PARTE CUARTA. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO
Anuncio
PARTE CUARTA. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO: LAS FUENTES Y LAS COMPETENCIAS. 1.- El Derecho comunitario originario: naturaleza y función de los Tratados comunitarios. * El sistema de normas de la UE se apoya en la división entre las normas originarias y las derivadas. * El Derecho originario lo conforman: - los Tratados constitutivos y las normas que los han ido paulatinamente modificando, cuyo exponente general es el Tratado de Lisboa que ha modificado el TUE y el TCE (denominado ahora TFUE). También, por remisión, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y los principios generales consagrados como constitucionales por el Tribunal de Justicia. - sus protocolos y anexos (artículo 51 TUE). No obstante, el Tribunal de Justicia ha indicado que los Protocolos “no pueden establecer excepciones a una disposición fundamental del Tratado”, por lo que en caso de contradicción deberá prevalecer la disposición del Tratado, que servirá además para interpretar el contenido del Protocolo. Curioso el caso del Protocolo relativo a la protección y bienestar de los animales, que la sentencia relativa al asunto Jippes e. a., 2001, deja casi sin valor jurídico. - no los conforman las declaraciones, que tienen un carácter eminentemente político, sin perjuicio de que puedan servir en ocasiones de criterio interpretativo al Tribunal de Justicia * El Derecho comunitario debe ser considerado también un ordenamiento jurídico, los tratados comunitarios son algo más que un acuerdo que se limite a crear obligaciones entre las partes contratantes. En el asunto Los Verdes v. Parlamento Europeo (1986), el Tribunal de Justicia se refirió a la Comunidad Europea como “una Comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental, que constituye el Tratado”. * Las características fundamentales de los Tratados, como normas constitutivas, son: - Su carácter de normas jurídicas internacionales, pero revestidas de una dimensión “constitucional” - Contienen también regulaciones específicas (las relativas a las libertades comunitarias, a las reglas de competencia o a las políticas comunes) - Pluralidad y diversidad de obligaciones - Supremacía de las normas constitutivas y la consecuente subordinación a éstas de las normas derivadas - Eficacia directa * El Tribunal de Justicia ha admitido la existencia dentro del Derecho originario de un núcleo particularmente duro, constituido por “los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales consagrados como base de la Unión” (asunto Kadi v. Consejo y Comisión, 2008) * Artículo 47 del TUE establece que la Unión tiene personalidad jurídica. * Vigencia y aplicación del Derecho originario: - Ámbito temporal: carácter apriorísticamente ilimitado (artículo 53 TUE) - Ámbito territorial, con sus correspondientes reservas de aplicación por los diferentes Estado miembros, especificado en el artículo 355 del TFUE. * Procedimientos de revisión: - Los Tratados podrán modificarse con arreglo a un procedimiento de revisión ordinario. También podrán modificarse con arreglo a procedimientos de revisión simplificados. - Procedimiento de revisión ordinario + El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo Europeo y los notificará a los parlamentos nacionales. + Si el Consejo Europeo, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, adopta por mayoría simple una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas, el Presidente del Consejo Europeo convocará una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión. (Cuando se trate de modificaciones institucionales en el ámbito monetario, se consultará también al Banco Central Europeo) + El Presidente del Consejo convocará una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en los Tratados. + Las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. + Si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma de un tratado modificativo de los Tratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión. - Procedimientos de revisión simplificados + El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo Europeo proyectos de revisión de la totalidad o parte de las disposiciones de la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativas a las políticas y acciones internas de la Unión. + El Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que modifique la totalidad o parte de las disposiciones de la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. (El Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, así como al Banco Central Europeo en el caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario). + Dicha decisión sólo entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. 2.- El Derecho comunitario derivado: A) Actos típicos. Reglamento, Directiva, Reglamento delegado, Decisión y Recomendación; B) Actos atípicos. A) Actos típicos. A.1. Actos vinculantes. I.- El reglamento * Artículo 288 TFUE: “El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembros” * Caracteres: - Alcance general: sirve para diferenciarlo de los actos de alcance individual, como la decisión - Obligatoriedad en todos sus elementos - Directamente aplicable en todos sus Estados miembros * Prohibición de medidas nacionales de recepción o reproducción del reglamento, aunque en realidad el Tribunal de Justicia no condena tal práctica en sí misma considerada, sino los efectos que podrían derivar (como la entrada en vigor o ubicación dentro del sistema de fuentes –y riesgo de modificar el contenido a través de la norma de recepción-) perjudicando la correcta aplicación del Derecho europeo. * Norma completa, que en ocasiones puede requerir de normas intermedias (estatales o comunitarias) para su íntegra aplicación. * A veces esa habilitación es expresa, aunque no se puede dejar en manos de un Estado el desarrollo completo de la materia que se está regulando. * A veces es implícita, bien porque las instituciones europeas hubieran renunciado deliberadamente a adoptar disposiciones de carácter detallado o bien porque siempre debe abrirse la puerta a una actitud tendente a lograr una efectiva aplicación de la normativa de la Unión. I.bis. El reglamento delegado. El reglamento delegado, que se activa previo mandato o habilitación contenida en un acto legislativo, con el objeto de que la Comisión complete o modifique, en elementos no esenciales, la eficaz aplicación del mismo, por medio de esta norma de aplicación general y eficacia directa. Los actos legislativos delegantes "delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes. La regulación de los elementos esenciales de un ámbito estará reservada al acto legislativo y, por lo tanto, no podrá ser objeto de una delegación de poderes" (art. 290.1 TFUE). El reglamento delegado deberá expresar esta naturaleza en su propio título, y no estará revestido de la naturaleza de acto legislativo. II.- La directiva • Artículo 288 TFUE: “La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios” • Caracteres: o Carece de alcance general (obliga solo al Estado miembro) o Obligatoriedad parcial, solo recae sobre el elemento resultado y requiere de la intermediación estatal, por lo que carece, inicialmente, de aplicabilidad directa o De todos modos, no solo exige la construcción en abstracto de un resultado, sino que se impone a los Estados la obligación de adoptar las medidas necesarias para alcanzar dicho resultado con la libertad de “elección de la forma y de los medios”. o La norma nacional de transposición vincula a todos los efectos o Diferencia entre publicación, entrada en vigor y fijación de plazos de transposición. • Eficacia directa del Derecho de la Unión: en principio, las normas pueden desplegar por sí mismas plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados miembros a partir de su entrada en vigor. Plenitud de eficacia de los Tratados y de los Reglamentos… y también de las decisiones dirigidas a los Estados miembros. • Criterios para determinar la eficacia directa: o Que la norma sea “clara y precisa” o Que su mandato sea incondicional, que no deje márgenes para la discrecionalidad a las autoridades públicas institucionales o a las Instituciones de la Unión. • La eficacia directa de las directivas: o La Directiva está desprovista de efecto directo siempre que el Estado miembro haya cumplido correctamente, en el plazo establecido, con el contenido y objetivos de la Directiva. o En los demás casos, el efecto directo de la Directiva dependerá de las siguientes circunstancias: La expiración del plazo dado a los Estados para su adaptación interna La ausencia, insuficiencias o deficiencias de la adaptación Que sea una norma precisa e incondicional o El efecto directo de las Directivas se funda: El carácter obligatorio de la Directiva para el Estado destinatario El principio de cooperación o lealtad para los compromisos asumidos Los principios de aplicación uniforme y de no discriminación por razón de la nacionalidad o El efecto directo vertical (relaciones poderes públicos/particulares) de las Directivas: Obligación del Estado de transponer la Directiva y de las obligaciones que la Directiva puede imponer a cargo del Estado. Cuando se habla de Estado abarca a todas las autoridades nacionales de los Estados miembros, es decir, a todas las Administraciones públicas Cuando se habla de particular, también las diferentes Administraciones pública, como un Ayuntamiento, frente al poder “central”. No hay efecto vertical “inverso”, en el supuesto que imponga obligaciones a los particulares, el Estado no puede exigir el cumplimiento de tales obligaciones a los particulares afectados. La Directiva no puede crear obligaciones a cargo de un particular ni puede ser invocada contra un particular o El efecto horizontal (relaciones entre particulares) de las Directivas: En principio, una Directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular El cumplimiento obligatorio de la Directiva por los poderes públicos y los inevitables perjuicios para algunos particulares: efectos indirectos o triangulares… en materia de contratación (no obstante, aunque se trate de un problema entre diferentes ofertantes, al final el cumplimiento de la Directiva corresponde al poder adjudicador, que está vinculado a la idea de poder público) Otras situaciones: el efecto de exclusión (aplicación de reglamentaciones técnicas que requieren de su notificación por el Estado, en estos casos no se pretende directamente el reconocimiento de un derecho, sino de que no se aplique una norma nacional incompatible con la Directiva. o La obligación de interpretar el Derecho nacional de manera conforme a la Directiva. Ante la falta de transposición o en caso de transposición incorrecta de una Directiva se traslada a los jueces, también órganos del Estado, la obligación de tomar las medidas necesarias para alcanzar, en el litigio concreto, el resultado querido por la Directiva. El criterio interpretativo debe respetar los principios generales del Derecho, tales como los principios de legalidad penal, seguridad jurídica e irretroactividad. III.- La decisión • Artículo 288 TFUE “obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios” • Discutible naturaleza jurídica, en la medida de que carece de alcance general, por lo que habrá que valorar quién es su destinatario. Por ello, hay que distinguir cuando va dirigida a un particular, perfiles del acto administrativo, de cuando va dirigido a un Estado o varios Estados miembros. • Aunque predetermina los medios y el resultado, en ocasiones los medios no se definen claramente cuando van dirigidas a un Estado. • Posibilidad de notificación, y no publicación, cuando vayan dirigidas a un destinatario concreto. A.2. Actos no vinculantes: recomendaciones y dictámenes. * El artículo 288 TFUE, al referirse a las recomendaciones y los dictámenes, se limita a declarar su carácter no vinculante * Falta de concreción conceptual de ambas modalidades. Se ha sostenido por la doctrina que las recomendaciones implican una invitación a otros a actuar (manifestación de voluntad) mientras que los dictámenes aludirían a la legitimidad de las actuaciones realizadas (manifestación de juicio). Sin embargo, la frontera es más difusa, porque los dictámenes no son los propios de la función consultiva presente en el proceso decisorio europeo, sino instrumentos destinados a incidir fuera del marco institucional de la Unión. No obstante, los dictámenes con destino ad extra son escasos en la práctica europea. Se han generalizado las comunicaciones, mediante las que se pretende, en la mayoría de las ocasiones, presentar de manera sistemática los principios que presiden un determinado sector, aportando precisiones de la mano de la doctrina y de la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, que sirvan para ofrecer un marco de referencia a las Administraciones nacionales y a los operadores económicos (en ese contexto hay que entender los memorándum y los códigos de conducta) * De manera indirecta se pueden establecer consecuencias jurídicas: - Normas incompletas… efectos interpretativos…sentencia Grimaldi en relación con una recomendación sobre la conveniencia de la adopción de una lista europea de enfermedades profesionales, el TJ afirmó que la lista establecida en la recomendación debería ser considerada a efectos de interpretación de las normas nacionales y de la Unión europea. - Otra cosa son los dictámenes motivados, cuya inobservancia por el Estado en el plazo fijado por el dictamen faculta a la Comisión para interponer el recurso por incumplimiento del artículo 258 TFUE. B) Actos atípicos * Número abierto de actos de naturaleza oscura y efectos jurídicos indeterminados, cuya pertenencia al sistema normativo de la Unión es altamente discutible. * Hay autores que hablan de “actos fuera de nomenclatura” distinguen entre “actos atípicos” para aquellos mencionados en el Tratado (288 TFUE) pero dotados de distinta naturaleza y efectos, esencialmente ad intra – reglamentos y decisiones de carácter orgánico, directivas negociadoras o dictámenes preparatorios-, diferenciándolos de los “actos no previstos en el Tratado –deliberaciones, resoluciones, códigos de conducta, programas…) * Práctica discutible (crítica del Consejo de Estado francés en su informe anual correspondiente a 1992), que ha recibido, sin embargo, el respaldo del Tribunal de Justicia a través de una consolidada jurisprudencia. * ¿Por qué se dan?: - Los Tratados han previsto una competencia, pero sin precisar el tipo de acto correspondiente a su ejercicio - Actuaciones sobre las que existe una debilidad o un carácter difuso de la competencia - Ocasiones en que en los actos internos (reglamentos internos de las Instituciones) se prevé la adopción de ciertas regulaciones no contempladas en las categorías generales 3.- Los principios comunitarios. A) Los principios fundamentales de la Unión (democracia, respeto a los derechos humanos, igualdad de los Estados miembros, respeto a la identidad nacional de los Estados miembros, cooperación leal, solidaridad y transparencia y proximidad) B) Los principios constitucionales del sistema (principios de atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, no discriminación: los principios recogidos en las normas constitutivas, posición desde la que informan todo el ordenamiento jurídico). C) Los principios generales del Derecho de la Unión, que carecen de una formulación normativa concreta en las normas escritas del Derecho de la Unión Europea, pero que han sido apreciados jurisprudencialmente como exigencias de racionalidad para la aplicación del Derecho de la Unión. Son de creación jurisprudencial y su límite principal es no colmar vacíos normativos, sustituyendo al “poder constituyente”. Algunos han pasado a las “normas constitutivas” en las correspondientes modificaciones del Derecho originario, es el caso de la salvaguarda de los derechos fundamentales. Estos principios ocupan una posición jerárquicamente superior al Derecho derivado y la jurisprudencia los ha articulado como un elemento más del control de la legalidad. D) La incidencia de los principios nacionales en la configuración de los principios europeos Origen: 340 TFUE: remisión del Tratado de la Unión a los Derechos nacionales en materia de responsabilidad extracontractual. El recurso a los principios comunes de los Estados miembros parte de una cultura jurídica común subyacente a los Derechos nacionales, que se remonta al Derecho romano (que el Tribunal no dudó en invocar –con cita de fragmentos de Paulo- en el asunto Klomp, 1969), y que permite hablar de un sustrato común de los Derechos constitucional y administrativo, que aborda tanto la realidad continental como anglosajona). A tal efecto, cabe recordar que para las instancias internacionales, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, lo que cuenta es el derecho efectivamente aplicado, aunque esté en oposición con los textos oficialmente promulgados o con la terminología utilizada. Por tanto, en Estrasburgo o en Luxemburgo prevalece el ius quod est. 4.- Otras fuentes del Derecho comunitario. Los Tratados externos. - - - - - El alcance y valor del Derecho Internacional y sus relaciones con el Derecho interno de la Unión Europea presenta muchas dificultades. Está claro el respeto a los grandes principios internacionales, que permite incorporar criterios de interpretación de tratados de codificación o en materia de derechos humanos. Sin embargo, afloran las contradicciones entre un sistema receptivo, en principio, al Derecho internacional, que profundiza en sus rasgos específicos y autónomos (Sentencia Kadi de 3 de septiembre de 2008) en la que se dice que “las obligaciones impuestas por un acuerdo internacional (la Carta) no pueden tener por efecto menoscabar los principios constitucionales del TCE (ahora TFUE) Otro problema es la valoración del alcance que produce en el Derecho de la Unión las obligaciones jurídico-internacionales de sus Estados miembros, que son sujetos de Derecho internacional, que disponen de ámbitos de competencias no “atribuidos” a la Unión Europea: o Artículo 351 TFUE: los Tratados no afectarán a derechos y obligaciones contraídos con anterioridad a 1 de enero de 1958 o anterior a la fecha de adhesión del correspondiente Estado. No obstante, los Estados deberán recurrir a los medios que dispone el Derecho internacional para eliminar la posible incompatibilidad de algunas disposiciones con el Derecho comunitario. Consecuencias jurídicas de los tratados suscritos por la UE o En relación a la integración en el ordenamiento jurídico comunitario (Sentencia Haegeman de 30 de abril de 1974), las disposiciones del acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico comunitario o Obligatoriedad para la Unión y para los Estados miembros o Recepción automática, aunque se introduzcan a través de un acto jurídico interno (publicación) o Jerarquía: preeminencia de los Tratados constitutivos sobre los tratados celebrados por terceros o Efecto directo, cuando se dé la claridad pertinente y se cumplan la vinculación, en su caso, a las reciprocidades internacionales Otra cuestión es el análisis que merecen las decisiones (o acuerdos o resoluciones) de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo o del Consejo Europeo (carácter político, jurídico o híbrido) y requieren su incorporación al Derecho interno según las respectivas reglas constitucionales o Con ocasión del Tratado de Lisboa adquirieron especial importancia al recurrirse a una “decisión” y a un “acuerdo” de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros para vencer las últimas resistencias a su ratificación por parte, respectivamente, de Irlanda (concernientes a su autonomía fiscal, su neutralidad militar y su soberanía sobre asuntos como el aborto, la educación o la familiar) y de la República Checa (perseguía superar la reticencia del euroescéptico Presidente Václav Klaus a estampar su firma en la ley checa de ratificación, por la preocupación consistente en que la plena aplicación de la carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en Chequia pudiera desembocar en una reivindicación de los bienes confiscados a miles de ciudadanos alemanes tras su expulsión en la región de los Sudetes finalizada la II Guerra Mundial). o Se traduce en anexar un Protocolo al Tratado de la Unión y al de su funcionamiento por el que se extendería el régimen de excepción de la Carta de Derechos Fundamentales que ya había previsto Lisboa para Reino Unido y Polonia 5.- El valor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (remisión al bloque sexto) 6.- La aplicación del Derecho comunitario y su control judicial. A) La primacía del Derecho de la Unión. - Fundamento: obligación internacionales que asumen los Estados de respetar los compromisos - Sentencia Costa c. ENEL: a) Limitación definitiva, en determinados ámbitos, de sus derechos soberanos, por lo que no puede prevalecer una norma nacional sobre los derechos definitivamente transferidos. Esta referencia a la “limitación definitiva” fue contestada por el Tribunal Constitucional Federal Alemán, en su decisión sobre el Tratado de Maastricht, en los siguientes términos: “Alemania es uno de los señores de los Tratados, que justificaron su vinculación al Tratado de la Unión, suscrito por un período de tiempo ilimitado, con la voluntad de ser miembro a largo plazo, aunque, en definitiva, podría anular tal pertenencia en sentido contrario”. b) Carácter obligatorio, con alcance diverso, de las normas de Derecho derivado. c) El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho derivado, aceptado expresamente por todo Estado miembro, les obliga a abstenerse de toda medida susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados. d) Principio de no discriminación en función de las cuestiones de índole nacional. = la primacía condición necesaria para la pervivencia del derecho comunitario = Sentencia Simmenthal: el juez nacional deberá dejar sin aplicación toda disposición contraria de la ley nacional, ya sea anterior o posterior, a la norma de la Unión, sin que para ello tenga que pedir o esperar su propia eliminación por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional… inaplicación de la norma nacional. Recepción de este principio en los diferentes derechos internos y tratamiento del problema de la primacía del Derecho comunitario sobre las constituciones nacionales (dado que se eliminó la incorporación de dicho principio en la reforma de los Tratados al contrario de lo que sucedía con el nonato proyecto de Constitución para Europa): o España (STC 28/1991, de 14 de febrero): la primacía del derecho comunitario sobre el interno deriva simultáneamente del artículo 93 CE y de la doctrina del Tribunal de Justicia plasmada en el Tratado de Adhesión: “el Reino de España se halla vinculado al Derecho de las Comunidades Europeas, originario y derivado, el cual –por decirlo en palabras del Tribunal de Justicia- constituye un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales”. - Ahora bien, en su Declaración 1/1992, de 1 de julio (emitida con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht) sostuvo: “En virtud del artículo 93, las Cortes Generales pueden ceder o atribuir el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, no disponer de la Constitución misma, contrariando, o permitiendo contrariar, sus determinaciones”. o Tribunal Constitucional Federal alemán en su sentencia de 30 de junio de 2009 aborda la declaración número 17 aneja al Acta Final de la CIG de Lisboa, relativa al principio de primacía: “La República Federal Alemana no reconoce una primacía a la aplicación del Derecho de la Unión en términos absolutos, lo que sería constitucionalmente objetable, sino que simplemente confirma la situación jurídica tal y como ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional Federal”. o Consejo Constitucional francés (Decisión de 29 de octubre de 2004)… centrándose en la cuestión de los derechos fundamentales… se afirma que la aplicación del Derecho comunitario no puede conducir a resultados contradictorios con una disposición expresa del texto constitucional, por lo que la obligación comunitaria de transposición dejaría de ser constitucional. Conclusiones: o Los jueces nacionales deberán asumir también su condición de jueces europeos, impulsando el diálogo, a través de la cuestión prejudicial, con el Tribunal de Justicia o Flexibilizar la interpretación, sin renunciar a su supremacía última, de la Constitución de su país. o Deberá haber un control inicial de la norma comunitaria por las instancias comunitarias y, superado dicho control, podrá someterse la norma al test de constitucionalidad de cada Estado. B) La tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión. - Los principios de cooperación leal (artículo 4.3 TUE) y de la autonomía institucional y procesal. La obligación de asegurar los derechos reconocidos por el orden común exige de todas las autoridades nacionales, incluidas las judiciales, su ejecución “sin que le puedan ser opuestas reglas del Derecho nacional, cualesquiera que éstas sean correspondiendo al ordenamiento jurídico interno en cada Estado miembro determinar el procedimiento jurídico conducente a ese resultado” - El derecho a la tutela judicial nacional efectiva. Posibilidad de tutela judicial efectiva de la Unión. El derecho a la tutela judicial efectiva se formula como un “derecho universal” al juez, es decir, en todos los ámbitos del Derecho, incluida la privilegiada actuación administrativa, aunque no esté previsto en la legislación nacional. Todo ello implica: - Se reconoce, de este modo, un derecho universal al juez nacional - Todas las vías procesales internas son, en principio, susceptibles de servir para hacer vales derechos fundados en el Derecho de la Unión (principio de equivalencia). - El acceso a las vías procesales nacionales no podrá hacerse en condiciones menos favorables que para las reclamaciones fundadas en normas internas y tampoco en condiciones tales que hagan prácticamente imposible el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad). - Toda decisión nacional que aplique el Derecho comunitario debe ser motivada, susceptible de un efectivo control jurisdiccional. - La creación de nuevos recursos ante las autoridades nacionales. Caso italiano… recurso contra los actos preparatorios… el derecho a la defensa no puede encontrar límite alguno en la actividad administrativa. - La tutela cautelar ante las jurisdiccionales nacionales Si el juez que conoce el litigio estima que debe conceder medidas provisionales y se opone a ello una norma nacional, entonces debe excluir la aplicación de la norma nacional que le impide conceder medidas provisionales. Los jueces nacionales (caso Zuckerfabrik), de oficio o a instancia de parte, pueden adoptar medidas cautelares de suspensión de actos nacionales de ejecución de normas comunitarias, que se justifican siempre que el juez nacional: - tenga serias dudas de la validez de la norma comunitaria - adopte la suspensión de forma provisional y limitada a los aspectos discutidos - plantee la cuestión prejudicial de validez - se dé la pertinente urgencia - pese sobre la parte demandante la amenaza de un perjuicio grave e irreparable - se tenga en cuenta debidamente el interés de la Unión - El principio de responsabilidad incumplimiento del Derecho de la Unión del Estado por * Si las normas internas de responsabilidad son más favorables, se aplicarán éstas y no los criterios establecidos por el Tribunal * Responsabilidad por omisión del poder legislativo, siempre y cuando: - que la norma comunitaria “implique la atribución de derechos a favor de particulares” - que “el contenido de estos derechos pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la Directiva” o de la norma en cuestión, es decir, que la violación esté suficientemente caracterizada, para lo que se debe considerar: * el grado de precisión de la norma vulnerada * la autoridad nacional no tenga ningún margen de apreciación * el carácter intencional, aunque la obligación de reparar no puede supeditarse a un requisito basado en el concepto de culpa * su carácter excusable o inexcusable, aunque la mera infracción puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada * la no concurrencia de la actuación de las Instituciones europeas - que “exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de las obligaciones que incumba al Estado y el daño sufrido por los afectados” Los epígrafes La ejecución normativa y administrativa del Derecho comunitario y El procedimiento comunitario se desarrollarán a través de casos prácticos. 7 y 8.- Las competencias comunitarias: clases y relación con las competencias estatales. * Principio de la atribución de la competencia (artículos 5 TUE y 7 TFUE): * El principio básico es el principio de atribución, la UE no tiene competencias propias u originarias, son derivadas de los Estados, que ceden parte de su soberanía * La Unión no puede ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los tratados constitutivos. La Unión y sus instituciones no tienen competencias conferidas o definidas atribuidas por el Tratado, sino en el Tratado. * La Unión habrá de perseguir sus objetivos sólo mediante las competencias atribuidas y no de cualquier otra forma: no tiene competencias generales. * Cláusula residual general a favor de la competencia estatal (principio de presunción de competencia del Estado). Los Tratados indican para qué objetivos y en qué ámbitos y también mediante qué procedimientos y medios tienen competencia las Instituciones de la Unión. * Toda competencia no atribuida por los Tratados sigue perteneciendo a los Estados (artículos 4.1 TUE y 5.2 TFUE). * La delimitación de competencias: 1) Competencias exclusivas (artículo 3 TFUE): - solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros solo podrán hacerlo si la Unión los habilita para ello. Sin embargo, la ejecución corresponderá a las diferentes instancias nacionales, como una manifestación más del principio de subsidiariedad; - lista cerrada: a) regulación de la unión aduanera; b) normas sobre competencia “leal” entre empresas, necesarias para el funcionamiento del mercado interior; c) Política comercial común (exclusiva para el comercio de mercancías y compartida para el comercio de servicios y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual); d) política de gestión y conservación de recursos pesqueros; e) política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro (dieciséis, de momento); f) celebración de acuerdos internacionales cuando sea necesario para ejercer una competencia interna mediante acuerdo internacional. 2) Competencias compartidas (artículo 4 TFUE): - La Unión y los Estados miembros podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes pero los Estados ejercerá únicamente si la Unión no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla y solo en la medida en que no lo haya hecho - Mala denominación: competencias concurrentes, los dos concurren a regular, pero cuando lo hace la UE desplaza la competencia nacional - Se rige por los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. La UE debe justificar que es necesario actuar el nivel comunitario, que es más eficaz y que estamos ante un problema supranacional. - Cláusula residual: las competencias que no son exclusivas ni de apoyo o coordinación. - El Tratado enumera algunos ámbitos a título ejemplificativo que pueden ser objeto de competencia compartida: a) el mercado interior; b) agricultura y pesca; c) las bases jurídicas de la política social; d) la política de cohesión económica, social y territorial; e) la protección de los consumidores; f) investigación y desarrollo; g) medio ambiente; h) los transportes; i) las redes transeuropeas; j) el espacio de libertad, seguridad y justicia; k) la energía; l) los aspectos comunes de seguridad y política de salud pública; m) la cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria. 3) Competencias de apoyo, coordinación y complemento (artículo 6 TFUE). - Competencia complementaria de los Estados miembros y de fomento de la cooperación. - Políticas de muy baja intensidad normativa. - Enumeración: - políticas de educación, formación profesional, juventud y deporte - cultura, - industria, - turismo, - protección civil, - protección y mejora de la salud humana, - cooperación administrativa 4) Otras competencias de la Unión Europea. - Políticas de coordinación económica y de empleo (artículo 5 TFUE) - Política Exterior y de Seguridad Común (TUE) 5) La vis expansiva de las competencias de la Unión Europea: competencias evolutivas o implícitas (artículo 352 TFUE). - Una organización internacional puede disponer de las competencias que sean necesarias, incluso nuevas, para la realización de los objetivos fijados por el Tratado constitutivo, o que sean esenciales para el ejercicio de las funciones asignadas por la organización - Directamente relacionada con el principio de suficiencia de medios. - Cláusula de imprevisión, que permite aprobar normas de la Unión en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los Tratados, si bien el objetivo entra dentro de los asignados. - Condiciones para su utilización: - Para alcanzar un objetivo de la Unión - Sea necesaria para la UE, apreciación que ha de hacerse sobre consideraciones jurídicas y, en consecuencia, susceptibles de control judicial - Carácter subsidiario y está ligada a la ausencia o insuficiencia de las disposiciones previstas en los Tratados - La utilización en ámbitos de competencia compartida está sometida al principio de subsidiariedad 9.- El principio de subsidiariedad. * Artículo 5.3 TUE y Protocolo (nº 2) sobre aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La regulación actual parte de una jurisprudencia cuyos principales hitos son Asunto Reino Unido contra Consejo (STJCE de 12 de noviembre de 1996) y asunto Alemania v. Parlamento europeo y Consejo (STJCE de 13 de mayo de 1997). * Exige la proximidad de la toma de decisiones a los ciudadanos, de lo que se deduce que la instancia europea debe actuar como una suerte de último recurso, es decir, con carácter subsidiario. * No se vincula exclusivamente al principio de eficacia, pues implicaría que siempre la competencia la asumiría el nivel superior, que siempre dispone de más medios y justificaría un régimen fuertemente centralizado. * La subsidiariedad rige el modo de ejercicio de la competencia; no sirve para delimitar o atribuir competencias. * Es también un principio regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre los Estados miembros y la Unión Europea. Encuentra su sentido en aquellos ámbitos que ni son del dominio reservado de la soberanía nacional ni de la competencia exclusiva de la Unión. * Se produce cuando la Comunidad actúa dentro de sus competencias, si bien en virtud de una competencia compartida, su intervención deberá justificarse: - ante la insuficiencia de la acción de los Estados tanto en su nivel central como regional o local - por una mejor eficacia de la acción común, y - la dimensión o efectos de la acción a escala de la Unión. * Se integra plenamente en la legalidad de las normas y actos de la Unión y es susceptible de control ante el Tribunal de Justicia. El problema radica en las “apreciaciones judiciales” que pueden tener un componente eminentemente político. * El control de la aplicación de este principio, evitando que invada competencias de los Estados, exige que se deba examinar la actuación de la Unión desde tres perspectivas diferentes: - la dimensión comunitaria del problema, - la necesidad de actuar, - y la mayor eficacia de la respuesta. * Están muy vinculados el principio de proporcionalidad y el principio de suficiencia de medios. 10.- El sistema de “cooperación reforzada”. La Unión Europea “a la carta”. • Base normativa: artículo 20 TUE y artículos 87.3 y 326 a 334 TFUE. • La cooperación reforzada permite una cooperación más estrecha entre los países de la Unión que deseen continuar la profundización de la construcción europea, respetando el marco institucional único de la Unión. De este modo, los Estados miembros interesados pueden progresar según ritmos u objetivos diferentes. Implica unos desarrollos desiguales del proceso de integración y, por lo tanto, una Comunidad “a la carta”, una Europa de varias velocidades, una Comunidad de geometría variable. Implica, asimismo, la existencia de unos Estatutos jurídicos diferentes para cada uno de los Estados miembros. • Sin embargo, no permite ampliar las competencias previstas por los Tratados. Además, una cooperación reforzada sólo puede iniciarse como último recurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos asignados no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados. • La cooperación reforzada se reguló por primera vez en el Tratado de Amsterdam (especialmente para la cooperación judicial en materia penal). Pero el régimen establecido estaba plagado de requisitos que la hacían inviable. De ahí la reforma del Tratado de Niza, que aportó cambios importantes dirigidos a simplificar el mecanismo, a saber, un Estado miembro ya no puede impedir que se establezca una cooperación reforzada, como disponía inicialmente el Tratado de Amsterdam. • Tras la reforma del Tratado de Lisboa se confirma que es un mecanismo de ejercicio de competencias atribuidas y un mecanismo de integración residual o subsidiario. Pero en ningún caso es mecanismo de revisión simplificada.
