OMA Comite Tecnico Permanente

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS (OMA)
ORGANISATION MONDIALE DES DOUANES
Se fundó en 1952 como el Consejo de Cooperación Aduanera.
Créée en 1952 sous le nom de Conseil de coopération douanière.
COMITÉ TÉCNICO PERMANENTE (PTC)
Sesiones
3 – 6 de marzo de 2015
DESPACHANTES DE ADUANA
(Punto VII del Orden del Día)
Introducción
1. En la 72a sesión celebrada en Recife, Brasil, del 8 al 10 de diciembre de 2014, la
Comisión de Política trató el documento SP0497E sobre “Despachantes de Aduana –
Marco Institucional y Acuerdos” (se adjunta como Anexo al presente).
2. Durante amplios debates, varios Miembros describieron sus experiencias laborales
con despachantes de aduana y explicaron el marco nacional de la acreditación de los
agentes (si correspondiera) y su participación en las operaciones relacionadas con la
Aduana. Mientras algunos Miembros expresaban su preocupación respecto del papel
que desempeñan los despachantes de aduana (incluyendo agentes informales/no
calificados) cuando ayudan a sus clientes mediante el asesoramiento sobre cómo
eludir la normativa vigente y evitar/evadir los derechos e impuestos a través de
prácticas tales como la falsa declaración de la descripción, del origen y de la
subvaluación, otros Miembros destacaron el rol importante que juegan dichos agentes
en estrategias de facilitación y de observancia, en los programas de modernización de
la Aduana, e incluso en la implementación de aquellos para Operadores Económicos
Autorizados (AEO), por medio de propuestas de asociación.
3. Se mencionó que en algunas administraciones, los temas sociales y políticos
relacionados con los despachantes de aduana constituían un obstáculo para lograr el
cumplimiento de las disposiciones aduaneras. No obstante, otras administraciones
avanzaron de manera significativa al promover la transparencia y al mejorar los
estándares profesionales y de capacidad de los despachantes de aduana.
4. La Comisión de Política señaló el alto grado de interés en este tema y la amplia
gama de experiencias descriptas. Le encomendó al Comité Técnico Permanente que
se abocara a preparar un estudio –basándose en las experiencias, los casos de éxito y
las lecciones aprendidas de sus Miembros— sobre los criterios de certificación de los
despachantes de aduana y sobre cómo asegurar que su participación se reflejará en
un aumento de la observancia de las normas.
5. También se sugirió que en el futuro estudio podría cubrirse el tema de la
capacitación de los despachantes de aduana que, por ejemplo, se podría ofrecer a
través de las administraciones aduaneras o las universidades. El próximo paso podría
ser el de preparar una guía que describa el conocimiento mínimo que deberían
acreditar los despachantes de aduana.
6. Para proseguir trabajando, se deberían llevar a cabo debates e investigaciones más
en detalle para identificar el ámbito y delinear dicho trabajo. También habría que
explorar si se podría formar un grupo de trabajo de Miembros interesados para
avanzar con dicha tarea. Además, el Comité Técnico Permanente podría estudiar la
posibilidad de conducir una encuesta sencilla para determinar las prácticas de los
Miembros en ese dominio.
Acción solicitada
7. Se solicita que el Comité Técnico Permanente:
- considere y debata el papel que desempeñan los despachantes de aduana en las
cadenas de suministro del comercio y en las oportunidades potenciales de
cooperación entre la Aduana y los despachantes de aduana. Lo antedicho incluye el
tratamiento de los marcos normativos y del desarrollo de capacidades, teniendo en
cuenta las respectivas normas del Convenio de Kyoto revisado (RKC) y del Acuerdo
sobre Facilitación del Comercio (TFA) de la Organización Mundial del Comercio
(WTO);
- proporcione la orientación, el enfoque y los lineamientos para llevar a cabo futuros
trabajos de acuerdo con lo que el Comité de Política resuelva y
- comparta experiencias de trabajo, casos de éxito y lecciones aprendidas sobre los
criterios del otorgamiento de licencias/certificación para los despachantes de aduana y
su participación en la mejora de su cumplimiento.
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS
ORGANISATION MONDIALE DES DOUANES
Se fundó en 1952 como el Consejo de Cooperación Aduanera.
Créée en 1952 sous le nom de Conseil de coopération douanière.
COMISIÓN DE POLÍTICA
72a Sesión
Recife
Bruselas, 7 de noviembre de 2014
DESPACHANTES DE ADUANA – MARCO INSTITUCIONAL Y ACUERDOS (Punto
X (b) del Orden del Día)
RESUMEN
Objetivo de este documento
Este documento investiga el papel que desempeñan los despachantes de aduana en
la cadena de suministro del comercio. En él se analizan los distintos marcos
normativos y de concesión de licencias, junto con los convenios laborales. Asimismo,
se estudia cómo debería hacer la Aduana para que los agentes se comprometieran
más eficazmente, con el fin de optimizar la sinergia de cooperación para mejorar la
facilitación del comercio y el cumplimiento. También investiga algunos factores
determinantes y los criterios que se aplican a marcos regulatorios y a la concesión de
licencias para agentes y su compromiso con la Aduana.
Acción solicitada
Se requiere que la Comisión de Política:
- considere y trate el tema de la cooperación entre la Aduana y los despachantes de
aduana;
- comparta las experiencias y las prácticas laborales sobre el respectivo marco
institucional y sobre los convenios laborales y
- proporcione orientación y dirección estratégica de la futura labor al respecto.
I/2
I. Introducción
1. Los despachantes de aduana1 actúan como intermediarios entre los comerciantes y
la Aduana en los procedimientos de despachos aduaneros. El profundo conocimiento
de la legislación y de los procesos aduaneros por parte del agente, así como también
su experiencia laboral en la cadena de suministro comercial, pueden ser útiles tanto
para los comerciantes como para la Aduana. Colaboran con los comerciantes
mediante la provisión de toda la documentación necesaria, cumpliendo con las
formalidades y las diligencias relacionadas con el despacho de la carga. No obstante,
también se espera que los despachantes de aduana defiendan los intereses del
gobierno, garantizando el cumplimiento con la Aduana, con todo otro requisito
normativo y con la recaudación de los derechos y de los impuestos correspondientes.
2. La importancia de los servicios de los despachantes de aduana parecería estar
disminuyendo como consecuencia del aumento del comercio electrónico, del
desarrollo por parte de muchas administraciones aduaneras de servicios orientados al
cliente, facilitados por la tecnología de la información y de la comunicación (TIC), y de
los procedimientos aduaneros que cada vez son más simples y transparentes. Por otra
parte, se espera que la profesión del despachante de aduana mantenga su relevancia,
dado que las administraciones aduaneras –en parte, como consecuencia de sus
recursos limitados-- no podrán tener la capacidad de hacer frente a un número cada
vez mayor de comerciantes individuales. Asimismo, muchos de estos comerciantes
podrían no tener ni la capacidad ni los recursos necesarios para cumplir con la Aduana
y con otros requisitos normativos.
3. De acuerdo con las reformas aduaneras en curso y para seguir mejorando su
prestación de servicios, el papel de algunos despachantes de aduana está cambiando
hacia una función más abarcadora de consultoría y de asesoramiento, no limitándose
a la presentación de declaraciones/documentos para la liberación de la mercadería.
También actúan en representación de los comerciantes como nexo con otros actores
en la cadena de suministro del comercio, tales como agentes de carga, empresas
transportistas/agentes, depositarios de mercaderías y transportistas. Además, en
algunos casos, ellos mismos se han expandido para proporcionar muchos otros
servicios en la cadena de distribución, tales como manipulación de carga, almacenaje,
medio de transporte multimodal, embalaje, consolidación, cobertura de seguro,
servicios de envío, como así también la provisión de consultoría sobre resolución de
controversias y cumplimiento normativo.
4. El Convenio de Kyoto revisado establece que la contratación de los servicios de un
agente sea “opcional” tanto para el importador como para el exportador. La norma 8.1
del Anexo General (GA) del Convenio de Kyoto revisado dispone que las partes
involucradas tendrán la opción de llevar a cabo transacciones comerciales con la
Aduana, tanto en forma directa como a través de la designación de “un tercero” para
que actúe en su nombre y representación. La norma 8.3 de dicho Anexo General
requiere que la Aduana no imponga requisitos más estrictos a quienes prefieran tratar
directamente con ella en lugar de contratar a un tercero para que lleve a cabo una
operación en particular o en general. Además, la norma 8.4 estipula que la persona
designada como tercero gozará de los mismos derechos que la persona que lo
designó, respecto de aquellos asuntos relacionados con las transacciones comerciales
con la Aduana.
1
El Glosario de Términos Aduaneros Internacionales de la Organización Mundial de
Aduanas (OMA) define como despachante de aduanas a la persona que se ocupa del
despacho de mercaderías y que, actuando en nombre y por cuenta de otra persona,
trata directamente con la Aduana.
Notas:
1. Ejemplos de despachantes de aduana son los agentes aduaneros, corredores y
agentes de cargas.
2. Algunos países requieren que los despachantes de aduana o corredores posean
licencia o estén autorizados por la Aduana.
3. Ver también la definición del término “tercero” (Capítulo 2 del Anexo General del
Convenio de Kyoto revisado).
I/3.
5. Con la adhesión al Convenio de Kyoto revisado, cada vez más administraciones
aduaneras están optando por la “no obligatoriedad” de contratar los servicios de un
despachante de aduanas. Sin embargo, la utilización de los servicios de agentes
aduaneros con licencia es todavía obligatoria en muchos países, por ejemplo, en la
Región de las Américas y el Caribe de la Organización Mundial de Aduanas o en
algunos países africanos. En este último caso, la legislación establece que solo los
agentes con licencia están autorizados para realizar despachos de
importación/exportación, con excepción de determinadas mercaderías tales como
autos de uso personal. En algunas administraciones de Asia, los despachantes de
aduana gozan de cierta prioridad en el procesamiento de las operaciones.
6. El artículo 10.6 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, de la Organización
Mundial del Comercio establece, que a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo,
los Miembros no podrán introducir la contratación obligatoria de los despachantes de
aduana.
7. A diferencia de los regímenes obligatorios de los agentes, otros países siguen los
principios del libre mercado que establecen que la contratación o no de los servicios
de los despachantes de aduana constituye una decisión comercial de los
comerciantes. La rentabilidad y la calidad del servicio profesional representan factores
clave que influyen al momento de tomar tal decisión.
II. Marco Institucional y Acuerdos
8. La norma 8.2 del Anexo General del Convenio de Kyoto revisado requiere que la
legislación nacional especifique las condiciones para quienes actúan como terceros.
Asimismo, exige que se estipule su responsabilidad en relación con cualquier derecho,
tasa e impuesto, así como también respecto de toda irregularidad que tuviera lugar
con relación al cumplimiento de las disposiciones aduaneras. Los requisitos para el
otorgamiento de licencias a despachantes de aduana deben ser transparentes, no
discriminatorios y razonables. De igual modo, el artículo 10.6 del Acuerdo sobre
Facilitación del Comercio, de la Organización Mundial del Comercio, requiere que
todos los Miembros apliquen normas transparentes y objetivas al otorgar licencias.
9. Existen diversos modelos regulatorios y de otorgamiento de licencias adoptados por
las administraciones aduaneras para autorizar que tanto personas físicas como
jurídicas actúen como despachantes de aduana. Muchas administraciones poseen
requisitos específicos respecto de la licencia para actuar como agente; otras,
simplemente permiten que cualquiera establezca un negocio libre y actúe en nombre y
representación de terceros, como agente aduanero. Cuando una persona opera por su
propia cuenta, hay antecedentes de que en Asia, por ejemplo, algunas
administraciones realizan concesiones si se contratan los servicios de agentes con
licencia.
10. Algunas administraciones aduaneras permiten que un despachante de aduana con
licencia, como persona física, se ocupe y ejerza su profesión sin que tenga conexión
alguna con una entidad intermediaria aduanera, mientras que otras administraciones
solo permiten que estas últimas, que cuenten con la licencia, desarrollen tales
actividades. En algunos casos, se requiere una renovación/validación periódica de la
licencia (por ejemplo anual, o cada cinco o diez años). En otros casos, la licencia sigue
siendo válida hasta que se la suspenda/revoque por motivos específicos. También se
observa que algunas administraciones emiten licencias específicas para el puerto,
como así también tarjetas de identificación para los agentes, a efectos de que puedan
realizar operaciones comerciales. Los agentes necesitan contar con una identificación
(ID)/o con una habilitación de su licencia para cada puerto en donde deseen llevar a
cabo su actividad.
11. También se observó la aparición de agentes informales que operan sin licencia ni
identificación. Ellos suelen contratar, a título oneroso, la licencia/el número de ID de un
agente con licencia para presentar declaraciones y gestionar otras diligencias
aduaneras. Esta práctica es no solo perjudicial para los agentes profesionales y para
los comerciantes, sino que también es motivo de preocupación desde el punto de vista
de la observancia de las disposiciones.
12. Los requisitos de concesión de licencias/acreditación varían pero, en general,
incluyen un profundo conocimiento de la legislación aduanera vigente y de otros
requisitos normativos; un registro de trayectoria limpio en términos de seguridad y
otros asuntos de observancia; acreditar solvencia financiera – seguro de caución,
otorgar un depósito en garantía; acreditar conocimientos mínimos específicos;
acreditar experiencia laboral específica; en algunos casos, exámenes escritos u
orales, e incluso un mínimo de horas de capacitación. Algunas administraciones
también prescriben ciertas obligaciones de concesión de licencias para los agentes
con relación a la ética profesional y en materia de negocios; a revisiones
adecuadas/diligencia debida respecto de clientes; o a la veracidad de la información
proporcionada.
13. Algunas administraciones aduaneras ya están proporcionando capacitación a
despachantes de aduana (o han comenzado a estudiar la posibilidad de hacerlo). Del
mismo modo, las asociaciones que nuclean a los despachantes de aduana y a los
agentes de carga, en colaboración con las administraciones aduaneras, están
tomando una serie de iniciativas para mejorar la capacidad de los agentes y, por lo
tanto, la eficacia en los procesos del despacho y demás trámites aduaneros.
14. En el ámbito regional, la Comunidad de África Oriental (EAC) es un ejemplo de lo
antedicho. Las asociaciones de despachantes y de agentes de carga, las autoridades
fiscales y de Dirección de Aduanas de la Comunidad de África Oriental están
considerando el desarrollo de un Marco de Políticas que regule la acreditación y la
autorregulación de los despachantes de aduana y de los agentes de carga. El objetivo
de desarrollar una política es el de mejorar la prestación de servicios y el
profesionalismo para garantizar la autorregulación de la industria.
15. El Comité Europeo de Normalización (CEN)2, con el auspicio de la Asociación
Europea de Agentes de Carga y Proveedores de Servicios Logísticos (CLECAT),
desarrolló un nuevo código de conducta para los despachantes de aduana. En él se
establecen principios, valores y normas de conducta, incentivando a los despachantes
de aduana para que adopten altos estándares éticos, desempeñando sus funciones en
consecuencia, protegiendo los derechos de los clientes, su profesión y también los
intereses financieros de cada Estado Miembro y de la Unión Europea en su conjunto.
16. El Proyecto de la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD)
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Vietnam brinda apoyo para
fomentar la capacitación de los despachantes de aduana. El Proyecto apunta
principalmente a mejorar un marco relacionado con la responsabilidad de los
despachantes de aduana, a aumentar sus conocimientos y habilidades y a fortalecer la
capacidad del Departamento General de Aduanas de Vietnam, con el fin de gestionar
eficazmente el programa de despachante de aduanas con licencia, basado en una
legislación nueva.
III. Compromiso Aduana-Agente
17. Al igual que en todas las relaciones con partes involucradas, lo ideal sería que la
Aduana mantuviera una relación de compromiso constructiva y regular con los agentes
ya que, con frecuencia, ellos constituyen la primera línea de contacto entre la Aduana
y los comerciantes. Más allá de la confección de los documentos, las presentaciones
manuales/electrónicas, el cálculo y, con frecuencia, el pago de los derechos e
impuestos, los agentes pueden jugar un papel activo para facilitar la comunicación
entre las autoridades de la Aduana/del gobierno y los importadores/exportadores. La
norma 8.5 del Anexo General del Convenio de Kyoto revisado, junto con la norma 1.3,
disponen que la Aduana establezca y mantenga relaciones consultivas con el
comercio, mediante la inclusión de terceros, tales como los agentes, en sus consultas
formales.
2
El Comité Europeo de Normalización es una organización sin fines de lucro,
oficialmente reconocida por la Unión Europea y la Asociación Europea de Libre
Comercio (AELC) como la responsable de la elaboración y definición de estándares
voluntarios en Europa.
18. Hay varias áreas en las que una buena relación con los despachantes de aduana o
con las asociaciones de agentes puede ser beneficiosa para las administraciones
aduaneras. Se puede consultar a los agentes sobre el apoyo de iniciativas de
modernización y facilitación del comercio aduanero, de acuerdo con instrumentos
internacionales tales como el Convenio de Kyoto revisado y el Marco Normativo SAFE,
así como también sobre iniciativas relacionadas, como son los programas de
Operadores Económicos Autorizados, la Gestión Transfronteriza Coordinada y la
Ventanilla Única. Tal consulta y potencial participación podría también concebirse para
el Comité Nacional de Facilitación del Comercio, previsto en el artículo 23.2 del
Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio.
19. La Aduana podría aprovechar el papel de los agentes como comunicadores y
multiplicadores de fuerza para aumentar el cumplimiento de las normas. Del mismo
modo, son socios potenciales para frenar el comercio ilícito, que incluye la mercadería
falsificada/pirateada, así como también para asegurar la observancia de los requisitos
normativos de otros organismos gubernamentales.
20. También es de importancia el papel que desempeñan los agentes al mejorar la
calidad de los datos que se proporcionan a la Aduana. Está claro que la calidad de la
información es de suma importancia para que el análisis de riesgo sea efectivo y
eficiente. Se puede discutir que, con frecuencia, el comerciante posee mayor
conocimiento y responde de manera más clara por la veracidad de la información que
figura en la declaración o en otra presentación realizada ante la Aduana, que el
agente. Sin embargo, los agentes pueden concientizar y alentar a sus clientes para
que mejoren la calidad de la información, en lo que se refiere a su precisión y
adecuación.
21. En las Academias/Escuelas de formación de administraciones aduaneras, tales
como Shanghai Customs College, Maldives Customs Academy, Royal Malaysian
Customs Academy (AKMAL), Russian Customs Academy, Ukrainian Customs
Academy y Tanzanian Institute of Tax Administration, se dictan varias carreras de
grado en Derecho Aduanero. La Escuela Argentina de Capacitación Impositiva y
Aduanera y Maldives Customs Academy también conducen programas específicos de
capacitación para despachantes de aduana. Sería conveniente investigar si hay
beneficios de iniciativas conjuntas de capacitación, si existe la necesidad de que los
programas de estudio se adapten específicamente para los despachantes de aduana o
para lo que ya exista, incluso con relación a lo que se refiere a asociaciones de
agentes.
22. En resumen, existen varias opciones diferentes de mecanismos de cooperación y
consulta que dependen de las necesidades y circunstancias de las administraciones
aduaneras. En algunos Miembros, los agentes han sido parte de Comisiones
Conjuntas de Aduanas/Comercio, tanto en el ámbito nacional como local. Esta
cooperación podría también complementarse mediante un Memorando de
Entendimiento (MDE) entre la Aduana y las asociaciones de agentes. No obstante, se
reconoce que dicha cooperación puede tener lugar de una manera menos formal. Los
potenciales beneficios de un proceso de compromiso y de participación activa
incluyen: mejor prestación de servicios; mejora de la seguridad de la cadena de
suministro; aumento del cumplimiento; aumento de la facilidad; mejora en la calidad de
la información; aumento en los ingresos; reducción en el costo de la operación; mejora
en el profesionalismo, ética e integridad comercial y gestión de recursos más efectiva.
I/6.
IV. Conclusión
23. El papel que desempeñan los despachantes de aduana y su compromiso con la
Aduana se encuentran en un proceso de mejora continua, tanto en el ámbito nacional,
regional como en el mundial. Para analizar el rol de los agentes en la gestión de la
cadena de suministro en el futuro, se requieren más debates, orientación e
investigación al respecto, al igual que se deberán recopilar y estudiar las prácticas de
los Miembros.
24. Es necesario que los miembros que integran la Comisión de Política estén
preparados para un profundo debate sobre el compromiso de la Aduana con los
agentes, que incluirá el intercambio de sus propias prácticas y experiencias.
25. Se requiere que la Comisión de Política:
-
considere y debata acerca de la cooperación entre la Aduana y los despachantes
de aduana;
-
comparta las experiencias y prácticas laborales en relación con los marcos
institucionales y los convenios laborales respectivos y
-
proporcione orientación y directrices estratégicas de la futura labor que se llevará a
cabo en este sentido.