Document

ES
ES
ES
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 21.03.2005
COM(2005) 98 final
INFORME DE LA COMISIÓN
«LEGISLAR MEJOR 2004”
de conformidad con el artículo 9 del Protocolo
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
(XII INFORME)
{SEC(2005) 364}
ES
ES
En diciembre de 1992, el Consejo Europeo de Edimburgo decidió que la Comisión
debía presentar al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo un informe anual sobre
la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Esa obligación
quedó recogida en un Protocolo anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (TCE) en el marco de las modificaciones realizadas por el Tratado de
Amsterdam de 1997. Desde 1995, el informe se ocupa también de las actividades
destinadas a mejorar la calidad y la accesibilidad de la legislación.
Efectivamente, la subsidiariedad, la proporcionalidad y la mejora del marco regulador
están estrechamente relacionadas. Ajustándose al principio de subsidiariedad, la
Unión limita su acción a lo que es necesario y eficaz. Ajustándose al principio de
proporcionalidad, la Unión opta por los modos de intervención más sencillos posibles.
Por su parte, las medidas relativas a la consulta de las partes interesadas, la recogida
de información técnica y el análisis de impacto, a la creación de modos de
intervención alternativos y al intercambio de buenas prácticas reglamentarias
contribuyen a definir y concebir mejor lo que es necesario, eficaz y sencillo. A ello
también contribuye la labor de calidad de la redacción, de puesta a disposición de los
textos, de seguimiento de la aplicación de las normas y de simplificación del acervo.
El presente informe es el nº 12 de este tipo. En él se realiza un balance del año 2004.
En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que se adjunta a la
presente Comunicación se expone un análisis detallado, que incluye referencias a
documentos pertinentes.
1.
MEJORA DE LA REGLAMENTACIÓN
La mejora del marco regulador es una prioridad absoluta tanto para aumentar la
competitividad, el crecimiento y el empleo como para impulsar el desarrollo
sostenible y lograr una mayor calidad de vida para los ciudadanos europeos. Dada la
división de tareas en la Unión Europea, esa mejora precisa de una labor conjunta del
Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros.
La estrategia de la UE en la materia se basa, fundamentalmente, en dos documentos:
por un lado, el Plan de acción de la Comisión «Simplificar y mejorar el marco
regulador», de junio de 20021, y, por otro, el Acuerdo Interinstitucional «Legislar
mejor» adoptado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en diciembre
de 20032. En los Estados miembros se está aplicando una estrategia similar y
parcialmente complementaria a través del programa intergubernamental adoptado en
mayo de 2002 por los ministros de administraciones públicas3.
La aplicación de esos tres componentes prosiguió en 2004, consiguiéndose avances
variables según el campo y también según el nivel de responsabilidad. Es necesario
1
2
3
ES
(COM(2002)278 de 5 de junio de 2002). Este plan de acción sigue al Libro Blanco sobre la
Gobernanza Europea (COM(2001)727 de 25 de junio de 2001). Asimismo toma en
consideración las recomendaciones del grupo de calidad de la reglamentación puesto en
marcha en noviembre de 2000 por los ministros responsables de la administración pública y
presidido por D. Mandelkern (informe Mandelkern adoptado en noviembre de 2001). Para una
presentación de las ocho comunicaciones específicas que han detallado sus objetivos, véase el
informe anual «Legislar mejor» 2003 (COM(2003)770) de 12 de diciembre de 2003.
DO C 321 de 31 de diciembre de 2003, p.1.
Dicho programa se basa también en parte en el informe Mandelkern anteriormente
mencionado.
2
ES
efectuar una reevaluación global de las necesidades y los recursos disponibles para,
por un lado, consolidar la labor realizada y, por otro, establecer medidas
complementarias basándose en la experiencia adquirida en los últimos tres años. El
establecimiento de una nueva Comisión, con un programa nuevo y unas prioridades
nuevas, brinda una oportunidad ideal a este respecto.
Si bien los resultados han sido variables, todas las partes implicadas han mostrado un
interés creciente por las medidas de fomento de la calidad reglamentaria. No obstante,
en parte a causa de ese mayor interés, han aumentado los problemas de coordinación
de las distintas iniciativas y de respeto de las prerrogativas de cada institución. Por
consiguiente, la Comisión considera que debe tratarse cuanto antes la cuestión de la
racionalización de las estructuras y de los procedimientos.
1.1.
Iniciativas adoptadas por la Comisión
Aunque dista mucho de estar satisfecha, la Comisión considera que es importante
señalar que los avances logrados en el período de tiempo relativamente corto desde
que se adoptó el Plan de Acción han sido considerables y son mayores que los
logrados por muchos Estados miembros en el mismo período.
Consulta de las partes interesadas
En 2004 se produjo un incremento significativo del número de consultas, habiéndose
observado la mayoría de las pautas mínimas de consulta introducidas en 2003. La
Comisión debe seguir esforzándose por mejorar la retroalimentación a los consultados
y, en menor medida, a la transparencia. En determinados sectores la «fatiga de las
consultas» en algunos casos y la distribución de los restringidos recursos publicitarios
y analíticos entre numerosas consultas se han convertido en verdaderos riesgos. Todas
las instituciones deben tener presente esos riesgos en los próximos años a la hora de
decidir el número de consultas y el nivel de detalle necesario. Es necesaria una
supervisión constante a fin de implicar a todas las partes de la sociedad en la fase de
consulta.
Evaluación del impacto
Es especialmente difícil evaluar el impacto potencial de las situaciones, a menudo
muy complejas, existentes en los 25 Estados miembros y fuera de ellos. Sin embargo,
la Comisión consiguió que aumentase el número de evaluaciones de impacto
ampliadas en 2004 (29 frente a las 21 de 2003) y también su calidad general. La
tramitación siguió siendo un problema, habiéndose finalizado menos evaluaciones de
impacto de las previstas inicialmente. Si bien la experiencia inicial indica que la
metodología utilizada es correcta, la aplicación de la metodología actual en los
servicios de la Comisión debe ser más sistemática, y debe prestarse mayor atención a
las cuestiones de competitividad. Se están elaborando nuevas directrices y ayuda
técnica, que contribuirán a abordar estas cuestiones y mejorar la calidad y la cantidad.
Además, deberán utilizarse recursos adicionales para satisfacer las crecientes
ambiciones internas y las expectativas externas.
Recogida y uso de información técnica
En 2004, la recogida de información técnica en campos específicos se sistematizó
gracias al Sexto Programa Marco de Investigación y Desarrollo y se acabó el
desarrollo técnico de un sitio web destinado a una mayor divulgación y uso de
ES
3
ES
asesoramiento científico (red SINAPSE: «Scientific INformAtion for Policy Support
in Europe). Se ha invitado a la comunidad científica a que se inscriba, y su puesta en
marcha oficial está prevista para marzo de 2005. Se empezó a trabajar también para
mejorar la transparencia sobre los grupos de trabajo establecidos por la Comisión, lo
cual llevará a la publicación a principios de 2005 de una lista de dichos grupos y, más
avanzado el año, la apertura de un registro que ofrezca al Parlamento y al público
información estándar sobre todos los grupos de expertos.
Actualización y simplificación del acervo
La simplificación del acervo sigue siendo una gran prioridad, en especial para la
estrategia de Lisboa. La Comisión prosiguió activamente su programa de
simplificación escalonado. Asimismo empezó a examinar la lista de prioridades
presentada por el Consejo en noviembre de 2004 y decidirá durante 2005 el
seguimiento apropiado. Además, la Comisión está estudiando la conveniencia de
reforzar los mecanismos de determinación de la legislación que es
desproporcionadamente gravosa para los fabricantes de la UE en relación con los
intereses públicos que tiene como objetivo salvaguardar. Esta tarea podría conducir al
inicio de una nueva fase del programa de simplificación de la Comisión.
La reducción del volumen de la legislación comunitaria sigue siendo un punto
relativamente débil (codificación y eliminación de la legislación anticuada). La
Comisión debe hallar soluciones originales para eliminar los graves retrasos de
traducción y evitar que se vuelvan a producir en ampliaciones futuras. Debe preverse
asimismo la mejora del Acuerdo Interinstitucional de 1994 sobre codificación.
La accesibilidad a los documentos mejoró en gran medida en 2004 con la apertura del
nuevo EUR-Lex. La base de datos ofrece acceso gratuito a los Tratados de la UE y la
CE, los acuerdos internacionales que obligan a la Unión, la legislación comunitaria
vigente (incluidos los textos consolidados), los actos preparatorios, las preguntas
parlamentarias, la jurisprudencia y los informes del Tribunal de Justicia y todas las
secciones del Diario Oficial.
Elección de instrumentos
La Comisión ha confeccionado un inventario de los mecanismos de
correglamentación establecidos por la Unión y las formas de autorreglamentación de
dimensión comunitaria. Dicho inventario servirá de base para el primer informe sobre
las posibilidades de mayor utilización de estas alternativas reglamentarias, que se
presentará en 2005.
Además, la Comisión siguió abogando y actuando a favor de descentralizar algunas
tareas ejecutivas muy detalladas en organismos reguladores europeos. El número total
de organismos de la Comunidad/de la UE a finales de 2004 era de 26. La adopción de
un acuerdo interinstitucional trilateral que establezca un marco operativo para los
organismos reguladores europeos será un objetivo de primer orden de la Comisión en
2005.
Por último, se consiguieron avances en lo que respecta a los contratos y acuerdos
tripartitos específicos entre la Comunidad, los Estados y las entidades regionales o
locales, con la firma del primer acuerdo entre la Comisión, el Estado italiano y la
región de Lombardía. En cuanto a las demás entidades centrales, regionales y locales
ES
4
ES
implicadas, la Comisión considera que sería de desear un compromiso más firme por
su parte.
Seguimiento de la aplicación del Derecho comunitario
Los nuevos Estados miembros se han integrado plenamente en el sistema de control
de la aplicación del Derecho comunitario (notificación en línea de las medidas
nacionales de transposición de directivas, etc.). Además, se ha establecido un
procedimiento destinado a garantizar el seguimiento y la revisión de los efectos
globales de la ampliación.
Los problemas de aplicación del Derecho comunitario ante los que se hallan los
ciudadanos y las empresas se han abordado mejor gracias a medidas como SOLVIT,
la red de solución de problemas del mercado interior. Por otra parte, la Comisión ha
preparado la puesta en marcha en 2005 de una nueva herramienta que utiliza Internet
destinada a facilitar el archivo de las quejas de los ciudadanos y las empresas respecto
al incumplimiento del Derecho comunitario.
1.2.
Medidas adoptadas por las instituciones de la UE
En 2004, el Consejo y su Presidencia tomaron iniciativas en una serie de temas
relativos a una mejor reglamentación. La iniciativa conjunta de enero de 2004 de los
Estados miembros que ejercieron la Presidencia en 2004 o la ejercerán en 2005
(Irlanda, Países Bajos, Luxemburgo y Reino Unido) y su actualización de diciembre
de 2004 (aprobada también por Finlandia y Austria, que ejercerán la Presidencia en
2006) exigen mayores esfuerzos en cuanto a la reducción de los trámites
administrativos, la evaluación de impacto, la simplificación y el mayor uso de
alternativas reglamentarias (como la autorreglamentación y la correglamentación). Un
logro notable fue la aprobación por el Consejo de una lista de 15 prioridades de
simplificación que se invita a la Comisión a tomar en consideración y la puesta en
marcha de la primera evaluación de impacto previa a la adopción de modificaciones
sustanciales (respecto a la directiva propuesta sobre baterías y acumuladores). Sin
embargo, es de lamentar que, de las 30 propuestas de simplificación presentadas por
la Comisión, el Consejo haya adoptado sólo 10 y que demasiadas modificaciones no
se hayan analizado de modo transparente.
La aplicación del Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» empezó en 2004 pero
debe aumentar de ritmo. Es especialmente urgente la adaptación de los métodos de
trabajo del Parlamento Europeo y del Consejo para acelerar la adopción de las
propuestas de simplificación pendientes.
1.3.
Medidas adoptadas por los Estados miembros
Los trámites reglamentarios que deben realizar los operadores europeos se siguen
debiendo, ante todo, a las legislaciones nacionales. Por consiguiente, es necesario
conseguir mejoras al nivel de los Estados miembros, si bien la Comisión agradece la
labor realizada por estos en respuesta a las recomendaciones de la Comisión y del
Grupo Mandelkern. Es cierto que la mayoría de los Estados miembros han establecido
iniciativas de mejora de su marco regulador, pero la aplicación de las medidas sigue
siendo desigual.
La Comisión pide, en especial, a los Estados miembros que consulten y realicen una
evaluación de impacto antes de adoptar normas nacionales que transpongan normas
comunitarias. Por analogía con lo que se requiere de las instituciones de la UE, la
ES
5
ES
Comisión llama la atención sobre la necesidad de actuar de ese modo antes de
presentar propuestas legislativas de la UE. Por último, recomienda que, con el fin de
efectuar un seguimiento de los avances y facilitar la identificación de las mejores
prácticas, se establezcan al nivel de la UE y de los Estados miembros indicadores de
calidad reglamentaria comparables o al menos compatibles.
2.
APLICACIÓN
DE
LOS
PROPORCIONALIDAD
PRINCIPIOS
DE
SUBSIDIARIEDAD
Y
DE
La Comisión respetó rigurosamente sus obligaciones procedimentales en cuanto a la
subsidiariedad y la proporcionalidad. Las tareas de amplia consulta previas a la
propuesta de legislación llegaron a niveles récord4. Por otro lado, la disminución del
número de reglamentos y directivas respecto al número de decisiones y
recomendaciones, tanto en términos absolutos como en términos relativos, pone de
manifiesto el cuidado que ha puesto la Comisión en elegir el instrumento más ligero5.
No obstante, en algunos casos se criticó a la Comisión por no utilizar los principios de
modo más preciso y por el modo en que evaluó la carga sobre algunos interesados6. A
fin de explicar mejor las razones que llevan a afirmar que sus propuestas cumplen
estos principios y de facilitar el seguimiento del cumplimiento, la Comisión creó y
ensayó una nueva aplicación informática para redactar las exposiciones de motivos7.
Dicha aplicación servirá para garantizar que se facilita de manera sistemática toda la
información solicitada sobre los principios. Todos los servicios utilizarán la aplicación
en 2005. En cuanto a la evaluación de la carga, la Comisión desea subrayar que es
algo bastante complejo en una Unión tan amplia y diversa. No siempre se puede
realizar una previsión precisa de todos y cada uno de los efectos posibles; cuando ello
es factible, suele ser muy costoso y largo. Intentar ser exhaustivo podría provocar una
parálisis legislativa precisamente en un momento en que la Unión tiene ante sí retos
urgentes. En consecuencia, la Comisión considera que debe seguir prevaleciendo el
principio del análisis proporcionado. Al margen de ello, la Comisión revisará, o
incluso retirará, sus propuestas cuando se hayan pasado por alto elementos
importantes o tendrá en cuenta los cambios significativos que se produzcan después
de la presentación de sus propuestas.
En conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo realizaron un número relativamente
bajo de modificaciones relativas explícitamente a la subsidiariedad y la
proporcionalidad. Esta interpretación consensual no es sorprendente si se tiene en
cuenta que la consulta alcanzó niveles récord y también que una gran parte de las
propuestas de la Comisión eran, de hecho, respuestas a las peticiones realizadas por el
Consejo Europeo, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo.
En general, el Parlamento justificó sus modificaciones, mientras que el Consejo lo
hizo en escasas ocasiones. Cuando los Estados miembros ejercieron su derecho de
iniciativa para una cooperación policial y judicial en asuntos delictivos y realizaron
propuestas oficiales, el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y
4
5
6
7
ES
Véase el punto 2.1.1 del Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión adjunto.
Véase el anexo 1 del Documento de Trabajo.
En el punto 3.2 del documento de Trabajo se dan, a modo de ejemplo, casos de aplicación de
los principios en 2004.
Véase el punto 2.1.4 del Documento de Trabajo.
6
ES
proporcionalidad fue enunciado más que demostrado. Un análisis del contenido de los
debates más destacados sobre el asunto confirma tendencias estables. Por regla
general, las modificaciones del Parlamento abogaban por una mayor actuación de la
UE y exigían instrumentos más eficaces para garantizar el éxito, mientras que las
modificaciones del Consejo pedían restringir el campo de la actuación prevista o
efectuar una forma de intervención más ligera. En la mayoría de los casos, al final las
tres instituciones lograron llegar a una interpretación común de la subsidiariedad y la
proporcionalidad.
Las instituciones de la UE deben ser conscientes del riesgo de convertir sus
negociaciones en un regateo. Ello perjudicaría a la subsidiariedad y la
proporcionalidad y a su vez a la coherencia de las políticas y a su aceptación y
eficacia. Además, estos principios no deben utilizarse como pretexto para pasar por
alto las competencias otorgadas a la Unión o desvirtuar los principios y normas
establecidos por los Tratados a fin de ajustarse al ambiente político del momento o la
sensibilidad de un expediente concreto. En una Unión de 25 países, la deliberación
basada en hechos y argumentos válidos es más importante que nunca.
En lo que se refiere al seguimiento político del proceso legislativo de la Unión, el
Comité de las Regiones reconoció en la gran mayoría de sus opiniones la legitimidad
de la acción de la Unión. Sin embargo, en dos ocasiones invitó a la Comisión Europea
a revisar la elección de sus instrumentos a fin de ajustarse mejor al principio de
proporcionalidad. Estas recomendaciones dieron lugar a la adopción de un enfoque
que permite una implicación más estrecha de las entidades locales y regionales en la
aplicación de la legislación comunitaria. Por otra parte, el Comité de las Regiones
anunció su intención de sistematizar su evaluación del respeto del principio de
subsidiariedad durante el año 2005 con la elaboración de una ficha de evaluación de la
subsidiariedad adjunta a sus dictámenes, por un lado, y el establecimiento gradual de
una red de entidades locales y regionales a fin de garantizar el seguimiento de la
subsidiariedad. Por su parte, la COSAC8 y algunos parlamentos nacionales empezaron
a estudiar nuevos modelos de supervisión de la aplicación del principio de
subsidiariedad, con la vista puesta en la futura entrada en vigor del Tratado
Constitucional9.
En lo que respecta al control jurisdiccional en la fase posterior, el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas evocó el principio de subsidiariedad en seis ocasiones.
En ningún caso dictaminó una mala aplicación de las normas de los Tratados en la
materia.
La Comisión se muestra satisfecha por estas evoluciones ya que se necesita la
supervisión de todas las partes para garantizar que la intervención de la Unión es
realmente necesaria y se realiza de la forma más adecuada.
8
9
ES
«Conferencia de los órganos especializados en asuntos comunitarios y europeos de los
parlamentos de la Unión Europea».
Respecto al nuevo marco propuesto por el Tratado Constitucional en materia de
subsidiariedad, véase el punto 3.1.3 del Documento de Trabajo.
7
ES