DERECHOS DE CONTENIDO SOCIAL

Capítulo V
Derechos de contenido social
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Comentario a la STC 5/1981, de 13 de febrero.
La Libertad de Cátedra y la Ley Orgánica
del Estatuto de Centros Escolares
por
Blanca Hernández Oliver
Abogado. Letrada de las Cortes Generales
1. Conceptos constitucionales examinados en la Sentencia
Derecho a la educación. Libertad de enseñanza. Libertad de cátedra. La Ley Orgánica
del Estatuto de los Centros Escolares.
Artículo 20.1 c) CE
Se reconoce y protege el derecho a la libertad de cátedra.
Artículo 27 CE
1.Todos tienen derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza.
2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto
a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.
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2. Contexto histórico-político de la Sentencia
Es febrero de 1981: para algunos historiadores, pleno período de la llamada «Transición», para otros, ya ha concluido ésta. En todo caso, 1981 es un año de importantes
acontecimientos en lo político -qué duda cabe-, pero también en lo social, lo económico,
lo cultural o lo internacional. En enero, Adolfo Suárez presenta su dimisión como Presidente del Gobierno; el 23 de febrero se produce un golpe de Estado que fracasa; algo más
tarde, España ingresa en la Organización del Tratado del Atlántico Norte; tras el gobierno
de Calvo Sotelo, el 22 de octubre de 1982, se convocan elecciones, y el Partido Socialista
Obrero Español las gana por mayoría absoluta; además, y entre tanto, se suceden continuos golpes del terrorismo de ETA. Nuestro Tribunal Constitucional, alumbrado por
el Título IX de la Constitución Española de 27 de septiembre de 1978, respaldado por
precedentes históricos y avalado por modelos del derecho comparado, inicia su andadora
precisamente entonces.
En el año 1979, unos meses después de la promulgación de la Carta Magna, se dicta la
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Apenas trece meses
más tarde, el Tribunal Constitucional pronuncia su primera Sentencia, que lleva fecha de
26 de enero de 1981. Quince días después, el 13 de febrero de ese mismo año, el Tribunal
Constitucional dicta la que es objeto de comentario en las presentes páginas. La Sentencia
5/1981, de 13 de enero, constituye, tanto por su fecha cuanto por su contenido, uno de los
llamados leading cases de la jurisprudencia constitucional española.
Una vez situada en su contexto histórico y jurisdiccional, la Sentencia 5/1981, de 13
de febrero, hay que centrarse en el asunto de fondo con el que el Tribunal Constitucional
se enfrenta al resolver el recurso de inconstitucionalidad que le ocupa: el derecho a la
educación, la libertad de enseñanza y la libertad de cátedra, sus contenidos y límites. No
obstante, para comprender correctamente la doctrina constitucional relativa a la cuestión
educativa es necesario, como premisa, exponer brevemente el debate generado en torno a
ella en la historia de nuestro país.
Lo primero que hay que poner de manifiesto es que la enseñanza -entendida, como hace
la propia Sentencia 5/1981, de 13 de febrero como «actividad encaminada de modo sistemático y
con un mínimo de continuidad a la transmisión de un determinado cuerpo de conocimientos y valores» (FJ
7º)- es uno de los temas que más polémica ha suscitado en la historia pasada, reciente y ac-
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tual de España. La educación es el centro de un debate caracterizado por el enfrentamiento
entre dos concepciones ideológicas opuestas sobre ella. A esta oposición se refiere Sánchez Agesta cuando habla de la instrucción pública como «un campo de batalla no declarado
durante todo el siglo XIX» en el que se enfrentan progresistas y conservadores. A este mismo
dualismo se refiere nuestra más alta doctrina constitucional cuando recuerda que el debate
en torno a la educación a punto estuvo de hacer naufragar el proceso constituyente. Por
un lado, (y así se verá más adelante en el comentario propiamente dicho al contenido de la
Sentencia 5/1981, de 13 de enero), se encontrarían los seguidores de una concepción social
de la educación, valedores de un sistema educativo laico, gratuito y público y de una visión
de aquélla, esencialmente, como derecho. Por otro, los partidarios de un entendimiento
conservador de la misma, más proclive a la definición de la educación como libertad y,
consecuentemente, del sistema educativo como esencialmente privado y, además, religioso.
Por último, y como ejemplo del grado de tensión política existente entre ambas posiciones,
se puede recordar que el artículo 10.2 de la Constitución Española -en el que se llama a la
interpretación de los derechos fundamentales de acuerdo con los convenios internacionales celebrados por España que a ellos se refieran- fue introducido en la misma a lo largo del
debate constituyente en el Senado (es decir, prácticamente al final de su iter parlamentario),
a fin de que el artículo 27 de la Norma Fundamental se interpretara de conformidad con
los tratados internacionales ratificados por España en materia educativa, y, con ello, se
acercara más a una determinada concepción de la educación que a otra.
Finalmente, y aunque esta cuestión vaya más allá del mero comentario a una importantísima Sentencia del Tribunal Constitucional para introducirse en el campo de la sociología
o la teoría política, restaría preguntarse acerca del porqué de esta pasión política por el
fenómeno educativo. De la observación de la realidad podría extraerse como respuesta,
que no cabe duda de que la educación es, a la vez, un instrumento y un cometido esencial
del poder, porque tiene en sus manos la capacidad de influir en la conformación de la
sociedad futura.
3. Comentario
Antes de examinar la doctrina constitucional sentada por la Sentencia 5/1981, de 13
febrero, hay que hacer una breve exposición de los antecedentes de hecho de la misma.
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El 14 de octubre de 1980 se interpuso recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto
de Centros Escolares. Dicho recurso de inconstitucionalidad estaba firmado por sesenta y
cuatro senadores, pertenecientes, políticamente, a fuerzas de izquierda (Grupos Parlamentarios Socialista, Socialistas de Cataluña y Socialistas vascos). Por esta razón, en la demanda
se incluye una exposición de cuál es el modelo educativo que defienden los socialistas que
ya antes había sido puesto de manifiesto con ocasión de los debates parlamentarios en torno al artículo 27 de la Constitución y la ley impugnada. El recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros
Escolares, es objeto de interposición sobre la base de varios motivos jurídicos, entre los
que destacan fundamentalmente dos: la falta de límites al derecho de los propietarios de
centros privados a establecer un ideario y las limitaciones a la participación de profesores,
padres y alumnos en el control de los centros docentes sostenidos con fondos públicos.
Además se arguyen otros motivos de inconstitucionalidad relativos a las fuentes del Derecho. Ya en los trámites de deliberación de la Sentencia por el Tribunal Constitucional,
destaca el hecho de que, al no prosperar el fallo en relación con los pronunciamientos
primero y segundo, el Ponente Sr. Tomás y Valiente solicitó ser relevado de la redacción
de la Sentencia respecto a los citados Motivos. Por esta razón, el Presidente encargó al
Magistrado Sr. Rubio Llorente la redacción de los mismos y sus correspondientes fallos.
En cuanto a éstos últimos, destaca la estimación parcial del recurso, apreciando la inconstitucionalidad de algunos preceptos de la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que
se regula el Estatuto de Centros Escolares, y la inclusión de un voto particular firmado por
el Magistrado Sr. Tomás y Valiente.
Ya en lo que al núcleo de la Sentencia respecta, se puede estructurar el pronunciamiento
en dos partes claramente diferenciadas. Por un lado, el Tribunal Constitucional resuelve
una serie de cuestiones que se podrían adjetivar como «accesorias» -en la medida en que
no se refieren frontalmente al artículo 27 de la Constitución-, y, por otro, entra de lleno en
la cuestión educativa, centrándose en la libertad de enseñanza, la libertad de cátedra y la
participación de padres, profesores y alumnos en la gestión de los centros docentes.
En relación con las primeras (que hemos llamado «accesorias»), la Sentencia se refiere
a cuestiones como las llamadas «Sentencias interpretativas», el derecho de asociación, la
reserva de Ley Orgánica y la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
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En relación con la segunda -la cuestión educativa-, que es realmente el objeto de este
comentario, el Tribunal Constitucional pormenoriza el contenido y los límites de tres derechos o libertades diferentes -aunque conexas entre sí como todos los contenidos en el
artículo 27 de la Constitución-: la libertad de enseñanza, la libertad de cátedra y la participación de los padres en la gestión de los centros docentes, y a tres sujetos distintos:
empresarios, profesores y padres, respectivamente.
En primer término, el Tribunal Constitucional se refiere a la libertad de enseñanza. En
sus Fundamentos Jurídicos 5º, 7º y 8º, la Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, sienta una
doctrina que puede sintetizarse de la siguiente forma. Como punto de arranque, el Alto
Tribunal entiende que la libertad de enseñanza constituye una proyección de la libertad
ideológica y religiosa reconocida en el artículo 16 de la Constitución Española y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también
garantizan y protegen otros preceptos constitucionales como el 20.1 a). A partir del reconocimiento anterior, el Tribunal Sentencia que la libertad de enseñanza incluye la libre
creación de instituciones educativas. Tal libertad de creación de centros docentes tiene límites específicos añadidos a los del artículo 20.4 de la Constitución -que el Tribunal Constitucional considera de aplicación plena a esta libertad- como son el respeto a los principios
constitucionales que no consagran derechos fundamentales, el servicio de la enseñanza a
determinados valores y el acomodo a los requisitos que el Estado impone para los centros
de cada nivel. Finalmente, además de la libre creación de instituciones educativas, la libertad de enseñanza protege también el establecimiento de un ideario educativo propio del
centro, entendiendo por tal un carácter u orientación propio que incluye tanto los aspectos
morales y religiosos de la actividad educativa cuanto otros aspectos de su actividad, y es
precisamente su existencia, la que permite diferenciar la creación de centros docentes del
ejercicio de la mera libertad de empresa consagrada en el artículo 38 de la Constitución.
En segundo término, en los Fundamentos Jurídicos 9º, 10º y 11º, el Tribunal Constitucional analiza la libertad de cátedra de una manera pormenorizada y completa que se ha mantenido desde entonces. Lo primero que dispone el Alto Tribunal es que la libertad de cátedra
no es patrimonio exclusivo de los «catedráticos» -pese a su nombre- o de los docentes de
enseñanza superior, sino de todos los docentes sea cual fuere el nivel de enseñanza en el que
actúan. Una vez sentado lo anterior, el Tribunal matiza el contenido de la libertad consagrada por el artículo 20.1 c) de la Constitución, diciendo que el mismo se ve necesariamente
modulado por las características propias del puesto docente que ocupa el titular de la misma.
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Estas características determinantes del contenido de la libertad son reconducibles a dos: por
un lado, la naturaleza pública o privada del centro docente en el que se ejerce la actividad
docente y, por otro, el nivel o grado educativo al que tal puesto docente corresponde.
Respecto a la naturaleza pública o privada del centro docente, la Sentencia 5/1981, de
13 de enero, coincide con las fórmulas adoptadas por la justicia constitucional de otros
países europeos y recoge las siguientes diferencias. En los centros públicos la libertad de
cátedra impide la existencia de una doctrina oficial o, dicho en positivo, exige la neutralidad
ideológica del centro y del propio docente que debe renunciar a cualquier forma de adoctrinamiento ideológico. Esta neutralidad no obsta la posible organización de enseñanzas
de seguimiento libre para hacer posible el derecho de los padres a elegir para sus hijos la
formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones -tal y como
consagra el artículo 27.3 de la Constitución. En los centros privados, por el contrario, en
los que, como se ha visto con anterioridad, cabe la existencia de un ideario propio, la cuestión es algo más compleja. Según el Tribunal Constitucional, los docentes en estos centros
tienen, igual que los de los centros privados, derecho a que no se les imponga ningún tipo
de doctrina oficial por parte de los poderes públicos. En lo que a su imposición por la
dirección del centro respecta, la cuestión es algo más compleja. En los centros privados,
la definición del puesto docente viene dada, además de por las características propias del
nivel educativo, por el ideario que, en uso de la libertad de enseñanza y dentro de los límites vistos, haya dado a aquél su titular. Consecuentemente, y para articular recíprocamente
ambos derechos, la Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, sienta la siguiente doctrina que, por
su claridad, resulta útil reproducir literalmente «la existencia de un ideario, conocida por el profesor
al incorporarse libremente al centro o libremente aceptada cuando el centro se dota de tal ideario después de
esa incorporación, no le obliga, como es evidente, ni a convertirse en apologista del mismo, ni a transformar
su enseñanza en propaganda o adoctrinamiento, ni a subordinar a ese ideario las exigencias que el rigor
científico impone a su labor... Su libertad, es, sin embargo, libertad en el puesto docente que ocupa, es decir,
en un determinado centro y ha de ser compatible, por tanto, con la libertad del centro, del que forma parte el
ideario. La libertad del profesor no le faculta por tanto para dirigir ataques abiertos o solapados contra ese
ideario, sino sólo para desarrollar su actividad en los términos que juzgue más adecuados y que, con arreglo
a un criterio serio y objetivo, no resulten contrarios a aquél. La virtualidad limitante del ideario será, sin
duda, mayor en lo que se refiere a los aspectos propiamente educativos o formativos de la enseñanza, y
menor en lo que toca a la simple transmisión de conocimientos, terreno en el que las propias exigencias de
la enseñanza dejan muy estrecho margen a las diferencias de idearios».
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Por lo que al nivel educativo respecta, el Tribunal Constitucional entiende que el contenido de la libertad de cátedra es más amplio en los grados superiores que en los inferiores.
Para fundamentar tal afirmación, se basa en que en los grados de educación inferiores, el
contenido mínimo de la enseñanza y el elenco de medios pedagógicos entre los que puede
optar el profesor están lógicamente dispuestos por los planes de estudios establecidos por
la autoridad competente y no por el propio docente.
Por último, y también en lo que a la libertad de cátedra respecta, el Fundamento Jurídico
11º de la Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, dispone que, la realización por un profesor
de actividades al margen de la función docente que puedan ser consideradas por el titular
del mismo como una violación de su obligación de respetar tal ideario, podría considerarse
motivo suficiente para romper la relación contractual entre el profesor y el centro.
En tercer término, el Tribunal Constitucional sitúa algunos aspectos relativos a la participación de los padres en la gestión de los centros docentes. En relación con esta cuestión,
el Alto Tribunal entiende que la remisión al Reglamento de régimen interior de los órganos
de participación y sus funciones en los centros privados sostenidos con fondos públicos,
vulnera el principio de reserva de ley, y, consecuentemente, no permite considerar suficientemente garantizado el ejercicio de este derecho. También en relación con los padres la
Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, aclara que, al haber elegido libremente para sus hijos
un centro con un ideario determinado, están obligados a no pretender que el mismo siga
orientaciones contradictorias con el mismo, aunque sí puedan pretender legítimamente que
se adopten decisiones que no puedan juzgarse contrarias al ideario.
El Tribunal Constitucional sienta pues una doctrina que seguirá en adelante, y, que, en
los tres aspectos centrales, se puede calificar de mesurada y equilibrada, capaz de realizar
la difícil labor de cohonestación entre derechos y libertades colindantes. A partir de la
Sentencia analizada, la jurisprudencia ulterior del Tribunal Constitucional español ha continuado pronunciándose en torno al artículo 27 de la Constitución.
A modo de recopilación, la jurisprudencia constitucional relativa al artículo 27 de la
Constitución se caracteriza por los siguientes rasgos básicos. En primer lugar, se inicia
con la Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, que, además, constituye uno de los primeros
pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Tras ella, la actividad jurisdiccional del Alto
Tribunal, continúa con ulteriores Sentencias, entre las que destacan, por su relevancia, las
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siguientes: 77/1985, de 27 de junio, 86/1985, de 10 de julio, 129/1989, de 17 de julio,
195/1989, de 27 de noviembre, 80/1994, de 14 de marzo y 337/1994, de 23 de diciembre. Estos pronunciamientos tratan de cumplir varios objetivos: por un lado, cohonestar
las dos concepciones que existen acerca de la educación, como derecho y como libertad,
respectivamente; por otro, perfilar y concretar el contenido de los distintos derechos y
libertades que, vinculados a la educación, enuncia el artículo 27 de la Constitución; y,
finalmente, zanjar otras cuestiones cuya problemática, no obstante no estar originada en
la educación, sí tiene, sin embargo, consecuencias en este campo: su mejor muestra es la
relativa a la cooficialidad de las lenguas, una materia que, sin ser de naturaleza propiamente
educativa, sí tiene, sin embargo, reflejo en el ámbito de la enseñanza. En último término,
la jurisprudencia constitucional en materia educativa se caracteriza porque se pronuncia
también sobre aspectos propios de la teoría de las fuentes del Derecho -ámbito de la Ley
Orgánica, noción de contenido esencial, reserva de ley, remisión a Reglamento- o relativos
a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, contribuyendo con ello a formar el acervo jurisprudencial que permite el correcto entendimiento
constitucional de estas cuestiones.
Una vez sintetizadas las características esenciales de la jurisprudencia constitucional
relativa al artículo 27 de la Constitución, restaría, antes de concluir este comentario, reflejar
aquí algunos de los contenidos más importantes de sus pronunciamientos. Entre ellos
destacan los relativos a los siguientes asuntos:
- La Sentencia 77/1985, de 27 de junio, sobre admisión de alumnos y criterios para
ello: «los criterios previstos no lo son para una adscripción o destino forzoso de los alumnos a Centros determinados sino para una selección por carencia de plazas (...) la selección (...) se realizará, en
su caso, entre las solicitudes formuladas, partiendo, pues de una elección previa y no sustituyéndola
en modo alguno, de forma que los criterios prioritarios señalados no reemplazan en ningún momento
a la elección de los padres o tutores».
- La Sentencia 77/1985, de 27 de junio, sobre la noción de ideario educativo o carácter
propio del centro docente y los derechos y limitaciones que trae consigo, «viene a hacer
equivalentes los términos de “ideario educativo propio” y de “carácter u orientación propios” (...)
no supone forzosamente que el término “carácter propio” haya de interpretarse en todo caso como
limitado a aspectos morales y religiosos, excluyendo cualquier otro aspecto (...) es forzoso reconocer la
existencia de un derecho de los titulares de Centros docentes privados a la dirección de los mismos».
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- La Sentencia 77/1985, de 27 de junio, en lo relativo al régimen de conciertos.
- La Sentencia 77/1985, de 27 de junio, sobre la participación en la dirección de los centros públicos, «este derecho puede revestir, en principio, las modalidades propias de toda participación,
tanto informativa como consultiva, de iniciativa, incluso decisoria, dentro del ámbito propio del control
y gestión, sin que deba limitarse necesariamente a los aspectos secundarios de la administración de los
Centros. Se deja así por la Constitución a la libertad de configuración del legislador la extensión de esta
participación, con los límites consistentes en el respeto del contenido esencial del derecho garantizado».
- La Sentencia 86/85, de 10 julio, relativa a la gratuidad de los centros docentes, conforme a la cual «este derecho (...) no comprende el derecho a la gratuidad educativa en cualesquiera
Centros privados, porque los recursos públicos no han de acudir, incondicionalmente, allá donde
vayan las preferencias individuales (...) incorpora una dimensión prestacional, en cuya virtud los
poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo, para los niveles básicos
de la enseñanza, en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demanda el apartado 4º del
artículo 27 de la norma fundamental».
- La Sentencia 86/85, de 10 julio, sobre la subvención de los centros docentes «no hay,
pues, en conclusión, un deber de ayudar a todos y cada uno de los Centros docentes, sólo por el hecho
de serlo, pues la Ley puede y debe condicionar tal ayuda, de conformidad con la Constitución».
- La Sentencia 129/1989, de 17 de julio, referente a los trabajadores y su derecho
a la educación «desde el artículo 27.1 de la Constitución no puede imponerse al empresario o
empleador la obligación de satisfacer de forma incondicionada la pretendida compatibilidad de la
asistencia a clases del trabajador o empleado con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
relación de dependencia hasta el punto de que, de no hacerlo, el derecho fundamental a la educación
del trabajador sufriría un padecimiento que, de no ser reparado jurisdiccionalmente podría someterse
a conocimiento de este Tribunal en sede de amparo, (...) resulta claro que la dirección hospitalaria
no ha limitado de forma directa el ejercicio del derecho a la educación de la persona, es decir, no ha
tratado de impedir ni prohibir que los dos empleados suyos que aquí recurren sigan realizando sus
estudios. Únicamente les ha denegado, lo que era materia de concesión discrecional suya, las ventajas
de gozar, frente a los demás trabajadores, del beneficio particular del turno fijo de noche».
- Las Sentencias 195/989, de 27 de noviembre, y 337/1994, de 23 de diciembre, relativas a la educación en una lengua cooficial del Estado «esta posición constitucional del
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castellano no entraña en modo alguno una marginación o exclusión ex constitutione de las demás
lenguas que son propias y cooficiales de las Comunidades Autónomas (...) Mal cabe entender que el
deber general de conocimiento del castellano pueda llegar a entrañar el derecho a excluir el empleo del
catalán como lengua docente (...) el contenido del deber constitucional de conocimiento del castellano
no puede generar un pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano... no se desprende el derecho a recibir la enseñanza en sólo una de las dos lenguas cooficiales en
la Comunidad Autónoma a elección de los interesados (...) el derecho a la educación que la Constitución garantiza no conlleva que la actividad prestacional de los poderes públicos en esta materia
pueda estar condicionado por la libre opción de los interesados de la lengua docente. Y por ello los
poderes públicos -el Estado y la Comunidad Autónoma- están facultados para determinar el empleo
de las dos lenguas que son cooficiales en una Comunidad Autónoma como lenguas de comunicación
en la enseñanza, de conformidad con el reparto competencial en materia de educación».
- El Auto 382/1995, de 18 de diciembre, relativa a la continuidad de la instrucción
en el centro escolar «este derecho de acceder al centro escolar elegido encuentra, obviamente, un
imprescindible correlato en la facultad de proseguir la instrucción en el mismo, de tal modo que la
expulsión de la escuela, en determinadas circunstancias, puede entrañar la vulneración del derecho a
la educación».
- El Auto 40/1999, de 22 de febrero, sobre la religión y las enseñanzas paralelas «con
estas actividades paralelas y complementarias se trata de asegurar que los alumnos reciban una
formación adecuada para el pleno desarrollo de su personalidad (...) maduración intelectual en una
mentalidad amplia y abierta (...) estos objetivos pueden alcanzarse bien mediante la impartición de
unas enseñanzas que respondan a las convicciones religiosas sentidas por los alumnos, bien a través
de esas otras actividades paralelas (...) no pudiendo calificarse como discriminatorio el hecho de que,
quienes no han ejercido expresamente su derecho de opción a favor de la enseñanza religiosa, reciban
unas enseñanzas alternativas y complementarias, que no son objeto de evaluación, y de los que no
queda constancia en sus expedientes académicos».
A modo de conclusión podrían señalarse dos cosas. Por una parte, que la Sentencia
5/1981, de 13 de febrero aporta dos doctrinas esenciales, la relativa a la libertad de enseñanza, de fundación de centros escolares y de fijación del ideario propio, con todo lo que
ello implica y la relativa al correcto entendimiento de la libertad de cátedra y sus límites.
Por otra parte, que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en torno al artículo 27
de la Constitución, es un ejemplo de mesura o equilibrio entre las dos concepciones exis-
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tentes sobre la educación, como libertad y como derecho, respectivamente. Para lograr
este equilibrio, el Tribunal cohonesta, en sus pronunciamientos, el aspecto empresarial y
el prestacional de la misma: así, desde la primera perspectiva, da cabida al establecimiento
de idearios propios de los centros docentes y, con ello, de facultades de dirección de los
titulares de los mismos y limitaciones a la libertad de cátedra de los profesores; desde la
segunda, sin embargo, -la de la educación como derecho- garantiza la existencia de una
educación sostenida con fondos públicos.
Pese a los esfuerzos del Tribunal Constitucional, el debate ideológico y social en torno al
sistema educativo sigue absolutamente vivo en el momento en que se escriben estas letras.
La ausencia de un gran pacto escolar sigue sintiéndose, la diferencia en las dos concepciones de la enseñanza se aprecian en los discursos políticos, los debates en sede parlamentaria, las manifestaciones ciudadanas y, lo que es más grave, en la vertiginosa sucesión de
leyes relativas a la educación, al modo más español y decimonónico de las «constituciones
de partido», que permanecen vigentes únicamente mientras el que las impulsó ocupa el
poder. En los últimos treinta años se han sucedido, hasta el momento, la Ley General de
Educación, la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Educación, la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, la Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación
y el Gobierno de los Centros Docentes, la Ley Orgánica de Universidades, la Ley Orgánica
de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y la Ley Orgánica de Calidad de la
Educación. Y, por último, una mención al hecho de que la cuestión educativa se encuentra
hoy, además de con el reto eterno del acuerdo entre las dos concepciones tradicionalmente
existentes sobre la misma, con otros nuevos derivados de la propia realidad del siglo XXI
con sus características de globalización y revolución tecnológica.
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Comentario a la STC 11/1981, de 8 de abril.
Derecho a la huelga
y cuestiones generales sobre la
protección constitucional de los
Derechos Fundamentales
por
Ignacio Gutiérrez Casillas
Abogado. Letrado de las Cortes Generales
Profesor de Derecho del Trabajo y Seguridad Social
de la Universidad Complutense de Madrid
1. Conceptos constitucionales analizados en la Sentencia
Derecho a la huelga.
Artículo 28.2 CE
Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La
ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
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2. Contexto histórico-político de la Sentencia
Decía Salvador de Madariaga que «... los actos humanos son como árboles, cuyas raíces son
múltiples y convergen al tronco, y cuyas ramas son numerosas y divergen a medida que del tronco se alejan»75; esto mismo es lo que ocurre con la Sentencia 11/1981, pues partiendo de una raíz
histórica propia sus ramas aún duran y producen sus frutos; en ella se examina la constitucionalidad de una regulación del derecho de huelga (la del Real Decreto-Ley 17/1977,
de 4 de marzo) que bebe de las aguas del estimulante período de la transición a la democracia. Sus fórmulas, recogidas a lo largo de las aproximadamente 40 páginas de las que
fue ponente Díez-Picazo (padre), concentran en un tronco común fórmulas que luego
han ido desplegando el más de medio centenar de resoluciones en las que el alto Tribunal
se ha referido a aspectos más puntuales, -pero no por ello menos problemáticos-, que el
derecho de huelga plantea, como su ejercicio por los funcionarios públicos, las huelgas
intermitentes y en días especialmente perturbadores, el concepto de servicios esenciales de
la comunidad y un largo etcétera de cuestiones a las que tendremos ocasión de referirnos
más adelante al analizar la doctrina constitucional que la Sentencia establece.
Es una tendencia casi común de la doctrina la de ponderar el arraigo de las libertades
sociales en un Estado, tomando como un criterio valorativo importante el modo en que la
huelga es regulada por su Ordenamiento jurídico76.
Con la STC 11/81 culmina la conversión de la huelga en un derecho fundamental que
cuenta, pues, con todas las garantías con que nuestra Constitución refuerza la eficacia de
los derechos fundamentales; sin embargo, el contexto histórico político de esta Sentencia
no es otro que el de un proceso, cada vez más veloz, de metamorfosis de la huelga, la
cual tuvo que superar unas durísimas condiciones de ejercicio (por tratarse de un delito
tipificado en el Código Penal) hasta llegar a configurarse como un recurso legítimo de los
trabajadores (y, por tanto, regulado en las leyes) para su uso en las situaciones de conflicto
laboral colectivo. Así pues, la huelga pasa de la prohibición a la regulación como derecho
laboral y, una vez ahí, es elevado a la categoría de derecho fundamental. Éste era el circuito
que culminaba nuestra Sentencia:
75 Salvador de Madariaga, «Mujeres españolas», Madrid, 1972, pág. 136.
76 Así se aprecia en viejos maestros laboralistas como Pérez Botija, Bayón Chacón o Alonso Olea. Este último hace la
siguiente estimación: «Fenómeno social de importancia extrema, llega el tratamiento jurídico de la huelga a ser factor de calificación del sistema
de relaciones de trabajo de un país», vid Alonso Olea y Casas Bahamonde, Mª E. «Derecho del Trabajo», Madrid, 1995.
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Ignacio Gutiérrez Casillas
La prohibición de la huelga77
Las coligaciones de patronos y las huelgas de obreros, en defensa de sus intereses respectivos, fueron admitidas como un derecho por primera vez en la Ley de Huelgas y Coligaciones de 27 de abril de 1909. El Fuero del Trabajo, promulgado por Decreto de 9 de
marzo de 1938, declaró que los actos, individuales o colectivos, que turbaren o atentaren
contra la normalidad de la producción serían considerados como delitos de «lesa patria»;
asimismo, la Ley para la Seguridad del Estado, de 29 de marzo de 1941, reguló penalmente
la materia en sus artículos 43 a 46 que fueron trasladados, sin modificaciones apreciables,
a los artículos 222 y 223 del Código Penal de 194478. Así las cosas, la última regulación
prohibicionista del derecho de huelga, se recogía en el artículo 222 del Código Penal (en
la redacción procedente de la Ley 21 de diciembre de 1965) en el que se establecía que
«... serán castigados como reos de sedición: 1º Los funcionarios, empleados y particulares encargados de la
prestación de todo género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad que, suspendiendo su
actividad, ocasionen trastornos a los mismos o, de cualquier forma, alteren su regularidad. 2º Los patronos
y obreros que, con el fin de atentar contra la seguridad del Estado, perjudicar su autoridad, perturbar su
normal actividad o, de manera grave, la producción nacional, suspendieren o alteraren la regularidad del
trabajo». De esta regulación resultó que desde 1938 hasta 1975, el derecho de huelga estuvo
sometido a restricciones de diversa naturaleza siendo perseguible penalmente como una
77 No hay lugar aquí para desarrollar con más detalle la evolución de la regulación legislativa de la huelga (hoy «derecho» a la
huelga). De cita obligatoria, no obstante, es el magnífico estudio que efectúa Montoya Melgar en su monografía «Ideología
y Lenguaje en las Laborales de España (1873-1978)», Madrid, 1992, donde se analiza la relación entre el espíritu ideológico
dominante y su expresión lingüística en las leyes laborales dictadas a lo largo de siete períodos de nuestra historia, desde el
nacimiento del derecho del trabajo hasta la Constitución de 1978. Con un propósito de exhaustividad destaca el volumen recopilatorio «La legislación social en la historia de España. De la revolución liberal a 1936» en el que intervienen los profesores
Martín Valverde, Palomeque, Pérez Espinosa, Valdés Dal-Ré, Casas Bahamonde y García Murcia, Madrid, 1987.
78 El artículo 222 del Código Penal establecía que «... serán castigados como reos de sedición: 1º los funcionarios o empleados de todo genero de
servicios públicos y los particulares que por su profesión prestaren servicios de reconocida e inaplazable necesidad que, con el fin de atentar contra la
seguridad del Estado, de perturbar su normal actividad o de perjudicar su autoridad o prestigio, suspendieren su trabajo o alteraren la regularidad
del servicio. 2º Las coligaciones de patronos dirigidas a paralizar el trabajo. 3º La huelga de obreros.» Como pusiera de relieve Cuello
Calón («Derecho Penal», Barcelona, 1980, pp. 139 y siguientes). La falta de exigencia expresa de una determinada finalidad
para la existencia del delito en los supuestos de los números 2º y 3º fue objeto de severas censuras. En esta línea, Quintano
Ripollés indicaba que la existencia de elemento finalista en el número 1º y no en los otros dos, contradice los más elementales principios de lógica jurídica («Curso II», 1973, pág. 501), y Rodríguez Devesa sostenía que, tanto en las coligaciones
de patronos como en las huelgas de obreros, es precisa una determinada finalidad con arreglo al sentido de la Ley, ya que
considerar que tales conductas están tipificadas aunque persiga reivindicaciones exclusivamente económicas, conduce a un
evidente absurdo («Derecho Penal. Parte especial, II», 1965, pp. 186 y siguientes). A resultas de ello, la Ley de 21 de diciembre
de 1965 modificó el Código Penal estableciendo la exigencia del requisito finalista para que la huelga fuese perseguible como
delito; esto es, tendría naturaleza delictiva la huelga de obreros o el cierre patronal que persiguieren atentar contra la seguridad
del Estado, perjudicar su autoridad, perturbar su normal actividad o, de manera grave, la producción nacional. Conviene notar
que, tras la reforma de 1965, tal finalidad no era exigible para predicar el carácter delictivo de la huelga protagonizada por
funcionarios públicos.
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modalidad del delito de sedición («sedición impropia» o «no propiamente dicha», según
la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de aquella época). El ámbito subjetivo del delito
comprendía a todo tipo de empleados públicos, así como a los particulares que prestasen
servicios profesionales de reconocida e inaplazable necesidad (el ejemplo más usual, los
médicos); en el caso de la huelga ejercida por los trabajadores se exigía el requisito finalista
a cuya existencia y evolución nos hemos referido en nota 3. En fin, el resto de conflictos
laborales no eran perseguibles penalmente.
La regulación de la huelga como derecho laboral
La situación anteriormente descrita invirtió su tendencia en los últimos meses de la
vida del General Franco y del régimen por él erigido; ello se produjo con el Decreto-Ley
5/1975, de 22 de mayo, sobre regulación de conflictos colectivos de trabajo. Dicha norma
supuso una etapa importante en la evolución histórica de la legislación laboral, dado que
consagró expresamente (por vez primera desde hacía muchos años), la posibilidad de que
la huelga pudiera ser laboralmente lícita, siempre que se observaran los requisitos que el
propio texto legal contenía, en especial el de agotar una fase previa de negociación supervisada obligatoria79. Con ello, la figura de la huelga recuperaba la acuñación como derecho de
los trabajadores que había visto oculta durante demasiados años y accedía, tras la etapa de
su naturaleza delictiva, a una etapa de libertad; ahora bien, como dos años después señalaría la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, de Relaciones
del Trabajo «... la trascendencia del nuevo sistema aconsejaba, por razones de elemental prudencia, tanto
el establecimiento de un procedimiento riguroso para la legítima utilización de tal recurso, como la fijación
79 Como pone de relieve Montoya Melgar (Op. Cit, página 401 y ss.) la interesante Exposición de Motivos del mencionado
Decreto-Ley califica ya al modelo político español como «Estado de Derecho», y se refiere a las Leyes Fundamentales como
si integrasen una «Constitución», usos lingüísticos ambos bien significativos. Partiendo de tan difícil equilibrio, el Decreto-Ley
afronta el dilema de conciliar la realidad de las relaciones naturalmente conflictivas entre los trabajadores y los empresarios,
con la ortodoxia doctrinal (procedente de algunos de los dogmas principales en que se apoyaba la democracia orgánica y que
se hallaban recogidos en el Fuero del Trabajo) según la cual existía una comunidad de intereses que asociaba las voluntades
de las dos partes del contrato de trabajo. En este sentido, es bien interesante la Exposición de Motivos del Decreto-Ley de
referencia cuando reconoce que «... en la concepción a que responden las Leyes Fundamentales es cierto que los intereses de empresarios y
trabajadores se integran en el objetivo común de la producción», pero confiesa al tiempo que «se ha aceptado ya en la filosofía política del
Estado español que los conflictos colectivos de trabajo (...) forman parte de la realidad económica y social, y su número y complejidad aumentan
cuando dicha realidad se somete a procesos de crecimiento y de cambio promovidos por el propio Estado»; y así, tras insistir en su voluntad de
reforzar la «autonomía de las partes» en conflicto, de tal manera que «el Estado... sólo interviene cuando ha fracasado la composición
entre partes» proclama la «gran innovación»; a saber que «se legaliza el recurso a la huelga». El legislador es, naturalmente, consciente de
que utiliza por primera vez a lo largo del régimen de Franco la expresión «huelga laboral». «Esta expresión -declara la Exposición de Motivos del Decreto-Ley- estaba relegada prácticamente al ámbito penal estricto, de ahí su carga política negativa; pero una vez
más el Decreto-Ley trata de asumir plenamente la realidad económica y social, en sus hechos y en sus normas (...) evitando (...) la ruptura entre el
mundo social y el mundo de las normas».
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de determinadas limitaciones. Así la huelga ni podía exceder al ámbito de la empresa, ni podía tener lugar
por razones de solidaridad, ni afectar a empresas encargadas de la prestación de servicios públicos o de
reconocida o inaplazable necesidad».
La elevación de la huelga a la categoría de derecho fundamental
Cronológicamente el paso previo a la constitucionalización del derecho de huelga se dio
con el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, de Relaciones de Trabajo. Sin perjuicio
de ello, es sabido que fue nuestra vigente Constitución la que pudo caracterizar y proteger
el derecho de huelga dentro de la categoría de los derechos fundamentales y libertades
públicas que componen la Sección 1ª del Capítulo II de su Título I; y lo hizo en la sintética fórmula del artículo 28.2 en el que se dispone que «se reconoce el derecho a la huelga de los
trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las
garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad». Asimismo, es mérito de nuestro Tribunal Constitucional la calidad con la que, partiendo de los
fundamentos del artículo 28.2, se han delimitado los perfiles constitucionales del derecho
de huelga; ahora bien, dentro de lo que interesa en este momento del discurso, sería injusto
olvidar la importancia que tuvo el Real Decreto-Ley 17/1977 como norma-puente o como
norma de transición laboral entre la «democracia orgánica» creada por el Generalísimo y la
«democracia sin adjetivos» impulsada por Su Majestad el Rey Don Juan Carlos; en mi opinión, aquel Real Decreto-Ley tuvo para el Derecho del Trabajo la misma fuerza de cambio
que, tan sólo dos meses antes, había tenido la Ley para la Reforma Política sobre el edificio
constitucional en su conjunto80. Es decir, ambas normas tuvieron, proporcionadamente
a sus respectivos destinos, la misma fuerza transformadora, pero el Real Decreto-Ley de
Relaciones de Trabajo no fue una norma para la reforma, sino una norma de reforma cuya
característica principal, seguramente, es la de servir de puente reformador entre el obsoleto Derecho del régimen recién quebrado y el sistema democrático que estaba a punto
de inaugurarse. De todo ello, son buena muestra los párrafos iniciales con los que se abre
80 Es mayoritariamente aceptada la tesis según la cual la Ley para la Reforma Política, de 4 de enero de 1977, no era una ley
de reforma sino una ley para la reforma; siguiendo esta línea argumental, los novedosos principios en que se inspiraba esta
ley (soberanía popular, derechos fundamentales y división de poderes, entre otros) no contradicen sino que confirman esa
naturaleza instrumental de la mencionada Ley, pues para poner en marcha la reforma completa eran necesarias unas reformas
previas que hacían de esta Ley una especie de ley de «reformas» para la «REFORMA». Sólo así se explica que esta Ley fuera
incorporada al ordenamiento con el rango de octava Ley Fundamental y que, al carecer de una expresa disposición derogatoria, introdujese un elemento de ambigüedad que, aún siendo odiosa en una norma jurídica, era indispensable para hacer
mínimamente creíble su armonía con las siete Leyes Fundamentales que la precedían.
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el Decreto-Ley mencionado, en los que se puede leer que: «el nuevo marco político hacia el que
aceleradamente discurre la Nación, aconseja una profunda reforma normativa, inspirada en el principio
de liberalización de las relaciones de trabajo, en consonancia con los sistemas jurídicos imperantes en los
países de Europa Occidental de nuestro mismo contexto cultural. A ello obedece el conjunto de normas que
integran el presente Real Decreto-Ley que aborda los aspectos institucionales de inaplazable actualización,
sin desconocer la necesidad de concretar su configuración en consonancia con el desarrollo del proceso de
reforma de las estructuras sindicales», y, más tarde, añade: «los presupuestos indicados y la dinámica
social, acentuada como consecuencia de los cambios políticos últimamente experimentados, ponen de relieve
la necesidad de sustitución de las normas vigentes por otras en las que quede consagrada la huelga como
derecho, se aligere el procedimiento para su ejercicio y se fijen sus límites en las fronteras que marquen
la salvaguardia de los intereses de la comunidad». En suma, esta norma contribuyó de manera
utilísima, -y no sólo en materia de huelga sino también en el resto de relaciones laborales
colectivas, así como en el régimen del despido laboral-, al éxito del delicado y complejo
tránsito desde el ordenamiento jurídico franquista al ordenamiento jurídico democrático81.
Por otra parte, la actual vigencia de este Decreto-Ley, -olvidado ya el proyecto de Ley
Orgánica de 1992- expresa la conexión indisoluble que mantienen las raíces históricas de
la STC 11/1981 con la doctrina de desarrollo jurídico a través de la cual se ha conseguido
mantener aquella vigencia hasta nuestros días. Al fruto doctrinal derivado de esta Sentencia
hemos de referirnos a continuación.
3. Comentario
Doctrina constitucional establecida por la Sentencia
La Sentencia del Tribunal Constitucional 11/81 sienta las bases de buena parte del entramado jurídico que rige en España las relaciones laborales de naturaleza colectiva; entre
tales bases parece oportuno destacar las siguientes:
81 La elevada tensión ideológica y política de aquel momento histórico fue probablemente lo que, adivinando la llave del consenso como única solución posible, condujo a la postura conciliadora y comprensiva que fácilmente se aprecia en las primeras
líneas de esta norma la cual, aunque luego iba a dar un giro copernicano a la anterior regulación del derecho de huelga, afirma
que «la regulación de las relaciones de trabajo en nuestro Derecho vigente, responde a una concepción política intervencionista que, evidentemente,
ha propiciado toda una larga etapa de importantes avances sociales».
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a.
Definición del contenido esencial y los límites de los derechos
fundamentales
La Sentencia se interna en la búsqueda de una definición de lo que es el contenido
esencial de los derechos fundamentales, con la finalidad de poder resolver si la regulación
que hacen los preceptos del Decreto-Ley -que es objeto de un juicio de constitucionalidadafectan al contenido al contenido esencial del derecho de huelga puesto que, en aplicación
del art. 53.1 de la Constitución, la regulación legal de los derechos fundamentales «debe
respetar su contenido esencial». De este modo, especialmente en sus Fundamentos Jurídicos 7
a 10, la Sentencia profundiza en la definición de contenido esencial como aquella parte del
contenido de un derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad, resultando irreconocible
como tal derecho. Para llegar a esta conclusión se propone la utilización de dos vías complementarias entre sí; a saber:
- Por un lado, en muchas ocasiones, el nomen y alcance de un derecho subjetivo son
previos a su recepción y regulación por un legislador concreto. En tales supuestos
el tipo abstracto del derecho preexiste conceptualmente al momento legislativo y,
en este sentido, se puede hablar de una recognoscibilidad de ese tipo abstracto en
una regulación concreta acudiendo para ello a las ideas generalizadas y convicciones
generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y en general los especialistas en
Derecho. Según esta vía, constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo
aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito, y sin las cuales dejaría de pertenecer
a ese tipo quedando desnaturalizado. Todo ello referido, en cada caso, a un momento
histórico determinado82.
82 Desde esta perspectiva los derechos fundamentales son concebidos como un orden de valores superiores (grundwert en la jurisprudencia alemana) que preexisten y trascienden al propio Ordenamiento Jurídico. En virtud de esa posición superior que
ocupan, el Ordenamiento debe ser interpretado conforme a ellos. Tal idea se respira no sólo en esta Sentencia sino en otras
de aquel primer Tribunal Constitucional como la STC 4/1981, de 20 de febrero, o, (más directamente que en la que aquí se
comenta), la 21/1981, de 15 de junio en la que se afirma que «los derechos fundamentales responden a un sistema de valores y principios de
alcance universal (...) y que han de informar todo nuestro Ordenamiento Jurídico». A partir de aquí nace la teoría de la Drittwirkung sobre la
eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares. Toda esta construcción requiere acudir al tenor del
art. 10.1 de nuestra Constitución en el que se prevé que: «la dignidad de las personas y los derechos inviolables que le son inherentes (...)
son fundamento del orden político y de la paz social». Esta naturaleza valorativa es un argumento más para determinar el carácter irrenunciable de
los derechos fundamentales, como con rotundidad indica el Fundamento Jurídico 14, para resolver luego la controversia sobre la constitucionalidad
de las llamadas «cláusulas de paz social», que prevé el artículo 8 del Decreto-Ley al contemplar la posibilidad de que los convenios
colectivos regulen la renuncia al ejercicio del derecho de huelga durante un período determinado. En el examen de este tipo
de cláusulas la Sentencia se decanta por su constitucionalidad, al entender que no se trata de una genuina renuncia al derecho
de huelga (lo cual supondría una voluntad definitiva e irrevocable), sino un compromiso temporal que no afecta al derecho
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- El segundo camino para determinar el contenido esencial de un derecho fundamental parte de su condición de derecho subjetivo lo cual posibilita a su titular para poner
en marcha una norma jurídica con el fin de proteger un interés propio el cual, de esta
manera, se convierte en un interés jurídicamente protegido. En palabras del Fundamento Jurídico 8 de esta Sentencia: «El segundo posible camino para definir el contenido
esencial de un derecho consiste en tratar de buscar lo que una importante tradición ha llamado los
intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos. Se puede entonces
hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del mismo
que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al
derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el
contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo
dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección».
En materia de límites de los derechos fundamentales (aunque con referencia clara al
derecho de huelga, indica la STL 11/1981 en su Fundamento Jurídico 21 que los derechos
fundamentales garantizados por la Constitución no son ilimitados sino que están sujetos
a unos límites que se desprenden de la Constitución; tales límites se encuentran en la ley,
los derechos de los demás y otros bienes constitucionalmente protegidos. En esta misma
Sentencia el Tribunal Constitucional aclara que el derecho de los trabajadores a defender
sus intereses mediante la utilización de la huelga cede cuando con ello se puede ocasionar
un mal más grave que el que los propios huelguistas experimentan, dado que el derecho de
la comunidad a una serie de prestaciones vitales por servicios esenciales es prioritario sobre
el derecho de huelga. En esta misma línea la Sentencia 43/1990, de 15 de marzo señala, en
relación con una huelga convocada por los trabajadores de Iberia coincidiendo con las vacaciones de Semana Santa, que: «... en caso de producirse huelgas en tales servicios durante las fechas
indicadas (...) el mantenimiento de los servicios esenciales podrá establecerse en niveles superiores a los que
serían constitucionalmente admisibles en huelgas convocadas en otras fechas y en las que no concurran las
circunstancias señaladas. Así se evita la, en otra forma, notable desproporción entre los sacrificios impuestos a los usuarios y los realizados por los trabajadores en huelga y, además, el interés de la comunidad se
perturba hasta extremos razonables no desmesurados».
en sí mismo, sino a su ejercicio, todo lo cual entrañaría una pura obligación que puede incumplirse arrostrando la pérdida de
las contraprestaciones pactadas.
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Titularidad del derecho a la huelga
El derecho de huelga pertenece a la categoría de los llamados derechos colectivos dado
que la única forma en que se concibe su existencia es a partir de un ejercicio colectivo o
agrupado de ella; así pues, la titularidad de la huelga es individual de cada trabajador, pero
colectiva en su modo de ejercicio83.
Encarrilada la perspectiva más teórica nuestra Sentencia se centra en qué categorías profesionales gozan del derecho de huelga. Esta cuestión puede resumirse del siguiente modo:
- Es titular del derecho de huelga toda persona sometida a una relación laboral incluyendo las relaciones laborales especiales (en las que por reciente decisión legislativa
se incluye ahora a los abogados que prestan servicios retribuidos, por cuenta y dentro del ámbito de organización y dirección del titular individual de un despacho de
abogados individual o colectivo, según prevé la Disposición Adicional 1ª de la Ley
22/2005, de 18 de noviembre) expresamente cabe también aquí el personal civil de
establecimientos militares, sobre los que se pronuncia no sólo la STC 11/1981, sino
también la posterior STC 26/1986 de 8 de febrero.
- Respecto a los funcionarios públicos la Constitución guarda silencio dado que, a
diferencia de lo que ocurre con la libertad sindical no establece la atribución (ni amplia, ni restrictiva) del derecho de huelga a los funcionarios públicos. Ante el silencio
de la Constitución ha sido el legislador quien de manera implícita ha reconocido
este derecho a los funcionarios en la disposición adicional décimo segunda en la
ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma de la Función Pública. En este
sentido, ya el Tribunal Constitucional en la Sentencia que comentamos y en su STC
99/1987, de 11 de junio, (relativa a la ley 30/1984) afirma que corresponde al legislador como representante de la soberanía nacional confeccionar la regulación de las
condiciones de ejercicio del derecho de huelga por los funcionarios públicos. Sintéticamente hubiesen cabido al legislador tres opciones, que son: atribuir de manera
plena este derecho a los funcionarios públicos, atribuirlo con restricciones o prohi-
83 Esta mezcla de facultades individuales y colectivas requiere un breve intento de sistematización; a saber: al amparo de esta
Sentencia y de la normativa vigente es facultad individual del trabajador la participación o abandono de las actividades previas
y de la huelga en sí misma; sin perjuicio de ello, en su proyección colectiva son los órganos de representación unitaria (comité
de empresa y delegado de personal), las organizaciones sindicales o la asamblea de trabajadores quienes deben tomar decisiones indispensables sobre convocatoria, objetivos, negociación y terminación de la huelga.
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bir el ejercicio del derecho de huelga por los funcionarios públicos. En la práctica,
hasta tanto se dicte una norma específica, sigue aplicándose el Decreto-Ley 17/1977
con algunas variantes en materia de preaviso y servicios mínimos fundamentalmente. En cuanto a funcionarios excluidos del derecho de huelga se encuentran los
miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de naturaleza militar
(que ni siquiera cuentan con libertad sindical- ex art. 28.1 CE-, ni pueden ejercer el
derecho de petición colectiva -ex art. 21 CE). También están excluidas del derecho
de huelga las fuerzas y cuerpos de seguridad, incluidas las autonómicas y las locales,
en aplicación de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado. Respecto de los jueces, Magistrados y fiscales tanto la Ley Orgánica del Poder Judicial como el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal guardan
un significativo silencio sobre este derecho que, en cambio, si tienen expresamente
atribuidos por norma reglamentaria los secretarios judiciales y médicos forenses,
entre otros.
Contenido esencial del derecho de huelga.
Atendida la situación de hecho de que ni el artículo 28.2 CE, ni en el Decreto-Ley enjuiciado se contiene una definición del derecho de huelga la STC 11/1981 opta en su Fundamento
Jurídico 10 por poner de relieve, basándose en las concepciones predominantes, que su contenido esencial comprende: «la facultad de cesación del trabajo en cualquiera de sus manifestaciones» o, como indica el Fundamento Jurídico 9, es: «el derecho de los trabajadores a colocar
el contrato de trabajo en fase de suspensión», siempre en el bien entendido de que tal opción sólo
podrá hacerse efectiva mediante el ejercicio de alguna de las modalidades de huelga admitidas
por la ley, a la que es inherente la posibilidad de prohibir determinadas formas de ejercicio
que considere abusivas, siempre sin alterar su contenido esencial. Sobre este particular debe
recordarse que son ilícitas determinadas modalidades de huelga, entre otras:
- Huelga rotatoria o articulada consistente en alternar paros parciales de diferentes
sectores de la empresa con ánimo de bloquear su funcionamiento.
- Huelga de tapón o estratégica, en la que, de manera concreta, se paraliza a un grupo
de trabajadores pertenecientes a un sector neurálgico que impide la continuación
del proceso productivo sin necesidad de suspensión laboral (ni consiguiente daño
salarial) para el resto de trabajadores.
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- Huelga política, en la que se persiguen fines políticos ajenos a los intereses profesionales de los trabajadores, si bien la STC 36/1993 de 8 de febrero, declaró lícita la
huelga general de 14 de diciembre de 1988, contra la política social del Gobierno por
cuanto se reclamaban mejoras laborales y sociales.
- Huelga novatoria, que persigue una alteración de un convenio colectivo en vigor o
de un laudo arbitral firme, con la excepción de la claúsula tácita rebus sic stantibus,
por producirse una alteración total de las circunstancias en que se pactó el convenio
o en caso de incumplimiento grave por parte del empresario.
Las facultades del legislador para restringir el ejercicio del derecho de huelga se fundamentan en la prevalencia que sobre tal derecho ha concedido el artículo 28.2 de la Constitución al mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, en los términos antes
aludidos. Sobre este asunto resulta de especial significación la afirmación que efectúa la
STC 11/81 en su Fundamento Jurídico 7 según la cual «la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo».
Delimitación de la huelga con el cierre patronal y otras medidas de conflicto colectivo
La Sentencia que comentamos se enfrenta al problema de las relaciones de los artículos
28.2 y 37.2 CE, en la medida en la que el último de ellos reconoce el derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo. De la comparación entre ambos
preceptos, dada la ubicación del primero en la sección de derechos fundamentales y libertades
públicas, se extrae la consecuencia de que el constituyente quiso reforzar el derecho de huelga
frente al resto de medidas de conflicto colectivo y, singularmente, frente al cierre patronal; en
relación con ello el Fundamento Jurídico 22 pone de relieve dos ideas principales:
- Que no hay un régimen de igualdad de armas entre empresarios y trabajadores, ya
que el cierre patronal carece de la protección inherente a los derechos fundamentales
de que sí goza la huelga, lo cual entroncaría con la originaria concepción del trabajador como parte «débil» de la relación laboral y el principio pro-operario.
- Que el cierre patronal no es una suerte de «huelga de patronos», dado que en el cierre no
hay reivindicación de intereses sino defensa frente a las eventuales alteraciones que la huelga pudiera ocasionar sobre la integridad de personas y bienes presentes en la empresa.
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Comentario a la STC 98/1985, de 28 de julio,
sobre la constitucionalidad de la
Ley Orgánica de Libertad Sindical
por
Juan Antonio Sagardoy Bengoechea
Abogado
Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad Complutense de Madrid
y
José Luis Gil y Gil
Abogado
Profesor Titular de Derecho del Trabajo de la Universidad de Alcalá
1. Conceptos constitucionales examinados en la Sentencia
Derecho a la libertad sindical. Alcance subjetivo de la libertad sindical. Órganos de
representación de los trabajadores en la empresa. Derecho a la negociación colectiva.
Sindicatos más representativos. Cesión en uso de inmuebles patrimoniales públicos al
sindicato. Canon de negociación colectiva.
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Artículo 28.1 CE
Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio
de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos
a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios
públicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse
al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a
fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a las mismas. Nadie podrá
ser obligado a afiliarse a un sindicato.
2. Contexto histórico-político de la Sentencia
En el primer Gobierno socialista, el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 26 de julio de 1984, aprobó el Proyecto de Ley Orgánica de Libertad Sindical
(LOLS), cuyo texto definitivo se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el día
31 de julio siguiente. El Proyecto desarrollaba el artículo 28.1 de la Constitución. El 30 de
julio de 1984 se presentó en el Tribunal Constitucional un recurso previo de inconstitucionalidad, interpuesto por el Parlamento Vasco contra determinados artículos del Proyecto
de Ley reseñado. Por providencia de 31 de julio, el Tribunal acordó tenerlo por interpuesto,
con la consecuencia de la suspensión automática de la tramitación del proyecto. La STC
98/1985, de 29 de julio, resuelve los recursos previos de inconstitucionalidad acumulados
584, 585 y 594, todos ellos de 1984, promovidos respectivamente por el Parlamento Vasco, por el Gobierno Vasco y por sesenta y cinco Diputados, contra el texto definitivo del
Proyecto de LOLS.
3. Comentario
La STC 98/1985, de 29 de julio, declara la constitucionalidad del Proyecto de LOLS84.
Analiza el contenido de la libertad sindical, que reconoce el artículo 28.1 CE, con el carácter de derecho fundamental. En algunos casos, lleva a cabo una interpretación correctiva
de algunas de las disposiciones del Proyecto, para que resulten conformes con la Ley Fundamental85. En las páginas que siguen, sintetizaremos la doctrina de la Sentencia, valora-
84 Vid. en Sagardoy y Durán (1984) y en Rodríguez-Piñero (coord.) (1986) un comentario del Proyecto y del texto definitivo
de la LOLS.
85 Vid., en este sentido, Alonso Olea (1986).
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Juan Antonio Sagardoy Bengoechea y José Luis Gil y Gil
remos su relevancia y la pondremos en relación con otros pronunciamientos del Tribunal
Constitucional sobre el derecho a la libertad sindical.
En cuanto al alcance subjetivo de la libertad sindical, la Sentencia admite la licitud de
la regulación que hace el Proyecto de LOLS de la sindicación de los funcionarios y de los
trabajadores autónomos. Por lo que hace a los primeros, el Tribunal considera, de forma
discutible, que «el reconocimiento del derecho de libre sindicación de los funcionarios deriva directamente
del mandato del artículo 28.1 de la CE, cuyo término “todos” los incluye». Más bien, el reconocimiento del derecho de sindicación de los funcionarios se realiza en el inciso posterior del
artículo 28.1 CE, según el cual la ley regulará las peculiaridades del ejercicio del derecho de
sindicación para los funcionarios públicos86. Según la Sentencia, que la ley haya de regular
las peculiaridades del ejercicio de la libertad sindical de los funcionarios, no implica la
necesidad de que la sindicación de éstos y sus peculiaridades se regulen en un único instrumento legislativo. No puede reprocharse, pues, a la LOLS el haber regulado esta materia de
forma deficiente. Asimismo, la Sentencia considera adecuado atribuir a los trabajadores autónomos que no tengan trabajadores a su servicio el derecho a afiliarse a las organizaciones
sindicales constituidas, pero no a fundar sindicatos que tengan precisamente por objeto la
tutela de sus intereses singulares, sin perjuicio de su capacidad para constituir asociaciones
al amparo de la legislación específica. La LOLS acoge un concepto estricto de trabajador.
Como los autónomos no son genuinos trabajadores, pueden constituir asociaciones y, si
no tienen trabajadores a su cargo, afiliarse al sindicato de su elección, pero no crear sindicatos para la defensa de sus intereses particulares. Sin la existencia de otra parte, ligada al
titular del derecho por una relación de servicios, un sindicato de trabajadores autónomos
no podría ejercer los derechos de huelga, negociación colectiva y conflicto. El Proyecto
de LOLS no vulnera la normativa de la OIT y, más en concreto, el Convenio número 141,
relativo a las organizaciones de trabajadores rurales. Dicho Convenio se cumple tanto si
se autorizan sindicatos exclusivos de trabajadores rurales por cuenta propia, como si se
remite su organización al derecho general de asociación87.
86 Alonso Olea (1986: 182).
87 Vid. Sagardoy Bengoechea (2004: 139 ss) acerca del derecho de sindicación, huelga y negociación colectiva de los trabajadores autónomos independientes. En la actualidad, se discute el contenido posible del Estatuto del Trabajador Autónomo.
Puede consultarse el Informe de la Comisión de Expertos, designada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, que
lleva por título Un estatuto para la promoción y tutela del trabajador autónomo, dado a conocer en octubre de 2005, en
http://www.tt.mtas.es/periodico/laboral/200510/est_autonomo.pdf. El informe mantiene el criterio de la STC 98/1985, y
propugna mantener el régimen común del derecho de asociación, sin otorgar a los autónomos el derecho de libertad sindical:
cfr. pp. 132 ss.
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El Tribunal avala la opción de no agotar en la LOLS todas las materias relacionadas con
la libertad sindical y, en particular, las relativas a los órganos de representación de los trabajadores en la empresa y al derecho a la negociación colectiva. Para la Sentencia, los órganos
de representación de los trabajadores en la empresa no tienen reconocimiento constitucional, sino que son una creación de la ley y poseen sólo una relación indirecta con el artículo
129.2 CE. Su creación y su ordenación constituyen un desarrollo de este último precepto,
y no del artículo 28.1 CE, por lo que no requieren la existencia de una Ley Orgánica88.
Se desprende, pues, de la Sentencia la corrección técnica del Título II del Estatuto de los
Trabajadores (ET), que contiene el régimen jurídico de los comités de empresa y delegados
de personal. Por otra parte, el Tribunal señala que la negociación colectiva es un medio
necesario para el ejercicio de la actividad sindical que reconocen los artículos 7.1 y 28.1 CE,
junto a las libertades sindicales individuales y las libertades colectivas de organización89.
Pero este hecho no transforma la negociación colectiva en uno de los derechos fundamentales y libertades públicas que deba desarrollarse por medio de una Ley Orgánica90. De ese
modo, la Sentencia acepta la licitud constitucional del Título III del ET, que exige ciertos
requisitos de legitimación, composición de la comisión negociadora y procedimiento para
los convenios de naturaleza normativa y eficacia general o erga omnes. La Sentencia también
se pronuncia acerca del valor de los denominados convenios colectivos extraestatutarios, y
recalca que ninguna de las exigencias del Título III del ET ha de seguirse en una negociación común de eficacia limitada91. En otras Sentencias, el Tribunal Constitucional parece
admitir implícitamente que los convenios colectivos, sean estatutarios o extraestatutarios,
poseen el mismo valor jurídico92. Aun así, para la STC 177/1988, de 10 de octubre, sólo el
convenio colectivo tiene naturaleza jurídica normativa. Por su parte, la jurisprudencia ha
declarado que los convenios colectivos extraestatutarios poseen naturaleza contractual y
eficacia personal reducida o limitada a quienes los negocian y sus representados93.
88 Sobre los órganos de representación de los trabajadores en la empresa, de carácter unitario o electivo, vid. también las SSTC
74/1983, de 30 de julio; 51/1988, de 22 de marzo; 208/1989, de 14 de diciembre, y 197/1990, de 29 de noviembre.
89 STC 73/1984, de 27 de junio.
90 Puede verse una síntesis de los contenidos esencial y adicional de la libertad sindical en la STC 95/1996, de 29 de mayo. Vid.
en Ojeda Avilés (1998: 34 ss) una valoración crítica de la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del contenido esencial
del derecho de la libertad sindical.
91 Acerca de los convenios colectivos extraestatutarios, vid., por todos, Valdés Dal-Ré (1998) y Sala Franco (1989).
92 SSTC 58/1985, de 30 de abril, y 108/1989, de 8 de junio.
93 SSTS de 24 de enero de 1997 y 1 de julio de 1999.
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La Sentencia dedica la mayor parte de los considerandos al análisis de la constitucionalidad
del régimen jurídico de los sindicatos más representativos94. Ante todo, el Tribunal señala
que el planteamiento jurídico-constitucional del tema no puede prescindir de dos principios
derivados del texto constitucional, cuya compatibilidad es preciso garantizar: en primer lugar, el de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos, derivado del artículo 28.1,
en relación con el artículo 14, de la CE; en segundo término, el de promoción del hecho
sindical, que enlaza con el artículo 7 CE y se vería obstaculizado por una defensa a ultranza
del primero. En la tensión entre estos principios, el problema es de límites. La existencia de
sindicatos más representativos y la atribución a los mismos de determinadas prerrogativas
es constitucionalmente legítima si los criterios que se empleen tienen un carácter objetivo y
se fundan en elementos que no ofrezcan una posibilidad de parcialidad o abuso. El criterio
adoptado por el Proyecto de LOLS para la generalidad de las funciones que regula es el de
la audiencia expresada mediante la obtención de un 10 por 100 ó más de los delegados de
personal y miembros de los comités de empresa y de los correspondientes órganos de las
Administraciones públicas. Tal criterio determina la mayor representatividad a nivel estatal
[art. 6.2 a)] y el acceso en un ámbito concreto a las funciones previstas (art. 7.2). De forma
similar, aunque con distinto porcentaje (15 por 100) y con un número mínimo (1.500 representantes), se determina la mayor representatividad a nivel de Comunidad Autónoma [art.
7.1 a)]. Según la Sentencia, nada puede oponerse a esta forma de medición, ni plantea problemas la diversidad entre el nivel estatal y el de la Comunidad Autónoma. La argumentación
es menos convincente en lo que se refiere a los requisitos más rigurosos para acceder a la
mayor representatividad en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Según el Tribunal Constitucional, no es irrazonable exigir a los sindicatos más representativos a nivel de Comunidad
Autónoma unas condiciones adicionales que garanticen su relevancia, no sólo en el interior
de la respectiva Comunidad, sino también en relación con el conjunto nacional, y que eviten
al mismo tiempo las distorsiones que resultarían de la atribución de los mismos derechos a
sindicatos de distinta implantación territorial y que representen a un número muy distinto
de trabajadores, según la población laboral de las respectivas Comunidades Autónomas. La
disposición obedece a una voluntad del legislador de que los interlocutores sociales, por parte
de los trabajadores, lo sean con el peso adecuado a la realidad global del mundo del trabajo en
el marco de la economía. La Sentencia concluye que tal opción legislativa no puede calificarse
94 Para una valoración general de la doctrina de la Sentencia en este punto, vid., por todos, Durán López (1992: 164 ss). Sobre la
mayor representatividad sindical, vid., entre otras, las SSTC 53/1982, de 22 de julio; 65/1982, de 10 de noviembre; 20/1985,
de 13 de febrero; 72/1985, de 14 de febrero; 99/1987, de 11 de junio, y 187/1987, de 24 de noviembre.
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de discriminatoria, por tener una justificación razonable y no ser la regulación propuesta
desproporcionada para conseguir la finalidad pretendida.
También asume la Sentencia el criterio de la irradiación, regulado en el artículo 6.2 b) del
Proyecto, que extiende la mayor representatividad desde el nivel estatal o autonómico a los
niveles territoriales y funcionales inferiores. Con todo, el Tribunal precisa que, en cuanto
implica el reconocimiento de funciones a los así considerados como más representativos,
el reconocimiento y, por tanto, el ejercicio, se contrae al específico ámbito territorial y
funcional de cada uno. En otro pasaje, la Sentencia añade que la representatividad por
afiliación, federación o confederación no es el único criterio de medición, de forma que
no impide que quienes no pertenezcan a las organizaciones más representativas puedan
igualmente alcanzar la representatividad y ejercer las funciones en los concretos ámbitos
de ejercicio. La mayor representatividad estatal o comunitaria, que permite irradiarla a las
organizaciones afiliadas, arranca de un dato objetivo, que es la voluntad de los trabajadores.
No hay, pues, razón suficiente para estimar que el criterio no se ajusta a los mandatos constitucionales. El principio de equivalencia entre representatividad e implantación, básico en
el Proyecto, tampoco puede considerarse roto. Aparece complementado mediante el criterio de la irradiación, en aras de la opción del legislador en favor de la potenciación de las
organizaciones de amplia base territorial (estatal o comunitaria) y funcional (intersectorial),
que asegure la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales
de los trabajadores frente a una posible atomización sindical.
Según la Sentencia, desde el punto de vista constitucional, no importa tanto el hecho de
que unos sindicatos se califiquen de más representativos, ni el modo en que se articulen los
diversos grados de representatividad, cuanto los efectos que de ellos se deriven. La Sentencia declara que está justificada la diferencia de trato entre los sindicatos más representativos y los que no lo son, en lo que hace a la atribución de ciertos privilegios. Carece de
fundamento cuestionar el artículo 6.1 del Proyecto de LOLS, que reconoce a los sindicatos
más representativos «una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como
de acción sindical». En la valoración de los efectos del reconocimiento de la mayor representatividad, el Tribunal salva la constitucionalidad del Proyecto de LOLS por medio, fundamentalmente, de planteamientos alusivos95. La Sentencia analiza, uno a uno, los distintos
95 Durán López (1992: 165).
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privilegios que otorga la ley. Así, el apartado b) del artículo 6.3 atribuye a los sindicatos más
representativos el derecho a la negociación colectiva, en los términos previstos en el ET. Se
trata de un supuesto específico de negociación, dotada de eficacia general y aplicable, por
tanto, a todos los trabajadores y empresarios incluidos en su ámbito, pertenezcan o no a las
organizaciones pactantes. Tal carácter, y la necesidad lógica de reconocer la legitimación a
quienes representen cualificadamente los intereses del grupo afectado, justifican la limitación a quienes ostentan una mínima representatividad, teniendo en cuenta que se atribuye
a todo sindicato la negociación de eficacia limitada96. Por igual razón, es ajustado a derecho el apartado c) del artículo 6.3 del Proyecto, que regula la función de participar como
interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las Administraciones
públicas, a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación97.
Para la Sentencia, también es razonable la atribución del derecho a participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo, que está conectado con el derecho a la negociación colectiva y la representación institucional: el precepto prevé la participación en sistemas públicos de solución de conflictos, pues son libres los sistemas privados,
creados por las propias partes, bien expresamente para un conflicto determinado, bien con
carácter general y previo. Así pues, se trata de atender a sistemas de solución de conflictos,
voluntarios y no impuestos, creados por el Estado y cualificados por el interés general.
Afirma el Tribunal que la promoción de elecciones sindicales, prevista en el apartado
e), pretende tan sólo ordenar de forma razonable dichas elecciones, partiendo del principio elemental de que únicamente a los interesados y no al Estado compete acordar la
celebración de las mismas. Su limitación a quienes tengan un mínimo de representatividad
es una medida lógica de ordenación del proceso electoral, pretende evitar las disfunciones
derivadas de una atribución discriminada, y no altera los derechos de los excluidos, pues
éstos pueden presentar su candidatura [art. 2.2 d) del Proyecto].
También indica la Sentencia que, al ser una norma de remisión, la cláusula general
incluida en el apartado g) no puede considerarse inconstitucional. Los problemas que aducían los recurrentes no derivaban de este precepto, sino del instrumento jurídico que esta-
96 SSTC 4/1983, de 28 de enero, y 12/1983, de 22 de febrero.
97 Más tarde, se aprobó la Ley 9/1987, de 12 de junio, que regula los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
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bleciese aquellas otras funciones representativas, bien por problemas relativos al rango de
la norma, bien por su contenido. La valoración habrá de hacerse en cada caso concreto, sin
que, obviamente, la previsión del Proyecto pueda tener una función legitimadora de dichos
supuestos desde una perspectiva constitucional. La remisión abierta que realiza la LOLS
nos recuerda que las leyes y reglamentos pueden otorgar facultades adicionales, que pasan
a disfrutar de la protección otorgada a la libertad sindical, en lo que parece una delegación
de la Ley Orgánica específica a otras normas de menor rango98. Pero, en el otorgamiento
de facultades adicionales a los sindicatos más representativos, no debe olvidarse el límite
que marca la STC 75/1992, de 14 de mayo, consistente en que la peor condición de los sindicatos desfavorecidos es legítima en cuanto no sea tan manifiestamente desproporcionada
que ocasione una restricción, anulando o entorpeciendo gravemente sus posibilidades de
cumplir los fines que les son propios y, por eso mismo, produciendo un efecto directo de
desalentar la afiliación a esos sindicatos.
El Tribunal dedica una especial consideración a los apartados a) y f) del artículo 6.3,
para dilucidar si la capacidad representativa referida a la representación institucional y la
obtención de cesiones temporales de inmuebles se atribuye por la ley, con carácter exclusivo y excluyente, a los sindicatos más representativos a nivel nacional y autonómico. En
cuanto a la representación institucional ante las Administraciones públicas u otras Entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tengan prevista,
la Sentencia declara que la ley se limita a establecer la capacidad representativa de los
sindicatos que tengan el carácter de más representativos a nivel estatal o de Comunidad
Autónoma, pero no impide que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias de organización, integren además en sus propios órganos a otros sindicatos que
no tengan esta consideración legal. El Tribunal Constitucional ha precisado el alcance del
derecho de participación institucional en Sentencias posteriores99. Respecto a la capacidad representativa para obtener cesiones temporales del uso de inmuebles patrimoniales
públicos en los términos que se establezcan legalmente, la Sentencia lleva a cabo una interpretación correctiva, según la cual el Proyecto se limita a reconocer tal capacidad a los
sindicatos más representativos, sin contener regulación alguna excluyente en este punto en
relación a los sindicatos a que se refiere el artículo 7.2 del Proyecto ni a los demás. De ahí
98 Ojeda Avilés (1998: 82).
99 SSTC de 9/1986, de 21 de enero; 39/1986, de 31 de marzo; 184/1987, de 18 de noviembre; 217/1988, de 21 de noviembre;
7/1990, de 18 de enero; 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de noviembre.
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que el precepto no deba interpretarse en el sentido de que atribuya un monopolio a los
sindicatos más representativos. Puesto que el artículo 6.3 f) efectúa una remisión en blanco
a una regulación legal, será tal regulación la que podrá plantear, en su caso, problemas de
constitucionalidad. Mientras que la LOLS reserva los inmuebles para los sindicatos más
representativos, la Ley 4/1986, de 8 de enero, de Patrimonio Sindical hace extensivo el
derecho a todos los sindicatos y organizaciones patronales, y otorga una preferencia a los
de carácter más representativo100.
En fin, la Sentencia salva la constitucionalidad de la regulación jurídica del canon de
negociación colectiva101. Para la Sentencia, del propio literal del precepto se deduce que la
cuantía total que han de percibir los sindicatos representados en la comisión negociadora
no podrá exceder de los gastos que por todos los conceptos ocasione la negociación del
respectivo convenio. Y, asimismo, habrá de respectarse la voluntad individual del trabajador,
lo que implica que cada trabajador, en la forma y plazo que se determinen, podrá mostrar
su conformidad con que se le descuente el canon sobre los salarios que le correspondan,
sin que sea admisible la imposición del canon a reserva de la voluntad en contrario, y sin
que se pueda exigir tampoco una manifestación negativa de voluntad, que supondría, sin
duda, una presión sobre el trabajador. La Sentencia subraya que, si el canon de negociación
colectiva es sólo el voluntariamente admitido por el trabajador, no cabe afirmar que afecte a
la libertad sindical, bien entendido que el mismo, dado su carácter y finalidad específica, no
puede confundirse en ningún caso con la cuota sindical que deben abonar a cada sindicato
los trabajadores afiliados. La Sentencia concluye su razonamiento señalando que, siendo el
canon de negociación, por su objeto, una cláusula de potenciación de los sindicatos, y estando vinculado al propio acto que lo establece, por estar su causa en la negociación misma
entendida como un servicio a todos los trabajadores afectados, no es una figura extraña a
la negociación colectiva. Por lo demás, la negociación no podrá referirse a la determinación
de la cuantía del canon, sino a la asunción por el empresario del deber de descontar su importe. La interpretación del TC, muy rigurosa, reduce la virtualidad del canon102.
100La Ley 4/1986 trató de dar una solución equilibrada al problema, y estableció dos procedimientos: uno, para los bienes del
patrimonio acumulado, y otro, para los bienes del patrimonio histórico.
101Según el artículo 11.1 del Proyecto de LOLS, «en los convenios colectivos podrán establecerse cláusulas por las que los trabajadores incluidos
en su ámbito de aplicación atiendan económicamente la gestión de los sindicatos representados en la comisión negociadora, fijando un canon económico
y regulando las modalidades de su abono. En todo caso, se respetará la voluntad individual del trabajador, que deberá expresarse por escrito en la
forma y plazos que se determinen en la negociación colectiva».
102Rodríguez-Piñero (1986: 15).
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Al desestimar los tres recursos previos de inconstitucionalidad contra el Proyecto de
LOLS, la STC 98/1985, de 29 de julio, avala las opciones de política legislativa en que se
basaba el desarrollo del artículo 28.1 CE. Consagra el criterio de la mayor representatividad, la cuestión que atacaban los recurrentes con una mayor virulencia, y precisa el alcance
de las facultades que integran el derecho a la libertad sindical. En ocasiones, lleva a cabo
una interpretación correctiva, para que los preceptos resulten conformes con la CE. La
Sentencia es un buen ejemplo de la trascendencia de la doctrina del TC en el campo de las
relaciones laborales y, sobre todo, del derecho sindical103.
103Acerca de la doctrina del Tribunal Constitucional en el Derecho del Trabajo, puede consultarse el libro de Durán López
(1992) y, sobre todo las pp. 125 y ss., por lo que hace al Derecho sindical.
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