UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES "BARRERAS E INNOVACIONES JURÍDICAS MÁS IMPORTANTES EN MATERIA DE CAMBIO CLIMÁTICO DE GUATEMALA." TESIS DE GRADO CENAÚ CIZAR CRUZ CASTILLO CARNET 20119-08 GUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, OCTUBRE DE 2014 CAMPUS CENTRAL UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES "BARRERAS E INNOVACIONES JURÍDICAS MÁS IMPORTANTES EN MATERIA DE CAMBIO CLIMÁTICO DE GUATEMALA." TESIS DE GRADO TRABAJO PRESENTADO AL CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES POR CENAÚ CIZAR CRUZ CASTILLO PREVIO A CONFERÍRSELE LOS TÍTULOS DE ABOGADO Y NOTARIO Y EL GRADO ACADÉMICO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES GUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, OCTUBRE DE 2014 CAMPUS CENTRAL AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR RECTOR: P. EDUARDO VALDES BARRIA, S. J. VICERRECTORA ACADÉMICA: DRA. MARTA LUCRECIA MÉNDEZ GONZÁLEZ DE PENEDO VICERRECTOR DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN: DR. CARLOS RAFAEL CABARRÚS PELLECER, S. J. VICERRECTOR DE INTEGRACIÓN UNIVERSITARIA: P. JULIO ENRIQUE MOREIRA CHAVARRÍA, S. J. VICERRECTOR ADMINISTRATIVO: LIC. ARIEL RIVERA IRÍAS SECRETARIA GENERAL: LIC. FABIOLA DE LA LUZ PADILLA BELTRANENA DE LORENZANA AUTORIDADES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES DECANO: DR. ROLANDO ESCOBAR MENALDO VICEDECANO: MGTR. PABLO GERARDO HURTADO GARCÍA SECRETARIO: MGTR. ALAN ALFREDO GONZÁLEZ DE LEÓN DIRECTOR DE CARRERA: LIC. ERICK MAURICIO MALDONADO RÍOS DIRECTOR DE CARRERA: MGTR. ENRIQUE FERNANDO SÁNCHEZ USERA DIRECTORA DE CARRERA: MGTR. HELENA CAROLINA MACHADO CARBALLO NOMBRE DEL ASESOR DE TRABAJO DE GRADUACIÓN LIC. FRED MANUEL BATLLE RIO TERNA QUE PRACTICÓ LA EVALUACIÓN LIC. JUAN CARLOS CARRERA CAMPOS AGRADECIMIENTOS A DIOS: El creador de mi ser, mi luz y my guía. A MI PADRE (Q.E.P.D.): Por todo lo que hizo por mí, por sus sabios consejos, su amor y sacrifico y a quien le debo todo lo que soy A MI ESPOSA NANCY: Por su amor incondicional, mi apoyo en todo momento, mi consejera, por su comprensión, su respaldo y levantarme el ánimo cuando lo he necesitado y por instarme a estudiar esta carrera. A MIS HIJOS: KATHY, WELLINGTON, REBE Y SOFI, por su amor, respeto, obediencia, por ser hijos extraordinarios y apoyarme en todo y por el sacrificio que han tenido que hacer al limitarse en el tiempo que debo dedicarles. A LAS AUTORIDADES DE LA FACULTAD: Por estar dispuestos siempre a servir. A LIC. FRED MANUEL BATLLE RIO: Sin quien no hubiese sido posible esta tesis. A LIC. JUAN CARLOS CARRERA CAMPOS: Por su valioso aporte a esta tesis. RESPONSABILIDADAD: "El autor es el único responsable del contenido y conclusiones de la tesis" RESUMEN EJECUTIVO El presente trabajo es el resultado de la investigación realizada para responder a la interrogante: ¿Cuáles son las barreras e innovaciones jurídicas mas importantes en materia de Cambio Climático en Guatemala?, limitándose a las barreras e innovaciones más importantes con las que cuenta nuestro marco legal ambiental. Para la realización del mismo se utilizo la modalidad de monografía y el tipo de investigación para llevarla a cabo, fue la jurídica descriptiva, la cual desarrollara en su contenido capitular, los siguientes temas centrales: a) causas antropogenicas que inciden en el cambio climático en Guatemala; en este capítulo se describe el papel de los bosques en el clima, la deforestación, el cambio en el uso del suelo, el crecimiento poblacional y la agricultura, las emisiones contaminantes como principales causas que inciden en el cambio climático y sus efectos; b) barreras del marco legal que obstaculizan la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático en Guatemala; en este capítulo se aborda las leyes y proyectos de ley que a juicio del autor, establecen dentro de su articulado obstáculos jurídicos para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, o bien la ausencia de la norma, representa una barrera para la adaptación y mitigación a los efectos de este fenómeno atmosférico; c) y finalmente se aborda las innovaciones que aporta el marco legal para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático en Guatemala, desde la perspectiva de las leyes nacionales en materia ambiental. En el ultimo capitulo se presentan los resultados y su respectivo análisis, de donde se desprenden las conclusiones y recomendaciones derivadas de la investigación, apoyadas en el instrumento de investigación y las respectivas unidades de análisis. ÍNDICE INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................................1 CAPITULO 1: CAUSAS ANTROPOGENICAS QUE INCIDEN EN EL CAMBIO CLIMÁTICO EN GUATEMALA ...........................................................................................................5 1.1 El recurso bosque y su interrelación con el cambio climático .............................................5 1.1.1 Funciones ambientales de los bosques...........................................................................5 1.1.2 Situación forestal y procesos de deforestación .............................................................6 1.1.3 La situación de los bosques en Guatemala ....................................................... 8 1.2.Tala inmoderada de arboles ........................................................................................................12 1.2.1 La tala ilícita de arboles y su medio ambiente ................................................. 13 1.2.2 Tala ilegal en Guatemala y sus implicaciones .............................................................14 1.2.3 La tala y el tráfico ilegal de madera…………………. .................................................15 1.2.4 Problemática a causa de la tala de árboles .................................................................17 1.3 Deforestación en Guatemala .......................................................................................................18 1.3.1 Otras Causas de la deforestación ...................................................................................19 1.3.2 Causas de la perdida de los recursos naturales.........................................................19 1.4 Incendios forestales ........................................................................................................................20 1.5 Pérdida de la cobertura forestal ..................................................................................................22 1.6 Principales causas de contaminación atmosférica en Guatemala ...................................25 1.6.1 Parque vehicular ...................................................................................................................25 1.6.2 Generación de energía eléctrica ......................................................................................28 1.6.3 Generación, composición y disposición de desechos sólidos ................................29 1.6.3.a La generación de desechos sólidos .................................................................29 1.6.3.b Disposición de desechos sólidos ......................................................................30 1.7 Cambio de uso de la tierra............................................................................................................32 1.7.1 Deterioro físico de la tierra .................................................................................................33 1.8 Emisiones contaminantes .............................................................................................................36 1.8.1 Inventario de gases de efecto invernadero para Guatemala ..................................36 1.8.2 Emisiones de gases de efecto invernadero..................................................................37 1.8.3 Inventarios nacionales, sectoriales de emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero ............................................................................................................... 37 1.9 Crecimiento de la población .........................................................................................................39 1.9.1 Proceso de degradación ambiental.................................................................................41 1.9.2 Problemas ambientales causados por la explosión demográfica y su incidencia en el cambio climático .........................................................................................................42 1.9.2.a Ausencia de un plan integral de asentamientos humanos ........................42 1.9.2.b Diseños de sitio por lo general no adaptados a las condiciones naturales del terreno...............................................................................................43 1.9.2.c No se acompaña a los proyectos de procesos de capacitación para el adecuado manejo y mantenimiento del asentamiento, practicas de saneamiento, organización comunal y otros .................................................43 1.9.2.d Limitada aplicación de criterios modernos de administración en los procesos de concepción y ejecución de los proyectos ................................44 1.9.2.e En los programas del Estado para solucionar el problema de vivienda ha prevalecido el concepto de que la solución de vivienda es individual y consiste en darle a cada familia su propia casa. .............44 1.9.2.f El agotamiento de los acuíferos, la escasez de alimentos y la deforestación están empezando a afectar a las perspectivas económicas mundiales .....................................................45 1.9.2.g Disminución de la recarga por impermeabilización del suelo ..................45 1.9.2.h Disminución de la calidad del agua ..................................................................46 1.9.2.i Generación de desechos sólidos........................................................................47 1.9.2.j Contaminación por emisión de gases ...............................................................47 1.9.2.k Invasión del hábitat de especies o reducción de áreas hábitat................47 1.10 La agricultura ..................................................................................................................................48 CAPITULO 2: BARRERAS DEL MARCO LEGAL QUE OBSTACULIZAN LA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN A LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN GUATEMALA ..........................................................................................................................................50 2. 1 Marco legal, institucional y político del sector forestal ....................................................50 2.1.1 La Ley Forestal ...................................................................................................................50 2.2 La normatividad y su cumplimiento ............................................................................................52 2.2.1 Marco jurídico ........................................................................................................................53 2.3 Marco legal y normativa del sector forestal ...........................................................................54 2.4 Otros obstáculos legales ...............................................................................................................56 2.5 Instituciones de operación política .............................................................................................57 2.6 La Minería en Guatemala ...........................................................................................................60 2.6.1 Daños provocados por la minería al ambiente ...........................................................60 2.6.2 Marco legal y caracterización del sector minero en Guatemala ......................63 2.6.3 Marco legal de la minería en Guatemala .................................................................63 2.7 La Ley de Minería y el cambio climático .................................................................................66 2.7.1 Las debilidades de la Ley de Minería frente al Cambio Climático .......................66 2.8 Iniciativas de Ley ...........................................................................................................................68 2.8.1 Ley de Aguas .......................................................................................................................68 2.8.1.a Antecedentes .......................................................................................................68 2.8.1.b Marco Jurídico........................................................................................................71 2.8.1.c Marco Institucional ................................................................................................74 2.8.1.d Causas por las cuales en Guatemala no se ha aprobado una Ley General de Aguas.....................................................................................................75 2.9 Proyecto de Ley para la gestión y manejo integral de los residuos y desechos .........76 2.9.1 Daños provocados por los desechos sólidos y aguas residuales al ambiente ..................................................................................................................................76 2.9.2 Antecedentes de la legislación y normativa .................................................................80 2.9.3 Instituciones relacionadas con la gestión de los desechos sólidos ......................82 2.9.4 Marco legal y convenios internacionales.......................................................................82 2.10 El pago de los servicios ambientales ......................................................................................84 2.10.1 La retribución monetaria. ..............................................................................................84 CAPITULO 3: INNOVACIONES QUE APORTA EL MARCO LEGAL PARA LA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN A LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO ...............86 3.1 Programa de Incentivos Forestales (Ley Forestal Decreto 101-96 del Congreso de la Republica) ..............................................................................................................................86 3.1.1 El PINFOR ..............................................................................................................................86 3.1.2 Marco Jurídico .......................................................................................................................87 3.1.3 Que son los incentivos ........................................................................................................87 3.1.4 Quienes son los beneficiarios.................................................................................................87 3.1.5 Objetivos del PINFOR .........................................................................................................88 3.1.6 Antecedentes de los programas de incentivos forestales en Guatemala ...........88 3.1.6.a Monto total anual de incentivos forestales .....................................................89 3.1.6.b Duración del programa de incentivos ..............................................................89 3.1.6.c Presentación de planes de reforestación o manejo.....................................89 3.1.6.d El pago de incentivos ............................................................................................90 3.1.6.e Área mínima y máxima a incentivar .................................................................90 3.1.7 Tipos de proyectos ...............................................................................................................90 3.1.7.a Proyectos de plantaciones y proyectos de regeneración natural............90 3.1.7.b Proyectos de manejo del bosque natural .......................................................91 3.1.7.c Montos a incentivar por tipo de proyecto ........................................................91 3.1.7.d Metas del programa PINFOR .............................................................................93 3.1.7.e Aéreas prioritarias para establecer proyectos PINFOR .............................93 3.1.7.f Impacto del Programa de Incentivos Forestales ...........................................94 3.2 Ley del PINPEP (Decreto 51-2010 del Congreso de la República) ................................95 3.2.1 Que son los incentivos.........................................................................................................96 3.2.2 Quien es Poseedor ..............................................................................................................96 3.2.3 Antecedentes ..........................................................................................................................96 3.2.4 Marco jurídico .........................................................................................................................97 3.2.4.a Objetivos del Programa de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal ..........................................................................................................97 3.2.4.b Tiempo de otorgamiento de incentivos ................................................ 98 3.2.4.c Mecanismo de operación del programa .......................................................100 3.2.4.d Monto total anual de incentivos forestales ...................................................101 3.2.4.e Presentación de planes de manejo ................................................................101 3.2.4.f Área mínima y máxima a incentivar ................................................................101 3.2.4.g Aspectos a considerar para la evaluación del cumplimiento ...................102 3.2.4.h Ámbito de Aplicación...........................................................................................102 3.2.4.i Tipos de proyectos incentivados por el PINFOR .........................................102 3.2.5 Logros Generados por el PINPEP .................................................................................102 3.3 Ley de Áreas protegidas y sus reformas (Decreto 110-96 del Congreso de la República) ............................................................................................................................103 3.3.1 Que son las áreas protegidas .........................................................................................103 3.3.2 Marco jurídico, político e Institucional ...........................................................................103 3.3.2.a Objeto de la Ley de Áreas Protegidas ...........................................................104 3.3.2.b EL Consejo Nacional de Áreas Protegidas - CONAP ...............................104 3.3.2.c Misión del CONAP ...............................................................................................105 3.3.2.d El Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas - SIGAP ........................105 3.3.2.e Creación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas .....................105 3.3.3 El SIGAP y la adaptación al Cambio Climático .........................................................105 3.3.3.a Las áreas protegidas y los servicios ambientales ...........................106 3.3.4 El SIGAP y la mitigación del Cambio Climático ........................................................106 3.3.5 EL SIGAP y las fuentes de agua ..................................................................................108 3.4 La Ley Marco para regular la reducción de la vulnerabilidad, la adaptación obligatoria ante los efectos del cambio climático y la mitigación de gases de efecto invernadero. (Decreto 7-2013 del Congreso de la Republica) .......................................110 3.4.1 Marco jurídico, político e institucional ...........................................................................110 3.4.1.a El objeto de la ley .................................................................................................110 3.4.1.b El fin de la Ley.......................................................................................................110 3.4.1.c De la creación y alcances del Consejo Nacional de Cambio Climático ................................................................................................................111 3.4.1.d El desarrollo de capacidades nacionales .....................................................112 3.4.2 La Ley y la adaptación al Cambio Climático .............................................................113 3.4.3 La Ley y la mitigación a los efectos del Cambio Climático ...................................114 3.4.4 El Fondo Nacional de Cambio Climático ....................................................................115 3.5 Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable (Decreto Número 52-2003 del Congreso de la República) ...............................................................115 3.5.1 Antecedentes .......................................................................................................................116 3.5.2 Objeto de la Ley ..................................................................................................................116 3.5.3 Incentivos fiscales ..............................................................................................................116 3.5.4 Certificados de reducción de emisiones o bonos de carbono ..............................117 3.5.4.a Que son los bonos de carbono ........................................................................117 3.5.5 Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático....................118 3.5.6 Guatemala y el Protocolo de Kyoto ..............................................................................118 3.5.7 Oficina Nacional del Mecanismo Limpio (MDL) .......................................................119 3.5.7.a Objetivo de la Oficina del Mecanismo Limpio .............................................119 3.5.8 Impacto de la Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable ............................................................................................................120 3.5.8.a Beneficios de la ley ante el cambio climático ..............................................121 3.5.9 Certificados de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques -REDD+- por sus siglas en inglés ...............................121 CAPITULO 4: PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS: BARRERAS E INNOVACIONES JURÍDICAS MÁS IMPORTANTES EN MATERIA DE CAMBIO CLIMÁTICO DE GUATEMALA.....................................................................................122 CONCLUSIONES .................................................................................................................................130 RECOMENDACIONES .......................................................................................................................134 REFERENCIAS .....................................................................................................................................137 Anexo* INDICE DE FIGURAS, GRÁFICAS, CUADROS Y ESQUEMAS 1. Índice de figuras Figura 1.1. Frente de deforestación durante el periodo 2001-2006 ........................................11 Figura 1.6.2 Utilización física de energía por tipo de fuente secundaria 2001 - 2006 ......29 Figura 1.9 Proyecciones de la población del 2002 al 2020 .......................................................40 2. Índice de gráficas Grafica 1.4. Cobertura vegetal afectada por incendios en el país 2000 - 2008 ..................21 Gráfica 1.6 Cantidad de vehículos registrados en los años 2005 a 2012 .............................26 Grafica 1.6.1 Tipo de combustible utilizado por los vehículos en los años 2005 a 2012 .27 Gráfica 1.6.2 Distribución porcentual del parque vehicular al año 2012 ...............................27 Grafica 1.6.3 Disposición final de los desechos agropecuarios 2007 ....................................32 Grafica 2.9.1 Generación de residuos de Guatemala 2006-2010 ...........................................78 Grafica 2.9.2 Generación de residuos de Guatemala según actividad económica y tipo de residuo 2010.......................................................................................................................................78 3. Índice de cuadros Cuadro 1.4. Áreas más afectadas por incendios forestales. Temporada 2011-2012 .......22 Cuadro 1.6.3 Disposición final de los desechos de los hogares del área metropolitana de Guatemala y del país 2006 ............................................................................................................31 Cuadro 1.7 Uso de la tierra según IV Censo Agropecuario 2003 y Encuesta Nacional Agropecuaria 2007 .................................................................................................................................33 Cuadro 1.7.1 Deterioro físico de la tierra por sobreuso 2000 y 2006 .....................................36 Cuadro 1.8.3 Resumen de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero ..............................38 Cuadro 1.8.3.a Resumen de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero Indirectos ......39 Cuadro 1.8.3.b Absorciones de dióxido de carbono (CO2) .......................................................39 Cuadro 3.1.7.c Monto incentivado para el establecimiento y mantenimiento de plantaciones .............................................................................................................................................92 Cuadro 3.1.7.c.1 Monto incentivado para el establecimiento y manejo de la regeneración natural ..............................................................................................................................92 Cuadro 3.1.7.c.2 Monto incentivado para el manejo de bosques naturales con fines de producción.................................................................................................................................................93 Cuadro 3.1.7.1.c.3 Monto incentivado para el manejo de bosques naturales con fines de protección. (Pago a 10 años) .............................................................................................................93 Cuadro 3.2.4.b Monto de incentivo para manejo de bosques naturales con fines de producción por año durante 10 años) ...............................................................................................99 Cuadro 3.2.4.b.1 Monto de incentivo para manejo de bosques naturales con fines de protección por año durante 10 años) ................................................................................................99 Cuadro 3.2.4.b.2 Sistemas Agroforestales (6 años) uno (1) de establecimiento y cinco (5) de mantenimiento .............................................................................................................................99 Cuadro 3.2.4.b.3 Plantaciones Forestales (6 años) uno (1) de establecimiento y cinco (5) de mantenimiento ...........................................................................................................................100 4. Índice de esquemas Esquema 1. Línea de tiempo de aspectos legales vinculados a la minería en Guatemala ................................................................................................................................................64 Esquema 2. Esquema del mecanismo de operación del programa PINPEP ................100 LISTADO DE ABREVIATURAS AGAAI Asociación de Alcaldes y Autoridades indígenas ANAGUA Autoridad Nacional del Agua ANAM Asociación Nacional de Municipalidades AMG Área Metropolitana de Guatemala ASOREMA Asociación Nacional de las Organizaciones no Gubernamentales de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente BANGUAT Banco de Guatemala BID Banco Interamericano de Desarrollo CACIF Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras CALAS Centro de Acción Legal-Ambiental y Social CARE Cooperativa para la asistencia y alivio en cualquier parte CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático COC Créditos de Compensaciones de Carbono CONADES Comisión Nacional para el Manejo de Desechos Sólidos CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONRED Coordinadora Nacional para la Reconstrucción y Desastres CRC Créditos de Reducción de Carbono DIGEBOS Dirección General de Bosques DIPRONA Dirección de Protección a la Naturaleza de la Policía Nacional EIA Estudio de Impacto Ambiental ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida FAO Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FIE Fecha inicio de entrega FIPA Fortalecimiento Institucional en Políticas Ambientales FUNDAECO Fundación para el Ecodesarrollo y la Conservación GEI Gases de Efecto Invernadero GEO Informe Ambiental del Estado IARNA Instituto de Ambiente y Recursos Naturales INAB Instituto Nacional de Bosques INAFOR Instituto Nacional Forestal INE Instituto Nacional de Estadística INFOM Instituto de Fomento Municipal INGUAT Instituto Guatemalteco de Turismo INVGEI Inventario Nacional de Emisiones y Absorciones de Gases de Efecto Invernadero IPCC Panel Intergubernamental del Cambio Climático MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio MEM Ministerio de Energía y Minas MICIVI Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda MSPAS Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social PINFOR Programa de Incentivos Forestales PINPEP Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PSA Pago de Servicios Ambientales REDD + Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques SCEP Secretaria de Coordinación Ejecutiva SESAN Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional SEGEPLAN Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia SIGAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas SIPECIF Sistema Nacional para la Prevención y Control de Incendios Forestales UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la Infancia URL Universidad Rafael Landívar USAC Universidad de San Carlos de Guatemala USAID Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América UVG Universidad Del Valle de Guatemala WWF Fondo Mundial para la Naturaleza INTRODUCCIÓN El presente trabajo de investigación titulado "Barreras e Innovaciones jurídicas más importantes en materia de Cambio Climático en Guatemala", se realizo para formar parte del "Manual de Derecho Ambiental", publicado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Hasta hace poco tiempo, la humanidad no estaba consciente de las razones por las cuales la temperatura en la tierra ha ido aumentando. Repentinamente nos empezamos a quejar de que el clima ha cambiado y que los ciclos de lluvia se han alterado, las tormentas son más fuertes y prolongadas y las sequias también. El clima de la tierra ha tenido su altos y sus bajos durante la existencia de la misma, de tal cuenta que a día de hoy hay quienes defienden que estos fenómenos son cíclicos y que no hay nada que temer. Los hay también quienes creen que la acción del hombre a través de los procesos de contaminación sostenida del medio ambiente y la destrucción de los recursos naturales, es la causante del calentamiento global. Fueron los científicos a principios del siglo XIX quienes alertaron sobre los efectos que la emisión de gases de efecto invernadero tenían sobre el clima. Y a mediados del siglo XX, determinaron que la concentración de CO2 estaba incrementándose aceleradamente, al mismo tiempo investigaciones sobre los bloques de hielo y sedimentos lacustres revelaron que en el pasado había habido cambios abruptos en el clima y la temperatura de la tierra. En 1988 se creó el Panel Intergubernamental del Cambio Climático por iniciativa de la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. En 1990 este grupo presento el primer informe realizado por 400 científicos, en el cual se afirmaba que el calentamiento de la tierra era real y se pedía a la comunidad mundial tomar cartas en el asunto. Los resultados de la reuniones del IPCC alentaron a los gobiernos a la creación de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático. A diferencia de otros 1 tratados internacionales, este estuvo rápido para firmar y fue en la Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro en el año 1992, cuando los países parte firmaron la Convención. El Panel Intergubernamental tiene sus funciones bien definidas, en vez de realizar sus propias investigaciones, toma las que realizan los científicos de todo el mundo y las examina, publica informes periódicos de evaluación y elabora informes especiales y documentos técnicos. Las observaciones del IPCC son de carácter científico y por tanto apolíticas. Estas son tomadas por la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático para las decisiones de sus miembros y desempeñaron un papel importante en las negociaciones del Protocolo de Kyoto, el cual constituye la piedra angular en materia de Cambio Climático que se haya emprendido hasta la fecha. Su objetivo era reducir las emisiones totales de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero de los países industrializados en al menos un 5% respecto de los niveles de 1990, durante el periodo comprendido del 2008 al 2012. El protocolo cuya apertura para la firma se produjo en 1998, entro en vigor el 16 de febrero de 2005, siete años después de haber sido negociado por 160 países. Las Naciones Unidas han dado muestras de liderazgo, en un tema que requiere medidas de alcance mundial. No obstante, durante todos esos años la Organización ha continuado con sus esfuerzos por hacer del Cambio Climático un tema central del programa internacional, aun y cuando existen bandos enfrentados que defienden posturas opuestas. El presente trabajo de investigación gira en torno a las Barreras e Innovaciones Jurídicas que en Materia de Cambio Climático existen actualmente en Guatemala, y responde a la interrogante ¿Cuáles son las barreras e innovaciones jurídicas más importantes, en materia de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático en Guatemala?, es por ello, que se planteo como objetivo general determinar dentro del marco legal ambiental del país, las cuatro barreras y las cuatro innovaciones jurídicas 2 más importantes en materia de Adaptación y Mitigación a los efectos del Cambio Climático que Guatemala, con las que el país cuenta. Asimismo, se plantearon los siguientes objetivos específicos: a. Identificar el marco legal que obstaculiza la adaptación al Cambio Climático; b: Determinar el marco legal que obstaculiza la mitigación de los efectos del Cambio Climático; c: Concretar el marco legal que ofrece innovaciones para la adaptación al Cambio Climático; y d: Establecer el marco legal que ofrece innovaciones para la mitigación de los efectos del Cambio Climático. En el presente trabajo se realizo un estudio de las normas jurídicas ambientales, para poder establecer a juicio del autor, las barreras e innovaciones jurídicas que existen en nuestro marco regulatorio ambiental y que constituyen una barrera u obstáculo para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, o bien son una innovación y coadyuvan a la adaptación y mitigación de estos efectos. De allí, se establece como límite de la investigación lo novedoso del tema, la falta de expertos y la poca información física sobre el Cambio Climático, lo cual constituye un obstáculo para la realización de la investigación, empero las dificultades se recurrió fundamentalmente a fuentes de información electrónica y al apoyo de un profesional del Derecho con conocimiento del marco legal ambiental de Guatemala y del Cambio Climático. Como unidades de análisis se selecciono las normas jurídicas estudiadas, tales como la Ley Forestal, la Ley de Minería, el Proyecto de Ley de Aguas, el Proyecto para la Gestión y Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos y el Pago de los Servicios Ambientales, las cuales dentro de su articulado establecen artículos que son un obstáculo para la adaptación y mitigación a los efectos del Cambio Climático, así como también, la carencia de leyes, que por el hecho mismo de no existir, también constituyen un obstáculo a la adaptación y mitigación de estos efectos. Asimismo, los artículos que dentro de las normas jurídicas estudiadas constituyen innovaciones para la adaptación y mitigación a los efectos del Cambio Climático, tales 3 como el PINFOR, el PINPEP, la Ley de Áreas Protegidas, la Ley Marco para regular la reducción de la vulnerabilidad, la adaptación obligatoria ante los efectos del cambio climático y la mitigación de gases de efecto invernadero y la Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable. Como instrumento de la investigación se utilizo un cuadro comparativo, el cual describe las leyes y los artículos investigados, así como las justificaciones de porque constituyen barreras o innovaciones a la adaptación y mitigación de los efectos del Cambio Climático, por lo que su uso resulto de primordial importancia para la determinación de las mismas, así como del establecimiento de las conclusiones y recomendaciones. El presente trabajo de investigación contribuirá a concienciar a las autoridades gubernamentales y no gubernamentales, a las universidades y a la población en general, en cuanto a la importancia y necesidad imperiosa de implementar medidas, programas y políticas que permitan una adaptación y mitigación adecuada para enfrentar los efectos del cambio climático. También servirá como fuente de consulta a aquellas personas que deseen realizar investigaciones relacionadas con el tema. 4 CAPITULO 1: CAUSAS ANTROPOGENICAS QUE INCIDEN EN EL CAMBIO CLIMÁTICO EN GUATEMALA 1. 1 El recurso bosque y su interrelación con el Cambio Climático 1.1.1 Funciones Ambientales de los Bosques Como menciona Walter José, Sicán Linares 1 los bosques cumplen importantes funciones ecológicas, entre las que podemos mencionar: Regulación del agua. Las masas forestales retienen el agua procedente de la lluvia. Así facilitan que se infiltre al subsuelo. Asimismo disminuyen la erosión del suelo al reducir la velocidad del agua y sujetar la tierra, y rebajan el riesgo de inundaciones, tanto por la retención de agua que hacen, así como contribuyen también a reducir la sedimentación de los cuerpos de agua. Influencia en el clima. “En las zonas continentales más del 50% de la humedad del aire está ocasionada por el agua bombeada por las raíces y transpirada por las hojas de la vegetación. Cuando se talan los bosques o selvas de áreas extensas el clima se hace más seco”2. Los bosques regulan el clima local y global, mediante la absorción y creación de precipitación y el intercambio de gases atmosféricos. "La tala de los bosques lluviosos cambia la reflexión que ocurre en la superficie de la Tierra, lo que afecta al clima global por el cambio en los patrones del viento y las corrientes oceánicas, además de cambiar la distribución de la precipitación. Si los bosques continúan siendo destruidos, los patrones globales del clima pueden volverse más inestables y extremos"3. Absorben dióxido de carbono de la atmósfera. En el proceso de fotosíntesis los árboles, como todas las plantas, toman CO2 de la atmosfera y devuelven O2. En el momento actual esta función tiene especial interés porque colabora a frenar los efectos 1 Sicán Linares, Walter José. Módulo para prevenir la tala inmoderada de árboles y su impacto en la humanidad, como aporte pedagógico para los alumnos de segundo grado del nivel primario de la Escuela Oficial Rural Mixta caserío La Pastoría, aldea Santo Domingo, municipio de San Pedro Pínula, departamento de Jalapa. USAC. Guatemala. 2010. pág. 40-41 2 Corporación Bioecológica ambiental para la vida integral, Funciones Ambientales de los Bosques, 2013, disponible en [red]: www.cobeavint.org. Fecha de consulta: 9 de mayo de 2014 3 Consecuencias Globales. Butler, Rhett. Mongabay. Los bosques lluviosos. USA 2009, disponible en [red]: http://es.mongabay.com. Fecha de consulta: 9 de mayo de 2014 5 negativos. Se suele decir que los bosques son sumideros de dióxido de carbono o, también, los "pulmones" de la Tierra, por este papel que cumplen en el ciclo del carbono. Reservas de gran número de especies. Los bosques naturales ofrecen multitud de hábitats distintos por lo que en ellos se puede encontrar una gran variedad de especies de todo tipo de seres vivos. Por eso se dice que son las principales reservas de biodiversidad, especialmente la selva tropical, por lo que es de suma importancia, desde muy diversos puntos de vista, conservar la máxima biodiversidad en nuestro planeta. Acción depuradora.- “Distintos contaminantes de la atmósfera y las aguas son retenidos y filtrados por los seres vivos del bosque” . Y considerando también como contaminación los ruidos y la agitación que generamos en nuestra civilización, son también fuente de paz para el espíritu humano y lugar de reposo para muchas personas4. 1.1.2 Situación forestal y procesos de deforestación De acuerdo a Guillermo Javier, Hernández De León5, "actualmente la cobertura forestal del país es de aproximadamente 3,750,200 hectáreas, equivalentes al 34.4% del territorio nacional. La aptitud de los suelos con vocación forestal alcanza el 51.1% de la superficie total del país y la tasa de deforestación, que en la década de los 80´s ha sido estimada en 60,000 hectáreas anuales". Este fenómeno tiene su máxima expresión en la Franja Transversal del Norte y el Departamento del Petén, airea que están siendo utilizadas extensivamente para el establecimiento de nuevos asentamientos humanos con el consiguiente desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas degradativas. La principal causa de destrucción de 4 Corporación Bioecológica ambiental para la vida integral, Funciones Ambientales de los Bosques, 2013, disponible en [red]: www.cobeavint.org. Fecha de consulta: 9 de mayo de 2014. Loc. cit. 5 Hernandez De Leon, Guillermo Javier. Recopilación, análisis, selección e Integración de los principales temas forestales, estudio de caso y glosario. Departamento de Investigación y Postgrados Unidad de Investigación y Publicaciones. URL. Quetzaltenango. 2007. pág. 255 6 los bosques en nuestro país es el avance de la frontera agrícola, problema que obedece a: (i) la inadecuación de la política (pública) de transformación agraria y de asentamientos de desplazados y retornados. (ii) La política agro-exportadora. (iii) Las migraciones motivadas por la búsqueda de opciones de trabajo vinculadas a la tierra y; (iv) La necesidad de producción de alimentos básicos. Demostrado está que las talas ilícitas y los aprovechamientos forestales con fines industriales no constituyen el único origen principal de la deforestación en el país. La Gremial Forestal ha reportado que la industria forestal consume 750,00 m3 de madera rolliza, equivalente al 3% del consumo total de madera a nivel nacional, de los cuales un 60% proviene de las talas ilícitas. 6 Continua manifestando Hernández De León que "la causa más importante del fenómeno de la tala ilícita, es la debilidad del Estado para asegurar el cumplimiento de la normatividad ligada al uso de los bosques. Las instituciones encargadas del monitoreo (extracción, transporte y reforestación), no se encuentran articulados entres si y no cuentan con los suficientes medios económicos, humanos y técnicos, para realizar un efectivo control; asociado a esto, resalta la falta de conciencia de la población hacia el uso de los recursos y la generalizada impunidad existente ante estos hechos ilícitos."7 A pesar de que no se tienen datos exactos, los incendios y las plagas forestales siguen siendo un problema que se asocia con la destrucción de los bosques a nivel nacional. La causa fundamental del origen de los incendios es el descuido en las prácticas tradicionales de la agricultura, principalmente como consecuencia del uso del fuego. 6 7 Loc. cit. Loc. cit. 7 Afirma Hernandez De Leon, que "en el caso de las plagas, considera al gorgojo como la tercera causa de pérdida de masa boscosa en Guatemala, por debajo de la tala ilícita de árboles e incendios forestales, el cual se debe a los desequilibrios ecológicos originados por las continuas extracciones selectivas y la falta de medidas de saneamiento en los bosques, todo lo cual ha permitido el avance de esta plaga en ciertas regiones de Baja Verapaz, altiplano occidental y oriente del país"8. Por último, la leña constituye la principal fuente energética a nivel nacional. Según el Ministerio de Energía y Minas, más del 62% del consumo energético nacional es de leña, lo que equivale a aproximadamente 19 millones de barriles de petróleo, con un valor promedio anual de US$ 300 millones9. La falta de acceso a fuentes alternas de energía en el área rural, continúa siendo uno de los principales motivos por la preferencia que tiene la leña en este medio, la que es utilizada para la cocción de los alimentos, para producir calor y otros usos. 1.1.3 La situación de los bosques en Guatemala Importancia y crisis de los recursos forestales Los bosques y los paisajes agroforestales son un cimiento del bienestar, del desarrollo nacional y de la vida misma en Guatemala. Ante la realidad incuestionable del Cambio Climático, se constituyen los bosques en la piedra angular de todas las opciones y de las estrategias para la gestión y adaptación de la población y la economía a los efectos que ya están siendo devastadores, así como de mitigación o reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Todo esto se debe a los múltiples bienes y funciones ecológicas -servicios ambientales– que los bosques, suelos y tierras agroforestales proveen en tanto sean conservados. Sin embargo, la profundización de los problemas ambientales, y de forma específica los niveles de deforestación y degradación de los remanentes boscosos, 8 9 Ibíd., Pág. 256 www.mem.gob.gt 8 afectan considerablemente la generación de los bienes y servicios ambientales, los beneficios para la biodiversidad y la calidad de vida de la población en general. Refiere el Boletín Nacional de Transparencia y Gobernanza en el Sector Forestal de Guatemala, citado por Larrañaga, que para ejemplificar la importancia de los bosques en la realidad guatemalteca, menciona un estudio efectuado por la FAO en el 2012 el cual da cuenta que el 69.6% de los hogares guatemaltecos utiliza leña como energía principal para las actividades de cocción de alimentos, alcanzando el 86.5% de hogares del área rural. Este requerimiento energético demanda un consumo aproximado de biomasa de 15 millones de toneladas, de los cuales el 98% es destinado al sector residencial y el 2% al sector industrial, proveniente principalmente de bosques naturales.10 Afirma, que los bosques juegan un papel fundamental en el proceso de regulación del ciclo hidrológico, al permitir bajas tasas de erosión del suelo y mejorar la infiltración y almacenamiento del agua, un recurso que juega un papel importante en la vida social, cultural y económica del país. Estudios del INAB dan cuenta que el 28% del territorio nacional cumple una función en la regulación del ciclo hidrológico, y son consideradas como tierras forestales que en su mayoría presentan condiciones severas de pendiente y de profundidad efectiva del suelo.11 Continua manifestando que ante esta situación, es importante considerar la situación de la existencia y presiones sobre los bosques. Según datos del gobierno, la cobertura forestal de Guatemala para el año 2010 fue estimada en 3.7 millones de hectáreas que equivalen al 34.2% del territorio nacional, con una pérdida neta anual de 38,597 hectáreas, que corresponden a la diferencia entre la pérdida anual bruta de bosques 10 Joge, Edgar. "La situación de los bosques en Guatemala". Transparencia forestal en Guatemala. Informe Anual 2012. Guatemala, Serviprensa, S.A., 2013, Págs. 15-16 11 Loc. cit. 9 naturales (estimado en 132,138 ha/año) y la ganancia entre plantaciones forestales y regeneración natural12. Expertos del Instituto de ambiente y recursos naturales (IARNA) revelan un acentuado ritmo incontenible de la deforestación en todo el territorio nacional. Se estima que el 42% de la deforestación en Guatemala ocurre en cinco frentes de deforestación, mientras que el 58% ocurre en 110 focos de deforestación 13 en todo el territorio nacional. Los principales frentes de deforestación identificados son: • Frente Petén Sur-La Libertad-Montañas Mayas, departamento de Petén. • Frente Santa Ana-Tikal-Yaxhá, departamento de Petén • Frente Melchor de Mencos, departamento de Petén. • Frente La Palotada, departamento de Petén. • Frente Manabique, departamento de Izabal. (IARNA-URL, 2012:106). Tal como se puede apreciar en la figura 1.1 12 Regalado, Omar y otros. "Dinámica de la Cobertura Forestal". Mapa de cobertura forestal de Guatemala 2010 y dinámica de cobertura forestal 2006-2010. Guatemala. Serviprensa, S.A., abril 2012. Pág. 37 13 Según categorizaciones del IARNA-URL, un “frente de deforestación” es aquel que tiene más de 250 kilómetros cuadrados y mayor dinamismo e intensidad, en tanto que los “focos de deforestación” son aquellos que tienen entre 26 a 200 kilómetros cuadrados. (IARNA-URL, 2012:106) 10 Figura 1.1 eforestación durante los periodos 1991-2001 y 2001-2006 Frentes de deforestación durante el periodo 2001-2006 Fuente: Perfil Ambiental de Guatemala 2010-2012, IARNA Conforme a José Juventino Gálvez Ruano y otros, la presión poblacional, la migración de campesinos y la pobreza, han dejado de ser las causas principales de la deforestación, y que en la actualidad tiene su origen en la ganadería extensiva, la agricultura de pequeña, mediana y gran escala –principalmente la expansión de monocultivos–; incendios forestales; migración rural-rural; y la narcoactividad.14 Estos datos plantean cifras alarmantes que evidencian las crecientes presiones sobre los remanentes forestales, considerando las estimaciones del INAB, que el 40.16% del territorio nacional tiene una aptitud preferentemente forestal y el 24.13% forestal productiva. 14 Gálvez Ruano, José Juventino y otros. "Bosques, perdida incontenible". Perfil Ambiental de Guatemala 2010-2012, IARNAURL. Guatemala, 2012. Pág. 106-107. 11 Afirma el IARNA que, la problemática de los bosques de Guatemala es producto de un deterioro de las capacidades de las instituciones del Estado encargadas de administrar los recursos forestales, y de las pocas posibilidades de establecer un esquema de manejo sostenible de corto plazo.15 Existe entonces una desmedida relación entre el bosque talado y el tiempo de recuperación de la cobertura forestal. En el marco de esta compleja situación de los recursos forestales recobra especial importancia la problemática del cambio climático, en donde Guatemala es catalogada como un país altamente vulnerable ante los impactos climáticos, a partir de la condición de pobreza en la que vive la mayoría de su población, ya que supone serias limitaciones para la gestión de la adaptación de los medios de vida y los sistemas productivos. Es crucial ante esta situación tener presente los aportes del país en la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), mismos que tienen como principal componente el dióxido de carbono CO2 , en donde el uso de leña se constituye en la principal fuente de emisión de dióxido de carbono, utilizado por el 84% de los hogares a una razón de 61 por 100, en tanto que la industria manufacturera ocupa el segundo lugar aportando el 19 por 100 de las emisiones, a partir del uso de combustibles fósiles.16 De acuerdo al Boletín Nacional de Transparencia y Gobernanza en el Sector Forestal de Guatemala, esta situación energética nacional, sumada a la espiral de deterioro del recurso forestal, posiciona a los bosques en el centro del debate de los mecanismos de mitigación frente al cambio climático. En la actualidad los diálogos y negociaciones en torno a los mecanismos REDD+, giran en relación a la conservación de los bosques, que igualmente han generado discrepancias entre comunidades forestales, organizaciones civiles, Estado y organismos internacionales.17 15 16 ibíd., pag.114 Costa, Pedro. "Las implicaciones del cambio climático para los países en desarrollo: el caso de Guatemala". Perfil Ambiental de Guatemala 2010-2012. IARNA-URL. Guatemala. Serviprensa, S.A., 2012. Pág. 54 17 Joge, Edgar. Op. cit. Pág. 17 12 1.2 Tala inmoderada de arboles Qué es la tala ilegal o ilícita Conforme a la Ley Forestal, se considera tala ilícita a la acción de talar árboles sin contar con la autorización correspondiente y va desde la obtención de leña para el uso domestico sin la documentación legal, hasta el cambio de uso de la tierra en zonas de reserva o en aéreas protegidas. Los casos que la Ley Forestal de Guatemala considera como una acción de tala ilícita son: a. La corta de arboles sin ninguna autorización (mayor a 10m 3); b. Los sobre aprovechamientos derivados de una aprobación de un plan de manejo. c. Cambios de uso de tierras cubiertas de bosque sin autorización d. Talas de arboles de especies protegidas. Manifiesta Walter José, Sicán Linares "que la tala ilegal hace estragos porque no discrimina y tala árboles que son únicos de ciertas zonas, y que pueden terminar extinguiéndose. Tampoco se preocupa si tala un bosque nativo único en el mundo. No prestan atención si el bosque en cuestión es el hogar de una especie animal en peligro, y uno de los problemas más grandes con la tala ilegal, también es el de cortar madera en exceso. Ya que la tala legal permite cortar árboles de ciertos bosques, pero lo hacen teniendo en cuenta cuánto tarda ese bosque en regenerarse. Así se permite una cierta cantidad porque se sabe que el bosque se va a recuperar. Otra forma de tala legal es plantar árboles a medida que se cortan otros"18. Continua manifestando Sicán Linares que "la tala ilegal causa pérdidas de miles de millones de dólares. Las regiones más afectadas son el Peten y otros departamentos de Guatemala. El problema es que los gobiernos de estas regiones subestiman la situación, en parte porque les conviene. Tanto porque necesitan las tierras para cultivos 18 Sicán <linares, Walter José. Modulo para prevenir la tala inmoderada de los Arboles y su impacto en la humanidad. Guatemala 2010, tesis de: Facultad de Humanidades, departamento de Pedagogía. USAC. pág. 31 13 o porque viven de la exportación de madera. Muchos gobiernos hacen la vista gorda y permiten lo que sus propias leyes prohíben"19. Por otro lado, es menester indicar que al cumplir con la legislación específica, la cual obliga a reforestar hectárea por hectárea, se da el manejo forestal, caso contrario sino se cumple con la Ley, no se recupera la cobertura talada. La tala indiscriminada de árboles conduce al fenómeno de la deforestación de los bosques, lo cual genera pérdida de Biodiversidad, es por eso que al disminuir los árboles, la producción de oxigeno respirable disminuye de manera alarmante en todo el mundo, por esto es indispensable proveer y estimular la forestación para que no ocurran estas pérdidas, desarrollando el criterio del denominado desarrollo sostenible. 1.2.1 La tala ilícita de arboles y su medio ambiente Sicán Linares afirma que "este fenómeno tiene impactos severos sobre el entorno ambiental principalmente en la disminución de la productividad del suelo por la erosión, la reducción de la disponibilidad de agua en zona de alta recarga hídrica, ya que la madera ilegal es definida como la madera que ha sido talada, trasportada y comercializada incumpliendo la legislación forestal vigente. La tala ilegal en estos casos es considerada como un delito. La tala ilegal tiene muchas repercusiones ambientales económicas y sociales. Se estima que la tala ilegal causa pérdidas de miles de millones de dólares a nivel mundial"20. La tala es un proceso provocado generalmente por la acción humana en la que se destruye la superficie. Está directamente causada por la acción del hombre sobre la naturaleza, principalmente debido a las talas realizadas por la industria maderera, no sujeta a manejo forestal, así como por el cambio en el uso del suelo para la agricultura, la ganadería , uso de leña y otras actividades. 19 20 Loc. cit. Ibíd., Pág. 32 14 1.2.2 Tala ilegal en Guatemala y sus implicaciones Refiere Julio Rodriguez, 21 Guatemala en el año 2001 contaba con el 42.11% equivalente a 4,558.453 hectáreas de su territorio con cobertura forestal con una tasa de deforestación anual estimada de 73,148 hectáreas. La tala ilegal en Guatemala es una actividad que conlleva innumerables pérdidas para el sector forestal, para la sociedad guatemalteca y el ambiente. El aprovechamiento incontrolable de madera para leña y en menor proporción la industria es una de las principales razones de la reducción del inventario forestal del país, la estimaciones de la cuenta integrada de bosques desarrollada por el Instituto de Ambiente y Recursos Naturales indican que para el 2006 más del 95% del flujo de productos forestales del país tiene 30.7 millones de madera de origen ilegal este volumen se estima que un 76% corresponde a leña y un 24% a madera de contrabando o en fabricas. Sin embargo, Gálvez Ruano y otros indican que el mapa de cobertura forestal de Guatemala publicado en el año 2012, estimó la cobertura forestal al año 2010 en 3,722,595 ha., correspondientes a un 34.2% del territorio nacional. La cobertura para el 2006 fue de 3,866,383 ha. un 35.5% del territorio nacional esto representa una pérdida neta anual de 38,597 ha, equivalentes a una tasa de deforestación anual del 1% durante el periodo 2006-2010, y corresponde a la diferencia entre la pérdida anual bruta de bosques naturales (138,132 ha/año) y la ganancia en plantaciones forestales y regeneración natural (93,541 ha/ año).22 1.2.3 La tala y el tráfico ilegal de madera Es un negocio multimillonario presente en todas las clases de bosques en más de 70 países del mundo por eso podemos establecer que la tala sin licencia en muchos casos termina en tráfico ilegal y los crímenes forestales como el transporte, la compra o venta de madera, como violación de las leyes nacionales. Esta actividad convive con otros 21 Rodríguez, Julio. Ambiente y desarrollo, conferencia. Saneamiento ambiental centroamericano, Ecología y Salud. San Salvador, 1992. 22 Gálvez, Juventino y otros. Op. cit. Pág. 102. 15 crímenes como la corrupción de funcionarios públicos, el terrorismo y el tráfico de madera. Sólo con la pérdida de ingresos fiscales, la tala y el comercio ilegal ocasiona un gran impacto económico y social sobre todo en los países en vías de desarrollo. La deforestación causada por la tala ilegal conduce también a la perdida de alimentos, de medicinas tradicionales y de leña vitales para la subsistencia de las poblaciones locales. Los taladores ilegales suelen desarrollar sus actividades en bosques que concentran una gran riqueza biológica. Las pérdidas de animales y plantas son altísimas. A nivel nacional ya hemos perdido 10 millones de hectáreas de bosques que antes eran el hogar de numerosas especies. Afirma el Instituto Nacional de Bosques (INAB) que "Guatemala pierde 55 mil hectáreas de bosques cada año. Pero el Centro de Acción Legal-Ambiental y Social (CALAS), estima que los terrenos deforestados anualmente podrían elevarse hasta 95 mil hectáreas. Según este centro, son 80 mil hectáreas deforestadas cada año, pero agencias de cooperación internacional señalan que son 95 mil. Si el promedio es de 85 mil hectáreas y hay una media anual de siete mil hectáreas reforestadas, entonces se está frente a una tragedia. Esa proyección sería correcta si no se hicieran proyectos de reforestación y conservación de masa boscosa".23 Aun así, como ya menciono con anterioridad, existe una desmedida relación entre el bosque talado y el tiempo que toma la recuperación de la cobertura forestal. Para ejemplificar lo anterior, la Reserva de la Biosfera Maya y el parque nacional Laguna del Tigre son dos de las víctimas del tráfico de madera y otras actividades ilícitas que se dan. El bosque maya comprende territorio de Guatemala, Belice y México, y constituye la segunda selva tropical más importante de América, después de la Amazonía sudamericana, siendo uno de los pulmones más importantes para la biosfera terrestre. La Laguna del Tigre, ubicada en el departamento del Peten y con algo más de 48 mil 23 Tierramerica. Grochembake, Jorge. Tala y fuego asedian bosques de Guatemala. Guatemala 2014. Disponible en [red]: www.tierramerica.net. Fecha de consulta: 5 de mayo de 2014 16 hectáreas, fue incluido en la Lista de Humedales de Importancia Internacional desde 1990. Lo que se salva de la tala ilegal, corre riesgo de morir bajo el fuego. En el año 2007, 577 incendios devastaron más de 20 mil hectáreas de zonas forestales, la mitad en El Petén24 . Pese a ese panorama, el INAB apuesta a que se puede rescatar la masa boscosa. Consideran que el esfuerzo para combatir las actividades forestales ilegales, debe partir de un proceso abierto e incluyente que garantice la participación de todos los actores del sector forestal, y los actores relacionados de los sectores ambiental, justicia y seguridad. El INAB como ente rector en materia forestal, ve la necesidad de desarrollar un Plan de Acción Interinstitucional que defina acciones puntuales, que permitan sentar las bases para la prevención y reducción de la tala ilegal, así como los elementos para mejorar la gobernanza en el sector forestal nacional25. Pero para el Centro de Acción Legal Ambiental y Social (CALAS)26, el resguardo de los bosques requiere soluciones de fondo. Según esta institución, “La primera causa (de la deforestación) es el avance de la frontera agrícola por la búsqueda de nuevas tierras de labranza, el aumento de los asentamientos humanos y las invasiones. Por tanto, se deben impulsar proyectos de diversificación y uso sostenible de los suelos. La falta de políticas claras y el incumplimiento de la Ley Forestal generan un ambiente de total impunidad, agravado por la escasez de recursos para operar las instituciones responsables de perseguir delitos ecológicos". 1.2.4 Problemática a causa de la tala de arboles Derivado de la tala de árboles, en los departamentos de Guatemala y sus municipios se destacan los problemas que a continuación se describen: 24 Tierramerica. Grochembake, Jorge. Tala y fuego asedian bosques de Guatemala. Guatemala 2014. Disponible en [red]: www.tierramerica.net. Fecha de consulta: 5 de mayo de 2014. (Loc. cit). 25 Tierramerica. Grochembake, Jorge. Tala y fuego asedian bosques de Guatemala. Guatemala 2014. Disponible en [red]: www.tierramerica.net. Fecha de consulta: 5 de mayo de 2014. (Loc. cit). 26 Tierramerica. Grochembake, Jorge. Tala y fuego asedian bosques de Guatemala. Guatemala 2014. Disponible en [red]: www.tierramerica.net. Fecha de consulta: 5 de mayo de 2014. (Loc. cit). 17 a) Poca fertilidad de la tierra para la producción; b) Tierras sin agua; c) Perdida de los recursos bosques (flora); d) Pérdida de las especies animales (fauna). En los próximos 20 años, los Departamentos y Municipios de la Republica de Guatemala enfrentaran serios problemas ambientales, tales como: a) Pérdida total de producción de los suelos; b) Escasez de agua; c) Cambios Climáticos; d) Conflictos entre pobladores por escasez de agua y tierra. 1.3 Deforestación en Guatemala De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)27 la deforestación es desmontar total o parcialmente las formaciones arbóreas para dedicar el espacio resultante a fines agrícolas, ganadero o de otro tipo. Esta concepción no tiene en cuenta ni la pérdida de superficie arbolada por desmonte parcial, ni el entresacado selectivo de maderas, ni cualquier otra forma de degradación. Una de las mayores amenazas para la vida del hombre en la tierra es la deforestación, al desnudar al planeta de sus bosques y de otros ecosistemas. Los bosques ayudan a mantener el equilibrio ecológico y la biodiversidad, así mismo abastecen a las comunidades rurales de diversos productos como madera, plantas medicinales y alimentos. Guatemala pierde anualmente 73.148 hectáreas de bosque por distintas causas entre las que sobresalen las actividades del ser humano; en un periodo de diez años se registra la pérdida del 11 por ciento del recurso natural a nivel nacional. Durante miles de años, los humanos han estado jugando un papel cada vez más importante en la deforestación, talando y explotando un bosque causando su destrucción parcial o total. Comparar el índice con México y Brasil, se deduce que Guatemala pierde cuatro veces más árboles que el país del Sur y dos veces más la nación mexicana, en términos relativos de deforestación y extensión territorial. 27 Tala de árboles. Instituto del bien común. Causas de la deforestación. Perú 2013. Disponible en [red]: www.ibcperu.org. Fecha de consulta: 11 de mayo de 2014 18 De conformidad con el Perfil Ambiental, "el 61% de la deforestación se da en áreas protegidas y el 39 % fuera de ellas; las más afectadas han sido las montañas mayas, Laguna del Tigre y Sierra del Lacandón"28. 1.3.1 Otras Causas de Deforestación Contaminación (agua, aire, suelos) El ciclo natural del agua tiene una gran capacidad de purificación. Pero esta misma facilidad de regeneración del agua, y su aparente abundancia, hace que sea el vertedero habitual en el que se arrojan los residuos producidos por las actividades humanas. Existen varios factores como la deforestación, ya que sin arboles la lluvia choca en la superficie de la tierra y arrastra el suelo que no está protegido, se da poca filtración del agua para formar corrientes subterráneas, así como la proliferación de agroquímicos y fertilizantes. 1.3.2 Causas de la perdida de los recursos naturales Sicán Linares29 afirma que los recursos naturales se disminuyen debido a: "a)Tala inmoderada de árboles para el consumo de leña en los hogares e industrial. Del total de la población rural de Guatemala, el 80 % tiene como único medio de combustión la leña. Culturalmente cada persona recibe en herencia una porción de tierra para cultivo (especialmente los hombres) y otra como recurso de combustión. b)Avance de la frontera agrícola y la sub utilización de la tierra por los productores. c)Incendios forestales, los cuales arrasan con toda forma de vida dentro de los diferentes bosques. d)Incremento de población. De tal forma, que por el crecimiento poblacional, y el mal uso de los recursos, se calcula que en menos de 10 años, los bosques en muchos cantones habrán desaparecido. e)Ausencia de programas de protección ambiental o no cumplimiento con las normativas de protección de los recursos naturales. 28 Tuy, Héctor y otros. Deforestación y degradación de los bosques. Perfil Ambiental de Guatemala 2008-2009. IARNA-URL. Guatemala. Serviprensa, S.A., 2009. pág. 84 29 Sicán Linares, Walter. Op. cit., Pág. 48 19 f) Pérdida de Biodiversidad. Al igual que la flora, la fauna se ha ido decreciendo por la cacería incontrolada y progresivamente dando como resultado el exterminio de algunos animales tales como: a) Conejos; b) ardillas; c) armadillos; d) aves Silvestres. h) Deterioro de los Suelos: se calcula que el 50% de los suelos de los Municipios del país se han deteriorado debido a las causas siguientes: h.1) La tala inmoderada, ha provocado un incremento de la erosión por falta de conocimiento sobre técnicas de conservación de suelos. h.2) Al quedar expuestos a la lluvia, los suelos se erosionan y causan la sedimentación en los afluentes y ríos. h.3) Falta de recursos económicos y de asistencia técnica para aplicar tecnología adecuada, para una manejo sostenible de los bosques. h.4) Uso excesivo de productos químicos e insecticidas, fungicidas, herbicidas y plaguicidas. 1.4 Incendios forestales Los incendios forestales tienen una triple incidencia en la atmósfera: Primero, son en sí una fuente de dióxido de carbono; segundo, reducen la capacidad de absorción del mismo gas por los bosques incendiados; y tercero liberan el dióxido capturado. Los incendios forestales, que ocurren principalmente por causas provocadas o asociadas a actividades humanas, afectaron en promedio 31 mil hectáreas cada año durante el periodo 2000–2007. Desde su creación en 2001, el SIPECIF coordina los esfuerzos para prevenir, mitigar, controlar y extinguir los incendios forestales. La región de oriente es la más afectada por los incendios, mientras que Alta Verapaz (región norte) es la menos afectada. La Grafica 1.4 muestra la cobertura vegetal afectada por incendios forestales durante el período 20002008. 20 Grafica 1.4 Cobertura vegetal afectada por incendios en el país 2000 - 2008 (Miles de hectáreas) Fuente: Elaborado con base en datos de INE, 2009; INAB, 2008 La variación de la cantidad de eventos registrados anualmente no muestra una tendencia constante, pero la variabilidad estadística es real y parece estar asociada a la ocurrencia del Fenómeno El Niño, aproximadamente cada dos o tres años. Este fenómeno que presiona y afecta directamente los recursos naturales renovables, es un fenómeno de orden natural y/o provocado, ya que se tiene referencia histórica que los bosques de la región centroamericana, siempre han sido afectados por el fenómeno de incendios forestales en todos los países. Guatemala no es la excepción y durante los últimos años, este fenómeno, se ha recrudecido y para la temporada 2011- 2012, se tuvo una de las temporadas más activas en todo el país, focalizándose la actividad en los departamentos de Petén, Chiquimula, El Quiché y Baja Verapaz como se indica en el cuadro 1.4, sin embargo, el fenómeno se presenta en todo el país. 21 Cuadro 1.4 Áreas más afectadas por incendios forestales Temporada 2011-2012 No. Departamento 1 2 3 4 Petén Chiquimula Quiche Baja Verapaz Área Afectada 1,110.5 ha 701.89 ha 568.25 ha 490.69 ha Fuente: Mapa de incendios forestales República de Guatemala, CONRED El reporte establece que a Junio 2012 las hectáreas quemadas totales ascendieron a 6,038 ha, de las cuales se considera que 4,748 ha son forestales y 1,290 ha, no forestales. Este fenómeno responde principalmente a la actividad agrícola y ganadera, de limpia de terrenos, en donde es una costumbre la quema de rastrojo, de las cosechas anteriores, esto provoca que de manera no controlada el fuego, pase de pequeñas, medianas y grandes parcelas a terrenos comunales y municipales aún con cobertura forestal, y provoquen incendios peligrosos para la vida humana, la biodiversidad, y el patrimonio natural del país, con especial énfasis en los bosques. En cuanto al número de incendios en los últimos doce años (2001 hasta 2012), se han observado 757,382 eventos. De los cuales, se estima que han afectado un territorio de 115,385 hectáreas, siendo un promedio de 9,615 hectáreas/ año. 1.5 Pérdida de la Cobertura Forestal Los datos proporcionados por el Mapa de Cobertura Forestal de Guatemala 2010 y Dinámica de la Cobertura Forestal 2006-2010, citado por el Informe Ambiental del Estado de Guatemala. indican que la tasa de deforestación efectiva alcanzó un saldo negativo de 72,000 hectáreas por año.30 Considerando que una plantación forestal madura consta de aproximadamente 250 árboles por hectárea, puede inferirse que se pierden alrededor de 18 millones de árboles por año, equivalentes a: 49,315 árboles por día; 2,054 árboles por hora; 34 árboles por minuto; por lo que podría decirse que en el territorio guatemalteco, se 30 "Deterioro físico de la tierra". Informe Ambiental del Estado. MARN. Guatemala 2012. Pág. 262 22 pierde 1 árbol cada 30 segundos. Cabe mencionar que la mayor pérdida de bosque se da por acciones de tala ilegal para extracción de madera y leña; sin embargo, a esta práctica se añaden el cambio de uso del suelo y los incendios forestales. A nivel de los bosques, se constata que la tasa neta de deforestación nacional continúa reduciéndose con respecto a los estudios anteriores (-1.43 % en 1991-2001 y -1.16 % en 2001-2006) lo cual responde a incrementos sustanciales en áreas con ganancia de cobertura forestal. Sin embargo, la deforestación bruta continúa incrementándose, alcanzando un área de 132,137 hectáreas anuales para el período 2006-2010.31 De acuerdo a la Secretaria de planificación y programación de la presidencia (Segeplan), no se han dado acciones concretas para la reducción del consumo de leña. Esto debe generar una situación de alerta en el país, ya que actualmente el 78.5% de los hogares consumen leña para cocinar produciendo un efecto sobre la deforestación32. A nivel de las áreas protegidas y biodiversidad, para el año 2012 el SIGAP estaba integrado por 318 áreas protegidas en seis categorías de manejo, que cubren una extensión de 34,827.96 km2, aproximadamente el 31.14%33 de la extensión territorial del país34.Sin embargo, este nivel de crecimiento en el número de áreas protegidas y superficie no necesariamente se encuentra asociado con un manejo adecuado de los espacios protegidos. Los problemas de gestión inadecuada del SIGAP y de la biodiversidad unida a los problemas de ingobernabilidad en dichas áreas está influyendo en que actualmente se cuente con un 15.77% de las especies en peligro de extinción35. 31 "Deterioro físico de la tierra". Informe Ambiental del Estado. MARN. Guatemala 2012. (Op. cit. pág. 265) "Proporción de la población que utiliza combustibles sólidos". Tercer informe de avances en el cumplimiento de los Objetivos de desarrollo del milenio. Segeplan. Guatemala. Serviprensa, S.A., 2010. Pág. 26 33 No se incluyen las áreas marítimas de Punta de Manabique y Bahía de Amatique 34 CONAP, 2013. "Estadísticas e Indicadores Ambientales Oficiales del CONAP". Fase IV. Unidad de Seguimiento y Evaluación. Departamento de Planificación, Estudios y Proyectos. Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas. Guatemala 2013. Pág. 40 35 CONAP, 2013. Estadísticas e Indicadores Ambientales Oficiales del CONAP. Fase IV. Unidad de Seguimiento y Evaluación. Departamento de Planificación, Estudios y Proyectos. Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas. Guatemala 2013. (Op. cit., Pág. 11) 32 23 A nivel de los recursos hídricos, es necesario mencionar que actualmente existen serias dificultades que impiden su gestión integral, lo cual obedece principalmente a la falta de una Ley que regule y promueva su manejo sostenible e integrado. Esta situación debería generar una alerta para la elaboración e implementación de planes de gestión integrada del recurso hídrico a nivel nacional, regional, departamental y municipal. Asimismo, se hace necesario establecer un esquema de gestión que tenga como propósito fundamental, la provisión equitativa y eficiente del agua en cantidad, calidad y de manera permanente para todos los tipos de demanda nacional. Con relación a los suelos, existe aproximadamente un 15% del territorio en sobreuso, es decir, que la tierra en estas áreas se está degradando a causa de las actividades productivas que se implementan sin tomar en cuenta la capacidad de uso de la tierra. La erosión potencial del suelo en los territorios que se encuentran sobre utilizados representa 149 millones de toneladas de suelo anuales36. Los problemas relacionados con las aguas servidas y desechos sólidos aún persisten. Para el caso de las aguas residuales, actualmente en el país solo se tratan el 5% de las aguas utilizadas37 y para el caso de los desechos sólidos puede constatarse que casi el 85% del peso de los residuos sólidos son destinados al ambiente natural, sin ningún tratamiento o disposición tecnificada, asimismo es importante mencionar que excepción del departamento de Guatemala, el 84% de los botaderos de basura del país no están autorizados; el 16% restante cuenta con autorización municipal, pero no necesariamente con un EIA. Esta situación revela en forma general la situación del ambiente y los recursos naturales contribuyendo a que el país sea más vulnerable a los efectos o amenazas inducidas por el cambio climático. Al respecto, es importante mencionar que 36 37 Perfil ambiental de Guatemala 2008-2009. URL-IARNA. Guatemala 2009. Pág. 56 Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. MARN, URL, IARNA, PNUMA, Guatemala 2009. 24 aproximadamente el 73.26% de la población se encuentra bajo amenazas inducidas por el cambio climático, tales como: inundaciones, deslizamientos, heladas y sequías 38. 1.6. Principales causas de contaminación atmosférica en Guatemala En este capítulo, se analizan los principales contaminantes atmosféricos en Guatemala, entre las que se incluye el incremento del parque vehicular durante el periodo 2005 al 2012. Además, se realiza una comparación del Inventario Nacional de Emisiones y Absorciones de Gases de Efecto Invernadero (INVGEI) de los años 1990, 2000 y 2005 para Guatemala, que comprende la integración de los inventarios sectoriales de Gases de Efecto Invernadero estimados a partir de las actividades energéticas, de procesos industriales, de agricultura, de cambio de uso de la tierra y de desechos (sólidos y líquidos). En este apartado, cabe resaltar que el cambio de uso del suelo y silvicultura, junto con el sector energía constituyen el principal aporte de emisiones para el país. 1.6.1 Parque vehicular "En la gráfica 1.6, se muestra la tendencia del incremento del parque vehicular de Guatemala durante el periodo 2005 al 2012. Al 31 de dic. de 2005, el parque vehicular de Guatemala ascendió a 1,179,941 unidades, y a dic. de 2012 a 2,301,941. La línea tendencial señala que el parque vehicular va en aumento. Al comparar los datos registrados de los años 2005 como línea base y el año 2012, se puede observar que el incremento ha sido del 221%, con un promedio de 187,024 vehículos que se incorporaron al parque vehicular anualmente"39. 38 Gálvez, Juventino y otros. "Cambio climático: la necesidad de actuar integralmente". Perfil Ambiental de Guatemala 20082009. URL-IARNA. Guatemala, 2009. Serviprensa, S.A., (Óp. cit. Pág. 229) 39 Informe Ambiental del Estado. MARN. Guatemala 2012. pág. 155. 25 Gráfica 1.6 Cantidad de vehículos registrados en los años 2005 a 2012 Fuente: Elaboración propia con información tomada de SAT, 2012 La mayor cantidad de de estos se encuentran registrados en el departamento de Guatemala, siendo 1,110,914 unidades. Del total del parque vehicular de Guatemala, las motocicletas representan la mayor cantidad (756,438 unidades), seguido por los automóviles (576,821 unidades). Los vehículos comprendidos entre 2006 a 2012 representan el 34.03% (812,987) de dicho total. Por otra parte, los vehículos cuyo modelo es anterior al año 1995 representan el 37.74 % (901, 823) del total de vehículos, es decir, que son los vehículos más antiguos y que generalmente generan más emisiones contaminantes del aire, y que además se descomponen frecuentemente produciendo embotellamientos en toda la ciudad y aumentando la contaminación. Las gráficas 1.6.1 y 1.6.2, muestran el uso de combustibles por los vehículos en Guatemala durante el año 2012, registrándose que el 85.49% (2,042, 657) de los mismos, utilizaron gasolina, mientras que el 13.08% (312,444) utilizaron diesel y el 1.43% (34,139) del total de vehículos registrados utilizaron otro tipo de combustibles. 26 Grafica 1.6.1 Tipo de combustible utilizado por los vehículos en los años 2005 a 2012 Fuente: Elaboración propia con información tomada de SAT, 2012 Gráfica 1.6.2 Distribución porcentual del parque vehicular al año 2012 Fuente: Elaboración propia con información tomada de SAT 2012 Basado en lo anterior, el combustible catalogado como “otro” se considera como gas licuado de petróleo y/o sencillamente se refiere a unidades haladas, es decir, son unidades remolcadas por un vehículo automotor y por ende no utilizan combustible. Los vehículos operados por gasolina emiten principalmente contaminantes gaseosos, tales como el monóxido de carbono y compuestos orgánicos volátiles, en tanto que, los vehículos operados por diesel emiten contaminantes como el material particulado y dióxido de azufre. Estas emisiones de dióxido de azufre se encuentran directamente 27 relacionadas con el contenido de azufre en los hidrocarburos utilizados por los vehículos. 1.6.2 Generación de energía eléctrica: Para el informe ambiental del Estado, GEO Guatemala 2009, "la producción de electricidad en Guatemala aumentó 40% entre 2001 y 2007 (de 6,382.6 a 8,756.2 GWh). En promedio, el 63% de la energía eléctrica producida en ese periodo provino de generación térmica (que usa combustibles derivados del petróleo y carbón mineral), una de las mayores fuentes de contaminación del aire. El 36% de la energía eléctrica producida en el período 2001-2008 provino de fuentes renovables (hidroenergía, geoenergía y bagazo de caña)"40. Asimismo, afirma que "el consumo de energía en Guatemala aumentó entre 2001 y 2006. De la energía consumida durante este periodo, la leña fue la más utilizada, seguida de la gasolina, siendo ambas fuentes altamente contaminantes del aire. Por otro lado, continua manifestando que: "El consumo de energía procedente de los derivados del petróleo, el diesel y la gasolina fueron los más utilizados durante el mismo periodo (Figura 1.6.2). En un estado ideal, una tasa de crecimiento económico debería estar acompañada de una tasa menor de crecimiento de la demanda de energía, pero en Guatemala ambos están aumentando"41. 40 41 Informe Ambiental del Estado - GEO Guatemala 2009. MARN. Guatemala 2009. Pág. 75. Loc. cit. 28 Figura 1.6.2 Utilización física de energía por tipo de fuente secundaria 2001 - 2006 (miles de GWh) Fuente: Elaboración propia con información tomada del Informe Ambiental del Estado - GEO Guatemala 2009. Durante ese periodo, la mayor parte de la energía fue consumida para uso industrial (33%), residencial 27% y comercial 23%. Las pérdidas en su distribución para el consumo representaron un porcentaje considerable (15%) MEM, 2008"42. 1.6.3 Generación, composición y disposición de desechos sólidos 1.6.3.a La generación de desechos sólidos La generación de desechos sólidos se ha incrementado sostenidamente entre 2001 y 2006. En 2006 más del 98% de su volumen se originó en actividades productivas, principalmente a partir de las industrias cárnicas (35%), químicas (15%), la fabricación de productos minerales no metálicos (10%), los cultivos no tradicionales (10%) y tradicionales (5%); el consumo final de hogares generó poco más del 1%. Sin embargo, el impacto que causa la basura doméstica urbana en los botaderos clandestinos y en los municipales que no hacen un manejo adecuado en la disposición final de los residuos y desechos sólidos, de conformidad con las normas y estándares 42 Op. Cit. Pág. 77 29 nacionales e internacionales43, es mucho más notorio –entre otros factores,– por su cercanía a los centros de población a los que están asociados. Además de la emisión de polvo, malos olores, polución de aguas, suelos, atmosfera, proliferación de plagas y contaminación visual, los residuos sólidos generan al menos el 5% de metano emitido por el país (considerando que un metro cúbico de desechos sólidos emite 0.03 toneladas de este gas). El 65% de los residuos sólidos domésticos son de origen vegetal o animal (IARNA/URL e IIA, 2006) y pueden ser una fuente de contaminación –sin tratamiento-o un elemento para la rehabilitación y fertilización de suelos –si se estabilizan y biodegradan mediante bacterias, hongos y lombrices-. La cantidad de residuos biológico-infecciosos generada en las instituciones de salud es relativamente pequeña (menos del 1% de los residuos sólidos generados al año según (IARNA/URL y BANGUAT, 2008) y se cuenta con reglamentación vigente para su control y manejo. Existen centros especializados en el transporte, manejo, tratamiento y disposición tecnificados para este tipo de desechos en las principales ciudades del país44. 1.6.3.b Disposición de desechos sólidos En 2006 casi el 85% del peso de los residuos sólidos generados fue destinado al ambiente natural, sin ningún tratamiento o disposición tecnificada. La tercera parte de los hogares del país utiliza un servicio de recolección (municipal o privado), estando el 60% de dichos hogares en el área metropolitana de Guatemala. La mayor parte de los residuos generados fuera de dicha área es quemada o diseminada sin control (Cuadro 1.6.3). 43 44 Acuerdo Gubernativo No. 111-2005. Pág. 17. Op. cit. pág. 77 30 Cuadro 1.6.3 Disposición final de los desechos de los hogares del área metropolitana de Guatemala y del país 2006 Alternativas Área metropolitana de Guatemala No. de hogares % No. de hogares Recolección por servicio municipal Recolección por servicio privado Quema Entierro Diseminación Abono Otras formas Total 170,535 409,010 55,085 7,561 51,246 2,537 29,242 725,217 6 15 2 0 2 0 1 27 373,068 555,301 923,444 123,709 437,257 185,432 54,789 2,653,000 País % 14 21 35 5 16 7 2 100 Fuente: Elaboración propia con información tomada de INE, 2006b La distribución del material recolectado muestra la precariedad de la recolección y transporte de los residuos sólidos en los centros poblados del país. El que varios hogares quemen y entierren la basura alivia las tareas de transporte y disposición final, pero en general, estas acciones traen consigo problemas de salud. Excluyendo del análisis al departamento de Guatemala, se estima que el 84% de los botaderos de basura del país no están autorizados; el 16% restante cuenta con autorización municipal, pero no necesariamente con un EIA. En las fincas, la proporción reutilizada de residuos orgánicos es elevada, considerando que 60% se incorporan al suelo y 17% se utiliza como alimento de animales; pero al menos el 20% causa efectos contaminantes en la atmósfera y cuerpos de agua por las quemas sin medidas de control (por ejemplo, durante la zafra de caña de azúcar) o vertimiento directo a los cuerpos de agua (Grafica 1.6.3). 31 Grafica 1.6.3 Disposición final de los desechos agropecuarios 2007 (porcentaje) Fuente: Elaboración propia con información tomada del INE, 2007a 1.7 Cambio de uso de la tierra De conformidad con el IPCC, el cambio en el uso de la tierra, es la conversión de bosques y praderas a tierras de cultivos o pastos permanentes, por la intervención del hombre, lo cual supone el desbroce de sotobosque y la tala de árboles, actividades que van seguidas de quema de biomasa in situ o de su aprovechamiento como leña45. El mapa de cobertura vegetal y uso de la tierra se define como la representación de la cubierta vegetal y del uso dado por el hombre a las áreas del territorio nacional46. El Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Actividades Forestales, signado por el Estado de Guatemala, el 29 de octubre de 1993, establece en su artículo 3, inciso c: "Orientar los programas nacionales y regionales de manejo forestal bajo una visión conservacionista donde: ii) El manejo forestal del bosque natural primario cumpla una función 45 IPCC. Cambio del uso de la tierra y silvicultura. Directrices del IPCC para los inventarios de gases de efecto invernadero. Disponible en [red]: www.ipcc-nggip.iges.or.jp. Fecha de consulta: 11 de mayo de 2014. 46 Perfil Ambiental de Guatemala. URL-IARNA. Guatemala 2006. 32 amortiguadora para detener o disminuir la presión para su conversión a otros usos del suelo"47. El IV Censo Nacional Agropecuario de 2003 estimó que alrededor del 38% del uso de la tierra correspondió a cultivos anuales o temporales, 24% a pastos y 17% a cultivos permanentes y semipermanentes. La Encuesta Nacional Agropecuaria de 2008 estimó que los cultivos anuales o temporales abarcaron 29% de la superficie evaluada, lo que indica una franca reducción en esta categoría comparada con el censo de 2003, mientras que la proporción de la superficie dedicada a pastos creció a 34% de la superficie evaluada. La proporción de territorio dedicado a cultivos permanentes y semipermanentes fue similar entre ambas evaluaciones. Cuadro 1.7 Uso de la tierra según IV Censo Agropecuario 2003 y Encuesta Nacional Agropecuaria 2007 (km²-porcentaje) Uso de la tierra 2003 2007 Fincas Km² % Fincas Km² Cultivos anuales o 767,605 14,130.60 38 606,649 1,573,420 temporales Cultivos permanentes y 209,970 6,186.80 17 189,957 937,046 semipermanentes Pastos 54,312 8,894.70 24 99,492 1,894,331 Bosques 104,178 6,012.20 163,855 880,253 Otras tierras 273,300 1,928.20 694,735 219,507 Total 1,409,365 37,444.80 100 1,754,688 5,504,558 % 29 17 34 100 Fuente: Elaboración propia con información de INE, 2007,2006 y 2003. En el ámbito departamental, se nota claramente el incremento en la superficie de pastos en Petén e Izabal, así como el incremento en la superficie de cultivos (anuales, permanentes y semipermanentes) en Sacatepéquez y Sololá. En ambos casos, el incremento se dio a costa de una pérdida en la cobertura boscosa. 1.7.a Deterioro físico de la tierra La degradación de la tierra provoca cada año a nivel mundial, el abandono de áreas, favorece las migraciones, aumenta el riesgo de inseguridad alimentaria de la población 47 Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales. 33 y aumenta la presión existente sobre los escasos recursos naturales existentes para sostener las actividades de más de 6,000 millones de personas. Guatemala no se escapa de esta realidad; actualmente, los efectos acumulados de 50 años de patrones de uso, manejo y deterioro de los recursos naturales presentan escenarios de hambre, pobreza y vulnerabilidad y riesgo ante el cambio climático, en un círculo vicioso difícil de romper, afectando directamente la calidad de vida de la población que cada vez ve más limitado el acceso a satisfacer sus necesidades básicas. Lo anterior representa un serio problema para un país cuya población, en su mayoría, basa su economía en actividades agrícolas, forestales y ganaderas, así como en la generación de materias primas que dependen directamente de la calidad de los suelos, agua y bosques. La ubicación geográfica y la topografía del territorio guatemalteco, está influido por la cadena montañosa de la Sierra Madre, situación que condiciona que solamente el 34.4% de la superficie total pueda dedicarse a cultivos agrícolas con y sin limitaciones; el 17% a cultivos agrícolas no arables; mientras que más del 40% de la superficie tiene capacidad únicamente de uso forestal para producción y protección. Los cambios de uso del suelo para dar paso a agricultura y ganadería provocan la pérdida de suelo por erosión hídrica, favoreciendo con ello su deterioro y degradación. En Guatemala, el 25% de las tierras del país que representa poco más de 27,000 km², está siendo sobre utilizado, lo que implica una modificación al ecosistema, su exposición a la erosión y consecuentemente la degradación de las mismas. Entre los años 1991 y 2003, el IARNA estima que hubo en el país un cambio de uso en 880,220 hectáreas, de los cuales el 61.4% ocurrió en la eco región bosques húmedos de Petén-Veracruz (Departamentos de Petén y Alta Verapaz, principalmente), el 21.9% ocurrió en la eco región bosques de pino-encino de Centroamérica (área de las altiplanicies, cabeceras de cuenca y donde habita la mayor cantidad de población del 34 país), 7.1% ocurrió en la región bosques húmedos del Atlántico de Centroamérica (Izabal principalmente), el 9.6% restante ocurrió en las otras eco regiones en que se subdivide al país. La cobertura forestal en el año 2010 para Guatemala fue estimada en 3,722,595 hectáreas, equivalente a un 34 % del territorio terrestre nacional 48 . El valor de la cobertura forestal para el año 2006, publicado en mayo de 2011, fue revisado y se obtuvo uno nuevo estimado de 3,868,708 ha. Estos valores representan una pérdida neta de 146,112 ha de bosque, equivalentes a una tasa neta de deforestación del -1.0 % anual a nivel nacional (con respecto al total de bosque existente en 2006). Los resultados muestran que la tasa neta de deforestación nacional continúa reduciéndose con respecto a los estudios anteriores (-1.43 % en 1991-2001 y -1.16 % en 2001-2006) lo cual responde a incrementos sustanciales en áreas con ganancia de cobertura forestal. Sin embargo, la deforestación bruta continúa incrementándose, alcanzando un área de 132,137 hectáreas anuales para el período analizado. El 52.0 % de la cobertura forestal nacional se ubica dentro del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP), y éste a su vez cubre una tercera parte del territorio nacional. El restante 48.0 % de la cobertura forestal se distribuye, de manera fragmentada, en las otras dos terceras partes del país. Ante esta concentración de cobertura forestal dentro de Áreas Protegidas, por cada cuatro hectáreas de pérdida en el período 2006-2010, tres de ellas ocurrieron dentro del SIGAP y una fuera del mismo49. La erosión potencial de esas áreas deforestadas se estimó en 15.07 millones de toneladas por año, correspondiendo 53.1%, 26.7% y 7% a las tres primeras eco regiones citadas anteriormente. IARNA indica que la pérdida de ese capital natural entre 1993-2001 alcanzó un valor monetario de Q 1,150.00 millones; con los valores 48 Regalado, Omar y otros. Dinámica de la Cobertura Forestal. Mapa de cobertura Forestal de Guatemala 2010 y dinámica de la cobertura forestal 2006-2010. INAB; CONAP; UVG; URL, MARN. Guatemala, Serviprtensa. S.A., abril 2012. Pág. 37 49 Sifgua. sistema de información forestal de Guatemala. Mapa de cobertura Forestal de Guatemala 2010 y dinámica de la cobertura forestal 2006-2010. Guatemala. 2014. Disponible en [red]: http://www.sifgua.org.gt/Miembros/Cobertura.aspx. fecha de consulta. 20 de abril de 2014. 35 considerados en este estudio esa pérdida se contabilizaría en Q 15.07 millardos (USD 1.98 millardos). A ello habrá de añadirse la pérdida física de suelo por erosión de las áreas intervenidas previo a 1993, así como también la pérdida de productividad o el incremento del esfuerzo productivo para mantener rendimientos en áreas dedicadas a la agricultura y ganadería, en cuyo caso el valor anterior aumentará significativamente50. La erosión superficial del suelo por año, provocada por la intervención humana, principalmente por el cambio de uso (de vegetación natural con bosque a otro tipo de uso donde la actividad agropecuaria es relevante) en las seis regiones en que se subdivide el país, indica que se pierde un total de 66.1 millones de toneladas con un valor de Q 66,098 millones (US$ 8,584 millones) 51. Cuadro 1.7.1 Deterioro físico de la tierra por sobreuso 2000 y 2006 Municipios Cantidad de municipios Nivel alto de deterioro Nivel medio de deterioro Nivel bajo de deterioro 2000 121 2006 106 86 188 123 37 Fuente: Elaboración propia con información de INE, 2007,2006 y 2003. 1.8 Emisiones Contaminantes 1.8.1 Inventario de gases de efecto invernadero para Guatemala El Ministerio de ambiente y recursos naturales (MARN)52, afirma que los inventarios de gases de efecto invernadero comprenden la identificación y cuantificación de las emisiones y absorciones de gases capaces de producir el calentamiento global y el cambio climático generadas en un territorio en particular, en este caso la República de Guatemala. Estas emisiones y absorciones son producidas durante el desarrollo de actividades energéticas, en los procesos industriales, en las actividades de agricultura 50 Informe ambiental del Estado 2011. MARN. Guatemala 2011. Pág. 227 51 Loc. cit. 52 Inventario Nacional de Emisiones y Absorciones de Gases de Efecto Invernadero. Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático. MARN. Guatemala, abril 2012. Pág. 3 36 (agrícolas y pecuarias), en el cambio de uso de la tierra y silvicultura y por los gases producidos en la disposición de los desechos sólidos y líquidos. El desarrollo de un país, como el nuestro, está ligado íntimamente a la generación de emisiones de gases de efecto de invernadero. En las actividades económicas diversas, los resultados que se presentan en este análisis, concluyen que las estrategias de desarrollo del país, que se han venido implementando desde los años noventa, orientan que no se puede desligar la generación de emisiones de dichos gases del crecimiento y desarrollo económico. El MARN, como ente responsable de la generación de estos datos, establece dentro de sus prioridades institucionales la integración del cambio climático y las economías verdes. 1.8.2 Emisiones de Gases de Efecto Invernadero Las emisiones de gases de efecto invernadero provienen de la quema de combustibles fósiles como el carbón mineral, el gas natural, el petróleo y sus derivados; además, de la quema de productos biomásicos como leña, bagazo de caña, residuos de cosechas, papel y cartón y excremento de ganado. Esto ha provocado una alteración en el sistema atmosférico a nivel mundial. Las actividades humanas desarrolladas durante la última parte del siglo XIX, asociadas con la revolución industrial, y continuadas durante el siglo XX han producido un incremento significativo en la concentración de gases de efecto invernadero. Estos cambios, están provocando el calentamiento global, el cambio climático y varios fenómenos asociados, como el fenómeno del Niño y de la Niña, generando impactos negativos en los ecosistemas naturales y sociales de Guatemala. 1.8.3 Inventarios nacionales, sectoriales de emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero El Inventario Nacional de Emisiones y Absorciones de Gases de Efecto Invernadero (INVGEI) de los años 1990, 2000 y 2005 para Guatemala, comprende la integración de los inventarios sectoriales de GEI estimados a partir de las actividades energéticas, de procesos industriales, de agricultura, de cambio de uso de la tierra y de desechos (sólidos y líquidos) como se muestra en el cuadro 1.8.3. 37 Cuadro 1.8.3 Resumen de Emisiones de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (Cifras en miles de toneladas) Sector/Gases Energía Procesos Industriales Agricultura Cambio y Uso de la Tierra y Silvicultura Desechos Dióxido de Carbono (CO2) 1990 2000 2005 3,700.4 9,342.9 11,102.7 544.7 1,235.7 1,541.1 0.0 0.0 0.0 3,244.5 10,745.2 8,264.1 Metano (CH4) 1990 2000 2005 34.4 41.6 44.5 0.0 0.0 0.0 129.9 130.6 167.5 4.9 16.6 10.1 0.0 0.0 0.0 30.4 41.5 7,489.6 21,320.8 20,817.9 198.1 230.3 Fuente: Fuente: Elaboración propia con información tomada de MARN-SCN, 2012 Total 49.6 271.7 Óxido Nitroso(N2O) 1990 2000 2005 0.5 0.7 0.7 0.0 0.0 0.0 19.7 53.9 53.7 0.0 0.1 0.6 0.5 20.7 0.6 55.3 0.0 55.0 Las emisiones y absorciones de GEI de Guatemala se calcularon siguiendo la metodología del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) contenida en las Guías Revisadas de 1996 para Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero53, así como la Guía de las Buenas Prácticas para el Cambio de Uso de la Tierra, utilizando la información nacional disponible y valores predeterminados en la metodología mencionada. El principal gas de efecto invernadero (GEI) en el país es el dióxido de carbono (CO2) pudiéndose constatar que sus emisiones se han incrementado. En efecto, el incremento de las emisiones de CO2 entre 1990 y 2005, fue de un 283%, lo cual no representa ni el 1% en la escala mundial, ya que Guatemala nos solo absorbe el 100% de sus emisiones, sino que también es capaz de absorber emisiones globales54. De igual forma, las emisiones de los otros gases también han aumentado en dicho período. Además, las emisiones de los gases de efecto invernadero indirectos han aumentado, según se puede ver en el cuadro 1.8.3.a 53 IPCC, 1997. Directrices del IPCC para los inventarios de gases de efecto invernadero, versión revisada en 1996: Libro de trabajo IPCC, OECD, EIA. Bracknell, United Kingdom. 22 p. 54 Informe Ambiental del Estado. MARN. Guatemala 2012. (Op. cit. Pág. 174) 38 Cuadro 1.8.3.a Resumen de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero Indirectos (cifras en miles de toneladas) Sector/Gases Energía Procesos Industriales Agricultura Cambio y Uso de la Tierra y Silvicultura Desechos Total Óxido de Nitrógeno (Nox) Monóxido de Carbono (CO) Compuestos orgánicas volátibles diferentes al metano 1990 2000 2005 91.7 135.7 150.8 14.2 3,121.2 263.8 1990 36.9 0.0 2000 69.8 0.0 2005 87.1 0.0 1990 725.7 0.0 2000 1,015.6 0.0 2005 1,078.0 0.0 5.7 1.2 15.8 4.1 16.9 2.5 193.1 42.9 490.3 145.6 525.6 88.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 43.8 0.0 89.7 0.0 106.5 0.0 961.7 0.0 1,651.5 0.0 1,691.9 0.0 105.9 0.0 3,256.9 Óxido de azufre (SO2) 1990 74.2 0.3 2000 97.7 0.6 2005 90.0 0.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 414.6 0.0 74.5 0.0 98.5 0.0 90.5 Fuente: Elaboración propia con información tomada de MARN-SCN, 2012 En el cuadro 1.8.3.b se indican las absorciones de CO2 que en el cambio de uso de la tierra y el sector de la silvicultura se han producido en el país en los años 1990, 2000 y 2005. Cuadro 1.8.3.b Absorciones de dióxido de carbono (CO2) (cifras en miles de toneladas) Gases de Efectos Invernadero y Categorías de Suministros CO₂ Emisiones CO₂ Absorciones Año 1990 Año 2000 Año 2005 7,489.6 21,320.8 20,817.9 -42,903.7 -37,460.2 -24,492.1 Emisiones netas (emisiones menos absorciones) -35,414.1 -16,139.4 -3,674.2 Las cifras en rojo presentan las absorciones de dióxido de carbono. Significa que el país no solo absorbe el 100% de sus emisiones sino que también es capaz de absorber emisiones globales. Fuente: Elaboración propia con información tomada de MARN-SCN, 2012 1.9 Crecimiento de la población El aumento de la población en zonas pobres ejerce una presión cada vez mayor sobre la tierra y la falta de opciones económicas no agrícolas obliga a los campesinos a buscarla fuera de su lugar de origen. Este fenómeno ha provocado las migraciones masivas hacia tierras nacionales generalmente forestadas, principalmente en el departamento de Petén en donde la mayoría de las tierras son del Estado, y ha sido la causa de la pérdida de más del 30 por ciento de los bosques tropicales 39 del sur de este departamento entre los años 1986 y 200055. En la figura 1.9 se puede apreciar la proyección del crecimiento de la población del año 2002 al 2020. En la figura 1.9 se puede apreciar la proyección del crecimiento de la población del año 2002 al 2020. Figura 1.9 Proyecciones de la población del 2002 al 2020 Fuente: Elaboración propia con información tomada de Estimaciones y Proyecciones de población 19502050, INE 1997 En Guatemala más del 50 por ciento de la población está íntimamente vinculada a la producción agropecuaria, esto explica porque el crecimiento poblacional en nuestro país es un fenómeno vinculante con el avance de la frontera agrícola, que por un lado incrementa la demanda de tierras para cultivos y por otro requiere de mayor cantidad de productos forestales (madera y leña como fuente energética), sin que exista una cultura de reposición del recurso. La anterior descripción traerá mayor presión sobre los recursos naturales en general y se percibe que las tierras del norte del país, servirán de válvula de escape a esa presión; con las consecuentes repercusiones negativas sobre los bosques. La demanda de tierras para usos agrícolas constituye una clara competencia para el establecimiento de plantaciones y puede ser en el mediano plazo el principal factor limitante para el 55 Deposito de documentos de la FAO. Informe nacional Guatemala. FAO. Fuerzas impulsoras que afectan al sector forestal. USA 2008. Disponible en [red]: http://www.fao.org/docrep/007/j3029s/j3029s08.htm. Fecha de consulta: 15 de abril de 2014. 40 cumplimiento de las metas de reforestación y manejo de bosques del Programa de Incentivos Forestales. En la actualidad las corrientes migratorias más fuertes al interior de Guatemala se vinculan claramente con la expansión de la frontera agrícola, por lo cual estas migraciones rurales-rurales se dirigen principalmente hacia las zonas boscosas del Norte del País en Petén y Las Verapáces. En ambos casos se trata de ecosistemas boscosos frágiles y suelos no aptos para la agricultura, por lo que las consecuencias en términos de deforestación, degradación de suelos y de recursos hídricos son graves 56. Además se considera que la presión demográfica ha sido un factor limitante en la gestión forestal municipal, y ha hecho que las municipalidades vean sus recursos boscosos con otra perspectiva, la mayoría de veces como solución a las crecientes demandas de adjudicación de tierras para cultivos agrícolas de subsistencia de sus poblaciones. Es la densidad demográfica precisamente uno de los factores de riesgo y vulnerabilidad a los efectos del cambio climático, debido a la presión que ejerce la población y los impactos humanos sobre los recursos naturales. 57 1.9.1 Proceso de Degradación Ambiental Sílvel Elías Gramajo, citado por Hernández De León, en su estudio Titulado Evaluación de la Sostenibilidad de Guatemala, establece que en el Departamento del Quiche como el resto de Occidente y Nor-Occidente, se realiza un fuerte presión social sobre los recursos naturales renovables, debido a la combinación de los factores de alta concentración y alto crecimiento poblacional, así mismo la ubicación geográfica de la mayoría de los núcleos urbanos está precisamente en la parte alta de las cuencas, con lo cual se demanda de recursos especialmente de tierra, agua y bosque, que apuntan hacia la degradación ambiental por la reducción constante y desordenada de la 56 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Guatemala: el rostro rural del desarrollo humano. Segundo informe nacional de desarrollo humano. 57 PNUD. Guatemala 1999. Pág. 134 Loc. cit 41 cobertura boscosa y los inevitables problemas de escasez de leña, erosión, contaminación y perdida de la capacidad de recarga de acuíferos. El Altiplano y el resto del país en general, dependen grandemente de la cobertura boscosa que tenga las zonas de recarga de acuíferos, los cuales se ubican principalmente en las cabeceras de cuencas y que deberían ser considerados como áreas protegidas en el planteamiento de la agenda de desarrollo sostenible nacional y regional.58 1.9.2 Problemas ambientales causados por la explosión demográfica y su incidencia en el Cambio Climático En la actualidad la contaminación producida por las actividades humanas está aumentando de manera considerable y este rápido aumento guarda relación con cuatro problemas de alcance mundial. Estos problemas son: el incremento de la población mundial, combinado con su concentración en algunas regiones y con las grandes diferencias de tipo económico que existen entre las distintas clases sociales humanas; la creciente demanda de bienes materiales por parte de la sociedad que está organizada como una "sociedad de consumo"; el carácter limitado de los recursos naturales renovables; y el egoísmo del hombre que, en su carrera de dominio, utiliza los mares para probar armas, principalmente nucleares, y estrategias de guerra. A continuación se enumera algunos de estos problemas a nivel nacional: 1.9.2.a Ausencia de un plan integral de asentamientos humanos. a) Falta de una Ley de Ordenamiento Territorial. b) Falta de voluntad política para definir un plan de ordenamiento territorial. c) Carencia de una concepción global del estilo de desarrollo socioeconómico y cultural del país. d) Falta de recursos y financiamiento para afrontar el problema de desarrollo habitacional en una forma integral. e) Deficiente incorporación de la tecnología e investigación en los procesos de planificación y ejecución de los proyectos de desarrollo urbano. 58 Hernandez De León, Guillermo Javier. Situación de los recursos forestales de las municipalidades de la parte alta del departamento de Quetzaltenango. URL. Unidad de Investigación y Publicaciones. Guatemala. 2004. pág. 10. 42 f) Falta de educación y concientización de los diferentes actores involucrados en el desarrollo urbano. g) Excesiva concentración de los recursos y actividades en el Área Metropolitana, en detrimento de otras zonas del país, principalmente de las zonas rurales. 1.9.2.b Diseños de sitio por lo general no adaptados a las condiciones naturales del terreno. a) Diseño de las urbanizaciones en retícula, incluso en zonas rurales, con eliminación de la vegetación existente, amplios movimientos de tierra y muros de contención en caso de terrenos en ladera. b) Tendencia a pavimentar innecesariamente grandes áreas con calles y aceras y a utilizar sistemas constructivos pesados, asentados sobre el suelo en toda el área de la vivienda, lo que genera sellamiento del suelo con grandes concentraciones en tiempos cortos de agua de lluvia en las alcantarillas, e incremento repentino y desmesurado del caudal de los ríos y quebradas, provocando inundaciones aguas abajo. c)La participación de las comunidades en la definición de sus propios proyectos habitacionales es mínima, reduciéndose a lo sumo al aporte de mano de obra no calificada. 1.9.2.c. No se acompaña a los proyectos de procesos de capacitación para el adecuado manejo y mantenimiento del asentamiento, prácticas de saneamiento, organización comunal y otros. a) No se tienen soluciones integrales a los problemas de los desechos líquidos y sólidos, los que se asumen como problemas del Estado o, en última instancia, de la Municipalidad. b) Falta de un enfoque en el que se promueva que cada individuo o familia asuma su responsabilidad, alrededor del tema de los desechos. c) Diseños sin considerar el impacto en la salud que el entorno y la vivienda tienen sobre el ser humano. 43 1.9.2.d Limitada aplicación de criterios modernos de administración en los procesos de concepción y ejecución de los proyectos. a) Mayor énfasis en los aspectos cuantitativos que cualitativos en la solución del problema de la vivienda. b) Además la construcción masiva de viviendas no se ha acompañada de una inversión complementaria en servicios básicos, los cuales se han saturado. c) Se puede mencionar, especialmente, el deterioro en la red vial y en los servicios de transporte colectivo, problemas de eficiencia en los servicios de salud, fallas en la calidad de la educación, manejo inadecuado de los desechos sólidos, y contaminación masiva de acuíferos y corrientes naturales de agua como aguas servidas y cloacales. d) El esfuerzo nacional en la vivienda ha atenido, entonces, un alcance meramente sectorial. e) d) Los sistemas constructivos que usualmente se emplean en proyectos de viviendas de interés social y en los grandes construcciones, tales como edificios, centros comerciales, no son integrales ni modulares, lo que encarece las soluciones e incrementa los desperdicios. 1.9.2.e En los programas del estado para solucionar el problema de vivienda ha prevalecido el concepto de que la solución de vivienda es individual, y consiste en darle a cada familia su propia casa. Pero la calidad de vida de las familias no depende solamente de tener un techo digno y seguro; depende también, entre otros, del acceso a servicios básicos de calidad, de vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el seno de una comunidad solidaria, y de tener acceso a zonas de recreación y esparcimiento. Y en estos asuntos la política habitacional del país, en el mejor de los casos, ha hecho caso omiso. 44 1.9.2.f El agotamiento de los acuíferos, la escasez de alimentos y la deforestación están empezando a afectar a las perspectivas económicas mundiales. a)La escasez de alimentos, agotamiento de los acuíferos, de las pesquerías y la deforestación están empezando a afectar a las perspectivas económicas mundiales, pero más que por la cantidad -a juzgar por los hechos- nos atreveríamos a decir que por la distribución, por el des igual reparto que permite que los ricos sean cada vez más ricos y los pobres más pobres. Sólo EE.UU. consume la mitad de los recursos no renovables del planeta y su población sólo supone el 5% de la población mundial. b)Concentración urbana. A medida que un país pasa de una economía agrícola a una economía industrial, se produce una migración en gran escala de los residentes rurales hacia las ciudades. En este proceso, el índice de crecimiento de las áreas urbanas duplica el índice de crecimiento global de la población. En 1950, el 29% de la población mundial vivía en áreas urbanas, en 1990 esta cifra era del 43% y para el año 2000 se estima que aumentará a más del 50 por ciento. 1.9.2.g Disminución de la recarga por impermeabilización del suelo El aumento del área urbana, derivada del crecimiento de la población y de los procesos de migración desde las zonas rurales, contribuye a la disminución de la recarga de los acuíferos. La zona impermeabilizada, que incluye viviendas, edificios y carreteras, hace que el agua de la precipitación no tenga otro remedio que escurrir superficialmente hasta los ríos en vez de infiltrarse lo que genera sellamiento del suelo con grandes concentraciones en tiempos cortos de agua de lluvia en las alcantarillas, e incremento repentino y desmesurado del caudal de los ríos y quebradas, provocando inundaciones aguas abajo. En otras ocasiones, la disminución de la cobertura boscosa en áreas convertidas en pastizales para ganado, tiene como consecuencia un aumento de la escorrentía superficial y el consiguiente abatimiento de los niveles freáticos. 45 1.9.2.h Disminución de la calidad del agua Tanques sépticos y acumulaciones de desechos procedentes de granjas porcinas o avícolas. En Guatemala el pozo séptico es el sistema más común de disposición de las excretas, debido a su bajo costo en comparación con el de una red apropiada de alcantarillado sanitario, colectores y plantas de tratamiento. No obstante, la disposición de excretas in-situ ha sido identificada como una fuente de contaminación de aguas subterráneas, principalmente por microorganismos patógenos y por nitratos. Vertederos de residuos urbanos y fugas de tuberías de alcantarillado sanitario que se infiltran en el terreno. De igual manera, en Guatemala gran parte de los desechos sólidos domésticos e industriales son acumulados, prácticamente sin procesar ni separar, en depósitos de basura, que constituyen la forma de manejo tradicional más económica. Sin embargo, muchas sustancias derivadas de la descomposición de los materiales depositados están sujetas a la lixiviación provocada por el agua de lluvia que los transporta a través del suelo hasta alcanzar los acuíferos. El alcantarillado sanitario disminuye las posibilidades de contaminación ocasionada por los tanques sépticos. Sin embargo, la falta de mantenimiento de las tuberías de alcantarillado hace que fisuras en las mismas, especialmente por la alta sismicidad que caracteriza a este país, se conviertan en puntos de descarga de contaminantes hacia el suelo y hacía las aguas subterráneas. Depósitos de residuos tóxicos mal aislados, vertederos industriales, minas, gasolineras con fugas en sus depósitos de combustible y otros. Pero lo más grave es la falta de plantas de tratamientos de agua, por lo cual las aguas servidas se vierten sin ningún tratamiento, lo cual ocasiona que todas la fuentes de agua estén altamente contaminadas, tal es el caso del Lago de Amatitlán, el cual recibe todas las aguas servidas de los municipios aledaños a la cuenda del Rio Villalobos, sin contar la gran cantidad de desechos sólidos. Cabe hacer notar, que Guatemala tampoco cuenta con una Ley de Aguas, que regule la propiedad y el uso del vital liquido. 46 1.9.2.i Generación de desechos sólidos Otro de los problemas que genera la explosión demográfica, es la generación de grandes cantidades de desechos sólidos, orgánicos y artificiales, muchos de características tóxicas, por el manejo inadecuado. Deterioro de Servicios Urbanos: Se puede mencionar, especialmente, el deterioro en la red vial y en los servicios de transporte colectivo, problemas de eficiencia en los servicios de salud, fallas en la calidad de la educación, y contaminación masiva de acuíferos y corrientes naturales de agua como aguas servidas y cloacales. Esto agrava el problema si se considera que Guatemala no cuenta con una Ley de Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos. El país únicamente cuenta con una Política Nacional aprobada mediante acuerdo gubernativo, la cual no tiene fuerza de Ley y ninguno de los agentes económicos la acata y respeta, el Código de Salud. 1.9.2.j Contaminación por emisión de gases a) Además se da un incremento en la contaminación por gases, tanto de origen industrial como los generados por los automóviles. Contaminación generada por las quemas en terrenos destinados a la agricultura. b) Deforestación: La deforestación causada por la demanda de madera y por la demanda de tierras para la construcción de los centros urbanos, además con el aumento de la población se da la necesidad de tierras para cultivos y ganadería que satisfagan las necesidades de la población. 1.9.2.k Invasión del hábitat de especies o reducción de áreas hábitat Con la explosión demográfica se genera una invasión al hábitat de gran cantidad de especies que se ven desplazadas, o mueren por la destrucción de su hábitat. Al tumbar un bosque, los organismos que allí vivían quedan sin hogar, debido a que es su hábitat natural. En muchos casos los animales, plantas y otros organismos mueren o les toca migrar a otro bosque o zona apropiada. Destruir un bosque significa acabar con muchas de las especies que viven en él. Algunas de estas especies no son conocidas por el hombre. 47 De esta manera muchas especies se están perdiendo día a día y desapareciendo para siempre del planeta,59 lo que está ocasionando perdida de la biodiversidad. 1.10 La agricultura Georgina Gentile60 afirma que, la actividad agrícola ejerce una fuerte presión sobre el suelo, por las técnicas intensivas de cultivo y monocultivo, la eliminación y el reemplazo de vegetación autóctona, la utilización de agroquímicos y la remoción de la tierra para la siembra. Estos factores provocan una degradación del suelo que se profundizará con las modificaciones climáticas. Las variaciones de temperatura y del régimen de precipitaciones traerá aparejada un desplazamiento de las fronteras agropecuarias, pero los efectos variarán según las regiones. En zonas agrícolas tropicales el rendimiento de algunas cosechas podría disminuir con aumentos mínimos de temperatura, porque se encuentran cerca del límite máximo de tolerancia. En Guatemala, según la publicación Y QUE,61 "se estima que el azúcar es uno de los cultivos que más impacto ambiental ha generado en el país. El monocultivo de caña causa severos daños en los ecosistemas donde se le trabaja dejando las áreas casi inutilizadas. Esto debido a que durante la época de la zafra, los ingenios realizan la quema de grandes extensiones del cultivo, con el propósito de facilitar el corte de la caña de azúcar, esta práctica libera grandes cantidades de CO2, gas que provoca efecto invernadero; para esta actividad se ha denunciado que los ingenios azucareros desvían los caudales de los ríos hacia las plantaciones, privando a las comunidades cercanas del vital líquido y provocando que en épocas lluviosas estas zanjas generen inundaciones. Sumado a esto, la expansión de los ingenios azucareros arrasan especialmente con bosques de ribera, dejando desprotegidos los caudales de los ríos y afectando a las 59 Slideshare. Problemas ecológicos causados por la explosión demográfica. Guatemala, 2013. Disponible en [red]: www.slideshare.net. Fecha de consulta: 18 de junio 2014 60 Gentile, Georgina e Inge Thiel. El cambio climático y como mitigarlo. Argentina. Instituto de Estudios e Investigaciones sobre el Medio Ambiente. 2007. Pág. 36 61 Woltke, Gabriel. "La no tan dulce industria azucarera". Revista y qué?. Año 4, edición 43. Guatemala, 2010. Pág. 9 48 especies que viven en este ecosistema, tal es el caso del Loro de Nuca Amarilla que se encuentra en grave peligro de extinción". Indica la misma fuente que "a la industria azucarera se le recrimina también el exagerado uso de agroquímicos y pesticidas; a pesar del impacto ambiental y de la manera en que la emisión de gases y el desvío de ríos afecta a las comunidades vecinas, en Guatemala no se ha realizado de parte de las autoridades un estudio sobre el impacto ambiental del cultivo de caña, por tal motivo la industria azucarera sigue exenta".62 62 Loc. cit. 49 CAPITULO 2: BARRERAS DEL MARCO LEGAL QUE OBSTACULIZAN LA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN A LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO 2. 1 Marco legal, institucional y político del sector forestal 2.1.1 La Ley Forestal La Ley Forestal, aprobada en 1996, declara de "urgencia nacional y de interés social la reforestación y la conservación de los bosques", la cual fue seguido por la emisión de dos leyes y varios reglamentos forestales y por la creación de la institución encargada de aplicar la ley (INAB). El Sector Forestal de Guatemala se encuentra regido principalmente por tres instituciones del Estado, las cuales son: el INAB como ente rector, el CONAP y las municipalidades. Existe una Política Forestal, entendida como el conjunto de principios, objetivos, e instrumentos que permiten maximizar la obtención de bienes y servicios de los ecosistemas forestales y el cual tiene una visión de largo plazo. La legislación forestal, presenta deficiencias en el área de implementación: el Perfil Ambiental de Guatemala estima que en 2009 el 95% del flujo de los productos forestales del país fueron aprovechados de forma ilegal, y de estos 76% corresponden a leña y 24% a madera63, lo cual demuestra la falta de capacidades por parte de las municipalidades, como responsables de controlar este fenómeno, y la falta de un sistema efectivo de registro y emisión de permisos y licencias, ya que si bien el INAB como ente rector del sector forestal, tiene algunas direcciones departamentales, le es difícil controlar todo el territorio nacional, y finalmente la falta de una cultura forestal sostenible. Un problema de este análisis, es que se denomina como ilegal todos los aprovechamientos forestales sin el debido permiso, cuando se podría argumentar que hay una distinción entre el aprovechamiento informal de los bosques por parte de algunas comunidades pobres dependientes del bosque para su subsistencia, y el aprovechamiento conscientemente ilegal por parte de actores que conocen la ley, pero 63 Tuy, Héctor. "Bosque: la piedra angular de la estabilidad territorial". Perfil ambiental de Guatemala 2008-2009. No. 11, Guatemala 2009. URL-IARNA. Serviprensa, S.A., (Op. cit. Pág. 82) 50 que no lo respeta. El INAB, en base a esta información, creó un Plan de Acción Interinstitucional para tratar con este problema. La Evaluación de la Política Forestal de Guatemala indica las deficiencias y las fortalezas de la Política Forestal 64 . Los indicadores demuestran que tiene que fortalecerse urgentemente con respecto a la conservación de ecosistemas forestales estratégicos y el fomento de manejo de bosques naturales. En el año de 1990, Guatemala decretó área protegida la Reserva de la Biosfera Maya, cuya ubicación ya se estableció, mediante Decreto Legislativo No. 5-90. la administración y cuidado está bajo exclusiva responsabilidad del Estado. Desde su creación el Estado ha tenido muchas dificultades para administrar y controlar las 2,100,000 hectáreas que totalizan la reserva. El área ha estado expuesta al saqueo, a explotaciones forestales ilegales, al contrabando de trozas y, por último, a los asentamientos campesinos ilegales (agarradas). En estas áreas, el Estado no puede hacer cumplir la ley por la inoperancia de las instituciones públicas y privadas que de una u otra forma comparten responsabilidad sobre la reserva, hecho que permite que ciertos actores de la sociedad e individuos que operan al margen de la ley, se beneficien de las actividades extractivas sin retribuir a la sociedad y al Estado por los bienes y servicios obtenidos, sin manejo de ningún tipo. La experiencia en varios países de América Latina, ha demostrado que las prohibiciones y el exceso de regulaciones y trámites que se establecen para el otorgamiento de los permisos de corta, antes que estimular el manejo forestal sostenible y detener la deforestación, han producido un efecto contrario, favoreciendo la tala ilícita, la desvalorización de los bosques y su consecuente desaparición, ante la demora y complicación burocrática. Países como la República Dominicana, que optaron por la veda total hace más de 20 años y Costa Rica por una veda estacionaria para el aprovechamiento de maderas, 64 Guatemala Análisis. Transparencia forestal. Marco legal e institucional del sector forestal. Guatemala 2011. Disponible en [red]: www.transparenciaforestal.info. Fecha de consulta: 15 de abril de 2014 51 desde 1986 a 1993, hoy día se encuentran totalmente deforestados o con graves problemas porque sus recursos se encuentran en avanzados procesos de deterioro, causados por diversos motivos, al perder los mismos su valor financiero y económico, y por no existir permisos de manejo alguno. Estas y otras experiencias han dado origen al renombrado aforismo “úselo o piérdalo”. Si la sociedad no identifica un beneficio directo de un recurso y el propietario del mismo no recibe un beneficio tangible (monetario), no habrá interés en cuidarlo, ni mucho menos de invertir en él.65 2.2 La normatividad y su cumplimiento Existe una preocupación generalizada sobre la situación de los recursos naturales del país y su acelerado deterioro, así como la creencia de que los instrumentos legales pueden resolver todos los problemas inherentes a dichos recursos.66 Un aspecto importante a analizar respecto a la normatividad sobre los recursos naturales es que, sin excepción alguna, contienen un mensaje subliminal sobre lo que debe ser la protección de los recursos. No se puede dudar que las leyes están orientadas a lograr el bien común; sin embargo, no siempre el bien común prioritario de las comunidades campesinas, ya que ellas normalmente están más preocupadas por conseguir leña para la cocción de sus alimentos que proteger el bosque para el secuestro de CO2 y, que de hecho, no tienen mayor importancia en el contexto de los problemas nacionales. Cabría aquí la frase “mejor vivir con contaminación que morirse de hambre con aire puro”.67 Antes de generar o elaborar una normativa de prohibición o de restricción de uso de un determinado recurso, es necesario realizar un análisis detallado de los impactos sociales, económicos, culturales y otros, que causará dicha normativa en la vida 65 Hernandez De León, Guillermo Javier. Recopilación, análisis, selección e integración de los principales temas forestales, estudio de caso y glosario. Guatemala. Unidad de Investigación y Publicaciones. URL. 2007. pág. 257 66 Ibíd., Pág. 258 67 Op. cit. pág. 259 52 cotidiana de los habitantes de las comunidades que lo circundan y que subsisten de estos. También se deben analizar los impactos en cuanto a género, en relación a la función de dependencia que tienen hombres y mujeres con los recursos naturales. Sobre todo, se debe saber cuál ha sido la dependencia de estos hacia el recurso y, si aún así, persiste la necesidad de vedar una determinada área, la misma normativa deberá prever una serie de compensaciones a los pobladores por los servicios ambientales, las que deberán cubrir, como mínimo, las necesidades más inmediatas. Para la Agenda Nacional Forestal 68 "el incumplimiento de las leyes proviene de una serie de motivos o razones, entre ellas, la forma inconsulta con que se generan, la impunidad que impera en todos los órdenes en nuestro país y la propia inconformidad de las comunidades cuando estos mecanismos se establecen sobre recursos que por naturaleza forman parte de su patrimonio cultural y porque además violan los convenios internacionales, en este caso concreto, el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales y Forestales".69 2.2.1 Marco Jurídico La Agenda Nacional Forestal (2003-2012), establece que "es evidente la duplicidad de esfuerzos en la aplicación de leyes temáticas y la insuficiencia del marco jurídico para corresponder a necesidades reales de la población,"70 así como la falta de claridad en la normativa. Son un ejemplo: el exceso de regulación y control, la falta de incentivos o motivación para sembrar/plantar, y la existencia de acciones incompatibles con el marco jurídico derivadas de la diversidad cultural e ideológica (Derecho consuetudinario). Así, las leyes ambientales y forestales muchas veces resultan incompatibles con la 68 "Síntesis de los principales problemas en el subsector forestal". Agenda Nacional Forestal de Guatemala en el Marco del Programa Forestal Nacional. Programa Forestal Nacional de Guatemala. Agenda 2003-2012. Guatemala. Serviprensa, S.A. 2003. Pág. 19 69 Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales y Forestales. Pág. 3. 70 "Síntesis de los principales problemas en el subsector forestal". Agenda Nacional Forestal de Guatemala en el Marco del Programa Forestal Nacional. Programa Forestal Nacional de Guatemala. Agenda 2003-2012. Guatemala. Serviprensa, S.A. 2003. (Op. cit. Pág. 19) 53 “cosmovisión Maya”, por ejemplo en lo que se refiere al respeto a la tierra y otras tradiciones ancestrales, tal como sucede con la roza. Existen contradicciones entre los artículos de la Ley Forestal, así como entre ésta y otras leyes, notablemente el Código Municipal (Congreso de la República de Guatemala). Por lo tanto, la punición de actividades de extracción forestal es poco efectiva debido a dichas contradicciones y que los delitos ambientales tipificados en la Ley Forestal, carecen de técnica penal. Limitaciones en el marco jurídico laboral afectan el desarrollo de los recursos humanos del subsector. Es notable que la Ley ´tutelar´ de Trabajo impide contratos de aprendiz, aplicando rígidamente el salario mínimo. Asimismo, la normativa de regulación del transporte no es compatible con las necesidades y condiciones de abastecimiento (por incompatibilidad de horarios y períodos de vigencia de la autorización normados, en relación con las distancias a cubrir). Adicionalmente, no se cuenta con una normativa específica para el pago por servicios ambientales como conservación del agua, captación de carbono y ecoturismo, entre otros. En cuanto al PINFOR se refiere, los potenciales productores que se acogen a esto, tienen dificultades para aplicar a dicho programa. Éstas se asocian con los requisititos de propiedad de la tierra como condición de acceso, la exclusión de especies nativas, los parámetros de evaluación de proyectos y la exclusión de tierras por capacidad de uso.71 2.3 Marco legal y normativa del sector forestal La historia de la legislación forestal en Guatemala data desde 1920, hasta la promulgación de la actual Ley Forestal (1996), que declara de "urgencia nacional y de interés social la reforestación y la conservación de los bosques". Para ello crea el Instituto Nacional de Bosques -INAB- como la entidad rectora del sector forestal, y 71 "Síntesis de los principales problemas en el subsector forestal". Agenda Nacional Forestal de Guatemala en el Marco del Programa Forestal Nacional. Programa Forestal Nacional de Guatemala. Agenda 2003-2012. Guatemala 2003. Serviprensa, S.A. (Op. cit. Pág. 19) 54 establece las directrices para la promulgación de políticas y reglamentos para la gestión sostenible de bosques. En 1999 se formula la Política Forestal con un conjunto de principios, objetivos, e instrumentos que permiten maximizar la obtención de bienes y servicios de los ecosistemas forestales. Sin embargo, la evaluación de la Política Forestal pone de manifiesto la persistencia de desafíos para alcanzar la sostenibilidad ambiental: la deforestación y la degradación de los bosques naturales, la tala ilegal, los aprovechamientos informales por comunidades rurales, entre otros, que profundizan la pobreza y la vulnerabilidad del país ante el cambio climático.72 Los más recientes estudios de la dinámica de cobertura forestal 2006-2010 73 , demuestran que el país cuenta con una cobertura forestal de 3.7 millones de hectáreas de bosque (34 % del territorio nacional), con una pérdida neta anual de 38,597 hectáreas de bosque por año. Aunque la pérdida neta de bosques parece reducirse, la deforestación bruta continúa aumentando, alcanzando para el período de 2006 a 2010 las 132,137 hectáreas por año, evidenciando una tendencia creciente de pérdida de bosques naturales tanto dentro como fuera de las áreas protegidas. Cabe destacar los niveles altos de tala ilegal, y también la importancia del consumo familiar de leña. A partir de esto, se desarrolla una serie de documentos e instrumentos de política, que se caracterizan por su dispersión y requieren su integración en un instrumento amplio de gestión ambiental, tales como la Actualización de la política forestal nacional; la Formulación de una ley para programas de incentivos forestales (Post-PINFOR); un Plan de Acción para la Vinculación Bosque-Industria-Mercado; un Plan de acción institucional para la reducción de la tala ilegal; y la Aplicación de la Ley Marco sobre Cambio Climático.74 72 Guatemala Análisis. Transparencia forestal. Marco legal y normativa del sector forestal. Guatemala 2012. Disponible en [red]: www.transparenciaforestal.info. Fecha de consulta: 15 de abril de 2014 73 "Dinámica de la cobertura forestal nacional". Mapa de cobertura forestal de Guatemala 2010 y dinámica de la cobertura forestal 2006-2010. INAB, CONAP, UVG, URL. Guatemala. Serviprensa, S.A., 2012. Pág. 35 74 Guatemala Análisis. Transparencia forestal. Marco legal y normativa del sector forestal. Guatemala 2012. Disponible en [red]: www.transparenciaforestal.info. Fecha de consulta: 25 de abril de 2014 55 Si bien estas iniciativas buscan articular el marco normativo para el sector ambiental, persisten las dificultades por parte de funcionarios públicos para una adecuada gestión ambiental y forestal, denotando una debilidad institucional estructural, para garantizar el cumplimiento de la normativa sectorial. En opinión de Yuri Melini75, activista del Centro de Acción Legal y Ambiental, la Ley Forestal no fue promulgada para proteger y conservar los bosques. Todo lo contrario: se orienta a fomentar el aprovechamiento e industrialización. En lo personal coincido con tal opinión. En 15 años el Programa de Incentivos Forestales (Pinfor) repartió millones de quetzales en incentivos, sin lograr significativos impactos. La masiva reforestación por medio de los ex patrulleros de Autodefensa Civil, no logro los resultados deseados. Los incendios forestales devastan anualmente grandes extensiones de bosques. Somos hoy más vulnerables al cambio climático. 2.4 Otros Obstáculos legales Para Hernández De León, existen además otros obstáculos legales que no garantizan el cumplimiento de la ley. Estos obstáculos se refieren a los procesos legales que se deben diligenciar para enjuiciar a quienes cometen delitos forestales, es decir, impunidad. Tres aspectos importantes son los que identifican esta problemática76: (i) En cualquier proceso legal, varias son las instituciones del Estado que deben intervenir, a saber: INAB, DIPRONA, Ministerio Público y Juzgado Competente, lo que determina que no exista un responsable directo de llevar a término el proceso, ya que siendo todas las nombradas institucionales estatales se preconcibe que las responsabilidades son compartidas, lo que impide que dichos procesos avancen. 75 Plaza pública. Melini, Yuri. Bosques. Guatemala 2011. Disponible en [red]: www.plazapublica.com.gt. Fecha de consulta: 25 de marzo de 2014 76 Hernandez De León, Guillermo Javier. Recopilación, análisis, selección e integración de los principales temas forestales, estudio de caso y glosario. Guatemala. Unidad de Investigación y Publicaciones. URL. 2007. pág. 261. 56 (ii) En el caso de que el proceso avance hacia el Juzgado correspondiente, la falta de claridad de los delitos Forestales genera la posibilidad de la discrecionalidad del juez, lo que plantea elementos subjetivos en la aplicación de la ley y el seguimiento del proceso. Lo anterior se agrava con el reciente cierre de dos de las fiscalías de delitos contra el ambiente en el país. (iii) La cantidad de otros procesos por delitos mayores ligados a seguridad ciudadana, que se atienden en las sedes departamentales del Ministerio Público, generando una desproporción en cuanto a la prioridad de los procesos penales en el tema forestal y ambiental. Lo anterior se agrava con la desigual e incorrecta aplicación de La Ley Forestal (Decreto 101-96) y de la Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89). 2.5 Instituciones de Operación Política La existencia de tres entes rectores de la actividad forestal (INAB, CONAP y Municipalidades) y la insuficiente complementariedad conceptual y coordinación institucional para operativizar las acciones de gestión en los ámbitos de producción y conservación forestal, generan posiciones encontradas entre los objetivos de conservación y producción forestal. Para la Agenda Nacional Forestal (2003-2012)77, es evidente la incongruencia en la aplicación de la normativa institucional forestal por parte de la Dirección de Protección a la Naturaleza de la Policía Nacional Civil (DIPRONA), INAB, CONAP, Organismo Judicial y el Ministerio Público. Además, las funciones de las instancias que regulan los procesos de administración y del manejo forestal necesitan de mayor descentralización y cobertura a nivel nacional. También son notorias las limitaciones institucionales para el control de actividades ilícitas (caza, tala, extracción y comercio de flora y fauna silvestre), y el seguimiento de los delitos hasta el nivel judicial por el Ministerio Público y el Organismo Judicial. Estas entidades han demostrado escasa capacidad de respuesta por falta de suficientes 77 "Instituciones de operación política". Agenda Nacional Forestal de Guatemala en el Marco del Programa Forestal Nacional. Programa Forestal Nacional de Guatemala. Agenda 2003-2012. Guatemala. Serviprensa, S.A. 2003. (Op. cit. Pág. 19) 57 recursos financieros y humanos calificados. A la vez, existen actividades productivas y comerciales al margen de la ley, sin control debido a la poca capacidad de respuesta institucional. En general, todas las actividades se desarrollan en un clima de impunidad. La planificación regional y nacional son subutilizadas para explotar potencialidades y desarrollar posibilidades de especialización en las acciones de gestión de conservación, protección, producción, comercio e industria. La dificultad en el uso de métodos convencionales de extensión y educación formal para informar y capacitar sobre la relevancia del buen manejo de recursos forestales (naturales), impide la aplicación total de la Ley de E. Ambiental. Asimismo, el sistema educativo nacional no incluye dentro del pensum de estudios contenidos que contribuyan a la formación de una cultura ambiental y forestal, pero no se insiste o profundiza en estos. En relación con los niveles de operación y asignación de recursos específicos para la prevención y control de incendios forestales, se evidencia insuficiente efectividad en la implementación de la estrategia. De esa cuenta, la labor de extensión forestal en prácticas de quemas dirigidas, prevención y control de incendios forestales es poco eficiente, debido a las rozas y falta de monitoreo institucional, así como de la inexistencia de rondas contrafuegos. El sistema de justicia es deficiente en cuanto a la aplicación de la ley relativa a delitos y faltas forestales. Fred Manuel Batlle Rio y otros78 en el Compendio Regional de Jurisprudencia Ambiental afirma que, "no todos los procesos judiciales por delitos se apersonan las entidades públicas del sector ambiental, en el caso tanto del INAB como del CONAP, no se constituyen en Querellantes Adhesivos, por medio de convenios celebrados entre estas instituciones y el MP para la persecución y el seguimiento de las acciones derivadas de delitos forestales en el primer caso y de delitos contra las áreas protegidas, la fauna y la flora en el segundo, por lo que, estas entidades, únicamente promueven denuncias y no se da el seguimiento a las mismas. Por esto, no existe un método o mecanismo para detectar si dichas denuncias resultan en sentencias ya sean absolutorias o condenatorias". 78 Batlle Rio, Fred Manuel y otros. Compendio Regional de Jurisprudencia Ambiental. Guatemala. Celdas estudio. 2010. Pág. 163 58 Esto ocurre por desconocimiento del contenido de dicha ley en algunos juzgados distritales o departamentales, así como por la escasa actuación del Ministerio Público y del Organismo Judicial en la persecución y juzgamiento de los delitos forestales, o bien por la lentitud del proceso en estos casos. También contribuye a lo anterior la inexistencia de tribunales especiales, no obstante el Código Procesal Penal establece que se deben crear tribunales especiales para conocer lo delitos en contra del ambiente. Las actividades ilícitas amparadas en la insuficiente aplicación de normativa, producen una imagen desfavorable de la actividad forestal ante la opinión pública. Adicionalmente, la capacidad de inversión para el fomento a los sistemas forestales y la disponibilidad de líneas de financiamiento es limitada. Las acciones de capacitación, extensión e información en la temática agroforestal no alcanzan a cubrir todo el país. Lo mismo puede decirse de la investigación y/o promoción de la información relacionada con los Sistemas Agroforestales (SAF’s). Esencialmente, la información disponible acerca de la persecución de los delitos ambientales es insuficiente y muy pocos los casos exitosos para ejemplificar una buena aplicación de la Ley Forestal. Tampoco se ha estimulado de manera suficiente la orientación de los productores, para desarrollar una visión empresarial en torno a la actividad forestal. Por último, los conflictos por la tenencia de la tierra, que obstaculizan la gestión institucional, se expresan de la siguiente manera: En el régimen de tenencia; los límites territoriales; la presión por uso; el sobreuso y el tamaño de las unidades productivas,79 así como los requisitos legales para obtener una licencia de manejo forestal y el acceso al programa PINFOR. La actual Ley Forestal fue decretada en 1996, y el posterior reglamento del año 2005 contiene las disposiciones legales que regulan el sistema de gobernanza para el sector forestal en Guatemala80. 79 "Instituciones de operación política". Agenda Nacional Forestal de Guatemala en el Marco del Programa Forestal Nacional. Programa Forestal Nacional de Guatemala. Agenda 2003-2012. Guatemala 2003. Serviprensa, S.A. (Op. cit. Pág. 20) 59 Para fortalecer el proceso de ordenación y gobernanza en el sector forestal, las instituciones rectoras del país están generando una serie de instrumentos políticos y legales para favorecer el desarrollo del sector. La ley más reciente que ha promulgado el país en el tema Forestal, es el Decreto 51-2010, Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de vocación forestal o agroforestal PINPEP, emitido el 17 de noviembre de 2010. A la fecha, no existen versiones traducidas a las lenguas mayas. Entre los aspectos positivos cabe resaltar que si existen las leyes suficientes, las cuales proporcionan un marco legal bastante completo para la gobernanza del sector forestal, sin embargo, existen varios estudios que confirman el arraigo de un pensamiento de desvalorización de los bosques como obstáculos para el desarrollo, conduciendo a su destrucción y deterioro81. Un estudio elaborado por el IARNA en 2009, evidencia de que la legislación forestal no se aplica de forma uniforme en el país, a causa de varios factores en la aplicación de la justicia ambiental, limitantes en la gestión forestal, valoración del recurso forestal, aspectos del mercado, y control de la ilegalidad. La legislación presenta particulares deficiencias en el área de implementación: pues se estima que 95% de las actividades forestales son hechas de forma ilegal 82 2.6 La Minería en Guatemala 2.6.1 Daños provocados por la minería al ambiente La minería a cielo abierto es una forma usual de obtener minerales en el territorio guatemalteco. Consiste en remover el suelo y subsuelo para extraer de éste la materia prima para uso industrial. El conflicto radica en que en ocasiones la cantidad de tierra removida, a pesar de llevar un control y estudio del mismo, es mayor a la cantidad de 80 Guatemala Indicators. Transparencia forestal. Legislación forestal codificada y su normativa de aplicación. Guatemala 2012. Disponible en [red]: www.transparenciaforestal.info. Fecha de consulta: 15 de abril de 2014 81 Inventario Forestal Nacional de Guatemala 2001. Disponible en [red]: http://www.fao.org/forestry/1036301c7b2181fa917b57b99a9aa9aea4f0f4.pdf. Fecha de consulta: 27 de abril de 2014 82 Monterroso, O. (2011) Evaluación de la Política Forestal de Guatemala a diez años de su implementación. Consejo Nacional de Estándares de Manejo Forestal Sostenible para Guatemala, Programa Nacional Forestal, Instituto Nacional de Bosques y Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Disponible en [red]: http://www.profor.info/sites/profor.info/files/publication/Guatemala-forestfees.pdf 60 material que se obtiene. Otro factor importante en este proceso es el uso de sustancias perjudiciales al ambiente y a las personas. El proceso consta de las siguientes etapas: Reconocimiento Exploración Desarrollo y construcción Producción o Explotación Cierre y postcierre Al encontrar un suelo adecuado, se realiza la preparación de las minas, en esta etapa las comunidades aledañas pueden ser afectadas de manera directa o indirecta. El colectivo ambientalista Madre Selva 83 , presenta un panorama muy negativo de la actividad, y advierte acerca de la destrucción de la flora y fauna en el área de explotación, la utilización de cantidades importantes de agua, la deforestación del lugar, la contaminación de los ríos, la contaminación del aire por el polvo, la remoción de toneladas de rocas84. A estos impactos se añade la problemática del almacenamiento de los desechos tóxicos causados por la minería y el peligro que esto genera a mediano y largo plazo, una vez que se cierran los proyectos mineros. Después, se procede a la explotación, se trata el suelo, donde se utilizan químicos nocivos como el cianuro. La revista Brújula, afirma que, otros factores secundarios en el desarrollo minero importantes son: "la remoción de grandes extensiones de tierra, en algunos casos cubierta de bosques, el consumo excesivo de agua y la contaminación ambiental del territorio"85. La industria de metales ha cobrado importancia en Guatemala debido al incremento de los precios de los mismos en el mercado internacional. La Cordillera Central, que atraviesa el país, es una región rica en minerales metálicos, con yacimientos de plomo, 83 Castagnino, Vincent. Minería de metales y derechos humanos en Guatemala. La mina Marlín en San Marcos. Guatemala. Brigadas de Paz Internacionales. Imprenta Piedra Santa. mayo 2006. Pág. 12 84 En el caso del proyecto Marlín, 1 onza de oro puede necesitar hasta 1 tonelada de roca pulverizada. Se estima que la excavación prevista de 200 metros de profundidad generará 38 Millones de toneladas de roca de desperdicio. Véase Estudio de Impacto Ambiental Montana Exploradora de Guatemala S.A. 85 Guatemala una nación explotada. Alemán, Leonel. Brújula. Daños provocados por la minería. Guatemala 2014. Disponible en [red]: http://brujula.com.gt/guatemala-una-nacion-explotada/. Fecha de consulta: 25 de marzo de 2014. 61 cobre, antimonio, zinc, plata, oro y níquel; desde Chiapas, México, hasta las islas del golfo de Honduras, y más recientemente en las playas del pacifico guatemalteco, se detecto la presencia de titanio. Todas estas zonas coinciden con territorios habitados mayoritariamente por pueblos originarios. En las comunidades en donde se han extendido licencias mineras de metales preciosos, existen altos índices de pobreza, condición aprovechada por los sectores interesados en la explotación, informando que la implementación de la actividad minera es una alternativa de desarrollo para los pueblos. Sin embargo, en Guatemala se dan ejemplos como EXMIBAL en Izabal y San Idelfonso Ixtahuacán, en Huehuetenango, en donde la riqueza salió del país y en estos se dio poco o escaso desarrollo, pues del total extraído conforme lo que establece la Ley de Minería, solo el 0.5% es para las municipalidades y otro 0.5% para el Estado. Otro ejemplo de esto ocurre en Sipacapa, en San Marcos, en donde, según el Observatorio de Conflictos Mineros de Latino América, "durante el tiempo que lleva la empresa Montana explotando oro en la Mina Marlín, no existen mejoras en las condiciones de vida de las comunidades, sino por el contrario, es más que evidente el daño ambiental"86. Manifiesta la misma fuente que, en el caso de esta mina, ya son evidentes los daños ambientales provocados a nueve años de iniciada la extracción de oro. En Huehuetenango, uno de los departamentos con más licencias aprobadas para exploración y explotación de metales en Guatemala, se concentran varios de los municipios más pobres del país, donde por cada 100 hogares, 87 viven sin cubrir las necesidades básicas y de cuya población económicamente activa, el 46% está en condición de pobreza87 . En esta localidad se han producido varios acontecimientos desde que la minería inicio operaciones, ya que estos afirman que esta actividad ha generado contaminación de 86 87 Nolasco, Silvia. Impactos de la Minería Metálica en Centroamérica. OCMAL. San Salvador. Ceicom. 2011. Pág. 30 Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. Pág. 128 62 las fuentes hídricas, lo cual ha provocado problemas de salud entre los pobladores, por lo que han solicitado el cierre de operaciones de la mina. En el mes de mayo del año 2010, la corte Interamericana de Derechos Humanos, emitió una resolución en donde solicitaba al Estado de Guatemala, la suspensión temporal de la mina Marlín, con el propósito de garantizar que esta tomara las medidas adecuadas para reparar los daños ocasionados al ambiente, sin embargo, a la fecha la mina sigue operando, ya que aparentemente las acusaciones de contaminación fueron desvirtuadas por las autoridades sanitarias del país, lo cual ha generado mucho malestar y descontento entre los pobladores de la región. 2.6.2 Marco legal y caracterización del sector minero en Guatemala Se considera el año 1997 el inicio de una nueva etapa de la minería en el país, que surge como resultado de la visión del Gobierno de esta época, el BM y el FMI y las tendencias de mercado de metales. Partiendo de lo antes mencionado, en este capítulo se abordan tres puntos: i) la legislación minera, para conocer las actuales condiciones en las que se desarrolla la actividad; ii) la caracterización del sector minero poniendo especial atención a la minería metálica; y iii) su localización 88. 2.6.3 Marco legal de la minería en Guatemala El marco legal tiene como función establecer normas para realizar la actividad extractiva, pero también es utilizado para crear condiciones que atraigan la inversión de las empresas mineras al país. En Guatemala, la Constitución Política de la República (particularmente por el Arto. 125 relativo a la declaración de utilidad y necesidad de la explotación minera, y otros como el Arto. 121 que menciona que los yacimientos mineros son del Estado) y el Decreto 48-97: Ley de Minería integran la legislación minera. 88 Sánchez Monge, Geiselle Vanessa. Estudio sobre las dimensiones económicas de la actividad minera en Guatemala. El Caso de la Mina Marlín, en San Marcos. Disponible en [red]: http://sitios.usac.edu.gt/ipn_usac/wpcontent/uploads/2012/09/Informe_FINAL_Marlin2.pdf. Fecha de consulta: 10 de abril de 2014. 63 La actividad minera idealmente debe respetar también otras normativas de protección ambiental expuestas en los Arto. 97, Arto. 127, Arto. 128 de la Constitución y Decreto: 68-86: Ley de protección y mejoramiento del ambiente, y el derecho de los pueblos indígenas sobre sus territorios como se menciona el Arto. 66 de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, ratificado por Guatemala en 1996 y entró en vigencia a partir de junio 1997 (Ver Esquema 1). Esquema 1. Línea de tiempo de aspectos legales vinculados a la minería en Guatemala 1985 Constitución Política de la Republica 1996 Guatemala firma Convenio 169 2008 7 artículos declarados inconstitucionales Repub 1986 Decreto: 68‐86 Ley de Ambiente 2007 Decreto: 499‐2007 Minería interés Nac. 2009 Congreso a favor de proyecto de ley 1985 Decreto: 68‐85 Ley de Minería 1997 Decreto: 48‐97 Ley de Minería 2012 Aumento de regalías 5% 1993 Decreto: 41‐93 Ley de Minería 2007 Presentan Política de Energía y Minas Fuente: Elaboración propia con información tomada del Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. La última Ley de Minería 89 se estableció en 1997 bajo el Gobierno de Álvaro Arzú 90, siendo ésta y su respectivo reglamento del año 2001 los instrumentos principales que orientan la actividad minera en el país. Juan Pablo Guzmán Muñoz, citado por Geiselle Sanchez realiza un análisis de las disposiciones legales sobre minería, y concluye que, "la actual Ley de Minería no sólo fue elaborada para proteger los intereses de los empresarios, sino también 89 90 En un período de 12 años (1985 – 1997) la Ley ha sido modificada en 3 ocasiones. Van de Sandt, Jori. Conflictos mineros y pueblos indígenas en Guatemala. Ámsterdam 2009. Cordaid. Pág. 11. 64 para darle una aparente legalidad al saqueo desmedido del que son objeto los minerales propiedad del Estado, aunado a ello se considera también que dicha Ley es contradictoria y carente de coercibilidad"91. El contenido de la misma Ley hace énfasis en propiciar las condiciones necesarias para el reconocimiento, la exploración y explotación de los recursos mineros y por lo tanto en el Arto. 7 del Capítulo II Régimen Minero, se declara de utilidad y necesidad pública el fomento y desarrollo de las operaciones mineras en el país, y se establecen procedimientos administrativos basados en la obtención del derecho minero en cualquiera de sus tres categorías, reconocimiento, exploración y explotación. Las facilidades en el proceso de obtención del derecho minero y las pocas obligaciones de los titulares no son los únicos alicientes para el aumento de ésta actividad, a ellos hay que agregarle los aspectos económicos, con la reducción de regalías, del 6% establecido con la ley de Minería del año 1993 al 1% en la Ley de Minería de 1997, y la exoneración de tasas y aranceles por la importación de insumo y maquinarias utilizadas en la actividad. Con estas ventajas económicas y administrativas que marcan la historia de la minera desde el año 1997 se está orientando actualmente la explotación minera. Guzmán Muñoz, 92 habla de las incongruencias de la Ley, pero también menciona dos debilidades que presenta para fines de responder a los intereses de la población, primero referido al respeto del Convenio 169 de la OIT y el acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas suscrito en el marco de los acuerdos de paz, en los cuales se reconoce el derecho de los pueblos indígenas sobre sus territorios y por lo tanto cualquier intervención debe ser consultada y avalada por ellos, procedimiento que carece de una normativa y un mecanismo que 91 Sánchez Monge, Geiselle Vanessa. Estudio sobre las dimensiones económicas de la actividad minera en Guatemala. El Caso de la Mina Marlín, en San Marcos. Disponible en [red]: http://sitios.usac.edu.gt/ipn_usac/wpcontent/uploads/2012/09/Informe_FINAL_Marlin2.pdf. Fecha de consulta: 10 de abril de 2014 92 Sánchez Monge, Geiselle Vanessa. Estudio sobre las dimensiones económicas de la actividad minera en Guatemala. El Caso de la Mina Marlín, en San Marcos. Disponible en [red]: http://sitios.usac.edu.gt/ipn_usac/wpcontent/uploads/2012/09/Informe_FINAL_Marlin2.pdf. Fecha de consulta: 10 de abril de 2014 65 asegure cumplir, especialmente, con los objetivos del Convenio 169 y que además no es vinculante con la actual Ley. Por otro lado, además de lo manifestado con anterioridad, existen contradicciones en temas ambientales entre la Ley de Minería y la Constitución Política de la República. El Centro de acción legal, ambiental y social de Guatemala (CALAS)93 aborda este aspecto y señala que: i) en lo referente a los estudios de impacto ambiental y mitigación, los cuales son un requisito pero no necesariamente determina el otorgamiento del derecho minero puesto que puede ser concedido sin haber sido aprobados dichos estudios, ii) la condición de uso ilimitado de los recursos naturales y en especial del subsuelo que son parte del patrimonio de la nación y finalmente iii) el poco control y monitoreo por parte del MARN para velar por el tratamiento de las aguas servidas, autorizando por ley a la explotación minera a descargar sus residuos en los causes de fuentes de agua cercana sin ningún registro, y el uso ilimitado del agua, debido a la carencia de una Ley que regule la materia. En nuestro ordenamiento jurídico una de las normas que ponen en riesgo los recursos naturales, es la Ley de Minería. 2.7 La Ley de Minería y el cambio climático 2.7.1 Las debilidades de la Ley frente al cambio climático De acuerdo a un estudio de Calas94, la Ley de Minería es débil frente a los intereses de las compañías transnacionales. Algunas de las razones son las siguientes: 1. Mientras la Ley de Protección al Ambiente (68-86), define como obligatorios los estudios de evaluación de impacto ambiental para extender una licencia de aprovechamiento minero, la Ley de Minería (48-97) deja a discreción de la Dirección General de Minería extenderla, aun sin los estudios aprobados. 93 Ver detalles de la contravención entre la Ley de Minería y la Constitución Política de Guatemala en relación al tema ambiental http://www.calas.org.gt/portal/pdf/accion_inconst.pdf 94 Calas, Minería y medio ambiente. Pág. 35. 66 2. La autoridad ambiental deja la posibilidad a la empresa para que por medio de técnicos contratados por ésta, rinda sus propios informes sobre los controles a daños que puedan ocasionar. 3. La Ley de Minería vigente no contempla ni garantiza mecanismos de inclusión, participación y consulta a las poblaciones afectadas en materia de las actividades mineras, lo que contradice la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Convenio 169 de la OIT. En ambos casos se requiere que las poblaciones afectadas sean informadas y otorguen su consentimiento a través de un mecanismo de consulta de buena fe. 4. La Ley de Minería contempla que la regalía minera se paga únicamente por los minerales metálicos declarados, no así por las denominadas tierras ácidas o raras (que incluyen oro, plata, otros metales y tierras inertes, cuando todavía no son separados). 5. El monto de las regalías no es negocio para el país, porque sólo le corresponde el 0.5 por ciento al municipio y el 0.5 por ciento al Estado, pero en ninguno de los dos casos se garantiza que dichos recursos se reinviertan en desarrollo rural, mitigación y protección ambiental95. 6. La Ley establece incentivos a la inversión privada referidos a exoneraciones de impuestos que no son justificados. 7. De otro lado, si bien la normatividad sobre evaluación, control y seguimiento ambiental relaciona ordenamiento territorial con evaluaciones de impacto ambiental, la ausencia de regulación específica en esa materia hace que haya problemas para gestionar adecuadamente el territorio. 8. La Ley Minería y la regulación ambiental son débiles para proteger los derechos de las personas, el medio ambiente y para redistribuir la riqueza generada. Esa debilidad se expresa entre otros temas, en los Estudios de Impacto Ambiental, la participación ciudadana, los derechos de los pueblos indígenas y en regalías mineras y otras contribuciones. 95 El periódico. La ley: ¿protege o entrega el oro? Aldea Global. Guatemala 2004. Disponible [red]: http://www.elperiodico.com.gt/es//investigacion/9033. Fecha de consulta: 9 de abril de 2014 67 9. Las restricciones sobre áreas protegidas y sobre patrimonio cultural de la Nación son posibles de levantar con la opinión de la autoridad competente. 10. En el caso de las áreas protegidas se exige que la actividad planteada sea compatible con los usos previstos en el plan maestro. 11. Por razones ambientales o de derechos humanos no se pueden extinguir los derechos mineros en la legislación de Guatemala, sí procede la suspensión para el primer caso. 12. Solo se establecen Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental para la fase de explotación, como si los impactos de la fase de exploración nunca fueran significativos. 13. La autoridad ambiental deja que los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental los elabore el proponente mediante consultoras previamente registradas. 14. Sobre el proceso de elaboración la autoridad ambiental no tiene ningún nivel de control. 15. Los plazos previstos para la revisión de los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental son muy cortos; pues su complejidad amerita que la autoridad ambiental tenga el tiempo necesario para revisar bien la información consignada y analizarla. 16. Además es muy grave que opere el silencio administrativo positivo, ya que lo que lo que se pone en riesgo con una mala decisión es el derecho a vivir en un medio ambiente adecuado. 17. La ley de minería vigente y la legislación ambiental no garantizan mecanismos de participación adecuados, solamente se puede hacer llegar opiniones por escrito y en un plazo de 20 días. El tiempo establecido es muy corto tratándose de un estudio complejo. 18. Por otro lado no se establecen mecanismos de consulta previa a pueblos indígenas, lo que va contra lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, en un país mayoritariamente indígena96. 2.8 Iniciativas de Ley 2.8.1 Ley de Aguas 2.8.1.a Antecedentes La Constitución Política de Guatemala, establece en sus artículos 121 y 127 lo siguiente: 96 Legislación Minera en el Derecho Comparado. Pág. 101 68 Artículo 121.- Bienes del Estado. Son bienes del Estado: b) Las aguas de la zona marítima que ciñe las costas de su territorio, los lagos, ríos navegables y sus riberas, los ríos, vertientes y arroyos que sirven de límite internacional de la República, las caídas y nacimientos de agua de aprovechamiento hidroeléctrico, las aguas subterráneas y otras que sean susceptibles de regulación por la ley y las aguas no aprovechadas por particulares en la extensión y término que fije la ley; Artículo 127.- Régimen de aguas. Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia. "...Este artículo regula el uso, goce y aprovechamiento de todas las aguas, reservando que será una ley la que se encargará de su desarrollo. La reserva legal ahí contenida, dada su claridad no da lugar a interpretación diversa que haga pensar que está permitido constitucionalmente a través de cualquier disposición de observancia general emanada del órgano competente del Estado y mediante el proceso legislativo establecido en la Constitución, que se regulará esta materia, y cualquier disposición que no tenga esa fuente, contradice el mandato constitucional, y deberá dejar de tener vigencia por ese motivo. El hecho de que, a la presente fecha, no exista una ley en ese sentido, no faculta a cualquier órgano a suplirla de alguna forma, porque ello no solo viola el artículo 127 relacionado sino también el 157 de la Constitución, toda vez que invade la esfera de competencia del poder legislativo..." Gaceta No. 37, expediente No. 598-94, página No. 37, sentencia: 21-09-95. De conformidad con el IARNA 97 , en Guatemala se han realizado en concreto 15 iniciativas para regular el uso y aprovechamiento del agua. A continuación se enumera cada una de ellas. 1957 con la creación de la Comisión Nacional de Riego 97 URL. Coloquio sobre reserva de ley y omisión constitucional. Guatemala 2012. Disponible https://www.url.edu.gt/PortalURL/Archivos/208/Archivos/ley_omision.pdf. Fecha de consulta: 16 de abril de 2014 en [red]: 69 1962-1967, se realizó un proyecto de ley para la AID, basado en el Derecho. Anglosajón, revisado por el Departamento de Recursos Hidráulicos del Ministerio de Agricultura. 1969 y 1980 cuatro iniciativas : 1. Ponencia de Ley Nacional del Agua 2. Aspectos normativos y orgánicos 3. Instituciones normativas y aspectos básicos que debía comprender la ley orgánica de la autoridad. 1980, el Instituto Nacional De Transformación Agraria y el Instituto Internacional de Ciencias Agrícolas auspiciaron un proyecto de código de aguas para la República de Guatemala, que realizó la Licda. Elisa Colóm Caballeros. 1983,1987, 1990 se presentaron proyectos reflejo del presentado por el INTA, con criterios de comando control para regular el aprovechamiento del agua. 1992 la Comisión del Medio Ambiente del Congreso creó la Comisión Coordinadora de la Ley General de Aguas, para revisar los proyectos anteriores y elaborar un borrador que los unificara, la misma se presentaría el 25 de mayo de 1993, fecha en la que el ex presidente Jorge Serrano dio golpe de Estado. 16 de septiembre de 1996 se aborda la importancia de rescatar el proyecto de Ley General de Aguas, y el Organismo Ejecutivo presenta una nueva iniciativa de Ley. Iniciativa del año 2004 que propone la creación del instituto denominado Autoridad Nacional del Agua ANAGUA. Iniciativa 3118 del año 2005 que propone crear el Viceministerio de Recursos Hídricos dentro del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Proyecto elaborado por la Dirección General de Investigación de la USAC en 2008. En cuanto a las últimas iniciativas: Desde 1983 ha habido varios proyectos, que reflejan prácticamente los mismos criterios. Originalmente se conformo una Comisión Técnica, convocada por el Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Publicas. Posteriormente, en 1987, este 70 proyecto fue retomado por CONAMA, la cual promovió la conformación de una comisión interinstitucional amplia. El documento definitivo que elaboro esta comisión fue entregado al Presidente de la Republica a fines de 1989. En julio de 1992 la Comisión del Medio Ambiente del Congreso de la Republica creo la Comisión Coordinadora de la ley de aguas. Se revisaron los proyectos anteriores y se hizo un nuevo borrador. Después de haber recibido comentarios de diversas entidades, el 12 de enero de 1993 se presento al pleno el Proyecto de Ley General de Aguas. Con el cambio de gobierno a raíz del golpe de Estado en mayo de 1983, quedo en suspenso el proyecto. El 16 de septiembre de 1996, fue presentada en el Congreso la iniciativa de ley proveniente del Organismo Ejecutivo, a través de la Secretaria de Recursos Hidráulicos. 2.8.1.b Marco Jurídico En Guatemala existen normas dispersas en distintos cuerpos legales, que regulan de una u otra forma el recurso del agua. Este desorden normativo, así como la incongruencia de las disposiciones que en relación con el agua contiene la Constitución Política de la Republica, son la principal causa de la existencia y proliferación de leyes sobre la materia que muchas veces se contradicen entre sí, dificultando su aplicación y creando incertidumbre jurídica en cuanto a la propiedad, aprovechamiento y administración de tan preciado recurso. Como solución a la ausencia de principios rectores y claros en la legislación hídrica nacional se ha planteado la emisión de una ley de aguas que regule todo lo relativo a su aprovechamiento, uso y goce, y derogue toda la legislación existente sobre la materia. Sin embargo, plantear una solución como esta, sin contar primero con principios constitucionales inequívocos y sólidos en relación al dominio y propiedad de dicho recurso, es muy riesgoso. La Constitución Política de la Republica es incongruente al tratar el tema del agua en sus artículos 121 y 127. Por una parte, en el articulo 121 inciso b) se dice: "Son bienes nacionales:……..las aguas no aprovechadas por los particulares, en la extensión y términos que fija la ley". Lo que significa, contrario sensu, que las aguas que son 71 aprovechadas por los particulares no son del Estado, y pueden ser sujetas a propiedad privada. Pero, por otra parte, el artículo 127 de la misma Constitución señala: "todas las aguas son de dominio público, inalienables e imprescriptibles". Estas normas son contradictorias y dan lugar a las siguientes preguntas: si se reconoce la existencia de propiedad de las aguas, ¿Cómo pueden ser todas las aguas de dominio público? si todas las aguas son de dominio público, ¿Cómo puede haber aguas aprovechadas por particulares? ¿De quién son las aguas aprovechadas por particulares a partir de 1986? ¿Son propiedad del Estado o son propiedad privada? ¿Se puede hablar de propiedad privada de las aguas aprovechadas por particulares después de 1986, o solo puede hablarse de derechos de propiedad sobre las aguas aprovechadas por particulares con anterioridad a esa fecha?98 El marco legal del agua actualmente es complicado, con muchas duplicidades, vacíos y artículos obsoletos. Para citar algunos ejemplos de ello, la Constitución Política de la República de Guatemala (1985), en el artículo 127 declara como bienes de dominio público inalienables e imperceptibles todas las aguas y ordena se emita una ley especial. A pesar de que en los últimos 10 años han llegado al Congreso de la República al menos tres iniciativas de ley, ninguna ha sido aprobada. La Constitución Política presenta la primera contradicción pues en el artículo 39 garantiza la propiedad privada, por lo que los propietarios previos de cuerpos e agua se oponen al artículo 127. Ante este vacío, el régimen legal del recurso se integra por leyes ineficaces para ofrecer certeza y seguridad jurídica a los derechos de propiedad y uso, tanto públicos como privados. Por su carácter sectorial son a su vez inadecuadas para organizar la gestión del recurso. La propiedad y sus limitaciones la regulan la misma Constitución Política de la República (Art. 39 propiedad privada), el Código Civil (1932, 1963), la Ley de Transformación Agraria (1962) y la Ley de Expropiación (1945). El uso del agua está 98 Infoiarna.URL. Proyecto de ley alternativo de aguas. Guatemala 2005. Disponible en [red]: http://www.infoiarna.org.gt/guateagua/subtemas/7/Pol_ml/LEY%20DE%20AGUAS%20PROYECTO%20ALTERNATIVO%20CIEN.p df. Fecha de consulta: 16 de mayo de 2014 72 regulado también en el Código Civil, la Ley de Transformación Agraria, el Código de Salud (1997), del Código Municipal (2002), la Ley de Minería (1997), y la ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Turismo (1969). Además los acuerdos de Paz sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, obligan al Estado a definir los derechos de uso del agua. Las disposiciones de conservación se incluyen en la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (1986), en la Ley de Áreas Protegidas (1989) y en la Ley Forestal (1996). La Ley del Organismo Ejecutivo (1997), atribuye funciones hídricas a distintos Ministerios, entre ellos el de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA), Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), Comunicaciones infraestructura y Vivienda (MICIVI) y de Energía y Minas (MEM). Acuerdos gubernativos han asignado la administración nacional del agua a diferentes entes y otros han organizado sectores de usuarios específicos, cuyas acciones enfrentan grandes obstáculos de comunicación y coordinación interinstitucional. A partir de 1996, el Congreso de la República promulgó Leyes que crean los entes denominados Autoridades e Cuenca (Amatitlán 1996, Atitlán 1997 e Izabal 1998), a las cuales atribuye el manejo integrado de sus recursos naturales, culturales y sociales usando la cuenca como unidad de planificación. Es importante mencionar que Guatemala es parte de la Estrategia de manejo de Cuencas Compartidas con México, y Belice, además de El Salvador99. Sin embargo, su amplio mandato interfiere con el accionar de otras instituciones afectando por ejemplo el MARN o el MSPAS. En ese sentido, el Acuerdo Gubernativo 236-2006, emanado del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Reglamento de las Descargas y Reúso de las Aguas Residuales y la Disposición de Lodos, otorga competencia además de instituciones anteriormente mencionadas, a todas las instituciones del Gobierno, incluidas las descentralizadas y autónomas. 99 García-Kauffer. Las cuencas compartidas entre México, Guatemala y Belice: Un acercamiento a su delimitación y problemática general. Frontera Norte, Vol. 23, Número. 45, Enero-Junio de 2011. Disponible en [red]: http://www.colef.mx/fronteranorte/articulos/FN45/5-f45.pdf. Fecha de consulta: 27 de abril de 2014 73 2.8.1.c Marco Institucional Históricamente la administración del agua se ha efectuado en forma sectorial y con base en la división político-administrativa del país, sin tomar en cuenta el concepto de cuencas ni los usos potenciales del recurso. De 1991 a 1998 existió la Secretaría de Recursos Hidráulicas, una dependencia de la Presidencia de la Republica, cuya misión fue ordenar y clasificar el sector de los recursos hídricos y hacer la Ley de Aguas. En 1997 el MAGA fue asignado por la Ley del Ejecutivo para ser el rector de los recursos hídricos, al desaparecer la Secretaría de Recursos Hídricos. Con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) inició el Plan de Manejo Integrado de los Recursos Hídricos, para retomar el tema del marco legal e institucional, la política, la información y la educación hídrica. El MAGA ha sido tradicionalmente el encargado del riego, así como de llevar un registro de derechos de uso. Por su parte el MEM autoriza el derecho de uso de las fuentes para fines hidroeléctricos. El uso del agua potable y saneamiento es manejado por una gran diversidad de instituciones Gubernamentales (Fondos Sociales, Secretaría Ejecutiva de la Presidencia); Autónomas como el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) y las Municipalidades; Privadas (ONG´s como Agua del Pueblo, CARE) y de Ayuda Internacional como Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Actualmente el Gobierno de la República hace esfuerzos por unificar el subsector Agua Potable y Saneamiento para que éste se coordine por una institución, cuya filosofía esté acorde con el tema. El Acuerdo 376-97 otorga la coordinación en el nivel nacional al Instituto de Fomento Municipal (INFOM). Existe una comisión interinstitucional para coordinar el Proceso de la Reforma del Sector de Agua Potable y Saneamiento, y actualmente hay una consultoría que está desarrollando la estructura del Sector. Refiere el MARN, es su Informe Ambiental del Estado 2009, a pesar de la gran cantidad de normas ambientales existentes, todavía hay muchos vacíos, traslapes, duplicidad de competencias y dispersión temática y geográfica entre las instituciones rectoras de los elementos ambientales y de los bienes naturales. Un ejemplo de esto es que el sistema hídrico carece de leyes específicas que regulen su uso, manejo y conservación. Desde 74 1957 se han propuesto 15 iniciativas de ley de aguas y ninguna se ha concretado en una ley que ordene las normativas dispersas que actualmente regulan el sistema hídrico. Mientras tanto, la administración del sistema corre por cuenta de más de 17 instituciones con distintas regulaciones directas e indirectas.100 A pesar de la gran cantidad de normas ambientales existentes, todavía hay muchos vacíos, traslapes, duplicidad de competencias y dispersión temática y geográfica entre las instituciones rectoras de los elementos ambientales y de los bienes naturales. El Estado de Guatemala y sus instituciones son débiles en el cumplimiento de las leyes que protegen el medio ambiente. 2.8.1.d Causas por la cuales en Guatemala no se aprobado una Ley General de Aguas De conformidad con el IARNA, las causas por las que en Guatemala, tanto el Organismo Ejecutivo, como el Organismo legislativo no han aprobado una Ley General de Aguas son las siguientes: Adquiere valor estratégico de índole económico por los usos que se le puede dar. Las corporaciones internacionales, muchas de las cuales en la actualidad tienen mayor poder e influencia que algunos estados en desarrollo, buscan apropiarse de este bien estratégico, y de hecho, existe una tendencia a nivel mundial a poner en manos privadas el manejo del agua. El discurso que se pregona es sencillo: “Ante la ineficiencia de la administración local, entreguen los recursos hídricos a la empresa privada que es dinámica, productiva y honesta". En nuestro país, la imposibilidad de impulsar y aprobar una Ley General de Aguas por parte de los poderes Ejecutivo y Legislativo se ha debido principalmente al grado de fragmentación del sistema político, así como al grado de polarización existente entre las instancias más extremas tanto del gobierno, como del sector privado y la sociedad civil. 100 Informe Ambiental del Estado. MARN. 2009. Pág. 212 75 Manifiesta el IARNA, que a esto se debe agregar la debilidad política general del Estado, la debilidad de los partidos políticos y del sistema de partidos políticos, la existencia de poderes fácticos que inciden fuertemente en la gestión estatal, sesgando la formulación de la política hídrica nacional. Continua manifestando que en resumen se puede afirmar que las limitaciones del sistema político que se manifiestan en un Estado débil, principalmente porque no cuenta con los recursos de todo tipo que le permitan jugar su papel en el desarrollo nacional y la existencia de un sistema de partidos políticos que se caracteriza por su extremada volatilidad, ha dado como resultado en términos parlamentarios y políticos, en general, la incapacidad de formular políticas ínter temporales, estables y virtuosas para el manejo de los recursos hídricos del país. En conclusión, se puede afirmar que en Guatemala nadie quiere involucrarse en aprobar una Ley General de Aguas, porque se afectan grandes intereses y no están dispuestos a sobrellevar el costo político que esto representa. Asimismo, no regular el uso y aprovechamiento de los recursos hídricos, continuara causando más pobreza y deterioro al ambiente y recursos naturales. La anarquía en la utilización de los recursos hídricos únicamente favorece a un pequeño pero poderoso sector de la sociedad, en detrimento de los más pobres. 2.9 Proyecto de Ley para la gestión y manejo Integral de los residuos y desechos sólidos 2.9.1 Daños provocados por los desechos sólidos y aguas residuales al ambiente De acuerdo al Informe Ambiental de Guatemala 2009101, los desechos sólidos generan al menos 5% del metano emitido por el país, además de partículas finas, malos olores, contaminantes de agua y suelos y hábitats para la proliferación de plagas. La generación de desechos sólidos se ha incrementado sostenidamente en los últimos años, tanto por el aumento de actividades industriales, como por el aumento del consumo en los hogares. El 98% se origina en las actividades productivas, principalmente a partir de las industrias cárnicas y químicas, la fabricación de productos 101 Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. MARN. (Ibíd. Pág. 250). 76 minerales no metálicos y los cultivos no tradicionales y tradicionales. El 35% de los residuos generados en los hogares del AMG y del país es quemado, mientras que casi el 85% de los residuos generados por las industrias son dispuestos en el ambiente natural, sin tratamiento. Para Edwin Garzona Estrada, "el segundo contaminante en Guatemala son los desechos sólidos o basura. En el país se ha producido 116.5 millones de toneladas en la última década, y estos son vertidos al suelo de terrenos baldíos y al agua de ríos en su mayoría"102 (solo 13% corresponde a hogares). La basura contamina suelos, aguas superficiales (ríos, lagos, arroyos) y aguas subterráneas o capas freáticas. Asimismo, cuando el agua de lluvia pasa "lavando" la basura se lleva consigo los contaminantes y chorrea los suelos y aguas subterráneas, lo cual se conoce como lixiviación. Este proceso hace que los contaminantes lleguen hasta las aguas más profundas. Y cuando la basura flota en ríos y lagos se conoce como "sólidos en suspensión", los cuales abundan principalmente en plásticos duros de botellas, como se ve en varios lagos del país. Afirma el IARNA103, que la producción de residuos del periodo 2006-2010 corresponde, en gran medida, a los residuos vegetales, con un promedio anual de 75.4 millones de toneladas equivalentes a un 64.7% de la oferta bruta de residuos. Le siguen los lodos y los residuos minerales, con un promedio de residuos equivalente al 19.6% y 12.5% respectivamente. Tal como se aprecia en la grafica 2.9.1. 102 Slideshare. Garzona Estrada, Erwin. Problemas ambientales de Guatemala. Guatemala 2012. Disponible en [red]: http://www.slideshare.net/erwingarzona/problemas-ambientales-de-guatemala. Fecha de consulta: 19 de abril de 2014 103 Perfil Ambiental de Guatemala 2010-2012. Pág. 164 77 Grafica 2.9.1 Fuente: Elaboracion propia con informacion del Perfil Ambiental de Guatemala 2006-2010 Para el año 2010, se registra que la actividad de producción, procesamiento y conservación de carne generó la mayor cantidad de residuos, alcanzando los 44.8 millones de toneladas, equivalentes a cerca del 40% de la oferta bruta total. Le siguen las actividades de fabricación de sustancias y productos químicos que alcanzaron el 18%, los cultivos no tradicionales el 13%, y la fabricación de otros productos minerales no metálicos el 10%, lo que hizo el 41% (47.3 millones de toneladas) de la oferta bruta total de residuos en 2010. Tal como se aprecia en la grafica 2.9.2. Grafica 2.9.2 Fuente: Elaboración propia con informacion del Perfil Ambiental de Guatemala 2006-2010 78 De conformidad con el IARNA 104 , aunque la cobertura de recolección de residuos sólidos domiciliarios ha mejorado desde el año 2002, cuando fue de 31.6%, la ENCOVI 2006 reporta que únicamente el 35% de los residuos generados por los hogares es recolectado por el tren de aseo municipal (14%) o por un servicio privado de recolección (21%). Más de la tercera parte de los hogares del país (34.81%) prefiere quemar los residuos que produce, mientras que alrededor de un quinto (16.48%) la tira en cualquier parte. El resto de los hogares prefiere reciclarla o utilizarla para hacer aboneras (6.99%), la entierra (4.66%), o la elimina de otra forma (2.07%). Continua manifestando el IARNA105, que la solución del problema todavía representa un gran reto para el país porque más de un tercio de la basura recolectada termina en las vertientes de agua. La gran mayoría de los residuos sólidos municipales no está sujeta a recolección y disposición final alguna, con los consiguientes riesgos para la salud pública. En Guatemala no existe un relleno sanitario en sentido extricto, lo que existe en algunos municipios son vertedero a cielo abierto, los cuales no cumplen con el manejo de los desechos de manera técnica y adecuada para evitiar la evaporación y lixiviación y por consiguiente la contaminación tanto atmosferica, como de los mantos freaticos. Para Garzona Estrada, "el principal contaminante del agua, es el agua misma, pero las aguas residuales."106. Afirma Garzona Estrada, que las aguas residuales de la industria, agricultura, comercio, minería, rastros municipales, tenerías, casas y otros, hasta 10 mil millones de metros cúbicos, van directamente a contaminar ríos, lagos y playas, sin ningún tipo de tratamiento. Manifiesta también que el tercer contaminante en Guatemala son los agroquímicos, o sea los plaguicidas y también fertilizantes químicos. Estos contaminantes intoxican suelos, aguas y alimentos. Además envenenan personas, provocando intoxicaciones 104 Perfil Ambiental de Guatemala. IARNA-URL. 2008-2009. Pág. 176 Perfil Ambiental de Guatemala. IARNA-URL. 2008-2009. (Ibíd. Pág. 177) 106 Slideshare. Garzona, Erwin. Problemas ambientales de Guatemala. Guatemala 2012. Disponible en [red]: http://www.slideshare.net/erwingarzona/problemas-ambientales-de-guatemala. Fecha de consulta: 19 de abril de 2014 (Slideshare Loc. cit.) 105 79 agudas que pueden ser mortales en el corto plazo, y crónicas que pueden causar problemas de salud en el largo plazo, como cáncer, deformaciones genéticas en niños, infertilidad principalmente en los varones y otras. Los metales pesados como el plomo, cadmio, zinc y otros que están en los plaguicidas son neurotóxicos, o sea que alteran el sistema nervioso central y periférico, causando incluso problemas de aprendizaje. 2.9.2 Antecedentes de la Legislación y Normativas Para Pedro Franco107, la regulación legal de los desechos sólidos se remonta al siglo pasado. El 3 de diciembre de 1832, fue promulgado el Decreto Ley No. 10, el cual establecía: "El Jefe de Estado de Guatemala autorizado para dictar medidas de policía y salubridad, y con anuncios de que puede introducirse en el Estado el cólera morbus epidémica; decreta… 3o. Por estos bandos se ordenará: 1o. la limpieza de todas las calles, plazas y lugares públicos, de manera que en ellos no existan inmundicias, basura…". Unos cuantos años más tarde, el 28 de septiembre de 1836, la Asamblea Legislativa reglamentó las atribuciones de las municipalidades de país, estableciendo en el artículo 14: "Estará también a su cargo proveer sobre la policía de salubridad removiendo y previniendo cuanto pueda perjudicarle, y en tal concepto cuidarán de la limpieza de las calles y lugares públicos, y de que se saquen fuera de poblado las fábricas y cualesquiera focos de pestilencia". Como se puede apreciar, desde el año de 1836, es función de las municipalidades la limpieza y el cuidado de las calles. Luego, el 31 de diciembre de 1840, la Ordenanza No. 187 de la Municipalidad de Guatemala señalaba: "Tanto la limpieza de las mismas calles, como por la salubridad pública, no permitirá que en ella se arrojen animales muertos, de cualquiera especie; y podrá imponer al contraventor, multa, desde uno hasta cinco pesos, o cárcel, desde uno hasta cinco días". Asimismo, la Ordenanza No. 189 establecía: "En cuanto a la plaza 107 Legrand, Pedro. Repercusiones Jurídicas y Económicas de la Utilización de Desechos Sólidos. Guatemala. 1999. Tesis de Derecho. UFM.Pag.26-27. 80 mayor, se recomienda muy en particular al juez de policía, el cuidado y aseo de ella, de la conservación de sus empedrados y de la reparación que éstos necesiten; y serán de cuenta de los fondos municipales, los gastos que se causen al intento, y para la limpieza, no menos precisa, de las plazuelas de la ciudad". Por otra parte, en el año 1879, se dispuso que las basuras fueran incineradas en un crematorio; además, ese mismo año se inauguró el servicio de limpieza pública, denominado "Tren de aseo". Luego en 1960 se estableció el basurero de la zona tres, cuando el Dr. Luis Fernando Galich López era Alcalde de la ciudad de Guatemala. En agosto de 2004, el Acuerdo Gubernativo 234-2004 crea la Comisión Nacional para el Manejo de Desechos Sólidos (CONADES), como la comisión encargada de coordinar y ejecutar las acciones técnicas y legales adecuadas en el manejo de desechos sólidos del país, derogando la antigua entidad CONADESCO. La CONADES es, por lo tanto, el órgano consultor y asesor en la formulación y dirección de las políticas nacionales de los desechos sólidos. En abril del 2005 se aprueba la Política Nacional para el Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos, a través del Acuerdo Gubernativo 111-2005. Dicha política, concebida con una visión de 10 años, establece una serie de acciones y programas que buscan alcanzar el eficiente manejo de los desechos sólidos en el país, y busca tener un impacto positivo en los ámbitos político-institucional, social, económico, ambiental y salud. Sin embargo, es de hacer notar que aunque existe esta política, y un ente rector de la aplicación de esta política, tal como lo es la CONADES, esta no ha logrado los resultados esperados. Por otra parte, el Reglamento de Desechos Sólidos Hospitalarios, aprobado mediante el Acuerdo Gubernativo No. 509-2001, ha establecido ciertas medidas para motivar un manejo eficiente de los residuos hospitalarios en las distintas etapas del proceso, recolección, clasificación, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final, con mayores o menores progresos en la eficiencia en los distintos hospitales y centros de salud, esencialmente en el área metropolitana. En el interior del país, el Reglamento no ha sido aplicado. En lo que respecta a las municipalidades que cuentan con un 81 reglamento para manejo de desechos sólidos, en el 2000 el dato ascendía a 12. Para el 2004, CONADES considera que el número oscila alrededor de 20; sin embargo, esta entidad considera que no más de tres municipalidades lo aplican108. 2.9.3 Instituciones relacionadas con la gestión de los desechos sólidos El Instituto de Incidencia ambiental de la URL, afirma que desde el punto de vista institucional, el ente rector en el tema de control de contaminación por desechos sólidos es el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y en lo que respecta a la salud humana el Ministerio de Salud Publica. Esta condición jurisdiccional provoca traslapes y duplicidades en lo que se refiere a quien es el responsable de emitir la normativa y a quien le corresponde imponer las sanciones administrativas o ante los tribunales. A nivel local, son las municipalidades las responsables por la adecuada gestión de los desechos sólidos en su jurisdicción109. El Consejo Nacional de desechos sólidos es una instancia de coordinación y asesoría para las instituciones que lo conforman según el acuerdo gubernativo 700-97. En la actualidad dicho consejo está integrado por: el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Salud, el INFOM, la Asociación Nacional de Municipalidades, el CACIF, la Escuela Regional de Ingeniería Sanitaria de la USAC, el INGUAT, la Autoridad del lago de Amatitlán y SEGEPLAN. 2.9.4 Marco legal y convenios internacionales En Guatemala, los temas referidos a residuos sólidos municipales y peligrosos son tratados por varios sectores de la administración pública, tales como ambiente y salud, desarrollo urbano, comunicaciones y transportes, industrias, comercio, trabajo y otros. Además, su regulación está contenida en diversas leyes, reglamentos e instrumentos jurídicos que muchas veces se traslapan. 108 Empresa de gestión y planificación municipal. España, María Jose. La Hora. Aguas negras amenazan a la ciudad de Guatemala. Guatemala 2010. Disponible en [red]: http://gestionterritorialmuncipal.blogspot.com/2010/12/aguas-negrasamenazan-la-ciudad-de.html. Fecha de consulta: 18 de abril de 2014 109 Generación y manejo de desechos sólidos en Guatemala. Informe técnico No. 4. Instituto de Incidencia Ambiental. IARNA. URL. Guatemala. 2003. Pág. 29. 82 Esta multiplicidad hace necesario que se delimite con mayor precisión el ámbito, componentes y funciones de las autoridades facultadas y que se definan mecanismos jurídicos para resolver la sobre posición de sectores, considerando el principio de que cada autoridad administrativa sólo puede hacer aquello que la ley le permite. La Constitución de la Republica de Guatemala determina que las leyes sobre ambiente y salud sean dictadas por el Poder Legislativo para luego ser promulgadas por el Poder Ejecutivo. Además, el gobierno central también norma a través de decretos y resoluciones, pero siempre dentro de lo dispuesto por la Constitución. A su vez, los municipios disponen a través de edictos y ordenanzas municipales la gestión y operación de residuos sólidos dentro de su jurisdicción110. Es conveniente comentar, que aun y cuando se cuenta con la “Política Nacional para el Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos”, Acuerdo Gubernativo 111-2005, hasta la fecha su implementación aún no ha conseguido los resultados deseados, que podrían materializarse si se lograse ejecutar un plan de país, que incluya el trabajo coordinado e incluyente de los principales actores, es decir, las municipalidades, el Gobierno central, las universidades, organizaciones de la sociedad civil y sectores productivos.111 En este contexto, una de las grandes deficiencias en el tema de manejo de desechos sólidos es la falta de una ley marco que norme y establezca la obligatoriedad de contar con un reglamento para el manejo de los mismos, lo que favorece que, en muchos casos, ante la ausencia de legislación que obligue a todos los actores de la sociedad guatemalteca a cumplir con esta normativa, y que sanciones a todos aquellos que infrinjan dicha norma.112 110 Diagnostico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. Publicación conjunta del Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Panamericana. Washington, D.C. Julio de 1997- No.env.97-107. Pág. 27. 111 Industria y negocios. De León, Khalil. Cámara de industria de Guatemala. Reflexiones sobre manejo integral de residuos y desechos sólidos. Guatemala 2012. Disponible en [red]: http://revistaindustria.com/?p=8396. Fecha de consulta: 18 de abril de 2014 112 Gestión de residuos. Naciones Unidas. Legislación y normativas. Guatemala 2012. Disponible en [red]: http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_ni/ni_pdfs/NationalReports/guatemala/waste.pdf. Fecha de consulta: 16 de abril de 2014 83 Es oportuno señalar que, desde 2010, en el Congreso de la República se ha venido analizando la iniciativa 4240 (Ley para la Gestión Integral de Residuos y Desechos Sólidos), la cual cuenta con dictamen favorable de la Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales, sin embargo, tal como sucede con la mayoría de normas de carácter ambiental, el pleno del Congreso no ha podido aprobar estos proyectos de Ley, debido a que estas normas afectan intereses de tipo económico, por lo que no gozan de simpatía en el sector productivo del país. 2.10 El pago de los servicios ambientales 2.10.1 La retribución monetaria. Para Claudio Cabrera Gaillard, "el Pago por Servicios Ambientales (PSA) se puede definir como el conjunto de mecanismos económicos que buscan la retribución monetaria a los propietarios de tierras con bosque, como premio por los aportes no tangibles que hacen a la colectividad. Es decir, que el propietario de un bosque, no solo tendría ingresos por la venta de bienes del bosque, sino además ingresos que la sociedad le retribuye por aportar dichos servicios."113 También por los elementos que integran, es decir, aquellos satisfactores que aportan los sistemas ambientales, por su conservación. Los ecosistemas naturales brindan bienes y servicios ambientales; los primeros se refieren a madera y sus derivados y productos no maderables. Los servicios ambientales se refieren a las funciones naturales que brindan los ecosistemas a la sociedad tales como la regulación del ciclo hidrológico, la protección de los suelos, el almacenamiento y captura de carbono, la belleza escénica y la conservación de la biodiversidad, entre otros. Parte de la problemática en cuanto a la retribución monetaria de estos servicios radica en encontrar los mecanismos para determinar su valor y remunerarlos o para comercializarlos, ya que es muy difícil establecer parámetros, lo que determina que el bosque solo se valore fundamentalmente a partir de los “bienes tangibles” como la madera y/o los productos no maderables y no se sabría los aportes que este brinda. De 113 Cabrera Gaillard, Claudio. ¿Moda o desafío? Pago por servicios ambientales. http://www.elperiodico.com.gt/es//opinion/33970. Fecha de consulta: 23 de junio de 2014 Disponible en [red]: 84 allí subyace el inconveniente de que las tierras con bosque tengan dificultad de competir –en términos financieros– con tierras urbanas o tierras agropecuarias. Actualmente existen iniciativas para desarrollar los PSA, y se ha avanzado para desarrollar ejemplos prácticos, como mecanismos para manejar y conservar los bosques del país. De hecho, existe un Grupo de Trabajo PSA, integrado por representantes del MARN, MAGA, INAB, SCEP, organizaciones no gubernamentales como WWF, UICN y Defensores de la Naturaleza, que buscan sumar esfuerzos para lograr tener éxito en el pago por servicios ambientales, vinculados con el abastecimiento. Continua manifestando Cabrera Gaillard, que el conservar o usar adecuadamente el Agua redunda en beneficios para la sociedad, encontrándose aquí otro PSA. Es necesario buscar mecanismos para retribuir a los propietarios de esos ecosistemas por su aporte a la sociedad. Los recursos financieros podrían provenir de todos los beneficiarios directos e indirectos114. Guatemala no cuenta con una norma que establezca el pago de servicios ambientales, que incentive a personas individuales y jurídicas, a proteger el bosque y contar con un ingreso económico. Esto constituye un obstáculo para reducir la vulnerabilidad del país ante la amenaza del cambio climático. Es por esa razón que se propone que todo proyecto de Ley de Aguas que se presente al Legislativo, debe incluir el pago de los Servicios Ambientales dentro de su contenido. 114 Cabrera Gaillard, Claudio. ¿Moda o desafío? Pago por servicios ambientales. Disponible en [red]: http://www.elperiodico.com.gt/es//opinion/33970. Fecha de consulta: 23 de junio de 2014. (Cabrera, Gaillard, Claudio, Loc. cit) 85 CAPITULO 3: INNOVACIONES QUE APORTA EL MARCO LEGAL PARA LA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN A LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO A continuación se desarrollará el análisis de las innovaciones legales más importantes para Guatemala, para coadyuvar a la reducción de la vulnerabilidad, la adaptación a los efectos del Cambio climático, y la mitigación a la emisión de gases de efecto invernadero. 3.1 Programa de Incentivos Forestales (Ley Forestal Decreto 101-96 del Congreso de la Republica) 3.1.1 El PINFOR Uno de los aportes importantes para mitigar los efectos del cambio climático, en los últimos años ha sido el PINFOR, aunque este busca fomentar la industrialización, sobre la protección. Que es el PINFOR? De conformidad con la pagina del INAB115, " El PINFOR es un instrumento de la Política Forestal Nacional de largo plazo, con miras a impulsar el fomento de la producción forestal sostenible en el país mediante el estímulo a la inversión en las actividades de forestación, reforestación y manejo de bosques naturales. Para Larrazábal, Luis y otros116, "este programa de incentivos forestales responde a la necesidad de promover la reforestación y manejo forestal sostenible a través de pagos en efectivo a propietarios individuales o jurídicos que decidan invertir en la actividad forestal productiva". De manera indirecta el Estado de Guatemala canaliza recursos financieros en compensación por bienes y servicios que se derivan de la actividad forestal. Este inició en 1997 y tiene vigencia hasta el año 2016". 115 Programa de incentivos forestales. INAB. Disponible en [red]: http://www.inab.gob.gt/Paginas%20web/Pinfor.aspx. Fecha de Consulta: 28 de mayo de 2014 116 Políticas y sistemas de incentivos para el fomento y adopción de buenas prácticas agrícolas, como una medida de adaptación al cambio climático en América Central. Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) Turrialba, Costa Rica, 2009 Pág. 205 86 3.1.2 Marco Jurídico La Ley Forestal (Decreto Legislativo 101-96) en el artículo 5 establece que "Se crea el Instituto Nacional de Bosques que podrá abreviarse INAB e indistintamente como el Instituto, para designaciones en esta ley con carácter de entidad estatal, autónoma, descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa, es el órgano de dirección y autoridad competente del sector Público Agrícola, en material forestal. Esto implica que el INAB es la institución rectora del programa, la cual vela por el cumplimiento de la ley. La misma ley, en su título VII, capítulo I, artículo 71, se refiere a los Incentivos Forestales, así: “Incentivos. El estado otorga incentivos por medio del Instituto Nacional de Bosques INAB, en coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas, conforme esta ley, a los propietarios de tierras, incluyendo a las municipalidades, que se dedican a proyectos de reforestación y mantenimiento en tierras de vocación forestal desprovistas de bosques, así como al manejo de bosques naturales y las agrupaciones sociales con personería jurídica, que virtud a arreglo legal, ocupan terrenos de propiedad de los municipios. Estos incentivos no se aplican a la reforestación derivada de los compromisos contraídos según los casos indicados en esta ley. Las plantaciones derivadas de programas de incentivos forestales se conceptúan como bosques plantados voluntarios”. Por ser plantaciones voluntarias no requieren de licencia para talarlos. 3.1.3 Que son los incentivos: En el caso particular del PINFOR, los Incentivos son un pago en efectivo, que el Estado otorga al propietario de tierras de vocación forestal, por ejecutar proyectos de reforestación o manejo de bosques naturales. El Incentivo se otorga una sola vez para la misma área de acuerdo al plan de manejo aprobado por el INAB. Lo anterior es objeto de un análisis más amplio en este capítulo. 3.1.4 Quienes son los beneficiarios: a) Personas individuales; b)Empresas; c)Municipalidades; d) Asociaciones; e) Fundaciones; f) Cooperativas 87 3.1.5 Objetivos del PINFOR El Programa de Incentivos para la Reforestación (PINFOR) desarrollado por el Instituto Nacional de Bosques (INAB) desde 1999, "tiene como objetivo general aumentar la cobertura boscosa del país, considerando que la superficie potencial disponible para reforestar es de aproximadamente seis millones de hectáreas en todo el país." 117 Asimismo, tiene como objetivos específicos los siguientes: 1. "Mantener y mejorar la producción forestal sostenible, incorporando los bosques naturales a la producción económica productiva. 2. Incorporar tierras de vocación forestal desprovistas de bosque a la actividad forestal, a través del establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y/o regeneración forestal. 3. Incentivar el mantenimiento y la creación de bosques para la generación de servicios ambientales. 4. Generar una masa crítica de bosques productores de materia prima, para el desarrollo de la industria forestal"118. 3.1.6 Antecedentes de los programas de incentivos forestales en Guatemala Para Larrazábal, Luis y otros, "los incentivos forestales en Guatemala se empezaron a ejecutar en 1975 mediante el programa de incentivos fiscales que el Estado guatemalteco creó a través del Decreto Legislativo No. 58-74 para que personas individuales o jurídicas realizaran gastos comprobados en plantaciones forestales no menores de 5 ha, permitiendo la deducción de hasta un 50% del impuesto sobre la renta (ISR) y del impuesto de circulación de vehículos. Bajo esta modalidad de incentivos fiscales, apenas se reforestaron alrededor de 20.000 ha durante 23 años, y una inversión superior a 250 millones de quetzales. Dicho programa se operativizó un año más tarde, mediante el Acuerdo Gubernativo 22-75 de los ministerios de agricultura y finanzas públicas, y su ejecución correspondió al 117 118 Informe Ambiental del Estado. MARN. 2009. Pág. 144 Programa de incentivos forestales. INAB. Guatemala 2014. Disponible en [red]: http://www.inab.gob.gt/Paginas%20web/Pinfor.aspx. Fecha de Consulta: 28 de mayo de 2014. (Op. cit.) 88 Instituto Nacional Forestal (INAFOR), como servicio forestal de ese entonces. En 1984 se emitió la Ley Forestal (Decreto Legislativo No. 118-84) que derogó el Decreto Legislativo 58-74, pero se ratificó lo estipulado en materia de incentivos fiscales a la reforestación. A finales de la década de los 80 se suprimió el INAFOR y se creó la Dirección General de Bosques y Vida Silvestre (DIGEBOS) y se modificó la legislación forestal vigente (Decreto 118-84) mediante el Decreto Ley 70-89. No obstante, se dio continuidad a los incentivos para la actividad forestal, siempre basada en las deducciones al impuesto sobre la renta y circulación de vehículos. En 1996, con la creación de la nueva Ley Forestal de Guatemala mediante el Decreto Legislativo No. 101-96, se conformó un nuevo Programa de Incentivos Forestales (PINFOR). 3.1.6.a Monto total anual del PINFOR El artículo 72 del mismo cuerpo legal establece que "el Estado de Guatemala destinará anualmente una partida en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación, al INAB para otorgar incentivos forestales equivalentes al 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios del Estado; a través del Ministerio de Finanzas, el cual según el MARN ha sido ejecutado casi en su totalidad."119 3.1.6.b Duración del programa de incentivos El Articulo 73 de la citada Ley establece la Duración del programa de incentivos, y manifiesta que "El Estado, en un período de 20 años contados a partir de la vigencia de la presente ley, dará incentivos al establecimiento de plantaciones, su mantenimiento y el manejo de bosques naturales, este incentivo se otorgará a los propietarios de tierras con vocación forestal, una sola vez, de acuerdo al plan de manejo y/o reforestación aprobado por el INAB". 3.1.6.c Presentación de planes de reforestación o manejo En cuanto a la Presentación de planes de reforestación o manejo, el artículo 74 de la norma establece que "Para ser beneficiario de los incentivos establecidos en esta ley, 119 Decreto Legislativo 101-96. Congreso de la Republica de Guatemala. 89 se deberá presentar al INAB el Plan de Reforestación o Plan de Manejo, previa calificación de tierras de vocación forestal. El INAB deberá pronunciarse en un plazo de treinta días". 3.1.6.d El pago de incentivos Asimismo la mencionada Ley en el artículo 75 establece que, los incentivos serán pagados al propietario por el Ministerio de Finanzas Públicas contra presentación del certificado emitido por el INAB que indique que la plantación se encuentra establecida y basada en el cumplimiento del Plan de Reforestación o Plan de Manejo. El certificado del INAB deberá ser entregado al beneficiario en un plazo de treinta días a partir de su solicitud. 3.1.6.e Área mínima y máxima a incentivar El artículo 76 establece que el área mínima para la obtención de Incentivos forestales será de dos hectáreas, situadas en el mismo municipio, pertenecientes a uno o varios propietarios; en tanto que para el área máxima no se indica la superficie. 3.1.7 Tipos de Proyectos Los proyectos elegibles bajo el programa son los siguientes: 3.1.7.a Proyectos de plantaciones y proyectos de regeneración natural Son beneficiados con incentivos forestales los titulares de proyectos dedicados al establecimiento y mantenimiento de plantaciones, también al establecimiento y manejo de regeneración natural. Estos proyectos se clasifican de la manera siguiente: a) Producción maderable: Son proyectos que se establecen con el fin principal de producir madera y que además pueden contemplar la producción de resina u otros productos no maderables. Para proyectos cuya corta final se realiza antes de 10 años, se incentiva durante la fase de establecimiento y dos fases de mantenimiento mientras que para proyectos cuya corta final se realiza después de 10 años, se incentiva durante la fase de establecimiento y cinco fases de mantenimiento. b) Producción de látex y maderable: Se establecen de conformidad con la Resolución de Junta Directiva del INAB número 01.23.99, de fecha 2 de noviembre de 1999, con la 90 finalidad principal de producir látex y que contemplan la producción de madera después de 20 años. Estos proyectos incentivan únicamente la fase de establecimiento. c) Producción de semillas: La finalidad principal de estos proyectos es la producción de semillas de especies forestales maderables catalogadas de interés por el INAB. Este tipo de proyectos incentivan la fase de establecimiento y cinco fases de mantenimiento. d) Proyectos especiales: Son proyectos que además de tener un impacto positivo sobre las condiciones ambientales, logran otros resultados tales como mejoramiento del paisaje, reducción de vulnerabilidad, establecimiento de vías panorámicas, establecimiento y/o mantenimiento de corredores biológicos, conservación de germoplasma y vida silvestre, y mejoramiento del vínculo hidrológico forestal. Estos proyectos incentivan la fase de establecimiento y dos fases de mantenimiento. 3.1.7.b Proyectos de manejo del bosque natural Se beneficia con incentivos forestales a los titulares de proyectos dedicados al manejo de bosques naturales. Estos proyectos se clasifican como: a) Proyectos de manejo de bosque natural con fines de producción: Son los proyectos destinados al manejo forestal sostenible para la producción de madera, semilla certificada u otros productos no maderables. Estos proyectos se incentivan hasta por cinco años. b) Proyectos de manejo de bosque natural con fines de protección: Son destinados a la producción de servicios ambientales y al mejoramiento de las condiciones ecológicas de los sitios que por su naturaleza lo requieran. Estos proyectos se incentivan hasta por 10 años. 3.1.7.c Tiempo de otorgamiento de incentivos y montos a incentivar por tipo de proyecto El incentivo para la actividad de reforestación es hasta por seis años (un año de establecimiento y cinco años de mantenimiento), conforme se indica en el cuadro 3.1.7.c 91 Cuadro 3.1.7.c Monto incentivado para el establecimiento y mantenimiento de plantaciones. El PINFOR otorga los incentivos en las siguientes fases. Para proyectos con área de 2 a 5 ha. Año Establecimiento Mantenimiento 1 Mantenimiento 2 Mantenimiento 3 Mantenimiento 4 Mantenimiento 5 Total Para proyectos con área mayor a 5 ha. Incentivos (Q/ha) 6,000.00 2,550.00 2,250.00 1,650.00 1,500.00 1,050.00 15,000.00 Año Establecimiento Mantenimiento 1 Mantenimiento 2 Mantenimiento 3 Mantenimiento 4 Mantenimiento 5 Total Incentivos (Q/ha) 5,600.00 2,380.00 2,100.00 1,540.00 1,400.00 990.00 14,000.00 Fuente: Elaboración propia con información del INAB El incentivo para el establecimiento y manejo de la regeneración natural se otorga por seis años (un año de establecimiento y cinco años de mantenimiento), de acuerdo a los montos indicados en el cuadro 3.1.7.c.1 Cuadro 3.1.7.c.1 Monto incentivado para el establecimiento y manejo de la regeneración natural Fase Incentivos Q/ha* Establecimiento 3800 Mantenimiento 1 1400 Mantenimiento 2 760 Mantenimiento 3 500 Mantenimiento 4 310 Mantenimiento 5 660 Total 7430 Fuente: Elaboración propia con información tomada del INAB * El quetzal (Q) es la moneda oficial de Guatemala; el tipo de cambio al 23 de septiembre de 2014 es US$1= Q7,780. Para el manejo de bosques naturales con fines de producción, se otorga incentivos anuales ha-1, hasta por cinco años, de la manera que se indica en el cuadro 3.1.7.c.2. 92 Cuadro 3.1.7.c.2 Monto incentivado para el manejo de bosques naturales con fines de producción. (Pago a 5 años) Rango de área (ha) Monto base (Q.) Monto Q./ ha Adicional Menor a 5 0.00 3,088.00 5 a 15 15,440.00 862.00 15.01 a 45 24,060.00 600.00 Mayor a 45 46,560.00 450.00 Fuente: Elaboración propia con información tomada del INAB La técnica silvicultural establece que en cada ha deben ser sembrados 1111 individuos. En el cuadro 3.1.7.1.c.3 se presenta la escala para otorgar incentivos para el manejo de bosques naturales con fines de protección, los cuales son por un período de 10 años. Cuadro 3.1.7.1.c.3 Monto incentivado para el manejo de bosques naturales con fines de protección. (Pago a 10 años) Rango de área (ha) Monto Base (Q.) Monto Q. /ha Adicional Menor a 5 0.00 2,855.00 5 a 15 14,425.00 740.00 15.01 a 45 21,825.00 500.00 Mayor a 45 39,825.00 350.00 Fuente: Elaboración propia con información del INAB 3.1.7.d Metas del programa PINFOR El programa definió una meta para el período 1997–2016, en establecimiento y mantenimiento de 285.000 ha de plantaciones forestales y 650.000 ha de manejo de bosques naturales y mantenimiento de plantaciones de 285,000 ha. 3.1.7.e Aéreas prioritarias para establecer proyectos PINFOR El Programa se ejecuta a nivel nacional. Sin embargo, tomando en consideración el índice de importancia forestal, la ubicación estratégica para recuperar ecológicamente áreas bajo fuerte presión de deforestación, la infraestructura y el acceso a mercados, se establecieron las áreas prioritarias siguientes: a) Departamento de Petén 93 b) Región de Las Verapaces (Alta Verapaz y Baja Verapaz) c) Departamento de Izabal 3.1.7.f Impacto del Programa de Incentivos Forestales Afirma el IARNA que, "las inversiones realizadas por el PINFOR durante sus primeros 10 años de ejecución (1998-2007), permitieron incentivar un total de 73,416 ha de plantaciones y 137,063 ha de manejo de bosque natural, distribuidas en 4,311proyectos, con una inversión que asciende a 768 millones de quetzales"120. Asimismo según el MARN, "el impacto del PINFOR refleja que al año 2009 han sido reforestadas 89,590 ha y 162,000 ha de bosque natural bajo manejo; 4.3% y 1% respectivamente en municipios con alto nivel de pobreza, y 25.4% y 7.8% respectivamente en áreas de captación hidrológica (INAB, 2009)" 121. Es importante hacer hincapié que, aunque esta extensión está lejos de compensar de la deforestación acumulada, constituye uno de los mejores ejemplos de respuesta para revertir la pérdida de cobertura boscosa. Otros impactos del programa incluyen el fortalecimiento de organizaciones sociales, la recuperación de áreas degradadas y de biodiversidad, la conservación de fuentes de agua, flora y fauna y de suelos y el alivio de la pobreza, pues el 64% del monto total invertido en el PINFOR es dirigido a mano de obra rural"122. Respecto a los usuarios, según el INAB "el 41% son productores individuales, 40% cuentan con empresas o sociedades anónimas, 7% están asociados a una cooperativa, el 6% a las municipalidades y sociedad civil 7%. Para el caso de las plantaciones, un 36% está considerado dentro del rango de pequeños propietarios, que no tienen capacidad económica para asumir de forma individual o asociada el pago de un regente forestal".123 120 Perfil Ambiental de Guatemala 2006-2010. Pag.113 Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. Pág. 144 122 Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. (Loc. cit. Pág. 144) 123 Monterroso, Ottoniel y Ebal, Sales. Análisis retrospectivo (1997-2009) y prospectivo (2010-2033) del impacto económico del Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) a la economía nacional. INAB, FAO, UICN, PFN. Guatemala Serviprensa, S.A., 2010. Pág. 11 121 94 Un tema central en la dinámica de la cobertura forestal es el crecimiento de las plantaciones forestales incentivadas por el Estado a través del PINFOR. De acuerdo con información del INAB124, "desde el inicio del programa en 1998 a diciembre del 2012, la reforestación ha crecido consistentemente, alcanzando una superficie de 112,342 ha, equivalente a 8,024 ha/año. El INAB ha certificado el pago de Q1,446.5 millones a 7,777 proyectos de reforestación y manejo de bosques naturales. La inversión pública a través de los incentivos para la reforestación y manejo de bosques, han reconfigurado el subsistema de los productores de recursos forestales, cuya cifra pasó de 5,164 beneficiarios en 1998 a 26,957 en el 2012, haciendo un total de 760, 355 beneficiarios en el periodo". Conforme al INAB, citado por Ottoniel Monterroso y Ebal Sales, "el PINFOR ha generado un total de 1,995,393 empleos durante el período 1998-2012, lo que representa un promedio de 5,414 empleos permanentes anuales, lo cual constituye un aporte socioeconómico importante a los hogares de miles de guatemaltecos"125. Estas cifras muestran que el PINFOR es una estrategia poderosa e inmediata para generar empleo rural, pues existe la infraestructura pública y privada que puede canalizar recursos para que lleguen hasta la generación de empleo. Debe tomarse en cuenta que el 60% de los beneficiarios del PINFOR son productores individuales, municipalidades, comunidades y ONGs, por lo que la generación de empleo no es exclusiva del sector empresarial, sin embargo, este programa exige que para obtener los incentivos, el beneficiario debe ser propietario, lo cual limita la participación de sectores que carecen de títulos de propiedad. 3.2 Ley del PINPEP (Decreto 51-2010 del Congreso de la República) Otra de los programas más importantes en la mitigación y adaptación al cambio climático es el PINPEP, herramienta que ha venido a generar impactos positivos en las comunidades pobres y en extrema pobreza, que aman la naturaleza y que requieren de 124 Programa de incentivos forestales. INAB. Guatemala 2014. http://www.inab.gob.gt/Paginas%20web/Pinfor.aspx. Fecha de Consulta: 2 de junio de 2014 125 Monterroso, Ottoniel y Ebal Sales. Op. cit., Pág. 19 Disponible en [red]: 95 incentivos económicos para salvaguardar los recursos como lo es el bosque, pero que carecen de título de propiedad. Que es el PINPEP Es el Programa de incentivos para pequeños poseedores de tierras de vocación forestal o agroforestal, carentes de títulos de propiedad. Es la reforma de gobernanza forestal más reciente, que el Congreso ha creado para reconocer derechos de Comunidades Locales y Pueblos Indígenas. Surgió para llenar el vacío que dejo el PINFOR, que tiene como requisito apoyar solo a propietarios. 3.2.1 Que son los incentivos Los Incentivos son un pago en efectivo que el Estado otorga a pequeños poseedores de tierras con vocación forestal o agroforestal, por ejecutar proyectos de reforestación o manejo de bosques naturales. 3.2.2 Quien es POSEEDOR Quien sin ser el Propietario ejerce sobre un terreno todas o algunas de las facultades inherentes al dominio. 3.2.3 Antecedentes En el año 2007, con el apoyo financiero del gobierno de Holanda, se inició el Programa de Incentivos Forestales, dirigido a varias comunidades tipificadas como pobres y pobres extremas ubicadas en 79 municipios y 13 departamentos del país, con el propósito de paliar la pobreza, y facilitar que personas carentes de títulos de propiedad se beneficiaran económicamente a través de los incentivos otorgados por el programa. En el año 2010, la Alianza de Organizaciones Forestales Comunitarias promueve en el Congreso de la republica, para que este programa se convierta en Ley, con el apoyo de Growing Forest Partnerships (GFP)126. El 17 de diciembre del año 2010, se aprobó la Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de 126 Growing forest partnerships. Ordoñez, Antonio. Representantes de organizaciones forestales comunitarias logran ser miembros del comité directivo del pinpep. Guatemala 2011. Disponible en [red]: http://www.growingforestpartnerships.org/guatemala/representantes-de-organizaciones-forestales-comunitarias-logran-sermiembros-del-comit%C3%A9-di. Fecha de consulta: 8 de junio de 2014 96 Vocación Forestal o Agroforestal, mediante El Decreto Legislativo 51-2010, denominado PINPEP. Este decreto permitió institucionalizar un programa que se ejecutaba por el Gobierno de Holanda, con una cobertura de 7,700 ha manejadas o recuperadas entre los años 2006 y 2010. 3.2.4 Marco Jurídico El Artículo 7, del Decreto Legislativo 51-2010, establece el órgano rector, el destino de los incentivos, así como las características que deben reunir los beneficiarios y las tierras a reforestar, afirmando que, "El Estado por medio del Instituto Nacional de Bosques - INAB-, en coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas -MINFIN-, otorgará incentivos para el manejo de bosques naturales de producción o protección, establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y sistemas agroforestales a grupos organizados, comunidades municipales y personas individuales, y comprenderá: a) Poseedores que no cuenten con título de propiedad; b) Tierras de vocación forestal o agroforestal; c) Tierras que tengan o no cobertura forestal. Asimismo, establece que no se otorgarán Incentivos a: 1. Tierras que sean producto de invasión, u otra forma de usurpación de propiedad. 2. Plantación o plantaciones forestales derivadas de compromisos contraídos según los casos indicados en el Decreto Número 101-96 del Congreso de la República, Ley Forestal; y, 3. Plantaciones forestales derivadas por otros mecanismos financieros otorgados por el Estado. En cada proyecto deberá incluirse la constancia de posesión del bien inmueble, extendida a título gratuito por el Alcalde Municipal en cuya jurisdicción se encuentre. 3.2.4.a Objetivos del Programa de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal La misma Ley en su artículo 2 establece los objetivos del programa de la manera siguiente: 97 a) Dar participación a los poseedores de pequeñas extensiones de tierras de vocación forestal o agroforestal, en los beneficios de los incentivos económicos en materia forestal. b) Incorporar la modalidad de establecimiento y mantenimiento de sistemas agroforestales a los Beneficiarios del Programa de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal. c) Fomentar la equidad de género, priorizando la participación de grupos de mujeres en el manejo de bosques naturales, establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y agroforestales. d) Generar empleo en el área rural a través del establecimiento y mantenimiento de proyectos de manejo de bosques naturales, de plantaciones forestales y sistemas agroforestales e) Fomentar la biodiversidad forestal f) Propiciar el mejoramiento del nivel de vida de las comunidades, aumentar y asegurar los bienes y servicios provenientes del bosque para satisfacer la necesidad de leña, vivienda y alimento g) Contribuir con la gestión socio ambiental y territorial para la mitigación y adaptación a los efectos de la variabilidad y cambio climático, fortaleciendo la resiliencia de los ecosistemas forestales para apoyar los esfuerzos nacionales en materia de seguridad alimentaria, protección civil, gestión de recursos hídricos, desarrollo rural integral y reducción de riesgos a desastres naturales 3.2.4.b Tiempo de otorgamiento de incentivos y montos a incentivar por tipo de proyecto. Asimismo, en el artículo 15, la Ley del PINPEP define que, "El titular de cada proyecto de manejo de bosques naturales, recibirá un incentivo de la siguiente manera: 98 1.Manejo de Bosques Naturales. Un monto igual para cada año, hasta diez (10 años) consecutivos; el monto dependerá del área del bosque a manejar o proteger, conforme se indica en el cuadro 3.2.4.b.y 3.2.4.b.1 Cuadro 3.2.4.b Monto de incentivo para manejo de bosques naturales con fines de producción por año durante 10 años Rango Área (ha) De 0.1 a 5 Montos Q/AÑO 2,885.00 por Hectárea Mayor a 5 14,425.00 por las primeras 5 Hectáreas + 740.00 por Hectárea adicional Cuadro 3.2.4.b.1 Monto de incentivo para manejo de bosques naturales con fines de protección por año durante 10 años Rango Área (ha) De 0.1 a 5 Montos Q/AÑO 3,088.00 por Hectárea Mayor a 5 15,440.00 por las primeras 5 Hectáreas + 862.00 por Hectárea adicional Fuente: www.Inab.gob.gt 2.Sistemas agroforestales (6 años) (uno (1) de establecimiento y cinco (5) de mantenimiento, conforme se indica en el Cuadro 3.2.4.b.2 Cuadro 3.2.4.b.2 Montos dados descritos en Quetzales. Fase/Año Establecimiento (Año 1) Mantenimiento I (Año 2) Mantenimiento II (Año 3) Mantenimiento III (Año 4) Mantenimiento IV (Año 5) Mantenimiento V (Año 6) TOTAL De 0.1 a 1.99 hectáreas De 2 a 5 hectáreas Mayor a 5 hectáreas 3,690.00 1,548.00 1,328.00 1,035.00 961.00 595.00 9,157.00 3,009.00 1,262.00 1,083.00 844.00 784.00 485.00 7,467.00 2,773.00 1,163.00 998.00 777.00 722.00 447.00 6,880.00 Fuente: www.Inab.gob.gt 3.Plantaciones Forestales (6 años) uno (1) de establecimiento y cinco (5) de mantenimiento, conforme se indica en el Cuadro 3.2.4.b.3 99 Cuadro 3.2.4.b.3 Plantaciones Forestales (6 años) uno (1) de establecimiento y cinco (5) de mantenimiento, Montos dados descritos en Quetzales Fase/Año Establecimiento (Año 1) Mantenimiento I (Año 2) Mantenimiento II (Año 3) Mantenimiento III (Año 4) Mantenimiento IV (Año 5) Mantenimiento V (Año 6) TOTAL De 0.1 a 1.99 hectáreas 7,380.00 3,095.00 2,655.00 2,070.00 1,923.00 1,190.00 18,313.00 De 2 a 5 hectáreas 6,018.00 2,524.00 2,165.00 1,687.00 1,568.00 971.00 14,933.00 Mayor a 5 hectáreas 5,545.00 2,325.00 1,995.00 1,555.00 1,445.00 895.00 13,760.00 Fuente: www.Inab.gob.gt 3.2.4.c Mecanismo de operación del programa 1. Beneficiario presenta plan de manejo ante INAB (Expediente) 2. INAB evalúa la propuesta y aprueba la ejecución de Plan 3. Beneficiario implementa Plan de manejo 4. INAB evalúa ejecución y certifica el cumplimiento del Plan 5. Ministerio de Finanzas Publicas paga los Certificados a Beneficiarios 6. Beneficiarios reciben Pago de Incentivos 7. Mecanismos locales de distribución de beneficios Esquema del Mecanismo de Operación del Programa Beneficiario presenta plan de manejo ante INAB (Expediente) INAB evalúa la propuesta y aprueba la ejecución de PLAN Beneficiario implementa PLAN DE MANEJO INAB evalúa ejecución y CERTIFICA el cumplimiento del PLAN Ministerio de FINANZAS PUBLICAS PAGA los Certificados a BENEFICCIARIOS Beneficiarios reciben Pago de Incentivos MECANISMOS LOCALES De Distribución de Beneficios Fuente: Elaboración propia con información tomada de http://www.reddccadgiz.org/documentos/doc_254617814.pdf 100 3.2.4.d Monto total anual del PINPEP En el artículo 8 del Decreto Legislativo 51-2010 (Ley del PINPEP), se establece que el Estado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas, destina anualmente una partida equivalente hasta el uno por ciento (1%) y no menor del cero punto cinco por ciento (0.5%) del presupuesto de ingresos ordinarios del Estado del ejercicio fiscal correspondiente, los que se trasladan al INAB para otorgar incentivos forestales a poseedores de pequeñas extensiones de tierras de vocación forestal o agroforestal. 3.2.4.e Presentación de planes de manejo El artículo 9, del mismo cuerpo legal establece que, del mismo cuerpo legal, para ser beneficiario de los incentivos establecidos en este Decreto, en las modalidades de manejo de bosque natural con fines de protección o producción, establecimiento y manejo de plantaciones forestales o sistemas agroforestales, se debe presentar al INAB el plan de manejo respectivo, el cual consiste en un programa de acciones desarrolladas técnicamente, que conducen a la ordenación silvicultural de un bosque, con valor de mercado o no, asegurando la conservación, mejoramiento y acrecentamiento de los recursos forestales. En el caso de las pequeñas aéreas menores de 15 ha y de un solo poseedor; un proyecto colectivo puede ser superior a 15ha, siempre y cuando ningún miembro del proyecto colectivo tenga más de 15 ha. 3.2.4.f Área mínima y máxima a incentivar De conformidad con el artículo 11, de la Ley PINPEP, el área mínima para obtener incentivos se normará en el reglamento del programa y el área máxima será como se describe a continuación: a) Para poseedores individuales, el área máxima consignada en una solicitud para obtener el incentivo forestal será de quince (15) hectáreas y el poseedor individual puede presentar varios proyectos distintos, siempre y cuando la extensión total de dichos proyectos individuales sumados, no exceda las quince (15) hectáreas. b) Para grupos organizados de poseedores de tierra podrán ingresar proyectos con áreas mayores a quince (15) hectáreas, siempre y cuando no participen en el grupo, poseedores individuales con áreas de terreno mayores a quince (15) hectáreas . 101 3.2.4.g Aspectos a considerar para la evaluación del cumplimiento De acuerdo a lo establecido en el Decreto No.51-2010, del Congreso de la República de Guatemala -Ley del -PINPEP-, a continuación se describen los aspectos a considerar para la evaluación del cumplimiento de actividades contenidas en los instrumentos de gestión siguientes: 1.Plan de Manejo Forestal de Bosque Natural con fines de producción o Protección 2.Plan de Manejo Forestal para el establecimiento y manejo de plantaciones forestales o sistemas agroforestales para áreas mayores a 5 hectáreas. 3.Formatos para áreas menores a 5 hectáreas para los Proyectos de establecimiento de plantaciones forestales y sistemas agroforestales. 3.2.4.h Ámbito de Aplicación Las presentes disposiciones reglamentarias se aplican a las personas cuyas tierras no están inscritas en el Registro de la Propiedad y que tienen vocación forestal y agroforestal. ya sea con o sin cobertura forestal, en cualquier parte del territorio nacional. 3.2.4.i Tipos de proyectos incentivados por el PINPEP a) Plantación; b) Manejo Forestal; c) Protección; d) Restauración; e) Sistemas Agroforestales; f) Bosques Energéticos 3.2.5 Logros Generados por el PINPEP De conformidad con el INAB127, "Las inversiones realizadas por el PINPEP durante sus primeros 5 años de ejecución (2007-2012), permitieron incentivar un total de 1,290 ha de plantaciones forestales, 1,503 ha de sistema agroforestal, 15,541 ha de manejo de bosque natural con fines de protección y 1,248 ha de manejo de bosque natural con fines de producción, distribuidas en 5,399 proyectos de los cuales 791 fueron de plantación forestal, 490 de sistemas agroforestales, 247 de manejo de bosque natural con fines de producción y lo más importante, 3,871 proyectos de manejo de bosque 127 Programa de incentivos para pequeños poseedores de tierras de vocación forestal o agroforestal. INAB. Guatemala 2014. Disponible en [red]: http://www.inab.gob.gt/Paginas%20web/Pinpep.aspx Fecha de consulta: 8 de junio de 2014 102 natural con fines de protección, con una inversión que ascendió a 100.5 millones de quetzales. Asimismo conforme al INAB128, "el impacto del PINPEP refleja que al año 2012 fueron generados 1,612,609 jornales, de los cuales fueron beneficiados en forma directa 11,583 hombres y 5,108 mujeres; y 25,967 hombres y 26,953 mujeres en forma indirecta, 4.3% y 1% respectivamente en municipios con alto nivel de pobreza, y 25.4% y 7.8% respectivamente en áreas de captación hidrológica. 3.3 Ley de Áreas protegidas y sus reformas (Decreto 4-89 del Congreso de la República) La Ley de Áreas Protegidas es el instrumento legal que tiene entre sus fines limitar la acción del hombre en aéreas protegidas a los efectos del cambio climático. 3.3.1 Que son las áreas protegidas De acuerdo al artículo 7 de la ley, las áreas protegidas son las que tienen por objeto la conservación, el manejo racional y la restauración de la flora y fauna silvestre, recursos conexos y sus interacciones naturales y culturales, que tengan alta significación por su función o sus valores genéricos, históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores; de tal manera de preservar el estado natural de las comunidades bióticas, de los fenómenos geomorfológicos únicos, de las fuentes y suministros de agua, de las cuencas críticas de los ríos, de las zonas protectoras de los suelos agrícolas, de tal modo de mantener opciones de desarrollo sostenible. 3.3.2 Marco Jurídico, político e Institucional Para el CONAP, "la Agenda de Cambio Climático para las Áreas Protegidas y la Diversidad Biológica de Guatemala, se basa en las competencias, funciones y 128 Informe Ambiental del Estado de Guatemala GEO Guatemala 2009. Pág. 144 103 atribuciones que la legislación le da al CONAP, como el órgano máximo de dirección y coordinación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP)"129. El principal elemento legal que fundamenta la agenda es la Constitución Política de Guatemala, la cual declara en el artículo 64, que es de interés nacional la conservación, protección y mejoramiento del patrimonio natural de la Nación, para lo cual el Estado fomentara la creación de parques nacionales, reservas, y refugios naturales, los cuales son inalienables. 3.3.2.a Objeto de la Ley de Áreas Protegidas El Estado, a través del CONAP, administra el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP), con el objeto de asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio natural y cultural. Esto, por disposición de la Ley de Áreas Protegidas (Decreto Legislativo 4-89 y sus reformas Decretos No.18-89, 110-96 y 117-97 del Congreso de la República de Guatemala). "Las áreas protegidas tienen el objetivo de preservar las zonas de alta significancia por sus valores históricos, escénicos, recreativos y arqueológicos; manejar racionalmente y restaurar la flora y fauna silvestre, y proteger las fuentes de agua, entre otros fines".130 3.3.2.b EL Consejo Nacional de Áreas Protegidas - CONAP El ente rector de la dirección y administración de la aplicación de la Ley en las áreas protegidas es el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). El Conap se creó en 1989 de conformidad con el artículo 59 de la Ley de Áreas Protegidas, que establece: "Se crea el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, con personalidad jurídica que depende directamente de la Presidencia de la Republica….., como el órgano máximo de dirección y coordinación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP)…., con jurisdicción en todo el territorio nacional, sus costas marítimas y su espacio aéreo…."131 129 Agenda de Cambio Climático para las Áreas Protegidas y la Diversidad Biológica de Guatemala. CONAP. Guatemala 2010. Pág. 9. 130 Gálvez R. Eliseo. Estrategia Nacional para la conservación y uso sostenible de la Biodiversidad y Plan de Acción Guatemala. CONAMA , GEF, PNUD. Guatemala. ENB. 1999. Pág. 94 131 Congreso de la Republica de Guatemala. Decreto 4-89. Ley de Áreas Protegidas 104 3.3.2.c Misión del CONAP El CONAP tiene como misión el “Asegurar la conservación de niveles socialmente deseables de diversidad biológica a través de áreas protegidas y otros mecanismos de conservación in situ y ex situ, y mantener la generación de servicios ambientales para el desarrollo social y económico de Guatemala, en beneficio de las presentes y futuras generaciones, a través de diseñar y ejecutar las políticas, estrategias, normas e incentivos necesarios para la coordinación y cooperación de los actores relacionados con la gestión”132. 3.3.2.d El Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas - SIGAP El SIGAP comprende el conjunto de todas las áreas protegidas legalmente declaradas. El Consejo Nacional de Áreas Protegidas es la institución responsable de velar por la protección de la biodiversidad y de dirigir y coordinar el SIGAP. Integra, además, a todas aquellas instituciones u organizaciones públicas o privadas que administran dichas áreas, las cuales deben estar debidamente registradas en el CONAP. 3.3.2.e Creación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas De conformidad con el artículo 2 de la ley, se crea el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP), integrado por todas las áreas protegidas y entidades que la administran cuya organización y características establece esta ley, a fin de lograr los objetivos de la misma en pro de la conservación, rehabilitación, mejoramiento y protección de los recursos naturales del país, y la diversidad biológica. 3.3.3 El SIGAP y la adaptación al Cambio Climático Una herramienta de importancia para la adaptación de la sociedad guatemalteca al Cambio Climático lo constituye el SIGAP, ya que los bienes y servicios que éste genera, son de gran valor para el mantenimiento de los medios de vida de la sociedad guatemalteca. En este sentido, las áreas protegidas tienen alta significancia por sus funciones o sus valores genéticos, históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores, de manera que preservan el estado natural de las comunidades bióticas, 132 Conap. Misión. Guatemala 2014. Disponible en [red]: http://www.conap.gob.gt/index.php/quienes/mision.html. Fecha de consulta: 9 de junio de 2014. 105 los fenómenos geomorfológicos, el suministro de agua, la calidad de los suelos agrícolas y, otros elementos que permiten tener opciones de desarrollo sostenible . 3.3.3.a Las Áreas Protegidas y los servicios ambientales Entre los principales servicios ambientales que las áreas protegidas le generan a la sociedad están la regulación del ciclo hidrológico, la protección de los suelos para prevenir deslizamientos y desprendimientos y la producción de alimentos. Para mantener y mejorar la capacidad de provisión de bienes y servicios ambientales de las áreas protegidas que integran el SIGAP, es necesario fortalecer su integridad y promover la restauración de los ecosistemas y tierras degradadas. Para lograr estas acciones se debe reducir las presiones de origen humano y sus causas, y de esta forma permitirle a los ecosistemas naturales, tener la capacidad de enfrentar los impactos del cambio climático. De forma asociada, la reducción de la vulnerabilidad de las áreas protegidas y su protección, mejora su capacidad de proveer bienes y servicios ambientales a la población. Estos bienes y servicios son vitales para la adaptación, ya que ayudan a reducir el impacto de los desastres naturales como, inundaciones, deslizamientos, marejadas y oleadas, sequías y desertificación e incendios133. Los bienes y servicios ambientales que provee el SIGAP son esenciales para el mantenimiento de los medios de vida de la sociedad guatemalteca. 3.3.4 El SIGAP y la mitigación del Cambio Climático Mitigar el cambio climático significa reducir las emisiones de gases de efecto invernadero hacia la atmósfera, lo cual se logra en la medida que se reduzcan las actividades que propician dichas emisiones, tales como la deforestación, los incendios forestales y el consumo de leña como combustible. Afirma el CONAP, que "existen muchas áreas dentro del SIGAP con alta capacidad de generación de energías limpias, como la hidroelectricidad, geotermia, energía eólica y 133 Dudley, Nigel y otros. Natural Solutions: protected areas helping people cope with climate change. Bristol, UK. Doveton Press, 2010. Pág. 49 106 energía solar"134. Su desarrollo, de forma compatible con los objetivos de conservación del SIGAP y su categorización, contribuyen con el desarrollo económico del país, permitiendo mejorar su competitividad, al reducir la dependencia de los combustibles fósiles. El sector energético a base de estos combustibles, es la tercera causa de emisiones en el país, después de los sectores uso de la tierra y silvicultura y el agrícola. En muchas de las áreas protegidas se han identificado sitios de importancia para la generación de energías limpias. Según el MEM, "un ejemplo de esto lo constituye la Reserva de Biosfera Visis Cabá en la región norte del Quiché, en su cercanía existen varios proyectos hidroeléctricos en operación y en construcción. Otro ejemplo es la Reserva de Biosfera Sierra de las Minas, la cual posee 63 ríos permanentes muchos de los cuales tienen potencial para el establecimiento de sistemas de generación hidroeléctrica, pero su implementación está orientada a la conservación del área y no a vulnerarla. De conformidad con datos oficiales del CONAP, "a dic. 2013 el Sistema de Guatemalteco de Áreas Protegidas -SIGAP- estaba conformado por 322 áreas protegidas, cubriendo 3,484,198.55 ha de área terrestre y marítima protegida, lo que equivale a un 31% de superficie del territorio nacional, de ellas la población obtiene múltiples beneficios, como la regulación del ciclo hidrológico, la protección de suelos susceptibles a deslizamientos y desprendimientos, y recursos para la seguridad alimentaria de la población. El SIGAP aportaba más de Q2 mil millones anuales, según un estudio realizado en 1999 por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP- en el que se cuantificó los recursos maderables y no maderables, bienes agropecuarios y servicios como la actividad turística, recarga hídrica, protección del suelo y absorción de carbono que brindan las áreas protegidas. 134 Op. Cit. pág. 33 107 Los eventos climatológicos recientes, como el caso de la Tormenta 16 en el 2008, la sequía evidente en el 2009 y particularmente la tormenta tropical Agatha en mayo de 2010, han evidenciado la vulnerabilidad de la población a eventos extremos; esto es más notable en las áreas en donde se tienen ecosistemas que han sido alterados o degradados"135. El exceso de agua que trajeron estos fenómenos y la deforestación ocasionó que la lluvia no se filtrara al subsuelo, como ocurre cuando hay cobertura forestal, lo que a su vez provocó el azolvamiento de ríos, inundaciones y deslaves. Es por esto que los expertos mundiales señalan la conservación de los bosques dentro de las reservas naturales y la reforestación como las primeras y principales acciones para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, por los cual los programas de incentivos forestales son de vital importancia. 3.3.5 EL SIGAP y las fuentes de agua Conforme al IPCC, las proyecciones muestran que el Cambio climático tendrá un fuerte un impacto negativo en la disponibilidad de agua. Cuando se intensifican las tormentas y ocurren inundaciones las fuentes de agua dulce se contaminan, pero también existe la posibilidad de que los períodos de poca lluvia se alarguen, por lo que el suministro de agua será irregular. En 2009, la región conocida como el “corredor seco” que abarca los departamentos de Zacapa, Chiquimula, Jalapa, El Progreso, Baja Verapaz, Jutiapa y Santa Rosa fue afectada por una sequia intensa, 145 mil familias perdieron su cosecha por la falta de lluvias y al menos 54 niños murieron por la desnutrición severa debido a la escasez de alimentos. El impacto de este fenómeno es menor cuando los ecosistemas tienen mantenimiento, como sucede con las reservas naturales, o áreas protegidas. 135 Agenda de Cambio Climático para la Áreas Protegidas y la Diversidad Biológica de Guatemala. CONAP. Documento Técnico No. 83. Guatemala. Geotecnológica de Centroamérica, S.A., 2010. Pág. 24 108 De conformidad con el CONAP, "de los 710 sistemas lacustres o lagos que hay en el país, el 68% se localizan dentro del SIGAP, es decir 481 cuerpos de agua, incluyendo siete humedales considerados de importancia internacional por la Convención Internacional sobre Humedales, el más grande está ubicado en el Parque Nacional Laguna del Tigre, zona núcleo de la Reserva de la Biósfera Maya, en Petén. El Refugio de Vida Silvestre Punta de Manabique en Izabal, Manchón Guamuchal, localizado en San Marcos y el Refugio de Vida Silvestre Bocas del Polochic, en Izabal"136. Los humedales abastecen de agua para el consumo humano y para los riegos agropecuarios, actúan como depósitos para reponer las reservas de peces, además cumplen funciones como el control de inundaciones, la protección contra tormentas, la recarga y descarga de acuíferos, la retención de nutrientes. Las áreas protegidas abastecen de agua a cientos de comunidades. Tan solo la Reserva de la Biosfera Sierra de las Minas, brinda el vital líquido a más de 700 comunidades, y la Reserva Forestal Protectora de Manantiales Cordillera Alux, es la principal fuente de agua de la Ciudad Capital y los municipios circunvecinos. De allí que la ley de Áreas Protegidas constituye un elemento legal de gran importancia, ya que al limitar la acción del hombre en la depredación y contaminación y alteración del entorno natural de los recursos naturales, contribuye a la conservación de estos, protegen el suelo y consecuentemente constituyen reservorios de producción de oxigeno, alimentos y recarga de recursos hídricos, generando servicios ambientales de los cuales se sirve el hombre, por lo que cumplen con una función importante ante los efectos del cambio climático, como lo son la adaptación y mitigación de estos. 136 Conap. Departamento de Educación y Fomento. Guatemala 2014. Disponible content/.../05/CAMBIO-CLIMÁTICO-CONAP.doc. Fecha de consulta: 12 de junio de 2013 en [red]: www.leopl.com/wp- 109 3.4 La Ley Marco para regular la reducción de la vulnerabilidad, la adaptación obligatoria ante los efectos del cambio climático y la mitigación de gases de efecto invernadero. (Decreto 7-2013 del Congreso de la Republica). Ley Marco para regular la reducción de la Vulnerabilidad, la Adaptación obligatoria ante los efectos del Cambio Climático y la Mitigación de gases de efecto invernadero, es la norma en materia de Cambio Climático de mas reciente aprobación y promulgación, por parte del Congreso de la Republica. 3.4.1 Marco jurídico, político e institucional 3.4.1.a El objeto de la ley De conformidad con el artículo 1 el objeto de esta ley es "establecer las regulaciones necesarias para prevenir, planificar y responder de manera urgente, adecuada, coordinada y sostenida a los impactos del cambio climático en el país". 3.4.1.b El fin de la Ley Conforme al artículo 2 de este cuerpo normativo, la presente ley tiene como fin principal, que el Estado de Guatemala a través del Gobierno Central, entidades descentralizadas, entidades autónomas, las municipalidades, la sociedad civil organizada y la población en general, adopte prácticas que propicien condiciones para reducir la vulnerabilidad, mejoren las capacidades de adaptación y permitan desarrollar propuestas de mitigación de los efectos del cambio climático producto por las emisiones de gases de efecto invernadero. En cuanto al ámbito de aplicación, el artículo 4 establece que la ley es de observancia general en todo el territorio de la República de Guatemala, siendo por consiguiente de cumplimiento obligatorio para todos sus habitantes, entidades públicas, autónomas y descentralizadas. Adicionalmente a los principios establecidos en la Constitución Política de la Republica y en los tratados internacionales firmados por Guatemala en materia ambiental, la ley establece también en el articulo 6 sus propios principios rectores, siendo estos: 110 a) In dubio Pro Natura; b) Precaución; c) Quien contamina paga y rehabilita; d) Integralidad; e) Identidad cultural; f) Capacidad de soporte; g) Participación 3.4.1.c De la creación y alcances del Consejo Nacional de Cambio Climático Se crea por esta ley, el Consejo Nacional de Cambio Climático, presidido por la Presidencia de la República, como ente regulador con participación pública y privada conformada por cada uno de los siguientes sectores, así: a) El Ministro de Ambiente y Recursos Naturales; b) El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación; c) El Ministro de Energía y Minas; d) El Ministro de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda; e) El Secretario Ejecutivo de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, CONRED; f) Un representante de organizaciones indígenas; g) Un representante de organizaciones campesinas; h)Un representante del Comité de Asociaciones Comerciales, Industriales y Financieras; i) Un representante de la Cámara de Industria; j) Un representante de la Cámara del Agro; k) Un representante de la Asociación Nacional de Municipalidades, ANAM; l) Un representante de la Asociación de Alcaldes y Autoridades indígenas AGAAI; m) Un representante de la Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales de Recursos Naturales y Medio Ambiente, ASOREMA, avalado por la Mesa Nacional de Cambio Climático; n) Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala; o) Un representante de las universidades privadas del país. Las funciones de este Consejo incluirán la regulación, la supervisión de la implementación de acciones y resolución de conflictos, para dar seguimiento a la puesta en ejecución de las acciones derivadas de esta ley, incluyendo la política nacional de cambio climático, el fondo de cambio climático, las estrategias y los planes 111 y programas de acción en mitigación (reducción de emisiones) y la adaptación a los impactos del cambio climático. Fungirá como Secretaría de este Consejo, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, -MARN-, con el apoyo de la Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN-, quienes facilitarán y dinamizarán el funcionamiento del Consejo Nacional. Los miembros titulares podrán delegar su representación de conformidad con las disposiciones que rigen su respectiva institución o entidad. 3.4.1.d El desarrollo de capacidades nacionales En cuanto al desarrollo de las capacidades nacionales, la ley contempla todo lo relativo a la coordinación institucional en materia de planeación a la adaptación al cambio climático, así como todas las acciones que esto conlleva, tales como la implementación de un plan de ordenamiento territorial para el uso adecuado de la tierra, de conformidad con la vocación de las mismas, así como todo lo relativo a la investigación en el campo, para lo cual el presente proyecto de ley, incluye a los centros de estudios superiores, a las municipalidades, y a todas las instituciones del Estado relacionadas con el que hacer ambiental. También delega en las entidades del sector público que se dedican a la investigación el diseño de planes para reducir la vulnerabilidad de la población ante el cambio del clima. La Secretaria General de Planificación de la Presidencia por su parte coordinará la planificación y la programación de la inversión pública, con el fin de velar por el cumplimiento de la ley. De conformidad con el artículo 7 de la ley en mención, también se dispone crear el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático, adscrito al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Así también la Segeplan y el MARN elaborarán en conjunto el Plan de Acción Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, de conformidad con lo que establece el artículo 9 de la Ley. La Conred estará obligada a apoyar los planes del MARN para la adaptación a situaciones de emergencia que surjan en el país. Por otro lado, el MARN, la Conred y el Insivumeh deberán de elaborar guías metodológicas para la gestión de riesgo. Por su 112 parte, cada institución o dependencia al elaborar sus planes de adaptación podrán contar con el apoyo del MARN, Segeplan y del Minfin. Mientras tanto, el Ministerio de Salud deberá mejorar sus planes de prevención con el fin de disminuir las enfermedades vectoriales. Asimismo, el MAGA y la Sesan establecerán planes para lograr la adaptación del sector agropecuario, en el que ambas entidades priorizaran las acciones que tengan efecto directo en la producción de alimentos. Y finalmente, el Micivi adoptará estándares de diseño y construcción en las obras físicas que tomen en cuenta el cambio climático, según las características particulares de cada región137. 3.4.2 La Ley y la adaptación al Cambio Climático En cuanto a la Adaptación a los Impactos del Cambio Climático, el artículo 11 de la ley contempla la gestión de los riesgos asociados a fenómenos climatológicos, los cuales cada vez son más intensos y dañinos para un país como Guatemala, dada la alta vulnerabilidad a los mismos, producto de la infraestructura tan endeble en las aéreas más pobres del país, y a la escases de recursos con los que estos cuentan, además de la ayuda precaria que prestan los organismos del Estado, por lo que se hace necesario la implementación de acciones y programas para la adaptación de la población a estos fenómenos, proveyéndoles de las herramientas y condiciones necesarias para mitigar estos efectos. Los artículos 12 y 13 de la ley establecen que el MARN, la Conred y el Insivumeh deberán de elaborar guías metodológicas y planes estratégicos para la gestión de riesgo y reducción de la vulnerabilidad. El artículo 15 de la ley contempla lo relativo a la gestión integrada de los recursos hídricos, en donde para cumplimiento será necesario contar con una norma específica para el manejo de este recurso, emanada del Congreso de la Republica, y también como lo señala el artículo 127 de la CPRG, que especifique y contemple la creación y no solo designación de la institución especifica responsable de la administración y manejo, así como el diseño de las políticas relacionadas con este recurso. 137 La hora. Albani, Paolina. Guatemala da tímidos pasos para la adaptación al cambio climático. Guatemala 2013. Disponible en [red]: http://issuu.com/lahoragt/docs/diario_la_hora_26-09-2013. Fecha de consulta: 21 de abril de 2014 113 3.4.3 La Ley y la Mitigación a los efectos del Cambio Climático En cuanto a la mitigación a los efectos del Cambio Climático, la ley contempla lo relativo a la Mitigación de los Gases de Efecto Invernadero, como parte del cumplimiento del Protocolo de Kyoto, el cual fue firmado por Guatemala en el año 1995, dentro del cual establece la normativa necesaria que regula la reducción y compensación de las emisiones, así como por el cambio en el uso de la tierra y por el transporte público y privado. En este sentido, El INAB, el CONAP, SIPECIF y el MARN desarrollaran planes para combatir los incendios forestales, entre otras acciones. Además, según el artículo 17 de la ley, el Ministerio de Energía y Minas en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales con la Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia tendrán a su cargo la elaboración del Plan Nacional de Energía para la Producción y el Consumo, basado en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables; y el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático. En cuanto a la emisión de gases de efecto invernadero, producto de la quema de combustible fósiles, estos se deberán compensar mediante el desarrollo de actividades que reduzcan o absorban dichas emisiones. Para estos efectos el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales elaborará el reglamento correspondiente. Asimismo los artículos 19 y 20 de la misma ley contemplan lo relativo a la Reducción de Emisiones por Cambio de Uso de Tierra y la Integración del Transporte Público y Privado, a la mitigación de gases de efecto invernadero. La misma ley fija un plazo de 24 meses a los Ministerios de Ambiente y Recursos Naturales, para que emitan la norma especifica que regule lo relativo a la emisión de gases de efecto invernadero, así como al Ministerio de Finanzas Publicas, y a la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT- la normativa para establecer un programa de incentivos fiscales y subsidios enfocado en el uso de energías limpias para el transporte público y privado. El artículo 23 de dicha la ley establece lo relativo a la educación, concienciación y divulgación publica, y asigna la responsabilidad de esta labor a todas las instituciones 114 públicas en lo que corresponda, para que faciliten y promuevan en el plano regional, nacional y local, campañas de sensibilización y educación a la opinión publica, para que cobren conciencia respecto de los efectos del cambio climático, que conlleve a la participación proactiva de la población en las actividades que realicen las instituciones del Estado. Es importante comentar, que esta ley no cuenta todavía con el reglamento respectivo, y que a la fecha no tiene aun una aplicación general, sin embargo, constituye una herramienta legal de suma importancia, para regular lo concerniente a la adaptación, mitigación a los efectos del cambio climático, así como la reducción a la vulnerabilidad a estos efectos, y la gestión integrada del riesgo. 3.4.4 Fondo Nacional de Cambio Climático En cuanto a los recursos para financiar los programas y actividades para reducir la vulnerabilidad, adaptar a la población a los efectos del cambio climático y a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, el artículo 24 del mismo cuerpo legal, establece la creación del Fondo Nacional de Cambio Climático a cargo del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, con el objetivo de financiar planes, programas y proyectos de gestión de riesgo, reducción de la vulnerabilidad, adaptación forzosa y la mitigación obligada. Un aspecto positivo de la normativa es el candado que se añadió al presupuesto que cada entidad deberá destinar al Fondo, para el funcionamiento de programas y proyectos, los cuales serían intransferibles, pero el problema radica en el porcentaje que cada instancia dedicara a ese propósito, y esto podría limitar el cumplimiento de la misma. 3.5 Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable (Decreto Número 52-2003) Esta ley constituye un instrumento importante en la contribución a la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, a partir de la generación de energías derivadas de recursos renovables, la cual también establece incentivos económicos, 115 fiscales y administrativos, para aquellas personas individuales y jurídicas que desarrollen este tipo de proyectos. 3.5.1 Antecedentes El 30 de octubre de 2003, el Congreso de la República aprobó el Decreto 52-2003, Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable. Esta ley fomenta la generación de electricidad a partir de sistemas de energías renovables tales como energía hidráulica, geotermia, biomasa, solar, eólica y otras. 3.5.2 Objeto de la ley Conforme al artículo 2, la presente Ley tiene por objeto promover el desarrollo de proyectos de energía renovable y establecer los incentivos fiscales, económicos y administrativos para el efecto. 3.5.3 Incentivos fiscales El artículo 5 la ley elaborada por el Ministerio de Energía y Minas, ofrece incentivos económicos y fiscales, tales como: a) Exención de derechos arancelarios para las importaciones, incluyendo el Impuesto al Valor Agregado -IVA-,cargas y derechos consulares sobre la importación de maquinaria y equipo, utilizados exclusivamente para la generación de energía en el área donde se ubiquen los proyectos de energía renovable. Este incentivo tiene vigencia exclusiva durante el período de preinversión y el período de construcción, el cual no debe exceder de diez (10) años. Es importante mencionar que si bien es cierto, exonerar a las personas individuales o jurídicas del IVA para la importación de equipo de generación eléctrica, genera beneficios e incentiva el sector, también es cierto que constituye una barrera para los fabricantes nacionales, ya que compiten en condiciones desiguales por la exoneración que beneficia únicamente a los importadores de equipo para generación eléctrica. b) Exención del pago del Impuesto Sobre la Renta. Este incentivo tiene vigencia exclusiva a partir de la fecha inicio de entrega (FIE), por un período de diez (10) años. Esta exención únicamente se otorga a las personas 116 individuales y jurídicas que desarrollan directamente los proyectos y solamente por la parte que corresponde a dicho proyecto, ya que la exención no aplica a las demás actividades que realizan. c) Exención del Impuesto de Solidaridad -ISO-. Este incentivo tendrá vigencia exclusiva a partir de la FIE, por un período de diez (10) años. 3.5.4 Certificados de reducción de emisiones o bonos de carbono La ley establece también la emisión de certificados de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, conocidos internacionalmente como Bonos de Carbono. El artículo 6 de la misma describe que los certificados de reducción de emisiones son de los propietarios de los proyectos, quienes se beneficiaran de la comercialización de los mismos. Los certificados son emitidos por el órgano competente, en este caso el MEM, para lo cual toma en consideración la cuantificación de las emisiones reducidas o desplazadas por proyecto. 3.5.4.a Que son los bonos de Carbono Son un mecanismo internacional de descontaminación para reducir emisiones contaminantes al medio ambiente. Los bonos de carbono son títulos emitidos por la autoridad competente, en este caso el MEM, y que pueden ser comercializados internacionalmente, a cambio de los cuales se recibe un pago. Un bono de carbono equivale a una tonelada de dióxido de carbono. Hay dos tipos de bonos de carbono: 1. Los bonos compensatorios de carbono o COC (Carbón Offset Credits) por sus siglas en ingles, generados por medios limpios para producir energía tales como; el viento, el sol, el agua y los combustibles biológicos. 2. Los bonos de reducción de carbono o CRC (Carbon Reduction Credits), por sus siglas en ingles, generados por la recolección y almacenamiento de carbono de la atmosfera, por medio de la biosecuestración (embosquecimiento, florestación), los esfuerzos de recolección y almacenamiento en la tierra y el océano. 117 La Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable contempla la emisión de bonos compensatorios de carbono o COC. La revista digital Código R afirma que, "las reducciones de emisiones de GEI se miden en toneladas de CO2 equivalente, y se traducen en Certificados de Emisiones Reducidas (CER). Un CER equivale a una tonelada de CO_2 que se deja de emitir a la atmósfera, y puede ser vendido en el mercado de carbono a países Anexo I (industrializados, de acuerdo a la nomenclatura del protocolo de Kyoto). Los tipos de proyecto que pueden aplicar a una certificación son, por ejemplo, generación de energía renovable, mejoramiento de eficiencia energética de procesos, forestación, limpieza de lagos y ríos, etc."138. 3.5.5 Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático A partir de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, celebrada en New York en el año 1999, se reconoce que el problema del cambio climático es real. En esta convención se fija como compromiso estabilizar la emisión de gases de efecto invernadero, con el propósito de que los ecosistemas se adapten en un plazo suficiente al cambio climático. 3.5.6 Guatemala y el Protocolo de Kyoto El 11 de diciembre de 1997 se celebra el Protocolo de Kioto (Japón), que pone en práctica los tratados de la Convención. Es aquí en donde 37 países industrializados y la UE se comprometen a estabilizar la emisión de gases de efecto invernadero y no solo a reconocer el problema, tal como sucedía con la Convención. Guatemala suscribió el Protocolo de Kyoto el 10 de julio de 1998, y lo ratifico el 3 de junio de 1999, mediante el decreto 23-99 del Congreso de la Republica. El objetivo del Protocolo de Kioto139 es obligar a los países desarrollados y en desarrollo a luchar contra los efectos del cambio climático mediante una acción internacional de 138 Código R. Ráez-Luna, Ernesto. Que son los bonos de carbono. Argentina 2014. Disponible en: http://www.codigor.com.ar/bonosdecarbono.htm. Fecha de consulta: 23 de junio de 2014 139 Panel de Convención sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas. Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático. Disponible en [red]: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf. Fecha de consulta: 25 de junio de 2013 118 reducción de las emisiones de ciertos GEI responsables del calentamiento del planeta. Dentro del anexo A, el protocolo establece los sectores o categorías fuentes para mitigar la emisión de gases de efecto invernadero, en donde se encuentra la energía. Según el Manual de la Convención Marco de las Naciones Unidas, 2006, p. 53, también está el Anexo II donde figuran 24 Partes las cuales tienen la obligación especial de proporcionar "recursos financieros nuevos y adicionales" a los países en desarrollo para ayudarles a hacer frente al cambio climático. Además, deben facilitar la transferencia de tecnologías inofensivas para el clima a los países en desarrollo como a los países con economías en transición.140 La guía de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, el Protocolo de Kyoto incluye tres mecanismos diseñados para mitigar el cambio climático: a) Implementación conjunta; b) El mecanismo de desarrollo limpio (MDL); c) El comercio de derechos de emisión entre países industrializados del anexo I Para Manuel Rodríguez Becerra y Henry Mance, "el Protocolo de Kyoto, establece un mercado internacional de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con el propósito de disminuir el costo de cumplimiento de los países industrializados. Al mismo tiempo contribuye al desarrollo de los países en desarrollo"141. 3.5.7 Oficina Nacional del Mecanismo Limpio (MDL) Dentro del MDL Guatemala cuenta con la Oficina Nacional de Desarrollo Limpio, creada según Acuerdo Ministerial No. 477-2005 y publicado el 19 de septiembre del año 2005, la cual depende del MARN, autoridad nacional encargada de este tema. 3.5.7.a Objetivo de la Oficina del Mecanismo Limpio El objetivo de la Oficina es coordinar con el sector productivo los esfuerzos nacionales para la implementación de las medidas y mecanismos derivados de las Convenciones 140 Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático. Naciones Unidas. La ciencia del clima. USA 2013. Disponible en [red]: http://unfccc.int/portal_espanol/informacion_basica/antecedentes/items/6170.php. Fecha de consulta: 25 de junio de 2013 141 Rodriguez Becerra, Manuel y Henry Mance . Cambio climático: lo que está en juego. Argentina. Dupligraficas. 2009. Pág. 44 119 Internacionales, y Políticas Nacionales relacionadas con el desarrollo Sostenible y que sean competencia del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. 3.5.8 Impacto de la Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable Afirma el MEM, el 30 de mayo de 2014 se inauguro en el municipio de Estanzuela, departamento de Zacapa, la primera planta fotovoltaica más grande del país, denominada Sibo, la cual cuenta con 20 mil 320 paneles de atracción de energía renovable y que ocupa un área de 13,9 hectáreas. Esta planta producirá 5MW de energía, suficiente para suministrar a 40,000 hogares de varios departamentos del país. La inversión en las instalaciones asciende a Q107 millones (unos US$14 millones), impulsada por capital y financiamiento internacional. Está considerada como una de las estaciones energéticas solares más grandes de Centroamérica, y actuará como un generador renovable, es decir, adecuado a las condiciones de Guatemala sin afectar el medio ambiente. Ésta diversificación energética solar representará un ahorro de 750 mil galones de bunker. Su tiempo de vida es de 25 años y no contamina. De conformidad con la Oficina Nacional del MDL, a la fecha hay 16 proyectos registrados, dentro de los que se encuentran 7 proyectos hidroeléctricos, 3 de biomasa, 3 de energía eólica, 1 proyecto de biocombustibles, 1 proyecto geotérmico, y un proyecto de transporte. Conforme a la revista Contrapoder, "además de las iniciativas ya registradas, hay otras 16 que ya cuentan con la carta de aprobación de la Oficina Nacional para el Desarrollo Limpio para iniciar gestiones ante el MDL. Entre ellas se encuentran plantas que generarían electricidad a partir del gas metano liberado en los vertederos del municipio de Amatitlán."142 142 Contrapoder. Garcia, Jéssica. Papeles Anti CO2. Guatemala 2014. Disponible en: http://www.contrapoder.com.gt/es/edicion8/economia/377/PAPELES-ANTI-CO2-BONOS-CARBONO.htm. Fecha de consulta: 23 de junio de 2014 120 3.5.8.a Beneficios de la ley ante el cambio climático 1. Minimización de la emisión de contaminantes que producen el efecto invernadero (cambio climático) 2. Minimización de los contaminantes en el agua y el aire. 3.Reduccion en el consumo de combustibles derivados del petróleo 3.5.9 Certificados de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques -REDD+Glenda Lee citada por Jessica Garcia Kihn afirma que, "a la fecha Guatemala no ha gestionado iniciativas forestales ante el MDL. Sólo ha presentado una de bosques de caucho natural en el mercado voluntario de Nueva York. Uno de los requisitos es probar que en las áreas a reforestar no ha habido bosques naturales, sino que los árboles fueron sembrados, y eso se prueba con fotos satelitales"143. Sin embargo, Cerezo Blandón señala que "Si hay al menos tres entidades no lucrativas que están impulsando proyectos REDD+. Defensores de la Naturaleza quiere conservar la Sierra del Lacandón; Rainforest Alliance y la Asociación de Comunidades Forestales, la Biosfera Maya, y Fundaeco, en el zona que va del lago de Izabal a Punta de Manabique.”144 143 Contrapoder. Garcia, Jéssica. Papeles Anti CO2. Guatemala 2014. Disponible en: http://www.contrapoder.com.gt/es/edicion8/economia/377/PAPELES-ANTI-CO2-BONOS-CARBONO.htm. Fecha de consulta: 23 de junio de 2014 (Contrapoder, Op. cit.) 144 Contrapoder. Garcia, Jéssica. Papeles Anti CO2. Guatemala 2014. Disponible en: http://www.contrapoder.com.gt/es/edicion8/economia/377/PAPELES-ANTI-CO2-BONOS-CARBONO.htm. Fecha de consulta: 23 de junio de 2014 (Contrapoder, Op. cit.) 121 CAPITULO 4: PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS: BARRERAS E INNOVACIONES JURÍDICAS MÁS IMPORTANTES EN MATERIA DE CAMBIO CLIMÁTICO EN GUATEMALA El sistema normativo ambiental guatemalteco, está constituido por un numero amplio de leyes, reglamentos, acuerdos y resoluciones, que enriquecen el marco regulatorio nacional. Muchas de estas normativas fueron creadas con el objeto de regular áreas especificas del Derecho Ambiental, acordes a las situaciones y necesidades de la época en la que fueron promulgadas. La mayoría de estas son vigentes, positivas y funcionales de acuerdo a los requerimientos actuales, sin embargo algunas de ellas obstaculizan la reducción de la vulnerabilidad del país y la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, otras presentan algunas innovaciones de acuerdo a la dinámica que vive el mundo ante este fenómeno natural. El objetivo general de este trabajo de investigación es determinar las barreras e innovaciones jurídicas más importantes, que a juicio del investigador, obstaculizan o coadyuvan a la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. Para lograrlo fue necesario hacer un análisis de la normas ambientales vigentes que por su naturaleza tienen un papel importante dentro de la adaptación y mitigación de estos efectos, pero también la determinación de algunas normas que no han sido promulgadas y que por este hecho constituyen una barrera legal que impiden afrontar de mejor manera los efectos del cambio climático. Las unidades de análisis que fueron estudiadas para solventar la pregunta de investigación y los objetivos planteados, se identificaron mediante: a) la elaboración de un cuadro comparativo que muestra las leyes y proyectos de ley que se analizaron en función de su relevancia en el tema del cambio climático; y b) su aplicación en las áreas de adaptación, mitigación y financiación. Esto con el fin de poder determinar las barreras e innovaciones jurídicas más importantes para el país, y en consecuencia solventar los objetivos específicos 122 planteados: a) Identificar la barreras jurídicas más importantes que obstaculizan la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático en Guatemala; b) Determinar las innovaciones jurídicas más importantes, que coadyuvan a la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático en Guatemala. El cuadro comparativo utilizado enumera cada una de las leyes y proyectos de ley analizados, su fecha de promulgación y autoridad emisora para los casos que aplica, la autoridad ejecutora, la descripción general de las leyes, los artículos relacionados y una breve descripción de las causas por las cuales se consideraron como un obstáculo o barrera, o una innovación en la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. En cuanto a las barreras jurídicas se pudo establecer que La Ley Forestal mas que promover la protección de los bosques, promueve la industrialización y aprovechamiento sin un manejo sostenible, ya que no se aplica el principio de hectárea talada, hectárea reforestada, la ley presenta deficiencias en su implementación, debido a la falta de capacidades institucionales para su ejecución y la regulación es dispersa y existen duplicidad de esfuerzos en la aplicación de leyes temáticas debido a la existencia de varias instituciones que tienen injerencia en el mismo sector. En el caso de la Ley de Minería, las licencias de explotación son extendidas sin los estudios de impacto ambiental necesarios, y en el mejor de los casos no cumplen con los requerimientos legales, asimismo la Ley de Minería vigente no contempla ni garantiza mecanismos de inclusión, participación y consulta a las poblaciones afectadas, por lo tanto no se respeta la voluntad popular manifestada en las consultas a la población, lo cual viola lo establecido en la Ley de Consejos de Desarrollo Rural y el Convenio 169 de la OIT. El costo ambiental es mayor que el beneficio, ya que el gravamen a la actividad es insignificante (0.5% para el municipio y 0.5% para el Estado), y no hay garantía que estos impuestos se reinviertan en desarrollo rural, mitigación y protección ambiental. Las restricciones sobre áreas protegidas y sobre patrimonio cultural de la Nación son posibles de levantar con la opinión de la autoridad competente. 123 En cuanto a la Ley de Aguas, en Guatemala no existe una Ley especifica que regule el uso, aprovechamiento y propiedad del recurso agua. Tampoco existe un ente rector con fuerza de ley para administrar el vital liquido, todo lo contrario existen 17 instituciones relacionadas con el uso, aprovechamiento y saneamiento del agua. La legislación sobre la materia es dispersa, y muchas veces se contradicen entre sí, dificultando su aplicación y creando incertidumbre jurídica en cuanto a la propiedad, aprovechamiento y administración de tan preciado recurso y aunque han existido varias iniciativas de ley que regule el vital liquido, ninguna ha sido aprobada a la fecha. En el caso del Proyecto de Ley para la Gestión y Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos, la ausencia de una Ley que regule el manejo integral de los residuos y desechos sólidos es un obstáculo para la mitigación de los efectos del cambio climático, debido a que estos constituyen la segunda fuente de contaminación en el país, ya que emanan el 5% de gas metano que el país emite, además estos son fuente de contaminación de aguas superficiales y mantos freáticos y provocan enfermedades, porque son dispuestos en el ambiente natural sin ningún tratamiento. Tampoco se regula la recolección y disposición de los desechos sólidos domiciliares, la mayor parte de los hogares guatemaltecos prefiere quemar estos desechos, agravando el problema de emisión de gases de efecto invernadero. No se regula la disposición de rellenos sanitarios, lo que existe en la mayoría de los casos son vertederos municipales o vertederos clandestinos. La no existencia de un ente rector que administre la aplicación de esta norma genera traslapes y duplicidades innecesarios, en cuanto a quien le corresponde la aplicación de sanciones administrativas o ante los tribunales. A pesar de que desde el año 2010 se encuentra un proyecto de Ley en el Congreso de la Republica, con dictamen favorable, esta no ha sido aprobada. En cuanto a las innovaciones jurídicas se pudo establecer que el PINFOR, es un mecanismo novedoso que logra resultados favorables para la conservación de los bosques y la recuperación de la cobertura forestal, porque incentiva a las personas propietarias de estos recursos, a que los conserven y se beneficien de los servicios ambientales que estos proveen, y a la vez reciben un incentivo económico, o bien puedan hacer una explotación racional de los recursos forestales, llevando desarrollo 124 sostenible a las comunidades y personas propietarias de estos recursos, logrando el objetivo de mitigar la emisión de gases de efecto invernadero, producto del cambio de uso de la tierra, ya sea para la agricultura o la ganadería, para lo cual provocan incendios forestales. El programa PINPEP permite la generación de servicios ambientales que benefician a la personas, alcanzando una mejor adaptación a los efectos del cambio climático, de los cuales no gozaría si las tierras que han reforestado y conservado, no generaran esos servicios, tales como la preservación del suelo, la recarga hídrica de los mantos freáticos y la provisión de alimentos entre otros. Constituye un instrumento innovador en cuanto al incentivo económico que otorga para la recuperación y conservación de los bosques, evitando así la emisión de gases de efecto invernadero provocados por la tala inmoderada y los incendios provocados para cambio de uso del suelo. Referente a la ley de Áreas Protegidas se puede afirmar que esta cumple con el propósito de la adaptación a los efectos del cambio climático, ya que estas áreas proveen bienes y servicios que los monocultivos no proveen, y que son necesarios para la adaptación ya que ayudan a reducir el impacto de los desastres naturales, tales como las inundaciones, deslizamientos, marejadas, oleadas, sequias, desertificación e incendios, además evitan el escurrimiento superficial de las aguas de lluvias, asimismo, constituye una herramienta innovadora para mitigar los efectos del cambio climático, porque establece el marco legal para la protección de los recursos naturales necesarios para contrarrestar los efectos de este fenómeno, ya que reduce la presión sobre los bosques naturales y evita las causas que generan la emisión de gases de efecto invernadero tales como la deforestación, los incendios forestales y el consumo de leña. En relación con la Ley Marco para regular la reducción obligatoria de la vulnerabilidad y la adaptación obligatoria ante los efectos del cambio climático y la mitigación de gases de efecto invernadero, luego del análisis realizado se determino que es una herramienta jurídica de suma importancia, ya que presenta importantes innovaciones dentro de las que destacan la obligatoriedad de implementar programas o actividades que reduzcan o absorban la emisión de gases de efecto invernadero, producto de la quema de 125 combustible fósiles, ordena al MARN emitir la normativa necesaria para la creación y funcionamiento del Registro de Proyectos de Remoción o Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, reconoce la propiedad privada de los bonos de carbono, el programa de incentivos fiscales y subsidios enfocado en el uso de energías limpias para el transporte público y privado, además establece el marco regulatorio necesario para reducir la vulnerabilidad, la adaptación a los efectos de este fenómeno y la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero, establece la coordinación interinstitucional, y asigna las funciones para cada una de estas, crea el fondo nacional de cambio climático y dispone de los recursos financieros necesarios para la implementación de planes y programas adecuados a los objetivos. El régimen internacional del cambio climático está conformado por dos instrumentos obligatorios: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el "Protocolo de Kioto". A ellos se agregan las múltiples decisiones de las Partes, que si bien en principio no son obligatorias, su estatus jurídico es bastante discutido y en la práctica éste deberá calificarse según la decisión de que se trate, y sin perjuicio que muchas veces en la práctica operan de facto como tales. Guatemala es signataria de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático y del Protocolo de Kioto. Como parte de estos convenios internacionales, el país se ha comprometido a tomar las medidas necesarias para reducir la vulnerabilidad a los efectos de este fenómeno, a través de la adaptación y mitigación de estos. El calentamiento global o cambio climático es una realidad. El consenso científico y en particular los informes del Panel Intergubernamental para el Cambio Climático IPCC indican que el incremento en la emisión de gases de efecto invernadero y la concentración de algunos GEI derivado de las actividades humanas, están llevando a que el efecto invernadero se incremente en forma progresiva y con ello al aumento de la temperatura a escala global. Este aumento ha derivado en la alteración del clima y de los ciclos de lluvia en todo el planeta, causando sequias extremas o lluvias torrenciales por periodos de tiempo prolongados, fenómenos conocidos en este lado del hemisferio como el Niño y la Niña. 126 Este fenómeno fue el causante de la hambruna o crisis alimentaria en nuestro país, ocurrida en el año 2009, dejando una secuela de desnutrición en niños del oriente del país y pérdida de vidas humanas. Asimismo, fue el causante del Huracán Mitch y de la Tormenta Tropical Stan y otras más, las cuales causaron deslizamientos en las zonas montañosas, desbordes de ríos e inundaciones en las zona costera del Pacifico, ocasionaron serios daños a la infraestructura económica y social del país, cuyas consecuencias sufrieron la población más pobre y con menor acceso a los servicios básicos. Los resultados de esta investigación muestran que a pesar de estas tragedias, Guatemala no está preparada aún para afrontar de manera adecuada los efectos del cambio climático, si bien es cierto se han dado pasos importantes en la promulgación de leyes relacionadas con el cambio climático, hace falta mucho por hacer, de allí que se hace necesario revisar los instrumentos legales con que el país cuenta, con el propósito de realizar la preparación jurídica para el cambio climático, que le provea de capacidades institucionales para afrontar este fenómeno. El cambio climático constituye para muchos el desafío mas importante para Naciones Unidas, uno de los mayores problemas ambientales de nuestro tiempo. El fenómeno no es solamente un problema ambiental. En realidad sus consecuencias negativas son tan complejas, que ya han afectado en distinta medida, prácticamente todas las actividades básicas de muchos guatemaltecos, tales como; la salud, el acceso a fuentes de agua para el consumo humano, la seguridad alimentaria, el uso de la energía, la protección de la biodiversidad, incluso la vida. De acuerdo a la evidencia científica de expertos en el tema, de no adoptarse medidas de mitigación y adaptación oportunas y adecuadas a los efectos de este fenómeno, podría ser perores para nuestro país, ya que Guatemala es uno de los países con mayor vulnerabilidad, debido a su condición de pobreza e infraestructura endeble, ya que no cuenta con los recursos y preparación suficiente para adaptarse a los cambios. 127 A la luz de la doctrina y del Derecho Internacional, este trabajo muestra que a pesar de que Guatemala cuenta con una amplia legislación ambiental, algunas de estas leyes constituyen barreras jurídicas para la mitigación y adaptación a los efectos de este fenómeno, las cuales por un lado priorizan la industrialización de los recursos naturales sin desarrollo sostenible y dejan en un segundo plano la protección y conservación de los mismos, y por otro lado propician la destrucción y contaminación de los recursos naturales, a través de la sobreexplotación de sus recursos, tal como sucede con la minería, sin que esto genere beneficio para las comunidades afectadas, mucho menos desarrollo social en el área rural, ya que los daños son mayores que los beneficios. La ausencia de normas como la Ley de aguas y la Ley de Manejo y Disposición de Residuos y Desechos Sólidos, también constituyen barreras jurídicas que no permiten al Estado de Guatemala cumplir con los compromisos adquiridos, plasmados en la Convención y el Protocolo de Kioto. A pesar de esta panorama, este estudio refleja que el país cuenta con algunos instrumentos legales, que aportan elementos novedosos que coadyuvan a la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, tales como los programas PINFOR y PINPEP, así como la Ley de Áreas Protegidas, ya que buscan la protección y conservación de los recursos naturales, a través de los incentivos económicos que otorgan, lo que motiva a las personas a proteger estos recursos y a la vez se benefician de los servicios ambientales que estos producen. Más recientemente se aprobó por el Congreso de la Republica, la Ley Marco para Regular la Reducción de la Vulnerabilidad y la Adaptación Obligatoria ante los Efectos del Cambio Climático y la Mitigación de Gases de Efecto Invernadero, la cual establece lo más reciente en materia de Cambio Climático, a la luz de los últimos acuerdos alcanzados por los países parte de la CMNUCC en la última cumbre. En tal sentido, la pregunta de investigación ¿Cuales son las barreras e innovaciones Jurídicas mas importantes para la Adaptación y Mitigación de los efectos del Cambio Climático en Guatemala? se respondió a través de la investigación y determinación de las barreras e innovaciones más importantes para la adaptación y mitigación a los 128 efectos del cambio climático en Guatemala y se cumplieron cada uno de los objetivos planteados, en función de los resultados obtenidos. Sin embargo, es necesario contar con el marco legal para fortalecer las instituciones encargadas de la operativización de las leyes, alcanzar su cumplimiento y promulgar las leyes que hacen falta, tales como la Ley de Aguas y la Ley para la Gestión y Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos, crear el Programa de Pago de Servicios Ambientales, eliminar la duplicidad de funciones en las instituciones que participan en la regulación y fiscalización de estas áreas, asignar los recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y combatir la corrupción. 129 CONCLUSIONES 1. La Ley Forestal constituye una barrera jurídica para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, debido a que privilegia más la industrialización y aprovechamiento de los recursos forestales sobre la conservación, y porque en las plantaciones no establece el principio de hectárea talada, hectárea reforestada. 2. Los programas de incentivos forestales PINFOR y el PINPEP pagan más por la industrialización, que por la conservación, lo que favorece en mayor medida a los grandes propietarios, quienes se dedican a la industrialización y comercialización de productos maderables. 3. La Ley de Minería constituye una barrera jurídica para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, porque aunque define como obligatorios los estudios de evaluación de impacto ambiental previo a extender una licencia de explotación, ésta deja a discreción de la Dirección General de Minería extenderla, aun sin los estudios aprobados, por cuanto se presenta el silencio administrativo positivo. 4. La ausencia de de una Ley de Aguas en el país, constituye una barrera jurídica para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, debido a que su inexistencia permite que haya normas dispersas que regulan este vital liquido y que muchas veces se contradicen entre sí, dificultando su aplicación y creando incertidumbre jurídica en cuanto a la propiedad, aprovechamiento y administración de tan preciado recurso, generando anarquía en el uso del vital liquido. 5. El Organismo Legislativo comete una omisión constitucional al no cumplir con el mandato que contempla el artículo 127 de la Constitución Política de la República, el cual establece que una ley regulará esta materia, ley que dicho organismo no ha emitido, lo cual constituye una barrera jurídica para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático. 130 6. Guatemala no cuenta con una norma que establezca el pago de servicios ambientales no maderables, a personas individuales o jurídicas que protegen el bosque y que generan beneficios a las comunidades y al país. 7. El MARN no ejerce las facultades sancionatorias que le otorga la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, en los artículos 29, 30 y 31, los cuales establecen que el ministerio podrá imponer las sanciones administrativas cuando el sujeto activo cometa una acción u omisión que afecte de manera negativa la cantidad y calidad de los recursos naturales y los elementos que conforman el ambiente, únicamente aplica sanciones de tipo económico. 8. La ausencia de una Ley de Manejo Integral de los residuos y desechos sólidos es una barrera jurídica para la adaptación y mitigación a los efectos al cambio climático, debido a que no existe una ley marco que designe el ente responsable de aplicar la ley y emita un reglamento que obligue a todos los actores a darle un tratamiento integral a los residuos y desechos sólidos, por lo que son varias las instituciones que están involucradas en el tema. Esta condición jurisdiccional provoca traslapes y duplicidades en lo que se refiere a quien es el responsable de emitir la normativa y a quien le corresponde imponer las sanciones administrativas o ante los tribunales, descuidando lo más importante que es la fiscalización y verificación del cumplimiento de una Ley que debería ser de interés público y carácter obligatorio, para mitigar la emisión de gases de efecto invernadero derivado del metano que produce la basura. 9. A pesar de que la Ley Forestal privilegia la industrialización y no la protección, los programas PINFOR y PINPEP son de las innovaciones jurídicas más importantes, para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático con los que cuenta el país, ya que fomenta planes y programas forestales, a través del otorgamiento de incentivos económicos a propietarios y poseedores de tierras que deciden emprender proyectos de forestación, reforestación y manejo de bosques naturales, sea para producción o 131 conservación, por lo que propicia la creación de servicios ambientales y desarrollo sostenible, así como la mitigación de gases de efecto invernadero. 10. La Ley de Áreas Protegidas constituye una innovación jurídica para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático, ya que su contenido normativo promueve la conservación de los ecosistemas y merma las actividades humanas que propician la emisión de gases de efecto invernadero, tales como la deforestación, los incendios forestales y el consumo de leña como combustible, crean servicios ambientales que benefician a las personas, también la conservación de estas áreas contribuye a la fijación de carbono, además constituyen un reservorio para la generación de energías de recursos renovables, que contribuyen a reducir la emisión de gases de efecto invernadero. 11. Los proyectos hidroeléctricos se están beneficiando de las áreas protegidas, al aprovechar los ríos que nacen dentro de estas reservas, sin que esto genere ningún beneficio para las poblaciones o para las áreas protegidas las cuales producen estos servicios ambientales. 12. La Ley Marco para la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación obligatoria ante los efectos del cambio climático y mitigación de gases de efecto invernadero, presenta importantes innovaciones dentro de las que destacan la obligatoriedad de implementar programas o actividades que reduzcan o absorban la emisión de gases de efecto invernadero, producto de la quema de combustible fósiles, crea el Consejo Nacional del Cambio Climático, el cual es presidido por la presidencia de la republica, y aglutina a los ministerios e instituciones relacionadas con el tema ambiental, a representantes de los pueblos indígenas, de la sociedad civil, de la Universidad de San Carlos, de las universidades privadas, del Cacif, de las municipalidades, de los grupos gremiales y de la sociedad civil, ordena al MARN emitir la normativa necesaria para la creación y funcionamiento del Registro de Proyectos de Remoción o Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, reconoce la 132 propiedad privada de los bonos de carbono, establece el programa de incentivos fiscales y subsidios enfocado en el uso de energías limpias para el transporte público y privado, ordena la creación del fondo nacional de cambio climático, el cual proveerá los recursos necesarios para tangibilizar los programas y actividades relacionadas con el cambio climático. 13. Con fundamento en los resultados obtenidos se puede concluir que a su vez las leyes investigadas en algunos casos presentan obstáculos y en otros presentan innovaciones para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático, por las razones expuestas en el desarrollo de la presente investigación. 133 RECOMENDACIONES 1. Que la Universidad Rafael Landívar continúe con las investigaciones e incluya en el pensum de estudios, los temas relacionados con el Cambio Climático. 2. Dada la importancia que del Cambio Climático tiene para nuestro país, los Órganos del Estado de Guatemala deberán considerar el tema para la promulgación de nuevas leyes relacionadas con este tema. 3. Que el Estado de Guatemala cree programas de incentivos forestales exclusivamente para la conservación, como retribución a los servicios ambientales que estos producen, sean éstos proyectos estatales, en áreas protegidas privadas, de pequeños o grandes propietarios. 4. El Organismo Legislativo debe promover una ley que cree el Programa de Pago de Servicios Ambientales no maderables, producidos por personas individuales o jurídicas que protegen el bosque y que generan beneficios a las comunidades y al país, como un mecanismo económico que incentive la conservación de los bosques e incentive la reforestación en terrenos en donde alguna vez hubo arboles o en tierra de vocación forestal, como premio por los aportes no tangibles que hacen a la colectividad. 5. Que el Organismo Legislativo en cumplimiento de lo que establece el artículo 127 de la Constitución Política de la República, emita una ley que regule el uso y aprovechamiento del recurso agua. La Comisión de Ambiente del Organismo Legislativo debe presentar al pleno del Congreso, un proyecto de Ley de Aguas que responda a los intereses de la nación y lo someta a debate para su pronta aprobación. 6. El MARN debe ejercer las facultades sancionatorias administrativas que le otorgan los artículos 29, 30 y 31 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, cuando el sujeto activo cometa una acción u omisión que afecte de manera negativa la cantidad y calidad de los recursos naturales y los 134 elementos que conforman el ambiente, y aplique las sanciones de carácter administrativo correspondientes y no solo de tipo económico. 7. Que el Presidente Constitucional de la República, como autoridad máxima que preside el Consejo Nacional de Cambio Climático, asuma un papel más activo dentro de dicho consejo, y que a través del MARN se ejerza el liderazgo en la promulgación de leyes, políticas y reglamentos que redunden efectivamente en la reducción de la vulnerabilidad, adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático. 8. Que el Organismo Legislativo emita una norma que obligue a los proyectos de energía renovables, tales como energía hidroeléctrica, geotermia y eólica, a compensar económicamente al SIGAP, por el aprovechamiento de los servicios ambientales producidos en las áreas protegidas. 9. El Organismo Legislativo debe agilizar la aprobación del proyecto de ley relacionado con el Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos, con el propósito de regular el tratamiento y disposición de los desechos sólidos y aguas residuales, para evitar se continúe contaminando el ambiente y recursos nutuales. 10. Es necesario que la Dirección Técnica del Presupuesto asigne los recursos financieros necesarios, a todas las Instituciones del Estado que La Ley Marco para la Reducción de la Vulnerabilidad y la Adaptación Obligatoria ante el Cambio Climático y la Mitigación de Gases de Efecto Invernadero designa como responsables de implementar planes y programas, relacionadas con el cambio climático, para que estas puedan realizar eficientemente su labor . 11. El Organismo Legislativo debe realizar las reformas necesarias a las leyes que constituyen barreras y obstáculos para una efectiva reducción de la vulnerabilidad y adaptación a los efectos del cambio climático, así como la mitigación de gases de efecto invernadero, tales como la Ley Forestal y la Ley de Minería. 135 12. El Estado de Guatemala debe garantizar la entrega de los recursos asignados en el presupuesto General de Ingresos y Gastos de la Nación, a los programas PINFOR y PINPEP. 136 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Agenda de Cambio Climático para la Áreas Protegidas y la Diversidad Biológica de Guatemala. CONAP. Documento Técnico No. 83. Guatemala. Geotecnológica de Centroamérica, S.A., 2010. Batlle Rio, Fred Manuel y otros. Compendio Regional de Jurisprudencia Ambiental. Guatemala. Celdas estudio. 2010. Castagnino, Vincent. Minería de metales y derechos humanos en Guatemala. La mina Marlín en San Marcos. Guatemala. Brigadas de Paz Internacionales. Imprenta Piedra Santa. mayo 2006. CONAP, 2013. Estadísticas e Indicadores Ambientales Oficiales del CONAP. Fase IV. Unidad de Seguimiento y Evaluación. Departamento de Planificación, Estudios y Proyectos. Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas. Guatemala 2013. Costa, Pedro. 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Guatemala, 2010 146 ANEXO Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático 147 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático Leyes Fecha de Promulgación Autoridad Ejecutora Link de Acceso Descripción General de la Ley Ley Forestal Decreto 101-96 Ley de Minería Decreto 48-97 Proyecto de Ley de Aguas Proyecto de Ley para la gestión y manejo integral de los residuos y desechos sólidos PINFOR Ley Forestal -Decreto 101-96- PINPEP Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal - Decreto No. 51-2010 Ley de Áreas Protegidas y sus reformas -Decreto No. 110-96- Ley Marco para regular la reducción la vulnerabilidad, la adaptación obligatoria ante los efectos del cambio climático y la mitigación de gases de efecto invernadero. (Decreto 7-2013 del Congreso de la Republica). 2 de dic. de 1996, Congreso de la Republica INAB 11 de junio de 1997, Congreso de la Republica MEM No aplica No aplica No aplica No aplica 2 de dic. de 1996, Congreso de la Republica INAB 13 de dic. de 2010, Congreso de la Republica INAB-MINFIN 10 de enero de 1989, Congreso de la Republica CONAP www.inab.gob.gt www.mem.gob.gt No aplica No aplica www.inab.gob.gt www.conap.gob.gt La Ley establece la creación de la autoridad ejecutora, así como las atribuciones de esta y las políticas de desarrollo forestal sostenible, el impulso a la investigación, la coordinación de programas forestales a nivel nacional, otorgar, denegar, supervisar, prorrogar y cancelar el uso de las concesiones forestales, incentivar y La Ley de minería y su reglamento contienen la normativa que regula toda la actividad minera en Guatemala, incluyendo las fases o etapas de reconocimiento, exploración, explotación y cualquier otra operación relacionada con la industria minera que constituyan depósitos o yacimientos naturales del subsuelo. Esta ley se operativiza a través del No aplica No aplica El artículo 71 de La Ley Forestal establece que el Estado otorgará incentivos económicos a los propietarios de tierras, incluyendo las municipalidades que se dedican a proyectos de reforestación y mantenimiento en tierras de vocación forestal desprovistas de bosques, así como el manejo de bosques naturales, con el propósito de promover el desarrollo forestal. www.inab.gob.gt www.mingin.gob.gt El Decreto 51-2010 crea el programa de incentivos fiscales para pequeños poseedores de tierras de vocación forestal o agroforestal que no cuentan con título de propiedad, otorgándoles un incentivo económico a aquellas personas que manejen proyectos forestales pero también incorpora la modalidad de agroforestal, prioriza la participación de las mujeres, fomenta la biodiversidad y crea empleo en el área rural, además establece que el 5 de sep. de 2010, Congreso de la Republica Consejo Nacional de Cambio Climático www.marn.gob.gt La Ley de Áreas Protegidas declara de interés nacional la conservación, protección y mejoramiento del patrimonio natural y cultural de la nación, fomentar la creación de parques nacionales, reservas y refugios naturales los cuales son inalienables. delega en los Consejos de Desarrollo Rural y las municipalidades la responsabilidad de coadyuvar en la identificación, estudio, proposición y desarrollo de áreas protegidas dentro de su jurisdicción. Asigna a la La Ley establece la obligatoriedad de implementar programas o actividades que reduzcan o absorban la emisión de gases de efecto invernadero, producto de la quema de combustible fósiles, ordena al MARN emitir la normativa necesaria para la creación y funcionamiento del Registro de Proyectos de Remoción o Reducción de Emisiones de Gases de Efecto 1 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático Artículos Relacionados desarrollar las carreras técnicas y profesionales en materia forestal, la protección y conservación del bosque y los suelos de vocación forestal, el aprovechamiento manejo e industrialización del bosque, la emisión y cancelación de las licencias, el fomento de la forestación y reforestación, el desarrollo rural y de industrias forestales, los incentivos al pequeño propietario, del régimen impositivo y de los delitos y faltas contra los recursos naturales. Ministerio de energía y minas que es el órgano del Estado encargado de formular y coordinar las políticas, planes y programas del gobierno que correspondan al sector minero y de tramitar y resolver todos los asuntos administrativos dentro de las esferas de su competencia. 1, 2,3,5,6,8,26,27, 28,34,36,37,38,43 45,46,48,49,50,54 55 1,2,7,8,14,20,21,2 2 23,24,25,40,44,45 , 46,62,63,64,65,66 , No aplica No aplica 71, 72 Estado destinara el 0.5% y el 1% del presupuesto de ingresos y egresos de la Nación para financiar este programa. Oficina de Control de Reservas de la Nación OCREN-, la prioridad de la administración conservacionista de los litorales lacustres y marinos y rivera de ríos. Crea el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas -SIGAPconstituido por los parques nacionales , reservas de la biosfera maya, reservas forestales, reservas biológicas, manantiales, parques marinos y otros. 1,2,3,7,8,9,10,11,12,1 3,14,15 1,2,3,4,5,6,7,8,9, 10,11,13,14,15,16,17,18, 19,20,21,22,23,24,25,26, 27,28,29,30,52,55,57,58, 59,60,62,75,76,77, 78,81,81bis,82,83, Invernadero, reconoce la propiedad privada de los bonos de carbono, el programa de incentivos fiscales y subsidios enfocado en el uso de energías limpias para el transporte público y privado, además establece el marco regulatorio necesario para reducir la vulnerabilidad, la adaptación a los efectos de este fenómeno y la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero, establece la coordinación interinstitucional, y asigna las funciones para cada una de estas, crea el fondo nacional de cambio climático y dispone de los recursos financieros necesarios para la implementación de planes y programas adecuados a los objetivos. 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10, 11,12,13,14,15,16,1 718,19,20,21,22,23, 24 25,26,27 2 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático 68,71,72,73,74,75 76,77,81,82,83,84 , 85,86,87,88, 84,85,86,87,88,89,90,91, 92,93,94 Observaciones Áreas de Aplicación Adaptación Mitigación la Ley privilegia la industrialización para comercialización de la madera, sobre la conservación, tampoco contempla compensadores por los servicios ambientales que el bosque produce, tales como conservación del agua, captación de carbono y ecoturismo, que motive a los propietarios a conservar los bosques plantados, o a reforestar para conservar, de tal manera que los propietarios prefieren talar para comercializar. La Ley forestal constituye una barrera a la mitigación de los efectos causados La Ley también prioriza los intereses económicos sobre los recursos naturales, permitiendo que estos sean depredados. La Ley motiva la destrucción de los recursos naturales al establecer un porcentaje de regalías irrisorio y la exención de aranceles de importación a los equipos y maquinaria que se utiliza en la industria, en detrimento de la conservación de los mismos. No se cuenta con una norma que regule el uso y conservación de este vital recurso. ni penalice los excesos y abusos, lo que hace más débil al Estado en la preservación de los recursos y pone en una posición de vulnerabilidad al país ante este fenómeno natural, lo cual hace difícil implementar medidas de adaptación a los efectos de este fenómeno natural. La no existencia de una ley que regule la generación de residuos y desechos sólidos en nuestro país es un obstáculo para la adaptación al cambio climático en nuestro país, ya que estos son fuente de contaminación de aguas superficiales y mantos freáticos y provocan enfermedades, debido a que estos son dispuestos en el ambiente natural sin ningún tratamiento. El programa PINFOR es innovador en cuanto al pago que realiza a todas aquellas personas individuales o jurídicas que establecen proyectos forestales de reforestación, para manejo de la regeneración natural y para manejo de bosques naturales con fines de producción, permite la conservación y recuperación de la cobertura vegetal, lo que brinda los beneficios de los servicios ambientales de la cuales se benefician las personas, así como de la protección a los daños ocasionados por el cambio climático. El programa PINPEP permite la generación de servicios ambientales que benefician a la personas, alcanzando una mejor adaptación a los efectos del cambio climático, de los cuales no gozaría si las tierras que han reforestado y conservado, no generaran esos servicios, tales como la preservación del suelo, la recarga hídrica de los mantos freáticos, la provisión de alimentos entre otros. Las Áreas Protegidas proveen bienes y servicios que los monocultivos no proveen, y que son necesarios para la adaptación ya que ayudan a reducir el impacto de los desastres naturales, tales como las inundaciones, deslizamientos, marejadas, oleadas, sequias, desertificación e incendios, además evitan el escurrimiento superficial de las aguas de lluvias. La Ley de Minería constituye un obstáculo para la adaptación y mitigación a los La ausencia de una Ley de Aguas es un obstáculo grande para La ausencia de una Ley que regule el manejo integral de los residuos y Este programa a través del incentivo económico que otorga, para la reforestación, El programa PINPEP incluye a pequeños poseedores de tierras con vocación forestal y agroforestal que no La Ley Protegidas una innovadora los efectos de Áreas constituye herramienta para mitigar del cambio La Ley Marco para regular la reducción obligatoria de la vulnerabilidad y la adaptación 3 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático por el Cambio Climático, debido a que la ley promueve la industrialización antes que la protección, ya que no fomenta el manejo de bosques naturales ni la reforestación con fines de conservación, sino para industrialización, además la ley contempla que las Municipalidades autoricen licencias para talar superficies menores de 10 mts3., sin embargo, estas no cuentan con un sistema efectivo de registro y emisión de permisos y licencias, por lo que genera la tala ilegal de los bosques, los incendios provocados para cambiar el uso del suelo. La ley es poco efectiva en cuanto a la punición de actividades ilegales, tales como la tala de árboles y el efectos del cambio climático, debido a que no limita los daños que esta actividad genera en los recursos naturales, tales como el agua, el suelo y la biodiversidad. Además si bien es cierto se requiere de un estudio de mitigación de los daños que causara, este no cumple con todas las normas técnicas, por lo que la secuela de daños en los ecosistemas, la biodiversidad y a la salud humana son grandes. El Estudio de impacto ambiental tampoco reúne las condiciones técnicas y científicas ya que la ley es demasiado laxa en ese sentido y deja a discreción de los funcionarios del Ministerio la autorización de estos, pero aun peor la Ley permite que un mitigar los efectos del cambio climático, ya que esto ha generado que varias instituciones se atribuyan funciones hídricas, sin tener un control eficiente en el uso de este recurso y descoordinació n institucional, lo cual magnifica los efectos del cambio climático. desechos sólidos es un obstáculo para la mitigación de los efectos del cambio climático, ya que estos constituyen la segunda fuente de contaminación en el país, debido a que emanan el 5% de gas metano que el país emite, además estos son fuente de contaminación de aguas superficiales y mantos freáticos y provocan enfermedades, debido a que estos son dispuestos en el ambiente natural sin ningún tratamiento. Tampoco se regula la recolección ni disposición de los desechos sólidos domiciliares, ya que la mayor parte de los hogares guatemaltecos prefiere quemar estos desechos, agravando el problema de emisión de gases de efecto invernadero. regeneración natural y para manejo de bosque natural para producción permite reducir la emisión de GEI, por lo cual logra mitigar los efectos del cambio climático. cuentan con título de propiedad. estos habían sido excluidos del programa PINFOR, constituye un instrumento innovador en cuanto al incentivo económico que otorga para la recuperación y conservación de los bosques, evitando así la emisión de gases de efecto invernadero provocados por la tala inmoderada y los incendios provocados para cambio de uso del suelo. climático, porque establece el marco legal para la protección de los recursos naturales necesarios para contrarrestar los efectos de este fenómeno, ya que reduce la presión sobre los bosques naturales y evita las causas que generan la emisión de gases de efecto invernadero tales como la deforestación, los incendios forestales y el consumo de leña, obligatoria ante los efectos del cambio climático y la mitigación de gases de efecto invernadero, es una herramienta legal de suma importancia y novedosa para nuestro país, ya que establece todo el marco regulatorio necesario para reducir la vulnerabilidad, para la adaptación a los efectos de este fenómeno y para la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero, así como la coordinación interinstitucional y la disposición de los recursos financieros, que permitan la implementación de planes y programas adecuados a los objetivos establecidos. 4 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático Financiación cambio de uso de la tierra, ya que los delitos establecidos en la Ley, carecen de técnica Penal. La repoblación forestal no se cumple por falta de capacidades y monitoreo institucional y debido a la corrupción. proyecto inicie sin haber sido aprobados estos estudios. La Ley también permite la discrecionalidad del ente rector, cuando considere aéreas de interés minero, en cuyo caso agilizan las gestiones para el otorgamiento de exploración y explotación, lo que se presta a actos ilícitos como corrupción. La Ley establece incentivos forestales para forestación, reforestación, desarrollo rural e industria forestales, sin embargo en los últimos años, los montos que el INAB ha recibido son inferiores a los que se han aprobado en el presupuesto General de Ingresos y Egresos La Ley de Minería establece en los artículos 19 y 2o la obligatoriedad de la minera en realizar un estudio de mitigación y de impacto ambiental, para resarcir los daños que cause, sin embargo no establece el pago o la compensación económica o a través de Por tratarse de servicios públic os, el acceso al agua es directo por c ada persona y p or lo tanto deben ser de carácter universal, gene ral e insustituible. Dado el estado del desarrollo humano del pa ís y de acuerd Tampoco se regula la disposición de rellenos sanitarios, ya que lo que existe en la mayoría de los casos son vertederos municipales o vertederos clandestinos. La no existencia de un ente rector que administre la aplicación de esta norma genera traslapes y duplicidades, en cuanto a quien corresponde la aplicación de sanciones administrativas o ante los tribunales De igual manera como sucede con el agua, en el caso del tratamiento de los desechos sólidos, el financiamiento proviene de los recursos que el Estado traslada a las municipalidades por mandato constitucional, sin embargo, los recursos que estas dedican a este tema son El artículo 72 de la ley establece que el Estado de Guatemala destinará anualmente una partida en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación, al INAB para otorgar incentivos forestales equivalentes al 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios del Estado; a través del Ministerio de Finanzas, sin embargo lo que el INAB ha dedicado a este El art. 8 de la Ley establece que el Estado de Guatemala, a través del Ministerio de Finanzas Públicas, destinará anualmente una partida equivalente hasta el uno por ciento (1%) y no menor del cero punto cinco por ciento (0.5%) del presupuesto de ingresos ordinarios del Estado del ejercicio fiscal correspondiente, los que se trasladarán al INAB para otorgar El art. 80 de la ley establece que El CONAP financia sus operaciones fundamentalmente de los fondos que provienen de las asignaciones ordinarias y extraordinarias que se fijen en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, así como de los ingresos privativos producto de su propias actividades tales como los que se generen del SIGAP, las donaciones y la cooperación internacional, por lo cual La ley establece en su artículo 24 la creación del fondo nacional del cambio climático, a cargo del MARN, el cual administrara los recursos que le asigne el Organismo Ejecutivo, de conformidad con la naturaleza y fuentes de financiamiento del fondo. Este fondo se beneficiara de los ingresos designados en el Presupuesto de 5 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático de la Nación, lo cual constituye un obstáculo para el cumplimiento de sus fines. El Inab ha recibido aportes de cooperación internacional, pero la misma no alcanza a cubrir la demanda de proyectos forestales. proyectos por los daños causados al ambiente. o con la Consti tución, la resp onsabilidad de avanzar en est a materia es d el Estado por intermedio del Ministerio de Sa lud Pública y Asistencia Socia l, y por lo tanto las Mayores inversiones deben provenir de los recursos tributarios, com o sucede y ha sucedido en la mayoría de país es que han alca nzado un desarr ollo humano satisfactorio. La inversión necesaria para lograr el cumplimiento d e las metas del milenio ha sido estimada en la suma de 2,321 millones de quetzales anual es durante 9 años consecutivos 2007 – 2015, sin embargo el monto que el insuficientes para el volumen de desechos que se depositan en basureros clandestinos y los que son recolectados por las mismas municipalidades, de tal manera que en este rubro la falta de recursos es un obstáculo para darle un tratamiento adecuado a los desechos y mitigar la emision de gases de efecto invernadero. programa es menor a lo que la ley establece, ya que la asignación presupuestaria ha sido inferior durante los últimos años. incentivos forestales a poseedores de pequeñas extensiones de tierras de vocación forestal o agroforestal. El art. 13 de la Ley establece la creación del Fondo de Desarrollo forestal Comunitario. Los recursos financieros son destinados al fortalecimiento forestal comunitarios. este fondo se nutre de la administración de los incentivos establecidos en el art. 12 de esta ley, de donaciones del Estado y de particulares, de la cooperación internacional y de los cobros derivados de los incumplimientos por administración reforestación, manejo forestal, servicios, supervisión y monitoreo de las actividades forestales, así como el pago de los daños y perjuicios a favor del INAB, sin embargo estos son escasos y o han alcanzan a cubrir las demandas y necesidades reales de la población. tiene limitaciones para poder cumplir sus funciones a cabalidad. Ingresos y gastos del Estado, de la cooperación internacional, de donaciones y de los recursos recibidos por los bonos de carbono. A la presente fecha el Organismo Ejecutivo no ha promulgado dicho decreto. 6 Cuadro comparativo: Barreras e Innovaciones Jurídicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático Estado dedica a brindar acceso al agua y saneamiento es precario ya que cubre a toda la población guatemalteca, de tal manera que son las propias comunidades a través de las municipalidades las que gestionan sus proyectos de introducción de agua potable y saneamiento, para lo cual dependen de la cooperación de la comunidad internacional en la mayoría de los casos. 7