1 UNIVERSIDAD AUSTRAL FACULTAD DE CIENCIAS EMPRESARIALES PROGRAMA DE MAESTRIA EN AGRONEGOCIOS CURSO “ANÁLISIS DE SECTORES AGROINDUSTRIALES” AÑO 2013 NOTA TÉCNICA N° 1. El FOPAL: diseño e impactos. El sector lechero argentino tuvo un excelente desempeño exportador a partir de la década del ´40 y hasta fines de la década del ´60, concentrándose básicamente en ventas de manteca al Reino Unido y de caseína a los Estados Unidos, dos de sus principales mercados. Sin embargo, a principios de la década del ´70 las condiciones externas para la actividad cambiaron diametralmente. Por un lado, el ingreso del Reino Unido a la Comunidad Económica Europea hizo prohibitivo el ingreso de nuestros productos a dicho mercado, y por el otro, fuimos también desplazados del mercado de Estados Unidos por la competencia interna y externa. Como resultado de este cambio de escenario externo, la lechería nacional se orientó casi exclusivamente al mercado interno, y el proceso de formación de precios se hizo más inestable, como se explica con la ayuda del siguiente gráfico de oferta y demanda. Precio Oferta de oto-invierno Oferta de prim-verano Precio equivalente CIF (oto-inv) Precio internacional Precio equivalente FOB (prim-ver) Demanda, se combina con precio internacional FOB. Cantidad La interpretación del gráfico es la siguiente. Primero se ha dibujado una oferta completamente inelástica (en el corto plazo, es muy difícil cambiar la producción del tambo, y tampoco se puede almacenar), de otoño-invierno, más baja, y de primavera-verano, más alta, producto de la estacionalidad de producción que caracterizaba (y aún caracteriza) a la lechería argentina. Hay un “precio internacional” (que se supone es por un producto genérico a la salida de fábrica), pero como la Argentina era un exportador apenas ocasional, y lo mismo para las importaciones, cuando exportaba lo hacía a un precio equivalente FOB (no es fácil salir al mercado, de vez en cuando, y con cantidades reducidas, y pretender el mismo precio que el exportador establecido) y cuando 2 importaba lo hacía a un precio equivalente CIF (un país lejano, con costos portuarios y de fletes altos, más los impuestos de importación, etc.), con una brecha considerable entre ellos. Había un demanda de mercado interno, relativamente inelástica (- 0.50 aproximadamente, por lo que un aumento de la oferta del 1 % producía una reducción del precio del 2 %), pero esa demanda llegaba hasta el precio equivalente CIF, y de allí se empalmaba con el precio internacional, a ese valor (es la recta quebrada de color rojo). En ese contexto, el precio del mercado interno, con una estructura industrial bastante fragmentada, fluctuaba entre el precio equivalente FOB en primavera-verano y el precio equivalente CIF en otoño-invierno, generando una situación muy particular, no sólo por la variación estacional de precios, sino incluso en otras épocas del año, en las que pequeños sobrantes por encima de las necesidades de mercado interno se traducían en importantes subas de precios, y lo contrario pasaba cuando se producían faltantes. No era de extrañar entonces que existiera una demanda sectorial para estabilizar los precios en la cadena láctea, particularmente los precios de la materia prima láctea (el precio que recibía el productor), y en el año 2986 se sancionó la ley 23.359, que creó la Comisión de Concertación de Política Lechera (COCOPOLE) y el Fondo para la Actividad Lechera (FOPAL). El mecanismo FOPAL comenzaba con la determinación del precio de la leche al productor, que a efectos del pago existían meses llamados de base (mayo a agosto) y de excedente (septiembre a abril), que coincidían con el ciclo de la producción, que cabe recordar, tenía una estacionalidad aún más marcada de la que existe actualmente. El sistema de pago de la leche se denominaba “de base y excedente” y partía de la determinación, para cada productor, de su producción base (promedio de las entregas de los meses de mayo a agosto) y de su producción excedente (diferencia entre el promedio de las entregas de septiembre a abril y la producción base). A modo de ejemplo, un productor podía tener una base de 500 kg de grasa butirosa (en esos años el sistema de pago se establecía como referencia a este sólido de la leche) y si la producción de noviembre era de 800 kg, entonces el excedente de ese mes alcanzaba a 300 kg. En los meses de base el productor cobraba el precio lleno (básico), mientras que en los meses de excedente el productor cobraba el precio lleno sólo por la producción base, mientras que por el excedente cobraba un precio menor, que supuestamente reflejaba el retorno que se podía obtener en el mercado de exportación. Sin embargo, por el lado de la industria existía sólo un costo de la leche ya que la diferencia de precios de la producción excedente debía depositarse en el FOPAL. Siguiendo el ejemplo anterior, del caso del mes de noviembre, si el precio básico era de 6 $/kg de grasa butirosa y el precio excedente era de 4 $/kg de grasa butirosa, el productor cobraba (500 x 6) + (300 x 4) = 4200 $, pero la industria pagaba (800 x 6) = 4800 $, por lo que le correspondía depositar en el Fondo la suma de (4800 – 4200) = 600 $ correspondientes a dicho productor. Según la ley, en el ámbito de la COCOPOLE, organismo integrado por representantes de la producción primaria y de la industria láctea, ambas partes debían acordar un precio para la leche entregada por el productor (básico y excedente) y al mismo tiempo el monto unitario de las restituciones para los diferentes productos que recibiría la industria exportadora. 3 Estas restituciones (o subsidios a la exportación) eran un incentivo para que la industria exporte cantidades adicionales de producto, pues recibía un precio igual al precio internacional más la restitución, lo que le permitía no sobreofertar el mercado interno, sosteniendo los ingresos del conjunto de la cadena láctea (industria y producción primaria). Este modelo de política lechera, que también fue adoptado –con las variantes del caso- por Australia y por Uruguay, se denomina de “discriminación de precios” y actúa a partir de la diferencia entre las elasticidades de demanda del mercado interno (que se supone bastante inelástica) y del mercado internacional (que para un exportador de pequeño tamaño, como era el caso argentino en aquella época, se considera totalmente elástica en el nivel de precio internacional). Tal como se observa en el siguiente gráfico, en el que se ha simplificado el esquema precedente, en (a) se presenta la operación del mercado lácteo diferenciando una oferta base de otoño-invierno (Ob) y una oferta total de primavera-verano (Ot), que es la suma de la oferta base (Ob) más la oferta excedente (Oe), suponiendo que ambas son totalmente inelásticas en el corto plazo. Al mismo tiempo, hay una demanda del mercado doméstico (Dm), bastante inelástica, y una demanda internacional (Di), que se ubica en el nivel del precio internacional (Pi). (a) (b) Pm (c) Pm Pi Pi Di Ob Ot Di Dm Dm Ob Oe En el mercado sin discriminación de precios el resultado es el que se ve en (a), pues en los meses de escasez el precio se ubica en Pm y la cadena obtiene ingresos iguales a Pm x Ob, mientras que en los meses de excedente los ingresos por un valor de Pi x Ot. En (b) y en (c) se aprecia el funcionamiento del mercado en los meses de excedente cuando hay discriminación de precios, ya que la cadena sostiene el ingreso Pm x Ob por la cantidad de leche base mientras que el excedente se vende al precio internacional Pi [para ser más preciso, es el precio interno el que está determinado por el precio internacional más el monto unitario del subsidio]. Este tipo de mecanismos provoca un impacto de corto plazo que implica un precio medio anual de salida de fábrica superior del que existiría en condiciones de no intervención, que genera una transferencia neta de los consumidores hacia el sector de la producción (industria, producción primaria, factores de la producción). Este mecanismo de intervención ha sido explícitamente prohibido por el acuerdo de la OMC de mediados de la década del ´90, que lo considera un subsidio a la exportación y de aplicarse, el país se haría pasible de represalias comerciales compensatorias.