POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA Estudio realizado por Mario Rosales O. con apoyo profesional de José Rodríguez R. y Mariana Rosales R. IULA SACDEL Chile POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA ____________________________________________________ Estudio realizado por Mario Rosales O. con apoyo profesional de José Rodríguez R. y Mariana Rosales R. IULA SACDEL Chile Primera Parte: Síntesis, Conclusiones y Recomendaciones Contenidos: 1. Conceptos Generales sobre Gestión y Desarrollo 2. Chile: un Estado unitario y concentrado 3. Pobreza y riquezas de comuna de La Pintana 4. Conclusiones y recomendaciones Santiago de Chile, julio del 2003 Introducción general El objetivo general de este estudio es establecer el tipo de políticas que puede llevar a cabo una municipalidad para enfrentar la pobreza. De común acuerdo con sus autoridades, hemos analizado a la comuna de La Pintana, una comuna con 190 mil habitantes, situada en la frontera sur del área urbana del Gran Santiago. Se trata de un espacio paradigmático pues, durante las décadas de los setenta y los ochenta, en plena dictadura militar, forzadamente se trasladó allí a miles de familias provenientes de “campamentos” ubicados en comunas de sectores medios y altos. Recuperada la democracia, asume la alcaldía de La Pintana el profesor Jaime Pavez –líder originario del lugar- que gana las primeras elecciones democráticas locales en 1992. La nueva administración realiza desde entonces una fructífera labor para promover el desarrollo y reducir la pobreza comunal. Si bien este es un estudio sobre un territorio acotado, ha sido realizado con una visión crítica e integral. Se trata de algo más que un testimonio documental sobre una experiencia novedosa de gestión municipal. En La Pintana constatamos que hay un “saber” local no sistematizado; que el centralismo es un obstáculo al desarrollo; que los paradigmas descentralizadores son válidos; y, que los conceptos acuñados por las organizaciones municipalistas tienen aplicación práctica y son útiles para orientar una gestión local real. Para facilitar la lectura, hemos redactado una primera parte que contiene una síntesis general, con sus conclusiones y recomendaciones. Esta integrada por cuatro secciones: conceptos, el centralismo chileno, el caso de La Pintana, conclusiones y recomendaciones. Allí se sitúa la argumentación central, omitiéndose detalles, citas y cifras no indispensables. La descripción, referencias más precisas y datos concretos se encuentran en la segunda parte donde se define mejor el “marco teórico”, es decir, los conceptos utilizados; se describe el entorno: el centralismo chileno y se analiza el fructífero caso de La Pintana. Al final se integran los anexos con siete entrevistas seleccionadas, doce casos –prácticas reales del acontecer local-, la bibliografía general y estadísticas. El primer hecho que llama la atención en el contacto con la Municipalidad de La Pintana es la aversión del alcalde y de los funcionarios a hablar de “comuna pobre”. En realidad eso no es evidente para el visitante cuando recorre los diversos barrios: virtualmente cien por ciento de urbanización, mucha área verde, un estadio modelo, la casi totalidad de las casas o departamentos de construcción sólida, equipamiento completo de escuelas y consultorios. Y la pobreza ha disminuido desde un 53.3 % en 1990 a un 31.1% el 2000. La frase: “La Pintana: una comuna para ser feliz”, parece tener plena justificación. El alcalde Jaime Pavez ha sido electo en tres oportunidades sucesivas, incrementando cada vez más el número de votos obtenido. En la última elección, el año 2000, más del 60% de los electores lo respaldaron. ¿Cuál es la “fórmula”? En primer lugar, enfrentar las dificultades con un enfoque de “desarrollo humano sustentable”, no perdiendo de vista el carácter integral de los problemas. Se evita “sectorializar” las políticas en compartimentos estancos, a la usanza del gobierno central. La segunda razón de los buenos resultados, creemos, es la aplicación de lo que en IULA hemos denominado el “Buen Gobierno Local”: liderazgo democrático del alcalde; buenas relaciones al interior del Concejo Municipal; equipos profesionales de trabajo con sentido de equipo y un discurso común; gestión financiera responsable con alta inversión; coordinación estrecha con el gobierno central; alianzas con los actores privados; y, participación de la ciudadanía. Un ejemplo del accionar hacia la comunidad: la municipalidad ha asignado a equipos técnicos multidisciplinarios -establecidos de modo permanente en cada sector o barrio- la gestión y coordinación de la tarea municipal. De este modo, se mantiene la visión de conjunto sobre los problemas y se efectúan intervenciones integrales, en colaboración estrecha con las organizaciones sociales y los ciudadanos. Esta es la razón del buen aspecto que lucen los barrios: la aplicación de un enfoque integral a la acción territorial, cambiando simultáneamente paisaje, imagen y cultura. Salud, educación, servicios, vivienda, infraestructura, organización constituyen un todo integrado. Otro ejemplo esta vez interno. Cada año el presupuesto municipal es debatido “participativamente” al interior de la Municipalidad. Las distintas divisiones y departamentos elaboran libremente su propuesta con metas de gestión, con ingresos y gastos incluidos. El primer resultado, claro, es una versión con cifras bastante excedidas. Luego, se inician las “negociaciones” entre las diversas unidades para ajustarse a la realidad. El ejercicio continúa con una extensa jornada de trabajo de los directores, jefes y staff municipal para, bajo la dirección del alcalde, dar contenido final al plan presupuestario anual. Por último, el Concejo Municipal le da la forma y aprobación final. Un tercer ejemplo, también poco común. Los directores y el staff técnico se reúnen semanalmente, bajo la dirección del alcalde, para coordinar y decidir acerca de los asuntos principales. Ellos, como la mayor parte de los equipos técnico-profesionales, se mantienen trabajando largo tiempo en la “muni” sin los tradicionales cambios y rotación excesiva de personal que afecta a muchas administraciones locales. La permanencia del equipo se traduce en homogeneidad del discurso: la Pintana se enorgullece de ser una de las primeras comunas en aplicar la “Agenda Local 21”, propuesta por la Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro, en 1992. Lo visto en La Pintana nos lleva a reafirmar el enfoque del desarrollo local y la gestión municipal como una totalidad interactiva. Y a identificar muchos elementos novedosos, claro está. Reafirmamos el carácter específico y especializado de la gestión municipal, donde la mezcla cotidiana de lo político, lo técnico y la urgencia por encontrar y aplicar respuestas válidas a las demandas de la comunidad, la convierte en un tipo de administración pública muy particular. El tiempo nunca sobra en los municipios. Así como las universidades se definen como “templos de saber”, las municipalidades podrían ser “templos del hacer”, en el sentido de que se trata de conseguir rápidos resultados. “Es para ayer”, suelen decir en los municipios, aludiendo a la urgencia permanente. El ritmo casi alocado del quehacer municipal suele ser criticado por los observadores externos. Criticado, pero no cabalmente analizado, ni comprendido. Pero para hacer bien, hay que “saber cómo”. Aquí surge otra duda, relacionada con la generación y gestión del conocimiento. Las universidades no saben bien cómo se hace gestión municipal de calidad y el accionar académico sigue estando bastante alejado de la realidad local. Las teorías de la administración no son hoy una herramienta clave de la gestión municipal. Si la son las “experiencias relevantes” o “buenas prácticas” de otros gobiernos locales. Es decir, los municipios aprenden más de otros municipios que de la academia. En suma, las teorías de la administración pública o privada no son, por ahora, las más pertinentes para guiar el quehacer municipal. Aquí hay un gran vacío que cubrir. El centralismo dominante en la política y en la economía alcanza también al conocimiento sobre gestión municipal y local. De allí el porqué nuestro “marco teórico” es crítico. El concepto mismo suscita desconfianza en los hacedores y ejecutores de políticas: “marco” se entiende como encuadre rígido, “teórico” es percibido como abstracción poco útil. Afirmamos que el saber que proviene “desde arriba” no está adaptado para ayudar al desarrollo local. Desde ya, no son adecuadas las concepciones sectoriales del desarrollo que se aplican desde el Estado central, la academia y también por muchos órganos de la cooperación nacional e internacional. La pobreza no es un asunto parcial que se resuelva sólo con políticas sociales. Es indispensable una acción local que integre lo social, económico, político y cultural. Presentamos al entorno chileno como una sociedad y un Estado altamente concentrados que, pese a los buenos resultados macroeconómicos, no logra resolver asuntos microsociales graves, como la desigualdad y la pobreza de muchos territorios. Es decir, no como estadísticas, sino como problemas que afectan a personas y comunidades reales. Si bien la pobreza nacional ha descendido del 38.6% al 20.6 % entre 1990 y el 2000, ésta sólo puede superarse de forma definitiva mediante la creación de más riqueza en los propios espacios afectados. Pensamos que la superación permanente de la pobreza se logra mediante la creación de riqueza por quienes la padecen, no por la asignación de subsidios, aunque estos temporalmente se justifiquen. Hay que generar condiciones para que cada comunidad carenciada movilice mejor las capacidades emprendedoras y transformadoras de su gente, su “capital humano”, e incremente la organización, vínculos, redes y consensos para el desarrollo. Es decir el “capital social”. Esto es condición necesaria para hacer crecer la riqueza y distribuir el bienestar. Pero, como es sabido, el poder, la riqueza y el conocimiento están territorialmente centralizados lo que constituye un obstáculo mayor. En la sección siguiente entramos a la realidad multifacética e integral de La Pintana. ¿Cuál es el objeto principal de la investigación?. Pues bien, el objeto es la gestión de La Pintana para impulsar el desarrollo local y, como consecuencia, superar la pobreza. Para ello hay que enfrentar problemas como el centralismo –que contradice las políticas locales-, la falta de recursos o el atraso de las ciencias administrativas para proporcionar herramientas útiles de gestión. El desarrollo humano y sustentable es la política eficaz para trascender la pobreza, aunque no sólo beneficie a los pobres dado que no todos los habitantes de un territorio enfrentan esa dificultad. Este estudio ha sido realizado con el patrocinio del Programa de Gestión Urbana, PGU, y de la Unión Internacional de Municipalidades, IULA; además cuenta con el respaldo financiero de “Cities Alliance”. Gracias por la comprensión de nuestros patrocinadores del PGU y de IULA y por el apoyo y confianza de la Municipalidad de La Pintana, en especial de su alcalde don Jaime Pavez Moreno. Mario Rosales 1. A modo de “marco teórico”: CONCEPTOS GENERALES SOBRE GESTIÓN Y DESARROLLO El mito de la neutralidad de las ciencias sociales y los modelos de desarrollo 1.1. La acción social y el funcionamiento de sociedades concretas son estudiados y racionalizados por las denominadas “ciencias sociales del desarrollo”. Empero, tras estas suele haber enfoques valóricos generalmente no explicitados. Las ideas de la libertad humana, de la acción social solidaria, de la igualdad y dignidad de las personas o de la democracia como el mejor tipo de organización social son opciones que se derivan más de la filosofía política que de la evidencia científica y empírica. ¿Es posible demostrar empíricamente que los hombres son “iguales”? ¿o que la democracia es la mejor forma de gobierno? ¿o que el mercado es la forma “natural” de distribución de bienes o asignación de recursos?. Pensamos que no. Estas son opciones filosóficas, ideológicas y políticas –sin duda legítimas y necesarias- pero que racionalizan “a posteriori” las acciones y tomas de posición de grupos sociales con intereses particulares y visión condicionada por esos intereses y ubicación social. 1.2. Las orientaciones clásicas del debate sobre el desarrollo están contenidas y sintetizadas principalmente en las visiones del liberalismo y neoliberalismo -que asume la libertad de los individuos y el funcionamiento del mercado como sus elementos esenciales- y en el socialismo, ahora en su enfoque social demócrata, que asegura que el mercado no resuelve los problemas sociales y, por tanto, que hay que corregir su operación mediante intervenciones del Estado como un agente neutro. El asunto es que el mercado no funciona libremente y el Estado no es nada neutro y expresa, más bien, intereses de grupos sociales medios y altos, incluidas las burocracias y la denominada “clase política”1. 1.3. Para trascender el debate de “mercado” contra “Estado”, el PNUD y otras instancias de Naciones Unidas han generado el concepto de “desarrollo humano sustentable”, que propone centrarse en los fines del desarrollo, relegando a la categoría de instrumentos al mercado y a la intervención estatal. A partir de una filosofía política –contenida en documentos como “La Declaración Mundial de los Derechos Humanos”- se operacionaliza ideológica y políticamente el instrumental del “desarrollo humano sustentable”. Se busca así reducir los conflictos del debate “mercado - Estado”, en beneficio de soluciones negociadas y de consenso entre los agentes sociales nacionales, locales y en las propias relaciones internacionales. 1.4. También las organizaciones internacionales, árbitros del nuevo debate, distan de ser neutras. En ellas, están muy presentes las lógicas del poder. Las concepciones del desarrollo humano y sustentable pueden ser, igualmente, objeto de manipulación, negociación y expresión de intereses. Desde ya, el interés de las burocracias internacionales y de los expertos nacionales que, de este modo, encuentran el idioma adecuado para demostrar su eventual neutralidad y probar la confiabilidad de su intervención. Los entes internacionales, además, no siempre practican los valores y recetas que sugieren. Por ejemplo, la “transparencia” y “rendición de 1 En América Latina se suele hablar de “clase política” como un todo, en referencia al conjunto de personas que se dedican preferentemente a esta actividad. De este modo, el saber colectivo establece una diferencia entre “los políticos” y el resto de las personas y agentes sociales. cuentas”, tan exigida a los actores nacionales, no son aplicadas por las organizaciones internacionales, pese al origen público de la mayor parte de sus recursos. El “otro” conocimiento: lo que saben en los territorios 1.5. Pero hay “otro conocimiento” acerca del desarrollo. Aquel que se genera en la práctica social real de los agentes territoriales, incluidas las municipalidades. Este es más bien un saber empírico, práctico, no sistematizado por las instituciones especializadas en gestión del conocimiento. Pero, al no estar presente en las vitrinas del saber, se presupone que tal conocimiento no existe o está contaminado de “cosismo”. Este prejuicio es muy poco científico. No obstante, bajo la etiqueta de las “buenas prácticas” se está popularizado últimamente este “saber” de los de abajo. El problema es que quienes seleccionan y levantan esas experiencias son, a menudo, los mismos entes que han gestionado el conocimiento siempre. Y, claro, tienden a persistir en las ideas y paradigmas tradicionales de análisis. Las “buenas prácticas” terminan probando, a menudo, lo que el estudioso externo quiere establecer y proponer. 1.6. Por nuestra parte –como organización propia de los gobiernos locales- afirmamos que hay un conocimiento municipalista no bien conocido, asumido y sistematizado. Este es el resultado de lo que hemos denominado “experiencias relevantes de gestión municipal”. Quien penetra en las dimensiones complejas de la realidad local se da cuenta que en todos los territorios funciona la antigua institución denominada “municipium”, para utilizar la palabra originaria latina. En América Latina existen 16 mil de ellos; todos muy diversos entre sí. Acerca de la entidad municipal y de sus prácticas se ha escrito bastante, aunque no se ha difundido de igual manera. 1.7. El “municipium” es territorio, población, cultura y gobierno local autónomo, según la práctica histórica. Como institución, es anterior a los Estados nacionales. Constituye un hábil medio para sostener la unidad nacional, haciéndola descansar en la operación de gobiernos locales autónomos. Autonomía no se confunde para nada con independencia, lo que algunos centralistas parecen ignorar. Apoya el valor de la gestión local el también antiguo “principio de subsidiariedad”, que afirma que la comunidad debe intentar resolver sus problemas por sí misma y sólo después que se verifica que ésta no puede hacerlo interviene el Estado. Dentro de este último, el nivel más cercano a la gente es el que se hace cargo primero: la municipalidad. 1.8. Durante siglos los municipios han generado soluciones prácticas, baratas y adaptadas a sus problemas pero, a menudo, estas soluciones son desplazadas innecesariamente por modelos externos implantados en nombre del progreso. Hay, pues, una forma de gestión municipal específica, diversa a la administración de una empresa privada o pública tradicional, aunque en algunos de sus principios y técnicas pueden coincidir. Ese “saber” local es el que hemos intentado relevar y difundir en IULA. Le hemos denominado “buen gobierno local”; y, al modo de hacerlo, “gestión participativa”. Se vincula con los conceptos de “capital humano” y “capital social”, odres nuevos para prácticas bastante antiguas. 1.9. La entidad municipal ha sido redescubierta en América Latina, suscitando el entusiasmo de conocedores y novatos. Después de un largo período de oscuridad, las municipalidades han recuperado su ser democrático y están pasando de simples proveedores de cierto número limitado de servicios a constituirse en agentes promotores del desarrollo local, en su amplia complejidad. El Estado central parece estar descubriendo, al fin, sus límites e insuficiencias. Toma lenta conciencia de que, en última instancia, el desarrollo se genera “desde abajo hacia arriba” y que el auténtico bienestar de los habitantes de un territorio se logra mediante una adecuada combinación de esfuerzos propios y de recursos externos. Es decir, el “desarrollo endógeno” es condición de un buen “desarrollo exógeno”. Para ello es indispensable el accionar de municipios autónomos. De allí porqué ha habido en varios países intentos interesantes de devolución de competencias y recursos. Es la denominada descentralización política del Estado. Esquema resumen: Ideas y Prácticas Municipalistas ¿Que es el “Municipium”? Conceptos municipalistas Ideas, prácticas y “saber” municipalistas Principio de subsidiariedad del Estado Gobierno local promotor del desarrollo (Sistematización insuficiente por falta de recursos) Experiencias de descentralización del Estado Prácticas y conceptos de la experiencia latinoamericana Algunas experiencias relevantes de gestión municipal Elementos clave de una gestión participativa municipal • Territorio; • Población; • Cultura; • Gobierno local autónomo El Estado hace lo que la comunidad no puede hacer por sí misma. El primer nivel de intervención es el más cercano al ciudadano: el municipio. “...concebimos a los gobiernos locales como una instancia autónoma del Estado cuya función principal es la promoción y facilitación de un desarrollo local humano y sustentable” (Agenda Municipal Latinoamericana) Colombia (la más profunda) Brasil (la que ha generado mayor autonomía) Chile (un Estado desconcentrado que funciona) Bolivia (la participación mediante Ley) Nicaragua (la importante iniciativa ciudadana) Tacna (Perú); Villa El Salvador (Perú); Quito (Ecuador); Cotacachi (Ecuador); Maldonado (Uruguay); Santiago (Chile); Rafaela (Argentina); San Ignacio Guazú (Paraguay); Porto Alegre (Brasil); ABC Sao Paulo (Brasil); Mérida (México) Liderazgo (estilo democrático de gestión) Equipos de Trabajo (uso intensivo del capital humano) Asociativismo municipal (acción gremial y servicios) Coordinación pública- pública (pluralismo político) Alianzas pública privadas (acción de actores diversos) Participación ciudadana (prevención, cogestión) Cultura de la Confianza (construcción de consensos) 1.10. Hay una antigua discusión acerca de sí la teoría de la administración es una sola -y simplemente se adapta a cada circunstancia- o de sí existen formas específicas de gestión en los diversos niveles públicos, privados, locales u otros. Probablemente la administración tenga una base común –se trata de una ciencia social que trata de conductas humanas- pero sin duda hay particularidades y situaciones específicas que ameritan realizar distinciones cuidadosas y construir herramientas particulares para los muy diversos tipos de gestión existentes. Especificidades de la gestión local del desarrollo y centralismo del saber 1.11. En el esquema del cuadro siguiente se arguyen ambas cosas. Hay temas comunes, pero dentro de ellos diversas nomenclaturas revelan aspectos, prioridades y herramientas muy específicas. Si esto es así, la gestión municipal y el desarrollo local constituyen campos particulares de estudio, relevamiento de casos, formación profesional de experticia, diseño de modalidades prácticas de intercambio y capacitación, oferta de asistencia técnica y estímulo a la cooperación horizontal. Esto es, de una adecuada y adaptada “gestión del conocimiento”. Esquema resumen: Gestión Participativa basada en la Descentralización, la Colaboración y la Confianza Concepto municipalista Concepto social Concepto privado Idea clave Liderazgo democrático Emprendedor social, Empresario privado, Liderazgo y capacidad Gerente público Gerente de empresas emprendedora Trabajo de equipos Desarrollo de recursos Gestión de recursos Capital humano profesionales humanos humanos Participación ciudadana y Construcción de Gestión centrada en el Capital social: de la sociedad civil ciudadanía cliente • Organizaciones Gestión centrada en el Participación Organización de • Redes informales ciudadano comunitaria consumidores • Vínculos entre personas Asociativismo municipal Cooperativismo y Gremialismo empresarial Asociativismo gremial y organización social de servicios Coordinación Colaboracionismo Acuerdos y alianzas entre Cooperación y acuerdos Interinstitucional Coordinación empresas privadas entre instituciones de pública - pública similar naturaleza Alianzas público privadas Alianzas estratégicas Alianzas estratégicas Acuerdos estables entre entes de distinta naturaleza y fines Cultura de la Confianza Educación cívica, Círculos de calidad, Acuerdos permanentes solidaridad, militancia Calidad total, Excelencia para superar conflictos y social lograr gobernabilidad 1.12. La gestión municipal y el desarrollo local reúnen elementos particulares –políticos, sociales, culturales, de administración- que no se encuentran presentes del mismo modo en otras formas de gestión. Aquí se combinan: • La actividad política local, que va desde la elección democrática de las autoridades hasta la relación, también política, con otros niveles de administración y gobierno. • La legitimidad democrática y la construcción de gobernabilidad, que implica que cualquier autoridad local debe tener y mantener el respaldo activo de los ciudadanos si quiere sostener su poder para tomar decisiones y ejecutar acciones efectivas • Las capacidades gerenciales y de gestión de recursos humanos para que el personal municipal sea capaz de encontrar y aplicar, junto a la comunidad, las soluciones a problemas priorizados de común acuerdo. • Las habilidades para lograr tanto una buena coordinación con otros niveles de gobierno como, simultáneamente, establecer acuerdos de trabajo y colaboración con el sector privado • Las metodologías y la empatía social adecuadas para establecer, animar y sostener modalidades permanentes de participación e involucramiento de la ciudadanía en los asuntos públicos. 1.13. Defendemos la idea de que la gestión municipal y el desarrollo local constituyen un universo específico que necesita de formas flexibles de gestión, relacionamiento y prestación de servicios entre el Estado local y la comunidad. Si estamos en lo cierto, es entonces errada la idea de un conocimiento general de la administración y el desarrollo a partir de modelos macroeconómicos y macro sociales, que habría que “bajar”, difundir y adaptar. Este es un enfoque centralista y excluyente del conocimiento, como lo es, en general, el funcionamiento del Estado, la economía y la cultura. Ideas complementarias: hacia un enfoque territorial del desarrollo 1.14. Entendemos el desarrollo local como el pleno aprovechamiento del potencial de producción y difusión del bienestar por y para los habitantes del territorio. Para ser sostenible y permanente, éste se debe generar “de abajo hacia arriba”. La base consistente del desarrollo local es su carácter endógeno -esto es, el refuerzo de las capacidades propias- pues permite al territorio aprovechar sus propias ventajas, atraer recursos externos e integrarlos adecuadamente. En este sentido, el desarrollo endógeno ayuda y complementa a los impulsos exógenos que apoyan el desarrollo local. 1.15. En el territorio local, el desarrollo tiene un carácter integrado y los actores interactúan de modo dinámico formando tejidos y redes vivas. A mayor desarrollo, mayor integración. En el nivel productivo estas interacciones se denominan “clusters” o racimos de empresas. No obstante, los clusters se entrelazan con los restantes agentes sociales e institucionales formando un tejido vivo y consistente que permite que el potencial productivo y de generación de bienestar se realice. 1.16. El desarrollo territorial o local es, a la vez, integralidad y proceso. A la inversa, el enfoque del desarrollo nacional abusa de la sectorialización. Tiende a diferenciar y dividir en compartimentos estancos no comunicados, ni coordinados; por ejemplo, entre educación, salud, vivienda, economía, finanzas, seguridad o cultura. El sectorialismo del Estado central lo lleva a una incongruencia de sus políticas y acciones hacia el territorio local. Los ministerios “dejan caer” programas, proyectos y actividades, los que llegan a las ciudades y localidades sin consistencia, ni coherencia suficiente. 1.17. El enfoque territorial intenta superar esta dificultad sobre la base de entender al desarrollo como un movimiento social generado y sostenido principalmente por los agentes locales actuando de modo integrado y coordinado. El enfoque territorial se aplica por medio de estrategias y alianzas definidas por los propios actores locales –su componente político- y mediante la aplicación de instrumentos participativos de gestión, ordenamiento, ejecución y acción social. Sus componentes técnico-operativos son el plan, ordenanzas, sistemas de información y proyectos. El entorno cultural adecuado son las relaciones de confianza construidas para lograr que los actores locales trabajen tras objetivos comunes. Esto no se logra centralmente o mediante “instructivos presidenciales”2. 1.18. En el enfoque territorial, los buenos resultados de una política de reducción de la pobreza se obtienen más mediante la coherencia e integración de las actividades que con la asignación de nuevos recursos o el refuerzo de políticas sociales aisladas. Si la pobreza se define como “falta de desarrollo humano”, y a éste como “un proceso en el que se amplían las oportunidades del ser humano para disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir 2 Es común que la Presidencia de la República envíe instructivos a los niveles inferiores de la administración para impulsar tal o cual política. Entre ellos ha habido instructivos de participación. Suena a paradoja, pero es así. conocimientos y tener acceso a los recursos para lograr un nivel de vida decente…”, los indicadores de resultado en la reducción de la pobreza son muy variados y complejos. Y la intervención para lograrlos también lo es. 1.19. Se puede determinar de modo simple los resultados en la lucha contra la pobreza estimando si ha habido incremento o reducción del número de pobres, pero la manera en que esto “se mide” es bastante oportunista, discutible y dice relación más con la información disponible que con la seriedad científica. A la inversa, si utilizamos un enfoque integral basado en el concepto de desarrollo humano sustentable nos obligamos a considerar simultáneamente indicadores de servicios, salud, educación, infraestructura, producción, empleo, ingresos, organización social, democracia, libertad, participación, seguridad y afines. Es decir, debemos analizar los impactos de la gestión municipal como un todo global, integrado y sistémico. Tarea nada fácil, dificultada por las urgencias y la presión de la comunidad y los ciudadanos. Propuesta metodológica: hacia un “Índice Local de Desarrollo Humano” 1.20. No estamos aquí en condiciones de responder al complejo problema enunciado. Sí podemos ayudar a mejorar el enfoque local. Más adelante presentamos una propuesta abierta de indicadores para construir un índice que valore mejor el proceso de desarrollo local, sus efectos en el bienestar y sus defectos de pobreza, a partir de la definición original de desarrollo humano, ya citada, es decir: "El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano... las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a recursos para lograr un nivel de vida decente… otras oportunidades altamente valoradas… van desde la libertad política, económica y social, hasta… ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos" (PNUD 1990) 1.21. El cuadro propuesta que sigue se construye inicialmente con indicadores ligados a las denominadas “oportunidades esenciales del desarrollo humano”: vida saludable; recursos (producción, empleo, ingresos); conocimiento (capital humano); libertad y derechos humanos. Luego, se agregan elementos complementarios propios del desarrollo local y la gestión municipal: infraestructura y servicios básicos; vivienda; equipamiento; seguridad ciudadana; cultura y recreación; capital social; y, medio ambiente. También incorporamos indicadores de gestión municipal a partir del enfoque del “buen gobierno local”. 1.22. En nuestro análisis de las políticas de desarrollo aplicadas en la comuna de La Pintana tendremos en consideración todos estos conceptos, sin perjuicio de hacer uso de la información disponible sobre la pobreza y de los datos que avalan los resultados concretos obtenidos. No obstante, es necesario avanzar en la construcción de métodos útiles para la toma de decisiones en el nivel local. Propuesta: ÍNDICE LOCAL DE DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE Indicador continuo desde la pobreza extrema hasta el bienestar social Vida prolongada y Producción, empleo e ingresos Conocimiento y capital Libertad y respeto a saludable: humano derechos humanos: Empresas grandes y medianas Tasa de alfabetismo Esperanza de vida Microempresarios y artesanos Tasa de escolaridad Elección de autoridades Morbilidad Población económicamente Años de escolaridad Pluralismo político Mortalidad infantil activa Profesionales y técnicos Justicia autónoma Desnutrición infantil Tasa de desocupación Universidades Libertad de prensa Pobreza e Indigencia Ingreso de los hogares Centros de Investigación Aceptación de la diversidad Distribución del ingreso Acceso y uso de Internet Infraestructura básica y servicios públicos: Agua potable Alcantarillado Energía eléctrica Iluminación pública Gas hogares (o similar) Escuelas primarias Educación secundaria Puestos de salud Hospital local o regional Transporte público Vivienda y acceso: Viviendas sólidas Propiedad de la vivienda Accesibilidad a la vivienda Pobreza Bienestar Extrema Social ||---------------------------------------------------------------------------|| 0,00 1,00 Indicador Indicador menor mayor _______________________________________________________ Indicadores de Gestión Municipal: Liderazgo democrático Personal profesional y trabajo en equipos Desarrollo de los Recursos Humanos Asociativismo municipal Alianzas público privadas Participación ciudadana Esfuerzo fiscal local Equilibrio presupuestario Tasa de inversión Planificación del desarrollo local Transparencia y rendición de cuentas Equipamiento del hogar: Televisor Equipo de sonido Refrigerador Lavadora Teléfono Automóvil Cultura y recreación: Bibliotecas Museos Teatros Recintos deportivos Centros de Recreación ____________________ Capital social: Organización comunidad Gremios empresariales Sindicatos de trabajadores Voluntariados ONGs y afines Redes solidarias Otras instituciones Seguridad publica: Medio ambiente: Violencia intra familiar Tasa de delitos Puesto y policía profesional Bomberos Ambulancia Parques y áreas verdes Áreas protegidas Forestación Desechos sólidos Contaminación 1.23. La pobreza no se elimina mediante programas sociales, afirmamos. Estos ayudan pero son insuficientes. La pobreza se supera mediante un desarrollo humano y sustentable con un fuerte componente endógeno. Por ejemplo, cuando en un espacio local se generan actividades como la instalación de un centro cívico de servicios3, se está creando de hecho nuevos empleos, se generan así ingresos, se fortalece la identidad local y se mejora la calidad de vida de los vecinos. Es decir, se inducen efectos encadenados de desarrollo, algunos de ellos no previsibles. Todo esto contribuye, directa e indirectamente, a la reducción de la pobreza. La municipalidad puede hacer mucho para ayudar a generar procesos virtuosos que contribuyan al desarrollo –y a la reducción de la pobreza- a condición que realice una gestión efectiva. Esto es, que sea un buen gobierno local. 3 El ejemplo corresponde al caso de La Pintana, al que nos referiremos con detalle más adelante. 2. El entorno nacional donde se sitúa La Pintana CHILE: UN ESTADO UNITARIO Y CONCENTRADO Logros de la economía y sociedad chilena en la década de los noventa 2.1. Chile es un país fuertemente concentrado, pero con un Estado central activo y hacedor. Las políticas públicas de la primera y parte de la segunda mitad del siglo pasado lograron buena parte de sus objetivos económicos y sociales, lo que se expresa en resultados concretos como una incipiente industrialización, desarrollo de obras públicas, tempranas políticas sociales (salud, educación), integración nacional y relativa efectividad del aparato público. Como señala el Programa de Naciones Unidas, PNUD, en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1991, el buen ranking de Chile en indicadores sociales y económicos se explica principalmente por las políticas del Estado democrático sostenidas durante muchas décadas, pese a los naturales cambios de gobierno. 2.2. Entre 1990 y el 2000, la economía chilena creció a un promedio del 6.3 % anual y el producto total se incrementó en un 90 % real. Entre 1990 y 1998, el ingreso per capita nacional aumenta en un 60% efectivo y el porcentaje de pobres se reduce desde un 38.6 % a un 20,6 %. Este dinamismo tiene varias causas: • • • • La continuidad de las políticas económicas durante la transición entre dictadura y democracia. Aunque con mayor intervención del Estado, durante los tres gobiernos de la Concertación se mantiene la sistemática política de apertura e integración de Chile a la economía mundial. Esta se expresa en un crecimiento anual promedio del 9.3 % de las exportaciones, 3 puntos por sobre el promedio de la economía global. Los sucesivos gobiernos democráticos cuidan los equilibrios macroeconómicos y la estabilidad del gasto público. La inflación se reduce desde un 27,3 % en 1990 a un 4,5 % el año 2.000 y las finanzas públicas y el comercio exterior muestran una situación equilibrada. El Estado juega un rol más activo, aunque disminuye el tamaño total del sector público no financiero (gobierno más empresas públicas) del 38.9 % del PIB, en 1991, al 35.7 en el año 2.000. No obstante, el sector gubernamental incrementa su tamaño de 23.5 % del PIB en 1991, al 25.6 % el año 2.000; en tanto que las empresas públicas la reducen del 21 al 13.9% el mismo periodo, debido a la privatización de algunas de ellas. El gasto social se incrementa fuertemente. Por ejemplo, los recursos públicos para educación se expanden en un 136 %, en términos reales, entre 1990 y el 2000; y el gasto en salud en un 112% en el mismo período (todo expresado en valores constantes). Con esto se mejoran las prestaciones sociales y se obtiene un clima de tranquilidad y estabilidad social. Límites del estilo de desarrollo 2.3. Pese a la buena perfomance de los noventa, el estilo de desarrollo económico social chileno muestra límites y carencias. Los dinamismos iniciales pierden fuerza a partir de 1998, consecuencia de los efectos económicos recesivos externos y del aparente agotamiento del modelo de crecimiento basado en el aumento de exportaciones de limitado valor agregado (commodities). A partir de 1999, la economía chilena reduce su tasa media de crecimiento a menos de la mitad, la desocupación aumenta fuertemente pasando de un 7% de la PEA a niveles cercanos al 10 %; la inversión y el consumo privado disminuyen. Se culpa al menor dinamismo de la economía mundial, pero también se arguye acerca del agotamiento del modelo exportador de bajo valor agregado, planteándose que el ritmo de crecimiento difícilmente volverá a las tasas anteriores y que, por tanto, los niveles de desempleo cercanos al 10 % pueden ser una situación más permanente y estructural. Malas noticias para los pobres y para las políticas que buscan favorecerlos. 2.4. En consecuencia, la pobreza detiene su reducción siendo probable que se esté incrementado en algunas regiones y territorios. Por una parte está la causal del lento crecimiento, por otra la persistencia de una “pobreza dura” o estructural4. Además, no se ha logrado revertir la fuerte concentración del ingreso: si bien hay reducción de la pobreza hay, también, incremento de las desigualdades absolutas. En términos territoriales, la conurbación urbana de Santiago continúa concentrando la mayor parte de la producción, los servicios, la educación superior y, claro está, el poder político nacional. Por tanto, la percepción subjetiva de una desigualdad igual o mayor que antes, anula en gran medida el efecto positivo del progreso de la década. De allí, la existencia de un clima de pesimismo en la sociedad chilena, que no siempre se condice con su situación de menor crecimiento con buenas perspectivas de recuperación. Más que percibir que está mejor que hace 10 años, el ciudadano siente que la inequidad es igual o mayor y el futuro incierto. Es comprensible. Las iniciativas chilenas de descentralización del Estado 2.5. Un rasgo particularmente negativo de las estructuras gubernamentales chilenas está en el alto nivel de concentración de las decisiones y en sus efectos a menudo desincentivadores de las iniciativas de los territorios regionales y, por ende, en los dinamismos locales. Esta es una situación que viene de muy atrás. Hasta 1980, el conjunto de las municipalidades chilenas dispone de apenas el 3.5 % de los recursos públicos, vale decir, menos del 1 % del PIB. 2.6. Es durante la década de los 80 que el gobierno militar inicia la desconcentración del aparato público transfiriendo a las municipalidades los servicios de salud primaria, educación pública (básica y media) y los subsidios sociales contra la pobreza, incluidos los programas de absorción de mano de obra. De este modo, a fines de esa década el conjunto de las municipalidades gasta el 11.4% de los recursos públicos lo que, adicionado a los recursos de los niveles regionales –el 1.3%- hace que el gasto desconcentrado del Estado chileno se establezca en un 12.7 en 1990. No obstante, las autoridades locales son designadas por el gobierno central y, por tanto, no poseen autonomía. Todo se decide finalmente en el centro, los niveles subnacionales son meros ejecutores. 4 Se entiende por “pobreza dura” aquella ligada a factores de difícil remoción como la crisis de la economía local (minería artesanal, carbón) o el difícil acceso al empleo o generación de actividades productivas de grupos laborales desplazados o de jóvenes que no cuentan con calificaciones mínimas. Esquema resumen: Década de los 80: la desconcentración del Gobierno Militar Políticas de Competencias Recursos Fondos de descentralización municipales municipales desarrollo principales nacional El gasto municipal La inversión local • Servicios Municipalidad es pasa del 3.1 % de y los recursos para municipales sólo una los recursos educación, salud y • Planificación local administración fiscales en 1981, al pobreza provienen • Tránsito comunal, sin 11 % en 1990. Son: del gobierno • Salud primaria autonomía central • Recursos propios • Educación básica política • Fondo Común y media municipal • Asistencia social • Transferencias Legitimidad y gobernabilidad Autoridades locales designadas por el gobierno central. Organizaciones sociales controladas. No hay participación ciudadana 2.7. A partir de la restauración democrática, desde 1990, se realizan cambios que robustecen los niveles subnacionales de administración y gobierno. Los nuevos alcaldes y concejales son electos democráticamente, se crean los gobiernos regionales, se amplían las facultades de ambas instancias y se abren espacios de mayor autonomía. Así, en 1998 los gobiernos regionales y municipales han reforzado sus competencias y su gasto se ha incrementado hasta el 14.2 % de los recursos totales gubernamentales -en el caso de los municipios- y al 4.8 % del mismo agregado para los gobiernos regionales. En total, los niveles subnacionales pasan a manejar el 19 % del gasto gubernamental. Esquema resumen: Década de los 90: la Descentralización limitada de los Gobiernos democráticos Políticas de Competencias Recursos municipales Fondos desarrollo descentralización municipales nacional principales Recursos municipales Inversión local • Servicios a la Municipalidad es pasan del 11 % de los física y social con comunidad administración medios fiscales al fondos nacionales: • Ordenamiento comunal pero 15% al final de la • FNDR urbano puede actuar (a década. Son: • FOSIS • Vivienda social veces) como • Recursos propios • PMU • Medio ambiente gobierno local • Fondo Común • PP • Tránsito Municipal • MECE • Salud Gobierno central: • Transferencias • ISAR • Educación 80 % de recursos. Municipios realizan • IRAL • Políticas sociales Gobiernos inversión limitada y • SENCE • Seguridad regionales: 5 %. subsidian salud y ciudadana • Más de 100 Municipios: 15% educación con fondos • Cultura recursos propios sectoriales • Turismo • Deporte y recreación • Fomento productivo Legitimidad y gobernabilidad Autoridades locales electas cada 4 años Organizaciones sociales autónomas Participación ciudadana regulada y controlada desde el Estado 2.8. Los principales ingresos municipales propios son el impuesto territorial, los permisos de circulación de vehículos y las patentes comerciales. El Fondo Común Municipal es un instrumento que permite redistribuir a los municipios con ingresos menores, parte de los ingresos de las municipalidades con mayores recursos. Los gobiernos regionales reciben su presupuesto del Estado central. Los servicios municipalizados de salud, educación y asistencia social son financiados mediante transferencias permanentes y relativamente estables del gobierno central. La mayor parte de la inversión local proviene del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR, y se asigna mediante concursos de proyectos. Del mismo modo, hay recursos disponibles para programas regionales y locales de inversión social, principalmente a través del Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, que opera de una manera similar. Políticas nacionales y locales para reducir la pobreza y sus impactos 2.9. El Estado chileno ha aplicado tradicionalmente políticas sociales de largo plazo en vivienda, educación, salud, seguridad social y, además, ha implementado una red social de asistencia y apoyo a las familias pobres. En la década del ochenta, parte de estas funciones, realizadas tradicionalmente por los niveles centrales de gobierno, son desconcentradas hacia las municipalidades. De este modo, la administración de los establecimientos de educación pública básica y media, la red de consultorios de salud preventiva y la asignación de subsidios directos a familias pobres es trasladada para su ejecución a las municipalidades. No obstante, el diseño político-técnico y el financiamiento son aporte de los ministerios de Educación, Salud y Planificación, respectivamente. 2.10. Las municipalidades chilenas asignan un conjunto de subsidios monetarios directos a las familias en situación de pobreza con recursos provenientes del Estado central. Los principales son: a) Las pensiones asistenciales, dirigidos a las personas de tercera edad sin previsión; b) El subsidio único familiar, que se entrega principalmente a las madres jefes de hogar; c) El subsidio al agua potable para paliar parte del gasto en este servicio esencial; y, d) El subsidio de cesantía, destinado a los jefes de hogar desocupados. 2.11. El mecanismo para asignar estos y otros subsidios es la Ficha CAS, una encuesta que se aplica a las familias de cada comuna con algún tipo de carencia, aunque no sean siempre pobres5. En función de estos datos se asigna un puntaje estándar a cada hogar, que es el indicador principal para asignar o no el subsidio solicitado. De este modo, se logra “focalizar” con bastante precisión los recursos sociales del Estado6. Esta herramienta ha sido clave para despolitizar la asignación de recursos destinados a los grupos pobres7. Las principales críticas al modelo de asignación de subsidios mediante la ficha CAS son: a) el alto costo de mantener actualizada la información; b) el carácter asistencial de la política, la que genera dependencia o “clientela frecuente”; y, c) que muchas familias pobres no hacen uso de los beneficios por falta de información, ya que es necesario realizar una demanda expresa en el departamento social del municipio respectivo. 5 La encuesta establece el tamaño de la familia, sus ingresos regulares, el tipo de vivienda y los materiales de construcción usados, el grado de hacinamiento si lo hubiere, la propiedad de la vivienda, la provisión de servicios esenciales, el equipamiento del hogar y otras informaciones similares. 6 La encuesta CAS se aplica mediante visita directa a los hogares con algún rasgo de pobreza y se actualiza periódicamente. Es el instrumento técnico único que utilizan los municipios chilenos para asignar los subsidios estatales y seleccionar a las personas o familias favorecidas por las diversas políticas sociales. 7 La ficha CAS no es para medir la proporción de población pobre de cada comuna, sino para focalizar los subsidios. 2.12. A las políticas de la red social del Estado descritas, se agregan los subsidios no monetarios de otros programas y servicios públicos, como la salud y la educación. Un estudio del Ministerio de Planificación realizado el año 2000 establece que el ingreso real del quintil del 20% más pobre de la población incrementa su ingreso promedio en un 85 %, por efecto de los subsidios municipales de asistencia social, educación y salud. El 20% o quintil ubicado en el tramo siguiente –que se encuentra en situación cercana a la pobreza- lo hace en un porcentaje del 28%. Es decir, la política social del Estado chileno implementada través de las municipalidades tiene un impacto determinante para paliar y reducir la pobreza. 2.13. Como se aseveró, Chile ha sido exitoso en reducir la pobreza entre los años 1990 y 2000. En efecto, esta baja desde un 38,6% de las familias afectadas hasta un 20,6% a fines de la década (ver recuadro). Sin embargo, hay un fuerte debate para establecer cuál componente ha sido el más efectivo: si el crecimiento económico o el gasto social del Estado. Más allá de la discusión académica, a menudo sesgada por la política contingente, lo que es seguro es que se trata de la conjunción virtuosa de tres elementos relevantes: a) el rápido crecimiento económico; b) asignación estable de subsidios monetarios y no monetarios a los pobres; y, c) y focalización efectiva de la política social por las municipalidades. 2.14. Hay consenso entre los especialistas acerca de los buenos resultados obtenidos. No obstante, se asevera también que la tarea que viene, es decir, la erradicación total de la pobreza Recuadro: es un asunto en extremo difícil. La recuperación 1990-2000: LA POBREZA SE REDUCE DEL 38.6 AL 20.6 % del ritmo de crecimiento a tasas estables del 6% o “El año 2000, la población en situación de pobreza superiores no es nada sencilla. Tampoco lo es bordeaba los 3 millones 81 mil personas, lo que llegar con políticas efectivas a los 3 millones de equivale a un 20,6% del total. Dentro de este grupo, pobres y, entre ellos, a las 850 mil personas en la población en indigencia llegaba a 849 mil situación de pobreza dura, extrema o indigencia. personas, equivalente a un 5,7% del total. En 2.15. Por nuestra parte afirmamos que hay un potencial no aprovechado por las políticas públicas. Se trata de las capacidades locales subutilizadas existentes en todo el territorio, especialmente en las propias comunidades carenciadas y en los grupos pobres. El hecho de que las políticas de desarrollo constituyan un modelo elaborado y aplicado siempre desde el centro, ha descuidado el respaldo a las iniciativas locales autónomas. El conjunto de los territorios depende demasiado de lo que puede hacer o proponer la capital. Las comunidades locales tienen carencias, es cierto, pero también poseen recursos, conocimientos y capacidades creativas que no pueden ser unilateralmente activadas desde el gobierno central. Las desventajas del centralismo vuelven a hacerse presentes. términos de hogares, alrededor de 643 mil hogares (16,36 del total) se encontraban en situación de pobreza, de los cuales 177 mil (4,6% del total) eran indigentes. A lo largo de la década, el país ha sido capaz de reducir la población pobre desde un 38,6% en 1990 a un 20,6% en 2000. Asimismo, la población en situación de indigencia ha disminuido desde un 12,9% a un 5,7%. En términos de hogares, el porcentaje de hogares pobres disminuyó desde un 33,3% en 1990 a un 16.6% en 2000 y el de hogares indigentes se redujo desde un 10,6% a un 4,6% en el mismo período. En términos absolutos, ello significa que en el año 2000 habría alrededor de 1 millón 884 mil personas menos en situación de pobreza en el país que al inicio de la década. Esta cifra incluye 810 mil personas menos en situación de indigencia con relación a 1990. En términos de hogares, en el año 2000 hay cerca de 413 mil hogares menos en situación de pobreza que en 1990 y, dentro de ellos, algo más de 159 mil hogares menos en situación de indigencia”(MIDEPLAN) ¿Agotamiento del modelo de centralismo estatal? 2.16. Pese a todo lo dicho, el que hasta ahora el gobierno central continúe manejando directamente el 81% del gasto total gubernamental determina, en gran medida, el gasto regional y condiciona parte importante del gasto local. Si bien la mayor parte del esfuerzo descentralizador ha sido resultado del juego de fuerzas e influencias al interior del aparato gubernamental, cuando las municipalidades presionan al gobierno central a través del movimiento asociativo8 se logran incrementos de competencias y recursos. No obstante, la sociedad civil y el sector privado están bastante ausentes del debate. No hay demanda fuerte por más descentralización, aunque existen movimientos regionales que presionan esporádicamente: corporaciones privadas, universidades regionales, alcaldes y concejales. El modelo de política pública sigue altamente condicionado por la centralidad del sistema político. 2.17. A esta forma de operar se añaden los factores subjetivos. Los chilenos se han habituado a un Estado que funciona centralmente y actúan en consecuencia. De este modo, se ha inducido una apatía de las capacidades emprendedoras en los territorios. Los agentes locales esperan en demasía las soluciones gubernamentales. Y como a los políticos se les mide por su capacidad para cumplir con las “demandas de la gente”, se ha generado también un pragmático “clientelismo cosista”9 donde lo importante es mostrar resultados de corto plazo y no rumbo estratégico. Aunque el movimiento regionalista, las municipalidades y algunos otros actores protestan tímidamente por este estado de cosas y sugieren una mayor descentralización. Esquema resumen: Propuestas de la Asociación Chilena de Municipalidades (Congreso de El Quisco, noviembre del 2002) Políticas de Competencias Recursos Fondos de descentralización municipales municipales desarrollo nacional Demanda por Municipalidad Recursos deben Mayor parte de descentralización debe ser gobierno pasar al 30 % de fondos política y fiscal local promotor de los medios de concursables con autonomía un desarrollo gobierno al final de sectoriales debe ser local “desde abajo la década transferidos a los hacia arriba” (2.010). municipios Legitimidad y gobernabilidad Municipio autónomo y gestión participativa local 2.18. La economía y sociedad chilena sigue realizando un fuerte esfuerzo de apertura e integración a la economía mundial10. Esta opción limita la autonomía de las macro políticas nacionales reduciendo, por tanto, la capacidad del Estado central para corregir los desequilibrios territoriales y sociales. La influencia de la globalización -generadora de grandes cambios culturales y técnicos- es muy potente, lo que se adiciona a las dificultades antes mencionadas para diseñar e implementar desde el centro políticas públicas que contribuyan a reducir las desigualdades. Por ello, el gobierno central parece estar obligado a compartir mucho más el diseño e implementación 8 La Asociación Chilena de Municipalidades nace en 1993 y desde entonces presiona para lograr mayores recursos, competencias y autonomía para las municipalidades 9 Emulando el modelo del mercado se insiste en que las políticas públicas deben responder a “las necesidades de la gente” la que se suele medir mediante encuestas de opinión. Con esto se cae en acciones de respuesta a las demandas coyunturales en perjuicio de estrategias de desarrollo de más largo aliento. 10 Se acaban de aprobar los Tratados de Libre Comercio con la Unión Europea, los Estados Unidos y Corea los que empiezan a operar efectivamente en el 2004. de políticas con los gobiernos regionales y, en especial, con las municipalidades. 2.19. Incluso, en caso que los gobiernos regionales y las municipalidades obtengan mayores recursos y mejoren sus capacidades de diseño y operación de políticas de desarrollo, tampoco es posible impulsar el desarrollo local sin desarrollar alianzas estables con los actores privados, no gubernamentales y con mucho mayor involucramiento ciudadano. En este sentido, el sector público chileno aún no asume el hecho de que la combinación de recursos escasos, sociedad compleja y cambio permanente obligan a una gestión más abierta y participativa donde los agentes privados y los ciudadanos sean actores efectivos de las políticas públicas. En la sociedad moderna la única manera de que las políticas públicas sean efectivas es que generen consenso y que involucren efectivamente a los habitantes del territorio. 2.20. Una deficiencia del proceso chileno es que el tema de la descentralización –entendida como devolución de poder y responsabilidades hacia los agentes territoriales públicos y privadosse debate al interior del sistema gubernamental y de los grandes partidos políticos, con una participación limitada y meramente consultiva de los agentes privados, académicos y no gubernamentales. La descentralización es vista como una redistribución de competencias y recursos al interior del Estado, pero no como una herramienta esencial para generar nuevas dinámicas de colaboración público-privada que activen políticas consensuadas de desarrollo nacional, regional y local, incluida, por cierto, la lucha contra la pobreza. 2.21. Como conclusión de este acápite, afirmamos que Chile posee una efectiva política macroeconómica, pero carece de estrategias territoriales de desarrollo en regiones y localidades para permitir la activación y pleno aprovechamiento de las iniciativas y opciones originadas “de abajo hacia arriba”. Hay una macro política económica nacional sin una micro-política de desarrollo local. La descentralización es concebida como un movimiento modernizador al interior del Estado, pero no como herramienta estratégica para articular al sector público con los privados, la sociedad civil y los ciudadanos en pos de más desarrollo, incremento del bienestar y eliminación de la pobreza. 3. POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA La comuna adonde se trasladaba a los pobres... 3.1. La llegada a La Pintana constituye un hecho especial. En las principales arterias de acceso, diversos monumentos de gran tamaño señalan al viajero que ya está en la comuna. También se entera fácilmente el habitante que se acerca en bus. Divisar los monumentos es señal de que ha llegado a casa. Una visita ocular al interior de la comuna depara más sorpresas. La coexistencia respetuosa de zonas urbanas de vivienda con espacios rurales privados o institucionales. O la abundante vegetación existente tanto en los espacios de corte rural como en los bloques de vivienda de diverso tipo y antigüedad. Llama igualmente la atención la cantidad de árboles y de plazas; en general, bien regados y cuidados. 3.2. También intriga la menor presencia de problemas ambientales, comunes en el resto de la ciudad tales como la contaminación atmosférica, la congestión vehicular y la deforestación. La diferencia se debe, entre otros factores, a su carácter de comuna suburbana, a su ubicación periférica y al entorno paisajístico natural. Vale decir, a su origen rural más que a su actual ser urbano. 3.3. Pero la historia real es más dura, dinámica y compleja. La Pintana tiene dos grandes etapas de poblamiento. En la primera, entre 1950 y 1985, la migración al sector, todavía parte de la comuna de La Granja, es lenta. Esta repunta a fines de los sesenta con la “toma” (invasión) del ex Fundo San Rafael por familias provenientes de la población Santa Adriana11. La segunda etapa ocurre en la década de los 80. La Municipalidad asevera12: “Aunque la erradicación (forzada) de campamentos se inicia entre 1976 y 1978, el procedimiento se aceleró... entre 1979 y 1985 por la aplicación del llamado "subsidio dirigido" desde 1981 (que) de hecho continúa hasta febrero de 1989. El mayor volumen de radicaciones, en tamaño y número se fue concentrando en la nueva comuna de La Pintana, (que) pasó a ser caso demostrativo de la estrategia de reorganización y sus conflictos” De dictadura nacional a la democracia local 3.4. La Pintana -uno de los 34 municipios del área urbana de Santiago- es considerada comuna pobre. Durante el gobierno militar fue estigmatizada como tal al constituirse en receptora de miles de familias pobres provenientes de barrios acomodados que las expulsaban. La oferta de terrenos no urbanizados baratos facilita al gobierno militar levantar allí conjuntos de viviendas para los sectores pobres. Sin embargo, la situación ha cambiando positivamente. Entre otras políticas municipales, destacan los desestímulos sistemáticos a la oferta de terrenos mediante la aplicación del Plan de Desarrollo Comunal desde 1994, lo que limita los usos habitacionales. De este modo, el 60% de la superficie comunal no puede ser ahora ocupada por viviendas. El doble rol urbano-rural es también estimulado. La visión del futuro integrada en el Plan de Desarrollo define a La Pintana como una comuna "verde”. Es decir, una “cuña” ambiental entre conjuntos urbanos, comuna “borde” que ayude a contener el explosivo crecimiento de Santiago. 11 12 El 22 de julio de 1965. Página web de la Municipalidad de La Pintana 3.5. La Pintana es un territorio atípico, donde la Municipalidad juega un rol clave al integrar el concepto de "desarrollo humano sustentable" en sus estrategias de gestión y en la toma de decisiones. En este sentido, ha sido importante la adopción municipal del enfoque de la Agenda Social 2113. Aceptar este, implica asumir una visión de conjunto del desarrollo, con énfasis en la consistencia e integración de las políticas de intervención en el territorio. Adoptar las ideas del desarrollo humano implica, además, desechar la concepción segmentada o ”sectorial” de las políticas públicas, que separa lo social de lo económico y tiende a reducir la lucha contra la pobreza al mero apoyo asistencial a los grupos más afectados por aquella. Para detener la pobreza hay que limitar el aumento de la población inmigrante 3.6. Al contrario de otros municipios, las autoridades de La Pintana se dieron cuenta rápidamente que era indispensable dejar de ser una comuna concentradora y estigmatizada por la pobreza, evitando la llegada de más personas con este tipo de dificultades. A poco andar de la gestión municipal del alcalde Jaime Pavez, se logró detener la construcción masiva de vivienda social para grupos provenientes de fuera del perímetro comunal. De este modo, se redujo el ritmo de incremento de la población de una tasa intercensal del 7,8 % en el periodo 1982 al 1992 a un muy razonable 1.3% entre 1992 y el 2002. Variación de población y reducción del ritmo de crecimiento poblacional (Censos de Población de 1982, 1992 y 2002) Población Incremento Crecimiento Población Incremento Censo 1982-1992 anual Censo 1992-2002 1982 promedio 1992 73.932 116.153 7.8 % 169.640 20.445 Crecimiento anual promedio 1.3 % Población Censo 2002 190.085 3.7. La Pintana aplica una inteligente política para evitar el incremento del número de pobres. Se termina con las erradicaciones masivas de grupos de “sin casa” a las fronteras interiores de la comuna. Esto es, con la estrategia de la Dictadura de concentrar a los pobres lejos de los ricos y grupos medios usando ese espacio comunal. No obstante, no sería justo asignar a la dictadura el monopolio de la política de segregación espacial de los que menos tienen. De hecho, el Estado chileno viene practicando desde hace décadas la estrategia de construir masivamente viviendas mínimas para los grupos de menores ingresos, en lugares alejados donde el suelo es barato. Poco han importado la distancia y la falta de infraestructura. Menos aún el desarraigo y la pérdida de empleos resultante, por efecto de los traslados obligados de habitantes, a veces desde un extremo a otro de la ciudad. 3.8. La Pintana es uno de los pocos municipios de la urbe santiaguina que limita la construcción de vivienda social en sus fronteras interiores. La razón es evidente: a mayor concentración de la pobreza, mayor es la dificultad para erradicarla y más grandes son también los efectos negativos asociados. A la inversa, a mayor heterogeneidad social, menos dificultades para enfrentar la situación difícil de una parte de la población. Al no vivir en “ghettos” los pobres pueden relacionarse con los no pobres, de manera productiva y culturalmente útil. 13 En 1992, en la Cumbre de Río de Janeiro, Chile asume el compromiso de replicar la“agenda s 21” a escala local. 3.9. Otros municipios colindantes -como La Florida o Puente Alto- han optado, de hecho, por la política contraria, es decir, aceptar el crecimiento poblacional, ya que con ello lograrían un aumento de las transferencias compensatorias provenientes del Fondo Común Municipal, las que se calculan en base a los indicadores de cantidad de población y magnitud de la pobreza. Sin embargo, éste puede ser un muy mal negocio; si bien pueden aumentar los recursos de transferencia del FCM, hay un incremento más que proporcional de los problemas sociales, ambientales, financieros y políticos. 3.10. Un segundo elemento -resultante directo de la política de limitar el crecimiento por inmigración- contribuye a limitar el aumento poblacional. El incremento del valor del suelo. Se trata de un efecto combinado de la alta inversión local en infraestructura, del mejoramiento de los servicios y de la calidad de vida resultante –por una parte- y de la reducción de la oferta de tierra urbana por las propias políticas municipales, por otra. En efecto, entre 1992 y el 2000 se incrementó fuertemente el precio del suelo en la comuna. El valor del metro cuadrado pasa de US $ 2.3 a US $ 30, en un período de 8 años. Al subir el valor del suelo, se reducen también las compras de tierra barata por el gobierno central para destinarla a vivienda social. Paralelamente, aumenta el valor de las viviendas de los habitantes de La Pintana. Ahora se está un poco mejor, las presiones sociales están controladas y todos los habitantes han ganado por la apreciación de sus viviendas. El crecimiento económico nacional facilita el progreso social comunal 3.11. Como se afirma en acápite anterior, los primeros años de la gestión de los alcaldes democráticos van de la mano con el crecimiento económico acelerado de Chile. Efectivamente, entre 1990 y 1998, el producto chileno se expande a tasas próximas al 7% anual. Luego, hay una buena disponibilidad de recursos, aunque esta no es condición suficiente para garantizar el éxito de una gestión local. Empero, a partir de 1998 se inician las dificultades. Chile ve caer drásticamente su ritmo de crecimiento y la economía bordea la crisis y se teme una recesión la que, felizmente, no ocurre. En todo caso, los mediocres índices de crecimiento se traducen en pesimismo generalizado, hay una caída de los indicadores económicos y, en especial, un fuerte incremento de la desocupación que pasa de una media nacional del 6% a niveles cercanos al 10% de la población económicamente activa del país. Pero en La Pintana, la cifra supera con creces los dos dígitos. 3.12. En este contexto inicial favorable, aunque progresivamente más difícil y complejo, es que hay que evaluar los resultados de la gestión de la Municipalidad de La Pintana14. Los datos disponibles sobre servicios, infraestructura y equipamiento para el año 2000, permiten constatar progresos notables: • El 99.8% del área urbana de la comuna, es decir el sector poblado, está pavimentado • El 99.4% de los hogares tiene agua potable y alumbrado público • El 98,6% de los hogares usa como combustible gas licuado o gas natural • El 98% de las viviendas recibe servicio de recolección de residuos sólidos • El 96% de las viviendas posee alcantarillado domiciliario • El 95,8% de las viviendas son casas o departamentos permanentes de material sólido 14 Y de los restantes municipios del país, claro está. • • • • El 89,4% de las viviendas posee televisor a color y el 17,6% blanco y negro15 El 87,5% de las viviendas es habitada directamente por sus propietarios El 83,6% de las viviendas tiene refrigerador y el 81,4% posee lavadora eléctrica El 58,4% de las viviendas tiene instalado teléfono fijo y el 38,3% posee teléfono celular16 3.13. La Pintana muestra buenos indicadores de cobertura de servicios básicos y equipamiento de los hogares que se aproximan al 100% de la cobertura posible. No hay duda que la década de los noventa trae tanto democracia como progreso material a la comuna. La oferta educacional y la buena cobertura de la salud 3.14. También ha sido importante el esfuerzo municipal para mejorar la educación básica, media y de adultos, mediante diversos programas de inversión y mejoramiento educacional. La Pintana cuenta actualmente con 14 establecimientos educacionales municipales, incluido el Liceo de educación media El Roble, que totalizan una matrícula de 15.452 alumnos. Funcionan en la comuna otros 35 colegios particulares subvencionados por el Estado, los que suman 23.511 alumnos. Adicionando ambas categorías se llega a un total de 38.963 educandos. 3.15. Entre 1992 y 1998, la escolaridad en la comuna se ha incrementado pasando de un promedio de 8,2 años de estudio a 8.7 años por persona. Esta cifra debe seguir creciendo al establecerse por norma nacional la educación media obligatoria, lo que debe hacer subir la escolaridad media a 10 años. Pero pese a los esfuerzos, la calidad de la educación chilena deja que desear en calidad, aunque no así en cobertura. Por ello, el Estado y las municipalidades que gestionan los establecimientos educacionales- hacen un gran esfuerzo para implementar la jornada escolar completa, de modo que los educandos permanezcan en su establecimiento todo el día y no solo la mitad de aquel como ocurre ahora. 3.16. Otro servicio esencial es la atención de salud. Los 8 consultorios y centros de salud que brindan la primera atención a los usuarios son de administración municipal y cuentan con financiamiento transferido desde el Ministerio de Salud. Se trata de un valor “per cápita” calculado en función de la población inscrita para atenderse en el sistema comunal. Desde allí se les deriva a los hospitales de especialidad, si los médicos y personal local así lo determinan. En el caso de La Pintana los datos muestran un incremento importante de la población inscrita y atendida. Se pasa de 116 mil inscritos en 1997 a más de 146 mil el año 2.001. Los consultorios, servicios de urgencia (SAPU) y los servicios de atención dental están distribuidos en el territorio comunal. Creación de un entorno favorable al desarrollo: centro cívico, identidad y deporte 3.17. Un esfuerzo importante de la Municipalidad es el refuerzo de la capacidad física y material del territorio para responder a las diversas necesidades y demandas de sus habitantes. Por el hecho de ser una comuna originada en una reciente y fuerte inmigración, La Pintana es un espacio dormitorio desde donde sus habitantes deben desplazarse obligadamente para trabajar, estudiar, comprar, hacer diversas gestiones o recrearse. En suma, hay mucha vivienda 15 16 Los porcentajes no se adicionan, un mismo hogar puede tener un televisor color y otro blanco y negro Cifras no adicionables, un mismo hogar puede tener telefonía fija y celular, otro ninguna de las dos. social pero pocos servicios elementales. De allí la necesidad de un “centro cívico”, proyecto en pleno desarrollo. 3.18. Con la conformación del centro cívico -en cuyo corazón se sitúa la Municipalidad-, ya no es indispensable salir de la comuna para realizar ciertos trámites. Además de los servicios que entrega el propio gobierno local –incluidos un mini zoológico, un parque y un vivero-, se han instalado bancos y centros comerciales colindantes. No ha sido fácil. El establecimiento del primer centro comercial hizo necesarias tenaces gestiones municipales para atraer a inversionistas y comerciantes -al principio, reacios y desconfiados de la viabilidad del centro cívico. Ahora el proyecto está en pleno desarrollo. 3.19. Otra dificultad, no menor, de La Pintana es la baja identidad de sus habitantes respecto de su territorio, por el hecho señalado de provenir en su mayoría de otras zonas de la ciudad. Para afincar la identidad, la Municipalidad diseña y sostiene una oferta cultural importante. Destacan las fiestas de Navidad con sus “ferias de juguetes”, el maratón de San Nicolás17 y un festival de fuegos artificiales donde concurren lugareños y afuerinos. De este modo, cada 25 de diciembre miles de habitantes de la comuna se aproximan a la Municipalidad para participar en los festejos. Ya no es necesario ir a otros puntos de la ciudad para celebrar o participar en espectáculos masivos. Es política municipal construir identidad local, creando instituciones que hagan que sus ciudadanos se sientan a gusto y orgullosos en su propio territorio comunal. 3.20. Uno de los símbolos de la comuna es su nuevo Estadio. El recinto posee dos canchas de fútbol empastadas, aposentadurías para 6 mil espectadores e iluminación artificial. Está habilitado para practicar fútbol, tenis, atletismo, ciclismo y patinaje. Posee una pista atlética de 8 carriles cubiertos por una alfombra de material sintético. El municipio realiza una alta inversión en la habilitación de este recinto modelo dotado de los medios para practicar la alta competición. “Es inadmisible que haya establecimientos deportivos para pobres, de menor calidad que aquellos que sirven a los grupos sociales pudientes”, explican los funcionarios municipales18. 3.21. El Estadio municipal es centro de operaciones de una densa red de organizaciones, con 241 clubes y otros grupos y más de 80 canchas y multicanchas formales e informales. Las razones de la alta prioridad que se otorga al deporte se resumen en: a) incrementa el bienestar, la calidad de vida y las posibilidades de recrearse de la población; b) es una actividad que ayuda a prevenir enfermedades y reduce los riesgos de mortalidad; c) constituye una manera adecuada de encauzar a los jóvenes en una vida sana, canalizando positivamente sus energías e iniciativas. El Estadio está siendo utilizado, además, por un club deportivo de la competencia profesional del fútbol nacional19. 17 La maratón de San Nicolás se organiza desde hace pocos años según el modelo paulista de la San Silvestre. Para montarla el alcalde y un equipo municipal participaron directamente en la popular corrida de Sao Paulo. 18 Ver entrevistas en anexos 19 El antiguo club “Santiago Morning”, de la segunda división de la ANFP Apoyo a las organizaciones de base y creación de “capital social” 3.22. La inversión en infraestructura y la reducción del crecimiento poblacional humanizan el espacio comunal. Al mejorar la infraestructura y los servicios, el equipamiento disponible de los hogares, y al incrementarse las áreas verdes y aumentar la oferta de recreación y cultura hay, sin duda, una ganancia neta en bienestar. Pero para que este efecto se dé adecuadamente es necesario que la gente incremente su organización para que se involucre y asuma nuevas responsabilidades territoriales. Es decir, que se apropie del progreso logrado. Para decirlo de manera moderna: el respaldo a la organización social y a las redes formales e informales que se generan o refuerzan contribuye a aumentar el “capital social” de la comuna. Es decir, las familias pueden incrementar sus posibilidades de apoyo y solidaridad con otros familiares, vecinos y organizaciones sociales. 3.23. Una actividad municipal importante es el fomento de la organización comunitaria. “Sólo entre 1992 y el 2000 se han más que duplicado las organizaciones sociales”, explican los profesionales de la dirección municipal de Desarrollo Comunitario. Las 787 organizaciones existentes son: • 241 clubes deportivos, que representan el 30.6 % del total de organizaciones. El incremento se explica por la alta importancia concedida por las políticas municipales al fomento del deporte. • 198 comités de “allegados” –25% del total- que canalizan la energía y ahorro de las familias sin vivienda, previniendo así las invasiones salvajes de nuevos asentamientos informales. • 89 “juntas de vecinos” –el 11.3% del total-. Es la organización clásica que cuando funciona bien hace las veces de un pequeño gobierno barrial, que promueve y coordina actividades. • 77 agrupaciones de mujeres –10% de las organizaciones- que realizan actividades sociales, de formación y producción de pequeñas artesanías. • 75 centros culturales –otro 10%- que van desde bandas musicales hasta clubes de lectura. • 39 agrupaciones de adultos mayores, relevantes debido al envejecimiento de la población. • 14 centros juveniles que inician a estos habitantes en la vida cívica. Muchos jóvenes participan también en los clubes deportivos y en las agrupaciones culturales. • 18 centros de padres y apoderados de centros educacionales que colaboran con los profesores. • Otras organizaciones, entre las que se incluyen 3 agrupaciones de microempresarios. 3.24. Para sostener el trabajo de las organizaciones, la municipalidad realiza diversas actividades de capacitación. En un informe global elaborado para el año 2000 se dan algunas cifras de este esfuerzo: a) 1200 dirigentes, líderes barriales y comunitarios capacitados; b) construcción, reparación y mantenimiento de 27 sedes comunitarias; c) construcción, habilitación y reparación de 36 multicanchas para el deporte y la recreación; d) financiamiento de 665 pequeños proyectos presentados por las diversas organizaciones sociales y ejecutados por ellas mismas. Cuidado del entorno natural, educación ambiental y “plazas participativas” 3.25. Si bien las primeras imágenes del territorio comunal son positivas, La Pintana enfrenta también dificultades ambientales. Según la Dirección de Gestión Ambiental20, los principales problemas locales son: • Degradación y contaminación de suelos por disposición ilegal de escombros; • Generación y contaminación por residuos domésticos e industriales; • Degradación y pérdida de suelo de uso agrícola y contaminación de agua de riego; • Déficit de espacios y áreas verdes; • Contaminación atmosférica de partículas, gases, ruidos; • Deficiente infraestructura para el drenaje de aguas lluvias; • Pobreza urbana y hacinamiento al interior de las viviendas; • Contaminación intra domiciliaria. 3.26. En todo caso, La Pintana es una de las comunas de Santiago que ha asignado usos no tradicionales a los suelos urbanos con una clara finalidad ambientalista. Así, se ha creado la Zona de Protección Ecológica; un Área de Interés Agropecuario –en convenio con la Facultad de Medicina Veterinaria de la Universidad de Chile- y el gran proyecto ancla del Parque Metropolitano, de 180 hectáreas, que incorporará un Parque Ecológico y Recreativo Metropolitano y el nuevo Zoológico de Santiago. 3.27. La DGA ha implementado también un conjunto de pequeñas iniciativas ambientales, del tipo micro proyectos, con finalidad educativa. Destacan: • La Miniplanta, donde se recicla toda la basura orgánica de mercados y ferias libres; • El Vivero Forestal municipal, que distribuye plantas a escuelas y parques municipales; • Un Museo Natural Interactivo, visitado constantemente por los estudiantes; • Una Clínica Veterinaria Móvil, que controla la presencia y reproducción de perros y gatos; • Un Mini zoológico, localizado en el ante patio del edificio municipal. 3.28. Tanto los macroproyectos como los proyectos más pequeños contribuyen a la toma de conciencia ciudadana sobre el tema ambiental. La Pintana es, también, uno de los escasos municipios de Santiago que posee una Ordenanza Ambiental Marco. Esta ordenanza reglamenta los comportamientos y procedimientos a utilizar en los temas de: a) deterioro urbano; b) saneamiento básico; c) contaminación del aire; d) zoonosis y tenencia de animales; e) higiene ambiental y seguridad industrial; f) aseo; g) ornato; h) mercados, ferias libres de chacareros, “ferias persas” y “cachureos”. Se tiene, además, una buena capacidad para fiscalizar y monitorear su cumplimiento, incluida las decisiones judiciales y cobranza de multas, cuando es necesario. 3.29. El programa “plazas participativas” involucra a los vecinos en la construcción de nuevas áreas verdes. Consiste en la creación de plazas y plazoletas en los diversos barrios. Los habitantes organizados en sus juntas de vecinos acuerdan con los técnicos municipales las características y el diseño del área a intervenir. Además, realizan aportes en mano de obra y 20 Durante la gestión del actual alcalde se crea la Dirección de Gestión Ambiental, DGA, con una pequeña planta de 14 personas, más 15 contratas y 34 profesionales a honorarios. trabajo voluntario para agregar recursos adicionales a los entregados por la municipalidad. Entre 1994 y 1998 se construyen 99 nuevas áreas verdes con un total de 120 mil metros cuadrados construidos. 3.30. Lamentablemente, este programa no ha continuado; tanto por la reducción del crecimiento de la economía chilena –que limita los recursos locales y vecinales-, como por la influencia negativa de los programas de empleo extraordinarios del gobierno nacional para reducir la cesantía. Estos planes estatales buscan evitar que la tasa de desempleo sobrepase una media nacional del 10%; no obstante, en comunas como La Pintana, los niveles de desempleo sobrepasan el 15% de la PEA. En todo caso, son las propias municipalidades las que, en una primera etapa, han administrado y ejecutado estos programas. Se da la paradoja que La Pintana tiene que aplicar un programa contra el desempleo que atenta contra una de sus iniciativas estrella: las plazas participativas. 3.31. Los programas de empleo de emergencia inciden negativamente en las conductas ciudadanas al reducir el trabajo voluntario. ¿Por qué trabajar voluntariamente si los programas de absorción de mano de obra cesante pagan por realizar tareas similares? Las “plazas participativas” dejan de operar por efecto indirecto del programa nacional de empleo de emergencia. La gente se hace reacia a trabajar de modo voluntario al verificar que es posible ser contratado y pagado por la misma acción. El centralismo y las políticas públicas nacionales no sólo no incentivan sino muchas veces impiden o traban la participación 3.32. El programa de plazas participativas va de la mano con la arborización para transformar el paisaje urbano local, originalmente seco, polvoriento y pedregoso en verano y con barro y pozas de agua en invierno. Sólo entre 1993 y el año 2000 se plantó más de 100 mil nuevos árboles en la comuna. En este sentido, la combinación “pavimentación--construcción de áreas verdes--iluminación de calles y espacios públicos” tiene un evidente efecto de mejoramiento de la calidad de vida de las personas, las que cuentan ahora con espacios más acogedores y amables para realizar la convivencia vecinal y barrial. La pobreza se reduce fuertemente, pero se incrementa con el ciclo económico 3.33. Un análisis detallado de la realidad comunal muestra situaciones complejas. La pobreza se reduce fuertemente y ahora no es visible, pero continúa presente. Pese a todos los esfuerzos mencionados por crear un entorno favorable al desarrollo, el flagelo de la pobreza extrema continúa afectando la vida de los habitantes de La Pintana. Lo que ocurre es que ya no es evidente en el paisaje urbano y en las calles. Pero sigue presente de manera importante si ingresamos al interior de las viviendas. 3.34. Según la municipalidad, más del 40% de las viviendas alberga “allegados”, es decir residentes de familias cercanas, parientes o amigos. Por otra parte, el tamaño de las casas es pequeño, como lo muestra el indicador medio de los permisos de construcción otorgados por el municipio: 42 metros cuadrados. Luego, el hacinamiento es un problema mayor. Si bien la pobreza no es evidente en las calles, ésta si se encuentra dentro de las viviendas. Una estadística vendrá en nuestra ayuda: los índices de pobreza, elaborados por el gobierno central sobre la base de encuestas periódicas de hogares. Evolución de la Pobreza en La Pintana (en porcentajes de la población total) 1990 1992 1994 1996 Pobreza total 53.3 44.1 28.9 29.2 Pobres. no indigentes --33.4 24.8 23.7 Pobres Indigentes --10.7 4.1 5.5 Fuentes: Encuestas CASEN, Informes Desarrollo Humano PNUD, Municipalidad La Pintana 1998 31.9 21.4 9.6 2000 31.1 20.5 10.5 3.35. La información es clara. Por una parte, entre 1990 y 1996 hay una fuerte reducción de la pobreza total que disminuye casi a la mitad. A partir de ese año, hay un incremento moderado –que coincide con la reducción del ritmo de crecimiento del país- y luego una tendencia a la estabilización. Más precisamente, los pobres no indigentes se reducen sistemáticamente de un tercio de la población en 1992 a un quinto de la misma el año 2000. No ocurre lo mismo con los pobres indigentes. La pobreza dura o indigencia disminuye durante el auge, pero también se incrementa fuertemente con el estancamiento. De casi un 11% en 1992, baja drásticamente a un 4% en 1994 y luego sube sistemáticamente hasta llegar a un 10.5% en el año 2000. Los pobres indigentes constituyen el sector social más perjudicado por la caída del ritmo del crecimiento y la alta desocupación resultante. Indicadores de Desarrollo Humano en La Pintana Tasa de alfabetismo (DH) Esperanza de vida (en años) Ingreso monetario (en $ de 1998) Índice de Desarrollo. Humano 1991 96.6 --43.936 0.628 1998 2002 94.9 95.5 69.8 --60.781 --0.704 --Encuesta CASEN, PNUD y Censos 3.36. Los “índices de desarrollo humano” elaborados por el PNUD para 190 de los 341 municipios chilenos ratifican lo establecido más atrás, aunque con ciertos matices. Con datos para 1991 y 1998 que se sitúan entre el comienzo del régimen democrático y el inicio de la desaceleración y estancamiento de la economía. Globalmente, el índice de desarrollo humano de La Pintana mejora fuertemente entre 1991 y 1998 como resultado, básicamente, del incremento del ingreso real de los salarios nacionales en un 38%. 3.37. La buena evolución del IDH en la comuna hay que atribuirla a una combinación de los efectos positivos del aumento de salarios reales con incremento del empleo, cuyo resultado previsible es que hay más personas que cuentan con trabajo e ingresos en los hogares. El efecto de incremento de los ingresos reales explica la casi totalidad de la mejora del IDH, ya que la tasa de alfabetización no varía significativamente y la esperanza de vida evoluciona con lentitud. A la inversa, cuando se inicia el ciclo de reducción del ritmo de crecimiento, decrece el empleo y se estancan o disminuyen los salarios reales. Como se dijo, esto golpea con fuerza a los más pobres los que, además, cuentan con empleos inestables e informales. 3.38. No obstante, si bien la crisis golpea con fuerza a los hogares más pobres y vulnerables los otros progresos -en vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios- se mantienen. En suma, hay más pobres y más pobreza en La Pintana -y seguramente en otras comunas populares chilenas- pero ello no es evidente y visible. Las calles continúan pavimentadas, las plazas son mantenidas y los servicios municipales continúan funcionando. Como afirman los funcionarios municipales: “la pobreza se trasladó al interior de las viviendas”. Ahora hay más desempleo, menos ingreso y, probablemente, más allegados. La pobreza extrema no se ve, pero está ahí. Gestión interna, “orden en casa” y fuerte inversión 3.39. Un elemento esencial para realizar una gestión local que facilite el desarrollo es la manera cómo el alcalde y el Concejo municipal conducen la municipalidad. Ya afirmamos al inicio del capítulo que en IULA hemos acuñado los términos de “buen gobierno local” y “gestión participativa” para referirnos a las características propias de una buena gestión. ¿En qué medida se aplican en La Pintana buenas prácticas de gestión?. Veamos: • El estilo de conducción del alcalde Jaime Pavez permite y estimula las conductas participativas. Por ejemplo, la gestión anual se inicia con un debate sobre el presupuesto municipal a partir de propuestas de los departamentos que definen sus metas, ingresos y gastos. Luego todas ellas se integran en un taller de trabajo –con el alcalde y los directivosque se realiza fuera de la municipalidad. Al Concejo llega, entonces, una propuesta político técnica consistente e internamente consensuada. • Del mismo modo, semanalmente se realizan reuniones técnicas del alcalde con todos los directivos para verificar avances, tareas y dificultades. Al estar presentes los principales directores y jefes de departamento, la información circula. Cada departamento realiza reuniones similares con su personal técnico. • Hay “orden en casa”. La Pintana maneja anualmente un presupuesto total de alrededor de US 10 millones, de los cuales el gasto en personal no excede el 25% -el tope que permite la ley es de un 35%- y se asegura a lo menos un 15% de inversión con recursos propios. • Se lleva a cabo una política agresiva de búsqueda de recursos externos provenientes de diversas fuentes nacionales e internacionales que permiten quintuplicar la inversión realizada con recursos propios. En 1993, por ejemplo, se obtuvo recursos externos para 20 proyectos, en tanto que durante el 2001 se lograron recursos para más de 100 proyectos con un valor total de cerca de 8 mil millones de pesos (US $ 14,5 millones) Es decir, un buen manejo fiscal local, una política austera sin endeudamiento y alta inversión21 • En general, la municipalidad de La Pintana trabaja de modo abierto buscando movilizar recursos gubernamentales, atraer al sector privado y movilizar a la comunidad tras acciones decididas en común -como las plazas participativas-. Inversiones, presencia privada y proyectos de desarrollo 3.40. La Pintana no sólo responde a la urgencia y el mediano plazo, hay grandes proyectos que buscan generar nuevos dinamismos de desarrollo y crear empleos. Los principales programas son: • Completar el Centro Cívico que busca dotar a la comuna de un complejo arquitectónico proveedor de servicios y, a la ciudad de Santiago, de un subcentro comunal, de modo de evitar desplazamientos innnecesarios a la población. Este proyecto está en plena ejecución. 21 Las principales fuentes de financiamiento externas son el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR; el Fondo de Solidaridad e Inversion Social, FOSIS; el Programa de Mejoramiento de Calidad de la Educacion, MECE; el Programa de Pavimentos Participativos, PPP; las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional, ISAR; la Inversión Regional de Asignación Local, IRAL; el Fondo Social Presidente de la República; el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENCE; y recursos diversos donde destaca un proyecto de la Unión Europea para apoyar las politicas sociales. • • • 4. Activar la Zona Industrial Exclusiva –de carácter privado- que cuenta con 282 hectáreas para industrias ambientalmente inofensivas. En su interior, ya está funcionando el Parque para la Pequeña Industria y Microempresas, el que, por ahora, tiene una baja capacidad de uso debido a sus dificultades de acceso vial y la contracción de la economía. En este sentido, un proyecto clave es la Nueva Entrada Sur de Santiago, cuyo trazado pasa por un costado de la comuna. Este proyecto mejorará sustancialmente el acceso a La Pintana y debe potenciar su oferta de espacios para la actividad económica. El nuevo Parque Metropolitano, dotado de múltiples servicios, como el nuevo Zoológico de Santiago que será trasladado de su actual ubicación debido a problemas de hacinamiento de las especies y falta de espacio. Este proyecto ha sido objeto de licitación a privados, aunque no ha encontrado aún la acogida deseada22. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 4.1. El funcionamiento de la Municipalidad de La Pintana prueba que una gestión local efectiva contribuye de modo determinante al desarrollo humano de sus comunidades, lo que incluye la reducción de la pobreza. No obstante, si bien el ambiente democrático ayuda, esto no es suficiente para asegurar un gobierno local efectivo. Hay bastantes ejemplos de municipios con suficientes recursos que realizan una gestión mediocre. Es fundamental un estilo de gestión abierto y participativo, tanto para activar los propios recursos internos como para obtener y movilizar medios financieros y apoyos técnicos de otros agentes públicos, privados, no gubernamentales e internacionales. Es el caso de la Municipalidad de La Pintana. 4.2. La reducción de la pobreza es un objetivo fundamental de la acción municipal. Pero no es el único. Las autoridades han sido electas para servir al conjunto de la población. En este caso, a un 69% de no pobres y a un 31% de pobres. Pero la “frontera” entre unos y otros es más estadística que real. Los pobres viven “entre” los no pobres y la integración total es el camino natural para solucionar los problemas de la pobreza. La exclusión se supera cuando ambos grupos, que en este caso habitan el mismo territorio, se relacionan de modo fluido y se apoyan activamente mediante redes y densas interacciones sociales, culturales y económicas. Por eso, en La Pintana no es bien visto hablar de “pobreza” sino de riqueza, en el amplio sentido de la palabra. La situación de pobreza es un estigma social y personal. La habilidad para crear todo tipo de riqueza es su contrario lógico. Hay que promocionar esto último más que quedarse en los males autoexcluyentes de la pobreza. 4.3. Aunque lo hemos reiterado anteriormente, queremos insistir en ello. El accionar municipal óptimo es aquel que considera al territorio como un conjunto y promueve la interacción fluida de los agentes presentes en él. Integra y no excluye o refuerza la exclusión. Una cosa es “medir” la pobreza con fines estadísticos y otra distinta es separar a los “pobres” de los “no pobres” mediante acciones directa o directamente marginantes. Por eso el Estadio de La Pintana ha sido construido con altos estándares de calidad; es de primer nivel. Una política local que incentive el deporte llega hasta la alta competencia. Y para eso hay estándares universales. Otro tanto ocurre con la pavimentación, los servicios básicos, las áreas verdes, la cultura y la educación. El esquema de más abajo muestra cómo el accionar municipal en el territorio tiende naturalmente a la integralidad. 22 Ver mayor información en los anexos Esquema Resumen: La Pintana: principales políticas municipales que favorecen a los grupos pobres Asistencia social: Municipalidad asigna subsidios al 31% de familias en situación de pobreza. Mantiene base de datos de fichas CAS con las que individualiza a los hogares pobres de la comuna sólo con fines de focalización. Inversión física: En infraestructura básica y vivienda para toda la población, incluido el 31 % de pobres. En especial: • Pavimentación urbana • Plazas y parques • Servicios básicos • Centro cívico y Estadio Fomento productivo local: Apoyo empresas y creación empleos: • Zona industrial exclusiva • Parque pequeña y microempresa • Apoyo a microempresarios • Macroproyectos ancla Seguridad ciudadana y gestión de espacios públicos: Sedes sociales, canchas y plazas de los barrios gestionadas por las organizaciones comunitarias y apropiadas por los vecinos Ordenamiento territorial: Plan de desarrollo comunal restringe el incremento de la población emigrante por los programas de viviendas sociales del Estado, favorece consolidación de barrios existentes e incentiva las áreas industriales, institucionales y recreativas --Universo de la acción municipal: 69% de familias no pobres 20.5% familias pobres no indigentes 10.5 % de familias indigentes ( todos ciudadanos usuarios de los servicios municipales) --- Preservación del medio ambiente: Aplicación de agenda Local 21 favorece al conjunto de la población mediante cuidado del ambiente, incremento de plazas, parques, áreas de recreación y realizando educación ambiental Formación de “capital social”: Apoyo a cerca de 800 organizaciones sociales, formación de dirigentes y líderes. Financiamiento por concurso de proyectos presentados por las organizaciones comunitarias Educación y formación de “capital humano”: Servicios de 14 establecimientos de educación pública municipal –incluida enseñanza media- y de 35 escuelas privadas subsidiadas por el Estado. Programas de educación de adultos. Formación y apoyo en el uso de Internet Salud: Servicios de 8 centros de salud municipales, que incluye atención de urgencia, ambulancia y traslado a hospitales especializados, cuando corresponde. Deporte, cultura e identidad local: Estadio municipal que sirve a 241 clubes deportivos. Museo, teatro y apoyo a 75 centros culturales. Promoción de festividades y actividades de recreación para reforzar identidad local (fuegos de artificio y maratón en Navidad) El “estilo” y los instrumentos: 4.4. En la gestión municipal es muy importante la manera cómo se hacen las cosas. El secreto del éxito se encuentra, a menudo, en el uso de prácticas sencillas pero efectivas: visión de largo plazo, administración político-profesional, motivación del personal hacia el trabajo social, información fluida, finanzas sanas, activa búsqueda de recursos gubernamentales y externos, alianza con actores privados, estímulo a la participación ciudadana, compromiso con el territorio y su gente, persistencia en los objetivos. En La Pintana verificamos: • La conformación de equipos profesionales de calidad, que se han mantenido en el tiempo • Un plan de desarrollo elaborado con consulta a la comunidad local • Adopción de la Agenda Local 21 y la idea del desarrollo sustentable • Política financiera austera, útil para todos los tiempos, en especial para épocas dificiles • Constante búsqueda de fuentes externas para aumentar la inversión mediante la generación de proyectos, “lobby” y el aprovechamiento de la buena imagen de la gestión municipal • Programa ambicioso de reducción del déficit de infraestrucra y ampliación de la cobertura de servicios • • • • Fuerte apoyo a la organización comunitaria y fomento de la participación social Aplicación de los programas sociales y asistenciales del Estado para paliar la pobreza Limitación del crecimiento poblacional, como herramienta para focalizar los recursos en la población existente y cambiar la imagen estigmatizada de La Pintana Fuerte apuesta por el deporte y refuerzo de la cultura e identidad locales Los principales resultados: 4.5. No hay éxito verdadero sin resultados observables y medibles. No se trata sólo de hacer bien las cosas, como indica el listado anteior; se busca obtener resultados concretos que se traduzcan en cambios de imagen, de comportamientos sociales y en incremento del bienestar de la población. Estos resultados son: • Mejoramiento sustancial de la infraestructura comunal básica de agua, alcantarillado, electricidad, pavimentación y servicios de educación y salud llegándose a todas las familias o a cifras muy próximas al 100 % de la cobertura. • Reducción de la tasa intercensal de crecimiento poblacional del 7.8 % (en 1992) a un 1.3 % (el 2002), superándose así la excesiva presión social que representaban las migraciones de población carenciada. • La población con vivienda formal (casas y departamentos) supera el 95 % y en ellas el 85 % son habitadas por sus propietarios. • La pobreza se reduce de un 55% en 1990 a un 29% en 1994, aunque pasa a un 31% el 2000 • Hay un fuerte incremento de las áreas verdes mediante el programa “plazas participativas”. También se crean áreas de reserva ecológica, se cuida el espacio rural y se arboriza. • Se habilita el Centro Cívico con la casa municipal, bancos, centro comercial y servicios • Se construye el Estadio de La Pintana, base de una fuerte política de apoyo del deporte amateur y competitivo • Se genera y prioriza actividades que conducen a fortalecer la identidad local: monumentos, fiestas, maratón, competencias deportivas, actividades culturales, difusión en la televisión abierta • El municipio mantiene sus finanzas equilibradas con un límite (techo) del 25% en los gastos de personal y un mínimo (piso) del 15% para la inversión con recursos propios • Se obtienen recursos y movilizan externos que quintuplican la inversión municipal • Gestión participativa interna con reuniones semanales de los equipos técnicos y elaboración anual colectiva del presupuesto municipal, con efectos motivadores del equipo municipal • Se generan y apoyan macroyectos, algunos de ellos ya realizados (estadio municipal, parque industrial), en vías de ejecución (centro cívico) o en proceso de inicio (nuevo parque metropolitano y zoológico, autopista sur de entrada a Santiago que facilita el acceso a La Pintana) . 4.6. La explicación de estos resultados –muy superiores a los de otros municipios con condiciones similares- está, en gran medida, en la calidad de la gestión municipal que muestra las características ya mencionadas. Pero, tal vez, el indicador más importante es el apoyo de la ciudadanía a la gestión del alcalde, el que ha ido progresivamente aumentando su votación partiendo de un 25%, cuando fue elegido por primera vez, hasta superar el 60% en las últimas elecciones locales el año 2000. Las recomendaciones: 4.7. Al finalizar, nos atrevemos a realizar un conjunto de sugerencias -algunas de ellas bastante obvias- con respeto y consideración hacia las autoridades y el personal municipal, ya que son ellos quienes mejor conocen su realidad, es decir, debilidades y fortalezas. Estas recomendaciones se deben asumir con el debido resguardo: • La primera, es que hay que persistir en la estrategia y política del desarrollo humano sustentable. Pero de modo creativo. A veces sólo “más de lo mismo” es lo menos indicado. • Mantener el estilo participativo de gestión que ha caracterizado al municipio tanto en el interior como hacia el exterior. Un clima abierto, que permite la opinión y la crítica, son ideales para detectar rapidamente fallas y errores. La autoridad política o administrativa no debe perder jamás la capacidad de escuchar. • Reforzar los mecanismos de participación social, buscando movilizar aportes adicionales y, en especial, incentivar la responsabilidad de la población. Esto, mediante la incorporación de aportes propios (de contraparte) a los proyectos municipales, cada vez que sea posible. La participación ideal de toda sociedad es aquella en que la comunidad se responsabiliza de sí misma. Entonces, la autoridad tiene que preocuparse menos de sus urgencias y más de su bienestar. • Elaboración del nuevo plan de desarrollo mediante técnicas participativas, vinculando la planificación con la acción conjunta inmediata –en un proceso continuo- de modo de evitar los desfases entre la etapa de diagnóstico-elaboración del plan con su aplicación afectiva. El desfase ocurre por la lentitud del Estado chileno para asignar recursos para proyectos. Este no está diseñado para responder con rapidez a las propuestas de la comunidad y menos para incentivar la participación. • Asumir con más fuerza el tema del desarrollo económico local en el doble sentido: apoyo a la generación y sostén de actividad productiva y fomento a la cultura emprendedora y proactiva. Es decir, estimular a la gente en la búsqueda de soluciones propias para sus problemas económicos y sociales. 4.8. La Pintana ha logrado resultados importantes tanto en su funcionamiento interno como en su acción hacia los ciudadanos. Hay un estilo de gestión –promoción de la Agenda Local 21 mediante la gestión participativa- que es conveniente difundir más hacia fuera. Primero, porque las cosas bien hechas atraen la atención y estimulan la venida de recursos. En este sentido, hay que mostrar más lo hecho y lo que se puede hacer. Para el visitante, La Pintana es un territorio atractivo en lo ambiental y social por los buenos resultados exhibidos. Pero hay que atraer más actividad económica, más inversión e, incluso, un poblamiento selectivo; es decir, a grupos medios y profesionales. Para ello hay que promocionar más el territorio, mostrando que una de sus principales bondades es la capacidad de autoadministrarse con efectividad. 4.9. La Pintana puede mejorar su “efecto demostrativo” sobre otras administraciones locales. Muchas autoridades buscan “fórmulas” acerca de cómo hacer bien las cosas. Y, a menudo, miran lejos, incluso más allá de las fronteras. Eso está bien, pero si La Pintana ha aprendido a hacer bien las cosas puede mostrarlas a otros. La Pintana es, también, “un lugar para aprender”. POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA ____________________________________________________ Segunda parte: Municipio, Desarrollo y Superación de la Pobreza Contenidos: 5. Rol del Municipio en el Desarrollo Humano Sustentable 6. Chile: Desarrollo concentrado versus Descentralización 7. Pobreza y Riquezas de la Comuna de La Pintana 5. EL ROL DE LA MUNICIPALIDAD EN EL DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE “La finalidad general de la acción política es la promoción del desarrollo en un marco de democracia, equidad y respeto a los derechos humanos. Entendemos por desarrollo el incremento sostenido de la producción de bienes y servicios en un territorio determinado, que tiene por efecto un aumento equitativo del bienestar de sus habitantes, en un ambiente de refuerzo de las identidades y cultura, de ampliación de la democracia, de respeto a los derechos humanos y de equidad de género. El desarrollo debe ser sostenible, en su triple acepción: preserva el patrimonio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) y se origina en la energía de sus propios habitantes (la producción). El desarrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técnico de los agentes del propio territorio o comunidad” (Agenda Municipal Latinoamericana) El desarrollo debe ser humano, sustentable y descansar en sus propios recursos 5.1. El concepto de desarrollo ha evolucionado progresivamente. Sin embargo, este proceso ha tenido un carácter polémico y conflictivo. Dos visiones centrales se han disputado la primacía: a) El concepto de desarrollo basado en los dinamismos del mercado. Para el liberalismo económico, la base del desarrollo es la iniciativa privada, es decir, la capacidad emprendedora de los individuos cuya condición de funcionamiento es el respeto a la libertad económica y a la propiedad privada. El mecanismo regulador natural de la economía es el mercado funcionando libremente. El Estado debe intervenir lo menos posible, dejando al mercado la fijación de los precios de los bienes, incluidos el costo de la fuerza de trabajo, el interés del dinero y el valor de la moneda. Sin embargo, el Estado debe asegurar la provisión de ciertos bienes públicos como la justicia y la seguridad ciudadana, la infraestructura esencial y los servicios básicos; aunque algunos de estos bienes y servicios puedan ser producidos más eficientemente por el sector privado. b) El concepto de desarrollo basado en la acción reguladora del Estado. Afirma que el mercado, dejado a su espontaneidad, no garantiza la equidad, la preservación del medio ambiente o el funcionamiento estable y participativo de la democracia. Luego, el Estado debe intervenir de manera selectiva, tanto para asegurar los necesarios equilibrios económicos, sociales y ambientales, preservar la autonomía de la nación frente a la economía internacional, como para fortalecer y ampliar la democracia. Como el desarrollo requiere de equilibrios sociales más delicados que aquellos necesarios para el buen funcionamiento de la economía, es indispensable el rol activo, regulador y compensador del Estado. 5.2. Sin duda, ambos puntos de vista tienen parcialmente razón. Sobre todo si se considera que son expresión de grupos sociales diversos. Los empresarios y productores tienden a sentirse más identificados con las ideas liberales -y piden menos intervención estatal-, en tanto que trabajadores y grupos medios prefieren más acción pública, al sentirse desprotegidos ante el libre funcionamiento del mercado. No obstante, parece ser efectivo, como afirma el liberalismo, que el exceso de intervención estatal traba a los agentes económicos y refuerza las conductas pasivas y dependientes23. Pero igualmente es válida la afirmación de que el mercado, dejado a su libre desenvolvimiento, es ciego: no garantiza la equidad, ni ayuda a la preservación del ambiente. Tampoco asegura la autonomía nacional, ni el funcionamiento pleno de la democracia. Esquema resumen: CONCEPTOS GENERALES DE GESTIÓN Y DESARROLLO Filosofía política Privadas Conceptos generales (Con alta contaminación del centralismo e ideologías dominantes) Ciencias sociales del desarrollo • Teorías Y: el ser humano motivado y con poder es creativo y efectivo Teorías de Gestión Públicas Conceptos del Desarrollo • Teorías X: el ser humano tiene que ser dirigido y controlado • Concepciones burocráticas y verticales • Modernización del Estado • Liberalismo y neoliberalismo • Socialismo y Estado del Bienestar • Desarrollo humano sustentable (PNUD) (Agenda Local 21) c) El desarrollo humano sustentable. En la década de los noventa surgen algunas reflexiones novedosas que -sin negar valores y verdades presentes en ambas propuestas- centran su preocupación en la persona del ciudadano al que está dirigida la acción del desarrollo. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, propone el concepto de desarrollo humano24: • "El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano... A todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles" (PNUD 1990). • "Pero el desarrollo humano no termina allí. Otras oportunidades altamente valoradas por muchas personas, van desde la libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos" (PNUD 1990). • “El paradigma del desarrollo humano tiene cuatro componentes fundamentales: a) productividad, para posibilitar que las personas ... participen plenamente en el proceso productivo de generación de ingresos y el empleo remunerado; b) equidad, es necesario que todas las personas tengan igual acceso a la igualdad de oportunidades; c) sostenibilidad, es menester asegurar el acceso a las oportunidades no sólo para las generaciones actuales, sino 23 El Estado ha sido acusado de "paternalista" al mantener políticas de protección social que reducirían la responsabilidad de la gente, y de "clientelista" al distribuir sus beneficios preferentemente entre quienes son sus seguidores. 24 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Primer informe mundial 1990,informes de 1995 y 1998. también para las futuras; d) potenciación, el desarrollo debe ser efectuado por las personas, no sólo para ellas” (PNUD 1995). 5.3. Basados en estas ideas, el PNUD crea un indicador de desarrollo humano basado en una ponderación entre el ingreso per-cápita real, la tasa de escolaridad y la esperanza de vida al nacer25. En función de éste se ha clasificado de modo comparado a más de 170 países del mundo. Es interesante constatar que, medidas con los índices de desarrollo humano, las diferencias efectivas entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo son menores que aquellas basadas sólo en el volumen de producción y el consumo de bienes y servicios. Con excepción de Haití, prácticamente ningún país latinoamericano es tan pobre que no pueda destinar parte importante de sus recursos para mejorar los niveles de salud, educación y oportunidades de progreso de su población. 5.4. En síntesis, para que haya efectivo desarrollo la gente debe tener cierta situación básica de bienestar (alimentación, salud), adecuados conocimientos y destrezas (cultura, educación), oportunidades de acción (democracia, libertad) y, además utilizar creativamente sus recursos (producción, comercio). En consecuencia, el desarrollo no sólo tiene como objeto al ser humano, sino que el ser humano es el principal agente del desarrollo. El informe del DH de 1998 critica fuertemente al consumismo: “El gasto competitivo y el consumo conspicuo convierten la opulencia de algunos en la exclusión social de muchos”. Y propone: • “Garantizar requisitos de consumo mínimo para todos, como un objetivo normativo explícito en todos los países”; • “Desarrollar y aplicar tecnologías y métodos ambientalmente sostenibles para los consumidores pobres tanto como para los opulentos”; • “Eliminar los subsidios negativos y reestructurar los impuestos de manera de desincentivar el consumo que daña el medio ambiente, para incentivar el consumo que promueve el desarrollo humano”; • “Fortalecer la acción pública en pro de la educación y la información de los consumidores y de la protección ambiental”; • “Fortalecer los mecanismos internacionales para controlar los efectos del consumo a escala mundial”; • “Formar alianzas más fuertes entre los movimientos de protección de los derechos del consumidor, protección ambiental, erradicación de la pobreza, igualdad de género y derechos del niño”; y, • “Pensar a escala global, actuar en el plano local; basarse en las iniciativas novedosas de la gente y las comunidades de todas partes y fomentar la sinergia en la acción de la sociedad civil, el sector privado y el gobierno”. 5.5. Como sugiere la última frase del texto citado, se observa una tendencia hacia la descentralización. La Organización de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 25 El indicador supone que el ingreso per cápita -corregido en base a su poder de compra real en cada país-refleja la capacidad de producción y uso de bienes; la "tasa de analfabetismo" es indicador sintético del nivel de cultura; y la "esperanza de vida" expresión de las condiciones de salubridad y nutrición. ONU - HABITAT, y las principales asociaciones mundiales de municipalidades –entre ellas IULA, la Unión Internacional de Autoridades Locales- están promoviendo la adopción por Naciones Unidas de una “Carta Mundial de Autonomía de los Gobiernos Locales”. Se trata de un texto de principios que sirva de referencia para diseñar las legislaciones nacionales que permitan la existencia de gobiernos locales fuertes y autónomos. Por su parte, la Unión Europea tiene ya en vigencia la “Carta Europea de la Autonomía Local”, la que constituye una referencia obligada para la organización de los municipios de esa región. A nivel latinoamericano, la Federación Latinoamericana de Asociaciones, Ciudades y Municipios, FLACMA ha elaborado la “Agenda Municipal Latinoamericana” con una finalidad similar 26. Esquema resumen: IDEAS Y PRÁCTICAS MUNICIPALISTAS “Municipium”: Conceptos municipalistas clásicos Principio de subsidiariedad del Estado Gobierno local promotor del desarrollo Experiencias de descentralización del Estado Ideas y prácticas municipalistas (Sistematización insuficiente por falta de recursos) Conceptos derivados de la experiencia latinoamericana Experiencias relevantes de gestión municipal Gestión participativa municipal 26 Ver texto completo en los Anexos • Territorio • Población • Cultura • Gobierno local autónomo El Estado hace lo que la comunidad no puede hacer por sí misma... El primer nivel de intervención es el más cercano al ciudadano.. “...concebimos a los gobiernos locales como una instancia autónoma del Estado cuya función principal es la promoción y facilitación de un desarrollo local humano y sustentable” (Agenda Municipal Latinoamericana) • Colombia • Brasil • Chile • Bolivia • Nicaragua • • • • • • • • • • • • • • • • • • Tacna (Perú) Villa El Salvador (Perú) Quito (Ecuador) Cotacachi (Ecuador) Maldonado (Uruguay) Santiago (Chile Rafaela (Argentina) San Ignacio Guazú (Paraguay) Porto Alegre (Brasil) ABC Sao Paulo (Brasil) Mérida (México) Liderazgo Equipos Asociativismo Coordinación Alianzas Participación Cultura de la Confianza El principio de subsidiariedad del Estado “La descentralización es un proceso político que implica devolución de poder y transferencia de competencias y recursos del gobierno central a los gobiernos locales, en un marco de creciente autonomía. Las competencias de los diversos niveles del Estado deben asignarse aplicando el principio de subsidiariedad, que establece que son los gobiernos locales los que tienen primacía para asumir las funciones públicas del desarrollo por su proximidad a la comunidad” (Agenda Municipal Latinoamericana) 5.6. Las comunidades son anteriores al Estado. Los gobiernos locales, en sus muy diversas expresiones, son también anteriores al Estado. Este último es creado para hacer aquello que las comunidades locales y sus gobiernos autónomos no están en condiciones de hacer por sí mismos. La provisión de ciertos bienes públicos o servicios básicos, funciones económicas como la generación de moneda común o la defensa del territorio son algunas de estas tareas. Pero el Estado se ha ido fortaleciendo progresivamente en América Latina como un resultado casi natural de los procesos de unificación, creación y consolidación de las diversas naciones y países. 5.7. Más adelante, el Estado regula directamente en los procesos económicos y trata de fortalecer y acelerar la producción de riqueza, entendida esta como situación casi equivalente a la de mayor desarrollo. Pronto interviene en la organización social, en la distribución del ingreso y la propiedad misma de ciertos bienes de producción considerados estratégicos. Se toma conciencia, entonces, de la extrema concentración del poder político a la que se ha llegado y se vuelve entonces a los orígenes. Hay que devolver parte importante del poder concentrado a los niveles de base del Estado y a las propias comunidades. Los territorios, las comunas y las comunidades están siendo ahogados por un poder central hipertrofiado. 5.8. El principio de subsidiariedad asevera que son las comunidades –anteriores al poder estatal- las que deben actuar para solucionar autónomamente sus problemas. Sólo si las comunidades son superadas por las dificultades, el Estado puede intervenir para apoyar y corregir. Pero el nivel de gobierno que debe actuar primero es aquel que está más próximo de las personas. Es decir, los gobiernos locales. Si estos no logran resolver las dificultades o carencias, pueden actuar entonces los niveles intermedios. Y si aún estos no son capaces de enfrentar y corregir los procesos anómalos, debe intervenir el nivel central de gobierno27. “Pese a los avances de los últimos años, la mayor parte de los gobiernos nacionales de América Latina continúan concentrando excesivamente el poder y los recursos. Son necesarios, por tanto, procesos más decididos de descentralización para fortalecer los poderes locales y contribuir así, tanto a modernizar el Estado como a liberar las energías e iniciativas locales que activen procesos de desarrollo local auto sostenidos” (Agenda Municipal Latinoamericana) 27 En la misma lógica la comunidad internacional puede venir en ayuda de los países o regiones azotados por calamidades y catástrofes, si sus organizaciones públicas y privadas son superadas por la situación. La descentralización libera energías, fortalece la participación y genera desarrollo 5.9. En América Latina durante la década de los noventa, muchos gobiernos emprenden acciones de cambio y modernización del Estado uno de cuyos componentes principales es la descentralización. Destacan, entre otros, los casos de Colombia, Brasil, Bolivia y Chile que aplican interesantes políticas para fortalecer a las municipalidades, tanto técnica como financieramente, ampliando su rol de prestadores de servicio al de gobiernos locales impulsadores del desarrollo. 5.10. La descentralización es un instrumento eficaz para fortalecer la democracia. Se trata de la devolución por el Estado central de las competencias, recursos y autonomías necesarias a los gobiernos y comunidades locales. La descentralización es un poderoso instrumento para ayudar a dinamizar el desarrollo. Existe cierto consenso entre los expertos28 en distinguir varios tipos de descentralización tales como: desconcentración, delegación y devolución29. En la realidad latinoamericana es posible matizar bastante más. A menudo se combinan diversas modalidades –a través de competencias compartidas entre dos niveles de gobierno o con participación de la empresa privada y organizaciones de la sociedad civil- para la mejor gestión de un servicio. Podemos distinguir: • Descentralización administrativa o desconcentración en que una unidad administrativa del Estado delega, de manera subordinada, la operación de un servicio. Ciertos gobiernos nacionales han traspasado la administración de algunas competencias –como la educación y la salud en el caso chileno durante los ochenta- a los municipios, reteniendo el nivel central la capacidad de decidir acerca de los contenidos y características de los servicios prestados. • Descentralización política o devolución donde una unidad administrativa estatal central transfiere sus atribuciones y recursos a una administración local dotada de autonomía. En este caso, los municipios reciben la competencia y los medios, pero también la capacidad de decidir de modo autónomo acerca de cómo administrar la función de acuerdo a las particularidades locales. En el caso de la gestión del impuesto territorial o predial en Paraguay, traspasado del gobierno central a las municipalidades que ha implicado un importante incremento de los recursos locales. • Privatización, que implica el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios al sector privado, cuando éste ha desarrollado las capacidades para gestionar eficazmente y a costos socialmente razonables un determinado servicio. Es el caso de los 28 Ver Jerry Silverman: “La descentralización del sector público”. Banco Mundial 1990. Se trata de un análisis sobre las políticas de descentralización a escala mundial. 7 Desconcentración. En esta modalidad se trasladan los recursos y las capacidades operativas, pero no se concede autonomía en la toma de decisiones. Es decir, la facultad de definición de políticas y estrategias de ejecución sigue perteneciendo a los organismos nacionales, quienes transfieren la operación de los sistemas a las unidades locales. En esta modalidad no hay autonomía. Delegación. Tiene lugar cuando agencias gubernamentales semi-autónomas reciben la responsabilidad de operar ciertos servicios o infraestructura sectorial. Suele utilizarse en los sectores de energía, comunicaciones, puertos y transporte. Devolución. En los sistemas devolutivos se asigna a los gobiernos locales la responsabilidad global de operación de servicios o ejecución de proyectos, con autonomía de funcionamiento. Es posible que las municipalidades operen centralmente el servicio o lo desconcentren asignándolo a alguna unidad ejecutora semi-autónoma. En ambos casos la responsabilidad recae en los gobiernos locales sobre la base de la autosustentación del servicio. • camales o mataderos, antes de propiedad municipal en muchos países. El gobierno nacional o local mantiene, no obstante, sus facultades fiscalizadoras. Participación, autogestión o cogestión. Supone la incorporación de los trabajadores o de la comunidad en toma de decisiones, ejecución de la producción o en la supervisión de la prestación de un bien o un servicio. En el complejo mundo moderno es fundamental incorporar grados fuertes de participación ciudadana en la gestión de los servicios. Por ejemplo, los sistemas de recolección de residuos sólidos están recurriendo de manera creciente el involucramiento de los usuarios para lograr la clasificación previa de los desechos o la reducción de su volumen. Los límites de la descentralización están lejos de ser alcanzados. 5.11. En América Latina los límites posibles de la descentralización están lejos de ser alcanzados. Esto queda en evidencia al comparar los indicadores de gasto público local en los países desarrollados con los de las naciones latinoamericanas. Mientras que en los primeros el gasto municipal, como porcentaje del gasto público total supera en promedio el 35%, en América Latina esta proporción se sitúa alrededor del 13% (ver el cuadro adjunto). Desde el punto de vista de la transferencia de funciones y recursos públicos, hay todavía un amplio margen para descentralizar. Cuadro 2: Relación entre Gasto Municipal y Gasto Público Total Europa América Latina ____________________________________________________________________________ Suecia 62.3 Colombia 21.9 Finlandia 57.4 Bolivia 18.3 Holanda 39.8 Brasil 17.5 Alemania 29.7 Chile 16.8 Italia 27.7 Ecuador 11.7 Reino Unido 24.0 Perú 9.8 España 19.6 Argentina 8.6 Francia 19.6 Costa Rica 3.0 Promedio 35.0 13.5 _____________________________________________________________________________ Fuente: Unión Europea, Banco Mundial, BID, Proyecto "Descentralización Fiscal ", CEPAL/GTZ. * Los datos de Europa corresponden a 1995 y los de América Latina a diversos años entre 1992 y 1996. 5.12. Para seguir avanzando en el desarrollo de las políticas de descentralización, es necesario una "sintonía fina" en el diseño de las políticas de fortalecimiento de los gobiernos locales. Particularmente: i) decidir cuáles servicios pueden ser descentralizados; ii) de qué manera se les va a administrar; iii) asegurar su financiamiento estable; iv) implementar una fuerte asistencia técnica en la transición; y, v) desarrollar sistemas permanentes de capacitación, incluida la educación cívica ciudadana, para ayudar a funcionarios y ciudadanos a adaptarse a las nuevas modalidades que exigen mayor involucramiento y responsabilidad. La municipalidad es la institución pública básica de la descentralización. 5.13. El municipio es una institución cuyos orígenes se remontan a la antigua Roma. Los rasgos del "Municipium" romano30 son: • Un territorio31, o espacio geográfico propio; • Un pueblo, que se manifestaba en su asamblea general; • Una organización, representada en un cuerpo deliberante con sus autoridades; • Una cultura, expresada, en aquellos tiempos, en el culto a los dioses. 5.14. En varios países latinoamericanos la municipalidad es considerada un auténtico gobierno local y está dotada de un importante grado de autonomía en la toma de sus decisiones y en el uso de sus recursos y posee atribuciones para recaudarlos. La antigüedad de la institución municipal le confiere, además, una particular legitimidad frente a los ciudadanos32. Hay lugares de Latinoamérica donde la presencia del gobierno central es débil o inexistente pero donde, no obstante, las municipalidades tienen antigua y efectiva presencia. 5.15. La municipalidad conoce los problemas locales mejor que otras entidades estatales, por su cercanía a la comunidad siendo un eficaz espacio de participación. En algunas localidades de la sierra peruana, por ejemplo, la municipalidad funciona con muy escasos recursos recolectados en la misma localidad y logra movilizar efectivamente a los ciudadanos en mingas33 u otras formas de trabajo voluntario para acciones de mejoramiento local. En todos los países latinoamericanos es común la acción mancomunada entre municipalidad y ciudadanía. Son innumerables los caminos, escuelas, centros de salud, puestos de vigilancia policial, canchas deportivas, obras de regadío y otras inversiones realizadas con aportes comunes de la municipalidad y de los vecinos. Rasgos característicos de un Buen Gobierno Local 5.16. El secreto de las buenas administraciones municipales34 –que operan como reales gobiernos locales- es relativamente simple: el alcalde y sus equipos de trabajo actúan como emprendedores sociales liderando democráticamente a sus comunidades a fin de estimular y promover acciones conjuntas de desarrollo con los diversos agentes locales. Hacen lo que debe 30 El gran valor de la institución municipal es que, mediante ella, el Imperio Romano concede a sus localidades autonomía sin independencia permitiéndoles, de este modo, desarrollar las identidades propias de su vida social y cultural. En el presente y después de su paso por España y la época colonial, el municipio mantiene la mayor parte de esas características. Funciona en un territorio (denominado municipio, comuna, departamento, cantón, según los diversos países), donde habita una población o comunidad organizada que posee una cultura e identidad local. La institución pública se denomina Municipalidad (o intendencia, alcaldía, prefeitura) y es encabezada por el alcalde (o intendente, prefeito o presidente). 31 Adolfo Posada: “Conceptos municipalistas de la vida local”. IEAL, Madrid, 1979. 32 Lo que no ocurre con las corporaciones de desarrollo creadas en muchas partes para llevar a cabo acciones de estímulo al desarrollo y que, de hecho, compiten con la municipalidad. 33 Se trata de una antigua institución de participación existente en toda América Latina. Los vecinos se organizan y aportan su fuerza de trabajo para conseguir objetivos productivos -cosecha, por ejemplo- o de obras locales. En este último caso, es común que actúen con apoyo de recursos municipales. 34 Entre 1985 y el 2002 IULA/Celcadel llevó a cabo un conjunto de estudios de caso para establecer las principales características de una buena gestión municipal. Entre los casos analizados están: Tacna y Villa El Salvador, en Perú; Córdoba y Rafaela en Argentina; el ABC de Sao Paulo y Porto Alegre, en Brasil; Ibarra y Cotacachi, en Ecuador; Santiago de Chile; Mérida en México; San Ignacio en Paraguay y varios otros. hacerse para solucionar los problemas locales, directamente o asociados con otros agentes, sin dejarse intimidar por las limitaciones de la norma legal o por la insuficiencia de recursos. 5.17. Los recursos humanos constituyen un componente clave de la efectividad municipal por su alta motivación, compromiso cívico y apertura a la comunidad. Los recursos financieros se ven maximizados en su buen uso mediante la planificación –es decir, el ordenamiento racional en el uso de los recursos escasos- y por la participación ciudadana, que permite involucrar a las organizaciones comunitarias, ONGs, empresas privadas y otras entidades públicas y sociales presentes en la localidad. Para las buenas administraciones locales, los recursos municipales no son sólo sus funcionarios y su presupuesto; son también los medios de todo tipo que aporta la ciudadanía y sus múltiples organizaciones: ideas, trabajo, proyectos, materiales, recursos financieros. Los resultados de una acción municipal dinámica son: mejores servicios; nuevas obras e inversiones; adecuadas normas y regulaciones; y, sobre todo, la facilitación e impulso de un desarrollo humano y sustentable que abarca los campos económico, social, cultural y ambiental. 5.18. Esto no se consigue de una vez y para siempre, es un proceso continuo que debe sustentarse a sí mismo y cuya base fundamental es la plena utilización del recurso humano y la liberación de las energías sociales presentes en el espacio local. Gestión Participativa: clave del Buen Gobierno Local 5.19. Entre 1985 y el año 2.000 la Unión Internacional de Autoridades Locales realiza estudios directos en varias municipalidades de Ecuador, Perú, Colombia y Costa Rica, que continúan luego mediante nuevas observaciones directas e indirectas en Chile, Brasil, México, Nicaragua, Paraguay, entre otros países. El objeto de los estudios es identificar los rasgos principales de una buena gestión pública local. Se invierte así, el enfoque centrado en listar defectos de la operación municipal valorando, más bien, los rasgos positivos del funcionamiento de un "Buen Gobierno Local". Entre las municipalidades visitadas u observadas mediante análisis documental35 están: • Tacna, en Perú, con el liderazgo transformador del alcalde Tito Chocano, y la creación de la Zona Franca de Tacna; • Villa El Salvador, o el surgimiento de una municipalidad efectiva a partir de un movimiento social de pobladores sin casa; • El municipio de Quito, en Ecuador, con una gestión efectiva en que destacan la desconcentración municipal y la Empresa Municipal de Transporte; • Cotacachi, también en Ecuador, donde se crea una “Asamblea Cantonal” permanente que se transforma en expresión de la comunidad organizada para participar en los procesos de desarrollo local. • Maldonado, en Uruguay, y la "iniciativa funcionaria" de Oscar Torielli y el departamento de Organización y Método; • San Ignacio Guazú, en Paraguay, que aplica la “planificación estratégica participativa” y logra espectaculares resultados de solución de problemas de carencia de infraestructura y servicios.; 35 La mayor parte de los casos mencionados se encuentra en www.municipium.cl y en www.iula.net • • • • • Porto Alegre, Brasil, creador del "presupuesto participativo" e impulsor del “desarrollo económico local”; La coalición de municipios el ABC de Sao Paulo, que lidera la creación de institucionalidad y creación de consensos sociales para defender la industria y generar empleos. Mérida, en México y la adaptación de la "calidad total" a la gestión local; Santiago de Chile, su emprendedor alcalde Jaime Ravinet, y el "proceso de repoblamiento" del casco antiguo de Santiago; Puerto Cabezas, Nicaragua, donde una alcaldía de un municipio pobre se moderniza y abre su gestión a la comunidad y otros agentes institucionales; 5.20. Mediante estas observaciones llegamos a la conclusión de que el Buen Gobierno Local se explica básicamente por un buen uso del recurso humano municipal y la liberación de las energías de las organizaciones y agentes locales, mediante una gestión de tipo participativo, que libera energías, moviliza recursos y potencia la operación municipal. Características de la "gestión participativa" son: • El Liderazgo Democrático del Alcalde y el Concejo Municipal • Equipos de Trabajo y Desarrollo de los Recursos Humanos locales • Participación Ciudadana y de la Sociedad Civil • Asociativismo Municipal y de Servicios • Alianzas con Instituciones Públicas y Privadas • Cultura Cívica de la Confianza El Liderazgo Democrático 5.21. El origen democrático del Alcalde y Concejo Municipal les otorga una fuerte legitimidad que amplía su autonomía política y fortalece su capacidad de acción. Contrasta con las limitaciones de las antiguas autoridades locales designadas por el gobierno central, que debían dar cuenta sólo a este, como ocurría con la mayoría de los municipios de América Latina a comienzos de la década de los ochenta. Algunas características específicas de las autoridades locales que ejercen un liderazgo democrático son: • Relaciones armónicas entre autoridades locales. Es común en las buenas gestiones locales las relaciones de respeto y cooperación existentes entre alcaldes y concejales pertenecientes a diversos partidos. • Capacidad emprendedora y gerencial. El buen alcalde posee iniciativa, asume riesgos y es capaz de tomar efectivas decisiones. • Visión global y objetivos de largo plazo. Las autoridades locales trabajan con un enfoque estratégico, en que las decisiones de corto plazo están subordinadas a la búsqueda de grandes metas de largo aliento. • Disposición a oír, dialogar y negociar. El alcalde democrático escucha con atención, busca aliados y negocia acuerdos de acción con los actores locales e institucionales. • Habilidad para delegar y trabajar en equipo. Conocedor de sus límites, los líderes democráticos se rodean de las mejores personas --no importando su ideología-- y las "empoderan" (les otorgan poder) para que puedan realizar su trabajo de modo efectivo. • • • Valores: probidad, vocación de servicio, transparencia. Las autoridades locales excelentes fundan su acción en valores de servicio público, son honestos y probos. Saben que los recursos públicos pertenecen a todos, por tanto los usan con austeridad y rinden cuentas a la ciudadanía. Tenacidad, persistencia. La autoridad efectiva insiste en la búsqueda de sus objetivos y no se arredra fácilmente ante dificultades o fracasos parciales. Resistencia al estrés. El líder eficaz soporta bien el estrés y se da espacios para recuperar fuerzas y reflexionar. 5.22. Las calidades anteriores raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De hecho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos, excepto la posesión de un cierto carisma, capacidad de encanto y motivación. Cómo hace un líder para compensar la carencia de ciertos atributos o capacidades ? . Pues se rodea de buena gente, delega y trabaja en equipo. Desarrollo del Recurso Humano y Trabajo en Equipo 5.23. Luego, el trabajo en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensables del liderazgo democrático. Las buenas autoridades locales realizan actividades como las siguientes: • Trabajar con los mejores y conformar equipos. La municipalidad efectiva sabe seleccionar personal --evitando la tentación del clientelismo y el pago de favores electorales-- y estimula las relaciones internas de cooperación. • Aplicar una política de recursos humanos. Más que controlar horarios se incentiva el desarrollo permanente de los recursos humanos mediante la capacitación, la actualización, la reconversión y el aprendizaje permanentes. • Informar, motivar, apoyar. El Buen Gobierno Local opera coordinadamente y se desconcentra. La información circula fluidamente, el personal es motivado en su labor y recibe apoyo activo de jefes y autoridades superiores. • Reconocer, recompensar. La municipalidad efectiva reconoce la capacidad, esfuerzos y logros del personal y busca recompensar a éste mediante una adecuada política salarial, mejores condiciones de trabajo y el estímulo permanente. Participación Ciudadana y de la Sociedad Civil 5.24. La participación ciudadana y de la sociedad civil es el tercer componente de la fórmula del Buen Gobierno Local. Sabedor de que nunca se cuenta con todos los recursos que hace falta y que, además, es indispensable el apoyo permanente de la comunidad para obtener logros estables, el Buen Gobierno Local busca: • Organización de los ciudadanos. Una comunidad que desea participar debe organizarse. Las gestiones locales efectivas apoyan la organización. Algunos países como Chile o Bolivia han establecido normas que facilitan y estimulan la organización social de base. • Apoyo a las instituciones de voluntarios. La Cruz Roja, Bomberos o Defensa Civil son escuelas de solidaridad y efectivos apoyos a la gestión local. • Apoyo de movimientos sociales, ONGs, universidades. Los movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y académicas pueden aportar conocimientos, ideas y recursos capacitados para mejorar la gestión local. • • Planificación y ejecución participativas. Las municipalidades efectivas cuentan con planes de desarrollo que han sido elaborados en consulta con la comunidad y son ejecutados con activo involucramiento ciudadano. Ciudadanos informados e involucrados. El proceso de participación exige de una ciudadanía oportunamente informada y motivada para participar. Esquema resumen: GESTIÓN PARTICIPATIVA BASADA EN LA DESCENTRALIZACIÓN, LA COLABORACIÓN Y LA CONFIANZA Concepto social Concepto privado Idea clave Liderazgo Emprendedor social, Empresario privado, Liderazgo y capacidad democrático Gerente público Gerente de empresas emprendedora Trabajo profesional en Desarrollo de los recursos Gestión de recursos Capital humano equipos humanos humanos Participación ciudadana y de Construcción de Gestión centrada en el Capital social la sociedad civil ciudadanía, cliente • Organizaciones Gestión • Redes informales centrada en el Participación comunitaria Organización de los • Vínculos ciudadano consumidores Asociativismo gremial Asociativismo entre organizaciones de Cooperativismo Gremialismo empresarial municipal similar naturaleza Colaboracionismo entre Coordinación ONGs Acuerdos y alianzas entre Cooperación y acuerdos interinstitucional Coordinación pública empresas privadas entre instituciones de pública similar naturaleza Alianzas público privadas Alianzas estratégicas Alianzas estratégicas Acuerdos de largo plazo entre instituciones de distinta naturaleza y fines Cultura de la Confianza Educación cívica, solidaridad, militancia Círculos de calidad, Calidad total Excelencia Negociación y búsqueda de acuerdos para solucionar conflictos Alianzas Público Privadas 5.25. La participación ciudadana es complementada con una política abierta de alianzas con diversas instituciones públicas y privadas. Por ejemplo: • Coordinación con otras entidades públicas. El Buen Gobierno Local se coordina y aúna esfuerzos con otros niveles de gobierno de modo pragmático y más allá de los signos ideológicos. • Gestión de servicios con la empresa privada. El Buen Gobierno Local se asocia con el sector privado para asegurar la provisión de servicios o bienes públicos, realizando un monitoreo y control de las prestaciones entregadas. • Asociaciones público-privadas. Además de licitaciones, privatizaciones o concesiones, es posible establecer activos acuerdos de cooperación entre los agentes públicos y privados del desarrollo. • • Asociativismo municipal. Los municipios potencian su capacidad para negociar con el gobierno central, apoyarse mutuamente, administrar servicios comunes o ejecutar proyectos de gran talla. Hermanamientos internacionales (partenariados). Gobiernos locales de diversos países o regiones pueden acordar vínculos de cooperación e intercambio para aprender unos de otros y apoyarse técnicamente. La Cultura Cívica de la Confianza 5.26. Un resultado final observable del Buen Gobierno Local es que logra ampliar y reforzar la conducta cívica del ciudadano, haciéndolo un efectivo aliado y multiplicador de las políticas públicas. Se crea y refuerza así un entorno donde impera una cultura de la confianza. Se logra o puede lograrse: • Cuidado del aseo público y el medio ambiente. El ciudadano responsable reduce su producción de basura, ayuda a reciclar, cuida parques y plazas y colabora en la preservación del ambiente (Atirá, Paraguay). • Respeto por las normas del tránsito. Las personas conscientes usan el cinturón de seguridad, respetan al peatón y hacen cumplir la señalización de calles y carreteras (Viña del Mar, Chile). • Prevención de enfermedades. El vecino consciente cuida lo que come, realiza actividad física, controla preventivamente su salud y se asocia para ello. Así se previene y reduce la morbilidad y mortalidad (Movimiento Municipios Saludables). • Pago de impuestos y tasas de servicio. El ciudadano responsable paga sus impuestos, tasas por servicios y otros tributos oportunamente; ya que entiende que el Buen Gobierno Local necesita recursos para prestar un buen servicio (Maldonado, Uruguay). • Exigencia de transparencia y rendición de cuentas. Del mismo modo que paga sus tributos, el buen ciudadano exige conocer el uso de los recursos (Porto Alegre, Brasil). • Organización, opinión, propuestas. El vecino activo se organiza en asociaciones barriales o cívicas, opina y hace proposiciones de acción al gobierno local (Villa El Salvador, Perú). • Desarrollo de una cultura cívica de la ciudadanía. El Buen Gobierno Local estimula la educación cívica ciudadana, comenzando en edades tempranas y predicando con el ejemplo (probidad de las autoridades locales). • El ciudadano actúa como agente de las políticas públicas. En los buenos municipios los ciudadanos comparten con las autoridades y funcionarios la preocupación e iniciativa por la correcta aplicación de las políticas públicas. 5.27. La Cultura de la Confianza es condición base de un desarrollo humano y sustentable. Todo lo anterior reafirma la idea36 de que la existencia de relaciones de confianza es condición clave para lograr un desarrollo económico y social sostenido. Sin ese ambiente de confianza entre personas e instituciones públicas y privadas es difícil lograr dinamismos económicos estables de ahorro, inversión e iniciativa y productiva. Sin un clima social positivo es también difícil que los ciudadanos asuman conductas cívicas solidarias y preventivas que contribuyan a la sustentabilidad del desarrollo, la seguridad pública, la educación cívica o la salud preventiva. 36 Alain Peirefitte: "La Cultura de la Confianza": Edit. Andres Bello, Madrid, Buenos Aires, Santiago. Esquema resumen: MÉTODOS Y TÉCNICAS DE GESTIÓN LOCAL APLICADAS Gestión participativa municipal (GP): • • • • • • • Liderazgo Equipos Asociativismo Coordinación Alianzas Participación Cultura de la Confianza Planificación participativa (PEP) Desarrollo económico participativo (PACA) “Orden en casa” (equilibrio fiscal) Presupuesto participativo (PP) Desarrollo de recursos humanos y trabajo en equipos Cabildeo, negociación y resolución de conflictos Construcción de alianzas, coordinación y colaboración interinstitucional Gestión participativa del territorio (cogestión) Gestión de servicios centrada en el ciudadano 6. CHILE: DESARROLLO CONCENTRADO Y DESCENTRALIZACIÓN La descentralización no se justifica sólo en motivos éticos o principios democráticos. Constituye una necesidad de la sociedad moderna, en que el Estado no puede definir ni ejecutar unilateralmente sus políticas tanto por falta de recursos humanos y financieros suficientes como por razones de legitimidad de las políticas mismas. Un gran desafío de la política pública es lograr una articulación permanente con los agentes privados en su acepción más amplia: ciudadanos, empresas, gremios, ONGs, universidades. La descentralización es un instrumento útil para la mejor distribución de competencias y recursos, de modo que los sectores público, privado y no gubernamental se asocien tanto en el diseño y ejecución de políticas de desarrollo como en la gestión de los bienes públicos (Agenda Municipal Latinoamericana). Acerca de la descentralización política del Estado 6.1. Suele definirse la descentralización como el traspaso de competencias, recursos y mayores autonomías desde las estructuras centrales del Estado hacia sus niveles intermedio y local. No obstante, la descentralización no termina en los gobiernos regionales o locales. Muchas funciones del Estado puede ser mejor ejercidas en asociación con la comunidad, la sociedad civil o el sector privado. En la realidad chilena se observa la continuidad de formas de descentralización mencionadas en la gestión de los servicios o la promoción del desarrollo, del modo siguiente: • Desconcentración administrativa, en que un nivel superior del Estado traslada a otro, recursos y competencias sin autonomía. En buenas cuentas, se transfiere la administración de una competencia, de acuerdo a políticas e instrumentos que vienen definidos desde el centro. Es lo ocurrido en la década de los ochenta con la salud primaria y la educación básica y media. • Descentralización política, cuando el traslado de competencias viene acompañada de recursos y grados de autonomía suficientes para que las políticas e instrumentos sean establecidos en el nivel regional o local. Las municipalidades prefieren este esquema y, de hecho, realizan variadas acciones de desarrollo local. Son sus competencias exclusivas. • Privatización, es decir el traslado total o parcial al sector privado de una competencia que el Estado no necesita mantener -por ejemplo la administración de mataderos- o la asociación con privados para ejecutar una política. Por ejemplo, la concesión de rutas y caminos. • Cogestión con las organizaciones sociales, esto es, la administración de bienes públicos junto con las organizaciones de usuarios. Por ejemplo, las asociaciones de canalistas para administrar el uso de las aguas de regadío. • Participación ciudadana, en la cual se definen de común acuerdo ciertas acciones de política pública y se ejecutan con aportes conjuntos del sector público y la comunidad. Por ejemplo, los pavimentos participativos urbanos. Logros de la economía y sociedad chilena en la década de los noventa37 6.2. Entre 1990 y el 2000 la economía chilena crece a un promedio del 6.3 % anual, el más alto de América Latina. De este modo, el producto total se incrementa en un 90 % real en la década. Como resultado, entre 1990 y 1998 el ingreso per capita efectivo del promedio de los chilenos crece un 60% y el porcentaje de pobres se reduce de un 38.6 % a un 21.7 % de la población. El dinamismo tiene varias causas: • La continuidad de las políticas económicas durante la transición entre dictadura y democracia. Aunque con mayor énfasis en la intervención del Estado, durante los tres gobiernos de la Concertación se mantiene la sistemática política de apertura e integración de Chile a la economía mundial. Esta se traduce en un crecimiento anual promedio del 9.3 % de sus exportaciones, 3 puntos por sobre el promedio de la economía global. • Los sucesivos gobiernos cuidan los equilibrios macroeconómicos y la estabilidad del gasto. La inflación se reduce desde un 27,3 % en 1990 a un 4,5 % el año 2.000 y las finanzas públicas y el comercio muestran equilibrios. • El Estado juega un rol más activo, aunque disminuye el tamaño total del sector público no financiero (gobierno más empresas públicas) del 38.9 % del PIB, en 1991, al 35.7 en el año 2.000. No obstante, el sector gubernamental incrementa su tamaño de 23.5 % del PIB en 1991, al 25.6 % el año 2.000; en tanto que las empresas públicas la reducen del 21 al 13.9 % el mismo periodo, por la privatización de algunas de ellas. • El gasto social se incrementa fuertemente. Por ejemplo, los recursos públicos para educación se expande en un 136 %, en términos reales, entre 1990 y el 2000 y el gasto en salud en un 112 % en el mismo periodo (todo expresado en valores constantes). Con esto se mejoran las prestaciones sociales y se obtiene un clima de mayor tranquilidad y estabilidad social. Cuadro 1: SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO. En porcentajes del Producto Interno Bruto 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 INGRESOS 38.9 37.5 37.0 34.7 33.1 CORRIENTES Gobierno 23.5 24.4 24.8 24.1 23.8 General (incluye municipalidades) Empresas 21.0 17.7 15.7 14.5 14.3 públicas Transferencias 5.6 4.6 3.4 3.8 5.0 Netas de Empresas Fuente: Dirección de Presupuesto, DIPRES, Ministerio de Hacienda 2000 34.1 33.6 33.0 33.1 35.7 25.1 25.1 24.8 24.5 25.6 13.1 12.6 11.0 11.4 13.9 4.2 4.0 2.9 2.8 3.8 6.3. Además de la estabilidad económica, la reducción de la pobreza a la mitad –del 38 % a comienzos de la década a algo más de un 20 % al final de la misma- es un gran logro, resultado de una combinación acertada de crecimiento sostenido con políticas sociales sistemáticas llevadas a cabo por un Estado con mayor iniciativa. 37 Las fuentes de la información pueden encontrarse al final, en los anexos. Las limitaciones del modelo 6.4. Pese a la espectacular perfomance de los noventa, el estilo de desarrollo económico social chileno muestra limitaciones y carencias. Los notables dinamismos iniciales pierden fuerza a partir de 1998, consecuencia de los efectos económicos externos y del agotamiento del modelo de crecimiento basado en el aumento de exportaciones de limitado valor (commodities). A partir de 1999 la desocupación aumenta fuertemente pasando de un 7 % de la PEA, a niveles cercanos al 10 %, la inversión y el consumo privado disminuyen y la economía chilena reduce su tasa media de crecimiento a la mitad. Se culpa al menor dinamismo de la economía mundial, pero también se arguye que hay un agotamiento de un modelo exportador de bajo valor agregado, planteándose que incluso recuperando el ritmo de crecimiento este difícilmente volverá a los niveles anteriores y que, por tanto, los niveles de desempleo cercanos al 10 % serían una situación permanente y estructural. 6.5. Del mismo modo, la pobreza detiene su disminución siendo probable que se esté incrementado en algunas regiones y sectores sociales. Por una parte está el causal del lento crecimiento, por otra la persistencia de una “pobreza dura” o estructural38. Además, no se ha logrado revertir la fuerte concentración del ingreso: si bien hay reducción de la pobreza hay también incremento de las desigualdades absolutas. En términos territoriales, la conurbación urbana de Santiago continúa concentrando la mayor parte de la producción, los servicios, la educación superior y, claro está, el poder político nacional. 6.6. Por tanto, la percepción subjetiva de una desigualdad igual o mayor que antes anula en gran medida el efecto positivo del progreso de la década anterior. De allí, la existencia de un clima de pesimismo en la sociedad chilena que no se condice con su situación actual de menor crecimiento con buenas perspectivas de recuperación. Más que percibir que está mejor que hace 10 años, el ciudadano tiene la percepción que la inequidad es mayor y el futuro incierto. Los esfuerzos chilenos de descentralización 6.7. Chile es un país fuertemente concentrado pero con un Estado activo y hacedor si se le compara con el resto de América Latina. Las políticas públicas de la primera y parte de la segunda mitad del siglo pasado consiguen sus objetivos económicos y sociales, lo que se expresa en resultados como una incipiente industrialización, importantes obras públicas, tempranas políticas sociales (salud, educación), integración nacional y relativa efectividad del aparato público. Como señala el Programa de Naciones Unidas, PNUD, en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1991, el buen ranking de Chile en indicadores sociales y económicos se explica principalmente por las políticas del Estado democrático sostenidas durantes muchas décadas pese a los cambios de gobierno. No obstante, un rasgo negativo de las políticas gubernamentales chilenas está en el alto nivel de concentración de las decisiones y sus efectos desincentivadores en las regiones y localidades. Esta es una situación que viene de muy atrás. 38 Se entiende por “pobreza dura” aquella ligada a factores de difícil remoción como la crisis de la economía local (minería artesanal, carbón) o el difícil acceso al empleo o generación de actividades productivas de grupos laborales desplazados o de jóvenes que no cuentan con calificaciones mínimas. Incluso, en 1980 el conjunto de las municipalidades chilenas dispone de apenas el 3.5 % de los recursos públicos, o sea menos del 1 % del PIB. Cuadro 2: PARTICIPACIÓN DE NIVELES TERRITORIALES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS Año % en el ingreso público % en el gasto público Nacional Regional Comunal Total Nacional Regional Comunal Total 1990 93.5 0.1 6.4 100 87.3 1.3 11.4 100 1991 93.2 0.2 6.5 100 87.1 1.4 11.5 100 1992 93.1 0.2 6.7 100 86.1 1.5 12.4 100 1993 92.9 0.2 7.0 100 85.7 2.6 11.7 100 1994 93.0 0.2 6.8 100 84.3 2.8 12.9 100 1995 92.6 0.1 7.3 100 84.0 2.9 13.1 100 1996 92.2 0.3 7.5 100 82.9 3.4 13.7 100 1997 92.1 0.2 7.6 100 81.7 4.1 14.2 100 1998 91.6 0.2 8.1 100 81.0 4.8 14.2 100 Fuente: SUBDERE 6.8. Durante la década de los 80 el gobierno militar inicia la desconcentración del aparato público transfiriendo a las municipalidades los servicios de salud primaria, educación fiscal (básica y media) y los subsidios sociales contra la pobreza, incluidos los programas de absorción de mano de obra. De este modo, a fines de esa década el conjunto de las municipalidades gasta el 11.4 % de los recursos públicos lo que, adicionado a los recursos de los niveles regionales –el 1.3 %- hace que el gasto desconcentrado del Estado chileno llegue al 12.7 en 1990. No obstante, las autoridades locales son designadas por el gobierno central y, por tanto, no poseen autonomía. Todo se decide en el centro, los niveles subnacionales son meros ejecutores. 6.9. A partir del advenimiento de la democracia en 1990, se realizan cambios importantes que robustecen niveles subnacionales de administración y gobierno. Alcaldes y concejales son electos democráticamente, se constituyen los gobiernos regionales, se amplían las facultades de ambos niveles y se abren espacios de autonomía. Así, en 1998 los gobiernos regionales y municipales han ampliado sus competencias y su gasto se ha incrementado al 14.2 % de los recursos gubernamentales -en el caso de las municipalidades- y al 4.8 % del mismo agregado para los gobiernos regionales. En total, los niveles subnacionales han pasado a manejar el 19 % de los gastos gubernamentales. 6.10. Los gobiernos regionales tienen como principales competencias el ordenamiento territorial y la inversión pública. Para realizar esta última, cuentan con los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR39. Cada región es dirigida por un Intendente – designado en representación del Presidente de la República- el que es también el ejecutivo del Gobierno Regional, conformado por el mismo y el Consejo Regional40. Cada gobierno regional cuenta con una media de 60 funcionarios. El presupuesto total de las 13 regiones del país se muestra más abajo y está constituido por un 93.4 % de recursos de inversión y 6.6 % para el funcionamiento, incluidos en este último ítem los gastos de personal. Las regiones no recaudan 39 Conformado por un aporte fiscal central y créditos del Banco Internacional de Desarrollo, BID. Está destinado a la inversión pública y sus recursos no tienen que ser devueltos por las regiones. 40 Esto da lugar a dos líneas de acción. Una proveniente del gobierno central –que corresponde al Intendente Regional- y otras de representación política expresada en el Consejo Regional, una especie de parlamento regional con consejeros designados por los alcaldes y concejales municipales. impuestos sino reciben transferencias del FNDR –para inversión- y del gobierno central, para su funcionamiento. Cuadro 3: PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2000 INGRESOS PORCENTAJE GASTOS PORCENTAJE FNDR 93.4 FNDR 93.4 Ingresos operación 0.2 Inversión real 92.6 Transferencias 79.5 Saldo inicial caja 0.8 Aporte fiscal 12.8 Saldo inicial caja 0.8 Funcionamiento 6.6 Funcionamiento 6.6 Aporte fiscal 6.5 Gastos personal 4.8 Saldo inicial caja 0.1 Bienes y servicios consumo 1.6 Transferencias y otros gastos 0.2 TOTAL 100.0 TOTAL 100.0 Fuente: Ley de Presupuestos 2000. 6.11. Por su parte, los 341 municipios chilenos muestran gran heterogeneidad de tamaño y recursos. Su población fluctúa entre los 400 mil habitantes –Puente Alto, en el Área Metropolitana- y algunos rurales y fronterizas con algunos miles o incluso cientos de personas. Los recursos financieros varían de manera similar siendo algunos municipios de la capital – Santiago, Las Condes, Providencia, Vitacura- los que disponen de la mayor cantidad de medios. 6.12. Las competencias son las mismas para todas las municipalidades. Las competencias privativas son servicios públicos (aseo, servicios a la comunidad), planificación comunal, urbana y presupuesto municipal. Son compartidas con otros niveles de gobierno: educación y cultura; salud pública y protección del ambiente; asistencia social y jurídica; capacitación, promoción del empleo y fomento productivo; turismo, deporte, recreación; urbanización, vialidad urbana y rural; viviendas sociales; transporte y tránsito público; prevención de riesgos, emergencias y catástrofes; igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; y otras actividades de interés comunal. La mayor parte de los municipios pequeños no logra realizar el amplio conjunto de las funciones municipales aunque si las más importantes como servicios a la comunidad (asistencia social, aseo), educación básica y media y salud primaria. Cuadro 4: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS INGRESOS MUNICIPALES 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Renta de inversiones 1 1 2 2 1 1 Impuesto territorial 9 8 8 7 8 8 Permisos de circulación 4 5 5 5 5 4 Patentes 7 6 6 6 7 7 Derechos de aseo 1 1 2 1 2 2 Derechos varios 4 5 5 5 5 5 Multas e intereses 2 2 2 2 2 2 Fondo Común Municipal 20 20 21 17 19 19 Transferencias 4 6 6 8 7 5 Otros ingresos 10 11 10 10 9 9 Subvención a educación municipal 32 30 29 32 31 32 Subvención salud municipal (FAPEM) 5 5 5 5 4 5 Subsidio al agua potable 0 0 1 1 1 1 100 100 100 100 100 100 Total Fuente: SUBDERE, 2000. 1997 1 9 4 8 2 5 2 18 7 8 31 4 1 100 1998 1 9 4 8 2 5 2 19 6 8 30 4 1 100 6.13. Los ingresos municipales principales son el impuesto territorial, los permisos de circulación de vehículos y las patentes comerciales. El Fondo Común Municipal es un instrumento que permite redistribuir a los municipios con ingresos menores, parte de los ingresos de las municipalidades con mayores recursos. Los servicios de salud, educación y asistencia social son financiados mediante transferencias permanentes y estables del gobierno central. La mayor parte de la inversión proviene del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y se asigna mediante concursos de proyectos. Del mismo modo, hay fondos nacionales disponibles para programas regionales o locales de inversión social. 6.14. Las municipalidades diferencian la gestión municipal directa (servicios municipales tradicionales), de los de salud y educación. En estos dos últimos casos la administración de los recursos se hace separada ya que corresponden a personal especializado (profesores, médicos, paramédicos) y a recursos predestinados provenientes de los ministerios de salud y educación. Por eso en los cuadros adjuntos se presentan diferenciados. Cuadro 5: ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL GASTO MUNICIPAL 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Gasto en personal municipal 10 10 11 12 13 12 35 35 34 37 36 35 Gasto en personal 1997 13 35 1998 13 34 6 12 8 4 2 7 12 2 100 6 20 12 4 2 6 13 3 100 educación Gasto en personal salud Servicios a la comunidad Gastos administrativos Gasto en funcionamiento educación Gasto en funcionamiento salud Transferencias Inversión real ejecutada Otros gastos Total 5 14 8 5 2 5 13 2 100 5 11 9 4 2 5 13 5 100 6 12 8 4 2 5 14 2 100 7 11 8 4 2 6 11 2 100 6 12 8 4 2 6 12 3 100 6 11 8 4 2 6 14 2 100 Fuente: SUBDERE 2000 6.15. Sin embargo, el gobierno central continúa manejando directamente el 81% del gasto gubernamental, determina en gran medida el gasto regional y condiciona parte importante del gasto local. Cabe destacar que la mayor parte del esfuerzo descentralizador es resultado de juegos de fuerzas e influencias al interior del aparato gubernamental. Las municipalidades presionan al gobierno central a través del movimiento asociativo (ACHM, 1993) y logran incrementos de recursos. No obstante, la sociedad civil y el sector privado están bastante ausentes del debate. No hay demanda fuerte por más descentralización, aunque existen algunos movimientos regionales que presionan esporádicamente: corporaciones privadas de desarrollo, universidades regionales, alcaldes de ciudades intermedias. El modelo de política pública sigue condicionado por la centralidad del sistema político. 6.16. A esta forma de operar se añaden los factores subjetivos. Los chilenos están habituados a un Estado que funciona de este modo y actúan en consecuencia. Al gobierno y los políticos se les mide por su grado de capacidad para cumplir con las “demandas de la gente”, dándose forma a una especie de nuevo “clientelismo cosista”41 donde lo importante es mostrar resultados de corto plazo y no rumbo estratégico. ¿ Crisis del modelo de centralismo estatal ? 6.17. La sociedad chilena está realizando un fuerte esfuerzo de apertura e integración a la economía internacional. Esta opción condiciona las políticas nacionales y reduce fuertemente la capacidad del Estado central para corregir los desequilibrios territoriales y sociales. La influencia de la globalización como generadora de cambios culturales y tecnológicos es tan fuerte que es muy difícil diseñar e implementar desde el centro una política pública única que contribuya a reducir las desigualdades. 6.18. De modo que el gobierno central parece estar obligado en el futuro a compartir mucho más el diseño e implementación de las políticas públicas con los niveles regionales y locales de administración y gobierno. Incluso en caso que los denominados gobiernos regionales y las administraciones locales logren mayores recursos y mejoren sus capacidades internas para diseñar y operar políticas de desarrollo, tampoco es posible realizar esto efectivamente sin efectuar activas alianzas con los actores privados y no gubernamentales. 6.19. En este sentido, una de las debilidades mayores de la descentralización chilena es que el tema se debate sólo al interior del sistema gubernamental y de los partidos políticos con una participación muy limitada y meramente consultiva de los actores privados, académicos y no gubernamentales. La descentralización es vista más que nada como una redistribución de competencias y recursos al interior del Estado, pero no como una herramienta fundamental para generar una nueva dinámica de colaboración público privada tras políticas de desarrollo nacional, regional y local consensuadas. 6.20. Como conclusión, se puede afirmar que Chile posee una efectiva política macro económica, pero carece de una estrategia de desarrollo en regiones y localidades para permitir la movilización y pleno aprovechamiento de las iniciativas y opciones originadas “desde abajo hacia arriba”. Hay una macro política económica sin una micro política de desarrollo. La descentralización es concebida como un movimiento modernizador al interior del Estado, pero no como herramienta estratégica para articular al sector público con la actividad privada, de la sociedad civil y con los ciudadanos. 41 Emulando el modelo del mercado se insiste en que las políticas públicas deben responder a “las necesidades de la gente” la que se suele medir mediante encuestas de opinión. Con esto se cae en acciones de respuesta a las demandas coyunturales en perjuicio de estrategias de desarrollo de más largo aliento. Esquema resumen: CHILE UN ESTADO UNITARIO Y CONCENTRADO Principales Políticas de competencias Recursos descentralización municipales municipales Década de los 80 Los recursos • Servicios Municipalidad es una municipales pasan municipales administración comunal del 3.1 % de los • Planificación medios • Inicio: gobierno territorial gubernamentales central 96.9% de • Tránsito en 1981, al 11 % al los recursos • Salud primaria final de la década: • Municipios 3.1 % • Educación • Recursos • Municipios 11 % básica y media propios (final de década) • Asistencia • Fondo Común social • Transferencias Los recursos Década de los 90: • Servicios a la municipales pasan comunidad Municipalidad es del 11 % de los • Ordenamiento administración comunal medios territorial pero actúa (a veces) gubernamentales, al • Vivienda como gobierno local 15 % al final de la • Medio ambiente década • Tránsito • Gobierno central 80 • Salud % • Recursos • Educación propios • Gobiernos • Políticas regionales 5 % • Fondo Común sociales • Municipios 15 % • Transferencias • Seguridad • • • • Demandas municipales (Congreso ACHM): Descentralización política con autonomía local. ciudadana Cultura Turismo Deporte y recreación Fomento productivo Municipalidad debe ser gobierno local promotor de un desarrollo “desde abajo hacia arriba Municipios realizan inversión local limitada y subsidian salud y educación con recursos propios Recursos deben pasar al 30 % de los medios de gobierno al final de la década (2.010). Fondos de desarrollo nacional Legitimidad y gobernabilidad La inversión local y los recursos para educación, salud y pobreza provienen del gobierno central Autoridades locales designadas gobierno central Organizaciones sociales limitadas y controladas No hay participación Inversión local física y social se realiza básicamente con fondos nacionales: • • • • • • • • FNDR, FOSIS PMU PP MECE ISAR IRAL SENCE Las autoridades locales son elegidas democráticamente por los ciudadanos cada 4 años Organizaciones sociales libres y autónomas Participación ciudadana regulada y controlada por el Estado ...y más de 100 fondos concursables sectoriales Mayor parte de los fondos concursables sectoriales debe ser transferidos a los municipios. Municipio autónomo y gestión participativa local 7. POBREZA Y RIQUEZAS DE LA COMUNA DE LA PINTANA Esquema Resumen: SUPUESTOS, HIPÓTESIS Y ELEMENTOS DE PRUEBA • La planificación local para disminuir el crecimiento poblacional El Estado chileno es altamente ha sido afectada al estimular el Ministerio de Vivienda el concentrado y constituye un obstáculo poblamiento de nuevos espacios no urbanos para la generación de respuestas • Término del programa de “plazas participativas” al desestimular descentralizadas y locales a los el gobierno central el trabajo voluntario mediante la creación de problemas subsidios de empleo El incremento de la diferenciación y Al incrementarse la heterogeneidad social La Pintana se reduce el heterogeneidad social en el territorio estigma de “comuna pobre” que impide a sus habitantes insertarse en favorecen la lucha contra la pobreza actividades productivas por su origen La Pintana evita el incremento de la Al disminuir el ritmo de crecimiento poblacional (algo más de 1% pobreza y los conflictos sociales anual), se reduce la presión por nuevos servicios y se logra aumentar mediante la contención del crecimiento y mejorar la cobertura de los existentes poblacional Las políticas de inversión en La imagen urbana de La Pintana cambia al tener casi un 100% de infraestructura y servicios de La Pintana pavimentación y servicios esenciales e incrementarse las áreas son efectivas para cambiar el paisaje verdes, los servicios de educación, salud y los espacios de deporte, urbano y entregar espacios para cultura y recreación. La Pintana comienza a cambiar su paisaje incentivar la convivencia, interacción urbano al de una comuna no pobre. social e identidad local El mejoramiento de los servicios de Si la pobreza se define por déficit de “desarrollo humano”, al salud y educación, la organización mejorar la salud, educación, los servicios y la recreación se eleva el social, el cuidado del ambiente y el IDH y mejoran el “capital humano” y el “capital social” lo que fomento del deporte no resuelven todos ayuda al desarrollo productivo y al empleo los problemas de pobreza pero generan La Pintana reduce sus niveles de pobreza y aumenta el IDH condiciones para ello Condición para la efectividad de las Si “Buen Gobierno Local” se define por una dinámica de “liderazgo políticas es el funcionamiento de un democrático”, más “equipos profesionales municipales”, realización Buen Gobierno Local de “alianzas” y apertura a la “participación” La Pintana cuenta con un Buen Gobierno Elemento esencial de un Buen Gobierno La Pintana tiene finanzas equilibradas (sin deuda), mantiene un gasto Local es el “orden en casa”, es decir un salarial de un 25 % del presupuesto e invierte un 15 % con recursos buen manejo fiscal, una política austera y propios, quintuplicando esa cifra con fondos externos una alta inversión Otros elementos claves son equipos La Pintana tiene equipos profesionales de buen nivel que comparten profesionales y en especial una una visión común de su tarea y participan en la definición del municipalidad en alianza con los actores presupuesto y las metas de la gestión. externos públicos privados y la ciudadanía La Pintana mantiene una política de participación y alianzas con otros agentes lo que le permite multiplicar sus recursos y realizar diversos programas La Pintana: … donde se traslada a los pobres “Los primeros habitantes de La Pintana fueron picunches42 que poblaron los territorios que más tarde serían cedidos al gobernador de Chile y Virrey del Perú, don Ambrosio O'Higgins, como premio por su lealtad a la corona española”. “Se trata de terrenos de secano que en 1818 el Director Supremo de la República Bernardo O'Higgins Riquelme, subdividió asignándolas a un grupo de colaboradores en la causa de la Independencia de la Nación. Estos se abocaron a la construcción de canales de regadío, que desde el Río Maipo transportaban el 42 Etnia indígena nativa de la región. valioso elemento a estas tierras convirtiéndolas en una rica zona agrícola, apta para todo cultivo de chacarerías y en especial para viñedos, frutales, como asimismo, crianza de ganados, confirmando así, una comunidad agrícola” “Sólo en la segunda mitad del siglo pasado comenzó a poblarse la zona, que en ese entonces poseía marcadas tendencias agrícolas. Así surgieron los Huertos Obreros que en la actualidad corresponden a la Villa La Pintana y al sector Las Rozas”43 7.1. En 1984, La Pintana comienza a funcionar como comuna autónoma tras la subdivisión de la comuna de La Granja mediante decretos firmados por el entonces presidente del gobierno militar, Augusto Pinochet, que crea la comuna de la Pintana. Esta limita al norte con La Granja y San Ramón, al oriente con La Florida y Puente Alto, al poniente con El Bosque y al sur con San Bernardo y posee una extensión de 30.31 kilómetros cuadrados de los cuales el 40 % corresponde a zonas urbana comunal y el 60 % restante a área no urbana44 7.2. La Pintana tiene dos grandes etapas de poblamiento. La primera entre 1950 y 1985, donde la migración de habitantes a La Pintana (todavía parte de La Granja) era lenta aunque tuvo un repunte a fines de los años sesenta con la toma de los terrenos del ex Fundo San Rafael, por pobladores provenientes en su mayoría de la población Santa Adriana, el 22 de julio de 1965. La segunda etapa se considera ocurrió entre los años 1985 y 1994, donde la característica principal es el masivo poblamiento de la comuna, producto de la erradicación de los sectores pobres de varias comunas del Gran Santiago (Las Condes, Providencia, Ñuñoa, La Reina). En esta época casi se triplican los habitantes. 7.3. Alberto Gúrovich da una buena versión sobre el poblamiento acelerado de La Pintana apoyándose en un mapa: “En varias oportunidades a lo largo de la historia de la ciudad de Santiago y generalmente por efecto de decisiones provenientes... del poder, se han originado formas de diferenciación urbana que fortalecen y reproducen distanciamientos sociales, configurando presiones que tienden a separar del resto a los más pobres... Tal ha sido el caso de los Pueblos de Indios o "guangualíes" y de los rancheríos permitidos en (o expulsados hacia) los suburbios, las áreas de inundación y la caja del río Mapocho durante la Colonia y el comienzo del período republicano. Lo mismo ocurre con los conventillos levantados en (o transferidos hacia) las sucesivas periferias de la ciudad que va creciendo durante la segunda mitad del siglo pasado y el primer tercio del siglo veinte”. 7.4. Agrega: “La pauta se repite con las poblaciones "callampas" y otros modos de tugurización que se ven empujados a invadir los intersticios y perímetros de la urbanización formal y nuevamente las riberas y anegamientos, desde 1930, los cuales son reubicados en (o sacados hacia) poblaciones suburbanas, a partir de 1947, y "operaciones sitio", entre 1964 y 1970... vuelve a suceder con el proceso de erradicación de campamentos y el traslado masivo de miles de familias en condiciones de extrema pobreza, que son llevadas a (o bien, apartadas hacia) los asentamientos periféricos que desbordan la ciudad, entre 1979 y 1985 45 43 Página web de La Pintana www.pintana.cl “La Pintana, Antecedentes Diagnóstico 2000”, La Municipalidad de La Pintana 45 Alberto Gurovich “Una Ciudad Interminable” Síntesis crítica de la Operación Erradicación Masiva, Plan de Subsidios Dirigidos, MINVU, Serviu Metropolitano, 1979-1985. Gobierno de A. Pinochet. Expuesto en "Proyectos Urbanos Nacionales de impacto relevante", 7ª Bienal de Arquitectura de Santiago. Publicado en CA Nº 57, Revista Oficial del 44 Colegio de Arquitectos de Chile A.G., jul. -ago. - sept. 1989, pp. 32-35. 7.5. Por su parte, la Municipalidad afirma46, respecto del origen de la comuna: “Aunque la erradicación de campamentos se inicia entre 1976 y 1978, el procedimiento se aceleró en el período que media entre 1979 y 1985, especialmente por la aplicación del llamado "subsidio dirigido", desde 1981, y de hecho continúa hasta febrero de 1989. El mayor volumen de radicaciones, en tamaño y número, fue a concentrarse en la nueva comuna de La Pintana, la cual pasó a ser el caso demostrativo de la estrategia de reorganización y sus conflictos” Hacia un desarrollo humano y sustentable 7.6. Originalmente, La Pintana era un espacio rural ubicado al sur de la ciudad de Santiago, lugar de paseo tradicional para muchos santiaguinos por lo grato del paisaje y la proximidad de la cordillera. Súbitamente inicia un proceso acelerado de crecimiento poblacional por efecto de las erradicaciones de los “campamentos” o barrios informales de sectores pobres hacia espacios alejados del centro de Santiago, en especial de sus barrios pudientes. 7.7. La Pintana, uno de los 34 municipios del Gran Santiago, es considerada comuna pobre con fuerte retraso socio ambiental. Durante el gobierno militar La Pintana fue oficialmente estigmatizada al constituirse en receptora de familias pobres provenientes de las comunas acomodadas de Las Condes, La Reina, Providencia y Ñuñoa. Esto por la alta oferta de terrenos 46 Página web de la Municipalidad de La Pintana baratos no urbanizados. Como se entiende, fue fácil para el gobierno militar establecer allí campamentos de viviendas para los sectores pobres. 7.8. Sin embargo, esta situación está cambiando positivamente. Hasta unos años, La Pintana ocupaba el último lugar en la Zona Metropolitana por su índice de pobreza, a la fecha ha subido varios puestos en dicho ranking, lo que indica mejoras importantes en la calidad media de vida. Entre otras políticas locales, destacan los desestímulos a la oferta de terrenos mediante la aplicación del Plan de Desarrollo Comunal de 1994, lo que ha reducido los usos habitacionales. De este modo el 60% de la superficie no es ocupada por viviendas. 7.9. Del mismo modo, ha sido importante la adopción, por parte de la Municipalidad, de la concepción de “desarrollo humano sustentable”, implícita en la Agenda Social 21. En efecto, en 1992 en la Cumbre de Río de Janeiro Chile asume el compromiso de replicar “agendas 21” tanto a nivel nacional, como regional y local. Adoptar el concepto de “desarrollo humano sustentable” implica asumir una visión de conjunto del desarrollo con énfasis en la consistencia en la intervención en el territorio: “Si el desarrollo humano es... aumentar las alternativas, pobreza significa que las oportunidades y alternativas más básicas son denegadas: tener una vida larga, saludable y creativa y disfrutar de un estándar de vida decente, libertad, autoestima y respeto por los otros..47” 7.10. A nuestro juicio adoptar el concepto de desarrollo humano implica, desechar la concepción segmentada o ”sectorial” de las políticas públicas, que separa lo social de lo económico y tiende a reducir la lucha contra la pobreza a su dimensión de apoyo asistencial a los grupos más pobres. Un vistazo al territorio comunal 7.11. Una primera visita por la comuna entrega varias sorpresas. La primera es la coexistencia respetuosa de zonas urbanas de vivienda y espacios rurales privados o institucionales. La segunda es la abundante vegetación existente tanto en los espacios de corte rural como en los mismos bloques de vivienda de diverso tipo y antigüedad. Llama la atención la cantidad de árboles y de plazas, en general bien regados y cuidados. 7.12. También intriga la menor presencia de problemas ambientales comunes en el resto de Santiago como la contaminación atmosférica (producto de la inversión térmica), la congestión vehicular y la deforestación. La notable diferencia es debida, entre otros factores, a su carácter suburbano, su ubicación periférica y su entorno paisajístico natural. Vale decir, su posicionamiento rural más que típicamente urbano. Este doble rol, urbano-rural, es aprovechado y estimulado por las políticas municipales. 7.13. Un componente con visión de futuro --integrado en el Plan de Desarrollo—ha sido definir a La Pintana como comuna "verde”, “cuña” ambiental entre dos grandes conjuntos urbanos y comuna “borde”, que contiene el explosivo crecimiento de Santiago. En suma, se 47 En “Síntesis de los principales enfoques, métodos y estrategias para superar la Pobreza” MIDEPLAN, Santiago, octubre del 2002, pág 5. trata de un territorio atípico donde la Municipalidad juega un rol clave al integrar el concepto de "desarrollo humano sustentable" en sus estrategias de gestión y en las tomas de decisiones. 7.14. En el plano de más abajo se puede observar fácilmente la coexistencia de áreas pobladas con otras de carácter agrícola o institucional utilizadas por universidades, centros de investigación agraria o reserva para la construcción de un gran parque que integrará –entre otras atracciones- el nuevo Zoológico de la ciudad de Santiago. Crecimiento económico y progreso social 7.15. Los primeros años de la gestión de los alcaldes democráticos van de la mano con un crecimiento económico acelerado del país, como se demostró en el capítulo anterior. Efectivamente, entre 1990 y 1998, el producto chileno se expande a tasas próximas al 7 % anual. Luego, en ese periodo hay una buena disponibilidad de recursos, aunque esta no es condición suficiente para garantizar el éxito de una gestión local. A partir de 1998 –como se explicó más atrás- se inician las dificultades, el país ve caer drásticamente su ritmo de crecimiento y la economía bordea la crisis y se teme una recesión lo que, felizmente, no llega a ocurrir. En todo caso, los mediocres índices de crecimiento se expresan en una situación de pesimismo generalizado con caída de todos los indicadores económicos y, en especial, con un fuerte incremento de la desocupación que pasa de una media del 6 % a un nivel cercano al 10 % de la población económicamente activa. Indicadores de infraestructura y equipamiento en La Pintana (En porcentaje de los hogares) 1992 2000 2002 Agua potable Sd © 96.7 Alumbrado Sd © 96.8 Alcantarillado Sd 87.0 Pavimento urbano M 71.0 99.8 Pavimento total M 55.0 79.0 Teléfono fijo M © 2.3 56.4 Teléfono celular © -Gas (licuado o natural) © Vivienda permanente © 86.8 Vivienda semipermanente © 10.2 Propietarios M 81.0 87.5 Con allegados M 41.6 Con TV b/n © 61.5 Con TV color © 41.6 Videograbadora © 7.8 TV Cable © -Refrigerador M 46.1 Equipo Sonido © 28.5 Lavadora © 42.2 Bicicleta 31.7 Moto 0.7 Auto, furgón o camioneta © 6.7 Sin vehículo © 66.8 Población comuna © 169.640 Viviendas © (42m2 promedio *) Hogares © 38.942 Significado siglas: Sd SUBDERE; © Censos, M Municipio; * Media permisos de construcción Municipio 99.4 99.4 96.0 58.4 38.3 98.6 95.8 4.2 17.6 89.4 35.6 6.8 83.6 70.1 81.4 45.5 1.0 16.7 47.3 190.085 44.394 47.294 7.16. En este contexto inicialmente favorable y luego progresivamente difícil es que hay que evaluar los resultados de la gestión municipal de La Pintana (y de los restantes municipios del país, claro está). Una mirada a las cifras y datos sobre infraestructura, equipamiento y servicios muestra notables logros. En síntesis: • El 99.4 % de los hogares tienen agua potable y alumbrado público • Alrededor del 96 % posee alcantarillado domiciliario • El 98 % de las viviendas tienen servicio de recolección de residuos sólidos • El 99.8 % del área urbana de la comuna, es decir el sector poblado, está pavimentado • El 95.8 % de las viviendas ocupadas son casas o departamentos formales • Se incrementan las áreas verdes mediante las “plazas participativas”, que explicaremos • Se realiza una fuerte inversión en salud primaria y educación básica y media mediante recursos externos al presupuesto municipal 7.17. En suma, La Pintana aparece al final del periodo con indicadores de cobertura de agua, electricidad, gas, alcantarillado, pavimentación y dotación de vivienda permanente que se aproximan al 100 %. Del mismo modo, el equipamiento con que cuentan los hogares como televisores, televisión color, refrigerador, lavadora, equipo de sonido y teléfono (fijo y celular) son altamente satisfactorios. Evolución de la Pobreza en La Pintana (en porcentajes de la población total) 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Pobreza total 53.3 44.1 28.9 29.2 31.9 31.1 Pobres. no indigentes --33.4 24.8 23.7 21.4 20.5 Pobres Indigentes --10.7 4.1 5.5 9.6 10.5 Fuentes: Encuestas CASEN, Informes Desarrollo Humano PNUD, Municipalidad La Pintana La pobreza decrece, se esconde y crece otra vez... 7.18. Un análisis sutil muestra situaciones más complejas. Por ejemplo, según la municipalidad más del 40 % de las viviendas alberga “allegados”, es decir miembros de otra familia, parientes o amigos. Por otra parte el tamaño de las casas es pequeño, como lo muestra el indicador medio de los permisos de construcción otorgados por el municipio: 42 metros cuadrados. Otra estadística vendrá en nuestra ayuda: los índices de pobreza, elaborados por el gobierno central sobre la base de encuestas periódicas de hogares. 7.19. El cuadro de arriba es bastante claro. Por una parte hay una fuerte reducción de la pobreza total entre 1990 y 1996, la que disminuye casi a la mitad. A partir de ese año hay un incremento muy moderado –que coincide con la reducción del ritmo de crecimiento del país- y luego una tendencia a la estabilización. Más precisamente, los pobres no indigentes se reducen sistemáticamente de un tercio de la población en 1992 a un quinto de la misma el año 2000. 7.20. No ocurre lo mismo con los más pobres de los pobres. Los denominados indigentes o la llamada pobreza dura es tanto la que más se reduce con el auge pero también se incrementa con el estancamiento y la crisis. De casi un 11 % en 1992 baja drásticamente a un 4 % en 1994 y luego sube sistemáticamente hasta llegar a un 10.5 % en el año 2000. 7.21. Los índices de desarrollo humano, entregados por el PNUD para cerca de 190 de los 341 municipios chilenos ratifican lo establecido, aunque con ciertos matices. Con datos para 1991 y 1998 se sitúan en momentos del inicio del régimen democrático y el momento de la desaceleración del crecimiento y el estancamiento de la economía. Indicadores de Desarrollo Humano en La Pintana Tasa de alfabetismo (DH) Esperanza de vida (en años) Ingreso monetario (en $ de 1998) Índice de Desarrollo. Humano 1991 1998 2002 96.6 94.9 95.5 --69.8 --43.936 60.781 --0.628 0.704 --Encuesta CASEN, PNUD y Censos 7.22. El índice de desarrollo humano aumenta fuertemente entre 1991 y 1998 como resultado, básicamente, del incremento del ingreso real en un 38 %. Este buen desempeño hay que atribuirlo a una combinación de los efectos positivos del incremento de los salarios reales con un aumento del empleo, cuyo resultado previsible es que hay más personas que cuentan con trabajo e ingresos en cada hogar. El efecto del incremento de los ingresos reales es el que explica la casi totalidad de la mejora del IDH, ya que la tasa de alfabetización no varía y la esperanza de vida evoluciona con lentitud. A la inversa, cuando se inicia el ciclo de reducción del ritmo de crecimiento decrece el empleo y se estancan o disminuyen los salarios reales. Esto golpea con fuerza a los más pobres los que, además, cuentan con empleos más inestables e informales. 7.23. No obstante, si bien la crisis golpea con más fuerza a los hogares más pobres y vulnerables los progresos en materia de vivienda, infraestructura y equipamiento naturalmente se mantienen en los periodos relativamente cortos. En suma, hay más pobres y pobreza en La Pintana, y seguramente en otras comunas populares chilenas, pero ello no se ve. Las calles continúan pavimentadas, las plazas son mantenidas por la municipalidad y los servicios continúan funcionando. Como afirman los funcionarios locales: “la pobreza se trasladó al interior de las casas”. Ahora hay más desempleo, menos ingreso y, probablemente, más allegados. La pobreza extrema no se ve, pero está ahí. Una política para enfrentar la pobreza: evitar que aumente la población 7.24. Más allá del ciclo económico La Pintana muestra una inteligente política municipal para evitar el incremento del número absoluto y relativo de pobres. Se trata de terminar con las erradicaciones masivas de grupos pobres a las fronteras interiores de la comuna. Es decir, con la estrategia de la dictadura de “concentrar” a los pobres lejos de los ricos y grupos medios. No obstante, no sería justo asignar a la dictadura chilena el monopolio de la política de segregación espacial de los que menos tienen. De hecho, el Estado chileno venía practicando hace décadas la estrategia de construir masivamente viviendas mínimas para los grupos de menores ingresos en lugares donde el suelo fuese barato. Poco importaba la distancia y la falta de infraestructura. Menos aún el desarraigo y la pérdida de empleos por efecto de los traslados de habitantes casi desde un extremo a otro de la ciudad. 7.25. Al contrario de otras municipalidades, las autoridades de La Pintana se dan cuenta que es indispensable dejar de ser una comuna estigmatizada por la pobreza, evitando que lleguen aún más personas con dificultades. A poco andar de la gestión municipal del alcalde Pavez este logra que se congele la construcción de vivienda social para grupos provenientes de fuera del perímetro de La Pintana. Así, se reduce el incremento de la población como lo muestra el cuadro: Población Censo 1982 73.932 Variación población y reducción del ritmo de crecimiento poblacional (Censos de Población de 1982, 1992 y 2002) Incremento Crecimiento Población Incremento Crecimiento 1982-1992 anual Censo anual 1992-2002 promedio 1992 promedio 116.153 7.8 % 169.640 20.445 1.3 % Población Censo 2002 190.085 7.26. Como se ve, el ritmo de crecimiento de la población se reduce drásticamente de un 7.8 % al año en el periodo 1982-1992 a un modesto 1.3% anual entre 1992 y el 2002. La Pintana es uno de los pocos municipios que aplica esta política. Otras municipalidades colindantes como las de La Florida o Puente Alto optan por la política contraria: incentivar el crecimiento poblacional. El supuesto premio: aumento de las transferencias del Fondo Común Municipal. Castigo común: incremento más que proporcional de los problemas sociales, financieros y políticos. 7.27. Un segundo elemento contribuye al éxito de la política. El aumento del valor del suelo. Se trata de un efecto combinado de la alta inversión en infraestructura, del mejoramiento de los servicios y de la mejor calidad de vida –por una parte- y de la reducción de la oferta de tierra urbana por las políticas municipales. Sube el valor del suelo, se reducen las compras de tierra por el gobierno central para destinarla a vivienda social y se incrementa paralelamente el valor de las viviendas de los habitantes de La Pintana. El cuadro de más abajo prueba este aserto. Entre 1992 y el 2000 se incrementa fuertemente el valor del suelo en la comuna. Los valores del gráfico adjunto están establecidos en Unidades de Fomento, UF, una unidad de cuenta cuyo equivalente actual es de 23 dólares por cada una. Es decir, el valor del metro cuadrado pasa de US $ 2.3 a US $ 30 en un periodo de 8 años. V A L O R D E S U E L O P R O M E D IO C O M U N A D E L A P IN T A N A 1 ,4 1 ,2 1 0 ,8 V A L O R D E S U E L O P R O M E D IO 0 ,6 0 ,4 0 ,2 0 V A LO R D E S U E LO P R O M E D IO 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 0 ,1 0 ,4 7 0 ,5 0 ,5 5 0 ,6 0 ,7 0 ,8 1 ,2 3 1 ,3 Apoyo a las organizaciones sociales, creación de cultura y “capital social” 7.28. Las acciones señaladas con anterioridad constituyen la base de una humanización del espacio comunal. Al mejorar la infraestructura y el equipamiento disponibles, al incrementarse las áreas verdes y mejorar los servicios hay, sin duda, una ganancia neta en bienestar. Pero para que este efecto se de adecuadamente es necesario que la gente incremente su organización para que pueda participar y hacerse responsable de las nuevas realidades territoriales. Para decirlo de manera más moderna: el respaldo a las organizaciones sociales y redes formales e informales que así se generan o refuerzan contribuye a aumentar el “capital social”de la comuna. Incremento de la organización social Número de organizaciones sociales 1992 1996 2000 293 563 787 Municipalidad de La Pintana 7.29. Una de las líneas de acción municipales ha sido la de fomentar la organización lo cual se puede verificar en el cuadro anterior. Entre 1992 y el 2000 se han más que duplicado las organizaciones sociales existentes, afirma la Dirección de Desarrollo Comunitario. Las 787 organizaciones son: • 241 clubes deportivos, que representan el 30.6 % del total de organizaciones. El incremento de estas se explica, en gran medida, por la importancia concedida por las políticas municipales al fomento del deporte. • 198 comités de allegados –25 % del total- lo que constituye una doble política: por una parte canalizar la energía y el ahorro de las familias sin vivienda para que puedan solucionar su carencia, por otra parte, prevenir las invasiones de terrenos de modo de evitar el establecimiento de nuevos asentamientos informales. • 89 juntas de vecinos –el 11.3 % del total-. Esta es una organización clásica y antigua que, cuando logra un adecuado funcionamiento, hace las veces de pequeño gobierno que promueve y coordina las actividades del barrio. La municipalidad desarrolla una activa política de formación de dirigentes incentivando la renovación de los antiguos por líderes jóvenes más dinámicos y emprendedores. • 77 agrupaciones de mujeres de diverso tipo –10 % de las organizaciones- las que realizan actividades sociales, de formación y de producción de pequeñas artesanías. • 75 centros culturales de diverso tipo –otro 10 %- que van desde bandas musicales hasta clubes de lectura. • 39 agrupaciones de adultos mayores, organizaciones que cobran creciente relevancia dado el progresivo proceso de envejecimiento de la población chilena que hace que este grupo etáreo se incremente de manera constante. • 14 centros juveniles que estructuran a los habitantes que inician su vida cívica. No obstante muchos jóvenes participan también en los clubes deportivos y en las agrupaciones culturales. • 18 centros de padres y apoderados, estructurados en los establecimiento educacionales, que colaboran con los profesores en la gestión de la educación básica y media. • Otras organizaciones diversas entre las que se incluyen, de modo creciente, las formaciones de microempresarios y otras ligadas al tema del empleo. 7.30. Para sostener el trabajo de las organizaciones sociales la municipalidad realiza diversas actividades: • Capacitación de más de 1200 dirigentes y líderes barriales y comunitarios • Construcción, reparación y mantenimiento de 27 sedes comunitarias • Construcción, habilitación o reparación de 36 multicanchas para fomentar el deporte y la recreación • Financiamiento de 665 pequeños proyectos presentados por las diversas organizaciones sociales y ejecutados por ellas mismas 7.31. Uno de los esfuerzos importantes de la Municipalidad es el refuerzo de la identidad local. Por el hecho de ser una comuna con una alta tasa de inmigración. La Pintana fue, durante mucho tiempo, una comuna dormitorio desde había que desplazarse para trabajar, comprar, hacer diversas gestiones o recrearse. Con la conformación del centro cívico, en cuyo corazón se sitúa la propia Municipalidad, ya no es indispensable viajar fuera de la comuna. Además de los servicios que presta el gobierno local –incluido un mini zoológico, un parque y un vivero- se han instalado colindantes bancos y centros comerciales. 7.32. La Municipalidad sostiene una oferta cultural importante donde destacan las fiestas de Navidad con sus ferias de juguetes, la maratón de San Nicolás y un festival de fuegos artificiales donde concurren lugareños y afuerinos. De este modo, cada 25 de diciembre miles de habitantes de la comuna se aproximan a la Municipalidad para participar en los festejos. Ya no es necesario ir a otros puntos de la ciudad para celebrar o participar en espectáculos masivos. Es política municipal el ayudar a construir una identidad local creando instituciones que hagan que sus ciudadanos se sientan a gusto en su territorio comunal. 7.33. En este sentido la llegada a La Pintana constituye un hecho especial. En las principales arterias de llegada diversos monumentos de gran tamaño señalan a quien arriba que ha entrado a la comuna. También se entera fácilmente de ello el habitante que se acerca en un bus colectivo. Ver los monumentos es la señal de que se ha llegado a casa. Los esfuerzos educacionales y la buena cobertura de la salud 7.34. También ha sido muy importante el esfuerzo municipal para mejorar la educación general y de adultos, mediante diversos programas de inversión y mejoramiento educacional. La Pintana cuenta con 14 establecimientos educacionales municipales incluido el Liceo de educación media El Roble que totalizan una matrícula de 15.452 alumnos. Funcionan además en la comuna 35 colegios particulares subvencionados por el Estado, los que suman 23.511 alumnos. Adicionando ambas categorías se llega a un total de 38.963 educandos. Así, entre 1992 y 1998 la escolaridad se ha incrementado progresivamente en La Pintana pasando de 8.2 años a 8.7 años. Esta cifra debe seguir creciendo al establecerse por norma la obligatoriedad de la educación media lo que, al aplicarse, debe hacer subir la escolaridad media a 10 años. 7.35. El Estado y los municipios que gestionan los establecimientos educacionales básicos y medios están haciendo un gigantesco esfuerzo para implementar la jornada escolar completa – para que los educandos permanezcan en su escuela o colegio durante la mañana y la tarde de cada día. Pese a los enormes esfuerzos la calidad de la educación chilena deja aún mucho que desear en calidad, aunque no en cobertura. Beneficiarios de Servicios de Salud Primaria (en miles de personas) 1997 1998 1999 2000 2001 116.5 126.0 128.5 140.5 146.7 Municipalidad de La Pintana 7.36. Otro servicio esencial para el bienestar de la población es la atención de la salud. Los consultorios y puestos de salud que brindan la primera atención a los usuarios –sea preventiva o curativa- son de administración municipal sobre la base de un financiamiento que se transfiere desde el Ministerio de Salud. Se trata de un valor “per cápita” en función de la población inscrita para atenderse en el sistema. Desde allí se les deriva a los hospitales de especialidad si los médicos y personal que presta atención así lo determina. 7.37. En el caso de La Pintana los datos muestran un incremento muy importante de la población inscrita y atendida. Se pasa de 116 mil inscritos en 1997 a más de 146 mil el 2.001. Los consultorios, servicios de urgencia (SAPU) y los servicios de atención dental están distribuidos espacialmente de modo de llegar al conjunto de la población residente, como se indica en el gráfico: Ubicación de los centros de salud de La Pintana Ubicación de los establecimientos educacionales El cuidado del entorno natural y la educación ambiental 7.38. Si bien las primeras imágenes del territorio comunal son comparativamente favorables, La Pintana enfrenta también dificultades ambientales, algunas de ellas severas. Según la Dirección de Gestión Ambiental48, los principales problemas son: • Degradación y contaminación de suelos por disposición ilegal de escombros; • Generación y contaminación por residuos domésticos e industriales; • Degradación y pérdida de suelo de uso agrícola; • Contaminación de agua de riego; • Déficit de áreas verdes; • Contaminación atmosférica de partículas, gases, ruidos; • Deficiente infraestructura para el drenaje de aguas lluvias; • Pobreza urbana y hacinamiento; • Contaminación intra domiciliaria. 7.39. La Pintana es una de las comunas de Santiago que ha asignado usos no tradicionales a los suelos urbanos con una clara finalidad ambientalista creando diferentes tipos de espacios según su uso: 48 Durante la gestión del actual alcalde se crea la Dirección de Gestión Ambiental, DGA, con una pequeña planta de 14 personas, más 15 contratas y 34 profesionales a honorarios. • • • La Zona de Protección Ecológica; Área de Interés Agropecuario (con la Facultad de Medicina Veterinaria de la U. de Chile) El gran proyecto ancla de Parque Metropolitano de 180 hectáreas, que incorporará un Parque Ecológico y Recreativo Metropolitano y el nuevo Zoológico de Santiago. 7.40. La DGA ha implementado también un conjunto de pequeñas iniciativas ambientales – del tipo micro proyectos- con una clara finalidad educativa. Destacan: • La Miniplanta de Compostage, donde se recicla la basura orgánica de mercados y ferias; • El Vivero Forestal, que distribuye plantas a escuelas y parques municipales; • Un Museo Natural Interactivo, visitado constantemente por estudiantes; • Una Clínica Veterinaria Móvil, que reduce la presencia y reproducción de perros y gatos; y • Un Mini zoológico, localizado en el ante patio del edificio municipal. 7.41 Tanto los macroproyectos como los más pequeños contribuyen a la toma de conciencia comunal sobre el tema ambiental. La Pintana es, también, uno de los escasos municipios de Santiago que posee Ordenanza Ambiental Marco. Sus componentes son: i) deterioro urbano; ii) saneamiento básico; iii) contaminación del aire; iv) zoonosis y tenencia de animales; v) higiene ambiental y seguridad industrial; vi) aseo; vii) ornato; viii) mercados, ferias libres de chacareros, ferias persas y “cachureos”. Se mantiene, además, buena capacidad para fiscalizar y monitorear su cumplimiento, incluida las decisiones judiciales y cobranza de multas. Mejor ambiente y “plazas participativas” 7.42. El programa de “plazas participativas” consiste en la creación de áreas verdes del tipo plazas o plazoletas en los diversos barrios. Los vecinos organizados en sus juntas de vecinos discuten con los técnicos municipales las características y diseño del área a construirse. Además realizan aportes en mano de obra y trabajo voluntario para aportar recursos adicionales a los entregados por la municipalidad. Entre 1994 y 1998 se construyen cerca de 100 nuevas áreas verdes con un total de 120 mil metros cuadrados construidos. 7.43. Lamentablemente este programa debe descontinuarse tanto por la reducción del crecimiento de la economía chilena como por la influencia de los programas de empleo extraordinarios para reducir la cesantía de modo de evitar que esta sobrepase una media nacional del 10 %. No obstante, en comunas como La Pintana los niveles de desempleo sobrepasan el 15 % de la PEA y los programas de empleo de emergencia inciden en la conducta ciudadana reduciéndose el trabajo voluntario. Año 1994 1995 1996 1997 1998 Total Áreas verdes postuladas 47 39 34 35 45 200 Programa de plazas participativas y áreas verdes Áreas verdes Superficie Inversión Construidas Construida m2 Municipal M$ 17 18.434 55.074 23 25.718 61.600 21 31.822 70.000 18 20.949 80.000 20 22.500 80.000 99 119.423 346.674 Fuente: Secretaría Comunal de Planificación (SECPLAC) La Pintana, 1998 7.44. El programa de plazas participativas va de la mano con las acciones de arborización de la comuna, de manera de transformar radicalmente el paisaje urbano originalmente seco, polvoriento y pedregoso en verano y con barro y pozas de agua en invierno. En este sentido la combinación de pavimentación, construcción de áreas verdes e iluminación de calles y espacios públicos tiene un evidente efecto de mejorar la calidad de vida de las personas que cuentan ahora con espacios más acogedores y amables para realizar la convivencia vecinal y barrial. 1993 1994 11.0 11.8 Programa de Arborización (en miles de árboles) 1995 1996 1997 12.5 13.4 15.5 1998 1999 17.2 20.0 Municipalidad de La Pintana 7.45. Las plazas participativas dejan de operar por efecto indirecto de un programa de empleo de emergencia. La gente se puso reacia a trabajar de modo voluntario al verificar que era posible ser contratado. Corolario: el centralismo y las políticas públicas nacionales no incentivan sino impiden y traban la participación. El deporte es prioritario en La Pintana 7.46. Uno de los orgullos de la comuna es su Estadio. El Municipio realiza una fuerte inversión en la habilitación de un recinto modelo dotado de los medios para practicar la alta competición. Es inadmisible que haya establecimientos deportivos “para pobres” de menor calidad que aquellos para otros grupos, afirman los funcionarios municipales49. El Estadio es el centro de operaciones de una densa red de actividades deportivas conformado por 250 clubes y organizaciones deportivas y cerca de 80 canchas y multicanchas formales e informales. Las razones de la prioridad que se otorga al deporte son: • Incrementa el bienestar, la calidad de vida y las posibilidades de recrearse de la población. • Es una actividad que ayuda a prevenir enfermedades y reduce los riesgos de morbilidad. • Constituye la manera más adecuada de encauzar a los jóvenes hacia una visa sana evitando su entrada al mundo de la droga y el alcohol. • El fomento del deporte es una manera de canalizar positivamente las energías de los jóvenes 49 Ver entrevistas en anexos El “orden en casa” y la fuerte inversión 7.47. Un elemento esencial de un Buen Gobierno Local es el “orden en casa”, es decir un buen manejo fiscal, una política austera y alta inversión: • La Pintana maneja un presupuesto total de alrededor de US 10 millones: • No más del 25 % se gasta en salarios • 15% es inversión municipal directa • Los recursos externos permiten quintuplicar la inversión efectiva 120 100 80 NUMERO PROYECTOS FINANCIADOS CON FONDOS EXTERNOS 60 40 20 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 7.48. Las principales fuentes de financiamiento externas son: • • • • • • • • • El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR El Fondo de Solidaridad e Inversion Social, FOSIS El Programa de Mejoramiento de Calidad de la Educacion, MECE El Programa de Pavimentos Participativos, PPP Las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional, ISAR La Inversión Regional de Asignación Local, IRAL El Fondo Social Presidente de la República El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENCE Y diversos fondos sectoriales de diverso tipo Grandes inversiones y nuevos ejes de desarrollo 7.49. La Pintana no sólo trabaja para el corto plazo. Hay también acciones y programas de largo aliento. La opción por el “desarrollo humano sustentable”y la opción de la Agenda Local 21 expresan esta opción. Los principales programas de largo plazo son el Centro Cívico, el nuevo Parque Metropolitano y la Entrada Sur a la ciudad de Santiago: 7.50. El Centro Cívico de La Pintana que busca dotar a la comuna de centro proveedor de servicios y a la ciudad de Santiago de una serie de subcentros de manera de desconconcentrar los servicios evitando los desplazamientos innnecesarios de la población. Este proyecto ha comenzado a ejecutarse y su imagen final se observa en el cuadro siguiente: 7.51. El nuevo Parque Metropolitano que estará dotado de múltiples servicios, en especial, será la nueva localización del nuevo Zoológico de Santiago que debe trasladarse para aumentar así su capacidad de albergue de animales salvajes y exóticos, actualmente en situación de hacinamiento y falta de espacio en su actual ubicación. Este proyecto está siendo objeto de una licitación ante los privados que, hasta el momento, no ha encontrado la acogida deseada50. Imagen del futuro Parque Metropolitano de La Pintana 50 Ver mayor información en los anexos 7.52. Otro proyecto de gran importancia lo constituye la Nueva Entrada Sur a Santiago que debe pasar por un costado la comuna convirtiéndose en una de sus fronteras naturales. Este proyecto mejorará sustancialmente el acceso a la comuna y a su oferta de espacios para la actividades económica 1 POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA ___________________________________________________ Anexos: • 7 entrevistas a autoridades y dirigentes sociales • 12 casos de actividades municipales y de organizaciones sociales • Bibliografía general • Estadísticas 1 2 ENTREVISTAS A AUTORIDADES Y DIRIGENTES SOCIALES 1. Entrevista al Profesor Jaime Pavez, Alcalde de la Municipalidad de La Pintana Creemos que nos ha ido bien con nuestras políticas, pero las estadísticas de la encuesta CASEN, conque se mide la pobreza, da resultados contradictorios en sus diversas versiones. Los especialistas dicen que la CASEN es sensible a nivel nacional y regional pero que a escala comunal puede haber errores ya que la muestra no es muy sensible a este nivel. En cuanto al éxito de nuestras políticas frente a la pobreza creo que nos ha ido bien. Hemos logrado urbanizar casi totalmente la comuna porque hemos trabajado en base a una planificación. No obstante las políticas nacionales no se integran con los esfuerzos locales. La política central es un obstáculo ya que se construye sin considerar las visiones locales. Un ejemplo pequeño: el otro día se realizo una “plaza ciudadana’ que consiste en que varios servicios públicos se instalan en un barrio y proceden a entregar servicios a los pobladores. La intendencia regional nos aviso prácticamente el mismo día y eligieron el barrio más inadecuado para la actividad. Naturalmente fue un fracaso. Y nosotros no podemos decirle a la gente que esta es una actividad en que la Municipalidad no tiene nada que ver... Otro ejemplo es el subsidio al agua potable en se asignan cupos centralmente y nosotros tenemos que asignarlos de manera individual. El problema es que las exigencias son tantas que es difícil que la gente pueda hacer uso de el. Pienso que el susidio debiera asignarse por barrios o sectores ya que no está bien que una persona que se esfuerza poco lo reciba en tanto el esforzado y trabajador vecino no llegue a recibirlo. También “Chile Solidario”, programa del gobierno que pretende terminar con la indigencia el año 2005. Asignan a profesionales para realizar el seguimiento de las familias en extrema pobreza de modo que aprendan a acceder a los programas sociales gubernamentales. Entregan $ 10 mil pesos durante seis meses. Hay varios problemas, uno es la lentitud para asignar los subsidios individuales. Otro que la extrema pobreza esta ligada a menudo a disfunciones sociales complejas como alcoholismo y drogadicción en que una intervención de corto plazo es totalmente insuficiente para resolver los problemas. Otro problema de la intervención nacional son los efectos que sobre las “plazas participativas” tienen los planes de empleo subsidiado, que entrega el gobierno para paliar la cesantía. Ocurre que nosotros habíamos logrado asociarnos con los vecinos para mejorar las plazas y, incluso, construir plazas nuevas. La gente aportaba mano de obra o materiales y el municipio los planes, las plantas y el mantenimiento. La gente trabajaba contenta al saber que esa área verde estaría a su servicio. Pero luego de que el gobierno ofreció pagar para trabajar en obras municipales nadie quiso aportar nada gratis. Se acabaron las plazas participativas. En general las políticas contra la pobreza no deben solo ayudar individualmente a quienes tienen más dificultades, sino también estimular y premiar a aquellos otros con inmensos esfuerzos están progresando por sus propios medios. Por eso las intervenciones territoriales – que abarcan al conjunto de un barrio- son más justas y exitosas. Las intervenciones deben ser 2 3 territoriales y globales, con énfasis en las familias pobres. No obstante si llega el FOSIS con sus programas los aceptamos para aprovechar esos recursos. Cada comuna tiene sus especificidades que hace que cualquier política tenga que ser adaptada. Nuestra comuna estuvo marcada por ser un lugar de concentración de pobreza, efecto de la construcción de viviendas para erradicar los campamentos de otros lugares de Santiago. Lo primero que hicimos fue planificar el territorio considerando que éramos sujetos receptores de vivienda básica. Establecimos un ordenamiento con espacios verdes, sector agrícola y áreas de reserva, incluso una zona industrial. De ese modo tratamos de desincentivar el establecimiento de nuevos asentamientos de pobreza, ya que había que trabajar con los que ya estaban. Un resultado inmediato del plan regulador fue que el valor del suelo se elevo 15 veces, lo cual ha sido un desincentivo para que el ministerio de vivienda siga construyendo viviendas sociales en la comuna. Otro resultado fue que se creo un ambiente de confianza en el futuro de la comuna y se estableció un parque industrial privado. También viñas con áreas de regadío en la zona agrícola. Todo eso muestra que hay confianza en la planificación realizada por la municipalidad. El plan también ha permitido trabajar sistemáticamente en la eliminación del déficit de equipamiento: agua, electricidad, alcantarillado, teléfono, escuelas, puestos de salud. Luego, el valor del suelo ha subido. Lo que estamos buscando es mayor heterogeneidad social, de modo que diversos grupos sociales convivan en el territorio dando lugar a circuitos sociales y productivos donde unos den trabajo a otros. La industria y el comercio integran a empleados y trabajadores. Las familias demandan actividades como jardinería o servicios personales. Uno de nuestros proyectos es hacer realidad el subcentro de La Pintana para cerrar circuitos productivos sociales y evitar que la gente tenga que salir de la comuna para abastecerse o recibir ciertos servicios. La heterogeneidad social ayuda a conformar barrios integrados social y económicamente evitando el consumismo y generando bienestar. Una de las claves para eliminar la pobreza es la educación. Entre los pobres uno encuentra lideres como, por ejemplo, el “Mickey”, de El Castillo, jefe de la “garra blanca”, la barra del Colo-Colo. En la comuna hay líderes que tiene apenas sexto básico lo que les impide encontrar buenos trabajos. Hay muchos “Mickey” a quienes ayudar... Otro resultado de nuestra política de regular la llegada de nueva población, es que pasamos de 170 mil a 195 mil habitantes entre 1992 y el 2002. Perola última resolución del Ministerio de la Vivienda que amplia el área urbanizable de Santiago -a las 70 mil hectáreas actuales se le agregan 90 mil más- puede terminar con nuestra política de evitar el sobre poblamiento. Se han instalado colegios privados en la comuna, dada la seguridad en el uso del territorio que da nuestra planificación. Ahora nuestra oferta educacional supera a la demanda y vienen niños y jóvenes de fuera de la comuna a estudiar aquí. Pero la escolaridad media de La Pintana está todavía en 2 años por debajo de la media de la región Por eso impulsamos clases vespertinas y nocturnas para que los adultos terminen la secundaria: hay 5 mil de ellos que van a clases. 3 4 También hay 10 colegios con financiamiento compartido. Cada familia paga cerca de 50 mil pesos para lograr una buena educación para sus hijos. La municipalidad da algunas becas para estudios universitarios –20 más o menos- a condición de que las personas favorecidas ayuden a 2 o 3 niños con problemas de aprendizaje. Es decir, más que una beca se están ganando esos recursos con un trabajo. Hoy tenemos a 1.500 jóvenes de La Pintana que están estudiando en las 9 universidades del Consejo de Rectores. Estamos pidiendo que se habilite a estos jóvenes para que puedan enseñar a los adultos como profesores de enseñanza vespertina y nocturna. Las viviendas sociales son muy pequeñas, algunas tienen solo 3 metros de frente. Por eso es difícil que se desarrollen actividades productivas al interior de las viviendas. No obstante sus problemas, en La Pintana no hay “campamentos” o invasiones de terreno, aunque uno de los principales problemas son los allegados, generalmente parientes de los dueños de casa. Hay veces en que conflictos entre vecinos por efecto de problemas que se podrían solucionar si la municipalidad tuviese la competencia. Por ejemplo la pavimentación y el bacheado. El mecanismo actual es que uno avisa al MINVU y este puede tardar un año en hacer tapar el hoyo. Una señora llegó un día llorando a contar que tenía un conflicto con los vecinos que botaban basura en un hoyo que se había formado frente a su casa. Sus hijos, a los cuales ella estaba educando con valores de responsabilidad y progreso, estaban a punto de entrar en conflicto con los vecinos por ese problema. Nuestra política es fortalecer la identidad de la gente con su barrio. Además de la urbanización arborizamos, construimos plazas y colocamos esculturas en diversos lugares de la comuna. Tratamos de que la gente tenga cariño por su comuna. Por eso los letreros: “La Pintana, un lugar para ser felices”. Otra actividad que realizamos para fortalecer la identidad es aprovechar que tenemos un vivero municipal para regalar un árbol a cada niño que nace en La Pintana. Obtenemos la información de nuestros consultorios cuando los bebés van a inscribirse en los programas de atención primaria. Respecto del empleo, es poco lo que podemos hacer con las pocas herramientas legales que tenemos. No obstante, una buena oportunidad va a ser la apertura de la carretera de entrada a Santiago que pasará por la comuna. Tenemos una oficina de desarrollo productivo, también un catastro de las actividades productivas en la comuna. Solicitamos el apoyo a un proyecto de la comunidad europea que opera en El Castillo para adquirir espacio en el Parque Industrial y llevar a nuestros artesanos. Nos dijeron que no se podía porque los fondos estaban asignados. Respecto a la participación, la gente se involucra de diversos modos en especial en actividades con resultados concretos. Las juntas de vecinos están en crisis y no representan a más del 10 % de los vecinos. En muchas hay 500 inscritos y van apenas 50. Los clubes deportivos son más dinámicos porque entregan resultados concretos y convocan mucha gente. Creo que la participación se da en ámbitos específicos para resolver problemas muy concretos. Al interior de la municipalidad hemos insistido en el trabajo de equipos. Este jueves tenemos una jornada de jefaturas de equipos, la que hacemos al comenzar cada nuevo año. 4 5 2. Entrevista a Manuel Valencia, Director de Gestión Ambiental La Dirección de Gestión Ambiental se crea en el año 1994 en la Municipalidad, tomando las funciones de la Unidad de Aseo y Ornato, pero incluyendo un pensamiento ambientalista en su quehacer. Dentro de la estructura del municipio, gestión ambiental -con transito, obras, DIDECO, salud y educación- se encuentra entre las unidades de servicio a la comunidad. La Municipalidad posee un “comité de gestión estratégica” que se reúne una vez por semana, revisando las estrategias de acción y su implementación. La DGA se propuso y obtuvo el apoyo del Concejo Municipal para su creación y tiene 4 departamentos: a) operaciones, b) áreas verdes, c) salud ambiental, y d) educación ambiental. La nueva Dirección participa en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de dos maneras: i) evaluando todos los proyectos que desean establecerse en la comuna, y ii) haciendo exigencias ambientales a las empresas que quieren instalarse en la comuna, mediante simples declaraciones ambientales o “EIAs”. En total, han llegado unas 12 “EIAs” a la Municipalidad, entre las cuales están principalmente las referidas a condominios y proyectos de urbanización. Con esta nueva "actitud ambiental" el Municipio ha creado una legalidad ambiental local, que está constituida fundamentalmente por las Ordenanzas del Medio Ambiente y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Local. Un segundo componente lo constituyen los instrumentos y los proyectos específicos de gestión ambiental. Entre los instrumentos mencionemos el Plan de Gestión y Ordenamiento Ambiental; la ejecución de diagnósticos sectoriales (infraestructura, agricultura, energía); el Plan de Desarrollo Comunal; y el Plan Regulador Comunal con sus Planos Seccionales. En cuanto a los proyectos, vale destacar el cambio de luminarias que significa un mayor ahorro de energía y mayor durabilidad; la limpieza de micro y macro basurales; el zoológico metropolitano; una Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos y un Sistema de Recolección de Residuos. Las principales tareas de la gestión municipal son, por un lado, el control del sobre poblamiento mediante el ordenamiento territorial y, por el otro, el Plan de Acción Territorial, que consiste en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de la comuna. Una de las estrategias del alcalde fue el trabajo en equipo de los distintos departamentos, así nace el “Comité de Gestión Estratégica”, el que se reúne una vez por semana. Dentro del presupuesto municipal el Dirección de Gestión Ambiental, ha aumentado de un 10% de los recursos económicos municipales a un 25 % del mismo agregado, lo que le permitió recuperar e implementar equipamiento de áreas verdes, dándole así el carácter de una planificación territorial a mediano y largo plazo. 5 6 3. Entrevista a Manuel Carrizo, Ex Director de Educación y Salud Manuel Carrizo viene del Área de Organizaciones Comunitarias de la Municipalidad y toma el puesto de director de Departamento de Salud el año 1992. En 1999 asume, además, la dirección del área de educación. Afirma que había 460 personas en salud cuando llegaron a la Municipalidad, ahora hay 360. En 1995 se hace un plan o PLAFIM. La Universidad Católica realiza el estudio y ayuda al plan. Se establece el centro de costos. Hay planificación grupal y responsabilidades compartidas. Al respondernos sobre las políticas o estrategias de la municipalidad en la reducción de la pobreza y la medición de resultados, afirma que la medición estaría dada por: • • • • La disminución de quejas y reclamos de los habitantes respecto de los consultorios Disminución de la tasa de mortalidad, natalidad y desnutrición Un mayor control de embarazos y partos en los consultorios Aumento de personas adultas que se inscriben en la nivelación escolar Entre el 92 y el 95 se intenta ordenar la gestión en educación. Respecto a las modificaciones que aportarían a la disminución de la pobreza en el área de Educación, los trabajos se fueron dificultando entre los directores de los colegios, profesores y el alcalde. Es necesario construir mejores equipos escolares en todos los establecimientos. Hay que estimular, apoyar y fortalecer las organizaciones de apoderados. Ya que se sabe que la integración de los padres al sistema escolar es un enriquecimiento para la educación de los niños y jóvenes, ya que la educación no es solamente información entregada, sino también es prevención a todo nivel. Hay intentos de fortalecer la gestión privada de la salud y educación, sobre la base de que crezca menos que la gestión pública municipal. La efectividad de una buena gestión se explica por una cadena. El liderazgo del alcalde, la integración de los equipos nuevos con lo que ya venían trabajando, son también elementos claves. Si bien en un comienzo no se dio automático, el trabajo en equipo es una característica de la política del alcalde, y fue rápidamente entendido por los funcionarios municipales, así que la integración entre ambas partes, si bien no fue automática, si fue lo suficientemente rápida para un buen trabajo. Sin embargo, creo que existe un cierto abandono del espíritu de la gestión inicial. 6 7 4. Entrevistas a Alberto Abud, Planificador Territorial de la Secretaría de Planificación, SECPLA, y Graciela Ramos, Asesora Urbana de la SECPLA El éxito de una buena gestión esta dada por una buena administración municipal y el estilo de hacer la gestión. En el caso de La Pintana, el estilo del alcalde, su permanencia en el puesto y un equipo afín, es un elemento de que ayuda a ir concretizando la erradicación de la pobreza. Dentro de SECPLA, su principal proyecto va dirigido al mejoramiento integral de la población, con el mejoramiento de infraestructura y equipamiento urbano: pavimentación de calles, acceso a electricidad, agua potable, alcantarillados. Con la última gran emigración poblacional proveniente de las comunas mas acomodadas del Gran Santiago en los años 70-80, el aumento de viviendas habitacionales fue una explosión sin ningún avance en el equipamiento urbano. La primera tarea del alcalde fue trabajar hacia un mejoramiento del espacio físico y la adquisición de servicio básicos en la comuna. Es así como existe los trabajos de pavimentación y creación de plazas con trabajos compartidos con la comunidad. En el año de 1999 la Municipalidad de La Pintana propuso un espacio exclusivo (La Platina) para el traslado del Parque Zoológico. Este consta con 160 hectáreas, siendo el lugar más idóneo para su ubicación. Además de un gran parque zoológico, este espacio pretende tener servicios de entretención y esparcimiento para sus visitantes, con instalaciones modernas conservando su línea general ecológica. En el año de 1995, se construyo la calzada poniente de Av. Santa Rosa, dos calles principales, un bandejón central y una ciclo vía. La Autopista de Acceso Sur a Santiago tiene un tramo que cruza el límite oriente de la comuna de La Pintana, 5.150 metros de construcción, iniciándose las obras en el año 2001, finalizando el 2003. Esto se traduce como un mejoramiento y mayor accesibilidad a la comuna con el resto de la ciudad. Además, siendo esto un alza en las oportunidades de crecimiento, fomentando la diversidad de tipos de equipamiento y actividades productivas. Desde 1995 se viene incrementando los recursos económicos para la construcción e implementación de Centros Deportivos, siendo su principal objetivo el mejoramiento de las implementaciones del Estadio Municipal, este tiene dos canchas de fútbol, uno de ellos con camarines y galerías para público, además poseen canchas de Tenis, de Acondicionamiento Físico, de Baby Fútbol, de Patinaje y una Zona de Bicicros. Esta inversión va dirigida para ir apaleando y canalizando energías a actividades mas positivas para los jóvenes y la comunidad. Hoy en día existen 96 organizaciones deportivas. El problema de la pobreza esta relacionada con una estructura mental de la gente. Es un mal que se trasmite de generaciones. Es por eso que todas las políticas van dirigidas hacia identidad de la comuna que vaya creciendo con la gente. 7 8 El plan de descongestionamiento del Centro de Santiago propone construir 11 nuevos Subcentros de Equipamiento Metropolitano ubicándoles en las distintas comunas de la capital. La municipalidad de La Pintana pretende que uno de estos subcentros sea ubicado en su comuna, teniendo acceso directo a servicio, comercio y áreas verdes, con el enriquecimiento de este espacio genera el aumento del patrimonio cultural y por consecuencia la solidificación de su identidad comunal. La dificultad de poder concretizar esta idea es el atrasó de la aprobación, las gestiones se han dilatado alrededor de 10 años, sin tener claridad de su fecha de construcción. En la Comuna de la Pintana existe la Zona Industrial Exclusiva y el Recinto de Micro Empresas, que consta con 282 hectáreas, para la instalación de industrias, la cual fue pensada, para aquellas empresas que tuvieran que trasladarse por la ley de erradicación de las empresas ubicadas en el bandejón de Américo Vespucio. Desafortunadamente esta ley se canceló, sumándose esto, con el aumento de ofertas de terreno en el gran Santiago, con instalaciones de urbanización (implementación que carece la comuna), produjo que la llegada de las empresas en esta Zona Exclusiva, no tenga mayor acogida, produciendo que solo el 10 % de su utilización, hasta el momento. Esto ha sido un problema para la Municipalidad, que esta trabajando en busca de soluciones. Mejorará la accesibilidad a la comuna con la llegada de la línea 4 del Metro (Santa Rosa con Américo Vespucio) y con la línea 5 del Metro (Puente Alto), esto se une con la construcción de la Carretera Sur, que pasará por un costado de la comuna. 8 9 5. Entrevista a Gastón Muñoz, Director de Acción Comunitaria Remontando la historia de la comuna de La Pintana, en los años 40-50 existían solo huertos de obreros. Ya en los años 60, en el gobierno de Frei Montalva, hubo inmigración con tomas de terrenos, en lo que es ahora el sector centro, donde por el tiempo que tienen poseen una mejor organización. Mientras en el sector de El Castillo, poseen una cultura más demandante, esta población se origina en campamentos erradicados de los sectores mas acomodados de Santiago, reubicación realizado por el gobierno de Pinochet. La población ha pasado de 172 mil a 194 mil entre los dos últimos censos (1992-2002), lo que prueba que la acción municipal, mediante la planificación, evita un crecimiento explosivo. Una de las primeras acciones fue parar la llegada masiva de habitantes a la comuna, dentro de estas políticas se logra que los terrenos en desuso sean espacios para áreas de reserva ecológica natural, de sector industrial exclusivo, con un parque mini empresarial. Nuestro objetivo es lograr que se superen los problemas de la gente que ya esta aquí y evitar que lleguen nuevos grupos de pobres. No obstante si tenemos políticas para los allegados que están organizados y para los cuales la municipalidad propicia soluciones en la comuna misma. Tenemos una acción integral en el territorio. Hay agentes de desarrollo local por barrio o sector y los equipos municipales le apoyan. Se trata siempre de realizar una acción integral. Ahora pensamos hacer planes de desarrollo por barrios con las organizaciones sociales. En DIDECO existen dos grandes áreas de trabajo: Desarrollo Social y Acción Comunitaria. Entre los programas de desarrollo social existen: programa de Minusválidos, de reos, VIH, religiosos, étnicos, de la mujer, jóvenes, y de diversidad y tolerancia que trabajan con trabajadoras sexuales y travestís. A la seguridad ciudadana le llamamos protección civil y actúa de modo tal de enfrentar problemáticas distintas a la delincuencia, ya que aquí no existe, sino mas bien hay problemas de violencia intra familiar, riñas entre vecinos, accidentes, emergencias y desastres. Esto tiene un sentido preventivo y no represor. Una idea es poner una oficina de mediación, en la cual el objetivo es intervenir en la comunidad en la resolución de problemas y conflictos que no han podido ser resueltos. Aquí en la Municipalidad tenemos muchos gastos. 150 millones van dirigidos a los profesores. 700 millones para la educación y salud. Existe un déficit creciente por el mantenimiento de las plazas y parques. No obstante, de todos modos el 10 % del ingreso municipal va a inversiones de la cual la mitad es para inversión física y la otra mitad para inversión social. Existe un noticiero comunal, con reporteros comunitarios de los diferentes sectores de La Pintana, en donde realizan cortometrajes y documentales mostrando situaciones que pasan en la comuna. El año pasado se firma un convenio con UCV Televisión, en la cual trasmiten estos documentales, los días domingos con una duración de 30 minutos. El éxito de la gestión esta relacionada con la permanencia del equipo de trabajo y con una propuesta de desarrollo local. Cuando Jaime Pavez llega a la alcaldía, toma a una comuna con 9 10 un 90 % de calles en tierra Una de las primeras gestiones fue realizar pavimentación participativos, en la cual el 20% del presupuesto lo ponía la gente -con mano de obra-, el 20 % lo ponía la municipalidad y lo restante lo ponía el servicio. Hoy en día con el programa del gobierno central el Plan de Empleo, se termina con la línea de participación voluntaria de la gente, ya nadie quiere trabajar gratis. Aún hay un programa de mejoramiento vecinal, proyectos de la gente que con el sistema de Fondos Concursables se les pide el 10 % del total en platas en los proyectos a ejecutar. En La Pintana existe un 10 % de indigentes y un 30 % de pobres. De ellos son los más pobres los que se acercan a la municipalidad para recibir subsidios. Existe una cultura de la pobreza que genera y refuerza el problema, hay que generar una ruptura, formando una identidad propia de la comuna, una identidad positiva. Un problema importante en los indigentes es no sólo entregarles casa propia, ya que una vez obtenida no tienen como pagar los gastos. El problema medular sigue estando presente, hoy en día existe un 20 % de desempleo, y en el caso de los jóvenes aumenta a un 30%. Existe una laguna con la vivienda habitacional, la gente que no es indigente y que tiene capacidad de ahorro, no puede pedir crédito fiscal, ya que no tiene trabajo estable. Son personas que trabajan en la feria, que tiene buena capacidad de ahorro, pero no pueden acceder a este crédito, el problema es que ellos al sentirse sin salidas, son potenciales pobladores en la toma de terrenos El programa de deporte ha ido aumentando, el estadio municipal en la actualidad esta muy bien equipado, con una cancha de fútbol, dos multicanchas, una pista de patinaje, de atletismo, una zona de bicicross. Existen más de 96 escuelas en las diferentes áreas deportivas. El 25 de diciembre se realiza una corrida, finalizando con la llegada al estadio, y el lanzamiento de fuegos artificiales. Los problemas de salud se centran en la salud secundaria, no a la primaria, que es lo que administra la municipalidad. La gente reclama sobre la atención secundaria, culpando injustamente a la municipalidad de la mala gestión. Desde el año que asume el cargo el alcalde (1994), su gestión fue dirigida al mejoramiento y desarrollo del equipamiento urbano de la comuna. Una vez avanzado y solucionado las temáticas mas primordiales, se fue priorizando (2000) el desarrollo de la gente. El presupuesto municipal, se fue dirigiendo a educación, a la nivelación escolar y a la salud. En el Comité de Gestión Estratégico participan el alcalde, los jefes de los departamentos de Administración y Control, Jurídico, Obras, DIDECO, SECPLA, Gabinete, Educación y Salud. Se reúnen una vez a la semana. 10 11 6. Entrevista a dirigentas de organización microempresarial: Lali Castro González (Presidenta), Alicia Ruiz, (Secretaria) y Susana Gutiérrez Ibáñez (Tesorera) La organización tiene cuatro años de funcionamiento con 130 socios que cotizan mensualmente. El 80% la integran mujeres, siendo gran parte mujeres jefas de hogar. El directorio se reúne una vez a la semana. Nace con una iniciativa de la municipalidad, había poco presupuesto, hacen exposiciones, capacitación, nexos con el gobierno central y vínculo con micro empresarios de La Pintana. La organización se ubica y pertenece al sector de El Castillo (21 años de existencia) Las razones porque se crea esta son: • • • • • Baja escolaridad (la mayoría tiene enseñanza básica incompleta) Muchas de las personas tiene problemas legales, lo que les impide encontrar trabajo La mayoría de la población son trabajadores de la construcción o asesoras de hogar, con bajos sueldos Los trabajos quedan lejos del hogar, con un alto costo monetario y de tiempo Existe una alta discriminación por vivir en la comuna, a la hora de postular a un trabajo. Hace 15 años que se generan cambios, existe una disminución de la delincuencia, hay más trabajo independiente, existen capacidades intelectuales y laborales. Lo que las limita es la falta económica. Dentro de los rubros que se incorporan dentro de esta agrupación hay: confección, feriante, comerciante, de servicio (peluquería, transporte, comida al paso, enmarcaciones, etc). Todas las microempresas se encuentran dentro del hogar, lo cual produce contaminación, hacinamiento y a la larga enfermedades. Una de las dificultades que han encontrando es la entrada del libre comercio, Hace que la mano de obra chilena sea muy cara, en comparación con los productos que llegan de afuera. Una de las quejas hacia el gobierno central es la distribución de los dineros, ellas ven que la gran parte se quedan en las consultoras y ONG. Estas hacen capacitaciones inadecuadas con los mismos temas, sin ninguna continuidad con el trabajo antes realizado y los dineros finales que llegan a la gente, son menos de la mitad del proyecto total. Hay dificultades para progresar. Los bancos y las instituciones financieras privilegian a las grandes empresas o las microempresas ya consolidadas. Sus proyecciones de acción es tener un espacio físico para que todas las microempresas del sector se agruparan, lo cual permitiría sacar a las microempresas del hogar, mejorando la calidad de vida, sin más hacinamiento, sin más contaminación. El trabajo a futuro es conseguir previsión de salud, convenios para los hijos (CONACE), instalar conexión en red, contratar un contador para que lleve las cuentas y asesore a cada uno de los microempresarios en la contabilidad, para no generar pérdidas, poseer una fotocopiadora y módulo móvil para realizar exhibiciones. Juntar lo que es producción, servicio y comercio en busca de un sustento mejor, ya que todo va de la mano. 11 12 7. Entrevista a Agrupación Mapuche “Relmu Pichikeche” Presidenta: Evelyn Aillape Osorio. Dirección: Pasaje 25 N° 1137 San Ricardo (casa). Pasaje 12 N° 12916 San Ricardo (Jardín Infantil Kipai Antu). Teléfono: 389.6811 – 542.2849 – 542.4865 Organización indígena con un año de existencia con personalidad jurídica. Conformada por 13 mujeres y algunos hombres, se reúnen dos veces al mes para la realización de sus actividades. Todos los integrantes son apoderados y educadoras del Jardín Infantil “Kipai Antu”, los cuales prestan apoyo al centro educacional, además de realizar actividades tradicionales de su cultura En especial: • Año Nuevo Mapuche (21 al 24 de julio) • Mapudungún • Guillatún (noviembre, diciembre) • Día de la Raza, Feria Artesanal (12 de octubre) Este Jardín Infantil es uno de los 20 jardines étnicos que existen en el país, y solo dos de ellos se ubican en Santiago. Son de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, JUNJI, gracias a un proyecto de Educación Intercultural Bilingüe, se inscriben al proyecto. Uno de sus grandes proyectos es terminar de construir una Ruca, como sala-museo para los niños, apoderados y vecinos del Jardín. Su trabajo principal es fomentar a los mapuches su cultura sin vergüenza y negaciones, además de mostrar y enseñar a los huincas las costumbres de su cultura. Es así como primero trabajaron con los niños del Jardín, ya que ellos les pueden ir mostrando a sus padres ciertas cosas de la cultura mapuche, para más adelante incorporar a los apoderados y vecinos. Se piensa realizar talleres con actividades cotidianas para con la temática de su cultura (cocina, vestimenta, juegos) El Jardín Infantil consta de 284 niños, de los cuales la mitad son mapuches. Seis de sus educadoras son de la etnia pero todas tienen la misma línea para la enseñanza. Si bien es una organización que tiene poco tiempo de vida, posee ganas de trabajar y realizar cosas positivas para ellos como etnia y para la localidad misma. 12 13 DOCE CASOS DE ACTIVIDADES MUNICIPALES Y DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES EN LA PINTANA Caso 1: ORDENANZAS AMBIENTALES MUNICIPALES DE LA PINTANA (Aplicación de la Agenda Local 21) RESUMEN: La Municipalidad de La Pintana ha concentrado la temática ambiental en una Dirección de Gestión Ambiental, que incluye 4 departamentos. Para enmarcar el entorno jurídico administrativo de esta estructura se han compilado una serie de ordenanzas que conformarán un solo cuerpo de control y seguimiento en variados campos como son el Aseo, Emanaciones Industriales, Ruido, Mercados, Deterioro Urbano y Zoonosis, entre otras. Se espera que a fines del año 1999, el Concejo Municipal apruebe este actualizado paquete de Ordenanzas, enmarcadas en los principios de la Agenda Local 21. DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA: Esta iniciativa tiene el propósito de institucionalizar el manejo ambiental a nivel local con aplicación de los principios de la Agenda Local 21, especialmente de su Capítulo 28. Se inició con la reestructuración de la antigua Unidad de Aseo y Ornato. La nueva estructura, la Dirección de Gestión Ambiental, propuso y obtuvo el apoyo del Concejo Municipal para crear cuatro departamentos i) Operaciones; ii) Áreas Verdes; iii) Salud Ambiental; y iv) Educación Ambiental. La nueva Dirección ha participado en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de dos maneras: i) evaluando todos los proyectos que desean instalarse en la comuna, y ii) haciendo exigencias ambientales para ciertas actividades que desean instalarse en la comuna, sean simples Declaraciones Ambientales o EIA. En total, han pasado unas 10 o 12 EIAs en la comuna, entre las cuales se mencionan principalmente aquellas referidas a proyectos de condominios y proyectos de urbanización. En primer lugar, a cada uno de los cuatro departamentos se les asignó sus nuevas responsabilidades, destinándose el 25% del Presupuesto Municipal para dichos objetivos. Un segundo paso de esta nueva "actitud ambiental" del Municipio, fue crear una legalidad ambiental local, que estaba constituida fundamentalmente por las Ordenanzas del Medio Ambiente y un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Local. Un tercer componente los constituyen tanto los instrumentos como los proyectos específicos de gestión ambiental. Entre los primeros, mencionaremos el Plan de Gestión y Ordenamiento Ambiental; la ejecución de diagnósticos sectoriales (infraestructura, agricultura, energía); el Plan de Desarrollo Comunal; y el Plan Regulador Comunal con sus Planos Seccionales. En cuanto a los proyectos, vale destacar el cambio de luminarias que significaba un mayor ahorro de energía y mayor durabilidad; la limpieza de micro y macro basurales; un zoológico metropolitano; una Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos y un Sistema de Recolección de Residuos. FORTALEZAS: • La Ordenanza General puede ser utilizada como un marco referencial para las ordenanzas específicas. Sin embargo, el adaptarlas por otras Municipalidades no significa necesariamente transcribirlas en forma idéntica. 13 14 • • Las actualizaciones de las ordenanzas fueron aprobadas unánimemente por el Concejo Municipal. Gran iniciativa local para formular y organizar el cuerpo de ordenanzas. DEBILIDADES: • • • • Reducido equipamiento vehicular del departamento para facilitar las fiscalizaciones. Falta completar algunas ordenanzas para tener un todo coherente. Por ejemplo: falta los incentivos ambientales a nuevos inversionistas que deseen instalarse en la comuna. La ejecución de los programas debe apoyarse con más fuerza en propuestas de prevención y educación ambiental a la población. No basta con la legalidad. Debe haber un respaldo en el "cambio de actitudes y comportamientos" de la población local. Falta mayor interrelación con la comunidad en la discusión y elaboración de los sistemas de regulación. RESULTADOS: • • • • Se han aprobado varias Ordenanzas Ambientales, entre las cuales destacan. Una de Ordenamiento Territorial; otra de Definiciones; otra de Saneamiento Ambiental; de Contaminación Acústica; de los Recursos Naturales y su protección; del Patrimonio Cultural y su protección; de la Higiene Ambiental; de la Contaminación Atmosférica; de las Actividades de Riesgo; de las condiciones ambientales en lugares de trabajo; de la publicidad de productos riesgosos. La Dirección utiliza aproximadamente un 25% del Presupuesto Municipal, pero sólo un pequeño porcentaje de aquél es realmente utilizado en gestión. Se cuenta con el respaldo del Concejo Municipal y del Alcalde, quienes aceptaron la sistematización y actualización de las ordenanzas dispersas en un cuerpo orgánico y coherente. Si antes habían dos profesionales en el antiguo departamento, ahora en la Dirección existen aproximadamente 15. Es un logro significativo pues se ha profesionalizado la gestión ambiental. EJECUTORES: Responsable: Teléfono: Fax: Manuel Valencia Guzmán - Director de la Unidad Ambiental (2) 542.1031 anexo 180 (2) 545.7264 Alcalde de la I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO AChM/IULA/SACDEL/048/1999 JRR/AAL 14 15 Caso 2: EL MINI ZOOLOGICO DE LA PINTANA (Programa de Observación de la Fauna) RESUMEN: El Programa de Observación de Fauna de La Pintana -comuna de la Región Metropolitana de 160 mil habitantes- es un servicio municipal a la comunidad para que ésta observe, conozca y valore las especies nativas de fauna. Inicialmente destinado a usuarios de los servicios municipales, especialmente niños que acompañan a sus padres, ahora se ha incorporado a otros estamentos e instituciones educativas. De esta manera, la comunidad que concurre al Municipio desarrolla una visión distinta, tiene momentos de distracción y recibe la educación ambiental que le proporciona la visita al mini zoológico. DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA: Esta experiencia se inició hace 4 años. En 1.999 se aprobó oficialmente como programa municipal (Decreto No 1.079) respaldado en una disponibilidad del presupuesto municipal. Se trata de un programa de Observación de la Fauna Chilena, en conjunto con la Compañía Minera La Disputada de Las Condes, el Criadero El Litral de Colina, la Facultad de Ciencias Veterinarias y Pecuarias de la Universidad de Chile y el Zoológico de Santiago. El pequeño recinto de unos 5.000 m2, se ha planificado considerando la importancia que juega la fauna en el equilibrio y preservación de los ecosistemas. El programa ha tenido un importante éxito, por lo cual se espera continuar con el mismo, para que los habitantes de la comuna observen, conozcan, valoren y respeten las especies chilenas e introducidas. Es importante destacar que para la obtención de los animales, la Municipalidad ha firmado convenios de comodato, adquiriendo responsabilidades en el cuidado de los animales. Por ejemplo, la Disputada de Las Condes ha donado camélidos y la Municipalidad ha contratado un médico veterinario para su control sanitario. El programa permite actividades de observación de la fauna, junto al desarrollo del material educativo que se distribuye en las escuelas, organizaciones vecinales y otras agrupaciones. Los objetivos del programa son: i) mantener al interior del recinto municipal un espacio para la observación de fauna; ii) facilitar el conocimiento comunitario en relación a la fauna; iii) realizar actividades educativas para la difusión del programa. Cuando se construya el nuevo Zoológico Metropolitano de Santiago -distante un kilómetro del Observatorio de la Fauna-, éste no desaparecerá porque es un recinto de observación de fauna menor al servicio de la comunidad usuaria que asiste al Municipio. Ambos son complementarios. El nuevo Zoológico tendrá 160 hectáreas (el actual, localizado en los faldeos del cerro San Cristóbal, sólo tiene 3,5 has) y mantendrá unas 260 especies. Será un parque netamente ecológico, recreativo y natural. Incluirá servicios de restaurantes y multicines. A fines del año 1999, se espera llamar a licitación para que se inicie su construcción y se entregue al servicio de la comunidad el año 2002. El actual Observatorio de Fauna localizado en torno al edificio municipal depende administrativamente del Departamento de Educación Ambiental de la Dirección de Gestión Ambiental. En el Observatorio trabaja sólo un funcionario de planta, que hace las veces de cuidador, alimenta y vigila la seguridad de las especies. Un veterinario visita a los animales una vez por mes cuando se requieren exámenes médicos por 15 16 posibles enfermedades o cuando hay emergencias sanitarias. Se espera incorporar un sistema de tutoría para complementar la vigilancia y ayudar en las actividades de educación a la comunidad. El Observatorio no abre los sábados y domingos; atiende sólo en los horarios de trabajo de la Municipalidad. En un principio el uso estaba destinado a los usuarios, especialmente niños que acompañaban a sus padres en los trámites. Actualmente se ha transformado en un paseo para jardines de infantes, colegios y otras instituciones. Para fortalecer con especies a este mini zoológico, se establecieron comodatos y donaciones, superando de este modo las dificultades iniciales en cuanto a transferencia de propiedad o compra. Simultáneamente el Concejo Municipal destinó pequeñas partidas presupuestarias para formalizar la estructura material de este observatorio de fauna al aire libre. FORTALEZAS: • Los niños que concurren a la Municipalidad, especialmente acompañando a sus progenitores que hacen alguna gestión, son los más entusiastas beneficiarios. • El Concejo Municipal apoya la idea. • Este mini zoológico de fauna menor, no desaparecerá con la creación y habilitación del Zoológico que el SERVIU Instalará en La Pintana. • Otras municipalidades han pedido asistencia técnica a este Municipio, para replicar la experiencia en sus territorios. DEBILIDADES: • Cuando el minizoo no estaba integrado en la mentalidad de los funcionarios, ocurrieron algunas muertes de animales especialmente por ataques de perros. RESULTADOS: • • • • La administración de esta actividad se autofinancia, aunque se reciben donaciones de especies de otros zoológicos privados o estatales. Esta experiencia se repetirá en el lugar donde se habilitará la nueva dependencia de la Dirección Ambiental, distante 500 metros de su actual ubicación. Se han propuesto visitas monitoreadas al mini zoológico y tutorías para establecer un sentimiento de pertenencia de la población local con respecto a esta actividad. El Observatorio ha permitido cambiar el concepto de la atención al público, mejorando la visión de la comunidad respecto al propio Municipio. EJECUTORES: Responsable: Teléfono: Fax: Manuel Valencia Guzmán - Director De La Unidad Ambiental (2) 542.1031 anexo 180 (2) 545.7264 Alcalde de la I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO 16 17 Caso 3: EL CLINOMÓVIL VETERINARIO DE LA PINTANA RESUMEN: La Municipalidad de La Pintana -160 mil habitantes, Región Metropolitana- utiliza un antiguo bus de la locomoción colectiva dado de baja, para hacer funcionar una clínica móvil de atención veterinaria. Este servicio ha sido ofertado a la comunidad con un subsidio. Sin embargo, cada año aumentan las atenciones con lo que se puede indicar que a mediano plazo, el servicio no sea subsidiado a todos sino que a determinados estratos de la población. Un convenio con la Facultad de Ciencias Veterinarias de la Universidad de Chile posibilita una mayor eficiencia del servicio. DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA: Es una realidad que en esta comuna existe una excesiva población de animales y que gran parte de ellos se encuentran abandonados sin ningún control. Esta sobrepoblación causa múltiples problemas a la salud pública como la dificultad para el control de la garrapata, o su contribución a diseminar enfermedades cutáneas como la tiña y sarna, además que los perros vagos provocan esparcimiento de la basura. Gran parte de estos animales fueron abandonados por sus dueños cuando presentaron problemas de salud, principalmente por desconocimiento en el manejo de sus mascotas y por un concepto utilitario de los animales: la creencia vulgar es que animal enfermo no sirve. Es más fácil deshacerse del animal, aduciendo no contar con los medios para pagar una consulta profesional veterinaria y seguir un tratamiento. La Dirección de Gestión Ambiental de La Pintana se ha propuesto dentro de sus objetivos, sensibilizar y cambiar algunas de las conductas de la gente para con sus animales de manera que las personas asuman un correcto manejo, les brinden tratamientos oportunos antes de que la condición sanitaria del animal sea demasiada deplorable. Por esta razón, la Municipalidad ha establecido un convenio con la Facultad de Ciencias Veterinarias y Pecuarias de la Universidad de Chile, para que los alumnos avanzados de esa entidad -bajo la supervisión de docentes idóneos- ofrezcan una atención primaria y orientada a la prevención de enfermedades, a través de un clinomóvil, que funciona con tarifas rebajadas. Cada atención tiene un valor de 6.000 pesos, precio que ha sido reducido pues el año pasado su valor era de 8.000 pesos. No obstante, una de cada cinco atenciones es gratis y se focaliza en perros vagos que andan en las calles y que necesitan atención inmediata. Además, a fines del primer semestre del año 1999, se contrató a un profesional médico veterinario para suplir la gran demanda de casos clínicos que llegan a nuestra Dirección en los días que no se puede atender con los alumnos de la Universidad de Chile por incompatibilidades de horario u otras razones propias del quehacer universitario. Los objetivos planteados para este programa son: • • Prestar asistencia técnica veterinaria con tarifa rebajada, de tal manera que las personas de escasos recursos puedan consultar y tratar oportunamente a sus mascotas. Desarrollar una conciencia social y aumentar la experiencia clínica de los estudiantes de veterinaria que participan en el programa. 17 18 • Difundir conocimientos acerca de los cuidados básicos que requieren las mascotas, con el fin de prevenir y disminuir la presentación de enfermedades que afectan a los animales y que eventualmente pueden comprometer la salud de las personas (zoonosis). El programa clinomóvil tiene como finalidad beneficiar a todas las personas de escasos recursos de la comuna que se interesan por sus animales y que no pueden brindarle una buena atención por falta de dinero y conocimiento. Por otro lado, también favorece directamente la calidad de vida de los animales e indirectamente, de las familias que son los dueños. El clinomóvil es una adaptación mecánica de un antiguo bus dado de baja del sistema de locomoción pública. El "enganche" inicial para estimular la demanda fue prestar un servicio gratuito. De esa manera, se superaron las dificultades iniciales. FORTALEZAS: • El módulo ha funcionado exitosamente y puede transformarse en servicio permanente. • A largo plazo, se puede vender el servicio en comunas vecinas a particulares que pueden cancelar su costo, sustentando la actividad para la supresión de la subvención municipal. DEBILIDADES: • El Convenio con la Escuela de Veterinaria de la Universidad de Chile no funciona eficientemente, hay dificultades de coordinación. • A veces el programa pierde continuidad porque los alumnos de la Escuela, que practican en el clinomóvil no concurren debido a vacaciones, exámenes u otras situaciones. RESULTADOS: • • • • El clinomóvil atiende todos los días. Inicialmente, lo hacía sólo dos días por semana. Se realiza un promedio aproximado de 30 atenciones diarias. El valor de la atención ha sido rebajado, debido a los resultados positivos de la gestión. Probablemente seguirá bajando, en la eventualidad de que el proceso se masifique. EJECUTORES: Responsable: Cargo: Teléfono: Fax: Manuel Valencia Guzmán Director de la Unidad Ambiental (2) 542.1031 anexo 180 (2) 545.7264 Alcalde de la I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO 18 19 Caso 4: ESTERILIZACIÓN CANINA Y FELINA EN LA PINTANA RESUMEN: Parte de un paquete de medidas para controlar la población canina y felina en La Pintana -comuna de la Región Metropolitana, con 160 mil habitantes- fomenta la tenencia responsable de mascotas. Las consultas de los vecinos se han mantenido en ascenso y se aplican tarifas diferentes si quienes acuden viven o no en la comuna. El programa tiene aliados estratégicos en las Facultades de Medicina Veterinaria de dos Universidades que colaboran en las intervenciones quirúrgicas, con prácticas de los estudiantes egresados o de los últimos grados. A mediano plazo, el programa podría ser rentable para la Municipalidad y permitir un pequeño subsidio para familias pobres que solicitan este servicio. DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA: Muchos de los problemas ambientales de la comuna se relacionan con la excesiva población de caninos y felinos vagando en las calles o en interior de las viviendas como mascotas. Esta situación dificulta cualquier programa tendiente a reducir de manera efectiva los problemas que ocasionan las plagas de garrapatas, ácaros (sarna), accidentes por mordeduras y el control de la rabia. Desde enero de 1997, se ha desarrollado en forma exitosa el programa de esterilización. Si bien no se ha alcanzado las metas propuestas, se han realizado un número considerable de cirugías, que ha llamado la atención de importantes medios de comunicación y del Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SESMA), por ser la única municipalidad del país en llevar a cabo en forma sistemática y masiva un programa de esta índole. El interés y valor del programa, obligan a cuidar su imagen, por lo que es fundamental mejorar su infraestructura y entregar una atención eficiente al cliente. Sus objetivos son: fomentar la tenencia responsable de mascotas; reducir de manera eficiente y humanitaria la población canina y felina de la comuna; disminuir los problemas derivados de la sobrepoblación de animales domésticos; optimizar la infraestructura y el material quirúrgico disponible en la clínica móvil de atención veterinaria. Si bien el programa no alcanza a cubrir la demanda actual de la población de animales en la comuna, el intervenir quirúrgicamente a un número importante de éstos, trae consigo beneficios directos para la población animal y mejora la calidad de vida de las personas de la comuna, en especial, de aquellas familias que han adoptado una mascota en sus casas. El módulo de esterilización utilizado está compuesto de un centro de operaciones, de cirugía menor y una bodega. Es un contenedor habilitado como sala quirúrgica. En 1999 se le destinaron $ 5.380.000 y se requieren sumas similares en los siguientes años, para asegurar una cobertura exitosa del programa. Es probable que se habilite una nueva sala de operaciones para ampliar el servicio y satisfacer la alta demanda alcanzada a esta fecha. Sólo operan este servicio dos personas. En menos de 30 minutos, un animal es adormecido y esterilizado. Para entender mejor la importancia del programa, es necesario conocer los siguientes antecedentes: • Una perra alcanza su primer celo aproximadamente a los 7 meses de edad. Todas las hembras esterilizadas a la fecha, han sido sexualmente maduras, es decir, en edad reproductiva. En un año, 19 20 • • • cada hembra es capaz de tener 2 camadas con un promedio de 6 cachorros. La probabilidad es que el 50% de las crías sean hembras y cada hembra aporta en un año 6 hembras fértiles. Durante la temporada de 1997 se esterilizaron 213 hembras. Es decir, en los seis meses siguientes se eliminaron potenciales nacimientos de 636 hembras, 2.547 al año, 9.549 al año y medio y 24.192 a los dos años. Las esterilizaciones en 1998 fueron 400, aproximadamente. Para estos dos años, se estima que a lo menos ha habido una disminución potencial de 25.344 hembras fértiles. Si consideramos la población total, es decir los machos, significa una disminución potencial de 50.688 perros. Estas cifras sólo consideran las hembras caninas y no las gatas. El número de esterilizaciones practicadas a gatas es similar a las realizadas en perras, por lo que en dos años han dejado de nacer un número significativo de animales, teniendo presente que en esta especie algunas hembras son capaces de parir 3 veces al año. Para finalizar, es importante tener presente que al permitir la vida de una hembra esterilizada, ésta compite por territorio y alimentación con aquellas que no lo están, desplazándolas del medio siendo un mecanismo secundario de control de la población. FORTALEZAS: • • • La experiencia ha sido sustentable hasta la fecha. Ha habido un incremento de credibilidad en los usuarios. Se ha logrado la participación de la Escuela de Medicina Veterinaria de la Universidad de Chile, la Facultad de Medicina Veterinaria de la Universidad Iberoamericana de Ciencias y Tecnología (UNICYT), que aporta con los cirujanos. DEBILIDADES: • • • Ha habido poca difusión de los beneficios del programa a la comunidad local y regional. Debe estimularse la habilitación de clínicas privadas, para satisfacer la demanda de otros estratos de población que están dispuestas a pagar costos comerciales. Deserciones en las horas reservadas, para lo cual se propone un pago adelantado de la consulta; de esa manera, quienes tienen horas reservadas deben acudir a la cita. RESULTADOS: • • • Disminución significativa de perros y gatos hembras, lo que ha limitado la existencia de los mismos y reducido su capacidad de reproducción. Se ha incentivado la práctica responsable de tenencia de mascotas. El programa cuenta con apoyo del Concejo municipal y tiene partidas presupuestarias claras identificadas al inicio del ejercicio anual EJECUTORES: Responsable: Manuel Valencia Guzmán, Director Unidad Ambiental Teléfono: (2) 542.1031 anexo 180 Fax: (2) 545.7264 Alcalde I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO 20 21 Caso 5: LAS PLAZAS PARTICIPATIVAS El Diagnóstico Comunal de 1993, indicaba que la dotación de espacios reservados para áreas verdes públicas correspondía a 1,32 m2 por habitante. Estándar que ya siendo bajo con relación al promedio del Gran Santiago, se veía aún más reducido al considerar que alrededor de un 30% se encontraba sin ningún tipo de tratamiento y que, de aquellas tratadas, un 32% disponía de césped y tan solo un 3% contaba con plantas. El resto tenía diversos tratamientos del tipo “área verde seca o dura”. A esta situación debe agregarse que un 65% de la superficie tratada se encontraba en mal estado. Por otra parte, se verificaba un dramático desequilibrio entre los diversos sectores urbanizados de la comuna, debido a una dinámica regresiva de los estándares mínimos obligatorios que solo vino a ser corregido con el PRMS promulgado en 1994. Así, el sector central, con origen en la década de los sesenta, disponía de 3,06 m2 de áreas verdes totales por habitante, mientras que las poblaciones más recientes podían llegar a 0,05 m2/hab, todas ellas localizadas en espacios residuales de muy escaso valor para la vida urbana. Si bien no se disponen de datos precisos relativos a la forestación urbana existente en aquellos años, puede afirmarse que la situación era, sino peor, al menos similar. Una prueba de esto es que a pesar de los aproximadamente 15.000 árboles que la Municipalidad ha plantado en los últimos 5 años, se aprecian a simple vista sectores que todavía hoy requieren de forestación. Dentro de los diversos efectos negativos de esta carencia de áreas verdes, en particular de plazas de carácter vecinal, se le dio especial importancia a la muy baja identificación del vecino con su barrio y su comuna y a la consiguiente apatía respecto del entorno y, en proyección, de las tareas de desarrollo comunal. Más aún, al considerar que la participación de la población se visualizaba como una palanca estratégica para romper el ciclo reproductor de pobreza. Siendo los recursos financieros del municipio muy insuficientes para enfrentar con éxito y en plazos relativamente cortos la magnitud del problema, Se ideó un programa de construcción participativa de áreas verdes vecinales. En lo esencial, el programa se organizó en torno al aporte de dos actores: a) Los vecinos que habitan en torno a una potencial área verde que, voluntariamente organizados y sin necesidad de mediación de parte de ningún organismo social, aportan la mano de obra para la construcción; y b) La municipalidad, que aporta materiales, herramientas, capacitación, asesoría técnica y coordinación general. La estrategia para la puesta en marcha del programa tuvo el siguiente diseño: 21 22 a) Diseño y preparación del programa: Diseño general - Elaboración de Presupuesto preliminar Obtención del financiamiento (municipal y extra municipal) - Obtención de compromisos de parte de los actores institucionales - Establecimiento de las condiciones para la postulación. b) Elaboración de la Pauta de evaluación de los proyectos postulados. La cual, en términos generales, tiende a favorecer la plaza vecinal propiamente tal y los proyectos situados en sectores de mayor pobreza y con mayor carencia de áreas verdes. Otras consideraciones son: el número relativo de niños y ancianos en el sector, la presencia relativa de drogadicción y delincuencia juvenil y la antigüedad de la postulación. c) Información a la comunidad sobre las características del programa y los requisitos de postulación, que son: a) compromisos firmados por parte de un número suficiente de vecinos de acuerdo al tamaño del terreno a construir; b) Que el terreno corresponda a un bien nacional de uso público o de propiedad Municipal; c) que se presente un diseño o al menos un esquema de la plaza a construir, indicando el tipo de necesidades que la plaza debe satisfacer. d) En general, las postulaciones durante los años que se ha ejecutado el proyecto (40 en promedio), han superado el número de plazas posibles de construir (aproximadamente 20 por año). e) Se entrega asesoría a los vecinos interesados para la formulación de las postulaciones. f) Evaluación de las postulaciones (el primer año se presentaron 50 postulaciones para un total estimado de 20 proyectos posibles de financiar). Plazo: 15 días. g) Organización de los trabajos junto a los grupos de vecinos seleccionados, incluyendo capacitación técnica. Cada grupo debe elegir un Jefe de Obra. Plazo: 45 días h) Ejecución de las obras. El trabajo de terreno se programa para los días Sábados y Domingos, y otros días festivos que los vecinos consideren conveniente. Plazo: 3 a 4 meses. i) Periodo de mantenimiento preliminar del área verde. Durante los primeros tres meses los vecinos se encargan de esta tarea, que requiere de especiales cuidado para plantas y césped. Posteriormente, la plaza es incluida en el mantenimiento general financiado por la municipalidad. Si bien inicialmente se presentaron ciertas resistencias en el ámbito municipal debido principalmente a desconfianzas respecto de que los vecinos postularan y, particularmente, cumplieran con los compromisos adquiridos, la experiencia del primer año generó un amplio consenso respecto de la utilidad del programa. Aunque en menor medida de lo esperado, se presentan conflictos al interior de algunos grupos, generalmente en torno a compromisos efectivos desiguales o situaciones personales de origen anterior. Los encargados del programa han aprendido a manejar este tipo de situaciones, evitando efectos demasiado graves sobre la ejecución del proyecto. En todo caso, se abandonan entre uno y dos proyectos por año, debido a problemas que comprometen gravemente una aceptable ejecución. Debe considerarse que el valor de mercado para la construcción de áreas verdes es de aproximadamente $9.000 por m2, lo cual significa que la construcción de 119.423 m2 habría tenido un costo casi tres veces mayor o, viceversa, se habrían construido un tercio de las plazas. Conviene destacar que el de vandalismo, un problema muy extendido hasta hace algunos años, es prácticamente inexistente en las plazas participativas. Es más, en muchos casos estas plazas reciben cuidados especiales de parte de los vecinos. Desde el punto de vista del vecino, lo más significativo es el hecho de mejorar su calidad de vida, tanto por contar con un equipamiento imprescindible, como por el sustancial mejoramiento de las relaciones con sus pares, el mejor control social sobre el sector y, particularmente, sobre la formación de niños y jóvenes. 22 23 Año 1994 1995 1996 1997 1998 Total Áreas verdes postuladas 47 39 34 35 45 200 Resultados del Programa Áreas verdes Superficie construidas Construida m2 17 18.434 23 25.718 21 31.822 18 20.949 20 22.500 99 119.423 Inversión Municipal M$ 55.074 61.600 70.000 80.000 80.000 346.674 Fuente: Secretaría Comunal de Planificación (SECPLAC) La Pintana, 1998. 23 24 Caso 6: OCUPACION DE SUELO EN LA PINTANA Secretaria Comunal de Planificación Municipalidad de La Pintana La ocupación de suelo representa uno de los temas más sensibles desde el punto de vista del desarrollo urbano físico - espacial, que tiene su expresión práctica en el crecimiento en extensión de la ciudad y su discontinuidad. Esto genera espacios disfuncionales, traduciéndose en un desarrollo urbano poco sustentable en el tiempo. Es precisamente lo acaecido con el desarrollo urbano del Gran Santiago. La conceptualización de la ciudad por parte de las autoridades del gobierno central, orientado claramente a responder a los intereses metropolitanos y no locales, especialmente el énfasis puesto en resolver el tema del déficit habitacional y control social; la forma de operar del mercado de suelo que canaliza, estimula y acentúa la segregación socio económica residencial1; la valorización diferencial del suelo rural con respecto al suelo urbano; provocaron una serie de problemas en el ámbito urbanístico, ambiental, social y económico (crecimiento horizontal de la ciudad con la pérdida de suelo agrícola, aumento excesivo de población en las comunas periféricas de la ciudad, segregación espacial y social, baja habitabilidad intra y extra predial, baja conectividad y accesibilidad, déficit de infraestructura, fuentes de trabajo alejadas de los lugares de residencia, disfuncionalidades sociales), los que sin duda contribuyeron a agravar los problemas de contaminación de la ciudad de Santiago. Para operacional izar esta forma de “hacer ciudad”, el nivel central a través de acciones sistemáticas sobre algunos territorios, promulgó una normativa que les permitiera tener un control absoluto sobre las áreas de crecimiento de Santiago (principalmente las denominadas comunas pobres, periféricas y urbanas, entre las cuales se encuentra La Pintana). Los resultados de aplicar dicha normativa en el territorio de La Pintana aparecen en el cuadro. Queda en evidencia que los procesos de ocupación de suelo más intensos van desde fines de la década de los 70 hasta comienzos de la década de los 90, lo que concuerda con la etapa de liberalización de normas para la construcción de viviendas sociales. Resumen de ocupación del suelo, población y densidad por períodos. Nº lotes Nº viviendas Habitantes Densidad Densidad Superficie 1992 Hab/Ha Hab/Viv. Total Antes 1960 1.328 1.366 6.573 8.8 4.8 748.31 1960-1970 8.130 8.514 40.234 181.8 4.7 221.33 1970-1980 4.633 4.812 23.188 210.6 4.8 110.10 1980-1990 23.129 23.214 101.064 298.2 4.4 338.96 1990 y más 4.346 4.346 20.020 405.9 4.6 49.32 41.566 42.252 191.079 130.2 4.5 1.468.02 Total 3.031.50 Total Comuna Periodo Fuente: Diagnóstico Comuna de La Pintana (1994). Actualización Estudio de Uso del Suelo (1996). En síntesis, el proceso de poblamiento de la comuna, especialmente hasta antes de la promulgación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (P.R.M.S.), tuvo las siguientes características: a) su velocidad y cantidad, b) orientado a población de bajos recursos, c) espacios urbanos sin los equipamientos necesarios, d) viviendas de pequeñas dimensiones y baja calidad constructiva, e) espacios públicos existentes de baja calidad (ejemplo, pavimentación de calles), f) escasa 1 Trivelli, Pablo (1982). “Accesibilidad al suelo urbano y la vivienda por parte de los Sectores de menores ingresos en América Latina”. Revista EURE, Vol. IX, Nº 26, pp. 7-32, Santiago. 24 25 localización de fuentes de trabajo dentro de la comuna, g) alcance de bienes y servicios solo de escala vecinal, encontrándose prácticamente ausentes los de escala comunal e intercomunal, y h) los espacios urbanos son conformados bajo el concepto de los mínimos, es decir, mínimo frente predial, mínimo ancho de calles, mínimos espacios recreativos, mínimo tamaño de viviendas Desde el punto de vista de la organización espacial la comuna presentaba estas características: a) escasos procesos de difusión y relocalización de actividades; b) una estructura urbana de baja potencialidad, principalmente por la insuficiencia de una red vial básica, lo que se traduce en una escasa conectividad y una desmedrada accesibilidad interna y externa del territorio comunal; c) una baja rotación de capital que ha impedido la localización de viviendas para estratos socioeconómicos medios; d) la existencia de macro-usos claramente diferenciados, como son sectores de vivienda, áreas de reserva ecológica, áreas de parcelaciones y área agrícola. Una de las consecuencias más graves del crecimiento en extensión, es la pérdida de suelo agrícola, ya que en la actualidad han sido urbanizadas aproximadamente un total de 1.468 hectáreas (un 48,4% de la superficie comunal). Esto sin duda constituye uno de los aspectos más significativos desde el punto de vista medio ambiental. 25 26 Caso 7: EL CONSULTORIO MAPUCHE Por Angélica Bulnes (Revista “Que Pasa”, 3 Febrero de 2002) Hace un año y medio que en La Pintana se instaló una ruca. Allí, un machi recibe a cerca de 70 pacientes por día, les entrega hierbas medicinales y deriva los casos más complejos a los doctores del consultorio de salud al que pertenece. Los miércoles y jueves de cada semana, el patio del consultorio Santiago de Nueva Extremadura, en La Pintana, se llena de gente que espera que el machi Manuel Lincovil los haga pasar a su ruca. "Llegamos a las cinco de la mañana", cuenta Arselia Olivares, una de las 120 pacientes que hacía fila el miércoles 30. Pero las colas son aceptadas sin reclamos. Si bien hay machis que atienden en forma privada, por entre 5 y 10 mil pesos, este es el único consultorio de la Región Metropolitana que ofrece servicios de salud interculturales, donde la población elige si se atiende con un médico o con un machi, sin costo alguno. Hasta Lincovil no sólo llegan los vinculados a la etnia. Cerca del 80 % de los pacientes no tiene apellidos mapuches. La cifra puede ser engañosa, ya sea porque las mujeres van perdiendo el apellido o porque muchos se lo han cambiado para evitar discriminaciones, pero la gente que trabaja en el consultorio no tiene duda de que llegan muchos "huincas" a atenderse con el machi. La iniciativa surgió de un proyecto de investigación de la Universidad de Ottawa y la Universidad Católica en La Pintana, donde cerca del 17 % de la población se identifica con la etnia. Los estudios demostraron que las mujeres tenían dificultades para acceder a la atención primaria de salud, porque no sabían dónde ir o cómo hacerlo. Esto era peor en las comunidades mapuches, que viajaban al sur o se trasladaban a otras comunas para atenderse de acuerdo con sus principios. Ante eso, la escuela de enfermería de la UC postuló un proyecto a los fondos de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional. Y ha sido tal su éxito que, al acabarse los fondos extranjeros, la municipalidad se hizo cargo de los costos. Las propias organizaciones mapuches eligieron al machi. "El es moderno, vive hace tiempo en la ciudad y el resto de su tiempo lo dedica a su trabajo de contador, lo que facilita mucho la integración", dice Miguel Carrizo, director de Educación y Salud de la Municipalidad de La Pintana. Además, se creó un vivero de plantas medicinales y se habilitó un box para el machi en el consultorio. "Pero el machi dijo que para poder atender, necesitaba tener los pies puestos en la tierra y una cierta orientación. Y consiguió que hiciéramos una ruca en el patio". Para facilitar el trabajo en conjunto con los médicos profesionales, se organizaron ocho talleres en los que aprendieron unos de otros y acordaron los términos de la relación. "Por ejemplo, acá no se hacen machitunes, porque este es un consultorio de atención primaria y no hay operaciones. El machitún es como una cirugía y necesita una infraestructura especial y un equipo mayor", explica María Sylvia Campos coordinadora del proyecto de Enfermería de la UC. Los doctores del consultorio reconocen que los servicios les han ayudado mucho, sobre todo en los casos de personas con problemas de salud mental y que necesitan que las escuchen. Cuando es 26 27 necesaria una intervención quirúrgica o exámenes, el machi deriva a los pacientes hacia el consultorio. "El problema es que aunque el machi los mande, la gente es bastante reacia", explica Samuel Melinao, el asistente del machi y facilitador cultural. Lo que ocurre en el consultorio Santiago de Nueva Extremadura no es un hecho aislado pero sí bastante audaz. Desde 1996, la Subsecretaría de Salud inició una línea de trabajo con pueblos indígenas. Las acciones del programa han estado orientadas a facilitar el acceso de los mapuches al sistema de salud y construir un modelo equitativo. "Hemos trabajado en un catastro de la población mapuche de La Pintana, ya que no hay estudios epidemiológicos; implementamos un sistema de señalética para ellos y hemos capacitado a profesionales en mapudungún", explica Edita Herrera, encargada del programa en el Servicio de Salud Suroriente. Pero hay acciones que van más allá del presupuesto y que contribuyen a mejorar mucho la atención de los mapuches. "Hay cosas que hemos ido aprendiendo, como que para ellos es muy importante mirar hacia donde sale el sol. Ahora tratamos de que las mujeres hospitalizadas queden orientadas hacia allá, porque según ellas eso las ayuda a mitigar el dolor". Pero hasta ahora, nadie se había atrevido a ir tan lejos e instalar a un machi en el propio consultorio. Los mismos gestores del proyecto reconocen que al principio estaban preocupados de cómo resultaría. Por eso, antes de atenderse con el machi los pacientes deben firmar un "consentimiento informado", en el que acceden voluntariamente y asumen las consecuencias. Y ha sido tal el éxito, que en La Florida están intentando hacer lo mismo, mientras que pacientes del consultorio El Roble de La Pintana se han juntado para pedir que el machi también vaya un día para allá. 27 28 Caso 8: COMPLEJO ECOLOGICO, RECREATIVO Y CULTURAL METROPOLITANO Esta iniciativa –enmarcada como una obra para la celebración del Bicentenario de La República– consiste en el desarrollo del complejo de esparcimiento más novedoso y masivo a concretarse en Chile, que considera los requerimientos del más moderno y alto estándar en el rubro de la entretención, la cultura y la conservación, además de los máximos beneficios sociales urbanos. El proyecto –situado en la comuna de La Pintana– se constituirá en el único lugar con características de centro ecológico, recreativo y cultural del país y la mas extensa área verde de importancia en el sur-poniente de Santiago, equilibrando geográficamente las oportunidades que la ciudad ofrece a todos sus habitantes, ya que hoy la mayor oferta de estos equipamientos se encuentra ubicada en el centro de la ciudad y hacia el nororiente: Parque O´Higgins, Estadio Nacional, Parque Forestal, Parque de Los Reyes, Cerro San Cristóbal, Los Dominicos, Parque Araucano y Santuario de la Naturaleza, entre otros Concebido como un gran parque temático con énfasis en la flora y fauna, este complejo deberá incluir un zoológico de un tamaño no inferior a 40 hectáreas y espacios para equipamiento recreativo, deportivo y cultural. La propuesta del sector privado podrá incluir también centros de conferencias, museos, teatros, turismo, hotelería, cines, lugares para la expresión de minorías étnicas e instalaciones deportivas, entre otras posibilidades. La razón de destinar un nuevo espacio para albergar el zoológico radica en la condición de saturación que presenta el actual recinto del Parque Metropolitano de Santiago. Levantado hace mas de 60 años, hoy en día se erige como un recinto de exhibición de animales, sin posibilidad de lograr un adecuado ordenamiento por hábitat o familias y satisfacer las necesidades de los animales en cuanto a espacio y similitud con su medio ambiente natural, que promueva un proceso educativo para los visitantes acorde a los últimos conceptos en la administración de zoológicos. El complejo provocará un impacto urbano en el área sur de Santiago, el que unido a los proyectos Nuevo Acceso Sur de la Autopista Santiago-Talca y Subcentro Metropolitano La Pintana debiera generar un gran desarrollo, así como una valorización de todo el sector. Se estima que la inversión en el zoológico puede ser –aproximadamente– de US$ 20 millones a US$ 50 millones; para todo el Complejo se estima una inversión de US$ 30 millones a US$ 150 millones. Participación ciudadana y rol social La trascendencia de este proyecto sobre su entorno se verá reflejada en el desarrollo del equipamiento comercial y de servicios y en una oferta inmobiliaria de mejor nivel en la comuna. Además 28 29 proporcionará un beneficio directo a los habitantes de la zona sur de Santiago, al entregarles una importante oferta de empleos y un extenso parque con grandes áreas verdes, que reducirá el déficit de sitios públicos de esparcimiento que afecta a la zona. Considerando además que la ubicación dispuesta para el complejo presenta grandes ventajas en cuanto a su accesibilidad, el impacto será aun mayor, ya que se estima una demanda potencial de 8 millones de personas, correspondiente a la Macrozona Central, suponiendo un radio de influencia de 180 Km. La participación ciudadana en esta iniciativa se ha dado principalmente por exposiciones del proyecto y sus alcances ante los habitantes de las comunas de La Pintana, La Florida, La Granja y Puente Alto, lo cual ha permitido valorarlo y aumentar las expectativas por su instalación en la zona. Otra manera de llegar con el proyecto a la ciudadanía es mediante su página web que permite al público, a través de Internet, conocer todos sus alcances. Planificación de Equipamientos El proyecto contempla un diseño sobre una superficie de 160 hectáreas. La propuesta considera como base un área de 40 hectáreas destinadas a la construcción de un zoológico, de acuerdo a estándares y especificaciones establecidas por un estudio encargado por la Dirección de Proyectos Urbanos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Para el resto del complejo se espera la planificación de un conjunto libre de equipamientos, de acuerdo a los requerimientos y proyectos presentados por el privado que se adjudique la licitación. En todo caso, de acuerdo a los usos establecidos en el seccional este mix debiese estar compuesto principalmente por áreas verdes, zona ecológica y recreación al aire libre, áreas de entretenimiento, cultura, deportes, y servicios de gastronomía y alojamiento. Coordinación Pública y Pública-Privada Mediante la aplicación de la Ley Concesiones, los Ministerios de Vivienda y Urbanismo y de Obras Públicas se encargan de la gestión y seguimiento del proceso a través de la Dirección de Proyectos Urbanos (DPU) y la Coordinación General de Concesiones, respectivamente. También participan en la gestión del proyecto la SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, con la cual se coordina todo lo relacionado al Seccional que modifica el PRMS en el área de la Platina, el Serviu Metropolitano –que junto al Ministerio de Vivienda y Urbanismo otorgó mandato al MOP para licitar la concesión– y el Parque Metropolitano de Santiago. Este último es el organismo encargado de la definición de los estándares zoológicos en cuanto a habilitación de recintos, educación, preservación, investigación y el que tendrá la importante misión de supervisar las condiciones de manejo que el concesionario aplique en el nuevo zoológico. Al mismo tiempo se ha trabajado junto a la I. Municipalidad de La Pintana, en función de potenciar el proyecto desde el punto de vista comunicacional y su relación con la comunidad y la modificación al plano regulador, así como la interacción del proyecto con el del Subcentro Metropolitano de La Pintana, como iniciativas emblemáticas enmarcadas dentro del Bicentenario de la República. Actualmente, se trabaja en una modificación al PRMS, mediante un Seccional que afectará el área donde se levantará el Complejo. Esta tramitación se encuentra en el Consejo Regional para su aprobación. El proceso completo debiera estar concluido en septiembre del año 2001. 29 30 La coordinación con el Sector privado viene dada por la Licitación Pública Internacional, para entregar en concesión el terreno y el diseño, la construcción y operación del Complejo por un período de 35 años, a través de la cual se ha contactado a una gran cantidad de empresas y consultores en Estados Unidos, Canadá, México, Holanda, España, Brasil y Argentina entre otros y –a la vez– mediante la interacción con los inscritos y participantes en ella. En relación a la precalificación de empresas, en octubre de 1999 se inició la venta de las bases, etapa que se extenderá hasta último trimestre del año en curso. En esa fecha se cerrará la incorporación de empresas y consorcios al Registro Especial Internacional. Hasta el momento la apertura de propuestas está programada para diciembre del 2001. A la fecha 15 empresas han retirado bases, de las cuales cuatro se encuentran en el proceso de precalificación final. La primera etapa del complejo se abriría al público, a más tardar, en el segundo semestre del año 2004, momento en el que ya debería estar presente un 40% de la inversión total comprometida para el proyecto. Heterogeneidad Social La razón de instalar este complejo en La Pintana radica en la posibilidad de entregar un parque de gran extensión a una zona carente de áreas verdes y lugares de entretención, y a la vez permitir un balance en la distribución de las áreas verdes en Santiago, las cuales hoy en día se concentran en su mayor parte en el centro y nor-oriente de la ciudad. También se ha considerado la escala metropolitana que tendrá este complejo, que por su extensión, equipamiento y conectividad con las demás zonas de la ciudad permitirá el acceso a todo ciudadano, lográndose de este modo que en el mismo recinto compartan esparcimiento y cultura familias de las más diversas condiciones sociales, incluso junto a turistas extranjeros y de otras ciudades del país. Gestión Inmobiliaria El aspecto inmobiliario se desarrolla indirectamente a través de este proyecto, debido al impacto urbano a producir en el entorno. También es importante destacar que con la modificación al PRMS se ha considerado una zona de 40 hectáreas –propiedad del INIA– contigua al Parque de 160 hectáreas de extensión, con un uso de suelo de equipamiento intercomunal, lo cual permitirá crear una importante área de servicios, comercio y vivienda de estándar superior al promedio actual de la comuna. Esta zona permitirá a la población acceder a una gran cantidad de servicios, inexistentes en la actualidad. La adquisición del terreno –de propiedad de Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA)– ha sido factible después de una larga y compleja negociación que culminó con la firma de una promesa de compraventa y un compromiso de pago de 4 cuotas anuales por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este desarrollo –sumado a la iniciativa del Sub-centro Metropolitano de La Pintana– debiera generar un gran impulso inmobiliario en cuanto a precios de suelos y entregar a la comuna una mayor heterogeneidad de vivienda. Oportunidades de inversión para el Sector Privado Considerando el tamaño de la plaza de Santiago de Chile y la macrozona central del país, con su población cercana a los 8 millones de habitantes y un ingreso per cápita que supera los US$ 5.000, además de los flujos turísticos propios del país (ingreso anual de 1,5 millones de visitantes extranjeros), 30 31 en invierno a los centros de esquí, y en verano/primavera a los más de 30 balnearios del litoral central del país, el Complejo que se está intentando concesionar, puede rentabilizar inversiones de alrededor de US$ 100 millones. Esto no impide que propuestas de menor escala, de US$ 20 ó US$ 30 millones, también tengan cabida en el esquema de licitación utilizado, el que en su esencia establece estándares adimensionales de diseño, requiriendo que los oferentes propongan su Plan de Desarrollo, asociado a las inversiones que ellos estimen pertinentes. El Complejo, además de contar con la atracción ancla del zoológico metropolitano, podrá dar lugar a actividades como cines, teatro, hotelería, restaurantes, comercio de escala menor, pic-nic, camping, actividades deportivas cubiertas y al aire libre, museos, salas de espectáculos, piscinas, circuitos para paseos y bicicletas, juegos mecánicos y acuáticos, muestras de culturas indígenas, campos de golf, etc. Las inversiones más importantes de este complejo, debieran materializarse entre los años 2003 y 2004, considerando que el año 2002 estará abocado fuertemente los diseños de los diversos recintos; aún así, durante los primeros 8 a 10 años de concesión, y conforme a una tendencia mundial, se podrían dar inversiones menores cada año. Proyecto Complejo Ecológico, Recreativo y Cultural Región - Ciudad - Comuna Región Metropolitana, Santiago, La Pintana Carácter Complejo Ecológico, Recreativo y Cultural con nuevo zoológico Superficie Total 160 has Inicio Proyecto 1998 Tipo de Colocación Concesión a 35 años Superficie a Colocar 160 has (complejo) y 40 has (inmobiliarias) Inicio Colocación 2001 Institución Colocadora SERVIU Región Metropolitana mandato a Concesiones MOP e INIA Campos para Inversión Privada Recreación, Cultura, Turismo y Servicios (160 has) y Mall, Comercio, Servicios y Vivienda (40 has) Inversión Pública MM US$ 7 (excluyendo acceso oriente) Inversión Privada MM US$ 112 31 32 Caso 9: EL ESTADIO DE LA COMUNA DE LA PINTANA “En este baile no sobra nadie”, por María Elena Guzmán M. (12 de Octubre de 2002) El ejemplo de La Pintana Pero si alguien se adentra en el área sur de la capital y baja por Santa Rosa hasta el paradero 37, se encontrará con una verdadera joya: un estadio con dos canchas de fútbol empastadas, con aposentadurías para 6.000 espectadores y con iluminación total. Además, canchas de tenis, de bicicross (con partidor automático), patinódromo cerrado, ajedrez gigante... y una pista atlética que por ahora es de ceniza, con ocho carriles perfectamente delimitados, pero que en 2003 espera cubrirse con una verdadera alfombra roja de material sintético. En ella, cien niños lucen impecables camisetas y trabajan bajo la dirección de verdaderos expertos, como Sebastián Keitel, ídolo entre los aprendices de sprinter. Es la escuela de atletismo de La Pintana, dependiente de la municipalidad local. En una verdadera apuesta social por el deporte, la casa comunal ha llegado incluso al nivel federado a través del Club Atlético La Pintana (quinto en el ranking de asociación en 2002), ha logrado que sus competiciones estén en el calendario criollo y ha conseguido lo que parecía imposible: que grandes empresas deportivas, como la multinacional Timex, se acercaran a esta populosa zona para auspiciar sus competiciones. ¿Milagro en La Pintana? No, sólo voluntad y trabajo. "Siempre se extrañan de que tengamos tantos recursos e infraestructura. Y es que es el alcalde (Jaime Pavez) quien imprime el sello. Todas las comunas podrían hacerlo. La respuesta de la comunidad ha sido increíble", explica el jefe de Deportes del municipio, el profesor de educación física Guillermo Yáñez. 32 33 El objetivo es ambicioso: "Si bien en la escuela de atletismo la idea es que los niños ocupen bien el tiempo libre - funciona todos los días, en tres horarios, y por supuesto es gratuita- , nuestro lema nunca será sí al deporte, no a las drogas... Queremos que surjan seleccionados nacionales, chicos que la comunidad identifique. Una vez, Gert Weil se rió cuando yo hablé de alto rendimiento en La Pintana. ¿Y por qué? Nuestra apuesta es netamente deportiva. Al principio nos discriminaban, pero nos hemos ido ganando nuestro espacio con mucha seriedad", dice Yáñez. Y, ojo, que si bien a los sectores de escasos recursos se los relaciona inmediatamente con el fondismo, en La Pintana se entrenan todas las disciplinas, excepto la garrocha ("aunque el alcalde quiere que compremos todo el set", dice Yáñez) y el martillo. "Nos faltan técnicos especialistas en esas áreas, pero estamos en conversaciones con la Universidad Católica y ese club quiere apoyarnos en la capacitación", concluye. 33 34 Caso 10: Proyecto: CENTRO CIVICO DE LA PINTANA Página web de La Pintana 34 35 Caso 11: LA PINTANA EN ACCIÓN: EJEMPLOS DE VOLUNTAD ANTE TODO Por Lídice Varas, Estudiante de Periodismo Movimientos juveniles muestran que se le puede hacer frente a la realidad y que más allá de las estigmatizaciones sociales hay un trabajo constante que sí da frutos A sí lo dicen los propios jóvenes. Los jóvenes de La Pintana están acostumbrados a saber de su comuna a través de los diarios y de la televisión, casi siempre noticias negativas, que la muestran como centro de delincuencia, un lugar de conflicto, un gueto de pandillas, en el fondo: Una comuna "marginal". Poco se sabe del cómo se formó está comuna que tiene 194.841 habitantes según el Censo 2002. Pero muchas de estas familias llegaron de los sectores más pobres de comunas colindantes, por medio de políticas de gobierno o del esfuerzo que sus habitantes realizan a diario para vivir en un lugar tranquilo. Los jóvenes saben que, sin bien, problemas como delincuencia, drogadicción y pobreza son reales, existen una infinidad de movimientos y organizaciones que trabajan a diario para quitarse el estigma y sobre todo hacer frente a las carencias de su comuna. Las clasificaciones de todo tipo han caído sobre los adolescentes y son pocas las instancias donde ellos se puedan desenvolver como deberían. Los problemas económicos de sus padres, la pocas facilidades para pagar y continuar sus estudios los ha obligado a ingresar a la vida adulta de manera brusca. La errónea idea oficial que se tiene de "los jóvenes", los han dejado de lado como personas individuales, es decir, poco se sabe cómo se mueven, cómo es su lenguaje, cuáles sus expectativas. Las llamadas "pandillas juveniles" -integradas en su mayoría por jóvenes entre 14 y 22 años- en su quehacer diario son las que mejor se organizan y trabajan en proyectos y agrupaciones dentro de su comuna. Uno de estos grupos es la Colonia Urbana "Niños de la Tierra", que se reúnen semanalmente en la sede de su barrio y el colegio San Miguel, de la población Eleuterio Ramírez. Son alrededor de 30 los voluntarios que se dividen entre monitores y premonitores que están a cargo de unos 100 niños -dependiendo de la época- quienes en las tardes de sábados participan de actividades recreativas y apoyo escolar. A través de proyectos, ellos coordinan la obtención de dinero que les permita reunir materiales escolares, pues la principal motivación es que los niños aprendan y no abandonen sus colegios. Actualmente están postulando a un proyecto del FOSIS que les permitirá comprar un computador para la sede y así enseñar nuevas tecnologías, no siempre al alcance de los vecinos. 35 36 Las experiencias personales de cada monitor son valoradas, pues sirven de ejemplo para los jóvenes que allí participan. Juan Malgarejo de 23 años es parte de este grupo hace cuatro años y actualmente está en rehabilitación por problemas de drogadicción. Para él ha sido importante el trabajar con ellos pues les muestra su experiencia y recibe su apoyo. "Los niños son una motivación y además sé que les sirvo de ejemplo. Nosotros también le hablamos de la de la delincuencia, de lo que es la drogadicción, lo bueno y lo malo, para que sepan lo fácil que es meterse y de lo que cuesta salir. Yo nací aquí, estuve en lo bueno y lo malo y que ahora estoy en lo bueno". La organización de las actividades no se queda en un paseo de fin de semana, pues los voluntarios saben que es difícil sacarlos de una realidad que está a la salida de la sede o del colegio. Procuran darles una formación que puedan llevar a sus casas y compartir con sus familias y compañeros que no pertenecen a las colonias. Para Yasna Riquelme, monitora de los niños, la tarea es difícil, sobre todo cuando tiene que estudiar y hacer trabajos para su liceo, pero no duda en destinar tiempo a las actividades del grupo. "Para mí es rico venir acá, los niños te tratan con respeto y te dicen tía. Aunque igual se desordenen les gusta venir y valoran el tiempo que les damos". Con 12 años, María Helena Delgado, participa todos los sábados y lo que más le gusta es que la ayudan a hacer sus tareas. "Acá aprendí a dividir, antes me costaba y ahora puedo ayudar a mi sobrino que es más chico que yo". Son variadas las organizaciones que funcionan en La Pintana, junto con las Colonias Urbanas está la Red Juvenil El Castillo, población vecina de la Eleuterio Ramírez. Para Constanza Castro, coordinadora de la Red y estudiante de Trabajo Social, las principales carencias de su comunidad son la cesantía de los jóvenes y el hecho de no poder terminar sus estudios por falta de dinero e incentivos. "Es difícil hacer que un joven participe de actividades sociales cuando la mayor parte de su tiempo la tiene ocupada en conseguir trabajo e intentar ayudar económicamente en su casa. Por eso es importante el que se reciba un incentivo para realizar actividades como ésta, así ellos se sienten valorados desde los aportes propios que puedan hacer, como si fuese un trabajo", afirma. La Red Juvenil El Castillo realiza talleres de velas o macramé para que sus vecinos adquieran el conocimiento para poder re-enseñarlo a sus cercanos. Como su nombre lo dice, trabajan a través de redes que se forman entre otras organizaciones con tal que su trabajo se distribuya a toda la comuna, y si es posible a otras. Una de las actividades que más llamó la atención fue "El Trocadero" que, retomando la vieja costumbre del trueque, permitió que el grupo intercambiara distintas cosas con sus vecinos e incluso con gente de otras comunas "Para no ocupar dinero inventamos una moneda que llamamos "el Castillo", que equivalía a 400 pesos y por un Castillo más dos libros podíamos tener 8 paltas", relató Constanza. La importancia radical de organizaciones como la Red es que en ellas trabajan jóvenes que han aprendido a hacer de sus habilidades un modo de ayuda a otros, pues cada cual aporta desde sus experiencias. Estas actividades dan cuenta de un "movimiento subterráneo", pocas veces reflejado en los medios de comunicación masivos, aunque cotidianos para los vecinos. Para Constanza "el compromiso de los jóvenes es diferente cuando son capaces de ver que son valorados desde lo que saben, a pesar de las limitaciones y cuando se pueden retroalimentar de lo que enseñan". Y que el trabajo no sólo se queda en actividades particulares si no que se extienden, crecen y dan pasos a muchas más. 36 37 Caso 12: FONDO CONCURSABLE PARA INICIATIVAS DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL. Municipalidad de La Pintana: proyectos adjudicados En La Pintana existen diversas organizaciones de microempresarios. Al conversar con ellos el visitante se percata de su férrea voluntad de superación y la importancia que le asignan al esfuerzo personal. En especial si se trata de mujeres jefas de hogar y productoras a la vez. Hay también varios programas a la microempresa que intentan apoyar a los pequeños productores. También funciona una Oficina especial dedicada al fomento de la microempresa en la propia Municipalidad. No obstante, la mayor parte de los programas que operan vienen prediseñados desde el nivel central de gobierno. De allí que sean a menudo lentos y con no pocos problemas burocráticos que resolver. Aquí va un listado de emprendedores que han sido favorecidos por algunos de estos programas2. Nº Nombres 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Anita Isabel González Sandoval Fernando Miguel Pacheco Pozo Hortensia del Carmen Vallejos González Ivette Irene Ortíz Aguillón Marisol Isabel Abarca Pino Marina Noemí Valdenegro Varas María Inostroza María Angélica Orrego Guala María Dolores Cofre Peña Margarita Georgina Leiva Pincheira Nelly del Carmen Zúñiga Guzmán Patricia Hilda Espinoza Salgado Susana Jacqueline Gutiérrez Ibáñez Silvia del Carmen Castillo Osorio Soledad Veloso Dirección 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Soldado Olguín #13785 Los Alcaldes # 03380 Av. La Primavera # 03014 El Ombú # 03445 Pje. Lota # 13914 Pje. Pitao # 13954 Soldado Gutiérrez Pza. de Arma # 02634 Los Naranjos # 03166 Quintral 14046-B.Depto35 Tupahue # 13917 Batallón Maipo # 02680 Soldado Arias # 13637 Las Quilas # 03190 Río Serrano # 3739 Estanislao del Canto # Jesica Marioli Bórquez Gallegos 13624 Zoila Isabel Poza Sepúlveda Tte. Barahona # 13531 Berta Enriqueta Rebolledo López Pje. Los Abetos # 14164 Leonor del Carmen Navarro Bustamante Pje. La Haya # 14171 Verónica del Carmen Canales Yáñez Soldado Encina # 13624 Ana Maria Cheuque Cayul Pje. El Lilén # 14139 Alberto del Carmen Matus Vega El Fundador # 14042 Adriana de la Cruz Castro Rojas Estanislao del Canto #13630 Ana María Larenas Benavides Isla Cayetano # 03135 Elena Amada Rodríguez Magaña Río Serrano # 03689 Eugenia Patricia Soto Reyes Procurador # 03530 Elba del Carmen Ulloa Navarrete Lenga # 14067 28 Elba de las Mercedes Vargas Pino Inés de Suarez # 13725 29 30 31 Elisa del Pilar Aguilera Reyes Guillermo Miguel Quezada Tapia Gladys Guacolda Vargas Galdames Las Catalpas # 13861 Pje. La Capilla # 03691 Sgto. Prado # 13625 16 2 Rubro Inversión Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección Taller de Confección 540000 350000 510000 350000 400000 450000 270000 650000 475000 452000 420000 200000 640000 250000 300000 Taller de Confección 550000 Taller de Confección Marroquinería Marroquinería Marroquinería Almacén Venta: Bolsas plásticas Bazar y Paquetería Venta : Pañales Almacén Venta: Bolsas plásticas Bazar y Paquetería Venta: Yerbas medicinales Almacén Fbc. de Dulce ”Ligua” Venta: Utensilios de As 650000 290000 150000 270000 500000 200000 450,000 250,000 200000 150000 390000 150000 380000 250000 500000 Texto de Mario Rosales, sobre la base de información municipal y una entrevista a pequeños productores. 37 38 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 Héctor Florentino Pineda Huichicoi Juana del Transito Pérez Pérez Jessica Edith Cárdenas Polanco Lorena Alejandra Alarcón Meneses María Margarita Alarcón Ramos Mónica Marcela González Barrera María Inés López López Las Haya # 14139 Venta: Manzanas Conf Pje. Juan Ovalle # 03812 Almacén El Lingue # 03190 Venta: Lencería Pedro Miranda # 3492 Venta: Confites Pedro Miranda # 03516 Bazar y Paquetería El Lingue # 02764 Bazar y Paquetería Av. El Ombú # 03639 Almacén El Quintral 14046-A. Depto María Irene Larenas Navarro Venta: Lencería 14 María Cristina Núñez Canelo Estanislao del Canto #13541 Venta: Ropa y Calzado Paola del Carmen Mora Escárate Tte. Barahona # Plastificado Patricia Magdalena Ortega Lobos Pje. Huilli # 13841 Venta: Huaipe Pablo Andrés Orellana Melgarejo Bartolomé Vivar # 02598 b Almacén Rosa Aurora Gallardo Rodríguez Lleuque # 13848 Venta: Bolsas plásticas Richard Edgardo Torres Marchant Longo Mavico # 03672 Carnicería Silvana Ivonne Pérez Madrid Batallón Maipo # 82541 Bazar y Paquetería Sonia del Carmen Gallardo Ramos Antonio de Ulloa # 03537 Venta: Libros Cristianos Pje. Lago Balmaceda # Soledad del Carmen López López Venta: Utensilios Plást 14046 Verónica del Pilar García Lagos El Lingue # 02682 Venta: Ropa de la Ligua Alejandra Jacqueline Sanhueza Morales Av. Primavera # 03054 Amasandería Adriana Rosario Aqueveque Araya Sexto de Línea # 13821 Amasandería Arturo Enrique Assis Tapia Soldado Reyes # 13612 Casino de Sindicato Gloria Angélica Pinela Orellana El Lingue # 02948 Amasandería Marina de Lourdes Valdés Castillo El Lingue # 02673 Amasandería Norma del Carmen Miranda Sierpe Av. Primavera # 02702 Pastelería Paulina Andrea Zúñiga Llanquileo Sgto. Muñoz # 13580 Venta: Comida al paso Tcherina Pamela Núñez Quintana Millancura # 3451 Venta: Pizzas Alicia Soledad Ríos Miranda Soldado Muñoz # 13742 Peluquería Eva del Carmen Gajardo López Batallón Chacabuco # 03228 Peluquería Estanislao del Canto # Jeannette Alejandra Maulén Espinoza Peluquería 13643 Jennifer del Carmen Torres Oyarzún Pje. Tte. López # 13534 Peluquería Margarita del Carmen Cortés Vergara La Ñipa # 14083 Peluquería Victoria Patricia Oyarzún González Capitán Garretón # 13547 Peluquería Alicia Margarita Conejeros Vilches El Ombú # 03045 Taller de Calzado Enrique Rodena Campos Antonio de Ulloa # 03573 Taller de Calzado Guillermo Enrique Ayala Piña Av. Juanita # 13641 Taller de Calzado Germán Francisco Moreno Cares El Lingue # 02527 Taller de Calzado María Angélica Cornejo Faúndez Pje. Las Araucarias # 13939 Taller de Calzado David Andrés Castro Miranda El Procurador # 03537 Soldador al Arco Inés de las Mercedes Zúñiga Venegas El Fundador # 03967 Fbc. Extractores Eólicos Juan Osvaldo Navarro Gutiérrez Isla Tamar # 03075 Taller de Soldadura Art. Julio Cesar Pedraza Espinoza Pje. Las Araucarias # 13876 Fbc. de Cadenas y Pilar Miguel Ángel Cáceres Correa Plaza de Arma # 03385 Estructuras Metálicas Oscar Orlando Paredes Alarcón Pje. Los Abetos # 14164 Cerrajería Artística Pedro Felipe Vargas Osses Longo Mavico # 03573 Estructuras Metálicas Ramón Gabriel Moraga Faúndez Av. Juanita # 13817 Estructuras Metálicas 230000 350000 200000 350000 300000 200000 120000 200000 250000 770000 250000 100000 380000 500000 250000 250000 250000 300000 270000 270000 500000 270000 270000 500000 500000 450000 250000 250000 250000 270000 250000 100000 480000 250000 250000 250000 640000 280000 700000 300000 400000 265000 350000 340000 500000 38 39 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Juan Carlos Carrasco Castro Av. Ombú # 02742 Estanislao del Canto # Jorge Bautista Díaz Neyes 13580 Luis Enrique Hernández Rivas Soldado Olguín # 13755 Miguel Ángel Alcázar Laguna Plaza de Arma # 02790 Ricardo Eduardo Uribe Uribe El Lingue # 02764 Bernardo Aníbal Salas Orellana La Hermita # 03392 Delia Andrea Riveros Quilodrán Av. Primavera # 02910 Elizabeth del Carmen González Oyarzún Los Abetos # 14034 José Domingo Daniel Ramírez González Pje. Pitao # 13946 Fresia del Carmen Beltrán Ramírez Trillancura # 03530 Norma Lidia Aburto Alarcón Pedro de Miranda #03512 Carlos Alberto Silva Beltrán Longo Mavico # 03557 Gerardo Alfredo León Arancibia El Lingue # 02856 Peter Andrés Moraga Vásquez El Lingue # 02894 José Manuel Herrera Valdés El Lingue # 02947 Juan Luis Estay Taña Soldado Martínez # 13624 Mario Antonio Maturina Saldías Pje. Cabo Bolívar # 13612 Rafael Miguel Varas Villalobos Av. Santa Rosa # 13771 Sandra Eugenia Maureira Leiva Pje. Capitán Garretón Sonia Estella Meneses Meza Pje. Sexto de Línea Taller de Mueblería 400000 Taller de Mueblería 300000 370000 Taller de Mueblería 250000 Artesanía en Madera 150000 Taller Relojería 487000 Serv. de Comp. Internet 700000 Taller de vidriería 200000 Estruc. Aluminio 550000 Cultivo Hidropónico 500000 Invernadero 584000 Reparación Auto móvil 590000 Reparación Auto Móvil 270000 Taller Auto motriz 355000 Arriendo de Predio 500000 Fabc. de Juguetes 345000 Fabc. de Juguetes 300000 Productora de Eventos 460000 Oficina Contable 250000 Oficina Contable 300000 TOTAL INVERSIÓN: $ 34.103.000 39 40 BIBLIOGRAFÍA GENERAL Aghon, Gabriel y otro. “Descentralización Fiscal en América Latina: Balance y Principales Desafíos”. CEPAL/GTZ, Santiago de Chile, 1996. Aghon, Gabriel y otros. “Descentralización Fiscal en América Latina. Nuevos Desafíos y Agenda de Trabajo”. Proyecto Regional de Descentralización Fiscal CEPAL/GTZ. Santiago de Chile, 1997. Aragón, José Benito y otros. “La Fuerza de la Gente. Prácticas participativas en Nicaragua”. Eduardo Mangas Mairena, Nicaragua, 2000. Asociación Chilena de Municipalidades, “Hacia un Nuevo Municipio”. Conclusiones Congreso Extraordinario Asociación Chilena de Municipalidades. El Quisco, 1992. 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CHILE: HOGARES E INGRESOS DE LOS HOGARES, SEGÚN LÍNEA DE POBREZA, TOTAL PAÍS, 1990 - 1998 (valores en pesos de Diciembre 1999) Hogares e ingreso 1990 1992 1994 1996 1998 País Número de hogares Población Promedio de personas por hogar Ingreso autónomo del hogar Subsidios monetarios Ingreso monetario del hogar 3.172.550 12.852.423 4,1 324.420 2.952 327.372 3.366.413 13.288.523 3,9 371.507 3.119 374.626 3.536.774 13.723.469 3,9 393.937 2.809 396.746 3.587.641 14.157.766 3,9 450.993 4.310 455.303 3.742.683 14.556.797 3,9 477.367 4.519 481.886 Indigente Número de hogares Población Promedio de personas por hogar Ingreso autónomo del hogar Subsidios monetarios Ingreso monetario del hogar 335.806 1.659.301 4,9 52.080 4.137 56.217 241.301 1.169.267 4,8 54.463 5.027 59.488 233.459 1.097.588 4,7 46.662 4.152 50.816 174.345 813.766 4,7 44.276 5.671 49.947 173.902 820.021 4,7 39.145 7.696 46.841 Pobre no indigente Número de hogares Población Promedio de personas por hogar Ingreso autónomo del hogar Subsidios monetarios Ingreso monetario del hogar 720.831 3.306.303 4,6 114.089 3.824 117.913 691.097 3.162.434 4,6 118.163 4.625 122.788 614.865 2.805.629 4,6 113.518 4.562 118.080 531.726 2.474.505 4,7 111.591 6.495 118.086 492.132 2.340.055 4,8 112.697 8.342 121.038 No pobres Número de hogares Población Promedio de personas por hogar Ingreso autónomo del hogar Subsidios monetarios Ingreso monetario del hogar 2.115.913 7.886.819 3,7 439.293 2.468 441.761 2.434.015 8.956.822 3,7 474.871 2.502 477.373 2.688.450 9.820.252 3,7 488.228 2.290 490.518 2.881.570 10.869.495 3,8 538.229 3.824 542.053 3.076.649 11.396.721 3,7 560.468 3.728 564.196 43 44 CHILE: PESO RELATIVO DE LOS INGRESOS RELATIVOS CON RESPECTO AL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1991-1998 (Millones de pesos de 1998) Año Ingresos municipales 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Fuente: SUBDERE. 580.338 680.362 740.200 837.536 910.962 1.042.975 1.122.346 1.163.942 PIB IM/PIB 21.101.894 24.242.919 25.724.367 28.056.628 31.590.401 32.506.628 34.979.828 38.341.291 2,75% 2,81% 2,88% 2,99% 2,88% 3,21% 3,21% 3,04% CHILE: PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1989-2000 Millones de pesos de 1986 Año PIB 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 4.324.181 4.484.071 4.841.447 5.435.881 5.815.646 6.147.610 6.800.952 7.305.141 7.845.130 8.153.011 8.059.767 8.493.402 Tasa de crecimiento promedio anual 1990-2000 6,3% Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago. 44 45 CHILE: EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS 1989-2000 Millones de pesos de 1986 Año Exportaciones de bienes y servicios 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1.375.171 1.493.672 1.679.386 1.913.271 1.980.890 2.211.220 2.454.092 2.743.306 3.001.791 3.180.323 3.398.555 3.651.845 Tasa de crecimiento promedio anual 1990-2000 9,3% Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago. 45 46 CHILE: INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 1989-2000 Millones de pesos de 1986 Año Inversión extranjera directa (millones de dólares (porcentaje del PIB) corrientes) 1.277 4,6 654 2,2 697 2,0 538 1,3 600 1,3 1.672 3,3 2.205 3,4 3.445 5,0 3.353 4,5 1.842 2,5 4.366 6,5 -1.103 -1,6 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago. CHILE: TASA DE INFLACIÓN, 1989-2000 Porcentajes Año Tasa de inflación (dic-dic) (porcentajes) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 21,4 27,3 18,7 12,7 12,2 8,9 8,2 6,6 6,0 4,7 2,3 4,5 Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago. 46 47 CHILE: GASTO SOCIAL PER CÁPITA, 1989-2000 Millones de pesos de 1986 Año 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1990-2000 Educación (1970=100) 62,5 58,8 64,7 73,1 78,2 83,9 92,3 102,7 111,6 122,6 129,4 138,4 Gasto social per cápita Salud (1970=100) 69,6 65,3 75,7 87 95,9 104 106,7 114,3 119,4 127,5 129,6 138,5 Tasa de crecimiento promedio anual 7,5% 6,5% Total (1970=100) 83,7 81,6 87,8 95,4 102,9 107,4 113,9 123,2 128,1 135,7 144,3 151 5,5% Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago. 47