Privatizaciones: incidencia y desarrollo

INTRODUCCIÓN
Entre finales de los años '70 y principios de los '80 las empresas públicas incrementaron drásticamente su
endeudamiento en moneda extranjera lo que afecto duramente su performance durante el 2º decenio
caracterizado por una aguda restricción externa. En el caso argentino, el estallido de la crisis externa fue
acompañado por una severa crisis fiscal motivada por la estatización de la deuda externa privada y el deterioro
de varias fuentes de financiamiento utilizadas por el Estado durante décadas. Con la crisis fiscal las
autoridades comenzaron a recortar indiscriminadamente y por lo tanto irracionalmente, los gastos de las
empresas públicas. En este contesto la factibilidad de estrategias orientadas a recuperar a las empresas
estatales o de estrategias mixtas alternativas (incorporación de capital privado, reconversión a un modelo de
cooperativas de usuario, etc.) se fue debilitando. La situación patrimonial de la mayoría de las empresas
estatales llega a un punto critico, la calidad de los servicios se deterioró fuertemente, crecieron los signos de
desaliento interno en las organizaciones y finalmente de corrupción. El golpe definitivo a cualquier política
mas o menos matizada y gradual lo constituyo el episodio hiperinflacionario de 1989 y su repetición al año
siguiente esa experiencia con sus consecuencias dramáticas, afinco en bastos sectores un sentido de urgencia
de las reformas estructurales y otorgo a la propuesta de privatizaciones masivas una popularidad sorprendente:
De un modo u otro los cambios debían ser realizados bien o mal había que privatizar.
Luego de asumir el anterior gobierno a mediados de 1989, ese mismo partido elevo al Congreso un muy
ambicioso programa de privatizaciones que logro la aprobación legislativa prácticamente sin oposición.
A partir de allí con la promulgación de la ley 23.696 de reforma del Estado en agosto de 1989 se inicia una
nueva fase en cuanto al papel del sector público en Argentina, con la emergencia de nuevos mercados para la
actividad privada y de nuevas áreas privilegiadas con cuasi−rentas extraordinarias y reserva de mercado.
En nuestro país en el que en 1990 el Estado ya no tenia acceso a ninguna clase de financiamiento voluntario
externo o interno, las privatizaciones constituian (al menos para las autoridades) el único instrumento
disponible para evitar que se repitiera la experiencia hiperinflacionaria: Si los activos públicos se
intercambiaban por dólares en efectivo el gobierno sé hacia de liquidez para cerrar transitoriamente las
brechas interna y externa, si los activos se intercambiaban por papeles de la deuda publica interna o externa, el
gobierno conseguía algún saneamiento patrimonial del Estado y una mejor posición para negociar un arreglo
con los acreedores externos.
En este aspecto cabe destacar que al iniciarse el proceso de privatizaciones argentino, la política de
enajenación de activos fue mas una herramienta macroeconómica para estabilizar la economía que una
herramienta de la política de reforma estructurales orientada a aumentar la productividad de la economía en el
largo plazo. Sin embargo las relaciones entre políticas de privatizaciones estabilidad y de reformas han sido
cambiantes en el tiempo. En una primera etapa (1989−1990) las privatizaciones sirvieron para cancelar
masivamente deuda pública externa y acercarse así a una negociación con los bancos acreedores que luego se
plasmaría en la firma del plan Brady, en esta etapa prevalecieron las ventas o concesiones globales, con una
desatención casi total por la formulación de marcos regulatorios; en una segunda etapa (1991) la enajenación
de activos públicos (fundamentalmente reservas petroleras y el paquete minoritario de una de las telefónicas)
constituyo el financiamiento puente para un programa de estabilización que había prometido formalmente no
cobrar el impuesto inflacionario pero que todavía no había equilibrado las cuentas fiscales y requería por lo
tanto de ingresos extraordinarios; en la tercera etapa (1992−1993) al cobrar fuerza la estabilidad y declinar las
urgencias financieras el sector público, las autoridades ganaron autonomía en el diseño de la política de
privatizaciones y pudieron atender algunos diferentes a los puramente macroeconómicos. Esos objetivos
fueron, sin embargo variados. En algunos casos sé priorizaron las metas de eficiencia asignativa (gas,
electricidad); en otros la meta de obtención de fondos siguió siendo la principal, pero no para equilibrar el
presupuesto sino para usar esos fondos como instrumento político electoral (caso de YPF) y se avanzo
1
lentamente hacia la regulación de algunos de los servicios públicos privatizados.
La consecución de programas de privatización constituye un hito fundamental en la consideración de nuevas
bases y condicione refundacionales del desenvolvimiento económico y social del país. La reestructuración y
creciente subrogación del Estado, las nuevas formas de inserción estructural y el patrón de comportamiento de
los distintos agentes económicos, la reconfiguracion regresiva y excluyente de las sociedad son, entre otros,
algunos de los elementos sustantivos sobre los que seguirán estructurando los escenario futuros de la
economía Argentina. Así mismo tanto en el plan interno como en el ámbito internacional, el desarrollo del
programa contribuye de manera decisiva a afianzar la confianza de la comunidad de negocios, favoreciendo el
ingreso de capital, el crecimiento del consumo domestica (y el consiguiente aumento de la recaudación fiscal),
la renegociación de la deuda externa, el incremento de las reservas del tesoro, etc.
1. ¿que es la privatización?
La Privatización es un proceso mediante el cual las tareas son transferidas del sector público al sector privado.
Este proceso permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez más en la financiación y prestación
de servicios asistenciales, y conlleva la introducción de cambios en las funciones y responsabilidades públicas
y privadas.
2. ¿Cómo se privatiza?
Ley 23.696; sancionada 17 de agosto de 1989, (promulgada al día siguiente)
ART. 17.− MODALIDADES: Las privatizaciones reguladas por esta ley podrán materializarse por alguna de
las modalidades que a continuación se señalan o por combinaciones entre ellas, sin que esta enumeración
pueda considerarse taxativa:
1) Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separada.
2) Venta de acciones, cuotas partes del capital social o, en su caso, de establecimientos o haciendas
productivas en funcionamiento.
3) Locación con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estableciéndose previamente el valor del
precio de su venta.
4) Administración con o sin opción a comprar por un plazo determinado estableciéndose previamente el valor
del precio de su venta.
5) Concesión, licencia o permiso.
ART. 18.− PROCEDIMIENTO DE SELECCION: Las modalidades establecidas en el artículo anterior, se
ejecutarán por alguno de los procedimientos que se señalan a continuación o por combinaciones entre ellos.
En todos los casos se asegurará la máxima transparencia y publicidad, estimulando la concurrencia de la
mayor cantidad posible de interesados. La determinación del procedimiento de selección será justificado en
cada caso, por la Autoridad de Aplicación, mediante acto administrativo motivado.
1) Licitación Pública, con base o sin ella.
2) Concurso Público, con base o sin ella.
3) Remate Público, con base o sin ella.
2
4) Venta de acciones en Bolsas y Mercados del País.
5) Contratación Directa, únicamente en los supuestos de los incisos 2, 3, 4 y 5 del artículo 16 de la presente.
Cuando los adquirentes comprendidos en este inciso participen parcialmente en el ente a privatizar, la
contratación directa sólo procederá en la parte en que los mismos participen.
La oferta más conveniente será evaluada no sólo teniendo en cuenta el aspecto económico, relativo al mejor
precio, sino las distintas variables que demuestren el mayor beneficio para los intereses públicos y la
comunidad. A este respecto, en las bases de los procedimientos de contratación podrán cuando resulte
oportuno, establecerse sistemas de puntaje o porcentuales referidos a distintos aspectos o variables a ser
tenidos en cuenta a los efectos de la evaluación.
ART. 19.− TASACION PREVIA En cualquiera de las modalidades del artículo 17 de esta ley se requerirá la
tasación que deberá ser efectuada por organismos públicos nacionales, provinciales o municipales. En el caso
de imposibilidad de llevar a cabo dicha tasación, lo que deberá quedar acreditado por autoridad competente en
informe fundado, se autoriza a efectuar las Contrataciones respectivas con organismos internacionales o
entidades o personas privadas nacionales o extranjeras, las que en ningún caso podrán participar en el
procedimiento de selección previsto en el artículo 18 de la presente ley. En cualquier caso la tasación tendrá
carácter de presupuesto oficial.
3.¿Quiénes compran?
La pregunta sobre quienes compran las empresas públicas, ha sido un tema de debate en toda América Latina
y en general, en todos los países con programas importantes de privatización. Tres tipos de preocupaciones
han emergido fuerza:
• Preocupación por la "extranjerización"
• Preocupación por la "monopolización"
• Preocupación por la "calidad del sector privado comprador"
Con respecto al tema de la "extranjerización" es evidente que la privatización ha servido para captar y traer la
región volúmenes importantes de inversión extranjera. Pero eso ha sido un objetivo expresamente deseado de
la política. Más aún, la privatización (como se refirió en otra parte) generalmente se ha desarrollado con el
contexto de un marco de políticas mucho más amplio que, entre otras cosas, ha liberalizado de manera
importante los códigos de inversión extranjera. Pero la presencia de mayores montos de capital extranjero
(que la nación necesita) no puede confundirse con la "extranjerización" de la economía en el sentido de que el
estado o los nacionales pierden el control sobre su economía. Tal cosa no es verdad por dos razones:
• En primer lugar porque al mirar la forma como nacionales y extranjeros han participado en procesos de
privatización en distintos países, se constata que en general los nacionales han tenido un rol protagónico
mucho mas fuerte.
• En segundo lugar porque al lado de los procesos de privatización se ha producido una renovación del
aparato estatal, medido al menos en su capacidad regulatoria, que lejos de debilitarlo lo ha fortalecido.
Si bien las privatizaciones en Argentina aún no han finalizado, puede afirmarse que el núcleo central del
proceso ya se ha concretado −tanto en términos de sus valores como en cantidad de empresas traspasadas al
sector privado−. En particular, y como veremos más adelante, cerca del 80% de los montos desembolsados
por el sector privado para la adquisición de empresas públicas se realizó entre 1990 y 1993.
En la actualidad sólo queda un pequeño núcleo de empresas a privatizar, además de acciones remanentes aún
en poder del Estado. A este conjunto cabe agregarle algunas empresas provinciales cuya privatización se
encuentra en curso.
3
Estos aspectos conducen a concluir que la etapa de privatizaciones es −en buena medida− una fase cerrada y
−en este sentido− cabe la realización un balance, al menos preliminar. En la literatura económica de la
presente década han abundado estudios sobre sus diferentes impactos, tanto en términos del marco regulatorio,
la competencia en los mercados, los efectos fiscales, macroeconómicos, sobre el sector externo, el consumo
etc, realizaremos un balance cuantitativo que permita analizar su impacto en función de los montos
desembolsados, tanto para la compra de las empresas como para su posterior modernización y reconversión y
las estrategias de los nuevos propietarios.
Asimismo, la apertura del proceso de privatizaciones marcó el inicio de la oleada de inversión extranjera de
los noventa. La formulación del programa de privatizaciones delineó un marco legal estructurado de tal
manera en que el capital extranjero asumiría un rol protagónico en tanto, en muchos casos, la presencia de
operadores extranjeros en los consorcios conformados para la participación en las diferentes privatizaciones
fue estipulada en los pliegos de condiciones. Exponemos el análisis de la incidencia de las privatizaciones en
la oleada de inversión extranjera de la década del noventa.
Las privatizaciones en cifras
1990 1991 1992 1993
1994 1995 1996
1997 1998* TOTAL
Considerando las privatizaciones nacionales y provinciales, se han realizado más de 150 operaciones. En esta
cifra son incluidas las ventas parciales de los paquetes accionarios realizadas por etapas (por ejemplo, el 51%
de la empresa eléctrica SEGBA fue privatizado en 1992 mientras que el resto fue adjudicado en 1995) y
también aquellas empresas que fueran segmentadas como resultado de la privatización (por ejemplo, la vieja
compañía Gas del Estado fue dividida en dos empresas de transporte de gas y ocho distribuidoras).
Los montos recaudados en las privatizaciones en el período comprendido entre 1990 y el primer semestre de
1998, tanto de empresas nacionales como provinciales, ascendieron a 18.173 millones de dólares (cuadro 1).
Si se consideran los pasivos transferidos, el resultado neto de las privatizaciones supera los 23 mil millones de
dólares. Para realizar estos cálculos se tuvieron en cuenta los pagos efectuados mediante títulos de deuda
según su valor de mercado en el período respectivo.
4
Privatizaciones concretadas entre 1990 y 1998
De los poco más de 18.000 millones de dólares desembolsados por los nuevos propietarios, 15.600 millones
de dólares (el 86%) corresponde a privatizaciones nacionales, mientras que el 14% restante fue recaudado en
privatizaciones encaradas por gobiernos provinciales (cuadro 2).
El año en que más se recaudó fue 1992 (26,6% del total) y cabe destacar que el grueso de las privatizaciones
se realizó con suma celeridad, al punto que a fines de 1993 ya se había recaudado el 78% del total
correspondiente al período comprendido entre el año 1990 y el primer semestre de 1998.
PRIVATIZACIONES
NACIONALES
YPF y áreas petroleras
ENTEL
Gas del Estado
Centrales eléctrica e hidroeléctricas
SEGBA
Aerolíneas Argentinas
Petroquímica Bahía Blanca
Transportadoras eléctricas
SOMISA
Resto
PRIVATIZACIONES
PROVINCIALES
Electricidad
Agua y saneamiento
Transporte
Bancos y seguros
Papel
Alimentos
16.536
5.082
3.528
2.461
1.909
1.650
654
358
260
149
487
1.637
1.243
133
13
187
50
10
Desde un punto de vista sectorial, los montos desembolsados se concentran en empresas energéticas y
extractivas, que absorben el 69% del total, seguido por transporte y comunicaciones con el 24% (cuadro 3). Es
importante señalar que una parte significativa de las privatizaciones no implicaron desembolsos directos por
parte de los compradores. Tales son los casos de las concesiones de ferrocarriles, subterráneos y obras viales,
aeropuertos y correo, entre otros, en los que sólo se exigieron compromisos de inversión y el pago de un
canon.
Energía eléctrica
Petróleo y gas
Comunicaciones
Gas (transporte y distribución)
Transporte
Petroquímica
Extranjera
Nacional
3,698
2,905
1,080
1,542
505
298
1,384
1,924
471
919
306
153
No
determinada
0
0
2,057
0
0
0
TOTAL
5,082
4,829
3,609
2,461
811
450
28.0%
26.6%
19.9%
13.5%
4.5%
2.5%
5
Bancos y servicios financieros
Industrias básicas de hierro y acero
Agua y saneamiento
Derivados de petróleo y gas
Oleoductos, gasoductos y poliductos
Construcción
Celulosa y papel
Electrónicos y electrodomésticos
Hoteles y restaurantes
Otras industrias manufactureras
Alimentos y bebidas
Seguros
Químicos
Agricultura, ganadería y pesca
TOTAL
218
17
106
0
0
4
43
4
7
0
10
4
0
0
10,440
50
157
27
116
77
50
8
11
6
11
0
1
5
2
5,676
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2,057
268
173
133
116
77
54
50
15
13
11
10
5
5
2
18,173
1.5%
1.0%
0.7%
0.6%
0.4%
0.3%
0.3%
0.1%
0.1%
0.1%
0.1%
0.0%
0.0%
0.0%
100%
La inversión de las empresas privatizadas
Empresas privatizadas
Resto
TOTAL
Fusiones y
adquisiciones
3.174
11,4%
24.549
88,6%
27.723
100,0%
Nuevas plantas y
ampliaciones
30.179
49,8%
30.408
50,2%
79.519
100,0%
TOTAL
33.353
54.957
88.310
37,8%
62,2%
100,0%
6
En función de la información registrada en la Base de Inversiones del CEP, se realizó una clasificación del
total de inversiones de acuerdo a su vinculación con las empresas privatizadas. Este ejercicio arroja resultados
muy importantes en tanto, en virtud de la información relevada, el 37,8% de las inversiones registradas
corresponde a proyectos de inversión concretados por empresas privatizadas (cuadro 4).
Analizando las distintas modalidades de inversión correspondientes a la metodología utilizada por el CEP
puede comprobarse que el 11,4% de los montos involucrados en operaciones de fusiones y adquisiciones
correspondió a paquetes accionarios −totales o parciales− de empresas privatizadas. Asimismo, observando
las inversiones destinadas a la formación de capital (nuevas plantas y unidades productivas, comerciales y de
servicios, y ampliaciones de otras ya existentes) el resultado es aún más elocuente: el 49,8% de dichas
inversiones fue concretado por parte de empresas privatizadas.
Participación de empresas extranjeras
Dado que aproximadamente el 30% de los montos desembolsados en las privatizaciones se concretó mediante
la colocación de acciones en la Bolsa, no se ha podido determinar con exactitud la participación del capital
extranjero en las privatizaciones. Considerando sólo aquellas partes en que fue posible determinar con
precisión el origen del inversor, se observa que el 57,4% del total (en valor) traspasado al sector privado ha
sido adquirido por empresas extranjeras. Si se excluye del análisis a las privatizaciones realizadas a través del
mercado bursátil la porción correspondiente a empresas extranjeras asciende al 66,3%. De este modo puede
obtenerse una idea aproximada de la participación extranjera en el proceso: entre un 57,7% y un 66,3% de
los desembolsos fue realizado por inversores extranjeros.
Sin considerar las privatizaciones realizadas vía bursátil (dadas las dificultades de asignación ya señaladas)
puede observarse un alto grado de concentración en el origen geográfico de las empresas participantes del
proceso de privatizaciones. Seis países (EE.UU., España, Chile, Italia, Gran Bretaña y Francia) absorben el
93% de los montos de privatizaciones aportados por inversores extranjeros (cuadro 6). EE.UU. ha sido el
primer inversor extranjero acumulando el 47,1% del total, seguido por España con el 11,3%; Chile con el
11,1%; Italia (8,4%); Gran Bretaña (7,7%) Francia (7,5%) y Canadá (3,3%).
7
Las inversiones estadounidenses se encuentran diversificadas hacia diferentes sectores, prevaleciendo petróleo
y gas, energía eléctrica y transporte y distribución de gas. Los inversores españoles se concentraron en
transporte, energía eléctrica, comunicaciones, petróleo y gas, transporte y distribución de gas y también
participan en agua y saneamiento. Las inversiones chilenas se dirigieron casi exclusivamente al área de
energía eléctrica mientras que las de Italia, hacia el sector de transporte y distribución de gas, concesiones de
obras viales, comunicaciones energía eléctrica. En el caso de Francia se destacan agua y saneamiento, energía
eléctrica, comunicaciones, petróleo y gas y siderurgia. Finalmente, los inversores británicos tuvieron
preferencia por las empresas petroleras, agua y saneamiento, energía eléctrica y distribución de gas (cuadro 5).
EE.UU.
Petróleo y gas
Energía eléctrica
Gas
Comunicaciones
Petroquímica
Bancos y servicios financieros
Celulosa y papel
Agua y saneamiento
Alimentos y bebidas
Siderurgia
Hoteles y restaurantes
Seguros
Construcción
TOTAL
CHILE
Energía eléctrica
Bancos y servicios financieros
Gas
Electrónicos
2,004
1,433
634
337
289
115
43
27
10
8
7
4
3
4,914
40.8%
29.2%
12.9%
6.9%
5.9%
2.3%
0.9%
0.5%
0.2%
0.2%
0.1%
0.1%
0.1%
100%
1,065
63
29
4
91.8%
5.4%
2.5%
0.3%
TOTAL
1,161
100%
ESPAÑA
Transporte
Energía eléctrica
Comunicaciones
Gas
Petróleo y gas
467
318
175
137
84
39.5%
26.9%
14.8%
11.6%
7.1%
TOTAL
ITALIA
Gas
Comunicaciones
Energía eléctrica
Agua y saneamiento
Transporte
1,182
100%
448
220
167
40
4
51.0%
25.0%
19.0%
4.5%
0.5%
TOTAL
879
100%
Las empresas privatizadas en la estructura empresarial local
Las privatizaciones tuvieron un alto grado de incidencia en la conformación de los segmentos sectoriales y
empresariales mejor posicionados. Analizando las características de las primeras 200 empresas, ordenadas en
función de sus ventas anuales, el primer resultado emergente es un proceso de terciarización, motorizado −en
gran medida− por el ascenso de las empresas privatizadas y su segmentación antes mencionada. La
terciarización de este segmento del empresariado local puede verificarse en términos de una mayor
participación de empresas de servicios en el total en detrimento de empresas industriales y primarias, así como
también en términos de una mayor participación de la facturación de las empresas de servicios en la
facturación del total de este núcleo más dinámico del empresariado. La segmentación de las empresas ha sido
determinante en este proceso en tanto el crecimiento de las múltiples empresas de servicios resultantes del
proceso de privatizaciones desplazó del núcleo mejor posicionado a una gran cantidad de empresas
industriales y primarias.
8
TOTAL
EE.UU.
España
Chile
Italia
Gran
Bretaña
Francia
Canadá
Suiza
Australia
Japón
Bélgica
Panamá
Islas
Cayman
Arabia
Saudita
Brasil
Corea
Liberia
India
Chipre
Holanda
TOTAL
4,914
1,182
1,161
879
US$
mill.
47.1%
11.3%
11.1%
8.4%
47.1%
58.4%
69.5%
77.9%
800
7.7%
85.6%
779
349
75
51
42
41
41
7.5%
3.3%
0.7%
0.5%
0.4%
0.4%
0.4%
93.0%
96.4%
97.1%
97.6%
98.0%
98.4%
98.8%
36
0.3%
99.1%
34
0.3%
99.5%
31
7
6
5
4
2
10,440
0.3%
0.1%
0.1%
0.0%
0.0%
0.0%
100.0%
99.8%
99.8%
99.9%
99.9%
100.0%
100.0%
%
Acumulado
Este fenómeno da cuenta del fuerte peso que han adquirido las empresas privatizadas en la estructura
económica. Tomando como referencia al año 1997 puede verificarse una alto grado de incidencia de las
empresas privatizadas en las ventas totales del período. En efecto, de los 76.130 millones de dólares vendidos
por las primeras 100 empresas, el 24,7% correspondió a ventas realizadas por empresas privatizadas.
Considerando los resultados obtenidas por ese mismo conjunto de 100 empresas la contrastación es aún más
elocuente. Mientras la suma de los resultados de las primeras 100 empresas asciende a 3.647 millones de
dólares, los de las empresas privatizadas correspondientes a ese mismo grupo ascienden a 2.346 millones de
dólares, es decir, el 64,3% del total.
Reforma del Estado. Privatizaciones Provinciales
El proceso del Reforma del Estado Nacional, a partir de la Ley N° 23.696 de 1989, y la profunda
transformación de la economía argentina hicieron necesario extender el proceso de reforma al ámbito
provincial. A tal efecto, el Gobierno Nacional firmó con las provincias, en agosto de 1993, el Pacto Federal
para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.
En dicho convenio, y con el objeto de alinearse con los avances alcanzados por la Nación, las provincias se
comprometieron a derogar y/o modificar impuestos y a implementar un programa de privatizaciones de sus
empresas públicas.
9
De esta forma, el Pacto Fiscal Federal fue el marco legal con el que se dio inicio a la transformación de los
Estados Provinciales. La desregulación de actividades económicas y profesionales, la eliminación de
impuestos distorsivos y el proceso de privatizaciones fueron acciones adoptadas tanto para bajar los costos de
producción del sector privado, como para reducir el déficit fiscal, mejorar la calidad de los servicios
prestados, disminuir el costo de los servicios básicos y contribuir al fortalecimiento del mercado de capitales.
Si bien algunas provincias ya habían dado los primeros pasos en el proceso de privatizaciones, es a partir de
1995, y a instancias de la crisis provocada por el denominado "efecto tequila", que se adopta una firme
decisión política para la reforma del Estado por parte de las autoridades provinciales. El instrumento creado
para tales efectos fue el Fondo Fiduciario Para el Desarrollo Provincial.
La privatización de los bancos provinciales, de las empresas públicas de agua y energía y el traspaso a la
Nación de las cajas jubilatorias provinciales, constituyen pasos fundamentales en la reestructuración y,
consecuentemente, en el mejoramiento de las finanzas públicas provinciales.
En todos los casos es necesario que la provincia dicte una ley específica para cada privatización y defina los
marcos regulatorios, pero en el caso de los servicios públicos de distribución de electricidad y agua, ello es
particularmente importante. Para su transferencia a manos privadas se crearon unidades de negocios atractivas
desde la perspectiva de los potenciales inversores. En el caso de la energía eléctrica y del agua se concesionan
los activos por períodos extensos, en tanto que en el caso de los bancos se realiza la venta de activos y
pasivos.
La privatización o cierre de los bancos provinciales y municipales, así como la privatización de las empresas
públicas de agua y energía y el traspaso a la Nación de las cajas de jubilaciones provinciales, constituyen
pasos importantes en la reestructuración y, consecuentemente, en el mejoramiento de las finanzas públicas
provinciales.
PRIVATIZACIONES Y CONCESIONES
Cuando se suscribió el Pacto, además de los compromisos provinciales de modificar sus estructuras
impositivas y desregular su actividad económica, se estableció otro gran objetivo.
En efecto, un inciso del Acto Declarativo Primero del Pacto, se incluye entre los compromisos el de
"Propender a la privatización total o parcial , a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras,
cuya gestión actual se encuentre a cargo de las provincias o a la liquidación de las empresas, sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las provincias".
Dentro de este marco la mayor parte de las provincias argentinas, aunque con cierto grado de heterogeneidad ,
han logrado progresos en los procesos de privatización o concesión de las distintas empresas y entes públicos.
Al respecto, cabe mencionar que en los tres principales rubros a privatizar −bancos, empresas de energía
eléctrica y empresas de provisión de agua potable−, se han verificado avances significativos.
En el primer caso, con excepción de los bancos de las provincias de Buenos Aires, Córdoba, La Pampa y
Neuquen, los restantes han sido privatizados o están en proceso de privatización.
Si bien la modalidad adoptada para la privatización de los bancos provinciales no ha sido uniforme, en general
la mayor parte del capital accionario se deja en manos privadas, manteniendo el estado provincial una
participación menor, complementada por una pequeña participación de los empleados de esas instituciones
financieras a través de Programas de Propiedad Participada.
En el caso de las empresas proveedoras de energía eléctrica el avance ha sido igualmente importante, sobre
10
todo teniendo en cuenta que muchas de las provincias que no han privatizado el servicio (generalmente por la
imposibilidad práctica de hacerlo) han descentralizado su prestación hacia cooperativas que funcionan en los
municipios y comisiones de fomento. Este es el caso de las provincias de Chubut, La Pampa, Neuquen, Santa
Cruz y Tierra del Fuego. Además de las mencionadas, aún no han privatizado la prestación de este servicio ni
cuentan con leyes de privatización y marco regulatorio, las provincias de Córdoba, Santa Fe y Chaco.
En este rubro, el avance más importante se produjo durante el corriente año, con la adjudicación a grupos
privados de los servicios de distribución de energía eléctrica en la provincia de Buenos Aires, que prestaba la
Empresa Social de Energía de Buenos Aires (ESEBA).
Con relación a las empresas proveedoras de agua potable cabe efectuar apreciaciones similares a las realizadas
en el caso anterior. En efecto, algunas provincias que aún no han privatizado el servicio ni cuentan con leyes
de privatización o marco regulatorio, han descentralizado su prestación hacia cooperativas en municipios y
comisiones de fomento. Esta es la situación de las provincias de Chubut, La Pampa, Neuquen, San Luis, Santa
Cruz y Tierra del Fuego. Junto con las señaladas, Chaco, Río Negro y San Juan aún no han iniciado el proceso
de privatización de este servicio.
El avance de mayor significación respecto a la prestación de este tipo de servicio se produjo con la
transferencia a manos privadas de la Dirección Provincial de Agua y Saneamiento (DIPAS) de la provincia de
Córdoba durante el transcurso del presente año. En Abril de 1997 la provincia y directivos del consorcio
Aguas Cordobesas, liderado por Lyonnaise Des Eaux de Francia, suscribieron el contrato de concesión por
treinta años del servicio de agua potable en la ciudad de Córdoba.
Cabe señalar, asimismo, los significativos pasos que se han dado en idéntico sentido en la Administración
General de Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires, al aprobarse el marco regulatorio para la
prestación de los servicios de agua potable y desagües cloacales. Para ello se creó el Organismo Regulador
Bonaerense de Aguas y Saneamiento, el cual se constituirá en autoridad de aplicación del marco regulatorio.
Igualmente importante resultó la autorización al Poder Ejecutivo Provincial para otorgar en concesión por el
término de hasta treinta años, por el sistema de licitación pública, los servicios a cargo de la Administración
General de Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires.
Además de los tres rubros principales mencionados se han privatizado o concesionado en los estados
provinciales numerosos entes o empresas de diversa índole. Ello ha ocurrido con Hoteles, Hosterías, Casinos,
Terminales de Ómnibus, Canales de Televisión, Puertos, Servicios Aéreos y Ferroviarios, etc. El avance ha
sido sustantivo si bien aún quedan algunos de ellos por ser transferidos a manos privadas.
En síntesis, en materia impositiva se observa que el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos es
dispar. Mientras que las derogaciones o exenciones en concepto de Impuesto de Sellos (compromisos
inmediatos), Impuestos Específicos y Débitos Bancarios han sido de aplicación generalizada y, en su mayor
parte, se han llevado a cabo en los dos años siguientes a la suscripción del Pacto, en el resto de los puntos se
aprecian comportamientos heterogéneos.
Sobre dichos comportamientos han tenido gran influencia las sucesivas prórrogas establecidas mediante Leyes
aprobadas en el Congreso Nacional, las que han permitido posponer en algunos casos el cumplimiento de las
medidas comprometidas al suscribir el Pacto Fiscal.
En cuanto al proceso de privatizaciones y concesiones, todavía permanecen en la órbita estatal algunos
organismos provinciales de relevancia. No obstante, resulta innegable que en los poco más de tres años
transcurridos desde la firma del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, se han
producido progresos importantes en los estados provinciales, que han cambiado su fisonomía y han
contribuido a mejorar su situación fiscal.
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Regulación de los servicios públicos privatizados
Las funciones de regulación del Estado se definen como aquel conjunto de atribuciones e instrumentos
necesarios para el seguimiento y supervisión del cumplimiento de normas impuestas en beneficio de la
comunidad (control ambiental, la seguridad de transito, etc.) incluyendo la prestación de servicios públicos
transferidos al sector privado. Estas funciones de regulación son indelegables ya que están orientadas a
preservar el bien común y son parte de4l Estado mínimo, aun en las economías más liberales. Con la
transferencia de las empresas publicas a agentes privados aparece también la necesidad de proteger los
derechos del consumidor y, a partir del simultaneo impulso desregulador, se suma el objetivo de promover la
competencia donde esta resulte posible.Los conflictos de interés han impedido la constitución de tales agentes
en la aeronavegación comercial, el sector de refinación y comercialización de petróleo y la producción de gas,
el transporte multimodal en e conurbano bonaerense, los puertos y vías navegables, y otras áreas.
Incidencia en las finanzas publicas
Cuando la transferencia de los activos públicos sirvió al propósito de cancelar la deuda externa, el efecto
favorable sobre la solvencia del Estado estimuló el ingreso de capitales; cuando la transferencia se hizo contra
pagos en efectivo para financiar desequilibrios fiscales transitorios, ello derivo en expansión monetaria y
crediticia y consecuentemente en apreciación real. Cuando en 1992 el gobierno ya había alcanzado el
equilibrio presupuestario, fue cuando comenzaron a incrementarse las inversiones extranjeras directas
vinculadas al compromiso de modernización de la infraestructura asociado a la s privatizaciones. A ello se le
sumó en 1992 y 1993, otro factor que aceleró la apreciación cambiaria: las privatizaciones orientadas a
cancelar deuda pública interna.
Efecto fiscal
• El gobierno se desprende de empresas que no están generando utilidades netas.
• A cambio de los activos reales y fundamentalmente a cambio del derecho de operar en un mercado
protegido, el sector publico obtiene tres contrapartidas:
• Divisas en efectivo
• Títulos de la deuda pública ( con consiguiente ahorro en el servicio de la misma)
• Una corriente de ingresos tributarios (básicamente en la futura recaudación del impuesto a las ganancias)
asociada al hecho de que bajo la administración privada la empresa generará utilidades.
• El Estado obtiene un beneficio fiscal adicional, porque cede un plan de inversiones que no habría
podido encarar pero del cual era socialmente responsable.
El impacto sobre las finanzas publicas según el horizonte temporal, podemos señalar que el efecto fiscal e es
especialmente positivo en el corto plazo cuando se reciben los pagos en efectivo. Pese a que en el largo plazo
no se dispone de estos pagos en efectivo, el efecto fiscal sigue siendo positivo, ya que al no existir un
sacrificio de utilidades de la s empresas bajo operación estatal, solo se renuncia a la recaudación impositiva
bajo operación estatal para obtener un ahorro de servicios de la deuda un ahorro de inversiones que el Estado
se evita financiar y la recaudación impositiva generada bajo operación privada.
A pesar de que el efecto fiscal de las privatizaciones argentinas es positivo, en general en las operaciones
concretadas en el periodo 1989/90 el Estado no pudo obtener un precio justo2 por los activos vendidos. En
efecto, si por precio justo de un activo entendemos el valor actual de los beneficios futuros (descontados a un
tasa que refleje el riesgo−país) que el mismo va ha generar, encontramos que en el caso argentino existen
razones que impidieron captar ese precio. Entre estas razones se destacan la falta de marcos regulatorios
claros.
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Efecto sobre la inversión
El impacto de las privatizaciones sobre la inversión puede dividirse en dos, uno indirecto y otro indirecto. El
efecto directo mide el cambio de la formación de capital en los propios sectores privatizados y tiene signo
positivo, ya que los operadores privados están obligados a realizar inversiones de envergadura, que el Estado
no habría podido afrontar debido a su restricción de endeudamiento.
El efecto indirecto, mide el impacto sobre la inversión en otros sectores de la economía y puede a su vez
descomponerse en un efecto de signo negativo y otro de signo positivo. El efecto negativo se relaciona con la
forma en que se financian las inversiones destinadas a rehabilitar y expandir el capital en los sectores
privados. En la mayoría de los casos tales inversiones son financiadas predominantemente con las utilidades
retenidas emergentes de las nuevas regulaciones y de los ajustes tarifarios.
El autofinanciamiento se logra a través de un cambio de precios relativos que reduce la rentabilidad de los
sectores preestablecidos. El aumento en las tarifas de los servicios públicos y la caída del tipo de cambio real
pueden reducir la inversión en otros sectores.
Existe un efecto positivo relacionado con tres factores. Primero, la compra de bienes de capital insumos
domésticos realizada por las empresas privatizadas puede incentivar la inversión en los sectores que proveen
tales bienes e insumos. Segundo, dado que las privatizaciones tienen un efecto fiscal positivo. El consiguiente
aumento en el ahorro publico puede dar lugar a un incremento futuro en la inversión publica. Y tercero, el
efecto confianza.
Efecto sobre el sector externo
El efecto de las privatizaciones sobre el balance de pagos depende de cuatro factores :
• El ingreso de capitales por la parte de las operaciones abonada en dólares.
• El ahorro en servicios de la deuda externa ( debido al hecho de que en varios caso parte del precio de venta
se pagó con títulos de dicha deuda)
• Las utilidades netas remitibles al exterior por los nuevos consorcios en los años futuros.
• El impacto de la revaluación del peso (asociada a la política de privatizaciones )
Sobre la balanza comercial.
Si la privatizaciones se llevan a cabo contra divisas en efectivo y estas divisas no se invierten en actividades
que aumenten la rentabilidad en el sector de bienes comerciables desaparece el ahorro por servicios de la
deuda externa, pero se mantienen los efectos perjudiciales futuros (caso petróleo). Por otro lado, si se
privatizan o se concesionan servicios públicos sin un marco regulatorio que defienda a lo usuarios, las mejoras
en la eficiencia productiva incrementan las utilidades remitibles y, paradójicamente acentúan la restricción
externa en lugar de moderarla.
CONCLUSION
El estudio del programa de privatizaciones reconoce razgos distintivos que la diferencian de otras experiencias
internacionales contemporáneas.
El fenómeno mas destacado lo constituye la celeridad con la que se hicieron las realizaciones. En poco mas de
cuatro años fue transferida al sector privado la casi totalidad de las empresas publicas productoras de bienes y
prestadoras de servicios que en su totalidad generaban cerca del 8 % del PBI total y poco más del 20 % de la
inversión global en el país.
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Esa celeridad sustentada en la premisa del corto plazo permitió revertir en una primera instancia la crítica
situación fiscal y de financiamiento del sector público. Asimismo, a partir de la capitalización de una
importante cantidad de títulos de la deuda externa mejoró tanto el posicionamiento argentino en los distintos
ámbitos de renegociación de la significativa deuda externa como las relaciones político−institucionales con
los grupos económicos locales y con los acreedores externos. Por otro lado el fuerte apoyo de la "comunidad
de negocios" asociado al desarrollo del programa de privatizaciones favoreció el ingreso de capitales que
permitió elevar el consumo y los ingresos fiscales a costa de un déficit creciente y una fuerte dependencia del
ahorro externo. A causa de la urgencia por transferir las empresas públicas en el menor tiempo posible
muchos objetivos oficiales no pudieron alcanzarse y en otras ocasiones, las ventas fueron inferiores a las que
podrían haberse logrado con un programa de privatizaciones gradualmente organizado. Entre todas las
falencias podemos nombrar las siguientes:
− El efecto positivo que apareció al corto plazo se vio neutralizado en el mediano o largo plazo, la
generalizada subvaluación de los activos transferidos redujo los ingresos fiscales, las exenciones y los
beneficios impositivos concedidos a algunos consorcios adjudicatarios contraen la recaudación, la absorción
de la casi totalidad de los pasivos de las empresas transferidas supone futuros egresos fiscales en concepto de
amortización e intereses, etc.
− El efecto de la capitalización de títulos de la deuda externa se ha visto más que compensado por el nuevo
endeudamiento externo tanto por parte de los consorcios adjudicatarios como por el propio sector público.
− Las mejoras relativas en el desempeño de algunas de las empresas privatizadas son el resultado del profundo
deterioro previo a su transferencia al sector privado favorecida por las cuasi rentas monopólicas garantizadas
por contrato.
− La escasa atención brindada a la necesidad de regular determinadas áreas privatizadas, la transferencia y
consolidación de mercados oligopolicos o monopólicos, el establecimiento de condiciones que nulifican el
riesgo empresario, la libertad en la fijación de las tarifas y cuadros tarifarios de diversos servicios públicos, el
escaso interés por inducir licitaciones realmente competitivas; han contribuído a consolidar el poder de
mercado de unos pocos conglomerados empresarios localizados en su mayoría en sectores que producen
bienes y servicios no transables en el ámbito internacional.
− Las deficiencias asociadas al tema de la regulación pública entre ellas:
• Las disposiciones tendientes a preservar el carácter monopólico u oligopolico de las empresas
privatizadas.
• La escasa protección a los consumidores frente al abuso por parte de los consorcios adjudicatarios
• La frecuente reformulación de normas establecidas con anterioridad a las licitaciones y que va en
detrimento de la credibilidad del sistema y puede vulnerar derechos adquiridos.
• La inexistencia de normas que garanticen la independencia de los entes reguladores respecto de las
empresas privadas.
De todas maneras, queda claro que resulta cada vez mas imprescindible la revisión analítica integral de la
compleja trama normativa que regula la operación de las empresas prestadoras de servicios públicos
privatizados.
La identificación precisa de las peculiaridades y deficiencias de y en cada una de las privatizaciones
concretadas a la fecha, es una tarea impostergable en el plano político, económico y social.
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