Informe de País Honduras
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Informe de País Honduras Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Julio de 2004 Preparado para La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional División para América Latina y el Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible Preparado por ASOCIACIÓN INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACIÓN DE CIUDADES Y CONDADOS Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00 Contenido Introducción .....................................................................................................................................1 I. Avances en el Proceso de Descentralización .............................................................................1 A. Reseña histórica .................................................................................................................. 1 Situación previa a 1995....................................................................................................... 1 Del Huracán Mitch al 2003................................................................................................. 3 Nuevas iniciativas estatales: El Programa Nacional para la Descentralización y el Desarrollo Local 2002-2006, PRODDEL.................................................................... 4 B Marco institucional y legal.................................................................................................. 5 Marco institucional ............................................................................................................. 5 C. Descentralización Política................................................................................................... 6 Evolución de la autonomía legal y funcional...................................................................... 6 Evolución de la autonomía electoral a nivel municipal ...................................................... 9 D. Descentralización Administrativa....................................................................................... 9 El servicio de agua potable ............................................................................................... 10 El Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)............................................................ 11 E. Descentralización Fiscal ................................................................................................... 14 II. Fortalecimiento Municipal y Participación Democrática ........................................................20 A Desarrollo municipal......................................................................................................... 20 Gestión administrativo financiera ..................................................................................... 21 Fortalecimiento financiero ................................................................................................ 21 El caso de la ciudad capital, Tegucigalpa, y San Pedro Sula........................................... 24 Endeudamiento municipal ................................................................................................ 25 Sistemas de control y transparencia.................................................................................. 26 Atribuciones municipales y prestación de servicios ......................................................... 27 Concesión de los servicios municipales............................................................................ 28 Recursos humanos ............................................................................................................ 29 Capacitación...................................................................................................................... 30 Fundación para el Desarrollo Municipal, FUNDEMUN................................................. 30 Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC).................................................... 30 B. Participación democrática................................................................................................. 31 Participación de la sociedad civil después del Huracán Mitch ......................................... 33 III Asociativismo ..........................................................................................................................35 A. Las mancomunidades........................................................................................................ 35 B. Asociación Nacional de Municipios (AMHON) .............................................................. 37 Origen y objetivos............................................................................................................. 37 Estructura organizativa ..................................................................................................... 37 Sostenibilidad Financiera.................................................................................................. 38 Funciones de AMHON ..................................................................................................... 39 Estrategia y Plan de Desarrollo Institucional 2003 - 2006 ............................................... 39 Contribución a la Descentralización, el Desarrollo Municipal y la Participación Democrática ................................................................................................................ 40 4-i Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Desafíos de AMHON........................................................................................................ 42 C. Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, (FEMICA) ................................ 43 FEMICA y AMHON ........................................................................................................ 43 IV. Cooperación Internacional .......................................................................................................47 La USAID Honduras......................................................................................................... 47 IV. Observaciones Finales .............................................................................................................48 Percepción sobre los avances en 1995-2003..................................................................... 48 Bibliografía ....................................................................................................................................51 Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................53 Anexo 2: Cuadros ..........................................................................................................................55 4-ii Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Lista de Cuadros Cuadro 4-1. Número de Regidores por habitante/municipio .......................................................... 5 Cuadro 4-2. Categorías de los Municipios Hondureños ................................................................. 6 Cuadro 4-3. Evolución legislativa e institucional municipal en Honduras entre 1982-2003 ......... 7 Cuadro 4-4. Ingresos Nacionales y Municipales como porcentaje del PIB, 1995 – 2001 (en porcentajes)..................................................................................................................... 14 Cuadro 4-5. Estructura de los Ingresos Municipales en relación al PIB, 1995-2001 (en porcentajes) ........................................................................................................................... 22 Cuadro 4-6. Estructura de los Ingresos Municipales, 1995-2001 (en porcentajes) ...................... 22 Cuadro 4-7. Estructura de los ingresos tributarios, 1995-2001 (en porcentajes).......................... 23 Cuadro 4-8. Estructura de los impuestos, 1995-2001 (en porcentajes) ........................................ 23 Cuadro 4-9. Peso de las transferencias en la estructura municipal por clasificación de municipios y habitantes, 1995-2001 (en porcentajes) ............................................................................. 24 Cuadro 4-10. Ingresos Municipales de Tegucigalpa y San Pedro de Sula, 1995-2001 (en porcentajes)..................................................................................................................... 25 Cuadro 4-11. Competencias Municipales ..................................................................................... 28 Cuadro 4-12. Concesión de Servicios Municipales ...................................................................... 29 Cuadro 4-13. Mecanismos de Participación Ciudadana ............................................................... 31 Cuadro 4-14. Mancomunidades en Honduras............................................................................... 36 Cuadro 4-15. Avances y Obstáculos encontrados en el tema de Mancomunidades ..................... 37 Cuadro 4-16. Proyectos en que participa AMHON respaldados por la cooperación internacional ............................................................................................................................................... 39 Cuadro 4-17. Plan de Desarrollo Institucional del AMHON 2003-2006 ..................................... 40 Cuadro 4-18. Avances de AMHON entre 1995-2003 .................................................................. 41 Cuadro 4-19. Proyectos FEMICA en Honduras, 2003 ................................................................. 43 Cuadro 4-20. Agenda de AMHON y de FEMICA, 1994-2000.................................................. 45 Cuadro C-1. Plan Nacional De Descentralización, 2000............................................................. 55 Cuadro C-2. Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL) ........... 58 Cuadro C-3. Instituciones clave involucradas en los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal ..................................................................................................... 59 Cuadro C-4. Programa de Desarrollo Municipal (PDM/USAID) ................................................ 61 Lista de Figuras Figura 4-1. Descentralización del Servicio de Agua en la Municipalidad de Catacamas, Olancho ............................................................................................................................................... 11 Figura 4-2. La Generación de Ingresos Propios en la Municipalidad de Choloma, Cortés.......... 24 4-iii Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Siglas ACCESO AMHON ARM ASDI BAMA BCIE BID CEDE CPME DOCP ERP FEMICA FHIS FUNDEMUN GDH GTZ HIPC ICMA LM ONG OTAM PARALACEM PDM PNUD PRIES Acceso al Servicio de Salud con Equidad y Administración Descentralizada Asociación de Municipalidades de Honduras Asociaciones Regionales Municipales Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Banco Municipal Autónomo Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Interamericano de Desarrollo Comisión Ejecutiva de Descentralización del Estado Comisión Presidencial de Modernización del Estado Delegación Operacional del Ciclo de Proyectos Estrategia para la Reducción de la Pobreza Federación de Municipios del Istmo Centroamericano Fondo Hondureño para Inversión Social Fundación para el Desarrollo Social Gobierno de Honduras Organismo Alemán de Cooperación Técnica Iniciativa de los Países Altamente Endeudados International City/County Management Association Ley de Municipalidades Organización no gubernamental Oficina Técnico-Administrativa Parlamento Centroamericano Programa de Desarrollo Municipal Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Reorganización Institucional de Extensión de los Servicios. Básicos del Sector Salud PRODDEL Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local PROHECO Programa Hondureño de Escuelas Comunitarias PRONADERS Programa de Desarrollo Rural Sostenido SANAA Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados SGJ Secretaría de Gobernación y Justicia SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda STP Secretaría Técnica de la Presidencia TSC Tribunal Supremo de Cuentas UMAS Unidades Municipales Ambientales UNITEC Universidad Tecnológica Centroamericana USAID Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos UTD Unidad Técnica de Descentralización 4-iv Informe de País de Honduras Introducción La USAID comisionó a la Asociación Internacional para la Administración de Ciudades y Condados (ICMA) para realizar un estudio sobre los avances logrados en Centroamérica desde 1995 en las áreas de la descentralización, el desarrollo de los gobiernos municipales y las prácticas democráticas locales, señalando dentro del mismo las contribuciones de las asociaciones de gobiernos municipales. El informe incluye recomendaciones sobre la manera en que la estrategia regional de la USAID para América Central y México 2003-2008 puede ser ejecutada a través de la asistencia continua a la gobernabilidad local y la descentralización, incluyendo la cooperación con las asociaciones municipales. Este es uno de los seis anexos de países del informe regional sobre América Central. En este se resume la información sobre Honduras que se ha utilizado para generar el informe regional. Un equipo de consultores de ICMA recopiló la información a través de una visita a Honduras entre el 22 de septiembre al 3 de octubre del 2003 por el Sr. Charles Dean y la Sra. Mirtha González. La versión preliminar fue relevada por Olman Rojas quien tuvo a cargo la finalización del documento que se presenta a continuación. La información básica para este Anexo se obtuvo por medio de entrevistas (Adjunto A) y la revisión de informes y publicaciones sobre el tema (Adjunto B). El equipo de ICMA también visitó varios municipios para reunirse con alcaldes y obtener impresiones de primera mano sobre las actividades de las comunidades. El primer capítulo del informe comprende una reseña sobre la evolución del proceso de descentralización y los avances logrados para el período 1995 – 2003 en materia política, administrativa y fiscal. Se identifican además los actores clave en el contexto hondureño y el marco legal sobre el que descansa el proceso. En el segundo capítulo se destacan los avances en materia de fortalecimiento municipal y participación ciudadana. En el Capítulo III se estudian las diversas formas de asociación relacionadas con el gobierno municipal, entre ellas, las mancomunidades, la asociación nacional, AMHON y finalmente FEMICA a nivel regional. Seguidamente se reseña el papel que ha jugado la cooperación internacional en los procesos de descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana. I. Avances en el Proceso de Descentralización A. Reseña histórica Situación previa a 1995 Durante la mayor parte del período comprendido entre 1961 y hasta el inicio de los 80’s Honduras se caracterizó por dictaduras militares y gobiernos verticales y autoritarios. En 1961 se empezaron a tomar algunas acciones hacía la descentralización mediante el establecimiento del Banco Municipal Autónomo (BAMA) con el apoyo del Banco Mundial, cuyo propósito era dotar de recursos a los municipios para que pudieran asumir nuevas responsabilidades en la entrega de servicios públicos. Sin embargo, este período se caracteriza por un deterioro de la 4-1 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 autonomía municipal, una reducción de sus funciones y un reforzamiento del esquema centralista. En 1982 se modifica la Constitución Nacional y con ello se dan algunos pasos hacia la redemocratización, se impulsa el fortalecimiento del gobierno municipal y se aprueba la Ley Electoral y de Organizaciones Políticas que establece la elección directa de alcaldes y demás miembros de las corporaciones municipales. En 1988 el GDH comenzó a implementar el "Programa de Reforma y Modernización del Estado" cuya meta era iniciar la transición hacia una forma de gobierno más democrática. Este programa de reforma incluía un plan para la descentralización, el fortalecimiento de la capacidad municipal y el incremento de la participación democrática. Ese año, el GDH inicia conversaciones con la USAID sobre el tema de la descentralización y la reforma municipal y acuerda proveer recursos financieros para la infraestructura municipal así como asistencia técnica para mejorar la capacidad administrativa de los gobiernos locales. Previamente, la asistencia internacional se canalizaba a través del gobierno central, lo cual redundó en el fortalecimiento de las instituciones nacionales, pero no tuvo el mismo impacto en el mejoramiento de la capacidad de los gobiernos municipales para responder a las prioridades de sus ciudadanos. El poder político residía en los gobiernos centrales autoritarios que no estaban dispuestos a compartirlo con los gobiernos locales ni a promover la participación democrática en la toma de decisiones. A principios de 1989 la USAID aumenta su apoyo hacia el nivel municipal, brindando asistencia técnica y capacitación para mejorar la gestión de los gobiernos locales. Uno de los resultados de la redirección de la cooperación internacional fue la elaboración de la Ley de Municipalidades de 1990 que ubicó a Honduras como un líder dentro del municipalismo centroamericano1, tanto porque se aumentaron los ingresos municipales a través de la transferencia del 5% de los recursos tributarios del gobierno central, como por la creación de la figura de los cabildos para promover la participación ciudadana a nivel local. Asimismo, la ley estableció la potestad de las municipalidades en los siguientes rubros: recaudación de tributos; planificación, organización y ejecución del presupuesto público; y creación de una estructura administrativa independiente. Durante la administración Callejas (1990-1993) se estableció el Programa Nacional de Descentralización y Fortalecimiento Municipal como parte de su política de Modernización del Estado. Entre 1991 y 1995, el GDH recibió el apoyo del PNUD para incluir el componente de la descentralización en la Comisión Presidencial de Modernización del Estado (CPME). Las metas del programa comprendían la reducción del centralismo y la redefinición del papel y las responsabilidades de los municipios. El GDH incentivó a los municipios a aceptar una mayor 1 En 1992 la oficina de USAID/RHUDO ubicada en Honduras, inició el programa LOGROS (Local Government Regional Outreach Strategy) diseñado para apoyar el intercambio de experiencias regionales entre los países de América Central y promover la descentralización y la autonomía municipal en la región. También a principios de los noventas, la USAID apoyó la creación de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA), en un principio con sede en Honduras- y se inició un esfuerzo por promover la descentralización y el desarrollo municipal en forma integral en la región. En ambos espacios, la nueva Ley de Municipalidades se presentó como un ejemplo para alentar la acción hacia el fortalecimiento de los gobiernos locales en otros países de América Central. 4-2 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 participación en la planificación e implementación de los proyectos de inversión y en la prestación de servicios, pero al mismo tiempo siguió manteniendo el sistema tradicional donde las instituciones del gobierno central conservaban la titularidad sobre las obras más importantes en los sectores de vivienda e infraestructura. El apoyo internacional, financiero y técnico, se canalizó a través del gobierno central. Posteriormente, durante el gobierno de Carlos Reina (1994-1997) se desarrolla la segunda etapa de CPME con la aprobación del Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Municipal y la constitución dentro del Ministerio de Gobernación y Justicia de la Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado (CEDE) con la responsabilidad de coordinar la ejecución del programa para lo cual se crea la Unidad Técnica de Descentralización (UTD). Pese a ciertos avances, muchos expertos concuerdan que al final de la administración, el proceso se encontraba estancado, en gran medida por la falta de voluntad política de algunos sectores a nivel nacional y local. Del Huracán Mitch al 2003 Durante el primer año de la administración Flores (1998-2001) el Huracán Mitch abatió Honduras con un impacto devastador que causó cuantiosas pérdidas materiales y humanas. Como respuesta, el GDH preparó el Plan Nacional de Reconstrucción y procedió a implementarlo a través del FHIS y las instituciones nacionales. La AMHON presentó al gobierno de la República un plan de reconstrucción, pero como se señalara anteriormente, la reconstrucción se manejó de manera centralizada. Aunque la AMHON y FUNDEMUN apoyaron a los alcaldes en sus esfuerzos por evitar este reverso en el proceso de descentralización, no se aprovechó la coyuntura del Huracán Mitch para involucrar a los gobiernos locales como socios estratégicos en la reconstrucción nacional2. En efecto, un estudio realizado por la firma Casals y Asociados3 financiado por la USAID en junio de 2001, destacó que sólo un 15,1 % de los encuestados opinó que el gobierno central había contribuido más que nadie hacia la reconstrucción después del huracán, mientras que percibieron una participación de sólo el 8,9 % de los municipios. Se destaca el hecho de que la mayoría de los encuestados – 59%- indicó que la ayuda provino principalmente de “extranjeros”. Ante la emergencia, la cooperación internacional trasladó su ayuda a las necesidades de la reconstrucción, dejando temporalmente al lado la agenda en materia de reforma del estado y con ello la descentralización. La cooperación retoma el tema en la cumbre de cooperantes celebrada en Estocolmo en 1999 y en posteriores reuniones. Entre los Acuerdos de Estocolmo se encontraba la creación de un Grupo de Seguimiento del proceso de Reconstrucción y Transformación Nacional y la conformación de seis mesas subdivididas en 13 grupos sectoriales enfocados a mejorar indicadores de desarrollo desde el nivel local. Estos grupos estuvieron 2 El Lic. Guadalupe López, Ex Alcalde, Ex Presidente y Director de la AMHON durante los esfuerzos de reconstrucción después del Huracán Mitch, concluye que la incorporación más activa de las municipalidades en los esfuerzos de reconstrucción hubiesen mejorado el impacto y disminuido los costos. 3 Buen Gobierno y Transparencia en Honduras. - Casals & Asociados - junio 2001 4-3 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 integrados por el gobierno, la sociedad civil y los cooperantes. 4 AMHON se incorpora como parte de la sociedad civil con representantes en las 13 instancias sectoriales y el grupo nacional. Como resultado del trabajo de la mesa de Descentralización y Participación, el gobierno mediante el Decreto Ejecutivo No. 072-2000 reactivó la Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado (CEDE) y la Unidad Técnica de Descentralización (UTD), organizaciones que se encontraban rezagadas e inoperantes en ese momento. Se destaca el equilibrio en la composición de la CEDE con la presencia de funcionarios gubernamentales y de la AHMON, una conquista del asociativismo municipal. Como resultado concreto del trabajo de la UTD se destaca el Plan Nacional de Descentralización, el Plan Operativo de la Unidad Técnica, reglamentos, y las estrategias de concertación del proceso con los sectores de salud, educación, recursos naturales y medio ambiente, el SANAA y el Fondo Vial. La CEDE generó el Plan Nacional de Descentralización que sirvió de base para la estructuración de una nueva política para favorecer la descentralización, el fortalecimiento municipal y la gobernabilidad local. Un resumen del Plan Nacional de Descentralización del 2000 se encuentra en el Anexo C-1. En resumen, a pesar de algunos esfuerzos para fomentar la descentralización y el fortalecimiento municipal durante el período 1995-2001, se reportaron pocos avances significativos. Esta es una conclusión compartida por la mayoría de los entrevistados. Nuevas iniciativas estatales: El Programa Nacional para la Descentralización y el Desarrollo Local 2002-2006, PRODDEL La administración actual del Presidente Maduro ha mantenido el tema de promoción del desarrollo local como eje de su programa de gobierno el cual se ha materializado a través del Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL). PRODDEL es considerado el "pilar" fundamental del Plan de Gobierno 2002 – 2006 y constituye el marco conceptual y de acciones a ser ejecutadas por las entidades del Gobierno Central, mancomunidades, municipios, comunidades y organizaciones no gubernamentales, con el propósito de estimular el desarrollo local de manera descentralizada, sostenible y con participación ciudadana.5 Mediante este programa, se busca aumentar la participación del gobierno central en el fortalecimiento municipal a través de la asistencia técnica y capacitación. El programa fue concertado con las secretarías de estado e instituciones descentralizadas tanto a nivel político como técnico. En el ámbito político, la CEDE lidera el componente político y la UTD, como órgano de la Secretaría de Gobernación y Justicia, se encarga del componente técnico. La AMHON también participa en las comisiones de trabajo de la CEDE, aunque su participación disminuyó en comparación con la administración anterior6. El PRODDEL es apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo a través de un préstamo de US $35 millones. 4 El grupo de Estocolmo estuvo originalmente conformado por cinco donantes: Alemania, Canadá, Estados Unidos, España y Suecia. En la actualidad 15 miembros conforman este grupo: nueve países donantes y seis grupos multilaterales. 5 Secretaría de Gobernación y Justicia, República de Honduras, Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local, Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado, CEDE, UTD, octubre 2002, Pág. 5 6 En la Administración Flores, AMHON obtuvo una conquista importante al lograr la paridad de cuatro ministros y cuatro alcaldes en la CEDE (cuatro ministros y cuatro alcaldes). La Asociación logró el liderazgo en la Comisión 4-4 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 El PRODDEL introduce la noción de la municipalidad como agente promotor y facilitador del desarrollo local y amplía el concepto de la descentralización como un proceso democrático que más allá de trasladar competencias, recursos y poder a las municipalidades, busca la eficiencia en el desempeño del estado y el desarrollo del territorio. Los diez principios que guían ese importante programa pueden leerse en el Anexo C-2 B Marco institucional y legal Marco institucional Conforme a la Constitución de la República, Honduras es un Estado de derecho, soberano, constituido como República libre, democrática, independiente y representativa. Se integra por tres poderes complementarios e independientes sin relación de subordinación: el Poder Legislativo es unicameral conformado por un Congreso de diputados elegidos por sufragio directo; el Poder Ejecutivo a cargo del Presidente de la República elegido conjunta y directamente por el pueblo, por mayoría de votos, para un período de cuatro años, y el Poder Judicial representado por la Corte Suprema de Justicia. A nivel nacional, la Administración Pública está constituida por el Poder Ejecutivo que incluye la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros, las Secretarías de Estado y los gobernadores designados por el Presidente, y las instituciones descentralizadas. El nivel de gobierno local está conformado por las municipalidades. Territorialmente, el país está dividido en 18 departamentos que se dividen en 298 municipios autónomos, con una extensión total de 112.090 Km2. Para el año 2000 la población estimada era de seis millones trescientos cuarenta mil habitantes, de los cuales el 47% estaba localizado en los centros urbanos. Los municipios tienen autonomía política y administrativa de acuerdo a la Constitución y a la Ley de Municipalidades, que establecen la elección directa de sus autoridades y la libertad administrativa y financiera en materia presupuestaria y de prestación de servicios públicos. Las Corporaciones Municipales se integran por un alcalde y los regidores cuyo número varía de acuerdo al número de habitantes de los municipios. Las Corporaciones Municipales conforman el órgano deliberativo de la municipalidad, son elegidas por el pueblo y son la máxima autoridad dentro del territorio. Cuadro 4-1. Número de Regidores por habitante/municipio Habitantes por municipio Menos de 5.000 De 5001 a 10.000 De 10. 001 a 80.000 Mas de 80.000 No. Regidores 4 6 8 10 asumiendo la coordinación en los dos últimos años donde se aprobó tanto el plan de capacitación como el de asistencia técnica. Sin embargo, con la nueva organización de la CEDE durante el gobierno actual de Maduro, se revirtió esa conquista al disminuirse el poder de la representación de AMHOM. En la nueva organización, AMHOM participa en la CEDE sólo a través de su Presidente, mientras que la representación del gobierno central aumentó a 15 miembros entre ministros y secretarios del gobierno. La UTD retomó la Secretaría de Gobernación y Justicia asumiendo la coordinación técnica el gobierno central. Para ello cambio el decreto ejecutivo de 1994-97-2000. 4-5 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 El alcalde preside todas las sesiones, asambleas, reuniones y demás actos que realiza la corporación y sanciona los acuerdos, ordenanzas y resoluciones emitidos por la corporación municipal. En 1991 el GDH clasificó a los municipios hondureños de acuerdo a su tamaño, población, capacidad administrativa y nivel de pobreza. Los 298 municipios del país se clasifican en cuatro categorías. El Cuadro 4-2 presenta las cuatro categorías, donde el categoria A define los más desarrollados y en el otro extremo en la categoría D se encuentran los de menores recursos. Cuadro 4-2. Categorías de los Municipios Hondureños Categoría A B C D Total Población Municipios No. 24 62 123 89 298 % 8 21 41 30 100 Cantidad 3.070.327 1.205.477 1.653.920 605.620 6.535.344 % 47.0 18.4 25.3 9.3 100.0 Rango Poblacional por municipio Mínimo Máximo 10.538 906.129 1.408 67.834 1.962 64.704 1.078 24.157 1.078 906.129 En el marco institucional, se debe destacar que el número de organizaciones involucradas en los temas de descentralización y fortalecimiento municipal han aumentado considerablemente. Un resumen de esas organizaciones se puede ver en el Anexo C-3. C. Descentralización Política Este estudio analiza la descentralización política considerando la autonomía legal y autoridad funcional que poseen los gobiernos municipales para responder a las demandas ciudadanas y la autonomía de los ciudadanos para elegir a sus autoridades locales independientemente de directivas nacionales. Evolución de la autonomía legal y funcional El Cuadro 4-3 resume los cambios legislativos e institucionales relevantes en el tema de descentralización y fortalecimiento local entre el año 1982 y el 2003. Como puede verse, los cambios substantivos más importantes ocurrieron entre el año 1982 y 1997. Posteriormente, los avances han sido poco significativos además de que muchas de las disposiciones de la legislación aprobada aún no han sido implementadas, o lo han sido en forma parcial. Otro hallazgo importante es el retraso existente en la promulgación de leyes municipales anunciadas como claves para fortalecer el marco jurídico municipal. Entre la legislación que se encuentra pendiente está la Ley de Carrera Municipal, las reformas a la Ley de Municipalidades, el Código Tributario Municipal y otras relacionadas con el quehacer municipal como, la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos para el Desarrollo Sostenible y la Ley Marco del Sub-sector Forestal. 4-6 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Cuadro 4-3. Evolución legislativa e institucional municipal en Honduras entre 1982-2003 Año 1982 Legislación y acontecimientos en la vida municipal hondureña Reforma a la Constitución de la República de Honduras y aprobación de nuevas leyes que otorgan una mayor independencia a los municipios. 1982, ref.1984, 1986, Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas establece la elección directa de 1991, 1993 y 1994. los alcaldes y de los concejales. 1990 Ley de Municipalidades (Decreto 134-90) dispone la transferencia del 5% del ingreso tributario del gobierno central a los municipios. Otorga autoridad a los municipios para fijar sus tributos locales y las tasas de servicios locales. Reafirma la autoridad municipal para establecer y recaudar impuestos sobre los bienes y establece cinco mecanismos para promover la participación ciudadana: los consejos de desarrollo municipal, los cabildos abiertos, el plebiscito, los alcaldes auxiliares y los patronatos. 1990 Se crea el Fondo Hondureño de Inversión Social FHIS. 1991 Se pone en marcha la Ley de Municipalidades. 1991 Se crea la Comisión Presidencial de Modernización del Estado cuya tarea era la preparación de programas y proyectos dirigidos a la descentralización. 1993 Se emite el Reglamento General de la Ley de Municipalidades, donde se consolida la elección popular del Alcalde y se regula lo relacionado con el plebiscito y los concejos de desarrollo municipal. 1994 Se crea la Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado (CEDE) y la Unidad Técnica de Descentralización (UTD) como órganos técnicos encargados de poner en práctica las decisiones adoptadas en el nivel político. 1997 Se introduce la papeleta separada para elegir presidente, diputados, y autoridades municipales y se implementa el voto domiciliario. 2000 Se reactiva la Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado (CEDE) y la Unidad Técnica de Descentralización. (UTD). 2000 Decreto 127-2000, creación de la figura de Vice-Alcalde y el Comisionado Municipal. Se establecen reglas para la creación y fusión de municipios. 2002 Decreto 021-2002, creación de las Comisiones Departamentales de Desarrollo (CODEL). 2003 Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL). 2003 Decreto Legislativo No. 118-2003. Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento. Un grupo de los entrevistados para este estudio coincidió que dentro de los principales obstáculos a la actualización de la legislación e implementación de la legislación vigente se encuentran los siguientes: • • • • • Los proyectos tocan aspectos que requieren reformas estructurales y largos procesos de concertación con los diferentes sectores de la sociedad. El proceso de descentralización no ha sido asumido plenamente por todas las esferas del gobierno ni por todos los sectores de la sociedad civil. Las prioridades del GDH se enfocan en temas que se consideran más urgentes, tales como el tema arancelario y el de ajustes económicos. El clientelismo político continúa como práctica común de los partidos políticos tradicionales. La percepción de pérdida de poder entre los diputados nacionales en la medida que se transfieren competencias a nivel local. 4-7 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 • • La reciente aprobación de medidas poco populares, inhiben a los diputados a aprobar nuevas leyes que generen conflicto. La descentralización y el municipalismo no son temas prioritarios en la agenda interna de los partidos políticos, aunque los proyectos en esas materias cuentan con el respaldo de la mayoría de los partidos políticos7. Los entrevistados también coinciden en afirmar que a diferencia de décadas anteriores, la sociedad civil organizada es un actor obligado a ser tomado en cuenta a la hora de proponer reformas al marco jurídico municipal. Los partidos políticos representados en el congreso deben considerar como parte del proceso la negociación y el intercambio con los sectores perjudicados o beneficiados. La autonomía municipal sigue siendo limitada de alguna manera por la figura del Gobernador Departamental8, que actuando como representante del Ejecutivo Nacional, cumple funciones de fiscalización de recursos transferidos desde el gobierno central e interviene como instancia de resolución de asuntos entre municipios. Recientemente, el Ejecutivo Nacional a través de las Comisiones de Desarrollo Departamentales y mediante decreto, les asignó a los Gobernadores la función de fiscalizar los recursos que son trasladados del FHIS a las municipalidades. Desde el punto de vista del balance de poder entre las autoridades municipales, Honduras se caracteriza por una figura del alcalde fuerte y una corporación (concejo) débil. El alcalde es el presidente del Concejo, el administrador de la municipalidad y su representante legal. Sin embargo, las decisiones, se toman por mayoría de la corporación municipal, por lo que es necesario el debate y consenso para llegar a acuerdos. El desequilibrio entre estas dos autoridades es mayor en las municipalidades pequeñas que en las más fuertes donde se presenta una mayor distribución de fuerzas. Un factor que ha contribuido a consolidar el poder político local ha sido el fortalecimiento financiero que se da a partir de 1990 con la Ley de Municipalidades, sobre todo en las corporaciones con mayor capacidad recaudatoria (A y B) que les permite tener un poder efectivo para responder a las demandas ciudadanas. Por otro lado, en la mayoría de los municipios (C y D) la debilidad financiera y organizativa de las corporaciones redunda en que las autoridades electas no tengan una capacidad de resolución, lo que fuerza a los vecinos a acudir a otras instancias en busca de la solución a sus problemas. 7 Internamente en los partidos políticos se observan dos posiciones contradictorias: por un lado, un grupo que aboga porque el tema de la descentralización sea un vector clave y forme parte de la reforma del estado, y otro grupo que lucha porque se mantengan los viejos esquemas centralistas. El enfrentamiento entre estas dos formas de pensamiento continúa en el escenario legislativo, donde confluyen los intereses partidistas, los del gobierno de turno y los proyectos de la cooperación internacional, que tiene un peso importante en este país 8 Entre las funciones más importantes se encuentran: servir de enlace entre el gobierno central y sus instituciones y las municipalidades de los departamentos, conocer y resolver los recursos de apelación de los particulares contra las municipalidades, conocer sobre las quejas contra los funcionarios y los conflictos suscitados entre municipios. 4-8 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Evolución de la autonomía electoral a nivel municipal Previo a las reformas de los 90s, la autonomía electoral municipal estaba caracterizada por lo siguiente: • El poder se concentraba en el gobierno central y se ejercía en el territorio a través de Gobernadores Departamentales nombrados desde el Ejecutivo nacional. • El perfil de las municipalidades era muy bajo, cumpliendo funciones marginales, sin capacidad ni facultades de decisión y sus autoridades nombradas por el gobierno central. • El sistema electoral era completamente presidencialista, con la elección del presidente que arrastraba a los legisladores y corporaciones municipales. • La participación ciudadana era prácticamente nula, sin existencia de mecanismos reales de participación.9 Las reformas legales de 1991 y 1993 redefinen el papel de las autoridades locales y otorgan mayor autonomía política a las municipalidades. Para 1995 ya estaban vigentes la mayoría de las reglas electorales actuales que permitieron la elección directa de las autoridades municipales, la integración del Concejo Municipal por representación proporcional, y la duración de cuatro años del período de las autoridades electas con la posibilidad de reelección en forma consecutiva. Las reformas aún conservan la presentación de candidatos al gobierno local sólo por medio de partidos políticos nacionales, sin permitir la opción de partidos políticos locales ni la presentación de candidatos por grupos organizados de la sociedad civil. Igualmente, las elecciones de las autoridades locales se llevan a cabo dentro del proceso de elecciones nacionales, donde se eligen al Presidente de la República y su gabinete y a los diputados nacionales y del PARLACEN. Sin embargo, en 1997 se aprobó la separación de la papeleta para elegir las autoridades municipales de las nacionales, que anteriormente eran postulados en una sola boleta junta al candidato a la Presidencia de la República. Eso permitió la elección de opciones partidistas plurales a nivel central y local, no obstante la influencia nacional al mantenerse todas las elecciones el mismo día. La elección directa y por lista separada ha legitimado y elevado el perfil de la figura del alcalde y los lazos entre éste y la comunidad. En una encuesta reciente, los alcaldes de los municipios de Tegucigalpa y San Pedro Sula fueron nombrados las personas "más populares" de Honduras, lo que revela la percepción que se tiene de estos funcionarios públicos. D. Descentralización Administrativa Para efectos de este estudio, se entiende por descentralización administrativa la transferencia de servicios y funciones desde el gobierno central a entes subnacionales con autonomía de gestión y decisión. Se evalúa la transferencia real del servicio a municipios frente a los diferentes matices de desconcentración administrativa que limitan los niveles de autonomía mencionados. En líneas generales, los avances en esta materia en el período en estudio se han limitado principalmente a los municipios bajo las categorías A y B, que mientras han incrementado sus capacidades financieras y organizativas, han adquirido una mayor capacidad para asumir nuevas funciones y servicios. En el resto de los municipios del país los avances han sido escasos. De 9 Programa de Desarrollo Municipal (PDM/USAID) en la transformación de los municipios intermedios de Honduras, FUNDEMUN, Fc., s.n. 2003 4-9 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 acuerdo a las entrevistas realizadas, se señalaron como principales obstáculos que han impedido avances significativos en la mayoría de los municipios hondureños la falta de capacidad técnica y de gestión, la ausencia de mecanismos de coordinación intersectorial, la falta de un liderazgo fuerte en el proceso de descentralización y la falta de voluntad política de las partes. Paralelamente, se han dado algunos pasos hacia la mejora de la prestación de servicios específicos a través de la desconcentración de funciones formales y a través de proyectos por parte del Ejecutivo Nacional, generando dinámicas de mayor participación de municipalidades y la sociedad civil a nivel local. Tal es el caso del sector de agua potable y el manejo del Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). El servicio de agua potable En este sector se han generado los avances más significativos de la descentralización administrativa. En primer lugar, se establece la transferencia de la competencia de abastecimiento de agua potable desde el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) a la municipalidad de Puerto Cortés10. A partir de esta experiencia, el Ejecutivo Nacional autoriza el traslado del servicio a otras municipalidades, entre las cuales se encuentran Choluteca, Santa Rosa de Copán y Catacamas. En segundo lugar, se aprobó la Ley Marco del Sector de Agua Potable en Octubre de 2003 que consagra la transferencia de la administración del servicio de agua potable a las municipalidades, que cuentan con mayores competencias de gestión en su territorio, con carácter permanente e intransferible11. Sin embargo, la ejecución del mandato de la norma aún está pendiente en muchos municipios del país. En tercer lugar, se crea el Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento (CONASA), que cuenta con representación de los municipios a través de un representante de la AMHON. Dentro de las funciones que le competen a este órgano se encuentran las de formular y aprobar las políticas del sector de agua potable y saneamiento así como desarrollar estrategias y planes nacionales, definir los objetivos y las metas para el sector, elaborar el programa de inversiones y coordinar con los organismos competentes, especialmente con las municipalidades. Además se establece un ente regulador adscrito a la Secretaría de Salud, cuya tarea será fijar los parámetros e indicadores para la prestación del servicio. En la mayoría de los municipios la prestación del servicio está a cargo de las denominadas “Juntas de Agua” en las que se encuentra representada la sociedad civil12. En otros casos, la municipalidad ha dado como concesión la administración del recurso. 10 En abril de 1995 se firma el Convenio de Traspaso de la Operación, Mantenimiento y Administración del Sistema de Agua entre la Municipalidad de Puerto Cortés y el SANAA. En julio de ese mismo año la corporación municipal crea la División de Aguas Municipal de Cortés (DAMCO) como una dependencia municipal autónoma y autosostenible encargada del agua potable. 11 Ley No 118-2003, Art. 16 12 En Choluteca la administración del agua está controlada en el 96 por ciento por la municipalidad, 1 por ciento por el Club de Leones, 1% por la Cámara de Comercio y el restante 2% por grupos comunitarios y cooperativas. Esto resulta en la inclusión de los líderes comunitarios al proceso de la toma de decisiones y ayuda con reformar la manera en que el costo del agua puede ser recuperado por la ciudad, la prestación del servicio ha dejado de ser deficitario y la municipalidad mantiene el control administrativo. 4-10 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Figura 4-1. Descentralización del Servicio de Agua en la Municipalidad de Catacamas, Olancho 1. Situación original: El servicio de agua era manejado por el SANAA (institución gubernamental). La población de Catacamas reclamaba mejoras sustanciales en el servicio de agua porque el volumen, la continuidad y la calidad de agua que recibían era deficitaria. La Municipalidad, respondiendo a la necesidad expresada por los vecinos, expresó su interés al SANAA y al Congreso para que se le transfiriera la administración del servicio de agua. El Congreso autoriza la transferencia de la titularidad de los sistemas y del manejo íntegro del servicio a la Municipalidad y se firma convenio con el SANAA, ejecutándose el traspaso definitivo el 18 de diciembre del 2000. 2. Modelo de Gestión. La Municipalidad, aprovechando la descentralización del agua, decide integrar los servicios básicos que provee: agua potable, alcantarillado sanitario, desechos sólidos y limpieza de calles. La Municipalidad decide: a) Crear la Unidad Desconcentrada Participativa con autonomía administrativa y financiera para el manejo de los servicios; b) Incorporar en su directiva al alcalde y a dos regidores o concejales; dos representantes de los patronatos (organizaciones vecinales); un representante del sector educación; un representante de otros sectores de la sociedad civil; y un representante de la Cámara de Comercio e Industrias; c) Acondiciona un edificio para que funcione la nueva entidad; d) Decide que se maneje de manera despolitizada con personal calificado; e) Una vez elaborada la propuesta de modelo de gestión, la somete a cabildo abierto y finalmente los vecinos aprueban el modelo de gestión. 3. Reformas con la Descentralización: a) Para principios del 2003, se había ampliado el número de abonados de 3,800 a 4,250; b) Se hace un estudio para incorporar nuevas fuentes de agua; c) Se da seguimiento al compromiso del SANAA de concluir la planta de tratamiento; d) Se elaboran planes de manejo para la fuente actual y fuentes alternas; e) Se acordó aumentar las tarifas en un cabildo abierto donde los usuarios apoyaron un nuevo ajuste a la tarifa al entrar en funcionamiento la planta de tratamiento; f) Se introduce una administración moderna, con: levantamiento de listado de usuarios, sistemas de facturación, contabilidad separada, y reglamentos para los servicios. 4. Resultados Alcanzados: a) Mayor satisfacción de los usuarios y mayor compromiso al pago de los servicios; b) Incremento de 200% en los ingresos por servicios; c) Participación de los usuarios a través de sus representantes en la toma de decisiones; d) Mayor acceso a los servicios; e) Apropiación y satisfacción de la sociedad de Catacamas por el manejo local del servicio. El Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) Es una unidad desconcentrada de la Presidencia de la República que canaliza la inversión hacia proyectos municipales. El fondo es administrado desde el poder central. Aunque inicialmente el Fondo operaba centralizadamente, ha evolucionado convirtiéndose en una herramienta de descentralización a través de proyectos específicos. En 1994 se firma un convenio entre el FHIS y la AMHON con el objetivo de llevar cabo inversiones en los municipios de acuerdo con los planes de Inversiones de los gobiernos locales. En 1998, a raíz del Huracán Mitch, se propone la realización de cabildos para aprobar las inversiones por parte de los ciudadanos. Esta decisión no fue avalada por las municipalidades grandes y algunas medianas. A partir de ese año se empieza a dar un proceso decentralización del Fondo. 4-11 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 En el 2001, como parte de un proyecto financiado por el BID, el FHIS realizó un plan piloto de Planificación Participativa y Mantenimiento Preventivo en 30 municipios para seleccionar y priorizar proyectos sociales. Este ensayo permitió a las autoridades municipales, conjuntamente con las comunidades, identificar problemas, analizar alternativas de solución y establecer un orden de prioridad para la solución de problemas. La metodología buscó asegurar la transparencia, la inclusión, la participación de la comunidad, la sostenibilidad, y la focalización de recursos a los beneficiarios más pobres. Una segunda iniciativa ha sido la Delegación Operacional del Ciclo de Proyectos (DOCP), que transfiere etapas del ciclo de proyectos (Identificación, Formulación y Evaluación, Contratación, Ejecución, Cierre y Mantenimiento Preventivo) a aquellos municipios que cumplen con los criterios de elegibilidad asociados con su capacidad institucional y económica. Veintiún municipios de los más fuertes del país y una mancomunidad de siete municipios participaron en la DOCP, para lo cual se estableció una oficina técnico-administrativa (OTAM) para manejar la descentralización de los proyectos13. Actualmente el 53%, de los proyectos piloto se encuentran en la fase de ejecución, un 40% se encuentran en etapa de contratación, un 5% están todavía en la formulación y un 2% está terminado14. La evaluación del BID recomendó para la segunda parte de este proyecto continuar con una expansión gradual de la DOCP, incorporando primero a los municipios más fuertes y simplificando el modelo. Lo anterior permitiría la adecuación de la metodología y a la vez, la transformación del FHIS para acompañar e impulsar efectivamente el proceso. En esta nueva etapa, el FHIS mantiene el control y la supervisión a través de un fideicomiso regulado. Otra característica del municipalismo hondureño es que los municipios han venido asumiendo funciones directamente ante vacíos en la prestación de servicios por parte de entidades nacionales. Ese es el caso en educación, vivienda, carreteras y mantenimiento vial. En ninguno de estos casos se ha hecho una transferencia formal del servicio o función mediante una ley especial, sino que las municipalidades han asumido muchas de estas actividades de hecho ante las demandas de la sociedad civil organizada que exige a los gobiernos locales una respuesta. Otros sectores relevantes donde los municipios y las comunidades han venido asumiendo servicios específicos a través de proyectos son los siguientes: • 13 En el sector educación, el programa Hondureño de Escuelas Comunitarias (PROHECO) es un esquema en el que se mantiene centralizada en la Secretaría de Educación la competencia de regulación y el financiamiento de la educación básica y escolar con cobertura en las áreas rurales del país, pero descentraliza la contratación y supervisión administrativa del personal a la asociación de padres de familia que actúan con personalidad jurídica. PROHECO fue originalmente financiado por el Banco Mundial y hoy está integrado a la Secretaria de Educación del GDH. BID. Programa de Reducción de Pobreza y Desarrollo Local, Fase II (40-0220). Informe de Evaluación. S.f. Pág. 6 14 Ídem. 4-12 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 • En el sector salud, se han impulsado dos programas que proporcionan servicios ambulatorios de salud. El Programa de Reorganización Institucional de Extensión de los Servicios Básicos del Sector Salud (PRIESS) y el Programa Acceso al Servicio de Salud con Equidad y Administración Descentralizada (ACCESO). Ambos programas están incorporados dentro de la Secretaría de Salud. El PRIESS se inició en 1998 y mediante un equipo itinerante subcontratado por varias ONG, presta servicios de promoción, educación, atención básica, acciones preventivas, vacunación y detección oportuna de enfermedades. Además lleva a cabo estudios de proyectos de modernización en materia de salud en 11 hospitales. A través del PRIESS se desarrolla un proyecto piloto en el hospital de Puerto Cortés, que impulsa la descentralización de la operación de los servicios hospitalarios, administración y supervisión, hacia organizaciones no gubernamentales y fundaciones, con la participación de la sociedad civil y las municipalidades. El Programa ACCESO se inició en 1995 y está enfocado en los temas básicos de salud. Es ejecutado junto a grupos de voluntarios organizados en comités vecinales y las municipalidades participan aportando recursos financieros, medicamentos y el local para la prestación del servicio. Este programa se enfoca en las zonas pobres que no han recibido el servicio de la Secretaría de Salud. • En el sector transporte se creó el Fondo Vial, un organismo descentralizado de la Secretaría de Obras Públicas Transporte y Vivienda (SOPTRAVI). El Fondo da mantenimiento a la red oficial de caminos en substitución del SOTRAVI, con su propio personal y maquinaria15. El Fondo opera con poco personal y subcontrata todos los servicios de mantenimiento a microempresas asociativas y otras organizaciones no gubernamentales. Se ha impulsado desde el Fondo una estrategia para la creación de empresas municipales y/o microempresas de servicios en las municipalidades en el rubro de carreteras. En el Departamento de Cortés una empresa ya ofrece los servicios entre las municipalidades de Pimienta y Potrerillos. • En el sector de gestión de recursos naturales y el ambiente se está impulsando la creación de Unidades Municipales Ambientales, (UMAS) desde la Secretaría de Agricultura y Ganadería. Estas unidades buscan promover un mayor rol y responsabilidad de las municipalidades en la gestión ambiental en su territorio. En la práctica se han presentado algunos problemas jurisdiccionales por el traslape de competencias con las instancias del gobierno en el manejo y negociación de los recursos naturales (Ej. Tema de bosques). • En el sector de desarrollo rural el Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) de la Secretaría de Agricultura y Ganadería surgió en el 2000 como consecuencia del Huracán Mitch, y entre sus proyectos más importantes se encuentran la reactivación de la economía rural, el programa de manejo de recursos naturales en cuencas prioritarias y el desarrollo rural en la región sur occidental y centro oriental. PRONADERS promueve la participación de las comunidades y 15 La red oficial de caminos es de 13.500 Km. El resto de los caminos secundarios y rurales deben ser atendidos por las municipalidades y comunidades organizadas. 4-13 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 municipalidades, quienes aportan recursos y mano de obra para los proyectos productivos y de servicios públicos. E. Descentralización Fiscal Para los efectos de este estudio, se entiende por descentralización fiscal la transferencia de recursos y de una base financiera autónoma y permanente a los municipios. Se evalúa el nivel de ingresos provenientes de los tributos recaudados por los gobiernos municipales y las transferencias intergubernamentales directas. Durante el período en estudio los ingresos municipales crecieron, aunque muy marginalmente, con respecto al Producto Interno Bruto del país como resultado del aumento de los ingresos propios y de las transferencias. Como se observa en el Cuadro 4-4, los ingresos municipales representaron en 1995 el 1.3% y en el 2000 un 1.5% del Producto Interno Bruto mostrando una tendencia creciente, mientras que los ingresos corrientes del Gobierno Central manifestaron una tendencia decreciente al pasar de un 18.3% a un 17.9%. Cuadro 4-4. Ingresos Nacionales y Municipales como porcentaje del PIB, 1995 – 2001 (en porcentajes) Año I. Ctes. GC/PIB Ing. Munic./PIB 1995 18.3 1.3 1996 16.7 1.27 1997 16.9 1.25 1998 18.7 1.31 1999 19.3 1.45 2000 17.9 1.53 Promedio 17.9 1.39 Fuente: Luis Alberto Arias Minaya, El Sistema de Honduras, Dic. 2002 I. Munic.I/ Ctes GC 7.1 7.7 7.4 7.0 7.5 8.6 7.6 En relación con los ingresos del gobierno central, los ingresos municipales representaron en promedio el 7.5% para el período. Esta relación entre los niveles nacional y local y su poca variación durante el período refleja el grado de centralización existente y por ende la limitada capacidad de los gobiernos locales para promover el desarrollo y prestar servicios y bienes, ya que el mayor peso del gasto público es asumido por el gobierno central a través de sus instituciones y ministerios. Con respecto a los ingresos municipales, la ley otorga la potestad a las municipalidades hondureñas de fijar las tasas por servicios y los montos por contribuciones por mejoras las cuales deberán ser aprobadas anualmente por la Corporación Municipal en el Plan de Arbitrios. Este Plan es una ley local en la cual se establecen anualmente las tasas, los gravámenes y las normas y procedimientos de la administración tributaria de cada localidad. Una vez discutido y aprobado por la Corporación Municipal, el Plan de Arbitrios entra en vigencia con el presupuesto a partir del primero de enero del año siguiente. En el caso de los impuestos, las municipalidades no pueden crear o modificar estos tributos o fijar exenciones e incentivos tributarios, dado que esa competencia esta reservada exclusivamente por ley a la Asamblea Nacional. 4-14 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 L.M.: Impuestos municipales El régimen tributario hondureño es simple y uniforme. - Bienes Inmuebles Los impuestos de competencia municipal están regulados por la Ley de Municipios. Entre los problemas que presenta - Industria, Comercio y Servicios - Personal Único el régimen, se encuentra la doble imposición en el caso de - Extracción y Explotación de los contribuyentes de los impuestos Personal y el de Recursos - Pecuarios Industria, Comercio y Servicios, por la duplicación de esfuerzos y costos16. Los ingresos personales y las ventas de los negocios son fuentes que se encuentran también gravadas por el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto de Valor Agregado de recaudación nacional. En el caso del Impuesto de Bienes Inmuebles la principal dificultad reside en las condiciones precarias de la mayoría de los catastros y de los sistemas de administración del tributo. Finalmente, el Impuesto de Extracción y Explotación de Recursos Pecuarios es de poco impacto en la mayoría de las estructuras municipales. En términos generales las tasas impositivas son bajas y requieren de ajustes. El paso más significativo hacia la descentralización fiscal se da en 1990 con la Ley de Municipalidades, la cual se establecen las fuentes de recursos de las municipalidades y la obligación del gobierno de trasladar a las municipalidades un 5% de los ingresos tributarios del Presupuesto General de Ingresos y Gastos de la República. Se establece una fórmula para definir la transferencia, que consiste en un 40% que se distribuye en partes iguales y el 60% restante en proporción al número de habitantes. Asimismo se fija un límite porcentual sobre los recursos que se puede destinar a gastos de administración y operaciones y mantenimiento de la infraestructura social17. El resto debe destinarse a la inversión, gastos de contrapartida, aportes a la AMHON y transferencias a comunidades para su inversión. % transferido de los ingresos tributarios del Presupuesto de Año la República a las Municipalidadesestado 1992 5.20 1993 4.20 1994 3.70 1995 2.90 1996 1.90 1997 1.90 1998 1.00 1999 1.20 El Papel de las Municipios en la Reconstrucción de Honduras, ICMA, 1999 El traslado de las transferencias del gobierno central a los municipios sólo se cumplió en 1992, fecha a partir de la cual empieza a reducirse en forma constante18. En los últimos años se ha mantenido en promedio en 1.9%. El Vice-Ministro de Gobernación y Justicia19 indicó al equipo de ICMA que la tasa actual (2003) es del 2.74% y pronosticó que se incrementaría al 3.5 % en el 2004 y al 5% para el 2007. Sin embargo, el alto déficit fiscal del país y el compromiso del gobierno con el FMI de aumentar ingresos y reducir gastos para poder firmar la carta de 16 Luis Alberto Arias Minaya, El Sistema Tributario Municipal de Honduras, en Ingresos Municipales en Centroamérica: Realidades y Perspectivas, BID. Diciembre 2002. Pág. 57 –58. 17 Art. 91, Decreto 134-90, Ley de Municipalidades, reformado por Decreto 127-2000. Las municipalidades con presupuestos mayores de 500 mil Lempiras podrán destinar a gastos de administración propia hasta el 10% de las transferencias y hasta un 5% para operaciones y mantenimiento de la infraestructura social. Para el caso de municipalidades con presupuestos menores o iguales a 500 mil Lempiras los límites serán de 20% y 10% respectivamente. 18 El Papel de las Municipios en la Reconstrucción de Honduras. ICMA. Abril 1999 19 Entrevista con el Lic. César González. Posteriormente, en boletín de la Presidencia de la República se anunció que las transferencias serían aumentadas en un 0.5% en relación con el 2003 para situarse en un 3.14% en el 2004. http://www.casapresidencial.hn/gobernación, 21/02/2004. 4-15 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 intención, hacen poco probable que pueda cumplir con el porcentaje de ley de las transferencias a las municipalidades. Entre las razones que se esgrimen desde la perspectiva gubernamental para no cumplir con el porcentaje de ley, se pueden citar: - - Desestabilización del presupuesto nacional dado lo limitado de los recursos financieros; La mayoría de las municipalidades no tienen la capacidad de administrar la totalidad de las transferencias debido a que sus sistemas administrativos son arcaicos, lo que hace necesario como condición previa, mejorar su capacidad de gestión. Reservas en cuanto al manejo transparente de los recursos por parte de las municipalidades y sobre la existencia de sistemas de control efectivos dada la variedad de municipios. La AMHON ha cumplido un papel protagónico abogando por el cumplimiento de la norma en relación con las transferencias. Otro aspecto de las transferencias que ha sido criticado es el relacionado con la fórmula de distribución, ya que el peso de la población variable continúa favoreciendo a las municipalidades con mayores capacidades económicas e institucionales. Por otra parte, no se utilizan otros criterios que permitan una distribución más equitativa y finalmente no se premia el esfuerzo por mejorar la recaudación de impuestos y tasas. Municipalidad % Transferencias Categoría en el Presup. Municipal Tipo A Hasta un 16%. Tipo B Hasta un 35% Tipo C Hasta un 60% Tipo D Hasta un 85% Actualmente, la AMHON está dirigiendo esfuerzos por modificar la Ley de Municipalidades con el fin de otorgar una mayor autonomía en materia de tributos y tasas por los servicios municipales. A continuación se muestra un cuadro donde se resumen los avances y obstáculos o limitaciones en cada una de las áreas anteriormente descritas. Áreas Proceso de descentralización Avances/Ventajas Desde principios de la década de los noventa se ha generado un debate en torno al tema de la descentralización a nivel de partidos políticos, poderes del estado, grupos de interés y la asociación de municipios y sus miembros. A partir de entonces, todas las agendas de las administraciones que han asumido el poder han presentado programas relacionados sobre el tema. 4-16 Obstáculos/Limitaciones No hay continuidad entre las administraciones que asumen el poder. Cada gobierno, incluso del mismo partido político, retoma el tema con una nueva propuesta, situación que hace perder la dinámica asumida por los equipos técnicos y los grupos de apoyo. A pesar de que se mantiene una discusión permanente sobre el tema, la situación planteada ha generado poco avance real, con la consecuente pérdida de confianza en la institucionalidad pública. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Áreas Estructura pública existente PRODDEL Avances/Ventajas La coyuntura posterior al Huracán Mitch brindó una oportunidad a las municipalidades para demostrar su capacidad de respuesta ante fenómenos naturales, lo que contribuyó a mejorar su imagen ante la cooperación internacional y llamó la atención sobre la necesidad de dotar de instrumentos técnicos y capacitación a los gobiernos locales. Obstáculos/Limitaciones Las municipalidades y el gobierno central no aprovecharon el nivel de confianza creado en el ciudadano a raíz del Huracán Mitch para avanzar más en el proceso de reconstrucción. El movimiento municipalista ha logrado obtener de las organizaciones de la sociedad civil su apoyo al proceso de descentralización. Las diferentes administraciones han avalado la estructura institucional por medio de la cual se planifican y diseñan los programas, es decir, la CEDE y la UTD. El ciudadano todavía no percibe de qué manera la descentralización le pueda ayudar a mejorar su calidad de vida. Existe un compromiso expreso de la administración del gobierno actual de impulsar la descentralización. El Programa se ha vinculado a la estrategia de Reducción de la Pobreza, con las obligaciones legales constitucionales y con compromisos con los cooperantes internacionales lo que brinda un mayor sostén a la propuesta. El Programa cuenta con mayor base técnica, producto de varios estudios llevados a cabo. Se cuenta con financiamiento de la banca multilateral como el BID y el Banco Mundial. 4-17 No hay una institución gubernamental que sea percibida por los principales actores como líder del proceso. No existe una visión sobre la conducción del proceso de descentralización, como llevarlo a cabo y el rol de cada una de las instituciones públicas. Esto ha creado incertidumbre tanto en sector gubernamental central como en las municipalidades. La participación municipal-representada por la AMHON-en la etapa de elaboración y de planificación, se vio reducida, lo que se ha reflejado en desacuerdos en la etapa de ejecución. La reactivación de las Comisiones de Desarrollo Departamentales, presidida por la figura del Gobernador, y su rol de fiscalización en el PRODDEL, está generando reacciones en contra y desconfianza entre las municipalidades. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Áreas Legislación Descentralización Política Avances/Ventajas Se ha consolidado la Comisión de Asuntos Municipales como un espacio para tratar el tema de la descentralización. Obstáculos/Limitaciones Renuencia de parte de sectores del gobierno central y del congreso para implementar las leyes actuales y promulgar nuevas leyes que fortalezcan y aceleren la descentralización. Entre los principales avances en el período de estudio se encuentran: - la separación de papeletas para elegir a las autoridades municipales de la papeleta presidencial y municipal (1997) - la reforma a la Ley de Municipalidades (2000) mediante la cual se establece la elección del vicealcalde y el comisionado municipal - la promulgación de la Ley Marco de Agua y Saneamiento (2003). Los alcaldes e integrantes de los concejos municipales son electos directamente. Su elección se lleva a cabo en boleta separada a la de la elección de otras autoridades nacionales, lo que le permite al ciudadano dividir el voto entre diferentes partidos. A pesar del esfuerzo de la Comisión de Asuntos Municipales en el Congreso se carece de una estrategia para lograr la aprobación de nuevas leyes que fortalezcan al régimen municipal Como consecuencia de lo anterior, la figura del alcalde se ha legitimado y se ha aumentado su visibilidad. En muchos municipios el perfil del alcalde ha mejorado y un mayor número de ellos ha mejorado su capacidad profesional. 4-18 No se han implementado en su totalidad algunas de las leyes aprobadas a la fecha. Solamente se permite la presentación de candidatos en las elecciones por medio de los partidos políticos nacionales. Se carece de una estructura de partidos locales, o departamentales por medio de los cuales puedan presentarse candidatos a la alcaldía o a regidores. No se permite que otros órganos diferentes a los partidos políticos puedan presentar candidatos a los cargos de elección de las autoridades locales. Se mantiene la influencia partidaria al llevarse a cabo las elecciones el mismo día, lo que produce un efecto de arrastre en la elección de candidatos. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Áreas Descentralización Administrativa Avances/Ventajas Hay coincidencia en la mayoría de las administraciones acerca de las actividades que pueden ser trasladadas a los gobiernos locales, entre ellas están los programas de: salud, educación, infraestructura y servicios como el agua. PRODDEL define los sectores e instituciones a descentralizarse. Se aprobó la Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento que autoriza el traslado de la administración del suministro de agua potable a las municipalidades. En el sector de agua y saneamiento varias municipalidades han empezado a asumir la prestación del servicio. Fuera de este servicio, algunas municipalidades han asumido por su cuenta funciones en salud, educación, vivienda, carreteras y mantenimiento vial, sin que por ley se les haya trasladado. Se reconocen esfuerzos por integrar a la sociedad civil en las actividades que se han ido descentralizando o desconcentrando. Obstáculos/Limitaciones Históricamente, las instituciones de servicios públicos nacionales han estado renuentes ha trasladar funciones y recursos a las municipalidades. Diferencias pronunciadas en estructuras, capacidades administrativo-financieras, personal técnico e infraestructura entre las municipalidades. Esta brecha horizontal requiere de procesos graduales y diferenciados. La Ley Marco del Sector Agua y Saneamiento está pendiente de ser implementada. La mayoría de las municipalidades no han recibido la transferencia del servicio de agua para su administración. Se pueden prever dificultades en la prestación del servicio en algunos municipios al momento de asumir esta función. No hay una coordinación interinstitucional que permita desarrollar el proceso de descentralización en el ámbito de instituciones públicas nacionales de forma sistemática y armonizada. Se hacen esfuerzos separados entre las instancias y se desarrollan programas o proyectos al interior de cada sector, mayoritariamente orientados a la desconcentración, con poca participación del régimen municipal. En acciones desconcentradas la participación de las municipalidades es poca o marginal. Con financiamiento del BID, el FHIS ha trasladado a 22 gobiernos locales el Ciclo de Proyectos, DOCP, con el objetivo de ir generando capacidad técnica y gerencial e impulsar la autonomía y autogestión. 4-19 El programa DOCP se concentra entre las municipalidades de Tipo A y parte de las del Tipo B. Aunque en una segunda etapa el programa DOCP se ampliará a las demás municipalidades, estas deberán cumplir con criterios de elegibilidad sobre capacidad técnica y económica que dificultan la participación de las municipalidades de Tipo C y D. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Áreas Descentralización Fiscal Avances/Ventajas El gobierno local se ha fortalecido como resultado de la LM en los siguientes aspectos: - Las municipalidades disponen del Plan de Arbitrios, donde anualmente se establecen las tasas, los gravámenes, las normas y procedimientos de la administración tributaria de cada municipalidad y es la expresión de la autonomía fiscal. - El impuesto predial es administrado por las corporaciones locales. - Se establece el 5% del presupuesto de los ingresos del Estado como transferencia al régimen local. Obstáculos/Limitaciones A pesar de la presión llevada a cabo por la AMHON y las municipalidades en las diferentes administraciones, no se ha logrado transferir el porcentaje establecido por la ley en beneficio de las municipalidades. La fórmula de distribución de las transferencias no toma en cuenta el índice de pobreza de los municipios ni premia los esfuerzos de recaudación local. De los cinco impuestos municipales definidos en la LM, tres de ellos no son significativos dentro de la estructura tributaria local: impuesto personal único; extracción y explotación de recursos naturales; y el pecuario. Adicionalmente, los rangos impositivos establecidos para los impuestos de bienes inmuebles y de comercio, industria y servicios son estrechos y las tasas bajas. II. Fortalecimiento Municipal y Participación Democrática A Desarrollo municipal Para efectos de este estudio, se entiende por fortalecimiento municipal a las mejoras institucionales obtenidas por los gobiernos municipales a través del fortalecimiento de la capacidad administrativa, financiera y técnica con impacto en la eficiencia y eficacia en la prestación de servicios bajo su competencia y en el desarrollo local. Las actividades en pro del fortalecimiento municipal adquieren impulso con la reforma de la Ley de Municipalidades. El principal programa que se lleva a cabo en el primer quinquenio de los noventa es el Programa de Desarrollo Municipal (PDM) con financiamiento de USAID, el cual se enfocó en los gobiernos locales bajo las categorías A y B, y recibieron apoyo técnico de la AMHON y FUNDEMUN. En el Anexo C-4 se explica con mayores detalles el alcance del PDM. A partir de 1995 retoma importancia el apoyo de la cooperación internacional dirigida a fortalecer la gestión municipal, esfuerzo que se potencia en el período que siguió al Huracán Mitch, con una mayor participación de los organismos multilaterales. Los programas de cooperación de los Estados Unidos, Canadá, Holanda, Alemania y Suecia, entre otros y la participación de organizaciones no gubernamentales, impulsaron el desarrollo de la gestión municipal, llegando hasta municipalidades de las categorías C y D que habían sido marginadas. En años recientes estas iniciativas dieron un mayor énfasis a la participación ciudadana en la elaboración de planes de desarrollo local, la auditoria social en la gestión financiera municipal, la transparencia en la función pública y la formación de mancomunidades en municipios Hay coincidencia por parte de los entrevistados en señalar que se han dado avances en materia de fortalecimiento municipal en el período en estudio, aunque advierten que en el caso hondureño el análisis del estado de las municipalidades en su conjunto induce a distorsiones debido a las grandes diferencias que existen en la capacidad administrativo-financiera de un 4-20 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 pequeño número de municipios, representado por las capitales política e industrial, Tegucigalpa y San Pedro de Sula, en contraste con el resto de municipios del país. Gestión administrativo financiera No existen registros que permitan medir los progresos de las municipalidades en materia de fortalecimiento institucional, o un inventario de los programas llevados a cabo por los cooperantes en el régimen municipal. Existen estudios y evaluaciones sobre municipalidades o proyectos individuales que pueden servir como parámetros, así como algunos indicadores financieros proyectados, tales como los ingresos municipales. Un ejemplo de los avances en materia de gestión administrativo-financiero se desprende de la evaluación del Programa de Desarrollo Municipal (PDM) llevado a cabo en un período de 12 años. Esa evaluación muestra que se dieron algunos avances en alrededor de 50 municipios de las categorías A y B, y algunas del Tipo C, en materia de gestión administrativo financiera. Sin embargo, también arroja que en los restantes 248 municipios pobres y pequeños ha habido muy poco cambio durante los últimos 10 años. Algunas de estas municipalidades han recibido asistencia técnica y apoyo adicional de parte de la AMHON y de las organizaciones internacionales donantes, pero la mayoría ha estado desasistida por el GDH y las instituciones de apoyo. Estos municipios menos aventajados cuentan con un ingreso local reducido y dependen de las transferencias del gobierno central (hasta más del 85% de su presupuesto) para suministrar el servicio público mínimo. Estos municipios cuentan con muy poca capacidad administrativa y poca autonomía fiscal. Los entrevistados llaman la atención sobre el contraste mencionado. En el estudio elaborado por Espitía Avilez sobre la descentralización fiscal en Honduras20 se señala que mientras el 22% de los municipios presentaban estructuras administrativas de cierta complejidad21, en el 78% restante de los municipios, pequeños y rurales, las condiciones institucionales eran débiles y en algunos casos con estados de infraestructura precarias. Como un medio para incrementar la capacidad administrativa de los municipios más pequeños y pobres, la AMHON está colaborando con la formación de Asociaciones Regionales Municipales (ARM) conocidas como mancomunidades o micro-regiones. Fortalecimiento financiero22 En el período en estudio, la tendencia general fue la de un aumento en los recursos municipales totales, en gran medida gracias a la capacidad de generar ingresos de los seis 20 Gonzalo Espitia Avilez, Descentralización Fiscal en Honduras, BID-GTZ. Noviembre, 2001. Washington DC. Págs. 37-38. 21 Ídem. La gestión financiera, en la estructura administrativa de una municipalidad grande cuenta con unidades y divisiones de impuesto, recaudación de cobranzas, fiscalización, recaudación de deuda morosa, oficina de contribución por mejoras, oficina de catastro municipal, sistemas de información y bases de datos, entre otras. Págs. 37-38. 22 Para esta sección se han tomado como referencia las estimaciones elaboradas por Luis Alberto Arias Minaya sobre el sistema tributario de Honduras en la publicación Ingresos Municipales en Centroamérica: Realidades y Perspectivas, BID. (2003) y el estudio elaborado por Gonzalo Espitia sobre Descentralización Fiscal en Honduras, BID/GTZ (2001). 4-21 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 municipios más grandes (con más de 100.000 habitantes), entre ellos la ciudad capital Tegucigalpa, y San Pedro de Sula. Asimismo, los municipios más grandes gozan de una mayor autonomía fiscal mientras que los más pequeños dependen de las transferencias. Entre 1995 y el 2001, los ingresos totales municipales se incrementaron tanto por un aumento de los recursos propios, como también de las transferencias. (Ver Cuadro 4-5). El incremento entre estos dos años en los ingresos tributarios fue de 0.16 puntos del PIB y, en el caso de las transferencias de 0.12 puntos del PIB. Asimismo, el incremento de los recursos tributarios fue más significativo en los municipios de las categorías A y B, producto de los avances logrados en materia de gestión administrativo-financiera que en las categorías restantes. Cuadro 4-5. Estructura de los Ingresos Municipales en relación al PIB, 1995-2001 (en porcentajes) Años Ingresos Otros Ingresos Tansferencias Tributarios 1995 0.99 0.08 0.23 1996 0.8 0.07 0.22 1997 0.96 0.08 0.21 1998 1.01 0.08 0.21 1999 1.10 0.07 0.27 2000 1.11 0.07 0.34 2001 1.16 0.07 0.35 Fuente: Luis A. Arias Minaya, El sistema tributario de Honduras, Dic. 2002 Total % PIB 1.30 1.27 1.25 1.31 1.45 1.53 1.58 Desde el punto de vista de la estructura de los ingresos municipales, los recursos tributarios, producto del esfuerzo recaudatorio municipal representaron más del 70% en el período en estudio (y del 80% si se suman “otros ingresos”). El peso relativo de los ingresos propios (impuestos, tasas, contribuciones por mejoras y otros ingresos) es un indicador del grado de autonomía del ingreso principalmente por la libre asignación de los mismos que, en el caso hondureño visto en forma conjunta es alto. En el caso de las transferencias, estas representaron en promedio el 20%. En los últimos años, se observa una disminución en el peso de la recaudación propia a favor de las transferencias (Cuadro 4-6). Cuadro 4-6. Estructura de los Ingresos Municipales, 1995-2001 (en porcentajes) Años Ingresos Otros Ingresos Tansferencias Tributarios 1995 76.1 6.3 17.6 1996 76.8 5.9 17.4 1997 76.7 6.1 17.1 1998 77.7 5.8 16.4 1999 76.1 5.1 18.8 2000 72.7 4.9 22.4 2001 73.0 4.7 22.3 Fuente: Luis A. Arias Minaya, El sistema tributario de Honduras, Dic. 2002 Total % PIB 100 100 100 100 100 100 100 Del total de los ingresos tributarios, los impuestos representaron cerca del 60% en promedio. Los ingresos por tasas, producto de la prestación de servicios así como por una serie de tarifas, licencias, certificaciones y permisos muy amplios, significaron cerca del 35%. Finalmente las 4-22 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 contribuciones por mejoras que implican la recuperación parcial o total de una inversión municipal representaron el 6% en promedio. (Ver Cuadro 4-7) Cuadro 4-7. Estructura de los ingresos tributarios, 1995-2001 (en porcentajes) Años Impuestos Tasas Contribuciones Total Ing. Tributarios 1995 57.3 37.4 5.3 100 1996 58.3 35.8 5.9 100 1997 58.6 35.7 5.7 100 1998 59.0 34.9 6.1 100 1999 62.9 31.0 6.1 100 2000 61.2 32.7 6.1 100 2001 58.6 34.3 7.1 100 Fuente: Luis Alberto Arias M., El sistema tributario de Honduras, Dic. 2002 En el caso de los impuestos municipales, el impuesto a la Industria, Comercio y Servicios representó cerca del 60% del total recaudado por este concepto (Cuadro 4-8). En un segundo lugar, el impuesto de Bienes Inmuebles significó el 24% en promedio y el impuesto sobre ingresos personales el 8%. Cuadro 4-8. Estructura de los impuestos, 1995-2001 (en porcentajes) Año Indus. Com. Bienes Personal Otros Total % Serv. Inmuebles Munic. Impuestos Impuestos 1995 55.4 24.7 7.3 12.6 100 1996 54.0 26.3 7.4 12.3 100 1997 55.9 24.7 7.3 12.1 100 1998 58.3 23.6 7.7 10.3 100 1999 58.0 21.3 8.0 12.3 100 2000 61.4 22.8 8.4 7.4 100 2001 59.4 24.2 9.0 7.5 100 Promedio 57.5 23.9 7.9 10.7 100 Fuente: Luis Alberto Arias Minaya, El sistema tributario de Honduras, Diciembre 2002 Con relación al PIB, el impuesto más importante y de mayor crecimiento en el período de estudio fue el impuesto a la Industria Comercio y Servicios, el cual se cobra mensualmente de acuerdo con los ingresos del año anterior. Por otro lado, el impuesto de Bienes Inmuebles prácticamente no creció23. A pesar de lo anterior, el impuesto sobre la propiedad es un tributo con un importante potencial de crecimiento, si se mejoran las condiciones técnicas relacionadas al catastro, la base de su cálculo y su administración, además de que es considerado más progresivo que el de Industria, Comercio y Servicios. Aunque a nivel consolidado el grado de autonomía financiera municipal es elevado, esta situación no es homogénea para todos los municipios. Si excluimos el peso de las transferencias vemos que mientras en unos municipios los ingresos de recaudación local representaron en el año 2001 cerca del 95%, en otros fue del 12% (Cuadro 4-9). El peso y grado de crecimiento de las transferencias dentro de la estructura municipal fue más importante en los municipios más 23 Luis Alberto Arias Minaya. El Sistema Tributario de Honduras en la publicación Ingresos Municipales en Centroamérica: Realidades y Perspectivas. BID, 2003. Fc. Cit. Pág. 30 4-23 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 pequeños, lo que ha creado un incentivo negativo y ha mermado los esfuerzos de recaudación en estas corporaciones. Cuadro 4-9. Peso de las transferencias en la estructura municipal por clasificación de municipios y habitantes, 1995-2001 (en porcentajes) Rango de habitantes No. Municip. 1995 2001 Más de 200 mil hab 2 4.3 5.5 Más de 80 mil hasta 200 mil hab. 12 6.1 8.3 Más de 10 mil hasta 80 mil hab 125 79.7 85.8 Menos de 10 mil hab. 159 82.7 88.1 Fuente: Luis Alberto Arias Minaya, El sistema tributario de Honduras, Dic. 2002 Figura 4-2. La Generación de Ingresos Propios en la Municipalidad de Choloma, Cortés Antecedentes: Choloma es uno de los municipios de crecimiento poblacional más acelerado del país, debido a la actividad de maquilas que ha sido desarrollada durante la última década en su jurisdicción. Ese crecimiento le ha generado nuevas demandas al municipio en materia de viviendas, servicios, y transporte entre otras. El desafío: Siendo la Municipalidad la responsable por los servicios básicos, estaba obligada a hacer importantes inversiones, especialmente en el sector agua y a mejorar su capacidad de gestión para captar los recursos necesitados. La Estrategia: Consistió en: a) Optimizar la captación de los ingresos propios; b) Controlar el gasto de funcionamiento para crear una capacidad de endeudamiento que le permitiera adquirir recursos a largo plazo para las inversiones; c) Se identificó toda la actividad que estaba dándose en el municipio; d) Luego le siguió la creación de bases de información en sistemas mecanizados; e) Una política deliberada de cobro acompañada de una mejor administración tributaria; y f) Como la maquila está exenta de todo impuesto, la Municipalidad demandó el pago de tasas por servicios y la retención del impuesto personal que debían pagar los empleados; además del cobro de impuestos y tasas a las otras actividades que como consecuencia del incremento poblacional se había generado. Los Resultados: a) Los ingresos propios de Choloma en el período 1995-2002 se incrementaron por casi cuatro veces pasando de 12.3 millones de Lps. en el año 1995 a 42 millones en el año 2002. b) Por el ordenamiento de su administración y de sus finanzas le fueron otorgados créditos y donaciones que le permitieron disminuir el déficit en agua y alcantarillado y prepararse mejor para futuros cambios en el municipio. El caso de la ciudad capital, Tegucigalpa, y San Pedro Sula El municipio de Tegucigalpa, con una población estimada al año 2000 de 982.737 habitantes, representó en promedio el 26% de los ingresos municipales del período en estudio. Asimismo, el municipio capitalino recaudó el 29% de los recursos propios del régimen municipal (Cuadro 4-10). En el caso hondureño, es importante también tomar en cuenta a la ciudad San Pedro Sula, considerada como la capital industrial, con una población de 567.6 mil habitantes y un crecimiento económico mayor al resto del país. Esta municipalidad representó en promedio el 28% de los ingresos recaudados por el régimen y 33% de los recursos de recaudación local. 4-24 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Cuadro 4-10. Ingresos Municipales de Tegucigalpa y San Pedro de Sula, 1995-2001 (en porcentajes) Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Tegucigalpa % sobre Ing. Tot. 25.2 25.6 25.4 27.7 26.9 25.4 23.0 Munic. % sobre Tot Revs 28.7 29.2 28.8 31.5 30.3 30.0 27.1 menosTransf San Pedro Sula % sobre Tot. 28.9 27.9 28.5 27.2 28.0 27.2 30.2 Munic. % above Tot Rev 34.0 32.6 33.3 31.6 33.5 33.8 37.5 menos Transf Total % Teg+SPS 54.1 53.5 53.9 54.9 54.9 52.6 53.2 Ing. T Total % Teg + 62.7 61.8 62.1 63.1 63.8 63.8 64.6 SPS Ing. Tot Transf Fuente: Luis Alberto Arias Minaya, El sistema tributario de Honduras, Diciembre 2002 Average 25.6 29.4 28.3 33.8 53.9 63.1 En conjunto estas dos corporaciones concentraron más de la mitad de los ingresos municipales (54% en promedio) distribuyéndose el restante 46% entre los 296 municipios. De igual forma, estas dos corporaciones recaudaron en promedio el 63% de los ingresos propios (principalmente impuestos y tasas) de los gobiernos locales. Como se señalara al inicio de este capítulo, un análisis financiero de los ingresos de las municipalidades debe ser realizado desagregando a las municipalidades según su población, de lo contrario no reflejaría la realidad fiscal de los municipios hondureños. Varios de los autores consultados hacen alusión a la alta concentración de la recaudación de recursos de base local. Espitia en su estudio sobre la descentralización fiscal, clasifica los municipios en cuatro categorías de acuerdo al número de población. De acuerdo a esta tipología, para el período 1998 -2000, el 2%24 de las corporaciones (6) generó el 82% de los recursos municipales o, en otras palabras, el 98% de los municipios (292) recaudó el 18% de los ingresos. Endeudamiento municipal La Ley de Municipalidades permite a las municipalidades contratar empréstitos y realizar operaciones financieras con instituciones nacionales y extranjeras y emitir bonos para el financiamiento de obras y servicios. En ambos casos se debe cumplir con los requerimientos legales estipulados en las leyes y se fija un límite del 20% de los ingresos ordinarios anuales de la municipalidad para la atención de los compromisos. El endeudamiento municipal se concentra en aquellas municipalidades con mayores capacidades de ahorro. Para el año 2000 la amortización de la deuda local significó el 24% de los ingresos totales de los municipios, por otro lado, menos del 10% de los municipios hondureños (24) concentraron el 98% del endeudamiento total.25 24 25 Gonzalo Espitia. Op Cit. El 2% comprende a los municipios con más de 100.000 habitantes. Págs. 35-39 Ídem. Pág. 63. 4-25 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Durante el período en estudio se registró la primera emisión de bonos municipales por parte de la Municipalidad de San Pedro Sula, con el objeto de financiar la infraestructura de los VII Juegos Centroamericanos en 1997. Esta primera experiencia no tuvo resultados positivos debido a una serie de errores de evaluación e implementación que han producido un desfase financiero para la municipalidad26. Aunque la ley otorga a las municipalidades una amplia autonomía en el tema financiero y en materia de endeudamiento, en la realidad solo un grupo reducido de municipalidades tiene capacidad de acceder a fuentes de crédito y nuevas herramientas financieras. Finalmente, las tradicionales prácticas de obtener dineros subsidiados, donaciones y condonaciones, hacen difícil estructurar un sistema de financiamiento municipal.27 Sistemas de control y transparencia La Ley de Municipalidades, establece la obligación de contar con un auditor para las municipalidades con ingresos corrientes superiores a un millón de lempiras. Sus funciones se desarrollan más ampliamente en el reglamento de la Ley. Las responsabilidades establecidas tanto en la Ley como en el reglamento son muy generales y su relación con el Tribunal Superior de Cuentas (TSC) es muy débil. Por su parte el TSC realiza auditorias a posteriori, pero no tiene la capacidad técnica ni financiera para cubrir todos los municipios28. La institución actúa en la mayoría de los casos por denuncias públicas o se concentra en las municipalidades grandes y medianas. En el pasado se ha denunciado la intromisión de criterios políticos en el quehacer del ente contralor en el sentido de que las auditorias se orientan a aquellas municipalidades que no son del mismo color político del gobierno o que no lo fueron en el período anterior. Al igual que en otros aspectos de la gestión administrativo financiera, las municipalidades que han recibido asistencia de la cooperación internacional, ONG, FUNDEMUN o AMHON, han desarrollado en alguna medida, sistemas de control interno en operación con estados financieros y reportes de la ejecución presupuestaria y contable. Sin embargo, esto contrasta con la mayoría de los municipios en donde predomina la falta de auditores preparados, adecuadamente remunerados y la ausencia de manuales y procedimientos de auditoria. Con el fin de reforzar el control sobre el uso de los recursos, en el 2000 se le asigna al Comisionado Municipal funciones de Contralor Social29 que consiste en: vigilar que las autoridades hagan una correcta administración de la Hacienda Municipal y supervisar los procesos de licitación, contratación, ejecución y evaluación de las obras de inversión municipal. La figura del Comisionado es reciente y por lo tanto, todavía es muy pronto para evaluar su impacto en materia de transparencia. 26 Seminario sobre “La Modernización de las Finanzas Municipales: Un paso Esencial para la Consolidación Institucional”. BID/FEMICA. (Editores Huáscar Eguino, Fabrice Henry. 1998: Antigua, Guatemala) Pág. 63-76 27 Gonzalo Espitia. Op. Cit. Pág.. Pág. 71. 28 Estado de la Región. Perfil del sistema nacional de integridad de Honduras. Entre las debilidades de la Contraloría se citan insuficiente presupuesto, dificultad para retener el recurso humano especializado, estructura organizativa no acorde a las responsabilidades. San José, CR. 1999. Pág. 42 29 Reforma Art. 31-A según Decreto 127-2000, Ley de Municipalidades. 4-26 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción publicado por Transparencia Internacional, Honduras ocupó en el año 2001 el lugar No. 71 de 91 rangos, lo cual lo ubicó entre los 20 países más corruptos en el ámbito mundial. En el informe del 2002 subió a la posición 72 de 102 rangos y para el año 2003 pasó al puesto 107 de 133 puestos y el décimo a nivel mundial30. Según la encuesta sobre la corrupción de la División de Gobernabilidad y Finanzas del Banco Mundial de ese mismo año, se perciben entre las instituciones más corruptas de Honduras el Poder Judicial, la Policía Nacional, la Administración de Tránsito y las Alcaldías Municipales31. En materia de transparencia, se han venido instaurando las llamadas Comisiones Municipales de Transparencia, las cuales están integradas en más de veintidós municipalidades del país y que son coordinadas en la mayoría de los casos por el Comisionado Municipal32. El acceso y la transparencia de la información es otro problema sin resolver. Las municipalidades entregan información a diversas instituciones tales como el Banco Central de Honduras, la Secretaría de Gobernación, AMHON y FUNDEMUN, entre otras pero ninguna de ellas hace publicaciones periódicas o cuenta con la información integral del sector. Con la Ley de Municipalidades que establece el derecho a la rendición de cuentas y el Decreto N. 225-2002 que consagra el acceso a la información y simplificación administrativa se avanza en esta materia. Sin embargo, estas disposiciones son poco conocidas por los ciudadanos y por ende poco aplicadas. Atribuciones municipales y prestación de servicios La Ley de Municipalidades define una serie de atribuciones en donde se señalan funciones, regulaciones y controles de promoción, administración, planificación y de prestación de servicios. El Cuadro 4-11 resumen las funciones tal y como las consagra la Ley. Para ADHOM no existe una definición clara de la autoridad ni responsabilidades asignadas a los municipios dado que existen otras leyes que limitan o cancelan las atribuciones establecidas en la Ley de Municipios33. Con relación a la prestación de los servicios públicos, en el período 1991 y 2003, se llevaron a cabo acciones por parte de la AMHON, FUNDEMUN, apoyadas por el Programa de Desarrollo Municipal de la USAID, así como del GDH y otras ONG para incrementar la capacidad técnica y mejorar la infraestructura en los municipios de categorías A, B y C. Por otro lado, se brindó poca asistencia a los municipios rurales y con economías deprimidas (Categoría D), aunque recibieron alguna ayuda de parte de ONG y donantes internacionales (holandeses, alemanes, suecos y CARE). En el caso de los municipios tipo C y D, la situación futura es más 30 Transparencia Internacional. Informe Anual 2001, Pág. 13; Informe Anual 2002, Pág. 16; Informe Anual 2003, Pág. 21. consulta a www.transparency.org/tilac el 17/04/2004. 31 Estado de la Región. Op. Cit. A nivel latinoamericano de acuerdo al Índice, se percibe una mayor corrupción en Bolivia, Ecuador y Nicaragua. Pág. 17 32 Consejo Nacional Anticorrupción, Carpeta de documentos. VI Foro Regional Anticorrupción Olancho Hacia la Transparencia y la Gobernabilidad. 17 y 18 de octubre del 2002. Pág., anexo 6. 33 Entrevista con el Sr. Guadalupe López, Ex alcalde, Ex. Presidente y ex. Director Ejecutivo de la AMHON 4-27 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 alentadora ya que el GDH abordará la problemática de estas corporaciones en el Plan PRODDEL. Cuadro 4-11. Competencias Municipales Elaboración y ejecución de planes de desarrollo municipal Control y regulación del desarrollo urbano y uso y administración de la tierra Ornato, aseo e higiene municipal Construcción de redes de agua y alcantarillados, mantenimiento y administración Construcción y mantenimiento de calles y carreteras públicas, en colaboración con otras instituciones - Construcción y administración de cementerios, mataderos y mercados públicos - Protección del medio ambiente y bosques - Mantenimiento, limpieza y control de vías públicas, aceras, parques, playas, etc. - Promover y regular las actividades comerciales, industriales, y de servicios y otros - Control y regulación de establecimientos de entretenimiento, bares, cines, restaurantes, etc. - Suscripción de convenios con el gobierno central y otras entidades descentralizadas en materia de explotación y protección de recursos naturales - Promoción del turismo, la cultura, recreación, educación y deportes - Creación y mantenimiento de cuerpo de bomberos - Prestación de públicos locales y mediante convenios - Celebración de contratos de construcción y de mantenimiento para servicios públicos u obras locales con entidades públicas y privadas - Desarrollar, construir y mantener sistemas de insumo eléctrico en cooperación con la ENEE - Coordinación e implementación de medidas y acciones higiénicas - Coordinar los planes de desarrollo municipal con los planes nacionales Ley de Municipalidades, Decreto 134-90, Art. 13- Reforma Decreto 48-9) - Entre los servicios que tradicionalmente prestan las municipalidades por si solas o conjuntamente con el gobierno se encuentran: Servicios Ley Real Servicio de Agua Sí M/G Desechos sólidos Sí M Caminos Vecinales Sí M Mercados públicos Sí M Cementerios Sí M Alumbrado público Sí G Policía de Tránsito Sí G Certificados de nacimientos, matrimonio y otros No G Permisos de construcción Sí M Rastros Sí M Mantenimiento, limpieza y control sobre las vías públicas Sí M Servicio de Bomberos Sí M/p Gestión y mantenimiento de los sistemas de Sí G electrificación M: municipalidad G: gobierno, M/G Municipalidad y Gobierno M/p: municipalidad parcialmente Concesión de los servicios municipales La concesión de servicios es un mecanismo que ha adquirido una mayor aceptación en los últimos años y puede convertirse en un vehículo para mejorar la calidad y cobertura de los 4-28 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 servicios municipales. Las experiencias a la fecha se han concentrado en los municipios Tipo A y B y no se conoce aún casos en los municipios Tipo C y D. La AMHON con el apoyo financiero de la USAID lleva a cabo el Proyecto de Concesionamiento de Servicios Públicos Municipales desde el cual impulsa la participación del sector privado en la tercearización de los servicios públicos municipales. Entre las actividades llevadas a cabo por el proyecto se encuentran la preparación de diagnósticos técnicos, sociales y financieros, que permiten conocer la situación del servicio y determinar el punto de partida del proceso de negociación con las autoridades municipales y la comunidad en general y el asesoramiento técnico en diversos temas relacionados con la actividades previas a la licitación, la preparación de las ofertas, aspectos legales, análisis financieros y contratos, etc. 34 A mediados del 2001 ya habían 17 municipalidades que utilizaban el sistema de concesión para fortalecer la prestación de servicios, en áreas como: la recolección de basura, suministro de agua potable, bulevares, casetas de peaje, mercados, plantas procesadoras de carne, limpieza de calles, parquímetros y la captación de fondos de la municipalidad. Cuadro 4-12. Concesión de Servicios Municipales Municipios Mercados Siguatepeq ue Progreso Limpieza de calles Cooperativas Pequeño empresario Asociación de Inquilinos Recolec. y trans-porte de basura Pequeño empresario Procesadora s de carne Agua potable Terminal y de buses alcantarillado Asociación de Ganaderos Villanueva Empresa Municipal ASVI Empresa asociativa Puerto Cooperativa Pequeño Micro Cortés empresario empresarios San Pedro Cooperativa Sula Empresa San Asociativa Francisco de Yojoa Danlí Cooperativa Cooperativa Cooperativa Fuente: Proyecto de Concesionamiento de Servicios Públicos Municipales, AMHON – USAID. Recursos humanos La falta de capacidades y habilidades de los funcionarios locales y la intervención políticopartidista en los nombramientos han sido señalados entre los factores que obstaculizan el desarrollo municipal en Honduras. De igual forma, la alta rotación que caracteriza al sector se debe en parte a las bajas remuneraciones y mejores oportunidades que ofrece el sector privado. A la fecha no se cuenta con un sistema de carrera administrativa, aunque AMHON ha incluido en su agenda del 2003 –2006 la elaboración de una propuesta de ley. Tampoco se ha 34 Proyecto de Concesionamiento de Servicios Públicos Municipales AMHON-USAID, Pág. 2. Consulta a http://www.amhon.hn/index.html llevada a cabo el día 13 de marzo del 2004. 4-29 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 establecido el Servicio Civil Municipal como lo establece la Ley de Municipalidades35. En materia de recursos humanos los gobiernos locales se basan en el Código de Trabajo, puesto que el artículo de la Ley de Municipalidades que las ligaba al Servicio Civil fue derogado por el Congreso a petición de los sindicatos de empleados municipales en 1997. No se ha creado el Instituto de Desarrollo Municipal estipulado en la Ley de Municipalidades36 porque las autoridades municipales consideran que estas tareas han sido en buena parte asumidas por AMHON.37 Capacitación Por muchos años AMHON, FUNDEMUN y UNITEC capacitaron a funcionarios municipales en Honduras. A partir del Huracán Mitch han surgido empresas privadas, universidades, ONG y otras entidades que brindan estos servicios, algunas de ellas subcontratadas por AMHON y FUNDEMUN. Fundación para el Desarrollo Municipal, FUNDEMUN FUNDEMUN ha sido la fuente principal de asistencia técnica y capacitación desde 1993. La Fundación lleva a cabo asistencia técnica y capacitación en las áreas de gestión administrativa y financiera, servicios públicos, planificación urbana, gestión ambiental y desarrollo comunitario. Sus esfuerzos se han concentrado en casi 50 de los municipios más grandes -Tipo A y B. Durante los últimos 12 años, FUNDEMUN fue la principal ejecutora del Programa de Desarrollo Municipal (PDM) apoyado por la USAID. Actualmente, FUNDEMUN ejecuta varios programas de donantes y está por iniciar la asistencia técnica para la municipalización del servicio de agua conforme la nueva ley. Se espera que la Fundación provea asistencia técnica y capacitación a los municipios que se benefician del PRODDEL. Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC) La Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC) fue creada mediante el Acuerdo No 2 del Consejo Universitario de la Universidad Autónoma de Honduras (UNAH) en 1986. Cuenta con la Vice-Rectoría de Extensión Municipal y Desarrollo Comunitario desde la cual se orienta la capacitación dirigida al sector municipal y comunal38. La USAID respalda dos programas. El primero definido dentro del marco del Acuerdo de Cooperación USAID/UNITEC y se ejecuta desde 1995. Al 2001 293 municipios y 31,000 participantes se habían beneficiado del sistema de seminarios breves (dos días) sobre una amplia gama de temas vinculados a la gestión municipal, participación comunitaria y diseño de proyectos municipales. A partir del Huracán Mitch se desarrollo un segundo Programa de 35 Ley de Municipalidades. Art. 110. Ídem. Art. 105 37 La ley establece que el Instituto de Desarrollo Municipal tiene como funciones promover el desarrollo integral de los municipios, mediante la capacitación, la asesoría técnica, la promoción de la cooperación internacional y la coordinación de los entes nacionales de apoyo municipal. Secretaría de Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia. Ley de Municipalidades su Reglamento y Anexos. Tegucigalpa, Honduras. s.f. Pág.. 57. 38 Umaña, Carlos Tendencias y Actores del Desarrollo Local en Centroamérica. FUNDAUNGO, 2002, Pág. 84. 36 4-30 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Desarrollo Comunitario orientado a municipalidades pequeñas (de Tipo C y D) y la oferta abarcó tres áreas: gestión municipal, asistencia a microempresas y diseño de obras civiles. Por sus efectos en la gestión municipal, es importante destacar la capacitación impartida a 1.100 candidatos a Alcalde para el período de 1998-2002 e igual número para los candidatos del período 2001-2005. El impacto de la capacitación se ha visto afectado por la alta rotación de los funcionarios locales. El informe para la USAID sobre la asistencia técnica y capacitación brindada por FUNDEMUN, UNITEC y AMHON establece que la capacitación había incrementado el número de personas capacitadas a nivel municipal en Honduras, pero concluye que se requiere de un sistema de servicio civil preceptivo que proteja a los empleados municipales y mejore la carrera municipal, y que los donantes deberían considerar a la capacitación como asistencia a corto plazo hasta tanto se establezca dicho sistema39. B. Participación democrática Para efectos de este estudio definiremos la participación democrática como cualquier actividad pacífica donde los ciudadanos expresan sus opiniones por medio de voz o voto dentro de un marco legal democrático. La participación ciudadana se incorpora a través de los mecanismos municipales, tales como, el cabildo abierto, las audiencias publicas, las asambleas comunitarias, las consultas populares, las comisiones mixtas, los concejos de desarrollo, los plebiscitos, los patronatos, los alcaldes auxiliares y el comisionado municipal. Cuadro 4-13. Mecanismos de Participación Ciudadana Instrumento Ley Real Cabildo abierto Sí Sí Consultas populares Sí Sí Comisiones mixtas Sí Sí Audiencias Públicas Sí Sí Asambleas Comunitarias Sí Sí Plebiscito Sí Sí Patronatos Sí Sí Alcaldes Auxiliares Sí Sí Consejos de Desarrollo Sí Sí Comisionado Municipal Sí Sí Fuentes: Cuadro base Femica 6en Estado de la Región (1999) y actualizado para el estudio. Las personas entrevistadas por el equipo de ICMA e informes y publicaciones consultados coinciden en que ha habido un incremento consistente de la participación democrática en la mayoría de los municipios durante los últimos 12 años. El incremento quizás ha sido mayor a partir de 1995 en tanto que más jóvenes se vuelven adultos y consideran la participación como "normal". Este grupo no vivió durante los períodos de represión e injusticia bajo las dictaduras militares de antaño, como lo hicieron sus padres. También se ha incrementado el apoyo de parte de las ONG, tanto nacionales como internacionales, para programas de acción comunitaria donde los residentes participan en el establecimiento de prioridades, ayudan con los planes de desarrollo local y supervisan la implementación de dichos planes. 39 Bland, Gary y otros, Op. Cit. p 31 4-31 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 El cabildo abierto es una práctica común en Honduras. La Ley de Municipalidades (Art. 32) establece la obligación de llevar a cabo cinco cabildos abiertos al año como mínimo. En la práctica, el promedio de cabildos que lleva a cabo cada municipalidad es de tres al año y no hay ningún tipo de sanción por el incumplimiento de esta disposición. La principal crítica que se les señala a los cabildos es que son mayormente informativos y que su celebración busca cumplir con lo establecido por la ley o como parte de las condiciones que fijan las instituciones financiadoras. En este sentido, el alcalde informa a la comunidad y no se establece una interrelación o trabajo conjunto entre la ciudadanía y el gobierno local. Se ha insistido entre los proveedores de asistencia técnica y capacitación la necesidad de trabajar la mecánica y el enfoque de estos eventos para que cada vez sean más participativos, decisorios y de control y seguimiento de acuerdos para así optimizar la participación ciudadana. En la evaluación de una muestra de municipios del PDM40, se registró que la participación en los espacios que brinda la municipalidad era en la actualidad más constructiva que en el pasado. Efectivamente, aunque en algunas de las corporaciones visitadas la asistencia comunitaria a los cabildos abiertos se había reducido en los últimos años, esta era sin duda menos hostil que hace 10 años. Otros instrumentos de participación de uso habitual son las audiencias públicas y las asambleas comunitarias. Se recurre con menos frecuencia a aquellos que requieren de convocatoria como por ejemplo el plebiscito. Los Patronatos surgen por iniciativa de los vecinos en los barrios, colonias y aldeas y para que sean reconocidos por la municipalidad deben inscribirse ante la Secretaría de Gobernación y Justicia. Sin embargo, en la mayoría de los casos responden más a los partidos políticos y a las autoridades municipales que a los habitantes de su comunidad. Los alcaldes auxiliares se escogen en una asamblea de los vecinos y por lo regular son políticamente afines al Alcalde. Tienen el derecho de asistir con voz a las sesiones municipales públicas, pero solamente pueden referirse a temas atinentes al territorio que representan. La figura de los Consejos de Desarrollo Municipal tiene funciones principalmente de asesoría a las Corporaciones municipales y a los Alcaldes41. La selección de los integrantes se hace de entre los representantes de las fuerzas vivas de las comunidades. Los organismos los presiden los Alcaldes y los miembros pueden asistir a las sesiones municipales cuando se les gire invitación; tienen 40 El Comisionado Municipal (2000). Entre las funciones que tiene este nuevo actor municipal están: - Presentar toda clase de peticiones a las autoridades municipales y derecho a obtener pronta respuesta; - Velar por el respeto a los derechos humanos, a la comunidad viviente, a la diversidad cultural, la biodiversidad y el ambiente; - Coadyuvar en la prestación de servicios de procuración y asistencia social a las personas y sectores vulnerables, tales como; menores, expósitos, ancianos, madres solteras, etnias, minusválidos y demás que se encuentren en situaciones similares; y, - Supervisar la ejecución de los subsidios que se otorguen a los patronatos y organizaciones de la sociedad civil organizada. Decreto No. 127-2000 Bland, Gary y otros, Op. Cit. Los integrantes de este mecanismo ordinario de participación los nombra la municipalidad, según la cantidad de concejales. Entre sus funciones están las de asesorar a la Corporación Municipal y/o al Alcalde en materias de planes de desarrollo urbanos y rurales, de reordenamiento administrativo, de presupuestos, contrataciones y otros. (Art.49, LM) 41 4-32 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 voz pero no voto. En la práctica es el Alcalde quién los nombra, siguiendo el criterio político y de cercanía con el representante comunal. En el 2000 se crea la figura del Comisionado Municipal (Decreto 127-2000). El procedimiento de elección hace que esta figura tenga cierta independencia de acción para cumplir sus funciones ya que se hace en cabildo abierto debidamente convocado para ese acto, y se requiere la presentación de por lo menos cuatro candidatos de parte de las organizaciones de la sociedad civil42. Las intervenciones del comisionado en la supervisión de las cuestiones administrativas – más que financieras- son nuevas y recién comienzan a utilizarse, lo cual no permite aún su evaluación. En sus programas de capacitación, FUNDEMUN está respaldando esta figura. Participación de la sociedad civil después del Huracán Mitch Además de la participación ciudadana a través de los mecanismos municipales, el período de estudio se caracterizó en general por una mayor presencia de la sociedad civil, que asume un rol importante a raíz del Huracán Mitch. Como se señalara anteriormente, después de la Reunión de Estocolmo se establecieron 13 mesas sectoriales para dar seguimiento a los acuerdos de reconstrucción, con la participación de las municipalidades y de la sociedad civil. Este espacio para las organizaciones de la sociedad civil fue vital, porque se les ofreció un escenario único al cual no habían tenido acceso anteriormente. La iglesia ha tenido un gran liderazgo y ha efectuado una oposición férrea en el ámbito legislativo en contra de decisiones o acciones que van en desmedro del interés público43. La Comisión Cristiana de Desarrollo (CCD) creada en 1982, ha participado en diferentes programas en Honduras tales como: Desarrollo Integral (1982-1990), Educación y Desarrollo (1991-1997), Desarrollo y Reconstrucción (1999-2000) y el Programa de Desarrollo Local con Participación Ciudadana. Esta organización ha propiciado la formación de una Red para el Desarrollo Local, por medio de la cual se mantiene una presencia activa en diferentes espacios nacionales y regionales, en diversos foros de la sociedad civil y de diálogo entre diferentes actores nacionales e internacionales44. Las organizaciones de la sociedad civil en los últimos años han hecho un esfuerzo para tener peso en las decisiones con trasfondo político y en algunos casos se han tenido importantes logros. En un estudio llevado a cabo en el 2002 por Asdi-BID45, se identifican los siguientes instrumentos de participación conjunta de la sociedad civil: el Foro Nacional de Convergencia, el Foro para el Fortalecimiento de la Democracia, el Consejo Nacional Anticorrupción, el Grupo Técnico de Seguimiento a los Acuerdos de Estocolmo sobre Reconstrucción y Transformación 42 El comisionado puede llevar a cabo planes y programas siempre y cuando tengan concordancia con el plan de desarrollo municipal, los gastos de operación de esta oficina, se incluyen en el presupuesto del gobierno central. (Decreto No. 127.2000) 43 La iglesia ha jugado un rol importante ante el congreso y ha manifestado su oposición en temas como la interpretación de la Constitución por parte de la Asamblea Legislativa, la carta de intenciones con el Fondo Monetario Internacional, el Tratado de Libre Comercio, y la explotación minera y forestal entre otros y ha efectuado señalamientos concretos contra funcionarios gubernamentales. 44 www.ccdhonduras.org/praxis3/3espinoza.htm. consulta hecha el 20/12/2003. Espinoza, Noemi. El Desarrollo Local en Honduras de Hoy. Paxis Desarrollo Local 45 Mapeo y caracterización de la sociedad civil en Honduras. Asdi-BID Partneship. Tegucigalpa. Abril 2002. Pág. 20 y 21. 4-33 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 en Centroamérica, la Comisión de Participación de la Sociedad Civil para la Reconstrucción y Transformación Nacional, y los Consejos Consultivos de varias dependencias estatales (Secretaría de Seguridad, Ministerio Público, Instituto Agrario). Adicionalmente existen cuatro iniciativas independientes de la sociedad civil que funcionan a nivel nacional: Interforos, Bloque Popular, Coalición de Justicia46, Colectivo Contra la Violencia. Por otro lado, el actual Presidente de la República ha señalado su interés en fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil, como una vía para trasladar recursos y funciones del gobierno central a estos entes, bajo la idea de reducir la estructura burocrática del gobierno y estimular el desarrollo local. A continuación se exponen los avances y obstáculos en las áreas de fortalecimiento municipal, prestación de servicios municipales, sistema de control y transparencia y participación ciudadana. Áreas Fortalecimiento Municipal Avances/Ventajas En el período en estudio, los ingresos del régimen municipal se incrementaron en relación con el Producto Interno Bruto como resultado del crecimiento de los ingresos propios y las transferencias. En los municipios de Tipo A y parte de los del Tipo B, se introdujeron sistemas contables y presupuestarios automatizados, el sistema integral de información municipal, procesos de planificación, se modernizó la estructura administrativa y se hicieron esfuerzos por actualizar las base de datos y catastrales. Asimismo se establecieron procedimientos y se elaboraron manuales. Estas municipalidades se beneficiaron del Programa de Desarrollo Municipal financiado por la cooperación norteamericana y llevada a cabo por FUNDEMUN En años recientes, la cooperación internacional, las organizaciones no gubernamentales y AMHON han brindado asistencia técnica a municipios de las Categorías C y D, sin embargo, la asistencia se ha concentrado en aquellas de Tipo A y B. 46 Obstáculos/Limitaciones Sector municipal fragmentado y polarizado. En más del 80% de las municipalidades los avances en materia de fortalecimiento municipal fueron poco significativos. La mayoría de estos municipios se caracteriza por estructuras administrativas débiles y financieramente dependientes de las transferencias. La estructura de recaudación de recursos locales se encuentra concentrada en el 2% de las municipalidades. Alta dependencia de las transferencias y poca autonomía financiera en más del 90% de las corporaciones. Solo el 10% de los municipios acceden al crédito. La mayoría de los municipios no cumplen con los requerimientos para ser sujetos de crédito. Por otro lado, los recursos provenientes por concepto de donaciones desestimulan el endeudamiento. No hay una clara definición de las funciones municipales, lo que conlleva a que existan contradicciones con el nivel nacional. No se cuenta con una Ley de Carrera Administrativa. Hay intervención política en el nombramiento de funcionarios municipales. Hay una alta rotación del recurso humano. Falta personal capacitado, se nombra el Como ejemplo de la participación ciudadana, en la actualidad es la sociedad civil quien propone a los magistrados a la corte Suprema de Justicia y el Congreso los elige dentro de la lista que ésta les remite, lo cual es un gran avance para despolitizar y fortalecer la Justicia. 4-34 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Áreas Avances/Ventajas Prestación de se servicios municipales La modalidad de la tercearización de los servicios municipales está adquiriendo fuerza en algunos municipios y hay apoyo de la banca multilateral en esta área Sistema de control y transparencia Participación democrática Se crea la figura del Comisionado Municipal, cuyas funciones, entre otras, son las de fiscalizar la hacienda municipal y supervisar los procesos de licitación, contratación y ejecución y evaluación de obras municipales. En las municipalidades que han participado del programa de Desarrollo Municipal se cuentan con reglamentos y diversos mecanismos de control de ingresos y gastos. El cabildo se ha convertido en un derecho común para la ciudadanía y en la forma en que se dilucida las prioridades en la inversión de infraestructura local. El cabildo es el mecanismo más usado por los Alcaldes para informar del avance de las actividades o tareas emprendidas que para tomar el criterio de los vecinos sobre las prioridades de la inversión. Obstáculos/Limitaciones personal sin contar con perfiles y manuales de puestos. La prestación de servicios es limitada en cuanto a calidad y cobertura. Hay debilidades en cuanto al control de costos de los servicios, su administración y mantenimiento. Las bases de datos no se mantienen al día y están incompletas. Las tasas por prestación de servicios no están actualizadas. Debilidad del Tribunal Superior de Cuentas para fiscalizar los fondos, gastos, bienes y recursos administrados por las municipalidades. En la mayoría de las municipalidades no hay procedimientos de administración fiscal, de adquisiciones ni mecanismos de control interno ni social, sobre todo en municipios Tipo C y D. Alta percepción de corrupción de las alcaldías municipales. El nivel de participación depende de los objetivos del alcalde. El enfoque está más en función del cumplimiento de lo dispuesto en la LM o las condiciones para la obtención de recursos financieros. La dinámica es principalmente informativa por parte del alcalde. No se ha asumido todavía la participación como una interrelación o trabajo conjunto entre la ciudadanía y el gobierno local. No se amonesta o sanciona a los municipios por no celebrar el número de cabildos establecidos en la LM. III Asociativismo A. Las mancomunidades Las mancomunidades son asociaciones de municipios agrupados con propósitos comunes. La organización de estas mancomunidades surge a partir de la reforma a la Ley de Municipalidades, donde se establece que con el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros de la corporación municipal los municipios pueden asociarse ya sea por razones de territorio, sectorial o prestación de servicios. La primera asociación regional municipal se formó entre 11 municipios en el Valle de Sula con la asistencia de ICMA y el apoyo de la USAID. Según la Secretaría de Gobernación y Justicia, a mediados del 2003 había un registro de 55 asociaciones en las que participaban 282 4-35 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 municipios, el 69% de ellos compuestos por menos de cinco municipios y más de la mitad con una extensión menor de a los 2.000 Km247. En el estudio realizado por el Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local (PRODEMHON), a solicitud de AMHON48, se identificaron los objetivos de estas agrupaciones y se clasificaron según su área o materia de interés tal y como se presenta en el Cuadro 4-14. Cuadro 4-14. Mancomunidades en Honduras Materia Interés común Desarrollo Regional % Detalle (29%) Gestión Ambiental (29%) Fortalecimiento Municipal Defensa de los Intereses Comunes (14%) Se refiere a la promoción económica y capacidad de gestión municipal. Se refiere a la gestión de recursos naturales del territorio, tales como el manejo de cuencas fluviales y reservas naturales, la protección de un lago, de un área marítima o de un parque nacional. Con el propósito de mejorar la capacidad de gestión de los municipios y de su hacienda pública. Se refiere a la defensa por la autonomía municipal y negociaciones con el gobierno central y la descentralización de recursos y competencias. Su objetivo es la construcción de obras de interés común tales como carreteras y hospitales. Para la gestión asociada de servicios municipales. (10%) Infraestructura (5%) Pública Prestación de (5%) Servicios Coordinación (4%) Se refiere a las relaciones con las secretarías de estado y los Institucional organismos autónomos, así como con empresas y ONG’s. Datos hasta diciembre del 2001 Como puede observarse, los temas de desarrollo regional y gestión ambiental incumben a casi el 60% de las asociaciones mostrando la necesidad de coordinar acciones y políticas en estas materias en un marco territorial mayor al de cada municipio. Un ejemplo lo constituye el Consejo Regional Ambiental (CRA) constituido por seis municipalidades del Departamento de Santa Bárbara. Otra red de relaciones se genera alrededor de los temas de prestación de servicios, su administración, generación y mantenimiento, donde las economías de escala y la capacidad técnica son factores determinantes (25%). Finalmente, otro móvil para el asociativismo es la necesidad de ejercer presión y/o coordinar con otras entidades estatales o públicas en representación de los intereses de las municipalidades miembros (15%). En la realidad, las categorías no son excluyentes y las mancomunidades pueden atender uno o más intereses comunes. AMHON ha fomentado el desarrollo de las mancomunidades como parte de su agenda. Considera que esta figura permite a las municipalidades aprovechar economías de escala en la provisión de servicios o infraestructura; fortalece la capacidad de gestión de sus miembros y es 47 Sócrates Rizo. Estudio para proponer una estrategia de descentralización fiscal en el marco de la ERP, julio 2003. Págs. 4-7 48 AMHON-PRODEMHON (2002). El Asociacionismo Intermunicipal en Honduras. Editorial Alin Editora, S.A. Honduras. Citado en Sócrates Rizo. Estudio para proponer una estrategia de descentralización fiscal en el marco de la ERP, julio 2003. Págs. 4-7 4-36 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 la mejor estrategia para enfrentar el proceso de globalización y evitar la exclusión de los municipios pequeños. El PRODDEL en su Componente de Desarrollo Regional y Ordenamiento Territorial incluyó un sub-programa de promoción y fortalecimiento de las mancomunidades como medio para paliar las asimetrías y desigualdades del espacio territorial del país. Cuadro 4-15. Avances y Obstáculos encontrados en el tema de Mancomunidades Avances/Ventajas - Hay un mayor conocimiento y promoción de esta figura como vía para resolver las debilidades institucionales, administrativas y técnicas de las municipalidades, así como mecanismo para mejorar la posición de las municipalidades miembros ante otras instancias gubernamentales, privadas y de cooperación. - B. Tanto la AMHON como la cooperación internacional apoyan la creación y desarrollo de esta figura. La mancomunidad es vista como un estadio intermedio entre lo local y nacional y por lo tanto un actor clave en el proceso de descentralización. Obstáculos/Limitaciones - No hay una evaluación sobre la efectividad de la figura de mancomunidad en la solución de los problemas por los cuales las municipalidades se asociaron y a la vez permita identificar entre otros aspectos las principales dificultades en las áreas de planificación y ejecución de proyectos, sostenibilidad financiera y en materia de comunicación entre sus miembros. Asociación Nacional de Municipios (AMHON) Origen y objetivos La AMHON fue establecida en 1962, pero no es hasta las reformas legales de principios de los noventas que la Asociación comienza a fortalecerse realmente. En 1993 modificó sus estatutos, metas y prioridades con el objetivo de jugar un papel más activo en la implementación de la descentralización y el desarrollo municipal. En 1994 logra que el gobierno central le transfiriera directamente lo correspondiente a las cuotas de membresía de las municipalidades lo que la fortalece en términos financieros. En 1995, la AMHON confirmó sus tres metas principales: la reducción de la pobreza; la descentralización y el desarrollo municipal, y la promoción de la asociación de municipios. La AMHON es una entidad representativa nacional, sin fines de lucro, apartidista y con personalidad jurídica. Su visión es la de ser una organización beligerante, sostenible, equitativa y transparente, con capacidad de gestión, facilitadora en la construcción de la institucionalidad del municipio moderno y el fortalecimiento de la autonomía municipal. Estructura organizativa A partir del 2002, la AHMON establece en su Plan de Desarrollo Institucional una estructura organizativa con tres pilares: nivel decisorio, administrativo, y técnico. A nivel decisorio esta constituido por una Asamblea General compuesta por los 298 alcaldes; la Junta Directiva integrada por 13 miembros; la Junta de Vigilancia; y los Comités de Impulso del Plan de 4-37 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Desarrollo Institucional. A nivel administrativo está integrado por la Dirección Ejecutiva y la Sub-Dirección Ejecutiva; Comité Técnico; Departamento Administrativo; Unidad de Planificación; Unidad de Comunicación; y Oficina de Atención al Agremiado. A nivel técnico se organiza a través del Departamento de Gestión Institucional; Departamento de Desarrollo Municipal; y el Departamento de Descentralización y Autonomía Municipal. También se crearon seis Unidades Técnicas Regionales. Pertenecen a la organización todos los 298 municipios ya que su adhesión es obligatoria. La AMHON mantiene una posición de neutralidad en las políticas de los partidos. Sin embargo, dado que sus alcaldes miembros son electos y responden a las afiliaciones partidarias, se está en una constante búsqueda para llegar a un balance en el proceso de toma decisiones. Su Junta Directiva normalmente mantiene un equilibrio entre los dos partidos políticos principales de Honduras. La Asociación mantiene una estrecha relación con instituciones como FUNDEMUN y FEMICA y con una amplia gama de donantes internacionales, varios de los cuales financian los salarios de algunos funcionarios asignados a los proyectos. La AMHON forma parte de varias redes de organizaciones de la sociedad civil -FONAC, Comisión Nacional Anticorrupción, Foro para el Fortalecimiento de la Democracia- y ha estado presente en todas las mesas de diálogo para el seguimiento de la reconstrucción posterior al Huracán Mitch. Sostenibilidad Financiera El presupuesto de la Asociación está compuesto por las cuotas de los asociados y los aportes de los organismos internacionales que en su mayoría se invierten en proyectos. La cuota corresponde al 1% de los ingresos corrientes de las municipalidades y desde 1995, es descontada directamente por el Ministerio de Finanzas de las transferencias que le corresponden a cada municipalidad y trasladada a la Asociación. Las municipalidades de San Pedro Sula y Tegucigalpa tienen una contribución importante con respecto al resto de las municipalidades del país. Tegucigalpa aporta un monto fijo de 1.5 millón de lempiras, mientras que San Pedro de Sula aporta 1 millón de lempiras. Asimismo, existe una morosidad de aproximadamente 7 millones de lempiras por concepto de contribuciones atrasadas de los años 90 al 94, período en que no se trasladaban directamente las cuotas sino que se cobraban de forma individual a cada municipalidad49. La Asociación se ha fortalecido financieramente a través de las cuotas ordinarias de los municipios que le permiten cubrir sus gastos administrativos. El nuevo Plan de Desarrollo Institucional (PDI) plantea cuatro escenarios de acuerdo a los ingresos, partiendo de la situación actual con el objetivo de reducir los riesgos en caso de imprevistos en la recepción de recursos50. 49 Recientemente la AMHON ha anunciado que el Ministerio de Gobernación no hará la deducción correspondiente a los meses de enero y agosto, la cual deberá ser cobrada por la Asociación, desconociendo el acuerdo de la Asamblea Nacional de 1995, entre las municipalidades y el Ministerio de Finanzas para trasladar directamente la cuota a la Asociación.. Comunicado de AMHON: Posiciones, afirmaciones, crisis y peligros ante PRODDEL. Febrero 2003. 50 AMHON, Plan de Desarrollo Institucional de la AMHON Período 2003-2006, noviembre 2002. Tegucigalpa, Honduras, Pág. 56. 4-38 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Por otro lado, el apoyo financiero internacional ha sido clave para que la AMHON desarrolle los temas de su agenda. El PDI incluyó un presupuesto para la ejecución de proyectos que totaliza $2.1 millones, de los cuales aproximadamente el 16% será aportado por la Asociación y el monto restante por organizaciones internacionales de desarrollo. Cuadro 4-16. Proyectos en que participa AMHON respaldados por la cooperación internacional Cooperación Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos, USAID, 1993 Banco Mundial, BM, 2000 Banco Interamericano de Desarrollo, BID Banco Interamericano de Desarrollo, BID Agencia de Cooperación Española, AECI Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD Fondo de Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF Cooperación Holandesa Cooperación Alemana, GTZ Cooperación de Suecia, ASDI Otros proyectos Fuente: AMHON, Desafíos actuales, 2002 Materia Fortalecimiento municipal (47 municipalidades) y el proceso de descentralización, Reducción del riesgo y vulnerabilidad ante desastres naturales Protección de cuencas Participación en PRODDEL Unidades Técnicas Intermunicipales, mancomunidades Desarrollo rural y Centro de recursos locales Pacto por la infancia Desarrollo municipal Descentralización Foro presidencial, agenda legislativa municipal Funciones de AMHON Entre las actividades de la AMHON desarrolladas a partir de 1995 se encuentran: - - Ejercer una extensa labor de cabildeo en defensa de los intereses de los gobiernos locales. Representar a sus municipios miembros al nivel nacional en un amplio rango de temas: ante la Asamblea Legislativa, instituciones públicas y privadas y medios de comunicación, entre otros. Coordinar y canalizar la asistencia técnica y financiera de organizaciones internacionales de desarrollo hacia los municipios. Preparar y apoyar nueva legislación a favor del desarrollo municipal, la descentralización y la participación democrática. Brindar asistencia en la formación de asociaciones regionales de municipios. Brindar asistencia a los municipios en la reconstrucción luego del Huracán Mitch. Estrategia y Plan de Desarrollo Institucional 2003 - 2006 En el 2002 la AMHON preparó su Plan de Desarrollo Institucional51 con la ayuda del PNUD y el programa de asistencia sueco (ASDI). El plan fue elaborado siguiendo una metodología participativa donde se involucró a 22 de sus alcaldes miembros en la preparación del mismo. Algunas de las áreas débiles que identificaron fueron la administración, la planificación y la comunicación institucional. 51 Plan de Desarrollo Institucional de la AMHON - Período 2003 -2006, dic. 2002 4-39 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 La preparación del documento final tomó nueve meses y fue aprobado por la Asamblea Nacional en diciembre del 200252. El Plan confirma la visión de la AMHON como una organización beligerante que trabaja de parte de sus miembros en la construcción de municipios fuertes, autónomos y modernos. Dentro de esta visión, la Asociación identificó sus líneas estratégicas y objetivos para el período de cuatro años 2003 - 2006. Los puntos de agenda comprenden la reducción de la pobreza, la descentralización, el fortalecimiento de los municipios, la promoción de las mancomunidades, la participación ciudadana, la seguridad pública, el fortalecimiento de la democracia, la transparencia, el desarrollo económico local, el medio ambiente, la participación de la mujer, y temas sobre protección al niño. Cuadro 4-17. Plan de Desarrollo Institucional del AMHON 2003-2006 Organización Línea Beligerante, Estratégica/ Sostenible, Equitativa Prioridad y Transparente Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Facilitadora en la construcción de la institucionalidad del municipio moderno Fortalecimiento de la Autonomía Municipal Prioridad 1 Diseño e implantación del sistema de información gerencial Formulación de una política de autosostenibilidad y programación financiera de mediano plazo Propuesta de Ley de la Carrera Administrativa Municipal Propuesta de formulación de ley de finanzas municipales Prioridad 2 Definición de una política institucional en el tema de transparencia Estrategia, plan y fortalecimiento de una oficina de comunicación Definición de política de desarrollo económico local Formulación de la política institucional de descentralización y desarrollo local. Prioridad 3 Elaboración del manual de organización y funciones Establecimiento de un banco de proyectos Programa de asistencia técnica para la elaboración de planes estratégicos de desarrollo municipal Diseño de estrategia de trabajo con mancomunidades Contribución a la Descentralización, el Desarrollo Municipal y la Participación Democrática Durante el período de 1990 a 2003, la AMHON ha estado a la vanguardia de los esfuerzos por la descentralización en Honduras, incluso asumiendo una posición "dura" en relación con el gobierno central al representar los intereses de los municipios miembros53. La AMHON ha ejercido la representación de los intereses de los municipios frente al gobierno nacional por medio de acciones de cabildeo, manteniendo el debate sobre temas importantes del sector con el objetivo de presionar al gobierno central para implementar las leyes de descentralización, reformar el marco legal municipal y aprobar nueva legislación. Entre los 52 Ídem. Durante el período 1997-2001 AMHON presentó una demanda contra el Estado por no cumplir con el porcentaje del 5% de transferencia, conforme lo establecido en la Ley de Municipalidades. El juzgado rechazó la demanda aduciendo que la Asociación no era un organismo representativo de los intereses de las municipalidades hondureñas y que por lo tanto, cada gobierno local debía presentar individualmente su demanda contra el Estado. La AMHON por su parte ha presentado un recurso de revisión ante la Corte de Apelaciones, la cual no se ha pronunciado al respecto. 53 4-40 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 avances que ha logrado la Asociación que coadyuvan a los esfuerzos de descentralización, fortalecimiento municipal y una mayor participación ciudadana se encuentran: Cuadro 4-18. Avances de AMHON entre 1995-2003 - - Agenda Política - - Agenda Gremial - Agenda Técnica - Las acciones emprendidas han logrado colocar el tema de la descentralización en la agenda nacional del país. Como resultado del esfuerzo de la Asociación se ha promovido una opinión favorable al fortalecimiento municipal y la descentralización. Se ha logrado el compromiso de la administración del Sr. Maduro de incrementar los recursos que se giran a las municipalidades para acercarse a cumplir con el 5%. En el 2004 han girado L75.000 millones más de Lempiras subiendo a L600.000 millones la suma trasladada a las municipalidades. Se ha incrementado la cooperación de organismos internacionales para el fortalecimiento municipal. Se han firmando nuevos proyectos cuya ejecución está a cargo de AMHON Los bancos multilaterales están financiando proyectos directamente a las municipalidades e incluso están renovando proyectos donde se incrementa su participación. Se logró que se emitiera una boleta independiente de las demás autoridades nacionales para emitir el voto por las autoridades locales. Se obtuvo la aprobación de la Ley Marco de Aguas y Saneamiento donde se traslada la prestación del servicio de agua a las municipalidades. Se participó activamente en la redacción del proyecto de la Ley de Ordenamiento Territorial. Se participó en la modificación a la Ley de Municipalidades en el 2000 por medio de la cual se crea la figura del Vice-Alcalde. Se logró la aprobación de la Ley de Concesión de Obras. Se participó en el proyecto que reforma la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Se ha promovido el fortalecimiento de las mancomunidades de municipios. Se cuenta con representantes de varias organizaciones tales como: CEDE, SANAA, FHIS, Consejo Nacional de Vivienda, Comisión Nacional de Áreas Protegidas y participan en diversos foros convocados por la sociedad civil, tales como: Foro Nacional de Convergencia, Foro para el Fortalecimiento de la Democracia, Consejo Nacional Anticorrupción, Grupo de Seguimiento a los Acuerdos de Estocolmo, Interforos, Bloque Popular, Coalición de Justicia y Colectivo Contra la Violencia. Lucha por la defensa de la autonomía del régimen municipal y de la Asociación misma que se ha visto amenazada por diferentes administraciones con el objetivo de controlarla. La Asociación ha convertido el Congreso de Municipalidades en un foro con alta incidencia en la vida y organización del sector municipal hondureño. Por intermedio de los proyectos de cooperación ha incrementado la asistencia técnica hacia las municipalidades tipo C y D. Se ha fortalecido la gestión administrativa y financiera de los municipios en general. Se ha impulsado la capacitación tanto de los Alcaldes como del personal administrativo y técnico. Se ha promovido e incrementado el uso de nuevas tecnologías en la administración municipal. 4-41 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 A febrero del 2003, la Asociación concretó en un comunicado una serie de observaciones sobre su participación en las acciones que hasta la fecha se habían dado en el marco del PRODDEL. Entre sus principales críticas se señalaban el manejo centralizado del Programa, el rol secundario asignado a los gobiernos locales en el proceso de toma de decisiones y ejecución y la incoherencia entre los objetivos y la estructura del programa de capacitación y asistencia técnica diseñado54. En Setiembre del 2003 cambia el Director Ejecutivo de AMHON y se inicia una etapa de transición donde se busca lograr una mejora en las relaciones con el gobierno de la República con el objeto de asumir un mayor protagonismo en la puesta en marcha del PRODDEL. Dentro del as nuevas actividades se incorporan a las municipalidades bajo las categorías C y D dentro de los programas de asistencia técnica. Se espera que la AMHON tenga un rol más técnico asistiendo directamente a las municipalidades, función anteriormente llevada a cabo por FUNDEMUN. Desafíos de AMHON A nivel interno, la asociación enfrenta los problemas derivados de su rápido crecimiento. Entre los más relevantes se encuentra la reorganización administrativa, la modernización de su estructura, el mejoramiento de su capacidad técnica para asistir a los municipios miembros, el fortalecimiento de las comunicaciones con sus miembros con especial énfasis en aquellos municipios más pequeños y alejados de la capital, la conveniencia de una mayor presencia regional y la necesidad de priorizar y focalizar sus funciones. Coincidieron los entrevistados que AMHON requiere continuar esfuerzos hacia la democratización de la institución y la defensa de su autonomía para consolidarse como organización y así renovar y fortalecer su posición de liderazgo y de interlocutor válido frente al gobierno y la cooperación internacional. Entre las debilidades internas identificadas en el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo Institucional se señalan: la existencia de una estructura administrativa limitada y obsoleta; la centralización de la toma de decisiones; un sistema de elección de las autoridades confuso por la ausencia de reglas claras; el funcionamiento de los órganos de decisión no están articulados entre sí, provocando en algunos momentos fisuras entre ellos; impacto limitado en sus actividades de cabildeo dado la falta de seguimiento en los temas de la agenda de la Asociación; debilidad en el establecimiento de mandatos claros de la asociación y por ende una posición gremial de los alcaldes que representan a la Asociación ante diversas comisiones intersectoriales; debilidad en el sistema de planificación en lo relativo a la articulación de las decisiones políticas adoptadas por la Asamblea, la Junta Directiva y otros órganos con los programas, proyectos y el presupuesto; inexistencia de mecanismos para supervisar y dar seguimiento a los resultados de los proyectos; falta de coordinación entre los proyectos y de apropiación por parte de los miembros de la Asociación; carencia de una política clara para la gerencia de los recursos humanos; débil comunicación interna ; falta de estrategia y sistemas de comunicación con las municipalidades; falta de institucionalización de los servicios a los 54 AMHON. Posiciones, afirmaciones crisis y peligros ante el Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local. Febrero 2003 4-42 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 agremiados, lo que lo hace dependiente de contactos directos entre la dirección ejecutiva y el alcalde respectivo; inexistencia de manuales operativos de la organización y cargos que ocupan los funcionarios y sus requisitos y niveles salariales. C. Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, (FEMICA) La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) fue establecida el 26 de Septiembre de 1991 en la ciudad de Tegucigalpa, Honduras. Fue concebida como una organización representante de los intereses de los municipios para impulsar los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal en la región. Originalmente fue una iniciativa de las ciudades capitales de la región que se expandió a una representación más amplia de las municipalidades del istmo y sus asociaciones regionales y nacionales. Con el apoyo de la USAID, FEMICA inició una serie de foros sobre el nuevo papel del municipalismo cuyos postulados van a quedar reflejados en las agendas de las asociaciones nacionales y que sirven de retroalimentación a la Federación para su propia agenda (Cuadro 4-19). La Federación se ha convertido en el instrumento político regional de los municipios, donde ha ido ganando espacios y presencia institucional. Entre los proyectos que fueron ejecutados por la Federación en el 2003 en Honduras están los siguientes: Cuadro 4-19. Proyectos FEMICA en Honduras, 2003 Área Gestión Integral de Riesgo Gestión Integral de Riesgo Promoción de Tecnologías de Información y Comunicación Sistema de Indicadores de Desempeño Municipal Proyecto Manejo de servicios ambientales en poblaciones vulnerables de ciudades de América Central, en municipios seleccionados de Honduras y Nicaragua (apoyado por el BID) Campañas de UN-Hábitat de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda y Buena Gobernabilidad Urbana con la finalidad de promover la aplicación de políticas y programas en esta materia. Proyecto piloto Met@logo, a ejecutarse en tres municipios de Honduras. La GTZ será el administrador del proyecto. Proyecto de Sistemas de Indicadores de Desempeño Municipal (SIDEMU) en municipios seleccionados de Honduras. (continúa en el 2004) FEMICA y AMHON AMHON forma parte de FEMICA desde su constitución en 1991. A partir de entonces se estableció una estrecha relación entre las dos instituciones con el apoyo de la USAID. La Federación toma a la AMHON como asociación modelo para promover el fortalecimiento de asociaciones nacionales de municipios a nivel regional. En 1993 la Federación financió la participación de representantes de la Asociación para que expusieran ante los otros países de la región en el VII Congreso de Municipalidades los logros alcanzados en Honduras por el movimiento municipal.55 55 Revista FEMICA. No. 2 Abril 1994. Año 2. Pág. 9. También fueron invitados como expositores representantes de la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador COMURES. 4-43 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Entre los aportes más relevantes de la Federación a la AMHON se pueden señalar los siguientes: - Fortalecimiento de la AMHON producto de la disposición en la agenda regional de promover y fortalecer las asociaciones nacionales. Establecimiento de una agenda marco como referencia para el desarrollo y evolución de la agenda nacional. Al final del capítulo se presentan ambas agendas. Apoyo político y de cabildeo para la consecución de las reformas legales que caracterizaron la década de los noventa. Además, la Federación a través de sus mecanismos de participación, ha brindado a AMHON los espacios para: establecer contactos con la cooperación internacional en los ámbitos financieros y técnico-administrativos; establecer relaciones con actores políticos, académicos y técnicos relacionados con el régimen local; transferencia horizontal de experiencias con otras asociaciones y municipalidades del istmo y otras regiones; exposición a nuevas corrientes en materia municipal y desarrollo local, de gestión administrativa , organizativa, informática y tecnológica, entre otras. El Cuadro 4-20 sintetiza la relación existente entre las agendas de FEMICA y la AMHON. 4-44 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Cuadro 4-20. Agenda de AMHON y de FEMICA, 1994-2000 AREA Política ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE HONDURAS (AMHON) 1. Defender y enaltecer la figura del municipio. 2. Fortalecer la autonomía, los derechos y postulados municipales. 3. Fortalecer la democracia impulsando reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos para separar las elecciones municipales de las nacionales. 4. Reformas electorales en materias como la Ley de Ordenamiento Territorial y Ley Marco Forestal. 5. Promover ante el Poder Ejecutivo el proceso de descentralización. 6. Impulsar el plan de capacitación. Financiera 1 Asegurar la afluencia de recursos para los proyectos municipales. 2 Coordinación con el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) para que las municipalidades tengan un papel protagónico en las obras sociales. 3 Lograr la transferencia completa del 5% y que la misma sea puntual. Técnica 1. Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las municipalidades. 2. En recursos humanos se busca que los municipios cuenten con personal suficiente y capacitado para que puedan cumplirle a la comunidad. 3. Impulsar el mejoramiento de funcionarios y empleados mediante programas que incluyan diversos esquemas de profesionalización (graduados universitarios, becas para la realización de estudios, cursos cortos, publicación de textos, estudios a distancia). Descentralización interna administrativa 4. Planificación municipal. Se busca ordenar y controlar el desarrollo de los pueblos, priorizando, definiendo y ubicando correctamente los proyectos 4-45 FEMICA 1. Elección directa de los alcaldes. 2. Proporcionalidad en la representación de los cuerpos corporativos municipales. 3. Elecciones en fecha diferente a las nacionales y legislativas. 4. Participación de la sociedad civil en la selección de los candidatos a autoridades municipales. 5. Posibilidad de participación de partidos políticos diferentes a los nacionales, incluyendo organizaciones cívicas locales. 6. Existencia y uso de mecanismos de participación y control ciudadano de la gestión pública local, tal como cabildos, referéndum, plebiscitos y recursos de revocatoria. 7. Mayor escrutinio por los partidos políticos en la selección de candidatos a las posiciones de elección local. 1. Aprobación autonómica de las tasas, tarifas y contribución por obras o mejoras. 2. Dotar de fuentes tributarias propias. 3. Establecimiento de recursos financieros compartidos con el gobierno nacional. 4. Establecimiento de mecanismos modernos de financiación de gestión local. 2. Aprobación autonómica de los presupuestos municipales. 3. Devolución de aquellos servicios que por razones de ventajas comparativas se prestan más eficientemente, equitativamente y democráticamente a nivel local. 4. Reconociendo las disparidades, iniciar con el proceso de devolución de servicios en forma gradual y selectiva. 5. Estimular la oferta de servicios de asistencia técnica y capacitación y reorientar los esfuerzos de las entidades nacionales de apoyo a las municipalidades para que respondan a las necesidades locales y los procesos de descentralización. 6. Actuación jurídica amplia para decidir la forma de financiación, ejecución y administración de servicios y obras públicas locales, por ejemplo concesión de obras. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 AREA Gremial ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE HONDURAS (AMHON) 1. Profundizar los esfuerzos del fortalecimiento gremial a nivel interno e internacional. 2. Establecimiento de un esquema institucional para hacer viable la solidaridad entre los municipios. 3. Fortalecimiento de las mancomunidades de municipalidades. 4. Realización de Congresos Nacionales que orientan la labor de la organización nacional. FEMICA 1. Fomentar el Asociativismo integral en donde los niveles subnacionales organizados permitan fortalecer a las asociaciones nacionales. 2. Promover la cooperación horizontal y ayuda mutua entre las asociaciones de los países centroamericanos y la Federación, con el objeto de coordinar acciones conjuntas para defender y legitimar la autonomía municipal, impulsar el desarrollo y fortalecimiento local, y propiciar el traslado de competencias y recursos a los municipios dentro del marco democrático, participativo y representativo de la región centroamericana. 3. Promover el intercambio de experiencias, mejores prácticas y tecnologías entre las asociaciones de municipios de Centroamérica y las de fuera de la Región. Fuente: Revista FEMICA. No 3. Septiembre 1994. Págs. 14,15 y www.amhon.hn-index.html. Consulta el 18 de diciembre del 2003. 4-46 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 IV. Cooperación Internacional Honduras recibe apoyo de parte de un amplio rango de entidades bilaterales e internacionales. El programa alemán (GTZ) abarca áreas de capacitación y asistencia técnica municipal y promueve asociaciones municipales. La cooperación española (PRODEMUN) trabaja con AMHON y respalda, realiza y da seguimiento al avance de las asociaciones municipales. El programa sueco (ASDI) respalda la creación de capacidad municipal en cinco grandes municipalidades. El BID tiene varios proyectos incluido el proyecto piloto en 22 municipalidades de escala intermedia de aguas y saneamiento. El Banco Mundial trabaja en un sistema nacional de impuestos inmobiliarios y una base de datos en esa materia. Participan además, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Centroamericano para la Integración Económica y programas de asistencia de España, Japón, y Holanda entre otros. El apoyo de los donantes a la AMHON y a organizaciones de la sociedad civil como lo muestra el estudio del BID/ASDI, ha contribuido a mantener el tema de la descentralización y el fortalecimiento municipal vigente en las diferentes administraciones. La presión ejercida por los organismos internacionales ha coadyuvado a la aprobación de reformas legales y de proyectos. En opinión del Sr. Mathías Weberndofer56, la cooperación internacional ha sido vital en presionar al gobierno para que aborde el tema de la descentralización y de apoyo al municipalismo y la participación de la sociedad civil. La USAID Honduras La USAID jugó un papel clave en el inicio del proceso de la descentralización en Honduras durante la última parte de los años 80 y ha mantenido un rol importante en los esfuerzos por mejorar la capacidad de los gobiernos municipales para responder a las necesidades de sus habitantes, así como también ha apoyado las acciones dirigidas a una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones. Durante los últimos 12 años, la USAID ha brindado una combinación de asistencia técnica y de capital como parte de un esfuerzo de mayor importancia para apoyar la descentralización. En años recientes, la USAID: ha apoyado la desconcentración de las funciones de salud y educación; ha apoyado el desarrollo económico local (pequeñas y micro empresas) en cuatro ciudades secundarias; ha capacitado en materia de administración de la cuenca hidrográfica y la sostenibilidad de los bosques para 70 municipios; y ha apoyado programas de anticorrupción y transparencia en el gobierno. Entre los ejecutores claves de las actividades financiadas por la USAID se encuentra la AMHON, FUNDEMUN y la UNITEC. El primero de agosto del 2003, la USAID aprobó su nueva estrategia regional para América Central y México (CAM) para el período 2003 - 2008. La CAM se basa sobre los principios de la propuesta "Cuenta del Reto del Milenio" anunciada por el Presidente Bush por primera vez en México en 2002. La meta regional de la CAM es "una Centroamérica y México más democráticos y prósperos donde los beneficios de un crecimiento impulsado por el comercio, sean ampliamente compartidos con sus ciudadanos”. 56 Entrevista llevada a cabo el martes 23 de octubre del 2001 en la Fundación Ebert por los Srs. Olman Rojas y Hemut Hoffman para la Evaluación del paquete de programas de la DSE. 4-47 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 IV. Observaciones Finales Percepción sobre los avances en 1995-2003 La información pública disponible no está actualizada, es parcial y en algunos casos poco confiable. Las organizaciones internacionales, ONG e instituciones públicas y privadas tienen cada una sus propios estudios de evaluación o sistema de indicadores. El equipo de ICMA solicitó opiniones sobre el progreso e impacto de la descentralización a un grupo de personas seleccionadas. La mayoría de las personas entrevistadas y la mayoría de los informes y documentos apoyan el punto de vista de que se ha progresado muy poco en materia de descentralización entre 1995 y el 2003. En contraste, existe consenso en que se ha avanzado significativamente en materia de desarrollo municipal, mejorando la capacidad de los gobiernos locales para incrementar sus recursos financieros y proveer servicios públicos. Por último, un significativo progreso se ha logrado en materia de participación democrática en el ámbito local. De acuerdo al sector de que se trate, las respuestas se pueden dividir en cuatro grupos de opinión: Sector GDH ONG no financiadas por el GDH AMHON y FUNDEMUN Alcaldes y funcionarios municipales Opiniones sobre los procesos de descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana durante el período 1995 – 2002 Se logró poco progreso de 1995 al 2002 pero el nuevo plan PRODDEL del GDH tendrá un importante impacto positivo--resultando en una mayor descentralización, un incremento en el desarrollo local y la democracia y una reducción de la pobreza para el 2006 Se ha logrado poco o nada de progreso hacia una mayor descentralización--pero concluyen que sí se ha logrado un avance en el desarrollo municipal y la participación democrática en un número importante -pero no en todos- los municipios Ambas opinan que se ha logrado poco progreso en el avance hacia la descentralización desde 1995 No se ha logrado ningún progreso en años recientes hacia la descentralización pero concuerdan que se ha logrado un progreso considerable en el desarrollo municipal y en la participación democrática. Desde 1995 ha habido una mejora considerable en la capacidad de muchos municipios para administrar las actividades municipales y un incremento sensible en la participación democrática de sus ciudadanos. Algunos gobiernos locales hondureños son más transparentes y eficientes en su gestión financiero-administrativa, sostienen cinco cabildos abiertos cada año donde los ciudadanos revisan los presupuestos municipales, escuchan informes de ejecución de fondos del año anterior y participan en la identificación de prioridades para nuevos proyectos y programas. Los observadores calificados están de acuerdo en que existe hoy una importante y positiva diferencia que no existía cuando se compara con 1995. La AMHON y FUNDEMUN han jugado un importante papel en el mejoramiento de la capacidad municipal. FEMICA ha hecho una contribución indirecta a través de la asistencia a la asociación nacional y sus miembros--ofreciendo foros para el intercambio de ideas y experiencias con otras asociaciones nacionales de Centroamérica y apoyando los procesos con publicaciones, información y asesoría. 4-48 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 La cooperación internacional ha contribuido a mantener los temas de la descentralización y el fortalecimiento municipal vigentes en las diferentes administraciones y ha apoyado financiera y técnicamente a las municipalidades y a la red de apoyo del régimen municipal Sin embargo, progreso en las áreas de fortalecimiento municipal y participación ciudadana no ha sido homogéneo entre las municipalidades, ni al interior de los propios municipios. El impacto positivo se ha concentrado en 50 municipalidades, principalmente de categoría A y B, y muy poco progreso se ha logrado en las restantes 248 municipios pequeños y mayormente rurales. Aún dentro de los territorios más favorecidos, existen focos de pobreza extrema y falta de servicios, producto muchas veces del rápido crecimiento urbano. 4-49 Bibliografía AMHON – USAID. Proyecto de Concesionamiento de Servicios Públicos Municipales, http://www.amhon.hn/index.html. 13/3/ 2004 AMHON. Aclaración Pública. http://www.amhon.hn/index.html. 18/12/2003 AMHON. Acuerdos y resoluciones XIII Asamblea Nacional de Municipios, Lic. Guadalupe López. http://www.amhon.hn/index.html. 17/07/ 2003 AMHON. Asociación de Municipios de Honduras. http://www.amhon.hn. Consultas el 25 y 28/2/04 AMHON. Decálogo para un nuevo país. Tegucigalpa. Febrero 2002. AMHON. Desafíos actuales de la Asociación de Municipios de Honduras. S.f. AMHON. Descentralización y Desarrollo Local. Tegucigalpa. Febrero 2002. AMHON. El nuevo modelo del país. S.f. AMHON. Metodología de Trabajo de AMHON. Aclaración Pública. http://www.amhon.hn/index.html. 18/12/03 AMHON. Plan Estratégico de la Asociación de Municipios de Honduras. Tegucigalpa, 2002 AMHON. Plan Operativo 2001. Tegucigalpa. 2001 AMHON. Posiciones, afirmaciones, crisis y peligros ante el Programa Nacional de Descentralización. Tegucigalpa. Febrero 2003 AMHON. Instrumentos para la participación ciudadana en cuestiones de gobernabilidad. AMHON. Resultados de la reunión de seguimiento del Proceso de Reconstrucción y Transformación Nacional. 2001 AMHON/PNUD/Asdi. Proyecto de Descentralización y Desarrollo Municipal. S.f. Arias Minaya, Luis Alberto. El sistema tributario municipal de Honduras. BID. Tegucigalpa, 2002 Asdi-BID Partnership. Mapeo y caracterización de la sociedad civil en Honduras. Tegucigalpa, 2002 BID. Programa de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Local. Fase II. Informe de evaluación. 2003 Bland, Gary y otros. Evaluación del Proyecto de Desarrollo Municipal y del sector municipal. Research Triangle Institute, Washington, 2002. Consejo Regional Ambiental, CRA. Estatutos. Santa Bárbara. 1998 Embajada de los Estados Unidos de América – Honduras. Palabras del Sr. Embajador Larry Palmer. Seminario de Capacitación a los Comisionados Municipales. http://www.usmission.hn/embajada/prensa/discursos/fundemunh.htm 20/12/03 Embajada de los Estados Unidos de América – Honduras. Palabras del Ministro Consejero Interino John Jones. Decimotercera Asamblea del AMHON. http://www.usmission.hn/embajada/prensa/discursos/fundemunh.htm 20/12/03 Espinoza, Noemy. El Desarrollo Local en Honduras de Hoy. 4-51 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 http//www.ccdhonduras.org/praxis/3espinoza.htm 20/12/03 Espitia Avilez, Gonzalo. Descentralización fiscal en Honduras. BID-GTZ. Washington. 2001 Estado de la Región. Perfil del Sistema Nacional de Integridad de Honduras. San José, 2003. FUNDEMUN. El Programa de Desarrollo Municipal (PDM/USAID) en la transformación de los municipios intermedios de Honduras. Análisis de impacto. Tegucigalpa, 2003 Gobierno de la República de Honduras. Secretaría de Gobernación y Justicia. Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local, PRODDEL. S.f. La Prensa Honduras. BID presiona a municipalidad sanpedrana para que concesione servicios públicos. San Pedro Sula, Octubre 1999 La Prensa Honduras. BID: por buen camino concesionamiento de servicios públicos. San Pedro Sula, Junio 2002 López, Guadalupe. El rol del municipio en el marco de la descentralización. S.f. Manzano, Marta. Estudio de casos sobre gobernabilidad en Centroamérica. Municipalidad de San Pedro de Sula. Fotocopia. 1999 Rizzo, Sócrates. Estudio para proponer una estrategia de descentralización fiscal en el marco de la ERP. Programa de Descentralización y Desarrollo Local. Tegucigalpa. 2003. Rojas, Olman y Hoffman, Hemut. Evaluación del paquete de Programas DSE: Fomento de la administración municipal de Centroamérica, 1997-2001, El caso de Honduras y Panamá. San José, 2001 Silverio Marques, José y otros. Propuesta de Estrategia de Descentralización de Servicios Públicos, Sector Salud. Informe Final. Secretaría de Gobernación y Justicia. Tegucigalpa, 2002 4-52 Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas Nombre Mirtha González Guadalupe López Cargo Directora de FUNDEMUN (2003) Director AMHON (2003) 4-53 Fecha 22/12/03 21/12/03 Anexo 2: Cuadros Cuadro C-1. Plan Nacional De Descentralización, 2000 Componente I. Red de Servicios de apoyo Objetivo Estimular y consolidar una oferta nacional de servicio de asistencia técnica, capacitación, investigación y divulgación que sea adecuada y acorde con los requerimientos del conjunto de municipalidades del país. Subprogramas Capacitación y asistencia técnica municipal. Entre las actividades de este componente se destacan las siguientes tres: Establecimiento de la Carrera Administrativa Municipal: Modelos eficientes de Gestión Municipal Sistema de Información Municipal (SINIMUN) Etapa II II. Delimitación de competencias y especialización de los niveles de gestión del Estado En este sub-componente el objetivo es “perfeccionar y ampliar el sistema de prestación de servicios públicos mediante la redefinición y especialización de las funciones, atribuciones y recursos de cada uno de los niveles Ley marco de agua y saneamiento. Reglamento de las reformas de la LM Transferencia de competencias del gobierno central al local. Se proponen la transferencia en seis áreas o sectores. Sector Salud: 4-55 Actividades Formular una política nacional de capacitación municipal Validar y concertar con la Comisión Nacional de Capacitación y otras organizaciones, la política y la estrategia de capacitación. Adaptar los planes de capacitación de las instituciones al marco de la política nacional de capacitación. Elaboración del Manual de Clasificación de Puestos y Salarios de los empleados municipales. Elaborar anteproyecto de Ley de Carrera Administrativa Municipal. Identificación, análisis y selección de experiencias nacionales sobre modelos de gestión exitosos Difusión de las experiencias en el ámbito municipal Formulación de proyectos para la replicación de modelos seleccionados y búsqueda de financiamiento para municipalidades específicas. Estimar indicadores de desarrollo municipal sobre la base de información secundaria disponible Consulta a nivel local sobre el SINIMUN Prueba de campo en municipalidades seleccionadas Formulación de un proyecto sobre SINIMUN II. Gestionar ante el Congreso Nacional la aprobación de la Ley Elaborar el Reglamento a las Reformas a la Ley de Municipalidades para ser aprobadas en el 2000 A) Elaboración de estrategias e implementación de experiencias pilotos orientadas a transferir a las municipalidades los servicios y recursos vinculados con: 1) control de alimentos; 2) control de vectores; 3) control de medicinas y farmacias; y 4) construcción y mantenimiento de centros de salud y hospitales. B) Discusión y adopción de una estrategia entre la SS y AMHON para profundizar, ampliar y consolidar el proceso nacional de acceso a los servicios de salud. C) Ampliación de la cobertura de los fondos comunales de medicamento. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Componente Objetivo Subprogramas SANAA. Sector Educación Fondo Hondureño de Inversión Social. Sector Obras Públicas. Sector Ambiental: Marco jurídico III. Ordenamiento Territorial e Instancias Intermedias de Gestión IV Financiamiento para el desarrollo local Perfeccionar las relaciones entre el nivel nacional, los departa-mentos y los municipios para una mayor articulación del pre-supuesto y la inversión sectorial. Optimizar el uso y destino de los recursos, racionalizar el gasto público y potenciar los recursos locales para garantizar mayor eficacia y equidad en la inversión. Marco legal para el ordenamiento territorial Actividades A) Elaboración de una estrategia nacional entre SANAA y AMHON e implementación de experiencias pilotos enfocadas en los centros de agua y saneamiento (CETRAS), a fin de transferir al nivel municipal conocimientos, tecnologías y habilidades para la debida operación local. Conocer e implementar entre AMHON y el sector educación una estrategia que permita una transferencia de competencias, capacidades y recursos hacia las municipalidades, en función de la transformación educativa nacional y de los proyectos que incorporan la participación social. Descentralizar a nivel municipal la identificación, priorización y administración de proyectos financiados por el FHIS. Concertar con el sector y la AMHON una estrategia y experiencias dirigidas a descentralizar el mantenimiento ordinario y reparación de caminos, carreteras secundarias y terciarias, así como la regulación del transporte. Elaborar una estrategia y realización de experiencias piloto de descentralización de la gestión ambiental a las municipalidades. Elaborar un inventario de las incompatibilidades en el marco jurídico vigente, que obstaculizan el proceso de descentralización. Generar iniciativas de ley para las reformas que correspondan a la educación de las leyes. Gestionar ante el Congreso Nacional la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial y de Asentamientos Humanos para el Desarrollo Sostenible. Administración Elaborar el anteproyecto de ley del Código financiera municipal Tributario Municipal, Promover la modernización de los sistemas de registro y cobro de impuestos, tasas y tarifas establecidos en el Plan de Arbitrios. Identificar la demanda y oferta de financiamiento para proyectos municipales y comunales. Iniciar las experiencias piloto de los Consejos Fortalecer el ejercicio Fortalecimiento de V. de Desarrollo Municipal (CODEM) en democrático, representativo y instancias de Participación municipios de categoría C y D. participativo, perfeccionando participación Ciudadana y ciudadana local Gobernabilidad el liderazgo local y 4-56 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Componente Objetivo potenciando un desarrollo acorde con las expectativas y pluralidad de los diferentes municipios. VI Conducción Precisar los contenidos y acciones del proceso de y gestión del descentralización para Proceso garantizar una conducción ordenada del mismo, a fin de institucionalizar dicho proceso homologando las políticas sectoriales y armonizando los esfuerzos financieros y técnicos que los diversos sectores realizan en el campo. Subprogramas Fortalecimiento de la democracia representativa Actividades Iniciar el proceso de concertación para que las elecciones presidenciales y de alcalde sean realizadas en fechas diferentes. Planificación del desarrollo local Promover el inicio de un proceso de planificación de desarrollo municipal. Establecer mecanismos de seguimiento y evaluación del programa de descentralización. Elaborar propuestas de asistencia técnica de la UTD y gestionarlas ante la cooperación internacional. Definir términos de referencia de consultorías para apoyar el proceso. Seguimiento y evaluación del PNDDM Funcionamiento de la Unidad Técnica Ejecutora 4-57 Poner a funcionar la Unidad. Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Cuadro C-2. Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL) Componente I Fortalecimient o de las capacidades locales Detalle Comprende el conjunto de servicios y acciones de apoyo a los gobiernos locales a fin de asegurar una gestión eficiente. Subprogramas 1. Asesoría y capacitación para el desempeño municipal 2. Establecimiento de la carrera municipal 3. Fortalecimiento de las finanzas municipales 4. Política de cooperación externa municipal 5. Cartera de proyectos municipales 6. Sistema de información municipal II Acciones encaminadas a 7. Apoyar al FHIS en descentralización y desarrollo local Descentraliza- fortalecer las finanzas y la gestión 8. Descentralización del sector productivo ción Fiscal y municipal. En materia de 9. Descentralización del sector salud Administrativa descentralización administrativa, 10. Descentralización de los servicios de agua y estas van dirigidas a trasladar alcantarillado servicios, propiciando una mayor 11. Descentralización de los servicios de bomberos participación de las 12. Descentralización del servicio de desarrollo municipalidades y comunidades productivo agroalimentario en la provisión de los servicios 13. Descentralización de los servicios de seguridad públicos. ciudadana 14. Descentralización de los servicios ambientales 15. Descentralización del sector infraestructura y transporte 16. Transferencias del gobierno central a las municipalidades 17. Devolución de impuestos de naturaleza municipal 18. Política de endeudamiento externo municipal Incrementar la competitividad del 19. Sistema descentralizado de inversiones III país desde el nivel regional para 20. Desarrollo regional descentralizado de las Islas de la Desarrollo promover el desarrollo económico Bahía Regional y Ordenamiento y reducir la pobreza. 21. Política y Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (mancomunidades) Territorial 22. Proyectos piloto de ordenamiento territorial 23. Promoción y fortalecimiento de mancomunidades Establecer un marco jurídico, IV 24. Marco legal e institucional para la descentralización Gobernabilida político e institucional para un y reformas político-electoral proceso de descentralización dy 25. Fortalecimiento de los mecanismos locales de Transparencia exitoso, fortalecer mecanismos participación ciudadana, auditoria social y rendición de de participación ciuda-dana y de cuentas rendición de cuentas junto con la auditoria social. Fuente: Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local, SGJ. Matriz de planificación. Fc. Abril 2002 4-58 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Cuadro C-3. Instituciones clave involucradas en los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal GOBIERNO DE HONDURAS Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial Instituciones públicas de servicios FHIS– Fondo Hondureño de Inversión Social Los Gobernadores Ministerio de Gobierno y Justicia dirige y coordina el Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local, PRODDEL. Conforma comisiones para estudiar, preparar y promulgar nuevas leyes. En el caso del tema municipal hay una Comisión que atiende estos temas en el Congreso. Revisa la legalidad de los proyectos de ley, así como vela por que la legislación que se apruebe no viole la Constitución Política. SANAA ( Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados) – SOPTRAVI (Servicio Nacional de Obras Públicas, Transporte y Vivienda) ENEE (Empresa Nacional de Energía Eléctrica) Ministerios de Educación y Salud. Responsables de los servicios públicos y titulares de algunas de las funciones y responsabilidades que se están transfiriendo a los municipios. Provee fondos para el desarrollo local – infraestructura y servicios públicos. Son los representantes del Presidente de la República en los departamentos. Son una instancia ante la cual puede apelar el ciudadano contra los actos llevados a cabo por las municipalidades. Son el enlace entre el gobierno central y las municipalidades a nivel departamental. GOBIERNO LOCAL Municipalidades Ejercen el gobierno local, proveen servicios públicos e impulsan el desarrollo y la participación democrática al nivel local. ASOCIACION NACIONAL DE MUNICIPIOS AMHON Representa los intereses de los gobiernos locales a nivel nacional. Asociación de Municipios de Promueve nuevas políticas, presiona por la aprobación de nuevas Honduras leyes y por que la transferencia de recursos sea puntual y completa. Además demanda más apoyo de parte del GDH y organismos internacionales. ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Organizaciones No Son numerosas las ONG en Honduras y laboran en una amplia Gubernamentales – ONG variedad de programas en el campo de participación ciudadana, desarrollo social y económico al nivel local. FUNDEMUN – Fundación para el Provee asistencia técnica y capacitación. FUNDEMUN ha sido la Desarrollo Municipal fuente principal de asistencia técnica y capacitación en materia de desarrollo municipal en los últimos 12 años. UNITEC. Universidad Tecnológica Provee asistencia técnica y capacitación a estudiantes Centroamericana universitarios, funcionarios municipales sobre temas relacionados al desarrollo municipal, la descentralización y la participación democrática. Se enfoca en la administración municipal y en temas de política. Ha recibido el apoyo de la USAID a través del Programa de Desarrollo Municipal. ASOCIACIONES REGIONALES Provee apoyo regional, foros para el intercambio de información, FEMICA publicaciones sobre la descentralización, el desarrollo municipal y Federación de Municipios del Istmo la participación democrática. Centroamericano 4-59 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 ORGANISMOS INTERNACIONALES DE DESARROLLO USAID – Agencia de Estados Unidos Provee apoyo financiero y técnico para la descentralización, el para el Desarrollo Internacional desarrollo municipal y la participación democrática. Otro Apoyo Internacional – Suecia, Proveen apoyo al GDH, la AMHON y ONG involucradas en la ASDI; Alemania, GTZ; España, descentralización, el desarrollo municipal y la participación AECI democrática. Banco Interamericano de Desarrollo Provee préstamos y concesiones de mayor escala para infraestructura y asistencia técnica. PNUD – Programa de las Naciones Provee recursos y asistencia técnica. Unidas para el Desarrollo 4-60 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 Cuadro C-4. Programa de Desarrollo Municipal (PDM/USAID) Variable/indicador I. Desarrollo institucional Avances en las municipalidades Mayor capacidad de captación. Los ingresos corrientes por lo menos se triplicaron En relación con el PIB, en 8 años los municipios A (MA) avanzaron 10 puntos y los municipios tipo B (MB) 2 puntos en 5 años 2. Ritmo de captación de Crecimiento ingresos propios vs. crecimiento PIB. Comportamiento más Ingresos propios y dinámico en las municipalidades, excepto en el 2000 (Mitch) y 2001 (El Niño) comportamiento % crecimiento vs. inflación. Crecimiento real en todas las municipalidades macroeconómico excepto en los años 1999 – 2001 por efecto del Huracán Mitch y el fenómeno del Niño 3. Transferencias y esfuerzo En municipios de la categoría A las transferencias gubernamentales fiscal municipal representaron hasta el 15% y en los B hasta un 35% II Administración municipal eficiente 1. Ingresos propios 4. Sistemas administrativos mejorados 5. Sistema Integral de Información Municipal, SIIM 6. Productividad municipal Introducción de sistemas presupuestarios y contables automatizados, reportes mensuales, manuales de control interno y auditoria interna Introducción de SIIM (compatible con SIG) cubre áreas clave como gestión administrativa, tributaria, financiera, catastro y de servicios públicos Cambios en la distribución del gasto. Mayores recursos destinados a inversión Estructuras organizativas más fuertes y racionales. Veintiún municipios 7. Fortalecimiento de la introducen la figura del gerente municipal y 18 disponen de ingeniero municipal estructura operativa fijo. Mayor productividad financiera y transparencia en la administración les permite 8. Capacidad de acceder a la banca y organismos internacionales. Las MA abonaron Lps. 192.4 endeudamiento millones por concepto de principal e intereses en el 2002 y las MB Lps. 14.0 millones. 9. Capacidad de inversión Creciente capacidad de respaldar inversiones en obras de infraestructura. III Administración mejorada en servicios públicos En todos los municipios se administra por lo menos un servicio en forma directa. 10. Formas de Cuatro municipios han desconcentrado servicios básicos. Veintiocho municipios administración de los han concesionado al menos un servicio. servicios básicos Municipios desarrollaron estrategias para ampliar cobertura y mejorar la calidad de servicios básicos. Treinta y seis con catastro de usuarios actualizado. Treinta y cuatro han capacitado en los sistemas y poseen manuales. Veinticuatro 11. Estrategia para el realizan y doce aplican análisis tarifario. Treinta y tres realizan facturación manejo de servicios básicos mecanizada. Veintiún tienen cuentas separadas para servicios. Cuarenta y seis manejan contabilidad separada para servicios. Veinticuatro tienen reglamentos para cada servicio 12. Autosostenibilidad Varios servicios actualmente son autosostenibles Treinta y nueve municipios disponen de ST de aguas. Trece tienen ST aguas 13. Introducción de sistemas servidas, dos tienen ST en construcción y siete en diseño. Cinco tienen ST de tratamiento (ST) desechos sólidos- relleno sanitario- nueve en construcción y doce en diseño y veintisiete con terreno adquirido y evaluado. 14. Descentralización del Manejo en tres municipios. Se concertó con SANAA procedimiento para servicio de agua transferencia ordenada de sistemas 15. Cobertura de servicios Se amplio cobertura en los tres servicios básicos básicos IV. Ordenamiento territorial con protección del ambiente y gestión de riesgo 16. Estrategias participativas Se ha introducido el tema de ordenamiento territorial y se han preparado estrategias para el desarrollo del municipio 4-61 Informe de País de Honduras – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003 17 Catastro bienes inmuebles 18 Sistemas de Información Geográfica 19. Gestión ambiental 20. Gestión de riesgo Se ha inducido el levantamiento, registro y mantenimiento de la propiedad M han introducido el SIG para tomar decisiones sobre el espacio físico 37 M disponen de una estructura permanente UMA. 27 M tienen planes de acción ambiental. 27 M efectúan procesos administrativos para la gestión ambiental (licencias, auditorias ambientales, denuncias) Se han organizado y capacitado 31 Comités de Emergencia Municipal (CODEM) y los 31 M tienen planes de emergencia V. Participación ciudadana Se ha capacitado a autoridades y personal municipal en mecanismos de participación. Se induce la participación en la planificación, capacitación, decisiones del municipio –cabildos- y fiscalización entre otros. Programa de Desarrollo Municipal (PSM/USAID) en la transformación de los municipios intermedios de Honduras, Análisis de Impacto. FUNDEMUN, Agosto 2003. 21. Mecanismos de participación ciudadana 4-62
