, o sea, el hecho de pertenecer a la CEE hizo que siguiéramos las políticas que se estaban
generalizando en Europa por múltiples razones: justificaciones económicas, siguiendo la tendencia general,
etc. En cambio, el tratado de Maastrich pudo influir más directamente sobre las privatizaciones, pues obligaba
a cierto ajuste en el déficit público y los cuantiosos ingresos por venta de empresas pudieron ayudar mucho a
lograr este objetivo. De todas maneras, opino que pertenecer a la UE motivó las privatizaciones. Creo que se
hicieron más por inercia, en el sentido de hacer los que se está haciendo en Europa que porque realmente
porque fuera necesario.
En España, el grueso de las privatizaciones se dio básicamente durante la primera legislatura del PP, dónde
éstas fueron uno de los pilares básicos de la política económica. Pero fue durante el mandato de PSOE cuando
observamos las primeras medidas privatizadoras, sin embargo, fueron cuantitativa y cualitativamente
diferentes.
3.1.1 PRIVATIZACIONES DEL PSOE (hasta junio 1996)
El rasgo más destacable de este periodo es que no existía plan global de privatizaciones: según desde que
sectores esto se veía mal, pues era el único país de su entorno que no seguía una política activa de
privatizaciones con un objetivo claro. Toda medida privatizadora tenía una motivación concreta, si no era
necesario privatizar, no se hacía. Los objetivos se iban adaptando a cada caso.
Todo empieza de manera imprevista, con la devolución al sector privado de muchas de las empresas del grupo
Rumasa, expropiado en febrero de 1983. Es un dato importante porque el volumen de este grupo era
considerable: lo formaban 800 empresas que daban trabajo a 45.000 personas.
Posteriormente, el PSOE comenzó a deshacerse de las empresas que componían el INI, muchas de las cuáles
eran deficitarias. El sector público era incapaz de mantenerlas a flote, pues la competencia internacional era
muy fuerte. Necesitaban un socio tecnológico que las comprara. Como ejemplos más representativos destacan
SEAT y ENASA. Otro hecho diferenciador respecto a las privatizaciones que vendrán después es que
supusieron un coste para el Estado (se calcula que fueron 76 mil millones de saldo neto negativo del conjunto
de privatizaciones realizado por el INI entre 1985 y 1994, incluyendo las OPV de Endesa).
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En 1988, se inicia un nuevo tipo de privatizaciones que posteriormente van a tener gran importancia. Se
diferencian de las anteriores en muchas cosas, cómo por ejemplo a la clase de empresa y en los métodos de
venta. Suelen ser grandes empresas (generalmente monopolios) con beneficios. Para venderlas se suele
utilizar la OPV. Se incentiva a los minoristas (en teoría, gente de a pie) para que compren acciones. Otra
diferencia respecto a las políticas del PP es que en estos años el Estado nunca perdió el control de las
empresas, reservándose el porcentaje de acciones pertinente. Por tanto no fue una privatización en el sentido
estricto, la gestión seguía en manos públicas. En total se realizaron 16 OPV de empresas públicas hasta junio
de 1996 que supusieron unos ingresos cercanos a 2,2 billones de pesetas (reales).
Como consecuencia de todo esto, empieza a caer la importancia del Estado en la capitalización bursátil: del
16,39 % (1993) al 10,87 % (1996).
3.1.2 PRIVATIZACIONES DEL PP (desde junio 1996 hasta junio 2001)
Al mes siguiente de que el PP tomara el poder, ya existe un programa explícito de privatizaciones. Esto
supone una importante diferencia con el periodo anterior, pues se establecen unos principios generales que
hay que seguir para ser coherentes. Antes la privatización se hacía cuando se creía que era necesaria. A partir
de ahora se privatizará por inercia, siguiendo la tendencia mundial y en concreto de la UE.
Así pues, la política de privatizaciones tendrá un carácter global en 2 sentidos:
• Afecta a la gran mayoría de empresas que posee el Estado, excepto de las que proporcionan servicios
públicos básicos (sanidad, educación, etc.), aunque como veremos después, estos sectores también están
sufriendo una fuerte presión privatizadora, pero más camuflada. También hay otras excepciones como
HUNOSA, totalmente inviable, que se mantiene por miedo a revuelta social.
• Se vende el 100 % del capital. Por tanto, el Estado se desprendió totalmente del control de la gestión.
Puesto que existía un programa de privatizaciones global, el objetivo de las mismas también era global. Desde
el gobierno se entendía (y se entiende) las privatizaciones como un instrumento más de política económica
para liberalizar la economía, buscando que ésta sea más eficiente y competitiva con la ampliación de la
utilización del mercado.
Cuantitativamente, desde junio de 1996 hasta mayo de 2001 se privatizaron 39 empresas, reportando unos
ingresos de 4,8 billones de pesetas, de los cuáles 4 billones corresponden a OPV. A pesar de su importante
valor absoluto, sólo se privatizaron 12 empresas mediante OPV. Aquí se demuestra lo importantes que fueron
cada una de estas privatizaciones: se movió mucho dinero.
¿Por qué se optó por la OPV mayoritariamente y no por otros sistemas de venta? Según el gobierno, la OPV
presenta ventajas: más transparencia, concurrencia y publicidad. Además la venta se realiza en un marco
regulado vigilado por la Comisión Nacional del Mercado de Valores.
En este periodo y bajo este método de venta nos encontramos con las privatizaciones más conocidas: Gas
Natural, Telefónica, Repsol, Endesa, Argentaria, Tabacalera mediante OPV subsiguientes y Aldeasa, Aceralia,
Indra, Red Eléctrica Española e Iberia a través de OPV iniciales. Tras estas ventas, es cuando el Estado ya ha
perdido prácticamente todo su peso en la capitalización bursátil: del 10,87 % (1996) al 0,54 % (2000).
Finalmente, cabe destacar que en ambos períodos (PSOE y PP, aunque sobretodo durante éste último) la
compra de acciones por parte de los tramos minoristas han sido los protagonistas de este proceso privatizador
(48 % y 68 % respectivamente del total de las OPV).
3.2 Privatizaciones en América Latina
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He decidido incluir un pequeño apartado sobre América Latina porque entiendo que es donde más se pueden
criticar las privatizaciones, donde éstas tienen menos sentido. Me explicaré mejor. En países donde el sector
público es corrupto por naturaleza, es muy probable que el sector empresarial será al menos igual o peor.
Además, privatizar en países con una estructura social débil sólo puede contribuir a debilitarla más. Otro de
los argumentos que se contradicen es el de la reducción del excesivo tamaño del sector público: en estas
naciones, en muchas de las cuáles el gasto público es ridículo y la mayoría de la población no disfruta de los
servicios públicos básicos, es incompresible la privatización por esta causa.
En América Latina, en pocos años, este proceso ha transferido el control de la producción al sector privado de
este continente. Todos y cada uno de los sectores han sido afectados (carreteras, recursos naturales,
zoológicos, parques, plantas productoras de acero, servicios públicos, redes de telecomunicaciones, etc.). Este
movimiento ha implicado el traspaso de propiedad social, entre 1990 y 1996, por un precio calculado en 72
mil millones $. Buena parte de las adquisiciones han corrido a cargo del sector privado nativo, pero aquí
encuentra un lugar muy destacado el sector transnacional. Vale la pena señalar que España invierte casi el
90% de su capital dedicado a la compra de empresas en esta situación en América Latina. Pero allí también
están empeñados grandes capitales del Reino Unido, de Francia, Suiza, Alemania, y obviamente de los EEUU.
Desde México hasta Argentina, pasando por las islas del Caribe, prácticamente todos los países de la región
han hecho algún tipo de privatización en los últimos quince años. En algunos casos como Chile, Argentina,
México y Perú, se ha tratado de una política verdaderamente activa, que ha llegado a convertirse en uno de los
pilares de sus programas de reforma económica. Hoy vemos las consecuencias de estas políticas, sobretodo en
Argentina.
Esta oleada privatizadora sufrida es una de las expresiones que tiene la globalización en América Latina. Está
contribuyendo a obtener todas las ventajas posibles de una situación de sometimiento debida al gran proceso
de endeudamientos internacionales de las últimas dos décadas. Estas ventajas se acumulan a favor del sistema
internacional de acumulación y de concentración. De paso dejan completamente fuera de la distribución del
producto a cada uno de los países afectados por estas medidas: gran parte de los beneficios se los llevan
grandes empresas internacionales, es lógico, estas empresas no entran en América Latina por altruismo, sino
para sacar dinero.
La justificación de las privatizaciones suele ser garantizar el saneamiento fiscal y el pago de las deudas. Pero
las deudas públicas de América Latina suman ya más de 650 mil millones de dólares, en tanto los ingresos
estatales en los últimos 10 años, derivados de esta fiebre de ventas no suman más de 73 mil millones de
dólares. El problema de la deuda externa no será paliado por las privatizaciones. Ésta sigue devorando el 30%
de los ingresos anuales de Latinoamérica, y la política de privatizaciones no está prometiendo crecimiento.
Además, muchas de estas empresas vendidas, reportaban ingresos a largo plazo que ahora ya no se
producirán. Es como un camino sin retorno.
4. PRIVATIZACIÓN DEL ESTADO DEL BIENESTAR
NOTA: este apartado esta basado en conclusiones propias a partir de la observación de lo que está pasando.
No tiene ningún fundamento teórico ni empírico. Mi argumento es que, en muchos aspectos, tendemos al
estilo de vida norteamericano, y parece que el Sector Público va a ser uno más con el tiempo.
No es necesario ser muy listo para ver que algunos elementos claves del Estado del Bienestar están siendo
progresivamente privatizados. En el caso de la sanidad se excluyen poco a poco prestaciones de las redes
nacionales de salud. Los sistemas de pensiones es otro sector en el que se está produciendo un gradual
desplazamiento hacia los planes de pensiones privados.
De todas maneras, huyendo de argumentos alarmistas, y siendo más realista, la cuestión no está en discutir si
se debe suprimir la actividad pública que garantice a los ciudadanos el acceso básico a la sanidad, educación,
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etc. La cuestión es si estos servicios deben ser producidos íntegramente por el sector público o combinándose
con el sector privado.
La progresiva privatización no creo que elimine, por ejemplo, la sanidad, simplemente la volverá más
precaria. En otras palabras, se encogerá para ofrecer lo más básico. Parece que tendemos hacia una
dualización del Estado del Bienestar. El mejor ejemplo de lo que quiero expresar lo encontramos en EEUU.
En servicios básicos como sanidad, educación, pensiones, etc. sector privado y público están muy distantes en
todos los sentidos (sobretodo en calidad), lo que contribuye a aumentar las desigualdades de la ciudadanía.
Los ricos al sector privado y los pobres al público. Pero esto no significa que el gobierno estadounidense deje
de proveer estos bienes públicos (y todavía menos cualquier gobierno europeo), sino que, los servicios que
proporciona el ente público se degenera considerablemente.
En este sentido, debemos tener claro hacia que modelo queremos tender: un sector público potente, de calidad,
que garantice lo mismo para todos (básicamente, lo que conocemos como Estado del Bienestar) ó un modelo
dual, de sector privado (potente, pero inalcanzable para amplios sectores de la población) y sector público
(muy precario).
5. JUSTIFICACIONES: Cómo se defiende la privatización y cómo se ataca.
En este apartado, se pretende responder a una pregunta fundamental: ¿cómo se justifica la privatización para
que ésta sea una política central en todos los países? Desde los gobiernos se dan determinadas explicaciones
cargadas de argumentaciones económicas, pero estudiándolo a fondo, veremos que a menudo no son del todo
ciertas ó fallan en los supuestos sobre los que se sustentan.
La explicación oficial insiste en que el Estado interviene demasiado, alterando el "libre" funcionamiento del
mercado. Lo anterior impide la óptima asignación de recursos y la mayor eficiencia así como, con ello, el
equilibrio, el crecimiento, la estabilidad e incluso la mejora de las condiciones de vida de la población. Lo
veremos más detalladamente.
Pero la privatización parece más un instrumento que se justifica tanto por razones recaudatorias como por la
necesidad de redefinir el papel del gobierno.
Primero, analizaré los argumentos que se suelen utilizar tanto para justificar las privatizaciones como para
defender la necesidad de reducir el tamaño del sector público:
• Argumentos clásicos de la teoría económica: Aunque la mayor parte de las privatizaciones se realiza bajo
el amparo de las doctrinas neoliberales, el fundamento teórico de las mismas es la vieja economía clásica.
Concepto básico: la eficiencia productiva del sector privado en el mercado es muy superior a la del sector
público, por tanto, el Estado debe intervenir lo mínimo posible en la economía. Pero hay que decir que los
conceptos neoliberales se han suavizado. Aceptan los fallos de mercado (y por tanto se permite mayor
intervención estatal). Al mismo tiempo, toman la definición de bien público como contingente (por ello,
cuando un bien ya no es considerado público, debe dejar de proveerse de manera colectiva). Admite
algunos de los planteamientos de la Economía del Bienestar (existen fallos de mercado), pero creen
firmemente que el desarrollo del mercado y la tecnología pueden solucionarlo a largo plazo. Otro cambio es
que consideran que el mercado es eficiente cuando no existen barreras de entrada para compradores y
vendedores (frente a la idea de la economía clásica liberal: la eficiencia se da cuando los agentes no pueden
influir en el precio).
• Reconocimiento de la eficiencia de mercado: Desde la 2ª Guerra Mundial hasta el último cuarto de este
siglo, gracias a las teorías keynesianas y la fuerza de los partidos socialdemócratas, la necesidad de
intervención del Estado ha sido la filosofía dominante. Pero estas creencias han cambiado. Tanto
académicos como políticos se han ido convenciendo de que el Estado es ineficiente por naturaleza.
Además, en un entorno internacionalizado (competencia global) parece que la empresa privada puede
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competir mejor. Asimismo, en el caso de las OPV, la cotización en bolsa puede hacer que mejore la gestión
de la empresa debido a los controles adicionales que aporta la cotización en los mercados.
• Ampliación del número de propietarios de acciones: Creación a largo plazo una cultura de accionistas en
la población en general (aunque desde mi punto de vista, parece más una consecuencia que un objetivo...).
• Reducción de las tensiones presupuestarias: Muy importante en los países de la zona €, pues el tratado
de Maastrich es muy estricto en este sentido. Se consigue por dos vías: gracias a los ingresos por las ventas
de empresas y además, en ocasiones, se quitan de encima compañías deficitarias que también suponen un
ahorro. Existe cada vez mayor preocupación en los países desarrollados por evitar elevados volúmenes de
déficit. Esto viene relacionado con el punto f), pues la nueva gestión pública también busca aflojar la
presión sobre el déficit público, ¿cómo? Eliminando actividades no esenciales, creando nuevas estructuras
organizativas, subcontratando, privatizando, etc.
• Teoría de los fallos del gobierno: es una teoría paralela a los fallos de mercado, pero desde el punto de
vista opuesto: critica al Estado del Bienestar. Llamada también teoría de la elección pública. Busca las
ineficiencias y/ó injusticias que hay detrás del proceso colectivo. Plantea que la intervención del sector
público en la economía supone sus propios costes y que estos son mayores que la utilización de un mercado
de competencia perfecta. ¿De dónde provienen estos costes? Un tipo de modelos se basa en la
burocratización: el Estado del Bienestar se extendió a través de la burocracia. Pero esta burocracia se ha
convertido en causa y efecto de la ineficiencia. Hay modelos analíticos que intentan justificarlo (en
Economía del Sector Público vimos uno: el burócrata maximiza el presupuesto de su departamento en
interés propio, por ello produce una cantidad excesiva, y por tanto ineficiente). Otro tipo de modelos hablan
de internalidades: los organismos públicos cuentan con metas internas privadas y éstas inciden en el
comportamiento de los mismos. Son la otra cara de las externalidades del mercado.
• La nueva gestión pública: es otra fuente de argumentos que se utiliza para justificar las privatizaciones en
un sentido más amplio. Se basa en introducir el espíritu empresarial en la transformación del sector público
(es, por ejemplo, lo que se está haciendo en Correos). Esto se engloba dentro de la redefinición de los
papeles del gobierno, debido a la evolución de la sociedad. La sociedad está cambiando. Se debe replantear
las relaciones entre el sector público y la sociedad. ¿Cómo cambia la sociedad? Globalización, nuevas
tecnologías de la información, cambios en los tejidos sociales (envejecimiento de la población, más
educación, más heterogeneidad social, alta participación de la mujer en el mercado laboral, crónico alto
desempleo estructural, etc). Se demanda más servicios públicos de lo que se puede ofrecer con la
organización tradicional del Estado del Bienestar. Es un problema de recursos. En un entorno de reducción
del déficit público, todos esos cambios sociales hacen que se tengan que reexaminar casi constantemente las
asignaciones de los recursos escasos.
• El argumento de que no hacen falta argumentos: pese a todas las explicaciones anteriores (que son
discutibles), la mayoría de las veces se privatiza sin justificar la razón para ello. La desigualdad que genera
el mercado nadie la discute, se acepta simplemente. Hubo épocas (muy recientes, por cierto) en que esto no
fue así. La teoría económica del Bienestar defiende que no se puede conseguir la equidad en el mercado,
pues las dotaciones iniciales de los individuos son diferentes. Hoy día, cada vez menos gente pone de
relieve esta desigualdad. Se nos hace creer que cada uno recibe en función de su esfuerzo, que el que no
recibe algo es porque no se ha esforzado suficientemente y por tanto genera una productividad marginal
pequeña. En este marco, se considera el mercado como el paradigma. Los procesos de privatización son
volver al estado natural de las cosas. Pero es curioso como para volver a lo natural ha sido necesaria la
intervención de las instituciones internacionales para que los gobiernos privaticen. FMI, BM y OCDE
luchan por la expansión del mercado. Fuerzan a muchos países, sobretodo del tercer mundo, a privatizar
cómo condición a la concesión de créditos.
Una vez analizados algunos de los argumentos típicos que defienden la privatización, voy a mostrar la visión
opuesta, enumerando las ideas que respaldan la intervención del sector público en la economía. Son
explicaciones meramente económicas. Existen razones también muy potentes de carácter social en las que no
entraré.
Antes de empezar, hay que atender a la equidad (distribución de la renta resultante del mercado). Una
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asignación de mercado eficiente no tiene porqué ser equitativa, sólo esto ya justifica la intervención del
Estado. Esta idea es importante, pues actualmente muchas privatizaciones se llevan a cabo atendiendo sólo a
la eficiencia y dejando de lado la equidad.
• Eficiencia y óptimo de Pareto: como hemos podido observar en los argumentos opuestos, todo gira en
torno a la eficiencia. Nos la muestran como una idea objetiva que no permite discusión. Si es eficiente, debe
hacerse, sin más. Pero las cosas no son tan claras. Un análisis con instrumentos económicos tan básicos
como el óptimo de Pareto, nos demostrará que la eficiencia teórica no se adapta en muchos casos a la
realidad. Una asignación eficiente es un óptimo de Pareto: nadie puede mejorar sin que empeore otro. Este
juicio de valor implica, por ejemplo, que si un individuo rico mejora y uno pobre se queda igual, esto
resulta bueno. ¿Se puede afirmar esto con toda seguridad? Con esto, se quiere demostrar que la eficiencia
no es objetiva totalmente, depende en mucha medida de los juicios de valor. Sólo es objetiva si damos por
hecho el óptimo de Pareto.
• ¿Existe el mercado perfecto? Si a pesar de todo, consideramos que una situación eficiente siempre es
mejor que una ineficiente, necesitamos un mercado perfecto para que esta asignación eficiente ocurra. No
voy a enumerar todas las condiciones que requiere un mercado perfecto, pero pondré dos ejemplos que son
muy ilustrativos: barreras de entrada y número muy elevado de productores y consumidores de manera que
ninguno pueda influir en los precios. Escogeremos uno de los sectores más privatizados:
telecomunicaciones. No cualquier productor puede entrar en el mercado a ofrecer su producto, existen
enormes barreras a la entrada. Además, es clarísimo que los productores pueden influir en los precios, es
más, los establecen ellos. Como podemos ver, no se cumplen las condiciones de mercado perfecto, por
tanto, no se puede afirmar con tanta soltura que el mercado real (ni mucho menos perfecto) produce
asignaciones eficientes. La privatización con la transferencia de actividades hacia un mercado imperfecto,
no se puede considerar como eficiente.
• Fallos de mercado: Son los argumentos más tradicionales que justifican la intervención del Estado. Incluso
si el mercado fuera eficiente, podríamos encontrarnos con estas situaciones: externalidades, bienes
públicos, rendimientos a escala crecientes, estructura de mercado, incertidumbre, etc. Cada una de estas
aspectos son razones suficientes para la existencia de un Estado intervensionista.
• Equidad: El resultado de una asignación depende de los recursos iniciales (riqueza, educación, formación,
relaciones, etc.) de los que disponga el individuo. Cuál es la distribución de la renta correcta es un tema
complicado (todo el mundo quiere más). El gobierno se supone que actúa en representación de las
preferencias de la sociedad, y por tanto, debe intervenir para lograrlo. Puede que esa intervención acabe en
una asignación ineficiente en el sentido de Pareto, pero eficaz en el sentido de la búsqueda de la equidad.
De todas maneras, la equidad es un tema complicado que requiere juicios de valor para su discusión. Lo
único que se puede decir es que el sistema de mercado nunca busca la equidad: el mercado se fundamenta
por aumentar las diferencias entre unas personas y otras.
Una vez vistos los pro y contra de la utilización del mercado ó la intervención estatal, concluyo que ambos
sistemas son imperfectos. Esto debe suponer un punto de partida para cualquier discusión sobre la
conveniencia de privatizar una actividad o no hacerlo.
6. PRIVATIZACIÓN COMO FENÓMENO GLOBAL
A pesar de la creciente influencia de ciertos organismos internacionales en el diseño de las políticas de
distintos estados, es difícil encontrar en estos momentos un fenómeno de tan amplia extensión tanto en lo
referente a países, como a niveles de gobierno, como a sectores de actividad. Se puede llegar a afirmar que en
la actualidad es imposible encontrar algún país donde no se estén produciendo (o se hayan producido)
corrientes privatizadoras.
Se podía llegar a pensar hace unos años que había que reducir el sector público hasta llegar a un cierto nivel
de gasto y de Estado el Bienestar. O incluso que la caída del bloque comunista llevaría a privatizar. Pero lo
sorprendente es que la ola de privatizaciones se ha extendido en todo el mundo como una epidemia. Parece
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que la necesidad de privatizar no responde a variables económicas; más bien se ve como una receta de política
económica de validez universal. Una vez más, los datos nos demuestran que el proceso no responde a ninguna
lógica: países con un gasto público irrisorio (inferior al 15 % del PIB) han llevado a cabo procesos
privatizadores (Argentina, Guatemala, Indonesia, El Salvador, Perú, Filipinas, etc.). En este sentido, la
actuación de algunas instituciones internacionales como la OCDE, FMI o el BM tiene mucho que ver con esta
situación. A parte de las duras condiciones de la deuda externa (lo que les lleva a privatizar en busca de
recursos: Argentina como caso más claro), estos organismos estimulan la utilización del mercado en
detrimento del ente público, como una medida de política económica más.
Parece pues, que las privatizaciones obedecen a una necesidad técnica que hace que no dependa para nada del
color político del partido que ostente el poder. Hubiéramos podido pensar cuando se iniciaron las
privatizaciones tatcherianas en la Gran Bretaña de los 70, que éstas acabarían o se frenarían con un gobierno
laborista, relacionando privatización con filosofía liberal, de derechas. Pero el tiempo demostró que esa
relación no se cumple: la liberalización de la economía es general e imparable, no entiende de partidos.
España, Nueva Zelanda y Suecia son tres ejemplos claros de privatizaciones iniciadas y desarrolladas por
partidos considerados socialdemócratas.
Ya por último, resaltar que la reducción del sector público, en sus distintas manifestaciones, afecta a una gran
variedad de sectores. Al igual que no hay países en los que el fenómeno no se produzca, tampoco hay sectores
que no estén influidos de una u otra manera. Encontramos numerosos ejemplos: pensiones, sanidad,
seguridad, prisiones (en EEUU es usual), servicios de atención al ciudadano, telecomunicaciones, petróleo,
gas, electricidad, sector aéreo, ferrocarriles, ciclo del agua, etc.
7. RESULTADOS DE LAS PRIVATIZACIONES, visión crítica
Como he mencionado antes, hay una gran dificultad para hacer un análisis empírico por la ausencia de datos,
pues es un proceso todavía reciente y la pluralidad de significados hace que para los análisis cuantitativos se
tenga que concretar el ámbito, como en el apartado sobre las OPV de este trabajo. Por tanto, presentaré una
visión concisa y crítica de los aspectos generales.
El aumento de competencia en los sectores privatizados no es sistemático. En muchos sectores se está
tendiendo a procesos de concentración monopolística ó oligopolística a escala mundial.
En términos de eficiencia, utilizo el mismo argumento. No creo que pasar de un monopolio público a uno
privado suponga un cambio más eficiente, pues siguen existiendo unas rentas extraordinarias. Además, no está
demostrado que el monopolio privado sea más eficiente que el público.
Respecto a la equidad, es lógico deducir que las privatizaciones aumentan la desigualdad, pues el sector
privado no actúa en defensa de la igualdad, sino en maximizando el beneficio.
Pero aún y así, pese a las privatizaciones, la importancia del Estado en la economía sigue siendo muy
importante El cuadro siguiente muestra los gastos de las Administraciones Públicas en % sobre el PIB. Vemos
que el peso sigue siendo notable. Esto se entiende porque a pesar de que muchos servicios los produzca una
empresas privada, quien los paga es el gobierno.
Fuente: OCDE
Otra consecuencia indirecta, estriba en el caso de que la privatización no nos lleve a competencia perfecta,
como hemos dicho antes, existirán unas rentas de monopolios. Estas condiciones favorecen objetivamente
situaciones de corrupción. Además la proliferación de la contratación externa o los concursos, es fácil que
lleven a los sobornos. Aunque también hay que reconocer que la corrupción también es muy común en la
gestión pública.
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El efecto sobre los salarios y derechos de los trabajadores es una de las trabas más grandes que se han
encontrado los gobiernos en la privatización de determinadas empresas. La mayoría de trabajadores no
quieren perder la condición de funcionario. Es común que las promesas de remuneraciones más
incentivadoras y flexibles en la práctica se traduzcan en reducciones de salarios y contratación basura, frente a
la seguridad en el puesto laboral que comporta ser empleado público.
Por último, en la privatización de las grandes empresas mediante OPV, se nos quiere mostrar que todos los
ciudadanos que han querido han participado en la propiedad de las empresas mediante la compra de títulos.
Pero esto es meramente formal, pues el hecho de poseer un paquete de acciones de por ejemplo 12.000 €,
otorga unos derechos despreciables sobre la capacidad de decidir sobre la empresa. El bloque de accionistas
minoritarios es tan multitudinario que no influyen sobre el control de la empresa. Desde mi punto de vista, se
ha utilizado a los accionistas minoritarios como un instrumento más para conseguir colocar las empresas.
8. BIBLIOGRAFÍA
Antes de enumerar la bibliografía, me gustaría hacer un comentario crítico sobre la información que se puede
encontrar al investigar un tema cuyo resultado no está muy claro. Es sorprendente como cambian las visiones
del mundo dependiendo de la ideología política de donde venga la información. Si un tema no tiene una
conclusión clara (como es el caso) sería deseable que las opiniones confluyeran en ese punto con sus
diferentes matices. Pero las privatizaciones cambian totalmente según quien las explique. No me ha
sorprendido que sean visiones diferentes, sino cuan diferentes son.
Por ejemplo, en la publicación Economía Industrial (muy relacionada con el gobierno, incluso el Ministro
Piqué hace introducciones) se alaba las privatizaciones de manera exagerada, incluso triunfalista. En cambio,
en algunos artículos de los Cuadernos de Relaciones Laborales, nos quieren mostrar las privatizaciones como
la total destrucción del Estado de Bienestar, desde una visión marxista exacerbada, en mi opinión, irrealista y
desfasada.
Al ser un tema bastante concreto, ha sido difícil la búsqueda de información en libros de texto. En la mayoría,
o bien estaban anticuados o tan sólo aparecen referencias al fenómeno y no un análisis del mismo.
Por tanto, me he centrado en artículos de publicaciones especializadas. También he recurrido a Internet para
algunos aspectos concretos.
• ARRIZABALO, Xavier (desconozco el año): Las privatizaciones en la Unión Europea: Crisis,
ajuste y regresión social en Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y
Empresariales de la Universidad Complutense de Madrid. Vaciado de Internet.
• FERRIZ, Águeda (2001): Impactos del Proyecto Europeo en El Estado Español. Vaciado de
Internet con Google.
• GÁMIR, Luis (2001): Estado actual, historia y perspectivas de las privatizaciones en Españaen
Cuadernos de Información económica, núm. 162.
• GARCÍA, Federico (desconozco el año): Las privatizaciones: Economía Política de la subasta de
América Latina. Vaciado de Internet con Google.
• PETRAS, James (2000): Las trampas de la privatización. Vaciado de Internet con Google.
• SÁNCHEZ−VIZCAÍNO, Julián (1998): Empleo público y privatizaciones en Cuadernos de
Relaciones Laborales, núm. 13.
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• SANZ, Andrés (1998): Las privatizaciones. Algunos aspectos generales en Cuadernos de
Relaciones Laborales, núm. 13.
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