e l b a n c o c e n t r a l d e v e n e z u e l a r a f a e l j. c r a z u t el
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Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela Economía, fue miembro del que contribuyeron a fomentar Directorio del Banco Central de una visión crítica de la economía Venezuela hasta su fallecimiento nacional, es el propósito de en el año 2010. Durante veinte esta colección iniciada por el años ocupó distintos cargos en el Banco Central de Venezuela con el banco central motivo de la celebración de su 70 aniversario. Así, la colección de venezuela abarcará libros escritos a partir Notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades de los años sesenta, del pasado siglo, que hicieron escuela o a rescatar hitos de un ejercicio colectivo de reflexión que se dio en el país durante las últimas décadas del siglo xx, y cuya vigencia e influencia es preciso resaltar. La Colección Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela está dirigida a profesionales, investigadores y estudiantes en el ámbito de las ciencias sociales, así como al público en general. e l banco c e nt ral d e venezuela r afae l j. c ra zut consecuencia, su objetivo apunta instituto emisor. Profesor titular de la Universidad Central de Venezuela e Individuo de Número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, se desempeñó igualmente como secretario de contribuyeron al cambio de economía política de Venezuela. En (Falcón, 1926-Caracas 2010) Rafael J. Crazut, doctor en Reeditar textos fundamentales, paradigmas en la concepción de la Rafael J. Crazut rafael j. crazut la Presidencia de la Corporación Venezolana de Fomento y secretario del Consejo de Economía Nacional. La presente edición de El Banco Central de Venezuela. Notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades, libro originalmente publicado en 1970 bajo el patrocinio del BCV, fue actualizada por el autor hasta abarcar temas de reciente actualidad como la reconversión monetaria, la crisis económica mundial (2008-2009) y la reforma a la Ley del BCV aprobada por la Asamblea Nacional en 2010, entre otros aspectos de interés. Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela Directorio Nelson J. Merentes D. Bernardo Ferrán Jorge Giordani José S. Khan Fernández Armando León Rojas José Félix Rivas Alvarado Administración Presidente Nelson J. Merentes D. Primer Vicepresidente Gerente (e) Eudomar Tovar Comité Permanente de Publicaciones Armando León Rojas (Presidente) Rafael Rosales Carlos Mendoza Potellá Iván Giner Txomin las Heras Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela EL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA Notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades Rafael J. Crazut Catalogación en fuente de Biblioteca Ernesto Peltzer Crazut, Rafael J. El Banco Central de Venezuela : notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades / Rafael J. Crazut. – Caracas : Banco Central de Venezuela (BCV), 2010. –xxxvii., 644 p.– Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela. – Quinta edición de la obra. Incluye Referencias Bibliográficas e Índice. – isbn: 978-980-394-061-4. – 1. Banco Central de Venezuela 2. Banco Central de Venezuela – Historia 3. Venezuela – Historia económica 4. Leyes bancarias – Venezuela 5. Venezuela – Política económica – siglo xx 6. Venezuela – Política económica –siglo xxi i. Título. Clasificación Dewey: 332.110987/C911/2010 Clasificación JEL: E50 ; E58 ; E59 ; E31 ; O21 © De esta edición: Banco Central de Venezuela, 2010 Coordinación Vicepresidencia de Estudios, BCV Producción editorial Gerencia de Comunicaciones Institucionales Departamento de Publicaciones, BCV Avenida Urdaneta, esquina de Las Carmelitas Torre Financiera, piso 14, ala sur Caracas 1010, Venezuela Teléfonos: 801.5514 / 8380 / 5235 Fax: 536.9357 publicacionesbcv@bcv.org.ve www.bcv.org.ve Elaboración del índice analítico Álvaro Agudo Diseño gráfico de la colección Felipe Saldivia Diagramación Felipe Saldivia Corrección de textos Rosa Arévalo Orzero José Ramón Cova España Impresión Editorial Arte Hecho el Depósito de Ley Depósito legal: lf44020109001007 ISBN: 978-980-394-061-4 Impreso en Venezuela – Printed in Venezuela Un banco central de emisión para el cual se aprovechara nuestra propia experiencia y la de otros países y que siguiera los mejores modelos, podrá dar mayor solidez y al mismo tiempo mayor flexibilidad a nuestro sistema monetario, y permitir la unidad y la efectividad del control sobre la tasa de descuento y de nuestro cambio. Alberto Adriani, 1939 Índice Prólogo Introducción xxi xxvii primera parte Origen y evolución (1940-1970) 1 capítulo i Antecedentes históricos 3 La Venezuela de los años treinta Pluralidad de emisión Bancos privados emisores Convenio Tinoco y régimen cambiario Arraigada tradición respecto al oro Regímenes autocráticos, economía liberal Banco de Venezuela, auxiliar de la Tesorería La idea de crear un banco central: adversarios y defensores Síntesis y discusión de los primeros proyectos Proyecto Alvarado Silva Proyecto Pérez Dupuy Méritos e importancia de ambos proyectos Conceptos y opiniones del doctor Egaña Nuevo Proyecto de Ley ante las Cámaras Legislativas Aspectos generales Capital Objetivos Asamblea, Directorio y Administración Operaciones 3 7 9 10 11 12 12 12 21 21 24 27 28 31 34 35 36 38 39 el banco central de venezuela X Prohibiciones Fuerte oposición de los sectores afectados Disposiciones transitorias del proyecto: entrega del oro al Banco Central capítulo ii Creación del Banco Central Aprobación y promulgación de la ley La Comisión Organizadora Masiva suscripción de acciones Nuevos tropiezos y dificultades Asamblea Constitutiva Demanda de nulidad Sentencia de la Corte Federal y de Casación: constitucionalidad del Banco Central Reconocimiento a meritorios venezolanos capítulo iii Evolución institucional Etapa inicial (1940-1950) Proceso de consolidación (1950-1960) Nuevas atribuciones y responsabilidades (1960-1970) La década de los setenta Comentarios finales apéndice al capítulo iii Reformas legales Reforma Parcial de 1943 Proyecto de Reforma de 1948 Ley de 1960 Ley de 1974 40 42 43 45 45 46 48 50 51 53 61 62 67 67 72 74 78 86 89 89 90 93 96 índice XI capítulo iv Centralizador de la emisión y guardián de las reservas internacionales 99 Introducción Centralizador de la emisión Conceptos sobre emisión Disposiciones contenidas en la Ley del Banco Central Reservas internacionales Comentarios generales Reservas internacionales de Venezuela 99 101 101 103 106 106 111 apéndice al capítulo iv El mecanismo de la oferta monetaria 123 capítulo v El régimen cambiario 135 Antecedentes: dólar petrolero y sobrevaluación del bolívar Los cambios diferenciales El Convenio de Bretton Woods y nuestro régimen cambiario Experiencias de otros países en materia de cambios diferenciales Devaluación y proceso de unificación (1960-1964) Retorno a la libre convertibilidad (1964) Otras modificaciones cambiarias Revaluaciones de 1971 y 1973 Flotación conjunta con el dólar y eliminación del sistema de paridades Nacionalización petrolera y unificación cambiaria 135 138 140 143 147 150 153 153 154 155 XII el banco central de venezuela capítulo vi Prestamista de última instancia Consideraciones generales sobre la política de redescuento Dificultades que plantea la utilización del redescuento en países insuficientemente desarrollados El Banco Central de Venezuela como prestamista de última instancia Limitaciones del redescuento como instrumento de control monetario: opiniones sobre la materia Disposiciones legales Tasas de redescuento y sus variaciones Otros elementos de apreciación Algunas evidencias históricas Conclusión capítulo vii Mercado abierto y otros instrumentos de control monetario Introducción Mercado abierto Encajes flexibles Persuasión moral Control selectivo Intereses activos y pasivos Conclusión 157 157 169 173 174 177 178 183 188 192 195 195 196 204 208 210 212 213 capítulo viii Consejero y agente financiero del Gobierno nacional 217 Introducción Controversias entre gobiernos y bancos centrales 217 220 índice Prestigio y eficiencia de nuestro Banco Central: estudios, opiniones y asesoramiento al Gobierno nacional Agente financiero del Gobierno nacional Agente de la Tesorería nacional Conclusión XIII 223 230 233 238 capítulo ix Créditos y anticipos al Gobierno nacional 241 Algunos antecedentes históricos Evolución de nuestro régimen legal Comentarios finales 241 246 250 apéndice al capítulo ix El Fondo Anticíclico 253 capítulo x Posibilidades y limitaciones para financiar o contribuir al desarrollo económico 259 Consideraciones generales Mecanismos ortodoxos y heterodoxos Breve análisis de las alternativas planteadas Modernización del sistema financiero Contribución a la planificación económica Financiamiento de las exportaciones Creación de un mercado de capitales Control selectivo del crédito Mayor contribución al financiamiento del sector rural Créditos a mediano y largo plazo Adquisición de valores de empresas privadas Fondos de Desarrollo Posible utilización de reservas internacionales Conclusiones 259 264 267 267 268 269 270 273 275 277 278 279 282 284 el banco central de venezuela XIV capítulo xi Cooperación financiera internacional Introducción Relaciones con el Fondo Monetario Internacional Cooperación con América Latina y otros países segunda parte Síntesis de actividades relevantes (1970-2000) nota preliminar Cambios fundamentales experimentados por el BCV a partir del decenio de los setenta Breves conceptos fundamentales Problemas metodológicos capítulo xii Altibajos de la economía venezolana durante el período 1973-1983 Introducción La crisis energética y sus repercusiones económicas Impacto inicial sobre la economía venezolana Desajustes internos Endeudamiento externo Estancamiento y devaluación Crisis estructural o coyuntural Ajustes y rectificaciones capítulo xiii El Banco Central de Venezuela ante la crisis del Sistema Monetario Internacional y la devaluación del dólar Introducción 291 291 294 303 311 313 313 313 317 321 321 322 324 327 328 331 334 336 339 339 índice Responsabilidades y actuaciones del Banco Central Breve recuento de la estructura y funcionamiento del Sistema Monetario Internacional Planes de reforma Accidentado y complejo proceso de reforma Creación de los derechos especiales de giro (DEG) El Comité de los 20 y el proceso de reforma Devaluaciones del dólar Transitoriedad y proceso evolutivo El Grupo de los 24 en asuntos monetarios internacionales Apreciaciones finales: Venezuela ante el colapso de Bretton Woods capítulo xiv Banco Central y sistema bancario. Evolución jurídico-institucional Introducción Nueva Ley del Banco Central de Venezuela (1987) Nueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito (1988) Creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (1985) Observaciones finales capítulo xv Política cambiaria Introducción Expectativas y contradicciones ante el problema cambiario El control de cambios (1983) El caso de la deuda privada externa Evolución de la balanza de pagos y régimen cambiario (1984-1988) Unificación cambiaria (1989) XV 340 342 345 346 346 347 349 350 351 353 357 357 358 362 367 370 375 375 376 379 382 387 391 el banco central de venezuela XVI Conversión de la deuda pública en inversión Comentarios finales capítulo xvi Política monetaria Introducción Objetivos y lineamientos generales Expansión moderada (1980-1982) Cambios de orientación (1983-1984) Nuevos instrumentos y objetivos (1985-1986) Rasgos predominantes del período (1987-1990) Política monetaria y déficit fiscal Política monetaria y administración de los tipos de interés Política monetaria y limitaciones del sistema financiero capítulo xvii Políticas complementarias y actividades operativas Introducción Emisión de billetes y acuñación de monedas Administración de las reservas internacionales Contribución al refinanciamiento de la deuda externa Colocación y rescate de valores públicos Fondo de Financiamiento de las Exportaciones (Finexpo) Sistema de Información Central de Riesgos Bancarios (Sicri) Política en materia de sucursales Administración de recursos de terceros Otras actividades operativas Estudios y publicaciones 394 396 399 399 400 400 404 407 409 413 414 419 425 425 427 429 430 434 435 437 438 439 440 441 índice XVII capítulo xviii Cambios de orientación en la política económica: el Plan de Ajuste Estructural de 1989 y sus implicaciones monetarias y cambiarias 443 Consideraciones previas Síntesis del plan objeto de consideración Participación específica del Banco Central Críticas adversas Dificultades de instrumentación Continuidad de algunas políticas El Banco Central y la reforma integral de la legislación financiera capítulo xix El Banco Central de Venezuela y la crisis bancaria de 1994 Antecedentes económicos y sociopolíticos de la crisis Actuaciones inmediatas del Banco Central Las crisis financieras y sus características relevantes Sinopsis de la crisis venezolana Causas determinantes Colapso del Banco Latino y propagación de la crisis Legislación financiera de emergencia Los auxilios financieros del BCV Costo económico y social de la crisis Apéndice: colaboración de funcionarios y ex funcionarios del BCV al estudio de la crisis bancaria 443 444 446 450 452 453 454 459 459 461 463 464 465 466 469 469 472 473 XVIII el banco central de venezuela tercera parte Nuevas orientaciones de la política y actividades del Banco Central a comienzos del siglo xxi 475 capítulo xx Reformas legales y políticas fundamentales 477 Introducción Constitucionalidad del Banco Central Ley del Banco Central de Venezuela de 2001 Propósitos y objetivos Disposiciones fundamentales El Plan Estratégico Institucional como guía de acción Actuaciones en materia de política cambiaria y monetaria Consideraciones previas Política cambiaria Política monetaria Contribución a la creación del Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden) Nivel adecuado de reservas Políticas en materia de oro y diversificación de reservas internacionales Modernización del sistema de pagos Centralización del mercado interbancario Compensación electrónica Nuevas reformas legales en el ámbito monetario y financiero Motivaciones fundamentales Reforma de la Ley del BCV, noviembre de 2009 Reforma de la Ley del BCV, abril de 2010 Ley Orgánica del Sistema Financiero 477 478 479 479 481 483 484 484 486 487 489 492 494 497 501 501 503 503 504 505 507 índice XIX capítulo xxi: Reconversión monetaria y otras actuaciones relevantes en el ámbito económico y social 509 La reconversión monetaria Antecedentes y objetivos El Decreto Ley de Reconversión Monetaria Estrategia comunicacional Resoluciones del Banco Central Adecuación tecnológica Contribuciones de la Casa de la Moneda Cumplimiento de metas y lapsos establecidos Creciente atención a los estudios económicos Cátedra Andrés Bello: revisión del convenio con la Universidad de Oxford Jornadas de Economía Política Latinoamericana, 2009-2010 Política comunicacional y editorial Política comunicacional Política editorial Año del Oro y El libro del oro de Venezuela Estudios e iniciativas en materia de integración latinoamericana y caribeña Contribución al estudio e instrumentación del Sucre Actividades socioculturales y responsabilidad social Modernización y ampliación de la Casa de la Moneda Conjunto arquitectónico Manzana Norte En memoria del doctor Gastón Parra Luzardo capítulo xxii La crisis global de 2008-2009: repercusiones económicas y actuaciones del Banco Central Antecedentes y características generales de la crisis Políticas adoptadas por Estados Unidos y países desarrollados 509 509 510 511 512 513 514 514 515 519 520 521 521 522 524 525 527 532 535 538 540 541 541 544 el banco central de venezuela XX Repercusiones previsibles para la economía nacional Respuestas del Ejecutivo Nacional y del Banco Central Comportamiento de la economía venezolana de 2008 y 2009 Algunas lecciones y experiencias derivadas de la crisis 547 549 551 552 a manera de epílogo Multiplicidad de regímenes cambiarios Dificultades predominantes en el ámbito cambiario y monetario La alternativa de la Caja de Conversión 555 556 apéndice Presidentes y primeros vicepresidentes del Banco Central en sus 70 años de existencia 569 Bibliografía Índice analítico 577 589 561 563 569 Prólogo El presente trabajo fue publicado originalmente en 1970 bajo el título El Banco Central de Venezuela. Notas sobre su historia y evolución, 19401970, después de lo cual se han publicado varias reediciones actualizadas. En el prólogo de la primera edición se exponen los siguientes conceptos sobre el origen e inicio de actividades del Instituto, así como sobre las características y propósitos de la obra que se publica: Al finalizar el año 1970 se habrán cumplido tres décadas de la creación del Banco Central de Venezuela. El Instituto fue constituido mediante ley sancionada por el Congreso Nacional el 13 de julio de 1939, promulgada por el entonces presidente de la república, general Eleazar López Contreras, el 8 de septiembre del mismo año. Comenzó luego el proceso de promoción, organización y redacción de estatutos que concluyó con la Asamblea Constitutiva celebrada el 15 de agosto de 1940. El Banco inició sus operaciones durante el mes de octubre de 1940 y fue inaugurado oficialmente en enero de 1941. Con este texto, continúa exponiéndose en el prólogo: …se pretende, aun cuando en forma muy modesta, llenar un vacío existente en la literatura económica del país, como la ausencia de una obra suficientemente actualizada que condense los aspectos más resaltantes de la historia y evolución del Banco Central de Venezuela. Sobre esta materia se ha publicado, como bien se sabe, la obra de don Jesús María Herrera Mendoza, quien, con su conocida visión e indiscutible capacidad intelectual, recopiló y ordenó la documentación básica referente a los primeros ocho años de vida de la institución. Parecía plantearse, sin embargo, la necesidad de un enfoque más amplio, especialmente si se toma en cuenta la creciente importancia que ha experimentado el Instituto y las numerosas atribuciones que XXII el banco central de venezuela le han sido asignadas en razón de reformas legales… gracias a lo cual ha comenzado a ejercer más cabalmente sus funciones de banco central. En lo que atañe a la sistematización del trabajo, se expone que para agrupar el material, que nos ilustra sobre la historia y evolución del Banco Central, se ha seguido un esquema más o menos tradicional, así: El primer capítulo está destinado a reseñar los aspectos concernientes a su creación, haciendo especial referencia a las dificultades y tropiezos iniciales. Le sigue un recuento sobre los aspectos más resaltantes del período 1940-1970, para luego examinar por separado sus atribuciones específicas de acuerdo con el criterio que agrupa las funciones de los bancos centrales en conceptos tales como el de centralizador de la emisión, guardián de las reservas internacionales, prestamista de última instancia y otras que le son propias. Para concluir, se presenta un capítulo donde se examinan las posibilidades y limitaciones que tiene el Banco para financiar el desarrollo económico del país; y otro relacionado con su posición frente a los problemas de cooperación financiera internacional. Finalmente, se advierte que se trata de un trabajo “predominantemente descriptivo, con propósitos de divulgación y no una obra de tipo analítico”, escrito en términos sencillos “por estar dirigido a lectores interesados en el tema pero no a especialistas”, y se admiten sus numerosas deficiencias y limitaciones. Gracias a la generosidad de los directivos del Banco Central, así como a la indulgencia del público lector, esta obra ha sido objeto de varias reediciones. La primera, como se ha dicho, se publicó en 1970 como parte de las obras conmemorativas del XXX Aniversario del Instituto. La segunda edición, publicada en 1980, con motivo de la conmemoración de los 50 años del Banco, incorpora distintos conceptos y apreciaciones vinculados con la vida de la institución, registrados en el decenio 19701980, tanto en el ámbito interno como en el externo, entre ellas, la estatización o nacionalización del Banco con motivo de la Ley de 1974, promulgada durante la primera administración del presidente Carlos Andrés Pérez, en donde se establece que, “con excepción del Estado, ninguna persona natural o jurídica podría ser propietaria de acciones del Banco”. En 1986, posiblemente en razón de que las existencias de prólogo XXIII la obra en el Banco Central se encontraban agotadas, la Academia Nacional de Ciencias Económicas, con la anuencia del Instituto, publicó una nueva edición en cuyo prólogo se expresa mi agradecimiento a los miembros de esa corporación en la siguiente forma: Agradezco a la Academia Nacional de Ciencias Económicas la gentileza de patrocinar una nueva edición de este trabajo –cuyos pocos méritos y limitaciones son evidentes–, gentileza que atribuyo, fundamentalmente, a la escasa bibliografía existente sobre la materia; a la generosidad y benevolencia de los Individuos de Número de esta corporación, siempre proclive al estímulo y a la crítica constructiva; así como posiblemente al deseo de contribuir a destacar la labor realizada por el Banco Central de Venezuela, institución que ha cumplido sus objetivos con una serenidad y eficiencia poco comunes en nuestro medio. Para la conmemoración de los 50 años del BCV, se publicó una nueva edición referida a la historia y evolución del Instituto durante el período 1940-1990, con una actualización de su texto que se explica en el correspondiente prólogo, así: Esta nueva edición conserva básicamente la misma estructura que la anterior, de la cual difiere sólo porque se ha agregado una nueva sección titulada “El decenio de los ochenta”, en donde se intenta examinar la variada y compleja situación que ha tenido que afrontar el Banco Central en este período, caracterizado por cambios de tipo radical en nuestra economía. La nueva sección se inicia con una especie de marco de referencia previo, cuyo propósito es reseñar y destacar las nuevas condiciones en que se desenvuelve la economía venezolana, y la evolución jurídico-institucional del Banco Central y el sistema bancario en general, para luego pasar a la consideración del tema principal, relacionado con la política monetaria y cambiaria, así como otras políticas y actividades que constituyen responsabilidades específicas de esta institución. En reiteradas ocasiones amigos y colegas del Banco Central me han sugerido o planteado la necesidad de actualizar esta obra, la cual –en su muy noble apreciación– “presenta un panorama bastante interesante y didáctico sobre la creación y evolución de ese Instituto durante sus primeros decenios de existencia”, cuyo contenido –también en su generosa opinión– debe ponerse al día debido a la importancia de los temas XXIV el banco central de venezuela que aborda. Ante las honrosas sugerencias de actualización que se me han hecho, he formulado distintas observaciones, entre ellas: en primer lugar, que en mi modesto parecer, dicha obra cumplió con el cometido para el cual fue escrita, como fue el de reseñar y analizar un proceso histórico de apreciable interés pero ya superado; en segundo término, que futuros trabajos sobre la materia deben corresponder a las nuevas generaciones de economistas y otros profesionales formados en el Banco Central, más capacitados para ese propósito, a quienes deben dejarse las mayores oportunidades para poner en evidencia su indiscutible talento y capacidad creativa; en tercer lugar, que desde la publicación original de la obra, la economía y la sociedad venezolana han experimentado cambios de apreciable significación, además de que la filosofía y la técnica de la banca central han venido cambiando también considerablemente. Destaqué, asimismo, que la obra original se había estructurado de acuerdo con las actividades específicas de los bancos centrales, tales como centralizadores de la comisión, guardianes de las reservas internacionales, prestamistas de última instancia y otras, pero que en los últimos años se había asignado tan variada gama de atribuciones al BCV que ya no era posible utilizar esa sistematización. Frente a las dificultades planteadas, y dada la insistencia del Comité Organizador de la Conmemoración de los 70 años del BCV, con la anuencia de tan distinguidas personalidades, me he permitido optar por una solución intermedia: mantener el texto original que presenta una visión aproximada del Banco desde su fundación hasta comienzos del decenio 1970-1980, al cual se anexa una síntesis de actividades relevantes para el período comprendido entre mediados de 1970, aproximadamente, y finales de 2010 cuando se cumplen los 70 años del Instituto. Dentro de esta idea, el trabajo se ha agrupado en tres grandes secciones: 1) Origen y evolución (1940-1970); 2) Síntesis de actividades relevantes (1970-2000); y 3) Cambios de orientación a comienzos del siglo xxi; todo ello sin olvidar que el tiempo histórico constituye una variable que no admite separaciones tajantes, y que siempre se presentan solapamientos entre unos períodos y otros. Cada sección va precedida de notas preliminares sobre el período objeto de estudio, las cuales constituyen una suerte de introducción o marco de referencia previo sobre prólogo XXV conceptos histórico-económicos necesarios para interpretar y valorar las actuaciones del Banco en esa nueva etapa. Esta solución, a mi entender –a pesar de sus notables imperfecciones–, podría cumplir con la doble finalidad de satisfacer las exigencias del público lector y, a la vez, servir de orientación y constituir una recopilación de material básico para que las nuevas generaciones de economistas y profesionales del BCV, con su reconocida capacidad de análisis, se encarguen de realizar un enfoque de conjunto más profundo y actualizado de la historia de la institución, tarea que yo no he podido acometer, entre otros aspectos, porque los esfuerzos que he realizado al respecto se desactualizan rápidamente ante los cambios tan dinámicos que ha venido experimentando la economía nacional, el sistema financiero y, muy especialmente, el Banco Central. Finalmente, cabe advertir que, con la finalidad de evitar confusiones de tipo bibliográfico, se ha creído conveniente modificar el subtítulo de la obra, con lo cual ésta adquiere la denominación completa de El Banco Central de Venezuela. Notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades. Para concluir, quiero expresar mi agradecimiento al Directorio y la Administración del Banco, así como al Comité Permanente de Publicaciones, la Biblioteca y compañeros de trabajo del Instituto por el apoyo que me han brindado para la actualización y publicación de esta modesta contribución a la historia del Banco Central. Rafael J. Crazut Introducción Mantener la estabilidad del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, a través de una adecuada regulación de la liquidez, constituye el objetivo tradicionalmente asignado a los bancos centrales, para lo cual suele dotarse a estas instituciones de una serie de privilegios y responsabilidades que varían de acuerdo con los países, pero que se orientan básicamente a la centralización de la emisión de las reservas internacionales y las operaciones cambiarias. Tales funciones suelen complementarse con otras no menos importantes como son: actuar como prestamistas de última instancia, promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, realizar operaciones de mercado abierto, fijar encajes mínimos, establecer determinados tipos de interés que puedan cobrar los bancos en sus operaciones activas o pasivas, servir de agentes, banqueros y consejeros de los gobiernos de sus respectivos países, vigilar el comercio del oro, actuar como cámaras de compensación y, finalmente, servir de guardianes de las reservas en efectivo de la banca comercial. En las últimas décadas, sin embargo, ha venido prevaleciendo el criterio de que la atención predominante de estas instituciones debe centrarse en objetivos económicos y sociales de mayor significación, como son el logro de la ocupación plena, el crecimiento económico y el uso adecuado de los recursos productivos, por lo cual las demás atribuciones y responsabilidades tienen, según se estima, carácter accesorio y deben estar supeditadas a la consecución de estos últimos objetivos básicos. XXVIII el banco central de venezuela Se asigna también a los bancos centrales la responsabilidad de financiar ciertos desequilibrios fiscales o asegurar al Estado que tales dese­ quilibrios puedan ser adecuadamente cubiertos mediante el uso de la deuda pública, cuya administración suele constituir también una de sus atribuciones específicas. El banco central debe actuar, además, como consejero del Gobierno y mantener una actitud firme y decidida a fin de imponer su criterio en cuestiones monetarias y asimismo financiar desequilibrios presupuestarios, pero ha de asegurarse de que estas prácticas no conduzcan a la inflación y debe, por último, adquirir y conservar un elevado prestigio y autoridad moral a fin de utilizarlos como arma de persuasión. Como si todas estas atribuciones fuesen pocas, en las economías no desarrolladas o en vías de desarrollo se aspira a que la institución desempeñe un papel decisivo en el financiamiento de ese proceso, utilizando para ello las más variadas modalidades, entre las cuales no se descarta el crédito directo y a largo plazo. También se espera en estos países que los bancos centrales contribuyan eficazmente a la modernización del sistema financiero, a incrementar el hábito bancario, a estimular el ahorro, a agilizar el mercado monetario, a mejorar o a estructurar el mercado de capitales y a mantener tipos de interés acordes con las necesidades del crecimiento económico. Tan variada y compleja gama de atribuciones pone de relieve las dificultades que plantea la conducción de un instituto de esta naturaleza, ya que en la práctica pareciera esperarse de los mismos la solución a todos los problemas económicos. Además, como resulta evidente, muchos de sus objetivos tienen carácter incompatible y en determinadas ocasiones plantean graves conflictos al colidir los unos con los otros. Los bancos centrales se encuentran, igualmente, sujetos a fuertes presiones por parte de sectores que desean aprovechar al máximo su capacidad de emisión. Sus actuaciones suelen tener numerosos críticos y adversarios, algunos de los cuales razonan con sorprendente propiedad técnica, pero quienes en el fondo actúan en defensa de intereses creados. Se espera siempre que el Gobierno respete las decisiones e independencia del banco central, pero también es imprescindible que éste actúe bajo la suprema dirección del Gobierno. La tarea encomendada a estas instituciones no es, pues, nada fácil ni claramente definida, requiriéndose en introducción XXIX consecuencia que sus directivos posean condiciones excepcionales, que van desde la prudencia y el don de persuasión hasta la astucia y agresividad para llevar a cabo con buen éxito tan complejos objetivos. Tanto la teoría como la práctica de la banca central proceden fundamentalmente de Inglaterra. Así, por lo menos, lo señalan casi todos los tratadistas, sin desestimar la importante colaboración que al respecto han prestado otros países. El Banco de Inglaterra ha constituido, al parecer, una especie de laboratorio donde se han experimentado la mayoría de los principios que hoy en día orientan la actuación de estas instituciones. Fue, asimismo, un destacado financista británico, sir Walter Bagehot quien, aprovechando las experiencias obtenidas en ese país, sintetizó en su obra Lombard Street, publicada en 1873, conceptos fundamentales sobre banca central que hoy en día son universalmente admitidos. La historia de la banca central es pues, en gran parte, la historia del Banco de Inglaterra, organismo que adquirió el privilegio de emitir billetes hace ya casi 300 años a cambio de conceder préstamos a la Corona británica. Dicho instituto continuó realizando operaciones de esta naturaleza durante el transcurso del siglo xviii hasta convertirse en banquero y agente financiero del Gobierno. Asumió, posteriormente, la posición de prestamista de última instancia, con lo cual contribuyó a solucionar graves problemas que confrontaban los demás bancos y fue el primero en poner en práctica una política de redescuento. Convencidos de su liquidez y prestigio, los demás bancos comenzaron a mantener saldos en el Banco de Inglaterra, el cual adquirió de ese modo la condición de guardián de las reservas en efectivo del sistema bancario, así como de depositario del oro de la nación. La liquidación de deudas interbancarias, mediante el traspaso de saldos depositados en dicho banco, le asignó funciones de cámara de compensación, las cuales comenzó igualmente a realizar en forma progresiva. Todas estas actividades, llevadas a cabo exitosamente y, al parecer, sin tropiezos significativos, hicieron que la vieja institución de Threadneedle Street se convirtiera gradualmente en un organismo de alto interés público y respondiera al concepto de lo que hoy llamamos banco central. Las prácticas del Banco de Inglaterra llamaron poderosamente la atención de los gobernantes europeos. La mayoría de ellos, deseosos de XXX el banco central de venezuela contar con una organización de esta naturaleza, comenzaron a seguir el ejemplo británico. Como consecuencia de ello, se crearon numerosos bancos con privilegios especiales o se otorgaron privilegios a instituciones ya existentes. Son representativos de este período el Banco de Francia, fundado en 1800; el Banco de los Países Bajos, en 1814; los Bancos de Austria y Noruega, en 1817; el Banco Nacional de Bélgica, en 1850; el Banco de España, en 1856; y el Reichsbank que surgió en 1875 como Banco de Prusia. Al finalizar el siglo xix ya casi todos los países europeos contaban con bancos especiales que, en mayor o menor grado, desempeñaban las funciones que hoy se asignan a los bancos centrales. El monopolio o centralización de la emisión y la facultad de servir de agentes financieros de los gobiernos constituían su característica más resaltante. Salvo contadas excepciones, a comienzos del siglo xx la banca central era una institución esencialmente europea. Planteábanse para entonces, en Estados Unidos, graves desajustes monetarios, derivados de la existencia de un sistema bancario cuya peculiaridad más sobresaliente era la descentralización. Frente a tal situación las autoridades del país decidieron estudiar y adaptar las experiencias del viejo continente, lo que condujo a la promulgación del Federal Reserve Act, el 23 de diciembre de 1913, de acuerdo con lo cual se estableció el Sistema de la Reserva Federal. Doce bancos relativamente independientes, con facultades de emisión y posibilidades de actuar como prestamistas de última instancia, dentro de sus respectivas zonas de influencia, integran el aludido sistema, cuya máxima autoridad reside en una junta de gobernadores (Federal Reserve Board), designada por el Gobierno y ratificada por el Congreso. Como otra característica especial cabe añadir que sólo los bancos afiliados pueden recibir los beneficios directos de este sistema y que las funciones de guardián de las reservas internacionales corresponden a la tesorería. El Federal Reserve System fue, posiblemente, la primera institución creada con la expresa finalidad de llevar a cabo las funciones de un moderno banco central, ya que las demás organizaciones habían llegado a esa posición por evolución gradual. Al finalizar la Primera Guerra Mundial, pocas de las economías, que hoy se clasifican como subdesarrolladas, habían establecido bancos introducción XXXI centrales. Se atribuye a tres grandes bancocentralistas (lord Montagu Norman, gobernador del Banco de Inglaterra; Benjamin Strong, del Banco de la Reserva Federal de Nueva York; y Hjalmar Schacht, del Reichs­bank), el haber desarrollado una campaña mundial que exaltara las ventajas de los bancos centrales y estimulara a los países que carecían de ellos para que procediesen a crearlos. Asimismo, una convención financiera internacional celebrada en Bruselas, en 1920, puso de relieve las ventajas de estas instituciones, recomendando su creación para acelerar el proceso de rehabilitación y garantizar una mayor estabilidad monetaria. En América Latina, como más adelante se comenta, se establecieron algunos institutos de ese tipo durante el transcurso de esa década, pero la mayoría de ellos surgieron a partir de la depresión de los años treinta, la cual demostró con más convincentes argumentos la necesidad de su creación. Un número proporcionalmente mayor de bancos centrales se ha establecido después de la Segunda Guerra Mundial, como consecuencia de la independencia que han alcanzado numerosos países africanos y asiáticos, así como por el estímulo que se deriva de las medidas de cooperación internacional que actualmente prevalecen. Los regímenes legales que gobiernan la actuación de estas instituciones –creadas en economías de bajos ingresos y sin mercado monetario organizado– son, básicamente, similares a las que existen en las economías avanzadas, ya que en la práctica han sido calcadas de tales países o han sido elaboradas por técnicos procedentes de aquéllos. Adecuar cabalmente todos estos principios y experiencias a las economías en desarrollo es uno de los más graves problemas que se plantean. Materia que no puede omitirse en estas notas introductorias es la relativa a la propiedad, control y grado de independencia que conservan o deben conservar las instituciones cuyo estudio nos ocupa. Los viejos e independientes bancos centrales, creados y administrados por el sector privado, han cedido ya al poder del Estado. Dos razones básicas parecen justificarlo: en primer lugar, la creciente intervención gubernamental en la actividad económica que ha ido debilitando progresivamente los clásicos principios de laisser faire y laisser passer, con los cuales se estructuró y fortaleció el Banco de Inglaterra; y, en segundo, el abandono del patrón oro, en cuya etapa dorada o aparentemente dorada no tenía cabal XXXII el banco central de venezuela justificación la intervención en el campo monetario, por cuanto todos los ajustes se realizaban automática o casi automáticamente con reducida participación gubernamental. La mayor responsabilidad del Estado en la conducción de la política económica, así como la clara conciencia de que la facultad de emisión y el control monetario son materia de interés público, ha demandado un mayor control gubernamental sobre los bancos centrales. Muchas de las más prestigiosas organizaciones han sido nacionalizadas y las que se han creado en períodos recientes suelen estar constituidas con capital mixto, del público y/o de la banca y del Gobierno, pero siempre con participación mayoritaria de este último. La propiedad total del Estado resulta también práctica común en muchos de los bancos recientemente creados. El Sistema de la Reserva Federal constituye una de las pocas organizaciones cuyo capital pertenece a entidades privadas, como son los bancos afiliados. No obstante, conviene apuntar que tanto en éste, como en otros casos similares, se determina claramente que los accionistas no tienen los derechos y privilegios que comúnmente poseen quienes adquieren acciones de empresas privadas. La Junta de Gobernadores, como se ha dicho, es designada por los poderes públicos, lo que constituye la más severa limitación al derecho de propiedad. A pesar de esa tendencia a la estatización, la mayoría de los bancos centrales conservan un alto grado de independencia frente a los gobiernos, siendo frecuentes las discrepancias entre gobiernos y bancos centrales en materias de tipo fiscal y monetario. La designación de las autoridades que gobiernan a la institución resulta tan variada como la estructura del capital: el presidente o gobernador, como más frecuentemente se le llama, suele ser designado por el jefe del Estado, mientras que en el caso de los directores o miembros del Consejo de Administración, tienen mayor participación los accionistas privados, aunque siempre con especiales limitaciones a fin de que dicha junta sea representativa de los más variados sectores de la economía. Casi todos los bancos centrales revisten carácter de compañía anónima y muchos de ellos se han organizado de acuerdo con la llamada estructura departamental, mediante la cual se establecen dos o más departamentos relativamente independientes, normalmente el departamento de emisión y el bancario. La distribución de utilidades tiene también introducción XXXIII ciertas restricciones como sucede en el caso de la elección de los directivos. Por regla general, los accionistas privados se encuentran limitados a un porcentaje máximo a fin de que el grueso de los beneficios sea percibido por el Estado, por ser éste quien aporta el privilegio de emisión. La designación o elección de los presidentes, gobernadores o directores, suele hacerse por períodos fijos, comúnmente largos, a fin de garantizar la adecuada continuidad administrativa y dotar a estas instituciones de un razonable grado de autonomía. A pesar de su extraordinaria proliferación actual, la literatura sobre banca central es nueva. Sorprende, por ejemplo, el hecho de que la primera obra que lleva en su título las palabras “banca central”, la de Kisch y Elkin, haya aparecido prácticamente en la década de los treinta. La conocida obra de M.H. De Kock, Central Banks, fue publicada en 1938, y son de esos mismos años la obra de Sayers, Central Banking After Bagehot y la de Hawtrey, The Art of Central Banking. Muchos otros trabajos han aparecido con posterioridad, pero pocos donde se enfoque la totalidad del problema, por lo menos con aportes originales. Un economista indio, S.N. Sen, es posiblemente el primero en publicar un trabajo completo sobre la banca central en los países subdesarrollados, Central Banking in Underdeveloped Money Markets (Calcuta, 1952). De igual forma, corresponde a Lester Chandler el mérito de analizar el problema de la banca central y el desarrollo económico, Central Banking and Economic Development (Bombay, 1962). Frank Tamagna hace un aporte significativo al enfocar en conjunto el problema de la banca central en América Latina; y un distinguido funcionario del Fondo Monetario Internacional, Hans Aufricht, realiza un considerable esfuerzo en el campo de la legislación comparada de banca central. A partir del surgimiento de esa última institución se han venido publicando periódicamente trabajos bien documentados sobre la materia. Además, el Fondo Monetario ha creado un servicio de banca central, con la finalidad de asesorar a los países que aspiran a crear instituciones de este tipo o a modernizar las existentes. Por último, si de reconocimiento de méritos se tratase, sería ilógico pasar por alto los trabajos patrocinados por el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, así como la importante labor de investigación y divulgación realizada por el Centro de Estudios Mo- XXXIV el banco central de venezuela netarios Latinoamericanos (Cemla). Otra obra de Chandler, Benjamin Strong, Central Banker, constituye una valiosa contribución al estudio de la materia. En Venezuela, gracias a la previsión del doctor Manuel R. Egaña, se encuentra abundante material sobre los estudios preliminares y el apasionante debate que suscitó la creación de nuestro principal instituto emisor. Las Memorias, Informes Económicos y otras publicaciones del BCV son las fuentes bibliográficas más importantes de que se dispone en el país, pero, como más adelante se comenta, existen también valiosos aportes realizados por personas que han estado vinculadas a la institución. Hasta hace pocos años, como acaba de indicarse, la literatura sobre banca central dejaba, indudablemente, mucho que desear. Al abordar este problema, la mayoría de los tratadistas seguían fielmente el esquema del Banco de Inglaterra y describían sus operaciones y procedimientos como si fuesen comunes o adaptables a todas las economías o a todos los países. Se hablaba enfáticamente de las manipulaciones en la tasa de redescuento y de sus efectos sobre el tipo de interés, el crédito o la balanza de pagos y se señalaba, asimismo, con igual generalidad y dogmatismo, que las operaciones del mercado abierto tenían efectos decisivos sobre la expansión o contracción del circulante, ya que la adquisición o venta de valores por parte del banco central permitía lograr efectos similares. Se omitían, sin embargo, las profundas diferencias que existen entre los países de alto desarrollo financiero y las condiciones que prevalecen en otras economías, sin mercado organizado de dinero a corto plazo, en donde la influencia de los bancos centrales es extraordinariamente reducida y en algunos casos inoperante, salvo en lo que respecta a la centralización de la emisión y de las reservas internacionales que constituyen en la práctica sus únicas funciones básicas. La realidad es que en los países insuficientemente desarrollados, la banca central confronta serias limitaciones para influir sobre la actividad económica a través de sus procedimientos clásicos de operación. Derívanse tales limitaciones de la ausencia de un mercado monetario organizado, capaz de llevar el crédito del instituto emisor a todos los sectores de la economía, y que, en razón de su propia estructura y necesidades, sitúe a este último en la cima de un sistema financiero introducción XXXV cabalmente interrelacionado que responda a su política, directrices y orientaciones. Un esquema así concebido no suele encontrarse en nuestras economías, debido a la incipiente estructura del sistema bancario, al predominio que todavía conservan los prestamistas no institucionales como proveedores de fondos, al reducido hábito bancario y a la existencia de grandes sectores de la población no incorporados cabalmente a la economía monetaria. La banca, por su parte, actúa con grandes prejuicios frente al redescuento, conserva normalmente elevada liquidez y no está suficientemente provista de papel redescontable, pues la modalidad favorita del crédito es el sobregiro en cuenta corriente. Ante una situación como la planteada no es posible esperar que las variaciones en la tasa de redescuento tengan influencia decisiva sobre la actividad económica, como sucede en economías más avanzadas. Frecuentes son los casos en que las autoridades monetarias han modificado los tipos de redescuento y no se han registrado efectos significativos sobre el interés y el crédito bancario a corto plazo. Las funciones de prestamista de última instancia permiten sólo cubrir apremios de la banca, pero no constituyen un medio habitual de financiamiento que pueda ser utilizado como instrumento de control monetario. Las operaciones de mercado abierto, que constituyen otro elemento decisivo, carecen también de la necesaria efectividad. En economías avanzadas, al tener acceso a un mercado de valores organizado e intensamente utilizado, el banco central puede adquirir en poco tiempo grandes cantidades de obligaciones gubernamentales como medio de incrementar las reservas y liquidez de la banca. Puede, asimismo, colocar igual número de obligaciones en el mercado a fin de inducir el fenómeno inverso, siempre con la seguridad de que los efectos de tales operaciones se transmitirán a todo el sistema financiero en virtud de la estrecha interrelación existente. En las economías subdesarrolladas, la ausencia de un mercado de valores, la escasez de obligaciones derivadas del crédito público y los reducidos hábitos y posibilidades de ahorro de la población hacen prácticamente inoperante la política de mercado abierto. Normalmente, los bancos centrales compran o venden obligaciones gubernamentales, pero en tan reducida cantidad que no influyen decisivamente sobre la liquidez. Las operaciones que se realizan tienen, XXXVI el banco central de venezuela más que todo, propósitos educativos, orientadas a crear y desarrollar el mercado o responden a la conveniencia de estabilizar la cotización de los valores gubernamentales. En la mayoría de los casos, el banco central no puede lanzar al mercado un volumen significativo de obligaciones sin influir negativamente sobre los precios, y tal limitación le impide adoptar una política más firme al respecto. Ante perspectivas tan poco favorables, algunos autores han llegado a preguntarse hasta qué punto existe necesidad de crear bancos centrales en estos países, en los cuales dichas instituciones tienen tan escaso radio de acción. La respuesta a esta interrogante es sencilla, aun cuando admite cierta discusión: una corriente en extremo conservadora niega la posibilidad de que los bancos centrales sean universalmente necesarios, y sustenta el criterio de que los mismos tienen sólo cabida en países de gran desarrollo financiero. Se exponen argumentos similares a los anteriormente esbozados y se aduce que, al no existir en los países subdesarrollados un sistema bancario y financiero cuya conducta pueda ser orientada o dirigida por el banco central, las funciones de este último se encuentran prácticamente fuera de lugar. Este planteamiento resulta indudablemente erróneo y peca de exageración, por cuanto desestima la importancia que tiene la centralización de la emisión y de las reservas internacionales, así como la colaboración que pueden prestar estas instituciones al servir de banqueros, consejeros o agentes financieros de los gobiernos de sus respectivos países. Con sus escasos medios de acción, el banco central debe procurar la estabilidad del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, y contribuir a solucionar muchos de los problemas que en la esfera monetaria pueden plantearse. Con muy buen sentido ha señalado un distinguido autor que la creación de bancos centrales en estos países es respaldada ampliamente por políticos y economistas, quienes llegan por distintas vías a idéntica conclusión. Para los primeros, el establecimiento de un banco central resulta imprescindible con la finalidad de proteger la estabilidad monetaria frente a la agresividad y astucia de los bancos extranjeros. Para los segundos, un instituto de esta naturaleza tiene amplia justificación por cuanto contribuye a proteger dicha estabilidad de las decisiones de los políticos. Obviamente, en esta confrontación de opi- introducción XXXVII niones entre políticos y bancos centrales, los primeros suelen aparecer como abanderados del crecimiento económico y el pleno empleo, y los segundos, de la estabilidad monetaria. Otro elemento que debe considerarse en la discusión del problema radica en el hecho de que los países subdesarrollados posiblemente dejarán de serlo o, por lo menos, es esa la meta que se han trazado o habrán de trazarse. En este caso, el establecimiento de un banco central resulta la clave de la organización monetaria y la institución básica que habrá de orientar al sistema financiero en su desenvolvimiento futuro. Así sucedió en Venezuela, en donde, como sabemos, se creó un banco central frente a una estructura financiera que no parecía justificarlo, ya que prevalecían todas las características de las economías sin mercado organizado de dinero a que se ha hecho referencia. Un economista norteamericano, Constantine McGuire, contratado por el Gobierno nacional en 1938 a fin de prestar asesoramiento sobre la materia, descartó totalmente la tesis de que en nuestro país pudiera requerirse de la creación de un banco central. Señaló en esa oportunidad argumentos similares a los que aquí hemos citado sobre la poca efectividad de tales instituciones para influir sobre el circulante y el crédito en economías poco avanzadas. Su argumentación era teóricamente correcta, pero olvidaba la importancia que reviste la centralización de la emisión y de las reservas, así como la conveniencia de prever el futuro y abordar los problemas venideros con mayores recursos técnicos y con una organización más adecuada. El vigoroso crecimiento y las transformaciones que experimentó la economía venezolana con posterioridad al surgimiento de nuestro Banco Central, así como la participación que dicha institución ha tenido dentro de ese proceso, ponen de relieve lo oportuna que fue su creación y lo útil que pueden resultar estas instituciones, aun en economías de mercado monetario no desarrollado. primera parte Origen y evolución (1940-1970) capítulo i Antecedentes históricos La Venezuela de los años treinta Arruinada por las guerras civiles, los regímenes despóticos, el peculado, la malaria, el latifundio y otros males no menos graves en el orden político, económico y social, la Venezuela que precedió a la creación del Banco Central presentábase en el panorama mun­dial como uno de los países más atrasados de América Latina. Existía, indudablemente, la perspectiva favorable del petróleo, pero los mercados no se habían desarrollado como ahora; las técnicas de exploración y explotación eran más primitivas, las refinerías se habían instalado fuera del país y las percepciones que recibía la nación por este concepto eran relativamente limitadas, ya que no se contaba con un régimen fiscal adecuado. No se había promulga­do la Ley de Impuesto sobre la Renta ni existía una tributación uniforme en materia de hidrocarburos, y todavía intereses privados podían adquirir jugosas regalías del negocio petrolero y aspiraban a consolidar este sistema en detrimento de las grandes mayorías. Además, el mundo había salido de una época de depresión durante la cual había descendido la demanda de combustibles y eran limitadas las posibilidades de financiamiento que podían obtener empresas petroleras para explotar los ricos yacimientos descubiertos en el país. Se habían debilitado, igualmente, los precios del café y del cacao, y la ganadería se encontraba 4 el banco central de venezuela en ruinas debido a las condiciones sanitarias prevalecientes en las zonas más propicias para esta actividad. La Venezuela de la época podía ubicarse sin temor a errores en la etapa que Rostow denomina sociedad tradicional, cuya estructura había alcanzado un grado elemental de desarrollo dentro de funciones de producción limitadas1. En el orden externo, el poder político de las grandes potencias era proporcionalmente más eleva­do que ahora, razón por la cual las naciones jóvenes se sentían poco inclinadas a reclamar sus derechos. Por ello los tratados de comer­cio, en lugar de favorecer al país, lo perjudicaban. No existían, por supuesto, ni la cooperación financiera internacional ni las teorías de desarrollo económico, por lo menos en su forma actual. Casi la mitad de los países del mundo eran colonias de Francia, Inglaterra y Holanda, y la diplomacia de los fuertes para con los débiles se basaba predominantemente en el bloqueo y los cañones2. En el orden interno, era difícil precisar si el país acababa de salir de una dictadura que lo había arruinado o había entorpecido su progreso; o si, por el contrario, se trataba de un régimen despótico que lo había unificado y había impuesto más de 20 años de paz a base de cárceles, destierros y sangre, bajo un real o aparente objetivo político de “unión, paz y trabajo”. Sólo la historia podrá juzgar tales hechos, pero las cifras acerca del grado de desarrollo económi­co y social eran marcadamente dramáticas. He aquí algunos de los aspectos más resaltantes: 1 Alfredo Machado Gómez, en un ensayo titulado “Consideraciones gene­rales sobre el desarrollo económico de Venezuela y la política y actividades del Banco Central”, recogido posteriormente en su obra Crisis y recuperación (1972), analiza las etapas de desarrollo económico de Venezuela de acuerdo con el esquema de Rostow para llegar a la conclusión de que el período antes citado corresponde a la sociedad tradicional. Véase igualmente Rostow W.W. (1961). 2 Con tales afirmaciones se ha querido hacer referencia a una conocida etapa de la historia diplomática mundial (gunboat diplomacy), en la cual colonialistas e imperialistas del siglo pasado y comienzos del presente solían dirimir sus problemas con los países débiles a través de este sistema. Venezuela no fue una excepción al respecto. Posiblemente muchos de los ciudadanos que participaron en el proceso de creación del Banco Central tenían todavía presente la frase del general Cipriano Castro: “La planta insolente del extranjero...”, para referirse a la embestida de la que había sido objeto nuestro país en el primer decenio del siglo xx, cuando naves extranjeras, en acción punitiva por el atraso en el pago de deudas, bloquearon y atacaron nuestros principales puertos. Venezuela había sido también objeto de una agresión reciente por parte de Gran Bretaña, en confabulación con las grandes potencias, al ser despojada de la Guayana Esequiba. Esta etapa relativamente olvidada de nuestra historia ha sido revivida elocuentemente por Ramón J. Velásquez en su obra La caída del Liberalismo Amarillo (1973). Véase igualmente Hood, M. (1975). antecedentes históricos 5 La población era, aproximadamente, de 3 millones de habitantes. Cerca de 75% vivía en zonas rurales y 25% restante, en centros poblados y zonas intermedias. Más de 70% de los pobladores del país eran analfabetas y se encontraban en condiciones económicas posiblemente más precarias que los marginados de la actualidad. Caracas, la capital de la república, no sobrepasaba los 200.000 habitantes, y las demás ciudades de importancia, Maracaibo, Barquisimeto y Valencia, no alcanzaban los 100.000. El paludismo azotaba a más de 50% de la superficie del país y a él se unían la fiebre amarilla, la anquilostomiasis y otras enfermedades endémicas que hacían inhóspito el medio rural y los propios centros poblados. El régimen de tenencia de la tierra era extraordinariamente injusto, aun cuando no tanto como el que prevalecía y aún subsiste en otros países de América Latina; pero como consecuencia del latifundio, los bajos salarios, el sistema de conucos y la escasa productividad de la agricultura de exportación y sus bajos precios, más de la mitad o quizás las tres cuartas partes del país no estaban incorporadas a lo que podría llamarse la economía monetaria. En fin, haciendo abstracción de muchos otros problemas que sería largo enumerar, Venezuela era una especie de esquema característico de economía subdesarrollada o, más concretamente, uno de esos prototipos de países atrasados que con tanta propiedad describen los autores de hoy en día que estudian esta materia. En él estaban presentes el círculo vicioso de la pobreza, la ocupación disfrazada, el deterioro de la relación de intercambio, el analfabetismo, el aislamiento económico, el desempleo, el latifundio y la carencia de las más elementales facilidades de infraestructura. Un alto grado de subordinación económica respecto a otras naciones, era también rasgo característico de aquella Venezuela primitiva y empobrecida. La escasez de vías de comunicación creaba, además, un serio problema para estimular la producción industrial y explorar el mercado interno. Los obstáculos para el intercambio eran de tal naturaleza que en algunas zonas costaneras y fronterizas era más frecuente comerciar con el exterior que con el resto del país. Tres o cuatro ferrocarriles obsoletos, de vía angosta y sin interconexión alguna entre unos y otros, transportaban exiguos renglones agrícolas de los centros de producción a los de consumo. Las carreteras eran escasas, angostas y sólo existían dos 6 el banco central de venezuela tramos pavimentados, el de Caracas a Puerto Cabello y el de Caracas a La Guaira; las demás eran transitables adecuadamente sólo en la época de sequía, y al llegar el invierno muchas regiones del país quedaban aisladas. Por otra parte, no existían las más elementales facilidades portuarias3; no se conocían empresas industriales de mediana significación ni se había comenzado a operar el fenómeno de concentración de la población en las ciudades, que era ya característico de otros países de América Latina. Con respecto a la capacidad técnica, científica o empresarial del venezolano de la época, una frase del entonces presidente de la República, general Eleazar López Contreras, lo sintetizaba todo al afirmar que en Venezuela existía “crisis” de hombres. Absurdo era pensar en la existencia de un mercado monetario en aquella economía tan primitiva, donde los jornaleros agrícolas recibían todavía sus sueldos en fichas y permanecían atados a la tierra como los antiguos siervos feudales. Para 1936 y 1937, los agricultores de importancia manejaban todavía su dinero a través de casas comerciales como Blohm, Boulton, Kolster y otras, algunas de las cuales financiaban cosechas, recibían depósitos y hasta realizaban transferencias de fondos como si se tratase de instituciones especializadas. Venezuela era, pues, un país esencialmente campesino donde privaba en cierta forma la autarquía, poco circulaba el dinero y, por razones obvias, no podía existir ese anhelado mercado monetario que, en opinión de algunos expertos extranjeros, era imprescindible para la creación del Banco Central. Las instituciones financieras no podían ser más que un fiel reflejo de lo que se registraba en el campo de la producción y en el orden social. Para 1940, es decir, cuando inició sus operaciones el Banco Central 3 Las limitaciones en materia de infraestructura y el grado de subordinación económica en que se encontraba el país respecto a otras naciones, se ponía de relieve, entre otros aspectos, por el hecho de que el puerto de La Guaira estaba en poder de intereses británicos, como resultado de negociaciones que se habían reali­zado para construir las obras portuarias existentes. Si a ello se agrega que durante muchos años las rentas aduaneras permanecieron hipotecadas a favor de terceros países para responder al pago de obligaciones contraídas, bien podría concluirse que en Venezuela intereses foráneos no sólo controlaban las operaciones de nuestro principal puerto, sino también las recaudaciones aduaneras. Para poner fin a esta situación, el gobierno del general Juan Vicente Gómez canceló la deuda pública externa y el del general López Contreras nacionalizó la Corporación del Puerto de La Guaira. antecedentes históricos 7 de Venezuela, existían en el país 11 bancos comerciales4 con un total de 11 sucursales y 24 agencias. El circulante monetario en poder del público se situaba en un promedio anual de alrededor de los 300 millones de bolívares, y los depósitos de la banca comercial en cerca de 200 millones de bolívares; el capital y reservas de la banca privada eran de menos de 80 millones de bolívares, y los ingresos de divisas del país sólo en 1944 llegaron a alcanzar la respetable suma de 100 millones de dólares. Por su parte, la gestión fiscal, motor de la economía y de la expansión o contracción monetaria, se caracterizaba por ingresos que comenzaron a acercarse a los 300 millones sólo en los últimos años más prósperos de la década de los treinta. Se conocían, indudablemente, las compañías anónimas, las cuales eran reducidas y controladas como en la actualidad por grupos familiares. Las pocas acciones que salían al mercado se compraban o se vendían en las esquinas de La Bolsa y San Francisco, donde se colocaba además el dinero para hipotecas y se realizaban las operaciones en inmuebles. Sólo siete años después de establecido el Banco Central, inició sus operaciones la todavía incipiente Bolsa de Comercio de Caracas. Para profundizar un poco más en el marco institucional financiero, por ser éste el ámbito dentro del cual habría de operar en el futuro el proyectado Banco Central de Venezuela, de seguidas se analizarán algunos aspectos: Pluralidad de emisión Como había sido característico en otros países que carecían de banco central, regía en Venezuela un sistema de pluralidad de emisión, mediante 4 En 1940 existía en el territorio de la república un total de 14 bancos, de los cuales 11 eran privados y 3 gubernamentales o semigubernamentales. De los 11 bancos privados, 6 eran nacionales y 5 extranjeros. El capital de los bancos privados era el siguiente: Banco de Venezuela, Bs. 24 millones; Banco de Maracaibo, Bs. 2,5 millones; Banco Caracas, Bs. 6 millones; Banco Comercial de Maracaibo, Bs. 2 millones; Royal Bank of Canada, Bs. 1,5 millones; National City Bank of New York, Bs. 2 millones; Banco Venezolano de Crédito, Bs. 6 millones; Banco Mercantil y Agrícola, Bs. 8 millones; Banco Holandés Unido, Bs. 1,5 millones; London & South America Ltd., Bs. 1 millón; y Banco Alemán Antioqueño, Bs. 1 millón. Los bancos gubernamentales eran: el Banco Agrícola y Pecuario, el Banco Obrero y el Banco Industrial de Venezuela. 8 el banco central de venezuela el cual algunos bancos comerciales podían emitir sus propios billetes. La Ley de Bancos del 20 de julio de 1936 (última en vigencia antes de la promulgación de la Ley del Banco Central) establecía que la facultad de autorizar la emisión de billetes de curso libre, “con suficientes seguridades para su reintegro a la par, a la vista y al portador”, correspondía a la nación5, la cual podía conferir permiso para ese propósito sólo a bancos nacionales que, además de estar constituidos con carácter de compañías anónimas, se establecieran con arreglo a las leyes del país y tuviesen un capital constituido por monedas de oro de curso legal. Asimismo, sus acciones deberían ser nominativas y no menos de las dos terceras partes del capital pertenecer a personas naturales o jurídicas residenciadas en Venezuela. Tales bancos podían ser autorizados para emitir billetes hasta por el doble de su capital enterado en caja6. Se contemplaba, además, que el total de billetes pudiese estar respaldado parcialmente por moneda de curso legal o por activos exigibles a la vista en plazo menor de 30 días; pero, en todo caso, la existencia de oro acuñado en caja debería representar una tercera parte por lo menos de la emisión. Esta reserva podía disminuir en la medida en que se retirasen billetes de la circulación, siempre que los mismos no figurasen en las cuentas de caja como efectivo. El Ejecutivo Federal se reservaba, igualmente, la posibilidad de fijar una cuota en efectivo mayor que la anteriormente señalada y, cuando lo juzgase conveniente, podía autorizar la emisión de billetes hasta por el triple de su capital, e incluso fuera de los límites establecidos, siempre y cuando se tomasen otras previsiones de caja. Los billetes emitidos deberían representar el valor de las monedas nacionales o de sus múltiplos, pero el mayor monto no podía exceder de 1.000 bolívares ni el menor de 10 bolívares7. Por lo demás, la ley reglamentaba a suficiencia lo concerniente a los bancos de emisión, a los cuales dedicaba un extenso articulado, previéndose todo lo relativo a las características de las emisiones, incluyendo lineamientos acerca de los 5 Artículo 18 de la ya citada Ley de Bancos del 20 de julio de 1936. 6 Artículo 24 ejusdem. 7 Artículo 26 ejusdem. antecedentes históricos 9 grabados, numeración, firmas y trámites que deberían realizarse en cada caso ante el Gobierno nacional, y estableciéndose las prohibiciones a que estaban sometidos los directores o gerentes de estos bancos. Dichos billetes no eran de obligatorio recibo8. Los bancos de emisión estaban obligados, sin embargo, a recibir y a canjear sus propios billetes en la oficina principal o en sus agencias. Para ello se establecían incluso las horas mínimas de caja que deberían dedicarse a este propósito. Por último, el permiso de emisión podía ser revocado en cualquier momento por el Ejecutivo Federal cuando así lo requiriesen los intereses generales de la nación, en cuyo caso se daría a los bancos un plazo prudencial para retirar sus emisiones. Bancos privados emisores Por los años 1939 y 1940 circulaban en el país billetes emitidos por el Banco de Venezuela, el Banco Venezolano de Crédito, el Banco Mercantil y Agrícola, el Banco de Maracaibo, el Banco Comercial de Maracaibo y el Banco Caracas. También el Banco Industrial de Venezuela estaba autorizado por su ley para emitir billetes, materia que la Ley del Banco Agrícola y Pecuario no contemplaba en el caso de esa institución. El monto de las emisiones que circulaban en el país se situaba en alrededor de 150 millones de bolívares, de los cuales 100 millones, aproximadamente, eran emitidos por el Banco de Venezuela, organización que tenía un capital de 12 millones de bolívares y mantenía en su poder reservas para emisiones que alcanzaban a más de 80 millones. Los demás institutos, con menor capital y reservas, tenían proporcionalmente menores emisiones. Así, el Banco Mercantil y Agrícola mantenía en circulación 8 Artículo 27 ejusdem. Conviene, además, hacer referencia a algunos comentarios del doctor Alberto Adriani sobre esta importante materia: “Como dijimos arriba, tanto la Constitución como la Ley de Bancos prohíben el curso forzoso del billete de banco. Pero una prohibición legal sólo es efectiva si se realiza en la práctica. Ahora bien, de hecho cuando en una región el billete de banco forma buena parte del numerario en circulación y no existe ninguna agencia del banco emisor, como sucede en esta región andina en el caso de todos nuestros bancos de emisión, excepto uno, el billete de banco circula como si fuera de obligatorio recibo. La persona que deba recibir un pago puede negarse, y algunas veces lo hace al recibirlo en billetes de banco, y la ley le dará la razón. Pero en la mayoría de los casos el pagador no dispone de otro numerario y el rehúso resulta inoficioso” (1939b). 10 el banco central de venezuela sólo alrededor de 12 millones, el de Maracaibo 5 millones y el Comercial de Maracaibo 4 millones. Este sistema de emisión múltiple, a cargo de los bancos comerciales y por delegación del Gobierno, había estado en boga en numerosos países en los que contaba con apasionados defensores frente a la otra modalidad que prevalecía, la cual consistía en reservar la emisión a los propios gobiernos, generalmente a través de sus tesorerías. Se aducía que, en este último caso, los gobernantes podían emitir billetes de acuerdo con necesidades fiscales, políticas e incluso militares pero no con criterio estrictamente monetario, con lo cual los peligros de inflación estaban siempre latentes. En cambio, la emisión delegada a un selecto número de bancos privados contaba siempre con el respaldo metálico adecuado, con la reglamentación de las leyes y con la siempre presente supervisión gubernamental. Para la época que hemos venido considerando, ya la emisión múltiple se encontraba totalmente superada y había cedido paso a la centralizada o, para ser más exactos, a la creación de bancos centrales. En efecto, el sistema de emisión múltiple planteaba el problema de que las reservas se diluían, perdían su eficiencia y posibilidades de rápida movilización. Además, existía el peligro de que en aquellos momentos en que el sistema bancario contase con mayor provisión de oro podían proliferar las emisiones de billetes, influidas siempre por la competencia entre los bancos para imponer y consolidar su prestigio o para realizar mayores beneficios. La objeción fundamental al sistema de pluralidad de emisiones radicaba, no obstante, en la falta de una autoridad central que ajustase las mismas a las necesidades efectivas del mercado monetario y que controlase el circulante, ya que los bancos privados al cumplir los requisitos mínimos legales podían lanzar a la circulación cuantos billetes quisiesen, creando una anárquica competencia entre unos y otros que podía distorsionar el sistema económico. Convenio Tinoco y régimen cambiario Las operaciones cambiarias se canalizaban preferentemente a través del Banco de Venezuela y se reglamentaban por el llamado Convenio Tinoco, celebrado en 1934 con motivo de la devaluación del dólar de Estados antecedentes históricos 11 Unidos. Según este convenio, el Gobierno nacional se comprometía a adquirir, a través del citado banco, las divisas que tuviesen que vender las compañías petroleras al precio de Bs. 3,90 por dólar, siempre que el total de dólares provenientes de la exportación de café y cacao, sumado al que adquiriese de las empresas petroleras, no excediera de las demandas del mercado. En 1937, el bolívar experimenta una revaluación y el tipo de compra del dólar se establece en Bs. 3,09, fijándose un tipo de venta de Bs. 3,17 por dólar, además de un subsidio compensatorio para las exportaciones de café y cacao. Existía, igualmente, una Junta Nacional Centralizadora de Cambios, la cual fue suprimida por decreto de fecha 15 de octubre de 1940, absorbiendo sus funciones, según el mismo decreto, el propio Banco Central de Venezuela. Arraigada tradición respecto al oro Prevalecía en el país la más arraigada tradición con respecto al oro y al patrón oro, del cual se afirmaba tenía bases constitucionales9. La Ley de Monedas del 24 de junio de 1918 establecía, como la derogada en 1974, que nuestra unidad monetaria era el bolívar oro, el cual equivalía a doscientos noventa mil trescientas veintitrés millonésimas de gramo de oro fino (0,290323 gr). La paridad de nuestro signo monetario, con respecto al dólar devaluado en 1934, era de Bs. 3,061 y las reservas áureas de los bancos comerciales para garantizar la convertibilidad de sus billetes alcanzaba cerca de 90 millones de bolívares. Se creía como dogma fundamental en la libre transferencia de oro y en el libre juego de los gold points, todo ello a pesar de que el sistema de patrón oro había experimentado un fuerte colapso. Se tenía poca confianza en la banca y se atesoraba el oro y la plata como en las economías más primitivas, siempre ante el temor de las guerras civiles, las confiscaciones y, muy especialmente, las crisis que podía experimentar el sistema bancario, frecuentes en algunos países del mundo para los años de la década de los treinta. 9 Véase, por ejemplo: Pérez Dupuy, H. (1948); Adriani, A. (1939a); y Mayobre, J.A. (1964). 12 el banco central de venezuela Regímenes autocráticos, economía liberal El Estado no tenía facultad constitucional para intervenir en la actividad económica, por lo que se consagró un régimen esencialmente liberal que, por lo demás, privaba en la mentalidad de los hombres e instituciones de la época. Naturalmente, las constituciones eran poco respetadas, pero estos principios servían de lineamientos a los gobernantes autócratas quienes los acataban fielmente. Por ello, la intervención gubernamental en materia monetaria y cambiaria, además de legalmente discutible, era mal vista y considerada como una intromisión innecesaria del Estado. No se tenía idea exacta de lo que era un banco central y se aducía que los que se habían creado en América Latina habían demostrado ser inoperantes para enfrentarse a la crisis del oro, cuando en realidad lo que había fracasado era el propio régimen de patrón oro y no los bancos centrales. Banco de Venezuela, auxiliar de la Tesorería Finalmente, según convenio celebrado con el Ejecutivo Federal en 1920, renovado posteriormente en 1930, el Banco de Venezuela desempeñaba las funciones de banco auxiliar de la Tesorería, autorizándosele, por lo tanto, para recaudar impuestos, previa liquidación de los mismos por parte de funcionarios fiscales, y para realizar los pagos correspondientes a la ejecución presupuestaria en todo el territorio de la república. El Banco de Venezuela realizaba, en consecuencia, importantísimas funciones como banquero del Gobierno, ya que además de las que le señalaba el Convenio Tinoco en materia cambiaria, servía de “Agente Fiscal” y de “Agente Financiero”. Igualmente, según el contrato celebrado con el Gobierno nacional, el Instituto se comprometía a procurar la regulación de la circulación monetaria de acuerdo con los principios del patrón oro. La idea de crear un banco central: adversarios y defensores En 1931, el joven economista Alberto Adriani, en un artículo titulado “La crisis de los cambios y nosotros”, analizaba la consecuencia que para antecedentes históricos 13 Venezuela había tenido la depresión que afectaba entonces a la economía mundial, y al referirse a la actuación que en aquella oportunidad llevaban a cabo los bancos centrales en otros países, así como a la ausencia de un Instituto de esta naturaleza en el nuestro, anotaba: Un banco central de emisión para el cual se aprovechara nuestra propia experiencia y la de otros países y que siguiera los mejores modelos, podrá dar mayor solidez y al mismo tiempo mayor flexibilidad a nuestro sistema monetario, y permitir la unidad y la efectividad del control sobre la tasa de descuento y de nuestro cambio (1939). En el plano internacional, la literatura económica prevaleciente destacaba la existencia de dos corrientes de opinión respecto a la creación de nuevos bancos centrales (Sayers, 1957): una, más generalizada y optimista, que exaltaba las ventajas de estas instituciones y estimulaba su creación en los países que carecían de ellas; y, otra, de tipo tradicionalista, según la cual los bancos centrales eran sólo útiles en economías con mercados monetarios desarrollados y que, por lo tanto, no “eran universalmente necesarios”. Según opinión de don Jesús María Herrera Mendoza (1960), la idea de crear un banco central se había hecho sentir en Venezuela desde hacía muchos años, pero no empezó a discutirse sino a partir de la muerte de Gómez, con motivo de los profundos cambios políticos, económicos y sociales que se esperaban como secuela del advenimiento de un nuevo régimen de orientación democrática. Fue entonces cuando el nuevo presidente de la República, general López Contreras, prometió modernizar las instituciones financieras y establecer un banco central, como parte de su programa de gobierno presentado en febrero de 1936. Sin embargo, durante esos mismos años también se afirmaba que no existía necesidad de crear tal institución, puesto que se carecía de la presencia de un mercado monetario que lo justificase y no se planteaba, como en otros países, la necesidad de que dicho banco prestase su auxilio crediticio al Gobierno. Los partidarios de esta corriente de opinión sustentaban que la nueva institución respondía sólo a una concepción demagógica; al simple deseo de cambiar por cambiar o innovar por innovar, o a la necesidad de monopolizar la emisión con finalidades de 14 el banco central de venezuela tipo fiscal para robustecer el poder político del Estado y debilitar y empobrecer a los particulares. La corriente progresista, por el contrario, defendía ardorosamente la tesis del banco central por considerarlo una impostergable necesidad nacional. Ya en América Latina se habían constituido algunos bancos centrales como resultado, se presume, de las recomendaciones formuladas en este sentido por la Convención Financiera Internacional de Bruselas, celebrada en el año 1920. En efecto, además del Banco de la República Oriental del Uruguay, que se estableció en 1896 siguiendo el ejemplo del Banco de Inglaterra, mucho antes, por cierto, que el propio Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, existían en América Latina los siguientes bancos centrales: el Banco Central de Reserva del Perú, fundado en 1922 y constituido como el del Uruguay por un departamento bancario y un departamento de emisión; el Banco de la República de Colombia establecido en 1923; el Banco Central de Chile, el Banco de México y el Banco Central de Guatemala, fundados en 1925; el Banco Central de Bolivia en 1929, y el Banco Central de El Salvador y el Banco Central de la República Argentina en 1934 y 1935, respectivamente (Tamagna, 1963). Con excepción del Banco de la República Oriental del Uruguay que, a pesar de haberse creado tomando el ejemplo del Banco de Inglaterra, fue al parecer uno de los primeros bancos centrales pertenecientes al Estado, los demás institutos establecidos en América Latina eran organizaciones semipúblicas, constituidas generalmente con capital mixto del Estado, la banca y los particulares. Según criterio de quienes han reseñado el inicio y evolución de estos bancos, influyó decisivamente en su creación una misión norteamericana presidida por un experto de nombre Edwin Kemmerer, profesor de Economía y Finanzas de la Universidad de Princeton, reputado para la época como destacado conocedor de la materia. Kemmerer asesoró en el establecimiento del Banco de la República de Colombia y en casi todo el proceso de reorganización que experimentaron en la década de los veinte algunos bancos centrales de América Latina10. En el caso de Argentina es reconocida la colaboración 10 Se ha creído oportuno señalar, además, que el profesor Edwin Kemmerer (1875-1945) fue un antecedentes históricos 15 prestada por sir Otto Niemeyer, alto funcionario del Banco de Inglaterra, quien colaboró en la creación del Banco Central de ese país, mediante la transformación de la antigua Caja de Conversión que conjuntamente con el Banco de la Nación venían funcionando como una especie de departamento de emisión y un departamento bancario, respectivamente11. Se atribuye a la influencia de otro economista británico la constitución del Banco de El Salvador; y, por último, al economista Hermann Max, el asesoramiento correspondiente al Banco Central de Costa Rica y al Banco Central de Venezuela. El doctor Max fue persona íntimamente ligada a Venezuela; así lo demuestran, por lo menos, los distintos ar­tículos y opiniones que emitió respecto a nuestro sistema financiero. Contrariamente a lo que sucedió en otros países latinoamericanos, donde los bancos centrales confrontaron problemas con regímenes autocráticos, el nuestro contó siempre con la simpatía y el respaldo gubernamentales, y sus tropiezos iniciales fueron más bien con el sector privado que alegaba su carácter injustificado y su no constitucionalidad. De todos los bancos centrales a que se ha hecho referencia, sólo el de México se encontraba previsto desde 1917 como mandato constitucional12 y, según las evidencias existentes, fue uno de los pocos que se estableció en forma más o menos autónoma, en el sentido de que no contó con la intervención o lineamientos trazados por misiones extranjeras. En la década de los treinta, con motivo de la desaparición del patrón oro y la gran depresión universal, los bancos centrales experimentaron un fortalecimiento apreciable y consolidaron su autoridad y prestigio. destacado economista norteamericano nacido en Scranton, Pennsylvania y educado en Cornell, donde obtuvo el grado de Ph D en 1903. Fue profesor de varias universidades, entre ellas las de Purdue, Cornell y Princeton, y tuvo destacada actuación como consejero del Gobierno de Estados Unidos, el cual le encomendó numerosas misiones en el exterior. Es autor de distintos trabajos, entre ellos los siguientes, citados en la literatura económica: Money and Credit Instruments in their Relation to General Prices (1907); Seasonal Variation in the Relative Demand for Money and Capital (1910); Modern Currency Reforms (1916); The Abc of the Federal Reserve System (1918). 11 Sir Otto Niemeyer fue gobernador del Banco de Inglaterra a principios de la década de los treinta y su informe sobre la creación del Banco Central de la República Argentina es comúnmente citado como una contribución significativa a la literatura sobre banca central. Véase, por ejemplo, Prados Arrarte J. en un trabajo incluido como un anexo en la obra de M.H. De Kock (1963). Véase, igualmente, Herrera Mendoza, J.M. (1960) y el Informe de la Misión EgañaBeiner-Lope-Bello, Revista de Fomento, Número Extraordinario A. 12 Martínez Ostos, R. “El Banco de México, 1925-1946”. Trabajo incluido igualmente como anexo en la ya citada obra de De Kock (1963). 16 el banco central de venezuela En los días felices o aparentemente felices del patrón oro, los institutos emisores tenían en realidad poca influencia sobre el sistema económico, ya que la regulación monetaria se realizaba, por lo menos en teoría, automática o casi automáticamente. El oro, según expresiones de la época, constituía la sangre del sistema financiero y su transferencia, aunada a la libertad irrestricta de comercio que se propiciaba, permitía llevar a cabo en forma sencilla todas las complicadas operaciones para ejercer el control monetario que corresponden hoy en día al Banco Central. Por razones que son de todos conocidas, la Primera Guerra Mundial golpeó fuertemente la tradición del oro. Hubo un resurgimiento en su favor durante los años 1925 y 1926, pero la depresión universal acabó en forma definitiva con el sistema. En 1931 Inglaterra abandonó el patrón oro y dejó que la libra fluctuase en torno al dólar. En 1933 y 1934, Estados Unidos confronta serios trastornos financieros y en febrero de ese último año se realiza la conocida devaluación del dólar, al situar su paridad como la treintaicincoava parte del valor de la onza de oro fino. Posteriormente, en el período 1934-1936, surge una etapa de conciliación gradual de las restantes monedas del mundo con el dólar, y en 1934 se celebra en nuestro país el llamado Convenio Tinoco. Tal era el panorama que en el plano mundial se presentaba antes de la creación de nuestro principal instituto emisor. Por consiguiente, cuando en esos mismos años muere el general Juan Vicente Gómez y comienzan a surgir en el país nuevas ideas en el campo político, económico y social, nada de raro tiene que se haya planteado la necesidad de creación de un banco central, especialmente cuando estas instituciones parecían estar de moda. En efecto, la caída del patrón oro, la devaluación del dólar y la libra esterlina, la quiebra y situaciones de apremio que vivieron los bancos norteamericanos eran situaciones conocidas en Venezuela, donde los bancos extranjeros habían presionado fuertemente a sus deudores para remesar fondos al exterior y contribuir al salvamento de sus casas matrices. También en el campo interno habían surgido situaciones de desconfianza con respecto a los bancos. Precisamente en los dos años anteriores al establecimiento del Banco Central, el público se negaba a recibir los billetes emitidos por una conocida institución privada, en virtud de que se rumoraba que confrontaba dificultades de tipo financiero. antecedentes históricos 17 Aquella situación, aunada a una corriente de pensamiento que planteaba en el plano mundial la necesidad de una mayor disciplina monetaria para evitar que se repitiesen los infortunados sucesos experimentados en Estados Unidos, hacía pensar en la banca central como una especie de panacea capaz de garantizar la estabilidad monetaria, la confianza en el dinero y la banca, y la garantía de que no se repetiría la crisis13. Por ello, cuando se sugirió la probabilidad de creación de un instituto de esta naturaleza y se dio difusión al proyecto, a través del novedoso sistema que representaban la libertad de prensa y la libre discusión de las ideas, la posibilidad de constituir el Banco Central de Venezuela se convirtió, como se ha dicho, en una especie de aspiración nacional. Esta idea fue cobrando fuerza hasta aglutinar la conciencia del país en torno a la misma. Existían, naturalmente, quienes discrepaban; pero ésos eran, en opinión popular, los intereses creados, los dueños del oro y de los bancos, los gomecistas o a quienes así se les llamaba y, en general, todos aquéllos que habían detentado las riquezas y el poder en la nación. En consecuencia, no es aventurado afirmar que la creación del Banco Central y el debate que surgió en torno al mismo constituyeron la primera manifestación o el surgimiento de una conciencia nacional respecto a la necesidad de contar con un Estado que protegiera a los económicamente débiles y que reglamentara la economía a favor de las grandes mayorías del país. Las constituciones de la época, como anteriormente se comentó, estaban inspiradas en los más arraigados principios de libertad económica, descartándose en consecuencia la intervención del Estado, pero cuando se planteaban problemas de esta índole, la balanza de la justicia siempre se inclinaba a favor de los poderosos y en detrimento de los desposeídos. En 1937 fue introducido al Congreso Nacional el primer Proyecto de Ley del Banco Central que se conoció en esa época de grandes 13 Señalaba, por ejemplo, un artículo de la época: “Las principales ventajas que se aducen en favor de la actuación de los bancos centrales consisten en afirmar que para estos organismos no existe, si se hallan debidamente respaldados por el Estado, el peligro de quiebra, mientras que en el caso de la libre emisión puede quebrar cualquier banco y salir perjudicados, no tan sólo los clientes, sino también todas aquellas personas que en el momento de la quiebra posean billetes de dicho banco, aunque nunca hayan efectuado con él ninguna operación”. Véase: La actividad bancaria en Venezuela, Revista de Fomento, 10, marzo de 1939. 18 el banco central de venezuela transformaciones políticas. Dicho proyecto fue presentado por varios parlamentarios, pero firmado en primer lugar por el doctor Julio Alvarado Silva, razón por la cual se le conoció y discutió con el nombre de Proyecto Alvarado, todo ello sin prejuzgar acerca de la mayor o menor participación que pudo tener este último en su estudio y redacción14. Al iniciarse la discusión sobre la materia, tanto en el Congreso como en el Poder Ejecutivo, el cual en última instancia tenía poder decisivo sobre su aprobación o desaprobación, se solicitó la opinión del doctor Constantine McGuire, quien se mostró poco receptivo, y contrario más bien a la idea de que en Venezuela se estableciera un banco central. Argumentaba que los bancos centrales habían surgido siempre como necesidades de la deuda gubernamental a cuyo desarrollo estaban siempre históricamente ligados, y que al no existir en el país un mercado monetario ni un mercado de valores, la institución no podía influir significativamente sobre la circulación monetaria o sobre el costo del dinero15. Por último, formulaba algunas objeciones de tipo secundario al Proyecto Alvarado que, por lo demás, había sido redactado íntegramente por venezolanos, sin la intervención de técnicos o de misiones extranjeras y que, según respetadas opiniones, constituía un inestimable aporte a la discusión e incluso a la propia solución del problema. Se conoció igualmente en esa época un segundo proyecto elaborado por el señor Henrique Pérez Dupuy, quien 14 Acompañaban al doctor Alvarado Silva en la presentación de este proyecto los diputados Ambrosio Oropeza, Enrique Arapé, Diego Godoy Troconis, César Camejo, Carlos Rodríguez Rincones, Oscar Veracoechea y Francisco Bereciartu. 15 Opinaba el ya citado experto que mientras no se tomara una serie de medidas de política económica tendiente al mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la población, no se hubiesen establecido facilidades de transporte ni otorgado créditos a largo plazo para la formación de empresas nacionales, no debería pensarse en establecer un banco central. Para ello resultaba imprescindible, además, como condición previa, que el Gobierno con su ejemplo excitara a la nación al ahorro y que se practicasen las reformas legislativas necesarias para modernizar el sistema monetario y bancario, así como las finanzas públicas. Sin embargo, recomendaba algunas medidas alternativas. En primer lugar, proponía la creación de un Consejo Bancario Nacional, cuyo carácter sería de tipo consultivo y que se debería reunir periódicamente para cruzar ideas sobre el desenvolvimiento de la banca y la economía en general. Dicho Consejo debería estar constituido por siete miembros, tres de los cuales deberían ser banqueros, además de un representante de los intereses cafetaleros, otro de los demás intereses agrícolas, uno del comercio y otro de las industrias. Proponía, igualmente, la creación de una compañía de descuento capaz de absorber parte de la cartera de los bancos cuando éstos requiriesen aumentar su liquidez. Dicha compañía debería tener un capital suscrito fundamentalmente por la banca y constituiría la base futura para la creación del banco central (Revista de Hacienda. iii, 5, julio-septiembre de 1937). antecedentes históricos 19 manifestaba haberlo elaborado según la experiencia y conocimiento del medio, así como a través de un examen minucioso de las leyes y la práctica que en materia de banca central prevalecía en otros países. En opinión del distinguido banquero venezolano, un banco central podía ser muy útil o dañino, según la orientación legal que se le diese. Mientras tanto, el general López Contreras continuaba firme en su propósito de modernizar las instituciones financieras del país y de establecer un banco central, tal como lo había prometido a la nación en su programa de gobierno presentado en febrero de 1936 (Programa de Febrero), todo ello a pesar de la fuerte oposición de los sectores afectados y de las observaciones en el sentido de que en Venezuela no existían todavía las condiciones necesarias para establecer una organización de ese tipo. Asimismo, en el mensaje que presentó al Congreso Nacional en 1938, ratificó una vez más el interés de su gobierno en la creación de un instituto emisor, cuando expuso: Una misión fue enviada a Estados Unidos y a diversos países de América Latina, con el fin de realizar investigaciones de carácter financiero y, en especial, sobre la estructura y funcionamiento de los bancos centrales, institución ésta que puede rendir al país beneficios ingentes si se le establece sobre bases adecuadas a su objeto y fundadas en los requerimientos y posibilidades nacionales, como es el firme propósito de mi gobierno. Dicha misión estuvo constituida por el doctor Manuel R. Egaña y los señores Emilio Beiner y Xavier Lope Bello. Su informe presentado al Gobierno nacional fue de apreciable interés y constituyó un aporte decisivo a la creación del Instituto. En su aparte final concluía expresando: “Si el presente trabajo contribuye al establecimiento del Banco Central de Venezuela y, por lo tanto, a la realización de una de las más trascendentales promesas del señor Presidente de la República, quedará en los suscritos la convicción de haber cumplido labor de patria”. Del informe presentado por esta misión surgió un tercer proyecto de ley que fue conocido con la denominación de Proyecto Oficial, así como también Proyecto Egaña, quizá como reconocimiento a una de las personas que con mayor interés estimuló la creación del Banco Central desde los puntos de vista técnico, empresarial y político. 20 el banco central de venezuela Finalmente, para poner aún más de relieve la situación que prevalecía en el país en la esfera monetaria y las dificultades que tuvieron que afrontarse para llevar a cabo la entonces “temeraria” idea de crear un banco central, se ha creído oportuno traer a colación el testimonio de un conocido político venezolano: nos referimos al ex presidente Rómulo Betancourt, quien en artículos de prensa, publicados durante los últimos años de la década de los treinta, recopilados posteriormente en su obra Problemas venezolanos, exponía: En materia bancaria, como en tantas otras, el régimen gomecista fue incapaz de ninguna preocupación progresista. Así, Venezuela pudo gozar del nada halagador privilegio de ser el único país en el mundo donde existía la pluralidad de bancos emisores, esto es, que estaban capacitados todos los bancos nacionales para emitir billetes a su nombre con sólo cumplir determinados requisitos legales… La tasa de interés de los préstamos agrícolas hipotecarios jamás se limitó, y el famoso reinado teórico de la libre concurrencia se tradujo en los hechos a la soberana posibilidad de la banca privada y de las casas comerciales semibancarias para prestar a tipos de interés prácticamente ilimitados. La relación cambiaria entre el bolívar y las divisas extranjeras estuvo sometida al arbitrio de los bancos y de las compañías extranjeras que aportaban dólares y libras esterlinas en nuestro mercado de cambio. Así, la crisis cíclica iniciada con el pánico de 1929 en la Bolsa de Nueva York nos encontró incapacitados para sortear el vendaval... La particular agudeza con que repercutieron en Venezuela los efectos de ese profundo colapso hizo sentir la necesidad urgente de un organismo bancario central, capaz de asumir en momentos críticos un papel director. Más adelante agregaba: Mientras que toda la gente progresista de Venezuela respaldó de inmediato la iniciativa gubernamental, los sectores que desde la colonia vienen usufructuando y transformando en riqueza particular el malestar económico de las mayorías venezolanas insurgió contra esa idea. Posiblemente no ha habido otra iniciativa progresista del presidente López Contreras que haya encontrado tan solapada y sistemática oposición como la del Banco Central (Betancourt, 1940). antecedentes históricos 21 Síntesis y discusión de los primeros proyectos Vistos a la luz de hoy en día, nadie podría dudar de la bondad de los proyectos Alvarado Silva y Pérez Dupuy, los cuales, con algunos ajustes, constituyeron la fuente básica de la ley que en definitiva fue aprobada. Ambos contaban con exposiciones de motivos bastante explícitas, así como con un articulado preciso. Aspectos relevantes de estos proyectos, así como de las críticas que les fueron formuladas, se sintetizan a continuación: Proyecto Alvarado Silva Según el Proyecto Alvarado16, el Instituto tendría la facultad de emitir billetes para ser canjeados por los que circulaban en el país, derivados del sistema plural de emisiones existente, así como para adquirir oro y descontar o redescontar instrumentos de crédito. Su capital, se había previsto, debía ser de 40 millones de bolívares, dividido en 80.000 acciones de Bs. 500 cada una, las cuales se clasificarían en clase A, clase B y clase C, para ser adquiridas por el Gobierno, los bancos y los particulares. Correspondería al Gobierno adquirir una cantidad no menor de 51%, ni mayor de 75% de las acciones; hasta 24,5% a la banca nacional y el resto a los particulares. Los bancos nacionales deberían comprar y mantener acciones en proporción a su capital y reservas, pero se establecían indirectamente limitaciones para los bancos extranjeros. Se acogía el sistema departamental, característico del Banco de Inglaterra y establecido ya en algunas instituciones de América Latina, cuando se señalaba que el Banco Central de Venezuela tendría tres departamentos que llevarían su contabilidad por separado, los cuales serían los siguientes: Departamento de Emisión de Billetes y de Regulación del Cambio, Departamento de Operaciones Bancarias en General y Departamento de Tesorería nacional. La Administración estaría a cargo de una Junta Directiva integrada por un presidente y un vicepresidente, quienes actuarían a la vez como 16 Texto completo en la Revista de Fomento, 12, mayo de 1939. 22 el banco central de venezuela presidente y vicepresidente del Banco, y de siete directores designados así: dos por las acciones clase A; uno por las acciones clase B; uno por las acciones clase C; un representante de la industria agrícola; un representante de la industria pecuaria y un representante de las Cámaras de Comercio y de la industria fabril. El presidente del Banco sería designado por el Gobierno nacional de una terna presentada por la Asamblea de Accionistas. En cuanto a los objetivos del Instituto, además de los ya citados relacionados con la emisión de billetes, se señalaban los siguientes: a) regular el volumen del crédito y la circulación monetaria; b) centralizar las reservas bancarias; c) centralizar las reservas de oro; y d) actuar como cámara de compensación. Para que la nueva institución cumpliera con sus finalidades específicas, se establecía que los bancos emisores que actuaban en el país entregarían al Banco Central las reservas de oro que tenían como respaldo de billetes, previéndose que el saldo deudor para con el Banco Central por la sustitución de dichos billetes se cancelaría en un plazo de cinco años. Las operaciones se clasificaban en tres categorías, según se realizasen con los bancos asociados, con los institutos de crédito de la nación y con los bancos extranjeros u otros asociados que se estableciesen en el país. El Banco Central –se declaraba enfáticamente– sería el “Agente de la Tesorería nacional y el órgano del Gobierno para sus operaciones bancarias y financieras y para la contratación de empréstitos externos e internos”. Por último, uno de sus aspectos más audaces y, por lo tanto, más combatidos, radicaba en que en su artículo 50 autorizaba a la institución para conceder créditos al Gobierno a fin de cubrir deficiencias transitorias de Tesorería, hasta por un plazo de un año y por un monto no mayor de 25% de los ingresos fiscales según el cómputo de los últimos tres años inmediatamente anteriores, siempre y cuando el monto de esas obligaciones no excediese del capital pagado del Banco. El Instituto podía igualmente adquirir valores del Estado. El Proyecto Alvarado fue objeto de duras críticas, entre ellas las de McGuire, como anteriormente se expuso, basadas en el criterio de que en Venezuela no estaban dadas las condiciones mínimas para establecer un banco central en vista de las limitaciones del mercado monetario. Olvidaba el mismo experto que en otros países se habían establecido antecedentes históricos 23 instituciones de esta naturaleza sin mercado monetario que lo justificara, y que en el nuestro sólo se quería superar la etapa de emisiones múltiples y prever, además, el desarrollo monetario futuro, en una nación que comenzaba a despertar de largos años de letargo y de dictaduras para iniciar un desarrollo más avanzado según su explotación petrolera. Llamaba poderosamente la atención de McGuire la previsión contenida en el artículo 13, mediante la cual se prohibía el traspaso de acciones a gobiernos extranjeros y a personas que en una u otra forma fuesen agentes de dichos gobiernos. Sobre el particular aducía que esta modalidad impedía la adquisición de acciones por los bancos extranjeros residenciados en Venezuela. Tal aspecto es quizás uno de los más avanzados del proyecto en consideración, ya que en América Latina, la práctica de que el capital de los bancos centrales fuese adquirido en significativa proporción por la banca privada, equivalía en última instancia al control del instituto emisor por los bancos extranjeros que eran los más prominentes. Por ello, cuando años después un gobernante de la República Argentina nacionalizó el Banco Central (Perón, 1954), con criterio irónico o quizá reflexivo, expresó en su discurso cuando así lo anunció al país, que nacionalizar un banco de esta naturaleza equivalía en la práctica a “algo así como a nacionalizar el propio Gobierno”. Otros expertos señalaban que el Proyecto Alvarado tenía “demasiada o quizás excesiva amplitud”. Veamos, por ejemplo, lo que decía uno de ellos al referirse al artículo 37, donde se autorizaba al Instituto a emitir billetes para los fines específicos a que se ha hecho referencia: Ello representaba naturalmente una potencialidad inflacionista por dos conceptos: en primer lugar, porque si no fija límite al oro que necesita el banco, éste podrá emitir cantidades crecientes de billetes comprando metal amarillo; y en segundo lugar, porque la facultad de emitir billetes para el descuento y redescuento de instrumentos de crédito representa otro peligro de impresión ilimitada de billetes (Vandellos, 1939). Más adelante, refiriéndose al Banco Central como si fuese una institución privada que actuaba sólo con fines de lucro, o tenía motivaciones similares a las de los bancos comerciales que emitían billetes en plano de competencia con otros, el mismo comentarista añadía: 24 el banco central de venezuela Ya hemos hecho notar en estos artículos que en diversas épocas ha habido en Venezuela un exceso de billetes, precisamente porque también existía un exceso de oro y que debido a las influencias contrapuestas de la moneda de papel y la moneda de plata y las dificultades existentes para la expansión del crédito esta influencia no había tenido efectos muy desfavorables a la economía nacional, pero que precisamente habrá de evitar en el futuro situaciones semejantes en lugar de favorecerlas en el estatuto legal del Banco Central (ibídem). Tales expresiones corroboran la afirmación ya expuesta de que el criterio que se tenía en Venezuela acerca de un banco central era sumamente restringido. Se creía que el organismo era sólo un instrumento para centralizar la emisión por razones de tipo fiscal, por un simple criterio estatista o por la necesidad de ofrecer mayor garantía al público en el canje de sus billetes, pero en ningún momento se pensaba que la finalidad esencial era la de adecuar el circulante a las necesidades efectivas de la economía. Otra objeción al Proyecto Alvarado radicaba en la cuantía del capital, excesivamente elevado para un banco central en nuestro país. Las instituciones de esa naturaleza, como posteriormente se demostró, requerían sólo de aportes iniciales muy reducidos. Cuarenta millones de bolívares representaba una cifra realmente fabulosa para la economía de la época, aun cuando no es descartable la idea de que los proyectistas querían con ese sólido capital obtener la confianza del público. Por último, se argumentaba que la institución no debía realizar operaciones con el público, tal como se consagraba en el proyecto. Proyecto Pérez Dupuy El Proyecto Pérez Dupuy17 fijaba un capital de 20 millones de bolívares en moneda de oro, dividido en 2.000 acciones de Bs. 10.000 cada una, suscrito en proporciones iguales por el Gobierno nacional y la banca privada, descartándose enfáticamente a los bancos extranjeros, ya que las acciones sólo podrían ser suscritas o adquiridas por venezolanos. 17 Texto completo, Revista de Fomento, 12, mayo de 1939. antecedentes históricos 25 Además, ningún banco, institución o persona natural o jurídica, podía ser accionista por un valor nominal superior a 25% suscrito por los bancos. La finalidad de la institución se establecía claramente en el artículo 3 en la siguiente forma: El Banco tendrá por objeto: a) concentrar reservas suficientes en oro para controlar o moderar las fluctuaciones del cambio, el crédito y las actividades comerciales, todo con el fin de mantener el valor íntegro y legal de la moneda; b) regular el volumen del crédito y la consiguiente demanda del circulante, siempre con el fin de mantener estable el valor interno y externo del bolívar; c) promover y asegurar la mayor liquidez del crédito y las inversiones bancarias; y d) actuar como agente financiero y consejero del Gobierno nacional en las operaciones de crédito y en la contratación y emisión de empréstitos públicos. La Administración estaría a cargo de una Junta Administradora compuesta por un presidente, un vicepresidente y cinco directores. Los dos primeros serían designados por el Gobierno nacional de una lista de cinco personas escogidas por la Asamblea, mientras que los segundos serían electos por la Asamblea de Accionistas, con la limitación de que de ellos uno debía ser un criador, otro un agricultor y otro un comerciante. El Banco mantendría en todo momento en oro o divisas extranjeras una reserva para garantía de la emisión, equivalente como mínimo a 30% de sus billetes en circulación. El oro debería hallarse libre de todo gravamen y pertenecer en propiedad al Banco sin restricción alguna. El Banco podía realizar todas las operaciones típicas de descuentos y redescuentos, materia que se encontraba muy bien reglamentada, y estaba obligado en todo caso a cambiar sus billetes por barras de oro o divisas extranjeras en las cantidades mínimas que se establecían. Podía, igualmente, el Instituto hacer adelantos por tiempo limitado al Gobierno nacional para cubrir deficiencias transitorias del presupuesto hasta por una cantidad que no excediese de 25% de la renta nacional por año, tomando como base el transcurso de los tres últimos años. Tales anticipos deberían ser cancelados en un plazo de 12 meses, ya que, de lo contrario, no podía utilizarse nuevamente el crédito del Banco. En sus comentarios al articulado, el proyectista señalaba que al darle a la nueva institución el privilegio exclusivo de emitir billetes, había 26 el banco central de venezuela que fijar un plazo prudencial para que los bancos privados recogiesen sus emisiones sin causarles perjuicios ni ocasionar perturbaciones en el mercado. Como se trataba de intereses ya creados, añadía, era menester darles como compensación la facultad de aumentar sus depósitos, por lo cual debería establecerse que sólo los bancos nacionales podrían recibir depósitos. Sobre el particular destacaba la política seguida en otros países, y exponía: Esta disposición no es nueva y ya se ha aplicado en otros países. Tenemos el ejemplo de Estados Unidos donde existe la prohibición de recibir depósitos a todo banco que no sea nacional, pues además el legislador ha considerado que puede llegar a ser un peligro para la economía nacional, si el ahorro es manejado por elementos extraños al país. Finalmente, contenía este último proyecto interesantes apreciaciones sobre la función que debería desempeñar el Banco Central como inspector fiscal de los demás bancos. Señalaba que esa inspección debería ser una función regular, lo que representaría ventajas evidentes. La inspección regular, añadía, permitirá seguir la marcha de cada banco a fin de compenetrarse en sus operaciones y facilitar la cooperación recíproca. Este tipo de inspección debería estar a cargo de departamentos técnicos especializados, lo cual facilitaría, además, las operaciones de redescuentos y anticipos por la ventaja evidente que significaría tener un conocimiento adelantado de la situación de cada banco. El Banco Central, concluía exponiendo el autor del proyecto, servirá también en cierto modo de consejero de los bancos comerciales a fin de orientarles y contribuir a una mejor regulación del mercado monetario. El Proyecto Pérez Dupuy fue también objeto de fuertes críticas, aduciéndose que representaba la modalidad conservadora y tradicionalista. Se señalaba, por ejemplo, que en caso de que el oro perteneciese en su totalidad al Banco, al producirse una posible devaluación del bolívar y consecuente revaluación de ese metal, los beneficios que se obtuviesen pertenecerían sólo a dicha institución. Además, se objetaba que la composición paritaria del capital dejaba al Estado escaso control sobre el Instituto, lo cual, si bien era cierto, no era un exabrupto para esa época, cuando el Banco de Inglaterra se encontraba controlado totalmente por antecedentes históricos 27 intereses privados. Por otra parte, refutaba enfáticamente el proyectista la tesis que se había planteado igualmente en el país −realmente regresiva y sin ningún sentido práctico− mediante la cual se propiciaba transformar uno de los bancos comerciales existentes en banco central. Sobre el particular, aducía, que ello constituiría un error indiscutible de apreciación, pues las finalidades de los bancos centrales eran muy distintas de las de los bancos comerciales. Méritos e importancia de ambos proyectos Un somero examen de estos dos últimos proyectos −Alvarado Silva y Pérez Dupuy− pone de relieve que cualquiera de ellos, con escasas modificaciones, hubiera llenado a cabalidad el cometido deseado. Es por esta razón que se ha hecho hincapié en sus indiscutibles méritos, reflejo de la capacidad de quienes intervinieron en su elaboración. Así lo reconoció, además, la Misión Egaña, Lope Bello, Beiner, cuando después de viajar a Estados Unidos, Canadá y distintos países latinoamericanos, exponía en su informe: Lejos de ir a buscar para tener como inspiración o fundamento alguno a muchas de las más modernas leyes de bancos centrales que existían en el mundo, la misión ha tenido siempre a la vista los dos proyectos formulados en Venezuela que son los esfuerzos más grandes que se han hecho hasta ahora en el país para ofrecer la sistematización completa y razonada de un banco central: el presentado al Congreso Nacional en sus sesiones de 1937 por los diputados Julio Alvarado Silva, Ambrosio Oropeza, Enrique Arapé, Diego Godoy Troconis, César Camejo, Carlos Rodríguez Rincones, Oscar Veracoechea y Francisco Bereciartu y el elaborado por el señor Enrique Pérez Dupuy. La misión se complace en presentar su aplauso a ambos proyectos y su reconocimiento por los principios que de ellos ha tomado. Efectivamente, el proyecto presentado por esta misión acogía un elevado porcentaje de las sugerencias contenidas en los trabajos anteriores elaborados por el señor Pérez Dupuy y el grupo de parlamentarios que encabezaba el doctor Alvarado Silva. El proyecto presentado por la misión era, sin lugar a dudas, más avanzado en algunos aspectos, pero también más conservador en otros. Cabe señalar, por ejemplo, que tanto 28 el banco central de venezuela Pérez Dupuy como Alvarado Silva consagraban en sus proyectos la facultad de que el Banco Central pudiera conceder préstamos al Gobierno a fin de cubrir deficiencias transitorias de tesorería, lo cual se restringía o se negaba prácticamente en el proyecto oficial. Era presumiblemente por esta circunstancia que ambos proyectistas planteaban un capital sustancialmente elevado a fin de que sirviera como fuente y a su vez como límite para tales préstamos. Además, Alvarado Silva proponía la estructura departamental característica del Banco de Inglaterra, adoptada por otros numerosos bancos centrales. Conceptos y opiniones del doctor Egaña Dentro de la extensa y muy variada literatura que surgió con motivo del proceso de discusión de la Ley del Banco Central, pocos documentos resultan tan bien razonados y coherentes como los escritos por el doctor Manuel R. Egaña, quien, como apasionado defensor de la idea, publicó numerosos artículos, dictó conferencias y elaboró trabajos de mayor alcance, los cuales presentó en distintas oportunidades al Gobierno nacional y a los poderes públicos en general. De todos ellos hemos creído oportuno destacar −por considerarlo excepcionalmente valioso− su conferencia leída en el paraninfo de la Universidad Central de Venezuela el día 14 de diciembre de 1938, la cual constituyó, sin lugar a dudas, un aporte significativo al estudio y discusión de la materia (Revista de Fomento, 1939). Comenzó en esa oportunidad el conferencista haciendo referencia al problema de los bancos centrales en general, y a la necesidad que prevalecía en el país de centralizar la emisión y controlar el circulante. Señaló que existían dos proyectos de leyes para la creación de un instituto de esa naturaleza: el presentado a la consideración de las Cámaras Legislativas por el doctor Julio Alvarado Silva y otros parlamentarios, así como el elaborado por el señor Henrique Pérez Dupuy, que había sido publicado en esos días junto con su correspondiente Exposición de Motivos en la prensa local. Puntualizó que cualquier nuevo proyecto que se formulase en lo sucesivo debería tomar en consideración los dos anteriores, los cuales, en su concepto, constituían los esfuerzos más valiosos que se habían realizado en Venezuela para ofrecer una sistematización antecedentes históricos 29 completa y razonada de un banco central. Finalmente, refutó con argumentos de gran peso a quienes se oponían a la creación de este Instituto, haciendo especial referencia al economista norteamericano Constantine McGuire y al Banco de Venezuela, organización que había presentado a su Asamblea General de Accionistas, celebrada el 15 de septiembre de 1937, un informe donde se hacían serias críticas al Proyecto Alvarado Silva. Después de resumir y analizar las críticas formuladas, la argumentación del doctor Egaña a favor de la creación del Banco Central fue lógica y convincente: a) expuso que, en su opinión, la circunstancia de que el país careciera de deuda pública, no era razón para negar las posibilidades de establecimiento de un banco central, ya que dicha deuda podía surgir en el futuro y señaló como ejemplo el hecho de que el Congreso Nacional había sancionado una ley mediante la cual se autorizaba al Ejecutivo a emitir bonos hasta por la cantidad de 27 millones de bolívares, destinados al financiamiento del Plan Trienal; b) manifestó que el Banco Central podía prestar un valioso aporte al servir de agente financiero al Gobierno nacional en la contratación de empréstitos externos, debido a su mayor conocimiento del mercado monetario, además de que en estos casos las operaciones que se realizasen resultaban menos onerosas para la nación; c) destacó que la colocación de la deuda pública interna resultaba más atractiva para los inversionistas en caso de que la misma se efectuase a través de un banco central; d) admitió que las variaciones en el tipo de redescuento tendrían escasa influencia sobre la circulación monetaria, por ser reducida la cartera de documentos redescontables en poder de los bancos, pero no dudaba que tal situación se superaría a corto plazo con la evolución económica y financiera del país y la propia presencia del Banco Central que coadyuvaría a la realización de tales operaciones; e) pronosticó que a corto plazo la institución estaría en capacidad de influir en el mercado monetario comprando o vendiendo valores del Gobierno; y f) hizo hincapié en que era necesario contar con un organismo que llevase a cabo la política monetaria para no seguir actuando mediante improvisaciones, y señaló al respecto que el Convenio Tinoco y la Oficina Centralizadora del Cambio eran ejemplos palpables de esas improvisaciones. Por último, subrayó la conveniencia de proceder oportunamente 30 el banco central de venezuela a la creación del Instituto, al afirmar que el personal de un banco central no se improvisaba, ya que ello requería práctica y experiencia, y que ese personal debía ser formado en la propia institución. Analizaba, asimismo, el doctor Egaña los proyectos Pérez Dupuy y Alvarado Silva en lo concerniente al otorgamiento de créditos al Gobierno por parte del Banco Central, y destacaba la coincidencia de que en ambos se autorizaba a la institución para conceder créditos de este tipo hasta por 25% de los ingresos fiscales, siendo en este caso mucho más riguroso el señor Pérez Dupuy en cuanto a las previsiones adicionales que contenía su proyecto. Esta coincidencia de opiniones era, según el conferencista, bastante significativa y aceptaba, por lo tanto, la conveniencia de mantener tales operaciones. Advertía, sin embargo, los riesgos en que podía incurrirse al acogerse esta modalidad, y señalaba que el posible otorgamiento de créditos por una cantidad como la prevista podía colocar al Banco en situaciones difíciles, particularmente en sus primeros años de funcionamiento. Si bien las ya comentadas apreciaciones resultaban técnicamente inobjetables y elocuentes, no es de dudar que las mismas hayan tenido un carácter demasiado teórico o académico para aquella Venezuela todavía semirrural que no tenía ni podía tener idea de lo que era un mercado monetario. Posiblemente muchos de los asistentes a dicha conferencia quedaron desorientados o quizás escépticos. Sólo el tiempo se ha encargado de demostrar la visión del conferencista, ya que todos o casi todos los planteamientos expuestos en aquella oportunidad han demostrado ser valederos. En realidad es posible admitir que la creación de un banco central no fuese imprescindible para esa época, debido a que las condiciones prevalecientes en el país podrían no justificarlo. Incluso es hasta probable que no haya sido necesario en toda la década de los cuarenta y parte de la del cincuenta. Pero también es cierto que cuando el país requirió con urgencia de una institución de esa naturaleza, es decir, durante el período crítico 1958-1963, ya la misma estaba formada y contaba con tradición y experiencia, así como con personal técnico calificado para afrontar la situación planteada. Se cumplía en esta forma la última profecía del doctor Egaña cuando decía que un banco antecedentes históricos 31 central no podía improvisarse y que debía, por lo tanto, crearse con suficiente antelación para afrontar situaciones futuras. Al cumplirse cuatro décadas de la fundación del Banco Central de Venezuela, la conferencia dictada por el doctor Manuel R. Egaña en diciembre de 1938, cobra extraordinaria validez e importancia, especialmente si se considera que el Instituto ha venido evolucionando prácticamente dentro de los lineamientos esbozados en aquella oportunidad. Quizás uno de los mayores méritos de la citada conferencia fue el de demostrar que la existencia de un mercado monetario organizado no era condición previa para la creación del Banco Central, y que este último debería más bien contribuir al establecimiento de dicho mercado. Nuevo Proyecto de Ley ante las Cámaras Legislativas El día 5 de junio de 1939, el entonces titular del Despacho de Fomento, doctor Manuel R. Egaña, introduce ante las Cámaras Legislativas un proyecto más refinado de Ley del Banco Central, fruto de los estudios, experiencias y observaciones en el exterior de la misión designada por el Gobierno nacional, integrada, como se ha dicho, por los señores Egaña, Beiner y Lope Bello. El doctor Egaña se dirige en esa oportunidad a la Cámara de Diputados y después de la presentación y demás trámites de rigor, da lectura a la Exposición de Motivos y articulado del proyecto. Asimismo, en la sesión vespertina de ese mismo día, para abrir la discusión, se concede el derecho de palabra al diputado Julio Alvarado Silva, quien inicia su intervención así: Los diputados que tuvimos el honor de presentar a la consideración de esta cámara en sus sesiones de 1937 un Proyecto de Ley similar al que se acaba de leer, debemos sentirnos justamente orgullosos de ver cómo reaparece ahora la idea de aquel proyecto respaldado por la valiosa opinión de indiscutibles autoridades en la materia. No alcanzó a condensar en ley nuestro proyecto de 1937; pero su presencia en la Cámara dio origen a que el Gobierno nacional enviase una misión de destacados financistas nacionales a estudiar en países de Norte y Sur América el sistema y funcionamiento de 32 el banco central de venezuela tales instituciones. Los trabajos realizados por esta misión han culminado en el valioso proyecto que se acaba de leer18. El nuevo proyecto contaba, pues, con el más amplio apoyo oficial y en el orden técnico con el aval del economista Hermann Max, con quien la misión lo había discutido en detalle. También existían dictámenes del profesor Pierre Denis, del doctor René Charron, del propio Constantine McGuire y del doctor Cristóbal Mendoza. Todos estos recaudos fueron introducidos igualmente al Congreso Nacional para estudio e información de los legisladores y como respaldo moral, técnico y científico al aludido proyecto. Su Exposición de Motivos era, sin embargo, relativamente sencilla, lo cual se compensaba en gran parte con la amplia documentación que se anexaba. En ella, se hacía un recuento de la preocupación del ciudadano Presidente de la República para crear un banco central de emisión y se formulaban algunas consideraciones históricas sobre los antecedentes del problema, haciendo énfasis en los estudios realizados y en los dos proyectos previos, de los cuales se habían obtenido valiosas ideas. Contenía la citada Exposición de Motivos conceptos precisos acerca de la naturaleza y funciones de un banco central y los problemas iniciales que podía confrontar dicha institución en nuestro país. Comenzaba señalando al respecto que la materia en cuestión era poco susceptible de innovaciones y que, por lo tanto, el proyecto era sólo una adaptación de los principios universales de la práctica y teoría de la banca central a un país de incipiente grado de desarrollo como el nuestro. El Banco Central de Venezuela, se señalaba, debía responder a la necesidad de centralizar la política monetaria en un organismo especialmente capacitado para ejercer un control constante y eficaz sobre la moneda, destinado, asimismo, a centralizar la emisión y a suprimir el sistema múltiple que había venido prevaleciendo, el cual, si bien había cumplido su cometido en períodos anteriores, resultaba excesivamente rígido e inoperante para defender al país contra la influencia de factores adversos. 18 Cámara de Diputados de Estados Unidos de Venezuela. Diario de Debates, 37, 10 de junio de 1939. antecedentes históricos 33 La creación de un instituto de la naturaleza propuesta, según más adelante se añadía, respondía en nuestro país a la suprema finalidad de garantizar una relativa estabilidad en su vida económica y a amortiguar influencias perturbadoras, tanto internas como externas. Al abordar el problema cambiario, hacía alusión a las experiencias de los últimos 10 años y a las continuas fluctuaciones de los mercados internacionales que originaban repercusiones adversas sobre la balanza de pagos, y con ellas sobre el sistema económico en su conjunto, todo lo cual debería ser abordado por la institución a fin de obtener soluciones en beneficio del país. Se admitían las limitaciones derivadas de la ausencia de un mercado monetario, pero se afirmaba con cierto optimismo que la institución estaba destinada a constituir la “columna vertebral de la vida económica de la nación”, y que tales limitaciones habrían de superarse con el tiempo. En relación con la posición del instituto emisor frente al Gobierno, se expresaba que los poderes públicos debían considerarlo siempre como un aliado consciente y responsable, y no como una organización que obedeciera, siempre sin análisis y sin réplica, sus instrucciones y requerimientos. Los proyectistas se mostraban confiados en que eso no sucedería y que el Banco Central de Venezuela no debía ni podía ser jamás un instrumento para lograr el equilibrio presupuestario o satisfacer conveniencias políticas a costa de la estabilidad económica y los intereses generales de la nación. Por último, concluía acertadamente la parte expositiva afirmando que los bancos centrales solían tener dos grandes categorías de adversarios: en primer lugar, aquéllos que se sentían, aunque sin razón, amenazados por la institución; y, en segundo, otra categoría tan frecuente como la primera, pero aún más peligrosa, constituida por quienes consideraban al organismo como una especie de panacea para resolver todos los problemas. Con ello se quería quizás apaciguar los ánimos y hacer un llamado a la objetividad, frente al inusitado debate de opinión que se había creado con respecto al Banco, el cual según algunos era “la salvación del país o el inicio de su orientación definitiva hacia una etapa de prosperidad y de progreso”, mientras que para otros, “sentaba las bases de la ruinosa intervención totalitaria del Estado en la economía privada, con efectos adversos que era difícil predecir”. 34 el banco central de venezuela El informe del doctor Hermann Max destacaba que el proyecto sometido a la consideración del Congreso Nacional contenía todos los elementos esenciales para la organización y funcionamiento de un moderno banco central, y que proporcionaba a la institución suficiente flexibilidad para ajustarse a cualquier situación favorable o desfavorable que pudiera presentarse. Además de analizar en detalle casi todos los aspectos esenciales del articulado, el conocido economista hacía un recuento sobre el régimen de patrón oro, sus ventajas y desventajas, así como las causas que habían influido en su caída y, muy especialmente, acerca de la experiencia que se había confrontado en otros países latinoamericanos de economía semejante a la nuestra que contaban ya con un banco central. Refutaba categóricamente a quienes en Venezuela se empeñaban todavía en el mantenimiento de ese sistema en su forma antigua, puesto que el mismo se encontraba totalmente superado y había probado ser inoperante. Afirmaba que para poder cumplir con sus finalidades específicas, el Banco Central de Venezuela debería contar con cierta autonomía y no mantenerse atado al principio de una rígida estabilidad cambiaria, en razón de lo cual debería dársele la facultad para modificar las paridades prácticas cada vez que así lo exigiesen las condiciones económicas prevalecientes, atribución esta última que, como era natural, debería llevarse a cabo de común acuerdo con el Gobierno. Un somero repaso del proyecto presentado a la consideración de las Cámaras Legislativas pone de manifiesto, entre otros, los siguientes elementos fundamentales: Aspectos generales Acogía casi textualmente en sus disposiciones generales la proposición de los proyectos Pérez Dupuy y Alvarado Silva en cuanto a nombre y domicilio. La institución llevaría el nombre de Banco Central de Venezuela, tendría su domicilio en Caracas, así como una duración de cincuenta años. Sobre este último aspecto se aducía que la duración que se estableciera en el texto legal era un problema secundario, ya que mientras el Banco cumpliese con sus finalidades esenciales y fuera útil al país, continuaría existiendo aun cuando la ley le fijase un término menor. antecedentes históricos 35 Se autorizaba igualmente al Instituto a crear sucursales y agencias, y se destacaba que las mismas deberían establecerse sólo en casos verdaderamente justificados. Sobre esta última materia se hacía referencia al testimonio de sir Otto Niemeyer, en su informe sobre el Banco Central de la República Argentina, quien se mostraba muy conservador respecto a las agencias y sucursales en virtud de la posible competencia que podía realizarse en esta forma con la banca privada. Esta recomendación inicial ha sido, indudablemente, bien acogida por nuestro principal instituto emisor, no por temor a competir con la banca, sino porque se ha creído improcedente fundar oficinas que no se justifiquen. Sólo 30 años después de fundado se creó la primera sucursal en la ciudad de Maracaibo19. Capital El capital sería sólo de 10 millones de bolívares. El Proyecto Alvarado Silva, como ya se expuso, proponía la creación del Instituto con un capital de 40 millones de bolívares, mientras que el Proyecto Pérez Dupuy limitaba el capital sólo a 20 millones. El nuevo proyecto oficial destacaba, sin embargo, que un banco central no requería prácticamente de capital, salvo la cantidad mínima necesaria para su instalación y funcionamiento inicial hasta tanto comenzara a obtener utilidades. La legislación y práctica sobre la materia, añadía la Exposición de Motivos, han demostrado que debido a los grandes privilegios que se otorgan a los bancos centrales, el capital requerido para este tipo de instituto es problema secundario. Por ello, se fijó inicialmente un capital de 5 millones de bolívares; pero tomando en consideración las reiteradas observaciones que se formulaban a los proyectistas en el sentido de que ese escaso capital no creaba suficiente confianza en la institución, se elevó el mismo a 10 19 Dice textualmente la Memoria de 1968 (p. 43): “En el transcurso del año 1968 el Directorio adoptó la significativa decisión de establecer la primera sucursal del Banco Central de Venezuela en el interior de la república. Esta sucursal habrá de instalarse en la ciudad de Maracaibo, donde en base a los estudios realizados existe una serie de condiciones que la justifican, tales como el crecimiento de las operaciones financieras; la necesidad de mejorar la cámara de compensación; el elevado volumen de recaudaciones y pagos gubernamentales, así como la necesidad de mejorar el proceso de canje y recolección de billetes usados”. 36 el banco central de venezuela millones de bolívares antes de la presentación definitiva del documento al Congreso Nacional. La comisión dejaba constancia, en todo caso, de que en un futuro inmediato podría requerirse de un aumento de capital, lo cual, como se sabe, no ha sucedido, ya que ni siquiera se ha cobrado la segunda cuota del monto originalmente suscrito20. En cuanto a la composición del capital se analizaban en el anteproyecto las distintas modalidades a que se había recurrido en otros países y las experiencias positivas o negativas de cada una de ellas. Se descartaba la fórmula tripartita, Gobierno-banca-particulares, recomendada en el Proyecto Alvarado Silva o la fórmula Pérez Dupuy, quien proponía que la institución perteneciera sólo al Gobierno y a los bancos nacionales, y se acogía la modalidad menos peligrosa, la cual consistía en asignar al Gobierno nacional 51% de las acciones y el restante 49% al público en general. Se descartaba a la banca como una categoría especial, al aducirse que la misma podía adquirir acciones como cualquier otro particular. Por último, para evitar que el capital pudiera concentrarse en pocas manos, se establecían estrictas limitaciones en cuanto al número de acciones que podría poseer cualquier persona natural o jurídica, y se prohibía al Gobierno nacional enajenar las que adquiriese de acuerdo con la ley. Objetivos Se establecía que el objetivo principal de la institución era el de centralizar la emisión de billetes, destacándose la idea de que ya no existía en ningún otro país un sistema plural de emisiones como el que prevalecía en Venezuela. En estrecha relación con la facultad de centralizar la emisión, se señalaba otra finalidad esencial, íntimamente vinculada con la 20 El profesor René Charron, de la Liga de las Naciones, al considerar este punto exponía: “Los autores del artículo han fijado sin duda el capital del banco en 5 millones de bolívares, por motivos plausibles, tomando en cuenta el grado de desarrollo del país, el volumen general del crédito interno, las posibilidades de suscripción de acciones, etc. Aunque el monto del capital de un banco central no sea uno de los factores determinantes de su estructura, la cifra fijada da la impresión de que ha sido colocada en un nivel demasiado bajo. Es cierto que el Banco está autorizado a aumentarla en caso necesario, pero si poco tiempo después de su creación tuviera que constatar que su capital es demasiado exiguo −especialmente si tiene que abrir nuevas sucursales− sería poco oportuno que hiciera un aumento del capital en esas condiciones” (Revista de Fomento, Número Extraordinario A, enero-julio de 1939). antecedentes históricos 37 primera, como la de regular el circulante monetario, tratando de ajustarlo a las legítimas necesidades de la economía. En la parte expositiva del proyecto se hacía referencia al hecho de que la Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, al responder a una encuesta formulada por el Gobierno de ese país, había expresado que el objetivo esencial de un instituto de esta naturaleza debía ir más allá de la estabilidad monetaria para garantizar la propia estabilidad económica. A esta suprema finalidad, según se exponía, debía propender el Banco Central de Venezuela. Con respecto a la emisión se formulaba una serie de apreciaciones acerca de la diferencia que existía entre un banco central, creado sin finalidades lucrativas y con el expreso objetivo de coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad económica, y los antiguos bancos privados de emisión, los cuales ponían normalmente en circulación cantidades significativas de billetes sin adecuación a las necesidades del país, siempre y cuando cumpliesen los requisitos mínimos de encaje oro que les establecía la ley. Al Banco Central de Venezuela no se le preestablecía límites para poner en circulación sus propios billetes, sólo se condicionaba la emisión a la compra de oro, compra de divisas o recibo de documentos de crédito. Siempre que diese cumplimiento a esas disposiciones legales, el Instituto podía expandir o restringir el circu­lante, de acuerdo con las necesidades económicas prevalecientes, ya que esa era su finalidad específica. Consagraba igualmente el proyecto que la centralización de las reservas monetarias internacionales y la vigilancia del comercio de oro y divisas correspondería al Banco Central. Para cumplir esa atribución el Instituto comenzaría centralizando las reservas monetarias del Gobierno y luego las que respaldasen las emisiones de los bancos comerciales, en la medida en que éstas fueran canjeadas por billetes de la nueva institución. Finalidad importantísima era la de vigilar el poder adquisitivo tanto interno como externo de nuestra moneda21. Sobre el 21 El profesor Pierre Denis (1939) formulaba una serie de consideraciones acerca de las funciones que deberían corresponder a los bancos centrales en países de mercado monetario estrecho. Señalaba, por ejemplo, que Suecia había escogido para su banco central una política cuya norma consistía en el mantenimiento de la estabilidad de los precios. Después de formular algunas consideraciones sobre el caso de Venezuela, añadía: “En consecuencia, creo que el Banco Central de Venezuela se verá obligado a colocar en el primer rango de sus preocupa- 38 el banco central de venezuela particular se hacía referencia al elevado poder adquisitivo externo del bolívar y a los distintos problemas cambiarios que se habían confrontado en el país, algunos de los cuales se habían resuelto mediante improvisaciones. La promoción de la liquidez y buen funcionamiento del sistema bancario era otra de las importantes atribuciones que se le asignaba a la nueva institución, la cual debería llevar a cabo este último objetivo a través de una adecuada política de redescuentos y de anticipos. Finalmente, se hacía especial énfasis al analizar el título ii del Proyecto de Ley, relacionado con el objeto de la institución, en el cual se expresaba que no podía existir en el país un organismo más capacitado para actuar como agente financiero del Gobierno que el propio Banco Central, debido al conocimiento que habría de adquirir tanto de los mercados monetarios internos como de los externos. La comisión redactora se mostraba, sin embargo, poco optimista acerca de la posibilidad de que el Banco Central actuase como agente de la Tesorería nacional. Este tipo de servicios requería, en su opinión, de una organización extensa y complicada, y de muchos años de tanteos y experiencias. Sobre el particular exponía textualmente: “La misión está convencida de que el sistema actual de utilizar los servicios del Banco de Venezuela como banco auxiliar de la Tesorería es satisfactorio para el erario y que debe conservarse. Un cambio del sistema traería, inevitablemente, perjuicios que pueden ser de muchísima consideración”. Asamblea, Directorio y Administración En el orden administrativo se señalaba que después de la Asamblea de Accionistas, la máxima autoridad correspondería al Directorio, el cual debería estar constituido por una amplia representación de los sectores económicos nacionales. Este material, según se afirmaba, había constituido especial preocupación para los proyectistas, quienes esperaban ciones inmediatas, el mantenimiento del valor del bolívar en el exterior, sea que considere el equilibrio del mercado como el objeto fundamental de su actividad o bien que este equilibrio le aparezca como el indicio más cierto de que ha llenado efectivamente su función con respecto al mercado interior del país y que ha logrado adaptar el volumen del crédito y de la circulación a las necesidades del momento”. antecedentes históricos 39 poder lograr el más justo equilibrio entre Gobierno y sectores de la producción, a fin de evitar los eventuales peligros que pudieran derivarse del predominio de cualquiera de ellos. El Instituto tendría un Directorio compuesto por un presidente y ocho directores. El primero sería electo por la Asamblea de Accionistas, de una terna presentada al efecto por el ciudadano Presidente de la República, mientras que los segundos serían elegidos o designados así: cuatro por el Poder Ejecutivo, cuya escogencia debería realizarse entre personas vinculadas al comercio, agricultura, ganadería e industria, tres por la Asamblea de Accionistas y uno por el Consejo Bancario Nacional. El presidente debería durar cinco años en sus funciones y los dos vicepresidentes que se preveían, siete años. Se argumentaba que el largo período establecido para estos últimos obedecía a la necesidad de velar por el mantenimiento de la tradición y continuidad administrativa. Llegado el caso de designación de un nuevo presidente, se exponía, que la cooperación de los vicepresidentes sería altamente efectiva y beneficiosa, no sólo en la administración sino en la propia dirección del Banco. Operaciones Las operaciones se clasificaban en tres categorías: con el Gobierno, con la banca y con el público. Se establecía que el Instituto sería el único agente financiero del Gobierno nacional en todas sus operaciones de crédito, tanto internas como externas, y que igual servicio podría prestar a los estados federales y a las municipalidades. Dichos servicios serían gratuitos, sin otra obligación de los organismos mencionados que la de reembolsar los gastos originados por ellas. El Banco Central sería igualmente el depositario de los fondos del Tesoro y los administraría en la forma que conviniere con el Ejecutivo Federal. En sus relaciones con la banca, además de recibir depósitos, aceptar la custodia de valores y comprar o vender cambio extranjero, el Instituto podía efectuar las clásicas operaciones de descuentos, redescuentos y anticipos, agrupándose las primeras en tres categorías: a) descuentos y redescuentos de letras de cambio u otros documentos de crédito provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, para los cuales se establecía un plazo no mayor de 90 días; b) 40 el banco central de venezuela descuentos o redescuentos de letras de cambio o pagarés provenientes de operaciones relacionadas con la elaboración o negociación de productos agropecuarios o industriales, para los cuales se fijaba un plazo máximo de 180 días, pero en casos excepcionales y tratándose solamente de productos agropecuarios podía extenderse dicho plazo a un límite máximo de 270 días; y c) adquisición o redescuento de letras de cambio sobre el exterior con plazo no mayor de 90 días. En todos los casos se exigía que los documentos llevasen no menos de dos firmas responsables, salvo en este último, siempre y cuando se diese al Banco el control de mercaderías en proceso de exportación22. Respecto a los anticipos, respaldados con una serie de documentos de crédito u otros activos como oro amonedado o en barras, o valores públicos o privados, se establecía un plazo no mayor de 90 días. El Banco Central de Venezuela podía realizar, asimismo, operaciones directas con el público, modalidad que se presentaba en la Exposición de Motivos con grandes reservas debido a la posible competencia con la banca privada. Se señalaba, sin embargo, que casi todos los bancos centrales tenían tales facultades y que las utilizaban normalmente con gran prudencia, sólo en casos de absoluta necesidad y para dar cumplimiento a sus finalidades específicas. Prohibiciones De modo preciso y detallado −utilizando las propias palabras contenidas en la Exposición de Motivos− se señalaban cuáles eran las operaciones incompatibles con la esencia misma de la institución, las cuales le estaban, por esa razón, expresamente vedadas. Dichas prohibiciones, según se indicaba, tenían por expresa finalidad evitar que el Instituto pudiera transformarse en un instrumento del Gobierno para lograr aparentes equilibrios presupuestarios23 o que se convirtiera en competidor 22 Hacía hincapié el doctor Max en la urgencia de que el redescuento se originase en necesidades efectivas del desarrollo de los negocios, y lo clasificaba en orgánico e inorgánico. Orgánicas eran aquellas operaciones que acreditaban la realización de un acto de cambio (letra de cambio) o que se realizaran directamente con la producción y negociación de bienes, mientras que eran inorgánicas las que no llenaran esta condición. Señalaba que las primeras tenían efecto neutral sobre el circulante, en tanto que en las segundas los efectos eran marcadamente expansivos o inflacionarios. Recomendaba, por lo tanto, una estricta reglamentación al respecto (ibídem). 23 Señalaba el doctor Hermann Max al respecto: “Esta prohibición parece muy severa pero antecedentes históricos 41 de los demás bancos o realizara operaciones que no fueran completamente líquidas y seguras. Se prohibía, pues, en primer lugar al Banco Central de Venezuela hacer préstamos o anticipos al Gobierno nacional para cubrir desajustes de Tesorería y se le autorizaba sólo para adquirir valores gubernamentales que le fueren presentados por los bancos o por el público, es decir, no directamente por el Gobierno, y por un monto total no superior al doble del capital pagado de la institución24. Se impedía, además, redescontar documentos que tuviesen un interés superior al tope máximo que hubiere fijado el Banco Central, y redescontar obligaciones o hacer anticipos sobre ellas, cuando no llenasen una serie de requisitos básicos de seguridad o no cumpliesen con la finalidad de reflejar operaciones efectivamente realizadas. En sus disposiciones transitorias se establecía que una vez promulgada la ley, se constituiría una Comisión Organizadora del Banco, la cual actuaría como promotora de la compañía anónima y daría los pasos necesarios para la suscripción de las acciones. Destacábase la importancia de esta comisión cuando se decía que la misma debería entregar al país un Banco apto para abrir sus puertas. Por último, se preveía el régimen de canje de los billetes, derivados del sistema múltiple prevaleciente en el país, por los nuevos emitidos por el Banco Central y la forma como los bancos comerciales saldarían las obligaciones originadas por este concepto. está justificada por el hecho de que emisiones del Banco Central en forma de créditos al fisco u otras reparticiones públicas, nunca corresponden a exigencias espontáneas del mercado y de desarrollo de los negocios, sino que son siempre emisiones inorgánicas y, por lo tanto, también siempre de carácter inflacionista. Sin embargo, casi todas las leyes de bancos centrales suramericanos y otros contienen disposiciones referentes a créditos que estos bancos pueden otorgar al fisco; pero la regla general es que ellos otorguen esos créditos únicamente con su capital pagado por los accionistas y dentro de ciertos límites” (ibídem). 24 El último informe del doctor C.E. McGuire, al conocer el Proyecto de la Misión EgañaBeiner-Lope Bello, consignaba, por el contrario, las siguientes apreciaciones al respecto: “La primera recomendación que me atrevo a ofrecer es que se fortalezcan las provisiones del proyecto relativas a créditos al Estado. En su admirable Exposición de Motivos, los autores del proyecto someten varias consideraciones prudenciales sobre el peligro de los créditos excesivos. Los hombres tienden en todas partes a creer que lo que confrontan hoy o mañana es una crisis de las peores, que justifica cualquier medida. Así es que hemos visto en nuestra vida el desmontaje de casi todo el sistema monetario en el mundo; y la historia monetaria del pasado es todavía más triste. Por esto cree el suscrito que el proyecto debe garantizar, anticipadamente en la forma más terminante, que lo relacionado con los créditos al Estado en esta ley asuma casi el carácter de una ley fundamental de la nación” (ibídem). 42 el banco central de venezuela Fuerte oposición de los sectores afectados La Ley del Banco Central fue objeto de un intenso, aun cuando relativamente corto, debate ya que su discusión −se estimaba− podía ser objeto de un proceso más largo o posponerse para futuras sesiones del Congreso, especialmente si se tomaba en cuenta que simultáneamente con la misma el Gobierno nacional había sometido a consideración de las Cámaras Legislativas otro proyecto de gran importancia como era la nueva Ley de Bancos, la cual se reformaba con la finalidad específica de ponerla en concordancia con la primera y adaptarla a la evolución que venía registrando el país. Se trataba, por lo tanto, de una reforma integral de la legislación bancaria o, para ser más comedidos, de las disposiciones que reglamentarían nuestras incipientes organizaciones financieras. La confrontación de estas dos leyes y el debate surgido en torno a las mismas, así como los numerosos artículos de prensa que se publicaban casi a diario, clarificaban en forma definitiva las razones por las cuales se combatía a la nueva institución. Al parecer no era sólo cuestión de principios, no era que el país careciese de un mercado monetario organizado, como decía McGuire, ni que el sistema de emisiones múltiples o que el patrón oro fuesen más convenientes a la economía nacional. Privaba, en última instancia, el hecho de que la nueva institución lesionaba a sectores poderosos de la comunidad, cuyos intereses se veían seriamente afectados. Los bancos comerciales perdían, en efecto, el privilegio de emisión que se les había concedido en virtud de las anteriores leyes y autorizaciones específicas del Gobierno nacional, lo cual, por razones obvias, constituía un fuerte impacto negativo para dichas instituciones que, como se expuso, podían emitir billetes hasta por el doble de su capital e incluso hasta por el triple de la cantidad de oro que mantuviesen en caja para la convertibilidad de los mismos. Sin embargo, la situación se tornaba aún más grave cuando se examinaban las disposiciones transitorias del proyecto, en las cuales se establecía la mecánica de adaptación al nuevo régimen de emisión centralizada. antecedentes históricos 43 Disposiciones transitorias del proyecto: entrega del oro al Banco Central Contemplábase en las disposiciones transitorias que el Banco Central de Venezuela se encargaría de recoger los billetes que hasta entonces venían circulando en el país para canjearlos por los nuevos que emitiese. No obstante, como había sucedido en otras naciones que habían adoptado semejantes procedimientos, los bancos privados de emisión deberían entregar al Banco Central todo el oro que respaldaba a sus billetes en circulación. Tal proposición, contenida inicialmente en el Proyecto Alvarado Silva y acogida casi en forma textual en el que se había sometido a consideración del Congreso, constituía, según expresiones de la época, una insólita arbitrariedad, que se calificaba igualmente de expropiación o de embargo25. Canjear el oro que mantenían en su bóveda por billetes de un nuevo instituto no parecía un buen negocio para nadie. Los proyectistas de la ley argumentaban al respecto que, si años atrás se hubiese propuesto a los particulares que se desprendiesen de ese metal para guardarlo en los bancos y canjearlos por monedas o billetes, se hubieran producido con justificación los mismos recelos. Por último, una vez entregado el oro y recogidos los billetes por el nuevo instituto emisor, los bancos comerciales quedarían adeudando a este último la diferencia existente entre el valor del oro entregado y el de sus billetes emitidos, ya canjeados por el Banco Central, lo que constituía igualmente otro impacto económico desfavorable para las referidas instituciones. Surgió así una suerte de segunda etapa en el proceso de discusión, vinculada con la entrega del oro al Banco Central, materia sobre la cual se produjeron numerosos escritos y opiniones a favor y en contra. Evidentemente, aquel traspaso no tenía el carácter de expropiación que se le atribuía, pues las reservas metálicas en poder de los bancos emisores 25 El informe del doctor Cristóbal Mendoza contenía al respecto las siguientes apreciaciones: “En la Exposición de Motivos se alude en este particular al oro de los bancos que es prácticamente el existente en el país. Pero aun siendo concretado el alcance a la disposición, las razones dadas en aquélla no son convincentes en presencia de una situación de mercado libre y de disposiciones fundamentales opuestas a aquella finalidad. No se justifica tampoco esa especie de expropiación del oro de los bancos particulares para hacer con él emisiones de billetes con los cuales se hará la competencia a los mismos bancos” (ibídem). 44 el banco central de venezuela no eran de éstos, ni de sus accionistas, sino fundamentalmente del público, por constituir los billetes emitidos un pasivo del sistema bancario para la colectividad. Además, en caso de que se hubiese recurrido al procedimiento alternativo adoptado en situaciones semejantes –como era el de obligar a los bancos privados a recoger sus propias emisiones para dar curso a las nuevas provenientes del Banco Central–, se hubieran planteado a aquellas instituciones idénticos problemas, ya que en ese caso tendrían igualmente que desprenderse de sus reservas metálicas para satisfacer la demanda del público, todo lo cual reafirma, una vez más, que dichas reservas no eran propiedad de los bancos, sino de quienes le habían brindado la confianza de recibir los billetes por ellos emitidos26. Por último, frente a cualquiera de las soluciones que se hubiesen adoptado, es decir, entrega del oro al Banco Central o conversión de billetes por parte de los propios bancos interesados, creábase para éstos una dificultad financiera adicional, por cuanto tenían que cubrir la diferencia existente entre el monto de sus emisiones y el de las reservas que mantenían para garantizarlas. El saldo deudor constituía así otra razón adicional de peso que originaba oposición al proyecto, puesto que el oro no se expropiaba en realidad, como pretendía afirmarse, sino que se adquiría con billetes de curso legal, aun cuando se argumentaba que este metal se había revalorizado y que el pago que se recibiría no resultaba adecuado. Como resulta evidente, frente a tal situación, la creación del Banco Central no podía ser bien vista por los banqueros. 26 Conviene destacar que desde 1934 existía en Estados Unidos la prohibición de que ningún particular sujeto a la jurisdicción de ese país pudiese poseer oro en barras o en forma monetaria. Dicho metal −concentrado exclusivamente en la Tesorería− venía siendo utilizado como activo de reserva y como respaldo a las emisiones de los bancos de la Reserva Federal. En este último caso, su utilización se realiza no en forma directa como metal, sino a través de certificados oro emitidos por la Tesorería. Sin embargo, una proposición más conservadora se calificaba en Venezuela como arbitraria, no obstante que el país de más arraigada tradición capitalista y de mayor respeto a la propiedad privada había tomado medidas más radicales para defender la estabilidad de su signo monetario (véase, Board of Governors, The Federal Reserve System: Purpose and Functions, Washington, 1963; y Gold Reserve Act, 1934). capítulo ii Creación del Banco Central Aprobación y promulgación de la ley Dentro del ambiente de tensión y expectativa antes comentado se discutió y aprobó la Ley del Banco Central. Afortunadamente, los parlamentarios, a cuya consideración fue sometido el proyecto, parecían estar conscientes de la situación, de la necesidad que tenía el país de contar con una institución de esa naturaleza y de las razones por las cuales se le combatía, así como de los peligros que podrían derivarse de una demora o posposición de las discusiones en razón de las fuertes y reiteradas presiones adversas existentes. Por consiguiente, poco caso hicieron a quienes pretendían alargar innecesariamente el debate utilizando absurdos argumentos, unas veces de buena fe, por desconocimiento de la materia o por temor de que el Gobierno pudiese abusar del privilegio de emisión y conducir al país a la “inflación y a la ruina” como solía afirmarse; y otras, como resultado de una abierta defensa a los intereses afectados. Numerosos elementos de juicio nos ilustran sobre la manera como se condujo aquel debate y sobre las presiones de todo género a que estuvieron sometidos los parlamentarios y el propio Gobierno nacional. No obstante, recurramos a una versión simplificada y digna de confianza, por provenir de un documento oficial: Durante todo este proceso, los honorables diputados y senadores fueron punto de referencia para la batalla campal librada en el Capitolio Federal 46 el banco central de venezuela entre las dos corrientes formadas por los que venían, sin declararlo, en nombre de las oligarquías económicas, cuyas raigambres encontramos a cada paso en los estratos políticos del colonialismo social de Venezuela, y aquellos personeros de los intereses del pueblo, identificados con las fuerzas renovadoras que impulsa en nuestra patria el gobierno presidido por el señor general E. López Contreras1. Nunca fuera tan ostensible, tan revelante, la pugna contra las Cámaras Legislativas como en esta vez; pero los ciudadanos senadores y diputados, animados de sentido positivista, penetrados de la urgencia de crear ese Instituto, no omitieron voluntad ni tiempo para hacer del proyecto una realidad legal2. En todo caso, la discusión fue acelerada. El Proyecto de Ley fue introducido a las Cámaras Legislativas el día 5 de junio de 1939 y admitido a discusión ese mismo día3. El 26 de junio se inició la segunda discusión en Diputados, la cual concluyó rápidamente para iniciar la tercera el día 30 del mismo mes. En la Cámara del Senado la discusión fue igualmente breve, como resultado de la misma el Congreso Nacional sancionó dicho instrumento legal el 13 de julio de 1939. Posteriormente, el 8 de septiembre la ley fue promulgada por el Ejecutivo Federal, pero quedaba todavía un largo proceso de promoción y organización para establecer el Banco Central, durante el cual los enemigos de la institución continuaron oponiéndose a su creación. La Comisión Organizadora Establecía la recién promulgada ley en sus disposiciones transitorias (artículo 78), que dentro de los 30 primeros días seguidos a su publicación se constituiría una Comisión Organizadora del Banco, compuesta por siete miembros así: el ministro de Hacienda, el ministro de Fomento, el contralor general de la república, dos personas de experiencia en asuntos bancarios, una persona de experiencia en contabilidad bancaria 1 Nuevo régimen cambiario. Revista de Fomento, Número Extraordinario A, enero-julio de 1939, p. 252. 2 Ibídem. 3 Véase: Cámara de Diputados de Estados Unidos de Venezuela, Diario de Debates, 37 del 10 de junio de 1939; 58 del 30 de junio de 1939; y 59 del 6 de julio de 1939. creación del banco central 47 y un abogado quien actuaría como secretario. Además de los doctores Francisco J. Parra, Manuel R. Egaña y Gumersindo Torres, miembros natos de la comisión en su carácter de ministro de Hacienda, ministro de Fomento y contralor general de la república, respectivamente, el Gobierno nacional designó para ocupar los demás cargos a los doctores Cristóbal L. Mendoza, Gustavo Herrera, Alfredo Machado Hernández y señor Xavier Lope Bello. El doctor Hermann Max asistía igualmente a las sesiones en calidad de asesor. Este selecto grupo de personas, según ha sido reconocido públicamente, actuó con gran prontitud y eficiencia al llevar a cabo en breve plazo un proceso que se creía podía requerir más de dos años4. Comenzó la citada comisión presentando a la nación informes mensuales de sus actividades. El día 6 de octubre de 1939, la Oficina Nacional de Prensa da a conocer el primer boletín. En él se indicaba que para esa fecha, es decir, menos de un mes después de haber sido promulgada la ley, se habían celebrado varias reuniones en las cuales se habían discutido aspectos sobresalientes relacionados con la emisión y otras materias. Se señalaba que los billetes serían de un tamaño semejante a los que circulaban en Estados Unidos y que se habían cruzado ideas acerca de los diseños, viñetas, lecturas, etc. También se daba cuenta de las gestiones que se habían llevado a cabo para obtener un local adecuado y de los pasos dados para la elaboración de un proyecto de estatutos que sería presentado a la Asamblea Constitutiva. La comisión decidió igualmente elaborar un prospecto que fue publicado en distintas oportunidades en la prensa local. Dicho prospecto constituía, sin lugar a dudas, una modalidad novedosa en el país. Además de presentar 4 A partir del día 15 de septiembre de 1939 –fecha en la cual fueron designados los restantes miembros que, conjuntamente con el ministro de Hacienda, el ministro de Fomento y el contralor general de la república, debían integrar la Comisión Organizadora–, celebró la citada comisión un total de 46 reuniones ordinarias, la última de las cuales fue efectuada el 12 de agosto del siguiente año en el sitio denominado Pabellón del Hipódromo, con el fin de inspeccionar las facilidades que allí se habían instalado para celebrar la Asamblea Constitutiva del Banco, la cual se llevó a cabo tres días después. Dicha comisión, como ya se ha expuesto, se encargó no sólo de las labores de promoción propiamente dichas, sino de todos los trabajos necesarios para ofrecer a la nación un Banco prácticamente listo para abrir sus puertas y tuvo, además, que enfrentarse a los problemas que se suscitaron con motivo de la demanda de nulidad. Las actas de dicha comisión, publicadas en la Revista de Fomento, 26-31, correspondiente a los meses de julio a diciembre de 1940, dan fe de la extraordinaria labor realizada. 48 el banco central de venezuela una visión de conjunto acerca de la institución cuya promoción se llevaba a cabo, incluía consideraciones adicionales sobre el interés que ella tendría para la nación. En uno de sus párrafos señalaba: El financiamiento del Banco Central no puede ni debe considerarse como el lanzamiento de una empresa comercial o industrial ordinaria en la que los promotores se dirigen al público, única y exclusivamente con el fin de proponerle un negocio, cuyos rendimientos y ventajas para los suscriptores se procura exaltar en el prospecto de la suscripción. Se trata, desde luego, e indudablemente, por parte de la comisión promotora, de dirigirse al ahorro nacional para proponerle una inversión que se considera sólida y productiva, pero al mismo tiempo, y en mayor grado, se solicita la cooperación y buena voluntad del público para una empresa de alto interés general que habrá de redundar, sin duda, en prestigio para la nación. La elaboración de este prospecto había sido propuesta, según consta en las actas de la Comisión Organizadora, por el ciudadano ministro de Hacienda, doctor Francisco J. Parra, pero fue el doctor Machado Hernández quien expuso la conveniencia de destacar en su contenido el interés de la institución, a fin de causar mayor impacto entre los posibles suscriptores5. Masiva suscripción de acciones La respuesta de los pequeños y medianos ahorristas al llamado de la Comisión Organizadora fue casi inmediata. En plazo relativamente breve, comerciantes, industriales, agricultores, obreros, maestros de escuela, empleados públicos y, en general, representantes de todos los estratos sociales comenzaron a suscribir acciones y a depositar 25% del capital requerido según las disposiciones legales pertinentes para la instalación del nuevo organismo. El Banco de Venezuela, incluyendo no sólo su ofi5 Dice el Acta de la Comisión Organizadora, celebrada el día 18 de septiembre de 1939: “El ministro de Hacienda sugirió que era conveniente hacer un prospecto a fin de demostrar a los futuros compradores de acciones del Banco Central de Venezuela la conveniencia de la inversión que van a hacer; el doctor Machado opinó que debía también advertírseles que ante todo se trata de un fin patriótico y de interés general. A tales fines se propuso elaborar un prospecto para el lanzamiento de la suscripción de acciones y se comisionó a los Drs. Machado y Mendoza para que hicieran este trabajo” (Revista de Fomento, 26-31, julio a diciembre de 1940). creación del banco central 49 cina principal de Caracas, sino también sus agencias y sucursales en el país, había sido designado para este propósito específico. El respaldo moral que proporcionó en esa oportunidad la colectividad venezolana al proyecto de Banco Central, y junto con éste al Gobierno nacional, a la Comisión Organizadora y a todas aquellas personas que habían contribuido a materializar la idea, fue en hechos y cifras realmente elocuente: más de 12.000 solicitudes fueron recibidas para suscribir las 50.000 acciones que según la ley podían ser ofrecidas al público, en virtud de lo cual tuvo que realizarse un prorrateo. El capital, o más concretamente la porción que correspondería a los particulares, quedó en poder de 10.818 personas residenciadas en todo el país, ya que se colocaron acciones en los 20 estados, en los 2 territorios federales e incluso entre un reducido grupo de venezolanos residentes en el exterior6. Más de la mitad de los suscriptores privados habían adquirido acciones por un número menor de 5, mientras que la mayor porción adjudicada individualmente no sobrepasaba las 10, todo ello a pesar de que la ley permitía un límite mayor7. El Banco Central surgía así como la compañía anónima con mayor número de accionistas establecida en el país y quizás la única constituida mediante suscripción popular, hecho realmente admirable en aquella Venezuela donde tales instituciones y procedimientos eran prácticamente desconocidos. El reducido valor de las acciones, las limitaciones en cuanto al número que podía poseer cada persona natural o jurídica, el carácter popular que se había dado al Banco y el extraordinario interés que había surgido en torno a su creación constituían la base para esta masiva suscripción; aun cuando, en todo caso, no puede desestimarse la eficaz labor de promoción de la Comisión Organizadora, la cual 6 En términos porcentuales las acciones fueron suscritas en las distintas regiones del país, así: Distrito Federal, 41,92%; Anzoátegui, 3,62%; Aragua, 3,04%; Barinas, 0,87%; Bolívar, 2,62%; Carabobo, 2,88%; Cojedes, 0,54%; Falcón, 2,14%; Guárico, 2,43%; Lara, 2,91%; Mérida, 1,69%; Miranda, 3,14%; Monagas, 5,43%; Nueva Esparta, 3,35%; Portuguesa, 0,93%; Sucre, 3,70%; Táchira, 3,74%; Trujillo, 2,65%; Yaracuy, 1,79%; Zulia, 6,83%; Territorios Federales Amazonas y Delta Amacuro, 0,33% y 0,46%, respectivamente; y residentes en el exterior, 0,40%. Total: 100% (ibídem). 7 Clasificados de acuerdo con el número de acciones adquiridas, los 10.818 suscriptores del capital se agrupaban de la siguiente manera: de una acción, 2.381 accionistas; de dos acciones, 2.256; de tres acciones, 370; de cuatro acciones, 952; de cinco acciones, 1.570; de seis acciones, 155; de siete acciones, 18; de ocho acciones, 936; de nueve acciones, 5; y de 10 acciones, 2.175 (ibídem). 50 el banco central de venezuela capitalizó hábilmente el interés del público y lo materializó en la forma de adquisición de acciones de la nueva y controversial institución. Nuevos tropiezos y dificultades Obviamente, las manifestaciones de respaldo que había recibido el Gobierno nacional eran sólidas y convincentes. Sin embargo, los enemigos del Banco Central no parecían estar plenamente convencidos de la bondad de la institución, ni tampoco los poderosos intereses económicos se habían resignado a perder sus privilegios. En efecto, ya la ley había sido sancionada por el Congreso Nacional y promulgada por el Ejecutivo Federal; ya se había designado la Comisión Organizadora, se habían redactado los estatutos y el público había concurrido masivamente a suscribir acciones y a depositar la porción del capital requerido para constituir la institución, cuando surge el primer tropiezo legal: una posible demanda de nulidad de dicha ley, basada en supuestos errores de procedimiento en el proceso de discusión y aprobación por parte de las Cámaras Legislativas, así como en la inconstitucionalidad de algunas de sus disposiciones básicas. El día 21 de junio de 1940, el doctor Manuel R. Egaña eleva a consideración del ciudadano Presidente de la República un detenido informe sobre la materia (ibídem), el cual es leído en la sesión del Gabinete Ejecutivo de ese mismo día. En dicho informe el distinguido ministro −a su vez miembro de la Comisión Organizadora e incansable defensor de la idea de crear un banco central− expone que la aludida comisión había realizado un análisis detenido del proyecto de libelo de demanda y que no se encontraban suficientes razones para detener las labores de promoción que se estaban realizando, mucho menos para temer por la suerte de la institución. En cuanto al primer aspecto del libelo, o sea, los supuestos errores o vicios de procedimiento, presenta informes de los doctores Alberto Lossada Casanova, Alfredo Machado Hernández y Cristóbal Mendoza, quienes opinan que los argumentos expuestos no son suficientemente valederos para alegar la nulidad de la ley. En lo que atañe al segundo aspecto, es decir, los supuestos defectos de fondo, hace referencia a varios informes presentados a la Comisión Organizadora, entre ellos, uno elaborado por el doctor Machado creación del banco central 51 Hernández, al cual se habían adherido los doctores Uslar Pietri, Lossada Casanova y Egaña, y otro presentado por el doctor Uslar Pietri, cuyas conclusiones eran igualmente compartidas por todos estos distinguidos abogados. En todos estos informes, exponía el ministro de Fomento, se sostenía con los más sólidos y científicos argumentos la completa legalidad de la Ley del Banco Central de Venezuela. Contenía igualmente el documento leído ante el Gabinete Ejecutivo una información detallada acerca de las labores realizadas por la Comisión Organizadora, la cual estaba a punto de concluir sus actividades. Se señalaba que ya se había elaborado el Proyecto de Estatutos; que se tenía depositada en el Banco de Venezuela la cantidad de Bs. 1.250.000 correspondiente a 25% del capital suscrito por los particulares; que se había celebrado un contrato con la American Bank Note Co. para la impresión de los primeros billetes, por valor nominal de 210 millones de bolívares; que se habían llevado a cabo otras previsiones de tipo administrativo, tales como ordenar una máquina para imprimir firmas y gestiones para la adquisición del mobiliario; que se había incluso conseguido un local adecuado para el funcionamiento del Instituto y que se estaban dando los toques finales al Proyecto de Reglamento Interno. En vista de las consideraciones expuestas y tomando en cuenta que la demanda de nulidad no parecía procedente, proponía el doctor Egaña que el Gobierno nacional pusiese a la orden de la Comisión Organizadora la cuota correspondiente a 25% del capital que debía ser suscrito por el Estado. Finalmente, argumentaba que era imprescindible proceder de inmediato y sin retardos a la constitución del Banco −aún con el riesgo de que se intentara la acción de inconstitucionalidad a que se había hecho referencia−, pues se confiaba en que el más alto tribunal de la república la rechazaría. Asamblea Constitutiva Una vez enterado en caja el 25% del capital requerido para la instalación del Banco y concluida la redacción de los estatutos, se convocó a la Asamblea Constitutiva, la cual se reunió en la tarde del 15 de agosto de 1940 en el local conocido con el nombre de Pabellón del Hipódromo, al 52 el banco central de venezuela lado del antiguo Hipódromo Nacional de El Paraíso. Por ausencia del titular del Despacho de Hacienda, la asamblea fue presidida por el doctor Manuel R. Egaña. Asistieron además los miembros de la Comisión Organizadora, el superintendente de Bancos, dirigentes empresariales, políticos, parlamentarios, una fuerte representación de los accionistas y, en general, una nutrida concurrencia que, según comentarios de prensa de la época, alcanzaba a 3.000 o 4.000 personas. Se dio lectura a la convocatoria así como a la comunicación suscrita por el entonces presidente del Banco de Venezuela, doctor Vicente Lecuna, donde se participaba que dicho banco había recibido y abonado a la cuenta de la Comisión Organizadora la suma requerida por el Código de Comercio para constituir la compañía, en virtud de lo cual la asamblea declaró aprobado el capital e igualmente, sin modificación alguna, el Proyecto de Estatutos. De la terna de candidatos presentada por el Gobierno nacional para ejercer la presidencia del Banco, integrada por los señores Jesús María Herrera Mendoza, Juan Ignacio D’Alta y el doctor Alfredo Machado Hernández, resultó electo el señor Jesús María Herrera Mendoza por una votación superior a los 5.000 votos. Se dio igualmente lectura a una comunicación suscrita por el ministro de Hacienda donde participaba que el Poder Ejecutivo había designado a las siguientes personas para integrar el Directorio: doctor Alfredo Machado Hernández y doctor Nicómedes Zuloaga con carácter de principal y suplente, respectivamente, para un período de cuatro años; señor Carlos Henrique Reverón y señor Andrés Rodríguez Azpúrua, con el mismo carácter de principal y suplente, respectivamente, para un período de tres años; doctor Ángel Biaggini y señor Manuel García Tellechea, principal y suplente para un período de dos años; y señor Miguel Ron y doctor Iván Darío Machado para el período de un año. El Consejo Bancario, según comunicación que fue igualmente leída, designó al señor Andrés Velutini como principal y al señor Servio Tulio Faría como suplente. Realizada la votación para los directores correspondientes a la Asamblea de Accionistas, resultaron electos el doctor Pedro Ignacio Aguerrevere, Ramón Eduardo Tello y Manuel Felipe Núñez como principales, y como suplentes, el doctor Eduardo Tamayo García, doctor Germán Suárez Flamerich y señor Rodolfo Rojas. Actuaron como escrutadores los señores W. Acedo creación del banco central 53 Toro, Alejandro Loynaz Sucre, Víctor Espinoza Ramírez, Rafael Yépez Trujillo y Manuel María Márquez. El presidente de la Comisión Escrutadora fue el señor Eduardo Arnal y el secretario de la Asamblea, el doctor Numa Quevedo. Concluido el acto, el presidente electo invitó a los directores a tomar posesión de sus puestos, y quedó así constituido el Banco8. Demanda de nulidad Fue el doctor Octavio Romero Sánchez, senador por el estado Anzoátegui, quien solicitó la nulidad de la Ley del Banco Central, cuestionando seriamente la constitucionalidad del Instituto y poniendo incluso en peligro su propia estabilidad, precisamente en aquellos álgidos momentos en que se realizaba el proceso de promoción, organización e inicio de actividades9. Según la documentación analizada por la Comisión Organizadora, el demandante había demostrado con anterioridad preocupación por el problema y por la forma relativamente apresurada con la cual se había discutido y aprobado el referido instrumento legal. En sesión del Senado correspondiente al 3 de julio de 1939, haciendo referencia a que el proyecto recibido de la Cámara de Diputados no llenaba las formalidades del caso, expuso la siguiente opinión: En otras ocasiones he expresado mis patrióticas inquietudes de que el destino no nos reserve en el porvenir la bancarrota y una situación económica 8 Ibídem. Véase igualmente, Memoria del Banco Central de Venezuela, correspondiente al año 1940. 9 El demandante actuaba en su nombre y en representación de su propio derecho y no como apoderado de ningún banco o institución afectada por la nueva ley. En el libelo exponía claramente esta situación cuando decía: “Yo, doctor Manuel Octavio Romero Sánchez, abogado, domiciliado en Caracas, por mi propio derecho y en cumplimiento de mi ineludible deber de ciudadano ya que ningún otro lo ha ejercido y además por haber sido infructuosos mis esfuerzos como senador principal por el estado Anzoátegui para defender la Constitución y los intereses generales del país, sin móvil personal alguno ni político ni económico, comparezco ante la corte, guardián de la Constitución y la observancia de las leyes y respetuosamente expongo”. Señalaba, asimismo, que no era accionista ni deudor de banco alguno ni defendía sus intereses, y que del estudio imparcial que había realizado durante el proceso de discusión de la ley y durante el año subsiguiente, había llegado al convencimiento de que la misma era radicalmente nula por vicios de procedimiento y por vicios sustantivos, y que podría traer consecuencias desastrosas establecer el mencionado Banco, sin subsanar tales irregularidades (ibídem. Véase igualmente: Banco Central de Venezuela, Memoria, 1940). 54 el banco central de venezuela similar a la de Chile donde impera el papel moneda. Hoy os anuncio que, por desgracia, la bancarrota, el papel moneda y la dictadura bancaria están a las puertas del Senado bajo el disfraz seductor de un Proyecto de Ley del Banco Central. Cumplamos con el deber de rechazar tal proyecto. Señalaba, igualmente, que, en vista de que los riesgos eran inconmensurables y grave la responsabilidad de sancionar una ley acerbamente criticada por notables juristas venezolanos, creía oportuno que la documentación recibida de la Cámara de Diputados pasase al estudio de una comisión especial antes de iniciar la primera discusión. La Constitución Nacional establecía, por otra parte, que una vez admitido un proyecto de ley, éste sería objeto de tres discusiones con intervalo de un día por lo menos y conforme a las normas que se establecieren en el Reglamento de Debates. Una adecuada discusión −exponía el doctor Romero Sánchez− era requisito fundamental para decidir acerca de la conveniencia o no de una ley, lo cual implicaba necesariamente el debate contradictorio de opiniones tanto favorables como adversas; pero en el caso específico de la Ley del Banco Central no parecían haberse llenado a cabalidad todos estos requisitos, ya que la misma había sido admitida en Diputados el día 5 de junio, prácticamente después de una lectura del articulado y de su Exposición de Motivos, lo cual se había asimilado a la Primera Discusión establecida en el Reglamento de Debates. Con respecto a la Tercera Discusión que se efectuó el día 30 de junio, aducía que aquélla era contraria no sólo a los reglamentos internos, sino también a las más elementales prácticas parlamentarias por cuanto, según denunciaba, se había comenzado en ella dando lectura a todos los títulos y artículos contenidos en el proyecto, pero que, posteriormente y para ganar tiempo, se daba lectura sólo al encabezamiento de los artículos, lo cual constituía igualmente otra grave irregularidad, además de que los artículos se votaban en conjunto cuando lo normal era que se discutiesen, votasen y aprobasen separadamente. En el Senado también se había incurrido, según el demandante, en graves irregularidades originadas en el apresuramiento con que se realizaba la discusión. Hacía referencia, por ejemplo, a la documentación recibida de Diputados, entregada a los miembros de la Cámara Alta en borrador y con numerosas correcciones creación del banco central 55 a mano. Y como quiera que iguales vicios se habían suscitado, en su opinión, durante la segunda y tercera discusión, concluía sustentando que el Proyecto de Ley del Banco Central sólo había experimentado una discusión válida en la Cámara de Diputados y ninguna en el Senado10. Cualquier revisión, por somera que sea, del Diario de Debates de la Cámara de Diputados corrobora en gran parte lo expuesto anteriormente; no obstante, en libelo definitivo, el demandante omitió la mayoría de las consideraciones relacionadas con los vicios de forma y se refirió con preferencia a los aspectos de fondo del problema acerca del cual argumentaba así: en primer lugar, el Proyecto de Ley del Banco Central de Venezuela adolecía, en su opinión, de los elementos característicos de una ley, ya fuese de tipo general o de tipo especial, por cuanto no se dirigía a todos los venezolanos, ni siquiera a algunos de ellos, ni obligaba al Ejecutivo Federal, al cual pretendía imponerle el compromiso de contratar. Señalaba, además, que todos los títulos que agrupaban su articulado se referían a la organización de una compañía anónima y a sus atribuciones específicas, y que el Poder Legislativo carecía de facultades para autorizar al Ejecutivo a promover una compañía de esta naturaleza. La ley, según exponía, debía ser general en su objeto, ya que la generalidad era lo que la distinguía de los contratos, y el acto legislativo 10 Distintas opiniones fueron suscitadas con respecto a estas irregularidades registradas en el proceso de discusión que el demandante agrupó en los capítulos i y ii del proyecto de libelo. El doctor Cristóbal L. Mendoza, consultado por la Comisión Organizadora, compartía el criterio del demandante en el sentido de que se habían violado las disposiciones del Reglamento de Debates, debido no sólo a la omisión de la lectura de los artículos en la Cámara de Diputados, sino a la forma como se distribuyó el proyecto en el Senado; sin embargo, concluía exponiendo: “Pero opino también que la omisión de esta formalidad, así como la forma incorrecta en que se hizo la discusión no vician sustancialmente el procedimiento, es decir, que no puede alegarse que no hubo discusión. La discusión sí la hubo aunque irregular y esta irregularidad de simple procedimiento no puede ser sancionada con la pena de nulidad”. El doctor Alberto Lossada Casanova era todavía más enfático en su opinión cuando exponía: “Ante todo es necesario dejar constancia de que la práctica parlamentaria no ha sido jamás la que pretenden ahora los distinguidos colegas. Ellos mismos, como senadores de la república saben muy bien que en el Senado ninguna ley, ningún artículo, absolutamente ninguno ha sido leído antes de la votación y ni después discutido como lo ordena el artículo que invocan. De manera que de prosperar éste, todas las leyes sancionadas en Venezuela, incluso la Constitución que nos rige, deberán ser declaradas nulas y sin valor”. El doctor Alfredo Machado Hernández compartía el criterio del doctor Lossada Casanova en el sentido de que las Cámaras Legislativas interpretaban soberanamente sus propios reglamentos y exponía que, de lo contrario, siendo tan frecuente la no observancia de dichos reglamentos, se corría el riesgo de una gran inestabilidad legislativa en el país, ya que muchas leyes podían ser declaradas nulas (Revista de Fomento, 26-31). 56 el banco central de venezuela bajo consideración carecía de esa generalidad que era imprescindible para que las leyes tuviesen carácter de tales. Después de formular distintas consideraciones sobre los contratos y aquellas leyes que, como las que autorizaban empréstitos, tenían carácter más restringido −las cuales en su criterio no deberían denominarse leyes, sino más bien actos legislativos−, concluía afirmando en la primera parte del libelo que el Congreso Nacional al aprobar el Proyecto de Ley del Banco Central se había extralimitado en sus facultades y atribuciones. Si bien estos elementos eran en opinión del demandante suficientemente sólidos para declarar la nulidad, proseguía en su escrito con un extenso análisis del articulado para destacar aquellas disposiciones específicas que, a su juicio, no estaban en concordancia con la Constitución Nacional, y exponía sobre el particular lo siguiente: a) consideraba anticonstitucional la facultad que se otorgaba al Banco Central para regular la circulación monetaria, aduciendo que la misma se regulaba bien fuera por acuñación de monedas nacionales o por la admisión de extranjeras cuando fueren escasas las primeras, y que la acuñación de monedas era facultad que correspondía al Gobierno nacional, la cual podía ejercer sólo mediante autorización del Poder Legislativo; b) consideraba igualmente objetable la centralización de las reservas internacionales, ya que con ello se menoscababa la garantía de la propiedad privada, argumentando, además, que tal facultad era imposible de asignar al nuevo Instituto mientras estuviere en vigencia la Constitución Nacional que atribuía al Congreso legislar sobre monedas. La Ley de Monedas, consecuencia de esa facultad legislativa, estatuía la circulación ilimitada de monedas nacionales de oro y la proporción de las de plata y níquel, razón por la cual se estimaba ilegal tal centralización; c) planteaba sus dudas acerca de la forma como el Estado podría centralizar las reservas monetarias de los particulares, en vista de que las mismas eran propiedad inviolable de éstos, y sólo por causa de utilidad pública, mediante juicio contradictorio y previa indemnización podían expropiarse; d) negaba la facultad de vigilar el comercio de oro, argumentando al respecto que el referido metal tenía un valor invariable fijado por la Ley de Monedas, valor que influía decisivamente sobre el oro no acuñado, que era una mercancía sujeta a las leyes de la oferta y la demanda, cuyo libre creación del banco central 57 comercio garantizaba la Constitución Nacional; e) objetaba la centralización de las reservas del erario público por considerar que las mismas deberían ser depositadas solamente en la Tesorería nacional de acuerdo con las disposiciones específicas que sobre el par­ticular contenía la Ley Orgánica de Hacienda; y f) se mostraba contrario a que los billetes del Banco Central fuesen recibidos sin limitación alguna y a la par para el pago de obligaciones públicas y privadas por considerar que tal disposición los convertía prácticamente en moneda de curso legal, colidiendo así con disposiciones constitucionales y con la vigente Ley de Monedas. Respecto a la convertibilidad de los billetes, argumentaba que éstos sólo podían canjearse por monedas de oro, en virtud de que las barras de ese metal no tenían ni podían tener fuerza liberatoria en Venezuela y de que el tercer medio de conversión previsto, o sea, letras a la vista contra bancos del exterior, colidía con las más elementales disposiciones constitucionales. Finalmente, consideraba ilegales las previsiones que se establecían, mediante las cuales se autorizaba al Banco Central para recoger los billetes que circulaban en el país emitidos por bancos privados, por cuanto estimaba que los tenedores de tales instrumentos habían celebrado un contrato con los bancos que los habían emitido, contrato éste que la nación había autorizado al facultar a las referidas instituciones para realizar actividades de ese tipo. Fundado en las razones expuestas, pedía se declarase nula e ineficaz la Ley del Banco Central de Venezuela de fecha 8 de septiembre de 1939, publicada en la Gaceta Oficial Nº 19.974, copia de la cual anexaba al libelo, y suplicaba a la corte proceder de urgencia por tratarse de asuntos de trascendencia nacional. Justicia que esperaba en Caracas al 1 de julio de 194011. La defensa de la ley estuvo a cargo del doctor Juan José Abreu, procurador general de la nación, y del doctor Alfredo Machado Hernández, comisionados especialmente por el ciudadano Presidente de la República para asumir esta importante responsabilidad. En escrito presentado ante la Corte Federal y de Casación, de fecha 15 de julio del mismo año, comenzaban los citados abogados haciendo un recuento de los 11 Texto completo del libelo en la Revista de Fomento, 26-31, julio a diciembre de 1940. 58 el banco central de venezuela antecedentes del Banco Central de Venezuela, refiriéndose a los proyectos previos, y a las consultas que sobre el particular había formulado el Gobierno nacional, así como a las opiniones de destacados técnicos del exterior, entre ellos el economista norteamericano Constantine McGuire12 y los doctores René Charron y Pierre Denis, estos dos últimos de la Sociedad de las Naciones. Se incluían consideraciones de tipo económico relacionadas con la necesidad de establecer un banco central en el país y sobre el interés que había demostrado el Gobierno nacional por esta materia. Se exponía, asimismo, que el Ejecutivo Federal con el propósito de asegurarse de que la ley era jurídicamente sana, había designado una comisión de abogados a fin de que analizasen las denuncias formuladas en torno a la misma, y que, después de un concienzudo estudio, la citada comisión había concluido expresando su criterio de que tales denuncias no eran procedentes. Se enfocaban y refutaban los argumentos expuestos por el demandante, comenzando por aquéllos donde se alegaba que la ley era inconstitucional debido a que no tenía carácter general ni especial, ni se dirigía tampoco a todos los venezolanos. Aducía sobre el particular la defensa que los actos legislativos no necesariamente debían tener el carácter de leyes en el sentido corriente de la expresión, es decir, de reglamentaciones dirigidas a todos los ciudadanos, y consideraba que las cámaras, al dictar la Ley del Banco Central habían realizado un acto legislativo en 12 La referencia al doctor Constantine McGuire trajo como resultado que en la réplica a los alegatos del procurador general de la nación y del doctor Alfredo Machado Hernández, el doctor Romero Sánchez hiciese alusión a la conferencia dictada por el doctor Egaña en el paraninfo de la Universidad Central el día 14 de diciembre de 1938, en la cual, como hemos comentado anteriormente, el conferencista refutó los argumentos de McGuire. Argumentaba, en consecuencia, el doctor Romero Sánchez que las opiniones de los técnicos extranjeros no habían sido tomadas muy en cuenta, ni eran tampoco en todos los casos favorables al proyecto de ley, pues el doctor Egaña había expuesto en esa oportunidad las siguientes palabras que fueron transcritas en la citada réplica: “En resumen, el autor opina que todavía no es tiempo de establecer un banco central en la República de Venezuela (…) Mucha labor preliminar tiene que hacerse antes de que el desarrollo de la nación sea tal que permita crear y llenar con regularidad la mágica reserva de fondos líquidos que llamamos mercado monetario, reserva que proporcionará la sangre vital de la industria y del comercio, o el torrente abrumador de la especulación según la manera como lo manejamos”. No obstante, en la contrarréplica del procurador general de la nación y del doctor Machado Hernández, se transcribieron a la corte algunos párrafos del segundo informe del doctor Constantine McGuire, donde formulaba apreciaciones muy favorables en torno al proyecto definitivo de ley elaborado por la misión especial designada por el Gobierno nacional (ibídem). creación del banco central 59 materia de bancos, moneda e institutos de crédito, con plenas facultades para ello, por tratarse de aspectos que según la Constitución eran de la competencia del Poder Federal. Para los defensores carecían de solidez y eran incluso sofísticos los argumentos de que el Congreso Nacional obligaba al Gobierno por medio de este instrumento legal a celebrar un contrato, como lo exponía el demandante, pues lo que la ley disponía era en realidad que se crease un banco central de emisión y que esa entidad, emanada de un acto legítimo, revistiese el carácter de compañía anónima. Tampoco era anticonstitucional la facultad que se otorgaba al nuevo Instituto para regular el circulante y ajustarlo a las legítimas necesidades de la economía, ya que en ese caso no se delegaba la facultad para acuñar monedas, sino que se autorizaba al Instituto a emplear los instrumentos clásicos de la banca central para este propósito específico, como eran los de redescuento y otros previstos por dicha ley13. Se rechazaban los argumentos en contra de la centralización de las reservas internacionales exponiendo, entre otras razones, que en el lenguaje propio de la materia el significado del texto legal implicaba sólo que el Banco Central concentrase en sus bóvedas la mayor cantidad posible del oro que se encontraba disperso tanto en poder de los bancos como del Gobierno y del público, a fin de que el referido metal, que constituía un patrimonio de la nación, no se atesorase inútilmente o emigrara al exterior como había sucedido en numerosos países que no tuvieron la previsión necesaria para impedirlo. De igual modo, se formulaban interesantes consideraciones acerca de la necesidad de que el Banco Central sirviese de agente de la Tesorería y actuase como agente financiero del Gobierno, y se rechazaban las argumentaciones que contra estas atribuciones específicas exponía el demandante. 13 Sobre este aspecto el doctor Arturo Uslar Pietri, en el informe elaborado sobre el particular, exponía: “La confusión ha surgido posiblemente del concepto que el autor del libelo se forma del fenómeno económico conocido con el nombre de circulación monetaria. Parece éste creer, en efecto, que la circulación monetaria de un país consiste en la totalidad de los signos monetarios legalmente emitidos. Si ello fuese así, es indudable que el Banco Central no podría regular la circulación monetaria, sino como lo expresa el libelo, por medio de la acuñación de monedas nacionales y por admisión de las extranjeras... La realidad es muy distinta. En primer lugar, la circulación monetaria de un país no se compone exclusivamente de su moneda metálica, sino que a ésta hay que añadir la llamada moneda representativa, constituida por los billetes y el volumen de los créditos concedidos por los bancos, cuya sola expresión de aspecto monetario es el cheque” (ibídem). 60 el banco central de venezuela La emisión de billetes y el régimen de convertibilidad aplicable a tal fin no era tampoco materia objetable que colidiese con la Constitución o las leyes. Al abordar este problema, se analizaba el régimen de patrón oro y el patrón oro cambio, ilustrándose la materia con citas de destacados economistas de la época. Se exponía la imposibilidad de volver al patrón oro puro y se señalaba que si bien existía en la Ley de Monedas una especie de patrón que se acercaba a este último, ya en la práctica en todos los países se había suprimido el curso del oro como medio interno de pagos y que la nueva legislación, haciendo gala de sinceridad, venía sólo a colocar el derecho en concordancia con la realidad. Por último, respecto a la facultad otorgada al Banco Central para recoger las emisiones de los bancos privados, materia igualmente cuestionada, la defensa replicaba que en esa oportunidad, como en varias otras, el escrito de denuncias se empeñaba en aplicar principios de derecho común a cuestiones de naturaleza económica y administrativa. El billete de banco, añadían los defensores, es cosa muy distinta a una obligación cualquiera de las que se formulan por medio de vales o de títulos, y no puede considerarse como un simple exponente de relaciones privadas entre el instituto emisor y el portador14. Si bien en este caso el banco emisor actúa por delegación del Poder Público, es sólo con la finalidad específica de dotar a la comunidad de los medios de pago requeridos para sus transacciones, en virtud de lo cual el Estado debe intervenir en esta materia cuando así convenga al interés general, entre otras razones por el hecho de que los tenedores de billetes no sólo son acreedores del banco, sino detentadores de bonos contra la riqueza nacional. Se argumentaba, además, que según la recién derogada Ley de Bancos, el Gobierno nacional podía suspender el privilegio de emisión a los bancos privados cuando lo considerase conveniente y que si tal procedimiento era lícito y legal, también lo era el que se adoptaba mediante ley especial, máxime 14 También el doctor Uslar Pietri había refutado en distintas ocasiones la tesis sustentada por el demandante en el sentido de que los billetes de banco que circulan como monedas, representaban exclusivamente relaciones privadas entre el tenedor y el banco emisor. El criterio que exponía sobre el particular, así como el del doctor Machado Hernández, constituyeron valiosos elementos para la defensa. Junto con el escrito presentado a la corte por los abogados defensores se incluyó un estudio elaborado por el doctor Uslar Pietri donde se enfocaba el problema del Banco Central tanto en su aspecto jurídico como económico (ibídem). creación del banco central 61 cuando los antiguos billetes se convertían en otros que llenaban la misma finalidad y tenían tanta o mayor garantía. La entrega de las reservas de oro al Banco Central era, según el escrito en referencia, consecuencia de las obligaciones que adquirían los bancos privados con este último como resultado de las operaciones de canje antes citadas. Se advertía que el texto legal no obligaba a los bancos a entregar todas sus reservas de oro como se había señalado, sino única y exclusivamente la parte de aquéllas que respaldaba a los billetes en circulación. Esas reservas metálicas, se añadía, debían ser separadas del patrimonio de los referidos institutos por estar afectadas al respaldo de sus emisiones. Se rechazaba, igualmente, la tesis expuesta por el demandante en el sentido de que el oro tenía un valor mayor que el registrado en la contabilidad de los bancos, y se llegaba a la conclusión de que, en caso de existir plusvalía, la misma correspondía a los tenedores de billetes, quienes en última instancia eran los propietarios de ese metal. Sentencia de la Corte Federal y de Casación: constitucionalidad del Banco Central Con la sentencia de la Corte Federal y de Casación dictada en el mes de diciembre de 1940, mediante la cual se declaraba sin lugar la demanda de nulidad intentada por el senador Octavio Romero Sánchez, concluyó el dramático proceso iniciado prácticamente desde el año 1936 para dotar al país de un banco central, y se superaron todos o la mayoría de los escollos que encontró en su camino la idea renovadora que se tradujo en la promulgación de la ley y subsecuente creación del Instituto. Más de cuatro años transcurrieron desde el momento en que el entonces Presidente de la República anunció su firme propósito de modernizar el sistema bancario, hasta el momento en que el más alto tribunal de la república reconocía la constitucionalidad de la ley y, por lo tanto, el derecho que tenía la nación de contar con una institución que regulase el circulante a través de la centralización de la emisión y de las reservas, y que actuase a la vez como agente de la Tesorería y agente financiero del Gobierno. Tales funciones habían sido ya asumidas por los bancos centrales en la casi totalidad de los países civilizados, presumiblemente con 62 el banco central de venezuela excepción del nuestro, el cual, por haber permanecido durante largos años sumido en la anarquía o el despotismo, se encontraba extraordinariamente atrasado y no había podido abordar el problema de modernización de sus instituciones. Gracias a la diligente actuación de la Comisión Organizadora que, como se dijo, no sólo se encargó de las labores de promoción, sino que cumplió con el cometido de entregar a la nación un Banco prácticamente listo para abrir sus puertas, el Instituto comenzó a funcionar durante el mes de octubre del mismo año, es decir, algo más de un mes después de haberse celebrado la Asamblea Constitutiva, ya que la citada comisión, además de encargarse de los aspectos de mayor trascendencia, había previsto todos los detalles, desde el diseño de los billetes hasta la consecución del local, dotación de mobiliario y reclutamiento de parte del personal. Para esa fecha pesaba todavía la amenaza que implicaba la demanda de nulidad, pues el dictamen de la corte no se había producido, pero se confiaba firmemente en que se superarían todas esas dificultades y que la institución saldría aún más robustecida de ellas. La inauguración oficial se realizó el día 1 de enero de 1941, cuando ya la constitucionalidad de la ley estaba decidida. Asistieron a tan notorio acontecimiento −además de los sectores más representativos de la economía del país− el Gabinete Ejecutivo y el presidente de la República, general Eleazar López Contreras, quien cumplía así su promesa anunciada en febrero de 1936 de propender al mejoramiento de nuestro incipiente sistema financiero a través de un régimen legal adecuado, y de la creación de instituciones como la que se ponía en esa oportunidad al servicio del país. Reconocimiento a meritorios venezolanos Cualquier trabajo que reseñe la creación del Banco Central de Venezuela no puede omitir el reconocimiento que debe la nación a un grupo de distinguidos compatriotas, quienes enfrentaron decidida y valientemente la tarea de estudiar el problema y combatir con sólidos argumentos a los adversarios de la institución. Merecen especial reconocimiento, en primer lugar, el doctor Julio Alvarado Silva, quien, junto con otros distinguidos parlamentarios −Ambrosio Oropeza, Enrique creación del banco central 63 Arapé, Diego Godoy Troconis, César Camejo, Carlos Rodríguez Rincones, Oscar Veracoechea y Francisco Bereciartu− introdujeron el primer Proyecto de Ley a las Cámaras Legislativas; proyecto éste que junto con el elaborado por el señor Henrique Pérez Dupuy, sirvieron de base y de orientación al que en definitiva fue sancionado, con la relevante circunstancia de que estos dos últimos contenían disposiciones más avanzadas que sólo en 1960 se incorporaron a la Ley del Banco Central. Muchos otros venezolanos prestaron, igualmente, considerables aportes, tanto desde la prensa como desde la tribuna o el debate parlamentario, con lo cual contribuyeron a la pronta y cabal materialización de la idea. No debe omitirse en ningún momento la labor conjunta de la Misión Egaña-Beiner-Lope Bello, ni mucho menos la fructífera actuación de los miembros de la Comisión Organizadora, cuyo eficaz trabajo ha sido reiteradamente comentado. Mención especial merece el doctor Manuel R. Egaña: en efecto, justo es reconocer que ninguna otra persona demostró tan destacada actuación en este proceso como él, para entonces titular del Ministerio de Fomento, quien como apasionado defensor de la idea no tuvo prácticamente descanso hasta verla convertida en realidad. Fue, como se sabe, uno de los miembros de la misión oficial designada por el Gobierno nacional en 1938 y, posiblemente, quien más contribuyó al éxito de la misma. También fue quien introdujo el Proyecto de Ley a las Cámaras Legislativas, quien dirigió el trabajo de la Comisión Organizadora, quien presidió la Asamblea Constitutiva y quien desempeñó un papel decisivo en la defensa de la ley. Pero es más aún, cualquier revisión de la extensa literatura que se produjo en el país como resultado del debate sobre la creación del Banco Central de Venezuela pondrá siempre de relieve la opinión, los estudios y la preocupación de este distinguido ciudadano sobre tan importante materia. Su conferencia dictada en el paraninfo de la Universidad Central en diciembre de 1938 fue, como se dijo, de tipo visionario, ya que en ella trazó la evolución del Banco Central prácticamente en la misma forma en que se ha desarrollado durante casi cuatro decenios. Fue, igualmente, quien tuvo la previsión de reproducir en distintos números de la Revista de Fomento la documentación 64 el banco central de venezuela básica que ha servido y servirá para historiar la vida de nuestro principal instituto emisor. Los técnicos extranjeros, cuya opinión fue recabada, prestaron una colaboración pero indudablemente de tipo secundario, pues los trabajos más valiosos se habían realizado ya en Venezuela. Uno de ellos, el doctor McGuire, estuvo a punto de hacer fracasar el proyecto, ya que su autorizada opinión en materia económica −pero quizás no acertado criterio acerca de las funciones de la banca central en un país como el nuestro− se sumaba a la de quienes en Venezuela abrigaban temores acerca de los peligros de la nueva institución. Los informes de estos expertos, si bien contenían aportes positivos, también caían en errores de apreciación quizás mayores de los que pueden imputarse a los venezolanos. El doctor Hermann Max fue una excepción al respecto, aun cuando en su informe confiaba demasiado en el redescuento como medio de control monetario, lo cual no se ha producido en Venezuela como tampoco en ningún otro país de incipiente desarrollo. En todo caso, haciendo abstracción del doctor Max, quien estaba situado en un plano tan elevado como el de Egaña o Alvarado Silva, ninguno de los economistas extranjeros que actuaron en el proceso tuvo la clara visión de estos dos últimos venezolanos con quienes la nación tiene una deuda de gratitud. Asimismo, al reconocer los méritos de quienes intervinieron en la creación de nuestro principal instituto emisor, no puede omitirse el que corresponde al entonces presidente de la República, general Eleazar López Contreras, gobernante democrático, pero de un régimen esencialmente presidencialista, sin cuya decidida actuación y apoyo no hubiera podido materializarse la idea. La creación del Banco Central de Venezuela fue, indudablemente, uno de los aportes más positivos y revolucionarios de su gobierno. Conviene destacar, finalmente, que un grupo de conocidos intelectuales y políticos de la llamada Generación del 28, la mayoría de ellos opuestos al régimen del general López Contreras, le respaldaron ampliamente en su propósito de modernización de nuestras instituciones financieras, y contribuyeron a despertar la conciencia nacional en torno a la necesidad de creación del Banco Central. Los artículos y editoriales del diario Ahora, así como los que aparecieron en los más modestos creación del banco central 65 diarios, semanarios y publicaciones quincenales del interior de la república, constituyen prueba de esa encomiable labor15. De este modo, pudo contrarrestarse la fuerte y tenaz campaña periodística llevada a cabo por poderosos y respetables sectores de la vida nacional, quienes −utilizando los más absurdos y falaces argumentos− propagaban la tesis de que el Banco Central de Venezuela conduciría al país a la inflación y a la ruina, y sentaría las bases de una totalitaria e injustificada intervención del Estado en la actividad económica. 15 Véase la Colección de artículos de prensa sobre creación del Banco Central, donados a la biblioteca del Instituto por el Ministerio de Fomento. capítulo iii Evolución institucional Si bien en capítulos subsiguientes se examinan las actividades del Banco Central dentro de su campo específico, orientadas a llevar a cabo las funciones propias de una institución de esta naturaleza, por razones metodológicas se ha creído conveniente preceder a esos capítulos de una síntesis tendiente a proporcionar una visión retrospectiva y de conjunto sobre aspectos relevantes en la vida de la institución, incluyendo apreciaciones sobre la evolución de su régimen legal y acerca del medio en el cual se han venido desarrollando sus actividades, todo lo cual constituye un marco de referencia previo para abordar las materias que posteriormente se incluyen. Etapa inicial (1940-1950) Durante los 10 primeros años que configuran el período que podría calificarse como de etapa inicial, el Banco Central de Venezuela no pudo, por razones muy evidentes, ejercer influencia significativa sobre el dinero y el crédito, y mucho menos sobre el desarrollo económico del país. El Instituto había comenzado a dar sus primeros pasos dentro de un medio relativamente hostil que le imposibilitaba, según respetables opiniones, ejercer cabalmente funciones de prestamista de última instancia. Las limitaciones impuestas por la ley original de su creación restábanle posibilidades para iniciar una política que condujera a la larga a operar en 68 el banco central de venezuela mercado abierto. No podía conceder créditos al Gobierno para solucionar deficiencias transitorias de tesorería, y el contrato celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Banco de Venezuela le impedía desarrollar las más elementales funciones de agente fiscal y agente financiero del Gobierno. A pesar de estos problemas, el período 1940-1950 fue positivo, en el sentido de que durante ese lapso el Instituto consolidó su prestigio y se dotó de los instrumentos técnicos, humanos y financieros necesarios para abordar más cabalmente las funciones específicas de su competencia. Vivió la institución en esos primeros 10 años experiencias realmente interesantes que es imposible omitir. En efecto, apenas había iniciado sus operaciones cuando se planteó el problema de la nulidad de la ley a que se ha hecho referencia. Se realizó el proceso de canje del oro, no sin antes confrontar algunas dificultades que dieron origen a un nuevo proceso judicial. Se reformó la ley en 1943 y se estudió y discutió un proyecto más ambicioso de reforma durante el año 1948. Se organizaron los estudios económicos y se adecuaron las estructuras administrativas a las necesidades de la institución1. Finalmente, en el plano mundial surgió el problema de la guerra y el de la posguerra, y se inició el más ambicioso programa de cooperación internacional: la creación del Fondo Mo­ netario y del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento. La Memoria correspondiente al año 1941 da cuenta del traspaso de las emisiones de los bancos privados. Todos los bancos emisores del 1 Ha sido ampliamente reconocida la labor que en este sentido desarrolló el doctor J.J. González Gorrondona, mientras desempeñaba el cargo de primer vicepresidente gerente de la institución. Refiriéndose a esta labor, el señor J.M. Herrera Mendoza, en su discurso de despedida como presidente del Banco Central, expuso lo siguiente: “Es obligado que haga mención particular de la colaboración que en todo instante me ha prestado el primer vicepresidente del Banco, doctor José Joaquín González Gorrondona. Su ciencia profesional, su extraordinaria capacidad de trabajo, sus singulares dotes de dirección y de mando, han estado siempre a mi alcance y me han sido otorgadas con una esplendidez únicamente comparable a su bondad natural y al alto concepto que este compañero de trabajo tiene del cumplimiento de la obligación y de los deberes de la amistad”. (Historia de las actuaciones del Banco Central de Venezuela en sus primeros ocho años de vida. Caracas, 1960). Por su parte, el doctor Alfredo Machado Gómez, en discurso pronunciado con motivo de la inauguración del nuevo edificio para el Banco, expresó: “En esa etapa se consolidó la estructura administrativa del Banco, robusteciéndose en particular las actividades de investigación económica y financiera inherentes a su finalidad bajo el impulso que les diera el doctor José Joaquín González Gorrondona desde su cargo de primer vicepresidente gerente. Así fue surgiendo el instrumental analítico que se ha utilizado para seguir el curso de la nueva economía”. (Cfr. Banco Central de Venezuela, Discursos, conferencias y declaraciones con motivo de la inauguración de la nueva sede. Ediciones Banco Central, Caracas, 1966). evolución institucional 69 país, excepto uno, expone dicho documento, han cumplido ya con la imperativa disposición de entregar las reservas de oro que guardaban como garantía de sus emisiones. Luego agrega: El Banco Venezolano de Crédito ha sido el único que no ha acatado las prescripciones de los artículos 86 y 87 de la Ley del Banco Central. Sostiene que puede invocar derechos adquiridos que lo exoneran de hacerlo y sustenta, además, la tesis de que tales disposiciones no son obligatorias por una interpretación que ha dado a la sentencia de la Corte Federal y de Casación. El Banco Central, según se indica en la misma Memoria (1941), no tuvo otra alternativa que insistir en la ejecución pura y simple de las ci­ tadas disposiciones legales y se negó a aceptar el arbitramiento propuesto por el banco en referencia, “no por prurito de litigar por litigar, ni por ser indiferente a la conveniencia de soluciones amistosas, sino por el convencimiento que tenía de que se trataba de una disposición de orden público” (ibídem). En consecuencia, durante ese año presentó formal demanda contra el Banco Venezolano de Crédito por la entrega de las reservas de oro que garantizaban sus emisiones2. Dificultades de tipo cambiario condujeron al establecimiento de una Comisión de Control de Importaciones recomendada por el Directorio del Banco Central y creada mediante decreto presidencial de fecha 25 de octubre de 1940, la cual se encargó en esos primeros años de la distribución de los medios externos de pago para satisfacer las necesidades de importación y otras transacciones externas. La disminución en las ventas de divisas por parte de las empresas petroleras y el descenso en la exportación de los productos agrícolas tradicionales fueron la causa determinante de esa situación. En julio de 1941 se establece un sistema de cambio diferencial, a cuyas características se hará referencia en capítulos posteriores, y se elimina el sistema de primas a la exportación que 2 El Banco Central de Venezuela no tuvo éxito en esta gestión. Así se desprende de la declaración oficial de prensa emitida por su Presidente el día 23 de abril de 1947, en la cual se exponía, entre otros, los siguientes conceptos: “En el litigio contra dicho instituto de crédito, el Banco Central se ha limitado a pedir la ejecución, por parte de aquél, de obligaciones legales de cuyo cumplimiento está encargado y cuya ejecución no representa para el Banco Central ningún provecho pecuniario... La reciente sentencia de la Sala Accidental de Casación, que desconoce y contradice el fallo anterior de la misma corte, ha causado desconcierto general” (Herrera Mendoza, J.M., 1960). 70 el banco central de venezuela venía operando desde 1936. La Segunda Guerra Mundial trajo como resultado algunas experiencias en el campo monetario que fueron debidamente reseñadas en las publicaciones de la institución y analizadas, además, con gran propiedad por el doctor Ernesto Peltzer en su conferencia dictada en la Sociedad de Estudios Económicos y Sociales en noviembre de 1943. Durante ese período, como resulta fácil suponer, las dificultades de abastecimiento externo impedían que el dinero, crea­do como resultado de las compras de divisas a las empresas petroleras, regresase oportunamente a las taquillas de la institución. Peltzer exponía: “La existencia de un excedente de dinero estancado en las cajas de los bancos tiene una razón inmediata muy clara, la imposibilidad de convertir en mercancías de importación todos los fondos que afluyen al comercio” (1965) . Los problemas de posguerra merecieron igualmente la atención del Banco Central y fueron objeto de distintos estudios y de recomendaciones al Gobierno nacional. En materia de cooperación financiera internacional, Venezuela estuvo representada en la Conferencia de Bretton Woods y suscribió el tratado correspondiente. El Convenio Constitutivo del Fondo Moneta­rio Internacional, aprobado como había sido por el Congreso Nacional antes de los cambios políticos ocurridos en 1945, fue ratificado por decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno en 1946 y pasó así a formar parte de las leyes de la república. Surgieron casi de inmediato dificultades para el país, debido a que el Régimen de Cambios Diferenciales que para entonces prevalecía, no se ajustaba a los principios y filosofía del ya citado organismo internacional. El doctor J.J. González Gorrondona, para entonces primer vicepresidente de la institución y gobernador por Venezuela ante el Fondo Monetario Internacional, asumió en distintas oportunidades la defensa de los cambios diferenciales, aduciendo que los mismos cons­ tituían un reflejo de la peculiar estructura económica del país y que la eliminación de este mecanismo no resultaba todavía oportuna3. 3 El Boletín del Banco Central de Venezuela, números 89-94 correspondiente al período juliodiciembre de 1952, al referirse a la séptima reunión del Fondo Monetario Internacional, expone, entre otros, los siguientes conceptos: “A nuestra representación, presidida por el doctor J.J. González Gorrondona, acompañado por el doctor E. Peltzer, le cupo el honor de defender la tesis venezolana en relación con nuestro sistema de cambios diferenciales, tesis que a la postre evolución institucional 71 En el orden económico, el país experimentó durante esos años un acentuado proceso de crecimiento que se derivó, básicamente, del incremento en la producción petrolera y de las reformas progresistas iniciadas a principio de la década, cuando se promulgó la nueva Ley de Hidrocarburos y se realizó el proceso de conversión y adaptación de las antiguas concesiones otorgadas de acuerdo con el Código de Minas y otras leyes anteriores. Posteriormente, durante los años 1945 y 1946, nuevas disposiciones legales tienden a incrementar la participación de la nación en las actividades extractivas. Se modifica entonces la Ley de Impuesto sobre la Renta y se establece el llamado impuesto adicional con la fina­lidad de propender al logro de 50% en las utilidades de la indus­ tria. Tal fue el llamado régimen del fifty-fifty que se mantuvo en vigencia hasta 1958. Todas estas reformas, aunadas al aumento en los precios del petróleo, a las mayores exportaciones, al cese del conflicto bélico, a los cambios políticos internos y a la necesidad de satisfacer la demanda diferida durante el período de la guerra, trajeron como resultado fuertes impactos expansivos sobre nuestra economía. En el orden social se registraron igualmente progresos de gran significación. En efecto, durante esos mismos años se llevó a cabo una extensa campaña de saneamiento que reincorporó a la economía nacional numerosas zonas que se encontraban prácticamente abandonadas como resultado de la malaria y otras enfermedades. Se intensificaron los programas educacionales al crearse numerosas escuelas urbanas y rurales; se propendió en todo momento a lograr una más justa distribución del ingreso y de la riqueza; y se promulgó una nueva Ley del Trabajo. Finalmente, en esa misma década comenzó a llegar a los puertos del país una fuerte corriente inmigratoria que ha contribuido a solucionar muchos de los problemas nacionales. Durante ese período se hizo, además, especial hincapié en la conveniencia de que el Estado prestase mayor atención a los problemas de crecimiento y diversificación de la economía, y se responsabilizase en parte por el financiamiento de este proceso. Se fue admitida íntegramente en la Séptima Reunión del Fondo Monetario Internacional, verificada en septiembre en Ciudad de México, y que ya había merecido la recomendación de la propia comisión de consultas del mismo organismo”. 72 el banco central de venezuela creó la Corporación Venezolana de Fomento y se robusteció la actividad crediticia de otras instituciones gubernamentales. Con motivo de la inauguración del edificio sede situado en la esquina de Santa Capilla, y de algunas mejoras en la organización y servicios, la Memoria correspondiente al año 1947 sintetizó los aspectos más resaltantes de la labor realizada por el Banco Central de Venezuela en sus primeros siete años de vida, haciendo especial referencia a las dificultades que se habían confrontado para la creación del Instituto y a las indiscutibles ventajas que el mismo había traído para la economía nacional. Además de un breve recuento acerca de las operaciones iniciales, creación de los primeros departamentos y de la cámara de compensación, el referido documento contiene interesantes conceptos que dan idea del prestigio alcanzado por la institución: Aquella actividad, que contemplada hoy a distancia acusa aspectos extraordinarios, continuó desarrollándose ininterrumpidamente sin que se registrara el más leve signo de estancamiento o de retroceso; y así, de etapa en etapa, pronto se hizo sencillo demostrar que el Banco Central de Venezuela es un Instituto que rinde efectivamente a la economía nacional, a la organización financiera del país y al Gobierno, beneficios y colaboración aún superiores a los que habían concebido sus propios promotores. Los mismos adversarios de la institución han venido persuadiéndose de que ésta no se ha creado para establecer competencia ni para medrar a costa de actividades ya establecidas, sino para servir las necesidades del creciente ritmo económico del país, regular el mercado monetario y colaborar en la defensa de los intereses colectivos. Son ya considerables los servicios y facilidades que el Banco Central ha brindado a los organismos económicos del país y su actuación ha venido desenvolviéndose en una atmósfera de creciente comprensión. Proceso de consolidación (1950-1960) Buena parte del período que se inicia en 1950 podría considerarse como una etapa de consolidación del Banco Central, particularmente en lo que concierne a demostrar la bondad de la institución y a robustecer su prestigio y autoridad moral, puesto que sus atribuciones y responsabilidades continuaron siendo reducidas, en razón de las limitaciones legales prevalecientes y al escaso desarrollo del mercado monetario. evolución institucional 73 No obstante, a finales de dicho período la situación comienza a experimentar algunos cambios, como consecuencia de la evolución económica del país. Durante esos años continuó intensificándose aún más el crecimiento económico. La producción petrolera pasó de un promedio diario de 1.400.000 en 1950, a más de 2.600.000 a mediados de 1960, lo que trajo como resultado aumentos de extraordinaria significación en las recaudaciones fiscales e ingresos de divisas. La balanza de pagos registró crecientes y consecutivos saldos favorables en casi todo el período. En 1957, a consecuencia del otorgamiento de nuevas concesiones petroleras, las reservas internacionales se situaron en una cifra superior a los 1.300 millones de dólares. El ingreso nacional pasó de 8.000 a 26.000 millones de bolívares. Venezuela comenzó a figurar como un caso excepcional de país de escaso desarrollo con elevado ingreso per cápita4. A finales de esa misma década la población se había duplicado con respecto a 1940. Habían surgido centros poblados de importancia y Caracas alcanzaba su primer millón de habitantes. Además se habían construido numerosas obras de infraestructura y se iniciaba un proceso de industrialización. El sistema bancario, como casi todas las demás instituciones, experimentó un considerable robustecimiento, tanto en lo que respecta a su capital y reservas como en lo concerniente a su distribución geográfica. Al finalizar el año 1960 había en el país un total de 464 oficinas bancarias, frente a 46 que existían en 1940 cuando inició sus actividades el Banco Central de Venezuela. El capital y reservas de la banca se habían incrementado en forma inusitada hasta alcanzar cifras del orden de los 1.000 millones de bolívares, y las colocaciones e inversiones habían pasado de menos de 200 millones de bolívares en 1940 a más de 4.000 millones en 1960. El Banco Central de Venezuela había incrementado, asimismo, sus operaciones activas y pasivas en forma apreciable, reflejo del crecimiento que había experimentado la economía y las transacciones exteriores del país. La circulación monetaria alcanzaba a cifras del orden de los 4.000 millones de bolívares. Las reservas internacionales, como se ha dicho, habían llegado a límites superiores a los 1.000 4 Véase, por ejemplo, González Gorrondona, J.J. (1959). 74 el banco central de venezuela millones de dólares, y los billetes emitidos por el Instituto habían pasado de 110 millones de bolívares en 1940 a más de 1.000 millones en 1958. La estructura financiera del país continuaba siendo, en cambio, relativamente atrasada debido a que las disposiciones legales que reglamentaban sus principales instituciones y procedimientos no eran las más adecuadas. El incremento en el número y volumen de operaciones de la banca hacía pensar ya en una saturación bancaria. Sin embargo, existía a la vez una apremiante necesidad de lograr una diversificación en ese campo, la cual no había podido materializarse en razón de que el régimen legal existente no lo permitía. El mercado de valores continuaba siendo incipiente y requería de mayores estímulos, tales como los que podían surgir del establecimiento de un Fondo de Estabilización de Valores o de la presencia de un banco central que pudiese comprar y vender un mayor volumen de obligaciones en mercado abierto. Como consecuencia de transformaciones políticas y sociales ocurridas en los últimos años de esa década, se produce un debilitamiento en la confianza de la economía nacional que se traduce en fuertes salidas de divisas y saldos adversos en la balanza de pagos, lo que da origen al establecimiento de un control de cambios. Surgen deficiencias de tipo fiscal, así como problemas de liquidez en el sector bancario y otras perturbaciones de tipo monetario y financiero, con lo cual comienza a sentirse la necesidad de un Banco Central que participe más activamente en la actividad económica. En diciembre de 1960 se modifica la Ley del Banco Central y se amplían de manera significativa las atribuciones del Instituto. Nuevas atribuciones y responsabilidades (1960-1970) Con la promulgación de la Ley de 1960, el Banco Central de Venezuela sale de la etapa que podríamos llamar “formativa” e inicia el proceso de madurez. La nueva ley no sólo le asigna un cúmulo de nuevas atribuciones y de responsabilidades, sino que la situación económica prevaleciente le obliga a utilizarlas casi de inmediato. Otras disposiciones legales como la Ley de Crédito Público, la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, la Ley de Seguro Social y los distintos decretos, convenios y reglamentaciones del sistema cambiario, comienzan evolución institucional 75 a incidir directamente en las labores de la institución que tiende a convertirse así en eje del sistema financiero nacional. En 1960 se promulga, igualmente, una ley que autoriza al Banco Central para ejercer los derechos y asumir las obligaciones que corresponden a Venezuela en el Fondo Monetario Internacional, y en 1964 se le designa agente de la Tesorería nacional con jurisdicción en todo el territorio de la república. La crítica situación que atraviesa el país durante los años de 1959 y 1960, como resultado del desequilibrio fiscal y de las salidas de capitales y del consecuente desequilibrio de la balanza de pagos, tiene que ser abordada rápidamente por la institución. El Banco Central hace uso en esa oportunidad de las facultades que le confiere la nueva ley para financiar, a través de la compra de valores públicos, parte sustancial de los déficits de caja de la Tesorería nacional e, igualmente, como resultado de esa modalidad y del desequilibrio presupuestario, tiene que estimular la creación de un mercado para las obligaciones gubernamentales y estabilizar sus cotizaciones. Las salidas de capitales le imponen otros problemas no menos graves que debe afrontar. A partir de noviembre de 1960, comienza a administrar un complejo sistema de control de cambios que es objeto de sucesivas modificaciones. Pero mayor responsabilidad que la de administrar dicho sistema es la de observar el desenvolvimiento de la balanza de pagos y estudiar y aplicar soluciones permanentes. Bancos en situación de precaria liquidez le obligan a poner en práctica sus funciones de prestamista de última instancia. Además, como resultado de esa política, tiene que celebrar convenios que se traducen en la recepción de pago de numerosos activos, cuya administración implica una nueva responsabilidad. Otro aspecto de relevante interés, que se registra durante esta última década, es el concerniente a la cooperación financiera internacional, materia que fue objeto de numerosos estudios y de reuniones tanto de gobernadores como de personal técnico con otros bancos centrales del continente e incluso de Europa y de las Filipinas. A mediados de 1965, el entonces presidente, doctor Alfredo Machado Gómez, propuso la creación de un Fondo Común de Reservas para la América Latina que obedeciera al doble propósito de gestionar conjuntamente la colocación de dichas reservas, a fin de obtener mayor rendimiento; y a desplegar una actividad crediticia a favor de los países miembros de dicho 76 el banco central de venezuela fondo. También se propuso en 1966 un mecanismo que aliviara los problemas de liquidez de nuestros países mediante el compromiso recíproco de adquisición de bonos del Banco Interamericano de Desarrollo, que eventualmente poseyeran los bancos centrales latinoamericanos. El Banco Central de Venezuela concertó acuerdos bilaterales de crédito recíproco con la Tesorería de Estados Unidos de América y con el Banco de Pagos Internacionales de Basilea, y abordó algunos de los problemas que en el campo monetario planteaba el ingreso de Venezuela a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc). En 1965, al cumplirse los primeros 25 años de la fundación del Instituto, se había superado ya la mayoría de las dificultades que en materia fiscal y de balanza de pagos confrontó el país en períodos inmediatamente anteriores. Para esa época se había recuperado la confianza en la economía nacional, se habían paralizado las salidas de capitales y se había vuelto a la libre convertibilidad. El Banco Central salía así exitoso de una dura prueba, como era la que se derivaba de la reforma de la ley y aplicación casi simultánea y urgente de las nuevas atribuciones contenidas en la misma, además de otras adicionales que le había encomendado el Gobierno nacional o había tenido que asumir en razón de sus propias operaciones. Para esa fecha, el Banco Central era ya una organización que intervenía activamente en el mercado de valores, actuaba como “agente” de la Tesorería nacional, estaba facultado para financiar de­sequilibrios transitorios de Tesorería, prestaba servicios relacionados con la administración de la deuda pública y actuaba como “agente financiero del Gobierno nacional”. En esa oportunidad, el Instituto se trasladó a su nuevo edificio situado en la esquina de Carmelitas, en la avenida Urdaneta, ya que el apreciable crecimiento de sus operaciones y servicios le imposibilitaba continuar desarrollando sus actividades en aquél que había sido construido en los años de la guerra e inaugurado en 1947. El nuevo edificio marcó una nueva etapa en la vida de la institución. Así lo afirmó el entonces presidente, doctor Alfredo Machado Gómez, cuando en su discurso inaugural destacó la trayectoria del Banco y su influencia sobre la economía nacional. Por su parte, el presidente fundador del Instituto, J.M. Herrera Mendoza, quien se encontraba presente y fue uno de los oradores de orden, rememoró viejos tiempos a fin de evolución institucional 77 poner de relieve el apreciable progreso registrado en el país. Su discurso corroboró muchas de las apreciaciones que hemos venido anotando. En esa oportunidad, refiriéndose a los años en que el Banco inició sus actividades, expuso algunos conceptos que merecen especial atención: Comenzó éste a actuar cuando los presupuestos de la nación, partiendo de unos cuantos centenares de millones de bolívares, avanzaban tímidamente hacia la cota de los 500 millones; cuando los ingresos petroleros y la recaudación tributaria en general acusaban progresos significativos; cuando las reservas internacionales empezaban a revelar evidente tendencia aumenta­tiva; cuan­do las cifras del circulante registraban ininterrumpidas expansio­nes...; cuan­do se efectuaban modestas transacciones de valores en las esquinas de La Bolsa y San Francisco y cuando observamos con cierto asombro que la capital de la república, dejando atrás las exiguas cifras de población que durante decenios se hicieron tradicionales, se enrumbaba victoriosamente hacia la conquista de su primer medio millón de habitantes. Los resultados de la política monetaria puesta en ejecución durante la última década, así como la posición del Banco Central frente a la cooperación financiera internacional, han sido resumidos por el doctor Benito Raúl Losada (1968), quien ha sido presidente de la institución en dos oportunidades, en los siguientes términos: La circunstancia de que dispongamos de un sistema monetario estabilizado, de un signo monetario fortalecido, de altas reservas internacionales, de un funcionamiento −agrego ahora− más sano de nuestras instituciones financieras y de crédito, y que ello se haya logrado dentro de un desarrollo económico más balanceado y con una muy moderada elevación de precios no son resultados accidentales. Cierto que en la raíz de todo ello influye decisivamente la peculiar estructura de nuestra economía, dentro de la cual el petróleo sigue jugando papel esencial, factor éste, por otros respectos, que deberá irse equilibrando a medida que avancemos en nuestro proceso de diversificación. Pero los elementos subyacentes hubieran sido insuficientes de no haberse dado la afortunada coordinación de la política monetaria encomendada al Banco Central de Venezuela con la política económica desarrollada por el Gobierno nacional. 78 el banco central de venezuela La década de los setenta5 Varios aspectos relevantes vinculados con el Banco Central de Venezuela o con el campo de sus actividades específicas pueden destacarse en la década de los setenta. Son ellos las nuevas dimensiones que adquiere la economía nacional, particularmente en el ámbito monetario y financiero como resultado del alza en los precios del petróleo; la nacionalización del Banco, conjuntamente con la cual se le asignan nuevas atribuciones y responsabilidades, entre ellas la de acuñar monedas; las perturbaciones que experimenta el ordenamiento monetario internacional y que inciden sobre la ruptura del llamado Sistema Bretton Woods y sobre el predominio del dólar de Estados Unidos como moneda de reserva; el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional; y, por último, la inflación mundial, con su secuela de perturbaciones económicas y financieras. Examinemos brevemente algunas de estas materias: 1. Al finalizar el año 1973, los precios del petróleo se cuadruplicaron respecto al nivel prevaleciente en el año anterior, como resultado de circunstancias favorables que permitieron a los países de la OPEP practicar una revisión de dichos precios a fin de compensar el deterioro que venían experimentando en su relación de intercambio. El precio promedio del crudo pasa de 3 a 12 dólares por barril y comienzan a surgir especulaciones acerca de la existencia de una crisis energética mundial. Las consecuencias de este aumento de precios para la economía venezolana pueden sintetizarse en pocas cifras, así: mientras la producción y exportación petroleras se mantienen relativamente estacionarias, los ingresos de divisas derivados de esa actividad se incrementan significativamente al pasar de un monto del orden de los 3.000 millones a 12.000 millones de dólares anuales. Asimismo, en el lapso de tres años comprendidos entre 1973 y 1976, 5 Los conceptos sobre el decenio de los setenta del pasado siglo, contenidos en la presente sección, constituyen enfoques preliminares que se amplían en varios capítulos de la segunda parte del trabajo titulada “Síntesis de actividades relevantes (1970-2000)”. Véanse comentarios metodológicos contenidos en el prólogo. evolución institucional 79 las recaudaciones fiscales ordinarias pasan en números redondos, de Bs. 16.000 millones a Bs. 38.000 millones; la liquidez monetaria de Bs. 21.000 millones a Bs. 51.000 millones; las colocaciones e inversiones de la banca de Bs. 15.800 millones a Bs. 41.700 millones y las reservas internacionales de USD 2.400 millones a USD 9.300 millones. El ingreso nacional a precios corrientes se acrecienta en dicho período en cerca de 80% y la demanda agregada interna, en alrededor de 25% anual. Además, como resultado de estas alzas en el valor de las exportaciones petroleras, se incrementa sustancialmente el papel que esta actividad ejerce sobre la economía nacional, y la participación del petróleo en las recaudaciones fiscales ordinarias pasa de alrededor de 60%, en el decenio de los sesenta, a 85% en 1974. A fin de atenuar el impacto que sobre la economía nacional hubiera podido ejercer el ingreso extraordinario de divisas −y dado que al reformarse la Ley del Banco Central se eliminan las disposiciones sobre el Fondo Anticíclico−, el Gobierno nacional decide crear el Fondo de Inversiones de Venezuela, concebido con la múltiple finalidad de: 1) represar parte de los ingresos extraordinarios a fin de segregarlos del circulante interno y evitar así perturbaciones en el nivel de precios; 2) colocar temporalmente dichos recursos en los mercados internacionales, mientras se logran condiciones más favorables para invertirlos racionalmente en el país; y 3) llevar a cabo programas de cooperación financiera internacional, tendientes a aminorar la carga que para algunas naciones representaba el incremento de los precios del petróleo. Se establecieron, igualmente, el Fondo de Crédito Industrial, el Fondo de Crédito Agropecuario y el Fondo de Desarrollo Urbano, con la finalidad de conceder créditos para los sectores productivos y estímulo a la construcción. Conjuntamente con la situación de auge, derivada del aumento en los precios del petróleo, el Gobierno nacional inicia un programa de endeudamiento externo con la finalidad de acelerar ciertos planes de desarrollo económico vinculados especialmente con la ampliación de la industria siderúrgica e hidroeléctrica y la construcción de plantas reductoras de aluminio. Son dignos de mención en este proceso el Plan IV de Sidor, para incrementar la producción de 80 el banco central de venezuela acero en cerca de 5 millones de toneladas anuales; la ampliación de la represa del Guri, cuya capacidad instalada final llegaría a alrededor de 10 millones de kilovatios, así como plantas de aluminio que aprovecharían los recursos hidroeléctricos existentes en el país y los yacimientos de bauxita recientemente descubiertos. En dicho período se toman también las decisiones de nacionalizar la industria petrolera y la del hierro. La significativa y acelerada expansión del gasto público se traduce en presiones sobre los recursos físicos y humanos, y en un incremento sustancial de la demanda que, al no poder ser satisfecha por el aparato productivo interno, tiene que cubrirse mediante adquisiciones en el exterior. Las importaciones crecen en un promedio de alrededor de 30% durante el lapso 1974-1976, y si bien inciden negativamente sobre la balanza de pagos, contribuyen a aliviar presiones inflacionarias al convertirse en elemento decisivo para atenuar el crecimiento de la liquidez y solucionar problemas de abastecimiento interno. Se ponen en evidencia de ese modo las contradicciones que son características entre distintos objetivos económicos, tales como el crecimiento acelerado de la producción, la estabilidad monetaria y el equilibrio de la balanza de pagos, situación que el entonces presidente del Banco Central destacó así: Hoy, quizás más que nunca, se palpa en Venezuela la dificultad de escoger entre dos objetivos igualmente importantes pero, aparentemente, contradictorios: la aceleración del desarrollo económico y la consecución de una razonable estabilidad de precios. Múltiples iniciativas se han tomado para promover la consecución de mayores niveles de ingreso y empleo, diversificar la producción y aumentar los niveles de oferta, a la vez que la demanda agregada ha recibido un significativo impulso. Todo ello se enmarca en el deseo de estimular un proceso de desarrollo acelerado y autosostenido; sin embargo, puede llevar a un desequilibrio interno que repercuta negativamente sobre las transacciones del país con el resto del mundo y a la vez generar presiones alcistas sobre los precios internos, si se basa primordialmente en la ingente disponibilidad de recursos financieros (Lafée, 1976). 2. Con la promulgación de la Ley de 1974 el Banco Central fue nacionalizado, al consagrarse en dicho texto legal que ninguna persona evolución institucional 81 natural o jurídica puede poseer acciones de la institución. Ello constituye el reflejo de una tendencia de los gobiernos a establecer un control más directo sobre los bancos centrales, materia que se discute en otros capítulos y sobre la cual privan dos corrientes contrapuestas: una que propicia la mayor independencia posible de los bancos centrales frente a los gobiernos como medio de garantizar la estabilidad monetaria; y otra, según la cual la mayor intervención de los gobiernos en los bancos centrales resulta necesaria en la medida en que se asignan al sector público más amplias responsabilidades para promover y planificar el crecimiento económico. Ha surgido también la tesis de que, si bien los bancos centrales no pueden ser independientes de los gobiernos, dichos institutos deben ser, por lo menos, autónomos dentro del sector gubernamental. La vigente Ley del Banco Central de Venezuela, por cuyas disposiciones fue nacionalizado el Instituto, tuvo la peculiaridad de que no fue objeto de debate parlamentario, pues fue decretada por el Presidente de la República basado en poderes especiales que le fueron conferidos por el Congreso Nacional. Por la misma razón no se contó con una Exposición de Motivos que hubiera sido de gran utilidad para el análisis de la materia. Sin embargo, al conocerse el proyecto de nacionalización se sustentaron importantes opiniones que fueron recogidas por la prensa local. Veamos algunas de ellas: Un Banco Central manejado exclusivamente por representantes del sector público podría ser tan negativo como otro influido predominantemente por grupos privados. Las usuales controversias entre el Gobierno y sus bancos centrales en escala mundial son un hecho común en la literatura económica. Bajo el esquema de organización del Banco Central, el Gobierno tiene una injerencia significativa en la marcha y el manejo del instituto emisor (Silva, 1974). También se enfatizó en el hecho de que la nacionalización tenía poco sentido, dada la elevada proporción del capital que conservaba el Gobierno nacional por mandato de ley, así como la amplia 82 el banco central de venezuela distribución de las acciones que se encontraban en poder del sector privado y las limitaciones que tenían los accionistas particulares para la elección de directores. A este respecto es de interés consignar el criterio del doctor Manuel R. Egaña, quien, como hemos visto, tuvo participación decisiva en la creación y estructuración original del Banco Central. Yo sé que la tendencia universal es a que el patrimonio de los bancos centrales pertenezca exclusivamente al Estado. También lo sabíamos los que elaboramos el primer Proyecto de Ley, pero encontramos una fórmula que resultó ser feliz: la de que el capital fuera suscrito y pagado por mitad entre el Estado y el mayor número de venezolanos, mediante acciones de muy poco valor, y así sucedió que cuando se celebró la Asamblea General Constitutiva, el Banco tenía 10.818 accionistas domiciliados en todos los distritos de la república. Nunca el representante de estos accionistas presentó obstáculos en el Directorio, en cuanto a la política monetaria o crediticia que quería seguir el Gobierno. Por el contrario, como era siempre escogido entre los más conscientes, ilustrados y prudentes miembros de la comunidad bancaria, industrial y agrícola, sus opiniones estaban signadas de experiencia, sensatez y patriotismo. Esta situación, única en el mundo, ha debido conservarse (Egaña, 1979). Como se comenta en la sección correspondiente a reformas legales, la nueva ley mantiene cierto equilibrio en la composición del Directorio, al establecer mecanismos para que sean designados representantes de la banca, de las actividades empresariales y del sector laboral. Dado que la Ley de 1960 proporcionaba al Ejecutivo Nacional mayoría en la composición del Directorio, con el doble voto del Presidente, resulta difícil afirmar que la nueva estructura tenga diferencias de gran significación respecto a la anterior. Por otra parte, la inclusión de un representante del sector laboral se ha juzgado positiva, especialmente en una organización que tiene por objeto vigilar el poder adquisitivo de la moneda. Si bien durante el período 19741979 fueron designados varios ministros para integrar el Directorio −lo cual fue interpretado como indicio de mayor control gubernamental−, voceros del sector público destacaron en distintas oportunidades que con ello se propendía a lograr mayor coordinación entre la política fiscal y la monetaria, situación que, según exponían, evolución institucional 83 resultaba fundamental en razón de la compleja situación económica por la cual atravesaba el país. Posteriormente, durante el período constitucional que comienza en 1979, el Gobierno nacional inició una política de no designar miembros del Gabinete Ejecutivo para integrar el Directorio. Según calificadas opiniones, esta modalidad constituye un medio de devolver al Banco su necesaria autonomía y ha sido objeto de favorables críticas. He aquí una de ellas: La eliminación de los ministros (cuatro en total) como miembros del Directorio del Banco Central de Venezuela, reivindica en grado considerable la independencia que ha de conservar este Instituto de emisión y protege las decisiones financieras y monetarias del mismo frente a la innegable influencia política (Machado, 1979). Obviamente, resulta prematuro emitir juicios definitivos sobre la nacionalización en razón del corto tiempo transcurrido y porque esta materia es altamente controversial, no sólo en el país, sino también en el ámbito de la literatura sobre banca central. No obstante, en principio resulta posible afirmar que los gobernantes que se han sucedido en el ejercicio de la Administración, durante la vigencia de este régimen de nacionalización, han continuado respetando la autonomía e institucionalidad del Banco Central, tal como sucede en el caso de las naciones más avanzadas, y que la nueva estructura no ha lesionado el prestigio y la eficiencia del Banco, ni la objetividad de sus publicaciones. 3. La crítica situación que experimenta el Sistema Monetario Internacional demanda la atención del Banco Central, no sólo por la necesaria cooperación que deben prestar estas instituciones para dar solución a problemas de tal naturaleza, sino también por la inestabilidad que comienzan a presentar los activos de reserva. A este respecto, puede señalarse que, como resultado de los continuos déficits que venía experimentando la balanza de pagos de Estados Unidos y de la imposibilidad del Gobierno de ese país para contrarrestar dicha situación, se debilita la confianza en el dólar, aumentan los precios 84 el banco central de venezuela del oro y se registran movimientos especulativos de capitales que producen graves distorsiones en el plano mundial, todo lo cual pone en evidencia las imperfecciones del llamado Sistema Bretton Woods, al cual se le atribuyen deficiencias para solucionar problemas fundamentales de “liquidez, confianza y ajuste” y, por lo tanto, para regir el ordenamiento monetario internacional. Después de ponerse en práctica las más variadas medidas para apuntalar al dólar y de estudiarse numerosos planes de reforma del Sistema Monetario Internacional −tanto en el campo teórico como en el práctico−, se llega a la conclusión de que el déficit de balanza de pagos de Estados Unidos tiene carácter “fundamental”, y se realiza una devaluación del dólar de 7,9%, lo cual se hace conjuntamente con la suspensión de la convertibilidad oro de ese signo monetario y con una realineación de paridades de las monedas europeas y de Japón (Acuerdo Smithsoniano, diciembre de 1971). Se toman también decisiones destinadas a ampliar el margen de fluctuación de otras monedas respecto al dólar, lo que constituye una modificación de hecho del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional. Tales medidas, sin embargo, no logran solucionar los problemas de confianza planteados, como consecuencia de lo cual se acentúan los movimientos especulativos de capitales, con repercusiones desfavorables tanto para la balanza de pagos de Estados Unidos como para los países receptores de esos fondos. Se llega así a la conclusión de que el dólar continuaba sobrevaluado y se realiza una segunda devaluación de esa moneda (10% respecto a la anterior), medida que tampoco soluciona los desajustes prevalecientes. Para estudiar la posibilidad de estructurar un nuevo orden monetario mundial, el Fondo Monetario Internacional designó una comisión integrada, de manera relativamente equilibrada, por países desarrollados y en desarrollo (Comité de los 20). Además, los subde­ sarrollados constituyen una organización (Grupo de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales), con la finalidad de estudiar el proceso de reforma desde el punto de vista de estas naciones, hacer valer sus intereses dentro de los esquemas propuestos y contrarrestar las decisiones unilaterales del llamado Grupo de los 10, integrado evolución institucional 85 por representantes de los países altamente industrializados. El doctor Carlos Rafael Silva, para entonces primer vicepresidente del Banco Central, fue por varios años presidente del ya citado Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales. Después de numerosas reuniones y estudios sobre la problemática monetaria, se llegó a la conclusión de que resultaba difícil estructurar en tan corto plazo un nuevo ordenamiento monetario internacional, y que la reforma tenía necesariamente que realizarse en forma gradual y evolutiva. Al acogerse esta tesis, los miembros del Comité de los 20 y otras personas involucradas en el proceso de reforma se limitan a recomendar una serie de lineamientos para solucionar los problemas planteados, tales como la adopción de un “sistema de paridades fijas pero ajustables”, el cual sustituiría los mecanismos de paridades fijas “difícilmente ajustables” que venían prevaleciendo hasta entonces. Asimismo, dentro de dichos lineamientos se propició una reducción progresiva del papel que debe desempeñar el oro como activo de reserva y un fortalecimiento de los derechos especiales de giro para ese mismo propósito, todo lo cual se acogió en una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario aprobada en 1976, después de cuya entrada en vigencia continuaron registrándose también fuertes desequilibrios cambiarios y marcada inestabilidad en las monedas de reserva. 4. Dentro de este ambiente de inestabilidad interna y externa se desarrollan las actividades del Banco Central de Venezuela durante buena parte de la década de los setenta, con la característica peculiar de que si bien el Banco se ha fortalecido de manera apreciable y ha llevado a cabo exitosamente numerosas labores, todavía tiene poca influencia sobre la economía nacional, como resultado de las limitaciones del mercado monetario, y porque en nuestro medio la acción del sector fiscal es mucho más determinante. Obviamente, el Banco no estaba preparado para contrarrestar el efecto de los apreciables ingresos de divisas que se registraron como consecuencia del aumento en los precios del petróleo, los cuales determinaron incrementos significativos de la liquidez en los años 1975, 1976 y 1977. Por 86 el banco central de venezuela ello, tuvo que recurrirse a una acción coordinada entre la política fiscal y la monetaria (caso del Fondo de Inversiones). Durante este lapso el Banco elaboró numerosos estudios y recomendaciones al Ejecutivo Nacional, y dictó resoluciones encaminadas a moderar la tasa de crecimiento de liquidez y a orientar el crédito hacia sectores prioritarios. Por primera vez en la historia del Banco Central se hizo uso de la atribución de elevar los encajes de la banca comercial. Asimismo, el Banco ha confrontado los problemas de administrar un elevado volumen de reservas internacionales en un período de alta inestabilidad monetaria externa, y llevar a cabo distintos programas de cooperación financiera internacional. Comentarios finales No es de dudar que, durante un largo período, el Banco Central de Venezuela se desenvolvió como una sólida y respetable institución, sin problemas ni responsabilidades de mayor alcance. Uno de sus antiguos presidentes, el doctor Alfonso Espinosa, llegó incluso a afirmar que el Instituto era en la práctica sólo una gran casa de cambios y no propiamente un banco central. Tales apreciaciones −que parecieran darle la razón a quienes desde un principio se opusieron a su creación− no son del todo inexactas, especialmente si se toman en cuenta las limitaciones legales y de distinta índole con que se enfrentaba la institución para llevar a cabo sus finalidades. Durante aquellos años el Banco Central se limitaba en la práctica a centralizar la emisión y las reservas y a realizar operaciones cambiarias. La banca escasamente acudía al redescuento y no confrontó situaciones de apremio como resultado de salidas de capitales o retiros de fondos. No existía un mercado de valores que requiriera la intervención y constante atención del Instituto, ni tampoco recursos específicos o previsiones legales adecuadas para afrontar este problema. El Banco Central no actuaba como agente de la Tesorería a escala nacional ni tenía responsabilidades en materia de deuda pública, ya que la misma no existía, por lo menos, en la forma reglamentada como se conoce en la actualidad. No se contrataban empréstitos y, por lo tanto, las funciones de agente financiero del Gobierno nacional eran prácticamente insigni- evolución institucional 87 ficantes. Finalmente, el Banco no confrontaba los problemas de la administración y liquidación de activos, recibidos en pago como resultado de sus operaciones, ni había surgido el proceso de integración económica con sus correspondientes implicaciones de cooperación financiera y otros aspectos monetarios. Durante esos años la liquidez monetaria se ajustó sin mayores problemas a las necesidades de la economía y los precios fueron relativamente estables. Los mayores problemas y responsabilidades surgieron, como se ha dicho, en forma simultánea con la promulgación de la Ley de 1960, debido al mayor dinamismo que adquirió la economía nacional y porque conjuntamente con dicha ley, y a través de otros instrumentos legales, se asignaron al Banco las más variadas atribuciones. En el decenio de los setenta se intensifica aún más el radio de acción del Banco Central. Con tales apreciaciones no quiere significarse que las anteriores administraciones no hayan desempeñado una labor positiva. Por el contrario, aquella labor fue extraordinariamente valiosa, puesto que preparó al Instituto, a su personal, y a sus cuadros técnicos para afrontar con éxito la nueva situación. Posiblemente quienes dirigieron la institución en esos años tuvieron siempre en mente la idea de que el Banco Central de Venezuela llegaría algún día a desempeñar funciones de mayor alcance, tal como lo habían concebido sus proyectistas, y que tarde o temprano habría de afrontar los problemas propios de economías de mayor desarrollo. La estabilidad institucional es una de las características más resaltantes del Banco Central. El Instituto ha tenido siempre gran respeto por la ley y ha merecido además el respeto del Gobierno nacional, de la banca, de los sectores económicos y de la colectividad en general. Su autoridad moral y prestigio técnico son ampliamente conocidos. En sus 40 años el Banco ha tenido sólo un reducido número de presidentes y de primeros vicepresidentes gerentes. El presidente fundador, como ya se ha comentado, fue J.M. Herrera Mendoza, electo por la Asamblea Constitutiva y quien duró en sus funciones hasta el año 1948, cuando fue elegido el doctor Carlos Mendoza. Al doctor Mendoza le sucedió el doctor Aurelio Arreaza y a éste, en orden cronológico, los doctores Alfonso Espinosa, Alfredo Machado Gómez, Benito Raúl Losada, Alfredo Lafée, Benito Raúl Losada (en un segundo período), y el doctor Carlos Rafael 88 el banco central de venezuela Silva, quien previamente había desempeñado el cargo de primer vicepresidente durante 18 años. En las oportunidades en que se han registrado cambios de gobiernos en el país, ya sea por golpes de Estado o por elecciones, la estabilidad institucional del Banco ha sido respetada y los presidentes de la institución han concluido los períodos para los cuales fueron elegidos. El cargo de primer vicepresidente gerente lo ocupó por primera vez el señor Xavier Lope-Bello, quien había sido uno de los redactores del Proyecto de Ley del Banco Central, así como secretario de la Comisión Organizadora del Banco. Le sucedió el doctor J.J. González Gorrondona, quien tuvo una larga y meritoria actuación en la etapa formativa del Banco. Han desempeñado ese cargo, además, los doctores Enrique Salas Mantilla, Hernán Avendaño Monzón, Carlos Rafael Silva y el doctor Hugo Romero Quintero. Constancia de las experiencias adquiridas en el Instituto, o de su preo­cupación por los problemas vinculados a éste, han dejado algunos de los citados presidentes o vicepresidentes en obras que constituyen, además, aportes significativos a la literatura económica del país. Citaremos sólo algunas: de J.M. Herrera Mendoza es, por ejemplo, la obra Historia de las actuaciones del Banco Central de Venezuela en sus primeros ocho años de vida, en la cual consignó muchos de sus escritos, discursos y comentarios, así como otros documentos relacionados con la institución durante ese período. El doctor Alfonso Espinosa condensó sus experiencias en El proceso monetario: Venezuela 1930-1960, y el doctor Alfredo Machado Gómez lo hizo en Crisis y recuperación (1961-1968). Del doc­tor Be­nito Raúl Losada es el trabajo titulado Síntesis monetaria, y el doc­tor Carlos Rafael Silva, quien participó en el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional, publicó una obra titulada El Sistema Monetario Internacional, su reciente evolución y perspectivas, además de otros trabajos tales como Temas financieros venezolanos y concepto, composición y función de las reservas monetarias internacionales. Análisis pormenorizados del caso venezolano. Pero es indudable que la mayor contribución, que han prestado estos distinguidos ciudadanos al estudio de los problemas económicos venezolanos, está contenida en las Memorias, Informes Económicos y otras publicaciones de la institución. apéndice al capítulo iii Reformas legales La Ley del Banco Central de Venezuela (originalmente Ley de Banco Central) ha experimentado una serie de modificaciones a fin de subsanar deficiencias del texto legal original o con el propósito de ponerla en concordancia con la evolución y necesidades del país: Reforma Parcial de 1943 En el año 1942 el Directorio planteó la posibilidad de una reforma de la ley basada –según se exponía– en la experiencia registrada en dos años de operación. La Memoria correspondiente a ese ejercicio contiene la siguiente información al respecto: “Después de dos años de experiencia, tenemos la firme convicción de que ha llegado el momento de pedir al Ejecutivo Federal que proponga al Congreso Nacional aquellas modificaciones de nuestra ley orgánica que consideramos urgentes y necesarias” (Herrera Mendoza, 1960). Dichas reformas fueron introducidas y aprobadas por el Congreso Nacional en sus sesiones correspondientes al año 1943. Según J.M. Herrera Mendoza, presidente fundador de la institución, tales modificaciones obedecían más que todo a cuestiones de detalle (ibídem, p. 157) y respondían, entre otras, a las siguientes finalidades: 90 el banco central de venezuela 1. Se modificaron los ordinales 1, 4, 5, 7 y 8 del artículo 47 relacionado con las operaciones que el Banco Central podía efectuar con el público. La modificación del ordinal 1 tendía a facilitar las operaciones de compensación. La reforma del ordinal 4 permitía al Instituto adquirir letras del Tesoro en poder de los bancos. Los ordinales 5 y 6 facilitaban las operaciones de redescuento al eliminar algunos requisitos innecesarios. En el ordinal 8 fue eliminado el límite superior impuesto al Banco para conceder anticipos garantizados con valores del Gobierno nacional; 2.Se modificaron, asimismo, por razones análogas, los ordinales 3 y 4 del artículo 48 relacionado con las operaciones que el Banco puede realizar con el público; y 3. Se practicaron algunas reformas en el artículo 49 que estatuía lo referente a prohibiciones. La más importante fue la relacionada con el ordinal 3 que fue modificado a fin de permitir al Banco invertir en valores del Gobierno nacional que se cotizasen en el mercado hasta los límites fijados en la ley original6. Proyecto de Reforma de 1948 Un Proyecto de Reforma de la Ley de Banco Central fue elaborado a mediados de 1948 por el Comité de Legislación Bancaria de la Comisión de Estudios Financieros y Administrativos del Ministerio de Hacienda (CEFA). Contemplábase en aquella oportunidad una reforma integral de la legislación bancaria y se solicitó la opinión de algunos expertos extranjeros, así como de las autoridades del Banco Central. Según informaciones disponibles, este proyecto fue motorizado por el entonces 6 Otras modificaciones de menor importancia se referían, en primer lugar, a la supresión de una disposición mediante la cual se establecía que el presidente o los directores del Banco no debían tener parentesco con el ministro de Fomento. Tal disposición se imponía originalmente por la circunstancia de que antes del año 1940 las materias concernientes con la actividad bancaria se encontraban adscritas a ese despacho. En segundo lugar, se suprimió una disposición relacionada con la constitución de un Fondo de Inmigración y Colonización previsto en la ley anterior (Herrera Mendoza, 1960, pp. 270-271). reformas legales 91 titular del Despacho de Hacienda, doctor Manuel Pérez Guerrero, quien colaboró personalmente en su estudio y redacción7. Entre los asesores extranjeros figuraba en primer lugar el doctor Eduardo Montealegre, quien elaboró un Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela que sirvió para el estudio y discusión del problema. El doctor Raúl Prebisch, distinguido economista argentino, emitió un dictamen favorable. Este proyecto no pudo ser sancionado en aquella oportunidad por las Cámaras Legislativas, pero muchos de sus lineamientos sirvieron de base para la estructuración de la Ley del Banco Central de 1960. Aspectos resaltantes de las reformas propuestas por Montealegre eran, entre otros, los siguientes: Se modificaba la composición del Directorio con la finalidad de vincu­lar más adecuadamente la política monetaria con la política económica del país. La estructura de gobierno de la institución no respondía, según el proyectista, a los elevados objetivos, que son característicos de un banco central, ya que los directores “lejos de constituir un grupo de funcionarios públicos”, eran “en realidad un conjunto de personas privadas, representativas de intereses particulares”. Por ello, se establecía que dos directores deberían ser designados por los ministerios de Hacienda y Fomento, respectivamente y, otro, electo por los institutos de crédito del Estado. Se reducía la representación de los accionistas privados aduciendo que la misma tenía poco sentido y se mantenía la correspondiente al sector bancario. Tres directores que representasen al comercio, a la industria y a las actividades agropecuarias serían designados por el Presidente de la República, escogidos entre ternas que al efecto presentaría el Consejo de Economía Nacional. 7 La Revista de Hacienda, 28, año xiii, correspondiente al mes de septiembre de 1948, contiene la siguiente documentación relacionada con este Proyecto de Reforma: 1) Charla dictada por el ministro de Hacienda en la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción el día 13 de septiembre de 1948, acerca de los proyectos de Ley de Bancos, Banco Central y otras materias. 2) Memorándum explicativo acerca de las razones que fundamentan el Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela, por el doctor Eduardo Montealegre C. 3) Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela. 4) Dictamen del doctor Raúl Prebisch acerca de los anteproyectos de leyes del Banco Central y Ley de Bancos. 92 el banco central de venezuela Además de algunas modificaciones que buscaban perfeccionar las clásicas atribuciones relacionadas con la centralización de la emisión, las reservas internacionales y las operaciones cambiarias, se establecían mecanismos que permitían ampliar y agilizar las operaciones de redescuento. Se propendía a establecer mayor coordinación entre la política y actividades del Banco Central con la de las instituciones de crédito gubernamental. El proyecto contenía un capítulo relacionado con la unificación de la política crediticia del Estado, materia a la cual se prestaba especial atención. El gerente del Banco Central era, por ejemplo, miembro ex oficio del Directorio de la Corporación Venezolana de Fomento. Se facultaba al Banco Central para adquirir, en situaciones normales, valores gubernamentales por una cantidad que no excediese de la suma de su capital y reservas. Cuando el medio circulante experimentase una reducción que no fuese de carácter estacional, el Instituto podría adquirir obligaciones de esa naturaleza hasta por una cantidad que no sobrepasase 25% de los ingresos fiscales en los tres últimos años. Se creaba un Fondo de Estabilización de Valores que tendría por objeto fomentar la inversión de capitales privados en títulos de crédito del Estado. Este fondo se nutriría del remanente de utilidades que quedase después de realizar los apartados de ley, y cuando alcanzase a un límite considerado aceptable, el remanente de utilidades se destinaría a aumentar el capital de instituciones de crédito del Estado. Se reconocía la necesidad de que los encajes de la banca fuesen variables a fin de detener cualquier expansión del crédito capaz de poner en peligro la estabilidad monetaria del país. El Banco Central tendría la facultad de modificar dichos encajes dentro de límites que no fuesen inferiores a 10% ni mayores de 50%. En materia de controles directos, el Instituto establecería las tasas de interés que los bancos podrían cobrar en sus operaciones activas y pasivas. El Banco Central quedaba, igualmente, facultado para fijar topes o porcentajes de crecimiento para determinadas categorías de préstamos o inversiones de la banca, y ejercería, asimismo, las funciones de agente fiscal y banquero del Gobierno. Finalmente, se transferían al Banco Central las funciones de vigilancia e inspección de los bancos privados, estatales o semiestatales, instituciones financieras y casas de cambio. El Instituto asumiría así las funciones de la Superintendencia de Bancos, reformas legales 93 las cuales ejercería a través de su departamento de Revisión y Control. Los bancos pagarían al Banco Central el costo de este servicio. El Proyecto de Reforma Parcial de la Ley del Banco Central, elaborado por la comisión anteriormente citada, incorporaba, con algunas modificaciones, las reformas propuestas por el doctor Montealegre y añadía la creación de un fondo especial que se denominará Fondo Anticíclico, el cual se constituirá en fideicomiso en el Banco Central de Venezuela. El Gobierno nacional aportaría una suma inicial de 100 millones de bolívares para constituir dicho fondo, el cual continuaría incrementándose, ya fuese con aportes extraordinarios o con 50% del superávit fiscal que se registrase en ejercicios futuros. Su finalidad era compensar fluctuaciones desfavorables en la actividad económica, para lo cual el Banco Central de Venezuela concedería, con cargo al aludido fondo, préstamos al Gobierno nacional8. Ley de 1960 Después de un intenso, pero relativamente corto, debate de opinión, en el cual numerosos sectores económicos del país expusieron criterios adversos9, el 5 de diciembre de 1960 se promulgó una nueva Ley del Banco Central. Dicho instrumento, que conservaba la misma estructura de capital y 8 El dictamen del doctor Raúl Prebisch sobre los anteproyectos de reforma de la Ley de Bancos y Ley del Banco Central hacía especial énfasis en la materia concerniente al Fondo Anticíclico. Al enfocar este problema exponía: “Ahora llegamos al punto más difícil de todo este dictamen…, no por su complejidad técnica sino por la serie muy larga de experiencias desfavorables de que están llenos nuestros países”. Luego añadía: “Venezuela tiene por cierto el privilegio único de no tener deuda pública. El Estado, además de la considerable recaudación de impuestos que el petróleo le permite realizar, recibe una regalía importante. Y con ello no sólo puede hacer sus propias inversiones en el sector público, sino también invertir sumas cuantiosas en el sector privado por medio de la Corporación Venezolana de Fomento y otros organismos”. 9 La oposición que se registraba en esta oportunidad no obedecía, como en 1939, al injustificado temor de que el Banco Central pudiese lesionar los intereses de la banca, sino más que todo a la creencia de que la reforma podría conducir a la inflación o debilitar la confianza en nuestro signo monetario. Los argumentos que se exponían eran básicamente los siguientes: a) la situación económica que prevalecía no era la más oportuna para proceder a una reforma de la Ley del Banco Central; y b) la situación de apremio fiscal, aunada al mayor control que ejercería el Gobierno nacional en la política de la institución, parecía indicar la posibilidad de utilización inmoderada del crédito para financiar desequilibrios presupuestarios. Sin embargo, como lo han demostrado los hechos, tales vaticinios han resultado hasta ahora infundados, ya que el Directorio ha utilizado con gran prudencia las facultades que en esta materia le confiere la ley. 94 el banco central de venezuela otras disposiciones básicas de la ley original, modificó la composición del Directorio y proporcionó al Instituto mayor flexibilidad para llevar a cabo su política monetaria y otras atribuciones específicas. Características de este nuevo ordenamiento legal eran, entre otras, las siguientes: 1. El Directorio estaba integrado por un presidente y seis directores. El presidente era elegido por la Asamblea General de Accionistas de una terna que al efecto presentaba el ciudadano Presidente de la República y los directores designados así: tres por el Ejecutivo Nacional, uno por la Asamblea General de Accionistas, uno por la banca privada y uno por los sectores del comercio y de la producción. De los directores designados por el Gobierno nacional, uno debía ser escogido entre los presidentes o directores gerentes de los institutos de crédito del Estado. El director que correspondía a la banca era elegido por el Consejo Bancario, y el que correspondía al comercio y la producción, por la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción. 2.El Banco estaba obligado a mantener, para fines de convertibilidad de sus billetes, un encaje legal no inferior a 33% de sus obligaciones. Dicho encaje podía estar constituido por oro amonedado nacional o extranjero, en barras o depósitos a la vista en bancos de primera clase del exterior. Podía computarse en el encaje legal el monto de la posición crediticia neta de Venezuela en el Fondo Monetario Internacional. El Instituto estaba autorizado a mantener parte de las reservas internacionales excedentes del mínimo legal en valores públicos extranjeros que tuviesen un mercado estable, denominados en moneda convertible, así como en documentos de crédito pagaderos sobre el exterior. 3. El Banco estaba facultado a realizar operaciones con el Gobierno, con la banca, otros institutos de crédito y con el público. Se le autorizaba conceder al Gobierno nacional préstamos destinados a cubrir deficiencias transitorias en la caja de la Tesorería nacional, los cuales tenían que ser cancelados dentro del mismo período de ejecución reformas legales 95 del presupuesto. El monto total de estos créditos, sumados a la cartera de valores públicos de la institución, no debía exceder de 10% del promedio de los ingresos ordinarios del Estado en los últimos 10 años. En casos excepcionales podía llegarse a 20%. Se consagraba que el Banco era administrador del Fondo Anticíclico establecido de acuerdo con los lineamientos del Proyecto de Ley de 1948. Este fondo estaba previsto a constituirse con 50% de todo superávit fiscal y sería destinado a conceder créditos al Gobierno nacional en las situaciones previstas por la ley. Se mantuvo el principio de que el Banco Central sería el único agente financiero del Gobierno nacional y el depositario de los fondos de la Tesorería. 4.Se ampliaron las facultades para operar con la banca. El Instituto tenía facultad para conceder descuentos, redescuentos y anticipos dentro de márgenes más flexibles y a mayores plazos. También para prestar auxilio crediticio extraordinario a bancos en situación de precaria liquidez. 5. Con la finalidad de regular el volumen de la circulación monetaria y de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, el Banco estaba autorizado a adquirir en mercado abierto distintas obligaciones públicas y privadas. Los beneficios derivados de estas operaciones, incluyendo los intereses, se acreditarían a un fondo especial denominado Fondo de Estabilización de Valores. 6.En materia de controles directos, el Banco Central fue autorizado para fijar las tasas máximas de intereses activos y pasivos que los bancos podían cobrar o pagar por sus distintas operaciones. El Banco Central podía también establecer porcentajes máximos de crecimiento del total de préstamos e inversiones para determinados períodos, así como topes o límites generales de cartera para tales préstamos o inversiones. Se mantuvieron las mismas disposiciones que, en materia de modificación de los encajes de la banca, contenía la ley anterior. 96 el banco central de venezuela Ley de 1974 La Ley del Banco Central de Venezuela promulgada en 1974, además de consagrar la nacionalización del Banco, corrige deficiencias de la legislación anterior, actualiza ciertas disposiciones a fin de ponerlas en concordancia con la evolución del Sistema Monetario Internacional y, en general, proporciona al Instituto más amplias facilidades para cubrir su objetivo: 1. El Banco conserva la estructura jurídica de compañía anónima, pero se excluye la posibilidad de que personas distintas al Estado puedan ser propietarias de acciones. Quienes posean dichas acciones deberán venderlas a la nación en las condiciones establecidas. 2.Se modifica la composición del Directorio, el cual quedó integrado por un presidente y siete directores designados por el Presidente de la República. Cuatro de estos directores deben ser escogidos entre funcionarios de varios organismos públicos, y los tres restantes, de ternas que presentarán al Presidente de la República el Consejo Bancario Nacional, la Federación Venezolana de Cámaras de Comercio y Producción y la Confederación de Trabajadores de Venezuela. 3. Se eliminan las disposiciones relacionadas con el Fondo Anticíclico, en razón de que las finalidades que deberían cumplirse con dicho fondo fueron asignadas al Fondo de Inversiones de Venezuela. 4.Se subsana una omisión existente en la ley anterior, al facultar al Instituto para recibir depósitos del Gobierno nacional, los estados, municipalidades, institutos autónomos y organismos internacionales. 5. Se amplían las facultades en materia de crédito público, al establecerse que el Banco deberá emitir opinión, no sólo cuando sea el Estado el que proyecta realizar este tipo de operaciones, sino también cuando vayan a ser efectuadas por los estados, municipalidades, institutos autónomos y empresas oficiales. reformas legales 97 6.Se uniforma en 360 días el plazo máximo al cual puede otorgarse la asistencia crediticia a las instituciones financieras a través de descuentos, redescuentos y anticipos. No obstante, cuando se trate de programas de promoción de exportaciones, el Directorio podrá autorizar la compra y descuento de documentos de crédito sobre el exterior con vencimiento mayor al señalado. 7. Se autoriza al Banco Central para fijar, además de los tipos máximos, como únicamente los establecía la ley anterior, los tipos mínimos de interés que los bancos y otros institutos de crédito puedan cobrar y pagar por las distintas operaciones activas y pasivas que realicen, así como también las comisiones y recargos máximos y mínimos relacionados con dichas operaciones. 8.Se concede al Banco Central de Venezuela el derecho exclusivo de acuñar monedas de curso legal en todo el territorio de la república, para lo cual se deroga la Ley de Monedas y se incorporan a la Ley del Banco Central las disposiciones en ella contenidas. 9.Se establece que la convertibilidad externa de los billetes y monedas de curso legal se realizará única y exclusivamente en divisas o moneda extranjera de las que el Instituto pueda disponer libremente, y se elimina el encaje de 33% que debía mantenerse. Se incorporan disposiciones destinadas a fortalecer la posición de los derechos especiales de giro como reserva monetaria internacional, y se restringe el papel del oro al eliminarse la porción de encaje que debería mantenerse en dicho metal. 10.Finalmente, se establece un régimen transitorio, según el cual dentro de un plazo de dos años, a partir de la promulgación de la ley, todos los titulares de acciones deberán ofrecerlas en venta al Estado por órgano del Ministerio de Hacienda. Vencido este plazo, las acciones que no hubieren sido ofrecidas en venta pasarán a formar parte del patrimonio nacional, previo el cumplimiento de los requisitos de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública. capítulo iv Centralizador de la emisión y guardián de las reservas internacionales Introducción La responsabilidad que hoy se asigna a los bancos centrales como guardianes de las reservas internacionales de sus respectivos países ha sido consecuencia directa de la centralización de la emisión, e incluso de su actuación como depositarios de las reservas en efectivo de los bancos privados. Como bien lo expone De Kock, en la medida en que aquellas instituciones fueron obteniendo el monopolio parcial o total de emisión, comenzaron a concentrar en sus bóvedas oro y otros metales para hacer frente a la convertibilidad de sus billetes. Igualmente, en la misma forma en que asumieron la custodia de las reservas metálicas, adquirieron la responsabilidad de garantizar el valor de la moneda y del patrón monetario adoptado por el Estado. Tal ha sido, por lo menos, la situación de conocidas instituciones que, como el Banco de Inglaterra, llegaron a convertirse en bancos centrales por evolución gradual. El privilegio de emisión se obtuvo, en la mayoría de los casos, como recompensa por el otorgamiento de créditos u otros servicios prestados a los gobiernos o gobernantes. En otras oportunidades fue necesario delegar estas funciones en bancos privados como resultado del envilecimiento de los billetes emitidos por el Estado y de la desconfianza en los mismos. 100 el banco central de venezuela Tan estrecha es la vinculación existente entre las funciones que realizan los bancos centrales como guardianes de las reservas internacionales y como centralizadores de la emisión que resulta difícil estudiarlas por separado. En efecto, comenzando por admitir que los mecanismos de creación de dinero resultan más complejos, y planteando el problema de manera simplificada, puede afirmarse que en la mayoría de los casos, los bancos centrales emiten billetes derivados de la adquisición de medios externos de pago, o sea, dentro de un proceso que implica acumulación de reservas; y que, por el contrario, el dinero creado como resultado de esas emisiones vuelve a las bóvedas del Banco Central en la medida en que se readquieren esas reservas o parte de ellas para saldar compromisos con el exterior. Obviamente, no se pasa por alto que las citadas instituciones emiten también dinero a través de otras operaciones no vinculadas con el sector externo de la economía, y que no tienen contrapartida inmediata en la recepción de medios externos de pago tales como redescuentos, anticipos o adquisición de valores en mercado abierto, pero estas operaciones suelen o deben hacerse con sujeción a las disponibilidades de reservas, tomando en cuenta que la liquidez así creada ejerce normalmente presión sobre los medios externos de pago. Por otra parte, las funciones orientadas a centralizar la emisión y las reservas han estado siempre tan asociadas que las responsabilidades básicas que originalmente se asignaban a los bancos centrales eran la de regular la emisión de billetes y garantizar su convertibilidad metálica, para lo cual estaban obligados a acumular suficientes reservas en oro o divisas. Hoy en día debemos tener presente que el concepto de “centralización de la emisión” o “regulación de la emisión de billetes”, como decían los antiguos tratadistas, no es más que un privilegio que se otorga a los bancos centrales para llevar a cabo un objetivo más amplio como es el de controlar los medios internos de pago y que esos medios de pago no sólo están representados por billetes, sino también por depósitos, o sea, asientos contables en el sistema bancario, los cuales generan su propia dinámica, y que si bien los bancos centrales tienen el privilegio exclusivo de emitir billetes, no disponen de la exclusividad absoluta en lo que concierne a la creación de dinero, mecanismo en el cual influyen, ade- centralizador de la emisión... 101 más, en forma decisiva el sector fiscal y el crédito bancario. Sin embargo, limitémonos por ahora sólo al problema de la centralización de la emisión y de las reservas internacionales, para luego formular algunas apreciaciones sobre la oferta monetaria en su conjunto. Centralizador de la emisión Centralizar la emisión fue la primera actividad específica que asumió el Banco Central de Venezuela, el cual, para dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en la ley original de su creación, tomó a su cargo las emisiones de los bancos privados, recibió el oro que las respaldaba y concedió a dichos bancos el plazo previsto en las disposiciones transitorias de la ley para cancelar la diferencia existente entre el monto de cada emisión y el valor del oro utilizado como respaldo. Este proceso se llevó a cabo con extraordinaria prontitud y eficiencia, salvo los trastornos comentados en capítulos anteriores, respecto a una institución que por haber recogido sus billetes, se negó a entregar el oro que las respaldaba. Conceptos sobre emisión Uniformidad, seguridad y elasticidad son condiciones fundamentales que requiere la emisión a fin de poder ajustarse a las necesidades de la economía. Por razones obvias, la seguridad y la elasticidad son elementos contradictorios difíciles de conciliar, ya que una mayor elasticidad sólo puede lograrse en detrimento de la seguridad o viceversa. Sin embargo, economistas, legisladores y financistas han ideado distintos mecanismos que, en mayor o menor grado, contemplan ambos aspectos. El primero de ellos es el que corresponde a la llamada emisión fiduciaria parcial, adoptado inicialmente en Inglaterra a mediados del pasado siglo, de donde pasó a otros países. Característica esencial de este mecanismo es la determinación −generalmente basada en disposiciones legales− de una cantidad fija de billetes que el banco o los bancos emisores pueden poner en circulación. Fuera de ese límite se permiten emisiones adicionales siempre que las mismas estén respaldadas íntegramente por oro. Como podrá comprenderse, el sistema en referencia es uno de los 102 el banco central de venezuela menos flexibles, ya que no contempla adecuadas posibilidades de expansión para afrontar determinadas situaciones características de la dinámica de la economía (De Kock, 1955). Para solucionar el problema de la rigidez que presentaba aquel sistema se adoptó en Francia un mecanismo similar, pero que difería del anterior en el sentido de que se autorizaba a la Tesorería para incrementar, dentro de determinados márgenes y de acuerdo con las necesidades, el monto de la emisión que había sido fijado previamente en la ley. Un tercer mecanismo fue el que se utilizó en Estados Unidos para regular la emisión de los bancos nacionales antes de la creación del Sistema de la Reserva Federal. Su característica consistía en que la cobertura estaba basada en bonos del Estado, emitidos para ese propósito específico y dentro de un monto total que guardase siempre relación con el capital y reservas de dichos bancos. Por razones evidentes era una modalidad tan inflexible o quizás más rígida que el mecanismo de emisión fiducia­ ria parcial (ibídem). Por último, la necesidad de incrementar la flexibilidad en la oferta monetaria determinó la adopción de un nuevo sistema, el cual consiste en garantizar la emisión según un porcentaje de oro, complementado con valores del Estado u otros activos. Dentro de esta modalidad surgieron algunas variables como la que limita la cobertura sólo al oro y a las divisas y la que la restringe exclusivamente al oro (ibídem). La proporción que debe mantenerse para asegurar la convertibilidad ha venido registrando una tendencia decreciente. El Sistema de la Reserva Federal, que fue uno de los primeros en adoptar dicha modalidad, estableció originalmente 40% para billetes y 35% para depósitos. Igual práctica siguieron numerosos países durante los años posteriores a la Primera Guerra Mundial, pero la depresión de los años treinta, la caída del patrón oro y, fundamentalmente, la necesidad de hacer todavía más flexibles las emisiones, trajo como resultado una reducción de estos porcentajes hasta situarse en una cifra promedio de 25% (ibídem). Hoy en día, con motivo del proceso de desmonetización del oro, la situación ha cambiado radicalmente. La tercera condición que requiere una sana política de emisión, o sea, la uniformidad, ha sido resuelta universal o casi universalmente centralizador de la emisión... 103 mediante la centralización. Como se ha expuesto, durante muchos años prevaleció el criterio de delegar estas facultades en un selecto número de bancos, cuya seriedad y solvencia fuese garantía de convertibi­ lidad. Este sistema de emisión múltiple desplazó, en cierto modo, otra modalidad que tenía gran vigencia, como era la de reservar estas facultades al Estado, el cual las ejercía a través de su Tesorería. Pero la conveniencia de adecuar más cabalmente el circulante a las necesidades de la economía, sin que influyese el interés lucrativo de los bancos privados o los posibles apremios fiscales en que podía incurrir el Estado, dio origen a la creación de los bancos centrales. En la actualidad, casi todos los países cuentan con un banco central que, además de centralizar la emi­ sión, actúa como guardián de las reservas internacionales. Disposiciones contenidas en la Ley del Banco Central Tanto la ley original de su creación como las subsiguientes leyes que han regido al Banco Central de Venezuela contienen los siguientes conceptos que no han experimentado modificaciones, salvo en su ordenación y en la numeración del articulado: 1. El Banco Central de Venezuela tendrá el derecho exclusivo de emitir billetes en todo el territorio de la república. 2.Ni el Gobierno nacional, ni los bancos, ni ninguna otra institución pública o privada podrán emitir billetes u otros documentos que tengan carácter de tales. 3. Los billetes del Banco Central de Venezuela serán recibidos a la par y sin limitación alguna en el pago de impuestos, contribuciones o cualquiera otra obligación pública. La única reforma que han experimentado estas disposiciones legales es la adición que se hizo en la Ley de 1974, según la cual el Banco Central no sólo tendrá el derecho exclusivo de emitir billetes, sino también el de acuñar monedas. Asimismo, la ley establece que el Banco Central sólo 104 el banco central de venezuela podrá poner en circulación billetes y monedas, mediante la compra de oro, la compra de cambio extranjero o a través de las demás ope­raciones previstas en ella. En lo que concierne a la convertibilidad externa, se señala que los billetes y monedas de curso legal serán libremente convertibles al portador y a la vista, y que su pago será efectuado por el Banco Central de Venezuela en letras o giros a la vista, extendidos sobre fondos depositados en bancos de primera clase del exterior y denominados en monedas extranjeras, de las cuales se pueda dispo­ner libremente. No obstante, el Banco Central de Venezuela, en cir­cunstancias excepcionales y en defensa de la continuidad de los pagos internacionales del país o para contrarrestar movimientos perjudiciales de capital, podrá establecer las limitaciones o restricciones que considere convenientes a la libre convertibilidad de la moneda nacional, previo acuerdo con el Ejecutivo Nacional. Es conveniente destacar que la Ley de 1974 trajo algunos cambios de significación en lo relativo a convertibilidad y encajes. En efecto, las leyes anteriores consagraban que los billetes del Banco Central de Vene­ zuela serían convertibles al portador y a la vista, y que su pago se efectuaría, a opción del Directorio, ya fuese en moneda legal venezolana, en barras de oro de un peso no inferior a 10 kilogramos o en letras o giros a la vista extendidos sobre fondos depositados en bancos de pri­mera clase del exterior. Por otra parte, se establecía la obligación de mantener un encaje no inferior a 33% de las obligaciones exigibles a la vista, el cual podría consistir en oro amonedado o en barras, tanto en bóvedas como en el exterior, o en depósitos a la vista en bancos de pri­mera clase del exterior. Se determinaba, además, que el oro en bóvedas no podía ser inferior a la cuarta parte del encaje. Semejantes disposiciones, según se ha comentado, resultaban excesivamente conservadoras. El propio doctor Hermann Max, en su informe sobre la creación del Banco Central rendido hace más de 40 años, exponía: El encaje legal mínimo ha perdido, ya desde hace mucho tiempo, su primitivo sentido histórico de servir de garantía para la convertibilidad de los billetes. Hoy, ningún banco central mantiene el principio de la libre convertibilidad de sus billetes en oro o sólo en teoría; prácticamente, este principio ha pasado definitivamente a la historia. Para el Banco Central de Venezuela centralizador de la emisión... 105 regirán las mismas condiciones a este respecto que para todos los demás bancos centrales y, por eso, la fijación de un encaje legal mínimo carece para él de toda importancia práctica. Por su parte, la convertibilidad interna había dejado de tener vigencia universal desde los años de la caída del patrón oro, y si bien se mantenía en algunos regímenes legales, tales principios resultaban en la práctica letra muerta, pues ningún banco central daba curso a solicitudes de esta naturaleza o las evadía a través de distintos procedimientos. Por otra parte, si bien el Directorio del Banco Central nunca llegó a autorizar la conversión de billetes en barras de oro, la inclusión de aquellas disposiciones en la ley resultaba un anacronismo. Finalmente, las normas relacionadas con la obligatoriedad de mantener una determinada proporción de oro en el encaje, contenidas en la anterior Ley del Banco Central, comenzaron a hacerse de difícil cumplimiento desde finales de la década de los cincuenta, como resultado de la virtual paralización del llamado mercado monetario del oro y, por ende, de la imposibilidad de adquirir ese metal al precio de 35 dólares la onza troy, al cual, según convenios internacionales, deberían realizarse las transacciones entre bancos centrales. Por consiguiente, la nueva ley sólo vino a poner en concordancia las normas legales con la realidad, además de que sus proyectistas encontraron un asidero para estas reformas en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, destinadas a disminuir progresivamente el papel del oro dentro del ordenamiento monetario mundial. De este modo, Venezuela −como la gran mayoría de los países− puso fin a la llamada tradición del oro o disciplina del oro en lo atinente a su mecanismo de creación de dinero, y habrá de confiar más en la racionalidad humana que en el apego a un metal que, según un distinguido economista, no es más que una “reliquia bárbara”1. Las nuevas emisiones, al no estar sujetas a encajes, deberán ajustarse al principio teóricamente inobjetable de que la creación de dinero debe adaptarse a las 1 Expresión atribuida a John Maynard Keynes, citada frecuentemente, en especial cuando se incrementa el precio del oro y parece robustecerse el culto que la humanidad rinde a dicha reliquia. 106 el banco central de venezuela necesidades de la economía, y que ha de ser compatible con la estabilidad interna y externa. Reservas internacionales Comentarios generales Por reservas internacionales se entiende el conjunto de recursos y de facilidades financieras de que disponen los países para afrontar sus pagos externos y saldar su déficit de balanza de pagos. Por consiguiente, es condición fundamental que esos recursos sean líquidos, tengan aceptación universal y se encuentren en poder de las autoridades monetarias. El oro, las divisas, la posición crediticia neta ante el Fondo Monetario Internacional y los derechos especiales de giro son en la actualidad sus componentes fundamentales. A estos activos deben añadirse las líneas secundarias de reservas, constituidas por créditos otorgados, real o potencialmente, mediante acuerdos multilaterales o bilaterales. Si bien el tema es vasto y complejo, nuestro propósito es referirnos específicamente a las reservas internacionales de Venezuela, cuya composición y administración estamos obligados a examinar con mayor detalle, aun cuando no podemos evadir un breve comentario introductorio sobre algunos conceptos básicos referentes a las reservas internacionales2, dentro de su concepción general: 1. Servir de respaldo a la circulación interna, así como de medio para saldar transacciones con el exterior, es la función que normalmente se asigna a las reservas internacionales (Silva, 1965). Fácil es comprender que la primera de estas funciones se encuentra íntimamente asociada a la tradición del oro o, más específicamente, a la convertibilidad metálica que tan esencial resultaba en períodos ya superados, pero que aún mantiene vigencia con las modificaciones que son de todos conocidas. Algunos países, con criterio posiblemente más avanzado, han comenzado a reaccionar en contra de la 2 Véanse por ejemplo: International Monetary Fund (1970); Silva, Carlos R. (1965). centralizador de la emisión... 107 convertibilidad metálica y han derogado prácticamente ese requisito con la finalidad de dejar el oro sólo para saldar compromisos internacionales3. Otros, por el contrario, lo han soslayado hábilmente, tal como ha sido el caso de Estados Unidos, país que mantuvo la libre convertibilidad, pero impuso severas limitaciones para evitar que sus residentes poseyesen oro en barras o en forma monetaria4. De todos modos, existe una corriente de opinión proclive a la necesidad de relacionar la emisión con las reservas metálicas a fin de imponer cierto freno a la creación de dinero y resguardar así a la economía contra posibles tendencias inflacionarias5. Dicha política, según se estima, contribuye a garantizar la confianza debido a que aminora el extraordinario poder que en materia de creación de medios de pago se confiere a las autoridades monetarias. La segunda función que se asigna a las reservas internacionales es indudablemente la más importante, ya que la misma está ligada a la continuidad del comercio exterior y a la posibilidad de cubrir desajustes que puedan ocurrir en la balanza de pagos. Como norma general se estima que las transacciones externas de un país deben cubrirse con ingresos ordinarios de divisas, sin recurrir al uso de las reservas (ibídem). Tal situación sería, indudable3 En Australia el requisito de reservar oro fue suprimido en 1945 debido a que se estimaba que no era necesaria la convertibilidad interna y que la totalidad de las reservas del Commonwealth Bank deberían estar disponibles para ser utilizadas de acuerdo con los compromisos externos. (Véase: De Kock, 1955, pp. 87, 88). En Guatemala, la ley de diciembre de 1945 tampoco impone al Banco Central un mínimo concreto de reservas de oro o de divisas y dispone que el Banco de Guatemala utilizará sus reservas internacionales con el objeto de defender la estabilidad monetaria frente a desequilibrios temporales de balanza de pagos. En Venezuela, como se ha expuesto, dicho requisito fue eliminado en 1974. 4 Prohibición establecida desde la promulgación en 1934, del Gold Reserve Act 1934. (Véase The Federal Reserve System: Purpose and Functions). Posteriormente, durante la administración del presidente Eisenhower, se dictó un decreto por medio del cual se prohíbe a los ciudadanos norteamericanos o empresas controladas por los mismos, comprar o poseer oro fuera de Estados Unidos, obligándoseles a vender a la Tesorería las cantidades que mantuviesen en su poder. (Véase: Silva, Carlos R., 1965). 5 En opinión de Joseph C. Mills, una de las mejores explicaciones que se han dado sobre la necesidad de mantener una reserva interna de oro fue la de Randolph Burgess, quien expuso ante el Congreso de Estados Unidos las siguientes razones sobre la materia: primero, impone algunas limitaciones al gran poder que la Ley de la Reserva Federal concede a unas pocas personas; segundo, sirve como luz roja cuando una gran expansión del crédito tiene lugar, ya que tal expansión es peligrosa. (Véase: Mills, Joseph, 1963). 108 el banco central de venezuela mente, la ideal, pero sucede que aun las naciones de mayor poderío económico y financiero no están exentas de desajustes en sus transacciones internacionales, ya sea por disminución de sus exportaciones, aumento de importaciones, salidas de capitales o necesidad de saldar compromisos previamente adquiridos. En los países en vías de desarrollo, cuya economía se basa generalmente en la producción agrícola o explotación de materias primas, plantéase con frecuencia el problema de la baja estacional de los precios en los productos de exportación o de la dis­minución de sus cosechas por razones de tipo biológico y meteorológico, lo que hace más perentoria la necesidad de contar con adecuados recursos para afrontar tales situaciones. Lamentablemente, son estos los países que cuentan con menor posibilidad de acumular y mantener reservas. En síntesis, la función que en este segundo aspecto se asigna a las reservas monetarias internacionales es la de financiar desequilibrios pasivos transitorios en los pagos internacionales originados por causas como las anteriormente citadas. Tal afirmación plantea, sin embargo, la necesidad de calificar lo que se entiende por desequilibrio transitorio. Al respecto suele distinguirse entre los déficits reversibles que obedecen a fluctuaciones pasajeras de los saldos adversos en la cuenta corriente y/o cuenta capital de la balanza de pagos, los cuales pueden atenderse mediante la utilización de las reservas, y aquéllos que son atribuibles a causas más determinantes que afectan la estructura de la producción de un país y su relación de intercambio, y que demandan, por lo tanto, medidas correctivas de mayor alcance como son normalmente las devaluaciones monetarias y los controles de cambio. Tales son los llamados desequilibrios estructurales o fundamentales (ibídem). 2.Numerosos problemas plantea la administración de las reservas internacionales. Según estiman algunos especialistas, las mismas deben mantenerse conforme a tres criterios fundamentales: seguridad, liquidez y rentabilidad. Para atender el requisito de seguridad suele mantenerse una razonable proporción de las reservas en oro u otros metales preciosos, depositados tanto en bóvedas como en el exterior, centralizador de la emisión... 109 ya que en esta forma existe cierto grado de diversificación que constituye aún mayor garantía. La liquidez resulta esencial para el giro normal de las operaciones de divisas, lo que implica la necesidad de colocaciones a la vista. Por último, se estima que las reservas deben producir cierta rentabilidad, aun cuando sea para cubrir el deterioro que normalmente se registra como consecuencia de las alzas de precios y de la desvalorización de las monedas. Para ello suele recomendarse la colocación de una determinada cantidad en depósitos a plazo fijo o en inversiones seguras denominadas en monedas libremente convertibles (ibídem). Se ha llegado a afirmar que una sana política de colocación de las reservas internacionales puede resultar aún más conveniente que el mantenimiento de tales activos en metales preciosos, ya que la rentabilidad que en aquel caso se obtiene puede compensar y aun sobrepasar los beneficios que se producirían de la revaluación del oro. 3. Otro problema que no puede pasarse por alto es el de la adecuación; es decir, el de determinar cuál es el volumen más conveniente de reservas que debe mantener un país para hacer frente a las eventuales contingencias de balanzas de pagos. Sobre el particular existen algunas directrices más o menos conocidas. Se estima, por ejemplo, que las reservas deben guardar cierta relación con el volumen normal de importaciones, con el ingreso y el producto nacional, con los pasivos respecto al exterior y, fundamentalmente, con la experiencia que se ha registrado en ocasiones pasadas en lo concerniente a demandas extraordinarias de medios externos de pago. El profesor Robert Triffin, quien es posiblemente uno de los autores que ha prestado mayor atención al problema de las reservas internacionales, señala que el indicador más comúnmente aceptado es aquél que se deriva de relacionar el monto de las reservas con el volumen anual de importaciones. Agrega, sin embargo, que ese criterio se ha venido aceptando sin oposición y sin mayor análisis, más que todo por el hecho de que el Fondo Monetario Internacional ha realizado algunos estudios sobre la materia y ha elaborado cuadros donde se incluyen cifras de reservas y de importaciones para un número apreciable de países y en 110 el banco central de venezuela un período de varios años, gracias a lo cual este concepto ha servido de base para la discusión en varias reuniones internacionales. En todo caso, conviene destacar que, en opinión de este experto así como de otros distinguidos economistas, no puede existir un criterio estadístico suficientemente digno de confianza para cuantificar el volumen de reservas que precisa una determinada economía, debido a dos razones fundamentales: en primer lugar, por el hecho de que las necesidades de reservas internacionales tienen que ser más elevadas en los países de economía inestable que en aquéllos que disfrutan de una mayor estabilidad política y económica; y, en segundo, porque los requerimientos de reservas varían según el grado específico de desarrollo de los distintos países. En efecto, se aduce que por causa de su menor estabilidad económica y de las fluctuaciones estacionales y tendencia a la baja en los precios de sus productos de exportación, la carga que representa la acumulación de reservas internacionales suele ser proporcionalmente más onerosa para las economías en desarrollo que para los países altamente desarrollados6. 4.No se pasa por alto que un lector acucioso pudiera pensar que los criterios antes expresados sobre adecuación de reservas son hoy en día anacrónicos, puesto que fueron formulados durante los años en que el ordenamiento monetario internacional se caracterizaba por el predominio de las paridades fijas, y por cuanto se había estimado que las necesidades de reservas eran diferentes en un régimen de aquella naturaleza y en uno de cambios variables o de flotaciones como los que prevalecen en la actualidad. Fueron numerosas las teorías según las cuales en régimen de flotaciones las necesidades de reservas se reducirían a un mínimo o desaparecerían, en razón de que los desbalances en los pagos internacionales se corregirían automáticamente a través de las fluctuaciones en el tipo de cambio, y por ello solía recomendarse la adopción de este sistema como medio de reducir las necesidades de liquidez internacional que para entonces estaban planteadas. 6 Véase, por ejemplo: Triffin, Robert (1961), así como: “International Monetary Fund. The Adequacy of Monetary Reserves”, Staff Papers, iii, octubre 1953. centralizador de la emisión... 111 Si bien las argumentaciones anteriores parecen teóricamente correctas , la experiencia no ha demostrado todavía que se hayan reducido las necesidades de reservas, o la avidez de los países por acumular medios externos de pago, como lo demuestran las crecientes cifras de reservas internacionales que presentan las estadísticas de la mayoría de los países desarrollados y no desarrollados (excluyendo por razones obvias de estas comparaciones a los países petroleros), situación que el Fondo Monetario Internacional ha atribuido a motivos de distinta índole, que pueden sintetizarse así: primero, parecen existir motivos para acumular reservas distintas de las que se relacionan con la cancelación de los déficits en balanza de pagos, tales como el prestigio financiero externo e interno. Segundo, dentro del régimen de flotaciones se registran fuertes necesidades de reservas para estabilizar los tipos de cambio frente a los continuos movimientos especulativos. Tercero, no es descartable que muchos países aspiren a volver al régimen de paridades fijas; y, por último, las naciones, cuya moneda no flotan independientemente en los mercados cambiarios, tienen necesidad de mantener reservas, particularmente de la moneda de acuerdo con la cual fijan su tipo de cambio (FMI, 1974). En consecuencia, se carece por ahora de suficientes razones de peso para descartar los criterios que se habían formulado en párrafos anteriores sobre necesidades y adecuación de reservas internacionales para determinados países, en especial, para los no desarrollados, cuya moneda no flota libremente en los mercados cambiarios internacionales. 7 Reservas internacionales de Venezuela Los fuertes superávits de la balanza de pagos que ha obtenido Venezuela como consecuencia de la explotación petrolera se han traducido en volúmenes significativos de reservas internacionales, a cuya elevada cuantía siempre aluden las publicaciones del Banco Central, así como las de algunos organismos internacionales especializados. De una cifra aproximada a los 40 millones de dólares existentes cuando se creó 7 Véanse, por ejemplo: Heller, H. y Mohsin Khan (1978); Fleming, M. (1975). 112 el banco central de venezuela el instituto emisor, hemos pasado a cifras del orden de los 8.000 y 9.000 millones de dólares en los últimos años, con la característica adicional de que el país cuenta con segundas y terceras líneas de reserva que elevan esos montos a niveles superiores. Como contrapartida a esta situación, debemos también tener presente que las necesidades de reservas de nuestro país son igualmente elevadas, en razón del carácter monoexportador de la economía venezolana y de la urgencia de diversificar la producción, lo cual requiere de inversiones que normalmente tienen un alto componente importado, así como de los problemas de abastecimiento que frecuentemente surgen, y de los pasivos para con el exterior vinculados con la recepción de capitales foráneos por concepto de préstamos o inversiones. La Ley del Banco Central de Venezuela establece, en su artículo 2, que corresponde al mencionado Instituto centralizar las reservas monetarias internacionales del país, y vigilar y regular el comercio de oro y divisas, atribuciones éstas que se especifican en mayor detalle en el artículo 91, el cual consagra que el Banco Central de Venezuela regulará, dentro de los términos de la autorización que para tal efecto le otorgue el Ejecutivo Nacional: a) las operaciones de importación, compraventa y gravamen de oro y sus aleaciones tanto amonedado como en barras, fundido, manufacturado o en cualquier otra forma; b) la negociación de divisas en el país; y c) los convenios internacionales de pagos. Asimismo, en su artículo 94, el aludido texto legal pauta que las reservas internacionales del Banco Central estarán representadas en la proporción que el Directorio estime conveniente, en la siguiente forma: 1. En oro amonedado, nacional o extranjero, y en barras, depositado en sus propias bóvedas. 2.En oro amonedado y en barras, depositado en custodia en bancos de primera clase del exterior. 3. En depósitos a la vista o a plazo, en bancos de primera clase del exterior. centralizador de la emisión... 113 4. En documentos de crédito suscritos por firmas de primer orden y pagaderos sobre el exterior. 5. En valores públicos extranjeros o valores emitidos por instituciones financieras públicas internacionales, en las cuales la república tenga participación o interés, denominados en monedas libremente convertibles, que tengan un mercado estable o sean de fácil realización. 6. En derechos especiales de giro u otra moneda fiduciaria internacional que adquiera por cualquier título. 7. Asimismo, se considera como parte de las reservas internacionales el monto de la posición crediticia neta de la república en el Fondo Monetario Internacional. A mayor abundamiento, las reservas internacionales en poder del Banco Central han de estar representadas en oro, saldos en divisas y derechos especiales de giro (DEG), en la posición crediticia neta del país ante el Fondo Monetario Internacional, así como en documentos o valores públicos extranjeros y títulos a que anteriormente se alude. Hoy en día la situación de los más importantes medios externos de pago presentan una serie de características que interesa examinar someramente antes de referirnos a la composición de nuestras reservas y a la política que ha venido adoptando el Banco Central en lo concerniente a su administración. En efecto, como resultado de la ruptura del ordenamiento monetario creado en Bretton Woods, o Sistema Bretton Woods, tanto el oro como las divisas y los DEG han experimentado cambios en la normativa relacionada con su utilización o valoración, pero antes debemos recordar que el ya citado sistema se basaba en la utilización del oro y el dólar de Estados Unidos como activos de reserva; que existía una suerte de identidad entre ambos, determinada por el hecho de que el dólar estaba definido como la treintaicincoava parte de la onza de oro fino y, consecuencialmente, el precio del oro monetario fijado a 35 dólares la onza, a lo cual se agregaba el compromiso de Estados Unidos de convertir en oro los saldos en dólares que le fueran presentados por las autoridades 114 el banco central de venezuela monetarias del resto del mundo, lo que robustecía aún más la identidad entre tales activos. Veamos la situación actual: 1. En lo que concierne al oro, el panorama resulta poco claro. A pesar de que, según las directrices del Comité de los 208, ese metal debe disminuir progresivamente su participación como activo de reserva para ceder paso a los derechos especiales de giro, y no obstante que la mayoría de los países han aceptado tal criterio, parecen existir poderosas razones para pensar en la posibilidad de que dicho metal pueda volver a ocupar un lugar prominente en el ordenamiento monetario. He aquí algunas de esas razones: a. Casi todos los países conservan parte de sus reservas en oro y no se muestran muy inclinados a desprenderse de él, posiblemente en razón de que consideran que es el único activo internacional que tiene valor por sí solo. b. La inflación mundial y la inestabilidad de las monedas de reserva han sido causa determinante para que se robustezca la confianza en el oro, cuyos precios se han incrementado apreciablemente en el transcurso del tiempo. c. El Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional no descarta la posibilidad de que, cuando las condiciones económicas lo justifiquen, pueda volverse a un régimen de paridades. Además, según la interpretación de expertos, resulta bastante ambiguo en lo que concierne al oro, al cual le ha quitado su función como numerario denominador común del sistema, pero no su papel como activo de reserva. d. Existen todavía poderosas corrientes de opinión a favor de la utilización del oro como metal monetario y acerca de las ventajas que puedan derivarse de la llamada “disciplina del oro” como medio de evitar o moderar las corrientes inflacionarias. 8 Comité para la Reforma del Sistema Monetario Internacional y cuestiones afines. centralizador de la emisión... 115 e. Las excepcionales condiciones monetarias del oro le permiten mantener una posición preponderante entre los demás activos de reserva. 2.Con la ruptura del Sistema Bretton Woods, el dólar dejó de tener una paridad fija vinculada con el oro y ha dejado también de ser convertible en ese metal. Su inestabilidad y su depreciación son bien conocidas; no obstante, dicha moneda continúa ejerciendo un papel predominante como medio para saldar transacciones internacionales y como activo de reserva, debido a que: a. El dólar proporciona acceso al mercado nacional más amplio y diversificado que existe en la actualidad, condición que no llenan a cabalidad las restantes monedas de reservas. b. La rentabilidad que se obtiene por la colocación de saldos en dólares a través de intereses es superior a la de otras monedas. c. El mercado monetario de Estados Unidos es el que ofrece las más amplias oportunidades de inversión, y es posiblemente el que tiene mayor diversidad de instrumentos, a lo cual se añaden las facilidades que ofrece el eurodólar. 3. Los derechos especiales de giro constituyen una especie de moneda internacional, creada por acuerdo entre los países que integran el Fondo Monetario Internacional, emitida y controlada por ese organismo. Su propósito es complementar o, eventualmente, sustituir el papel que tradicionalmente han desempeñado el oro y las monedas de los países más poderosos, como activos de reserva y medio de pago internacional. Su origen se remonta al Plan de Estabilización presentado por lord Keynes, quien concibió al Fondo Monetario Internacional como una suerte de banco central mundial facultado para emitir una moneda denominada “bancor” que llevaría a cabo tales finalidades. Sin embargo, los DEG sólo vinieron a surgir a partir de la Primera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo 116 el banco central de venezuela Monetario Internacional aprobada en 1967 y propiciada con la expresa finalidad de crear este nuevo activo de reserva para solucionar los problemas de liquidez internacional para entonces planteados. Si bien en su primera etapa fueron valorados en términos de oro, sobre la base de que un DEG equivalía a una porción de ese metal igual a la del dólar de Estados Unidos (0,888671 g), lo que creaba una identidad entre ambos, después de la Segunda Enmienda del Convenio Constitutivo su valoración se hace de acuerdo con una cesta de monedas de los 16 países miembros del fondo con mayor participación en el comercio mundial, ponderada según la importancia relativa de cada uno de ellos. La utilización de los DEG ha estado básicamente supeditada al principio de la necesidad de saldar déficits de balanza de pagos. Dentro de la terminología propia de estos activos de reserva existen palabras características tales como activación, o sea, la decisión de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional de crear una determinada cantidad de DEG para satisfacer necesidades de liquidez internacional; asignación, es decir, su distribución entre los países miembros del fondo, generalmente en proporción a sus cuotas; designación, término equivalente a la elección de un determinado país con superávit de balanza de pagos para que, dentro de determinadas condiciones, reciba DEG de otro que confronte problemas de déficit; y reconstitución u obligación de acumular una determinada cantidad de DEG para un período específico. Durante el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional se abogó insistentemente por la necesidad de liberalizar las condiciones o requisitos, designación, reconstitución y necesidad de balanza de pagos para la utilización de estos activos, según lo cual se ampliaron las facultades al Directorio del Fondo Monetario Internacional para tomar medidas que progresivamente los conviertan en el principal activo de reserva internacional. Hoy en día se estima que su futuro no sólo depende de la manera en que el fondo ejerza estas facultades, sino también en la aceptación que tengan los DEG en el ámbito centralizador de la emisión... 117 mundial, y de que su liquidez y rentabilidad se hagan competitivas, en otros activos de reserva9. 4.Relativamente escasa es la información contenida en las Memorias e Informes Económicos del Banco Central sobre la política del Instituto en lo concerniente a administración y tenencia de reservas internacionales, aun cuando existen referencias muy valiosas sobre la materia en discursos, conferencias o declaraciones de prensa de algunos presidentes del Banco. El doctor Alfredo Machado Gómez, por ejemplo, puso de relieve esta solución así: Consecuente con los anteriores lineamientos, el Banco Central ha mantenido la tesis de que la composición de sus reservas internacionales deberá estar integrada en una forma tal que asegure la permanencia de su valor, y que por lo tanto, queden menos expuestas a cambios en el valor de las monedas internacionales. Tal es la razón de que, en la actualidad, más de la mitad de las mismas se conserven en oro. Además, el Instituto ha venido estudiando con la mayor atención los desarrollos de las balanzas de pagos de las principales economías industrializadas y las diversas opiniones expuestas en las discusiones que se han venido llevando a cabo en torno a las posibles reformas del Sistema Monetario Internacional, todo esto con el objeto de poder actuar inmediatamente con un criterio de seguridad en materia de reservas, en caso de que fuere necesario. Es evidente que no puede mantenerse en oro la totalidad de las reservas, no obstante ser este tipo de activo el único que ofrece mayor margen de seguridad, a la vez que algunas posibilidades de revalorización monetaria. Razones operativas y de costos de financiamiento obligan a mantener ciertos márgenes de disponibilidades a la vista. De esta forma, se cuenta con una masa operativa suficiente para cancelar las distintas obligaciones adquiridas con motivo de las compras al extranjero de bienes y servicios, así como para atender al cumplimiento de los compromisos financieros aceptados de antemano. Las autoridades 9 El DEG constituye la unidad de cuenta del Fondo Monetario Internacional en función de la cual se expresan las cuotas de los países miembros y se mantienen los activos y pasivos de la institución. Otras organizaciones internacionales también lo han adoptado como unidad de cuenta o estudian la posibilidad de hacerlo en vista de lo equilibrado de su valoración. El Fondo Monetario Internacional ha autorizado su uso para una serie de operaciones, tales como liquidar obligaciones financieras entre distintos países, realizar préstamos en DEG a tipos de interés y vencimiento convenidos entre las partes y garantizar el cumplimiento de obligaciones financieras. 118 el banco central de venezuela del Banco Central, por otra parte, se han preocupado por colocar los excedentes marginales de sus reservas en activos que reportan cierta rentabilidad al Instituto, como por ejemplo depósitos a plazo fijo, certificados negociables de depósitos, letras de la Tesorería norteamericana y otros activos de características similares (Machado Gómez, 1972). Durante el decenio de los setenta, el Banco Central ha tenido que prestar atención prioritaria al problema de las reservas internacionales, como consecuencia de varios factores que han operado en forma casi simultánea: a) la ruptura del ordenamiento monetario internacional, el establecimiento del régimen de flotaciones y las distintas crisis cambiarias, que han obligado al Instituto a tomar decisiones de inversión destinadas a proteger el valor de dichos activos; b) el fuerte incremento que han experimentado las reservas internacionales como consecuencia de las alzas en los precios del petróleo, lo cual ha aumentado apreciablemente los excedentes por encima de los niveles operativos que pueden colocarse con miras a elevar la rentabilidad; c) la creación del Fondo de Inversiones de Venezuela, parte de cuyos medios externos de pago son administrados por el Banco Central; y d) los cambios experimentados en los mercados monetarios internacionales. Para abordar los más complejos problemas derivados de estas situaciones fue creada una Unidad de Política de Reservas y un Comité de Política de Reservas, tal como se reseña en la Memoria correspondiente al año 1974: A mediados del año 1974 se creó la Unidad de Política de Reservas, cuya función básica es asesorar al Comité de Política de Reservas creado con el propósito de examinar pormenorizadamente criterios y bases de la inversión de reservas con miras a alcanzar los objetivos de seguridad, liquidez y rentabilidad que deben orientar el manejo de las reservas internacionales del país. Además de este propósito, la creación de la unidad ha permitido adelantar de manera eficiente la función de agente financiero del Fondo de Inversiones que le fue asignada al BCV por los instrumentos legales que crearon esa institución. La obtención de los objetivos referidos ha implicado que en la Unidad de Reservas se analicen permanentemente los aspectos económicos, financieros, políticos y sociales de aquellos países que tradicionalmente han sido receptores de nuestras inversiones, así como la posibilidad de ampliar nuestra esfera de acción hacia nuevos mercados. centralizador de la emisión... 119 En consecuencia, la administración de las reservas internacionales ha adquirido mayor complejidad y requerido mayor atención por parte del Banco Central, lo que ha llevado al Instituto a crear unidades especializadas en el seguimiento de los principales mercados internacionales a fin de tomar con mayor acierto las decisiones correspondientes a tan importantes materias. Básicamente podría decirse que los lineamientos generales sobre administración de nuestras reservas, esbozados por el ex presidente Machado Gómez, continúan teniendo plena vigencia, a pesar de los cambios que se han producido en los mercados internacionales y las alteraciones en la importancia relativa de algunos activos de reserva, y que, además, tales lineamientos se identifican plenamente con los criterios de liquidez, seguridad y rentabilidad a que se alude en la antes citada Memoria del Banco Central. A mayor abundamiento, cabe señalar que el criterio de liquidez continúa siendo prioritario, atendiéndose mediante la colocación de recursos a la vista, cuya disponibilidad inmediata permite satisfacer la demanda de medios externos de pago de la economía nacional y complementándose estas colocaciones por otras a corto plazo con vencimientos escalonados, lo que en la práctica tiene un efecto similar a las que se hacen a la vista, así como por instrumentos de fácil negociación en los mercados financieros. El criterio de seguridad suele abordarse, entre otros aspectos, a través de una política de diferenciación de reservas que implica no sólo diversificación en monedas y otros activos, sino también en instrumentos, instituciones y mercados. Como es de suponer, la diversificación en monedas ha adquirido particular importancia después de la devaluación e inconvertibilidad áurea del dólar, el establecimiento del régimen de flotaciones y las continuas crisis cambiarias, lo que obliga a los países a mantener sus reservas en una especie de cesta de monedas a fin de que las eventuales depreciaciones de unas puedan ser compensadas con las apreciaciones de otras. En el caso presente de Venezuela este tipo de diversificación se justifica, además, por el hecho de que la deuda externa ha sido contraída en distintas monedas. Asimismo, el mantenimiento de parte significativa de nuestras reservas en oro se ajusta a los criterios de seguridad y diversificación. Sin embargo, el mayor volumen de las reservas en divisas del 120 el banco central de venezuela país se mantiene en dólares de Estados Unidos, por razones comentadas en párrafos anteriores, y por el hecho de que el grueso de nuestro comercio se realiza con esa nación. Finalmente, la diversificación en instrumentos se realiza a través de la colocación de las reservas en distintos activos, tales como certificados de depósito, letras de tesorería, fondos federales y acuerdos de recompra. La diversificación en instituciones se explica por sí sola y no requiere comentario especial. El otro criterio de importancia que priva en la colocación de reservas es el de rentabilidad. A este respecto consideran los especialistas que las reservas internacionales deben producir beneficios, entre otras razones para compensar el costo social o la carga que para una determinada economía tiene la acumulación o mantenimiento inactivo de medios externos de pago. Hoy en día, la rentabilidad tiene una justificación adicional: contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo de las reservas ante el deterioro que experimentan por causa de la inflación mundial y de las desvalorizaciones que se producen en los mercados cambiarios. El criterio de rentabilidad ha sido también adecuadamente atendido en la política de colocación de reservas del Banco Central, tal como se desprende de la elevada proporción que representan los ingresos por colocaciones externas en los estados de ganancias y pérdidas del Instituto. Debe tenerse presente, además, que una determinada porción de las reservas internacionales se ha venido colocando en función de programas específicos de cooperación financiera internacional, ya sea a través de la adquisición de valores de organismos internacionales, colocación de recursos en otros bancos centrales y acuerdos de swap. La rentabilidad obtenida de estas colocaciones es normalmente similar a la de otros activos. Sin embargo, esta materia se comenta con mayor detalle al referirnos a la cooperación financiera internacional. En resumen, resulta posible afirmar que el Banco Central de Venezuela ha venido administrando acertadamente sus reservas, de acuerdo con criterios técnicos universalmente admitidos y a través de una cuidadosa observación de los mercados financieros internacionales, lo que ha permitido dotarlas del deseado grado de liquidez, de una alta seguridad y también de gran rentabilidad. Desde este último punto de vista puede afirmarse que, como resultado del elevado volumen de reservas centralizador de la emisión... 121 internacionales y de la política de colocaciones que se ha venido llevando a cabo, la rentabilidad obtenida de ellas ha sido notoria, a tal punto que los beneficios alcanzados por concepto de operaciones en el exterior han llegado a representar cerca de 90% de los ingresos brutos del Banco. apéndice al capítulo iv El mecanismo de la oferta monetaria I Como hemos visto en párrafos anteriores, los bancos centrales no tienen poderes absolutos en lo que concierne a la creación de medios de pago, sino que dependen, en gran parte, de variables relativamente exógenas y ajenas a su control, como son los resultados de las transacciones externas y el comportamiento de la gestión fiscal. En oportunidades en que ocurre un superávit de balanza de pagos, sea por aumento de las exportaciones o de sus precios, o por afluencia de capitales foráneos, los institutos emisores se ven obligados a adquirir medios externos de pago a cambio de moneda nacional, lo que expande la oferta monetaria, mientras que en el caso contrario, las compras de divisas por parte de la comunidad, en cuantía superior a las adquisiciones que de éstas hace el Banco Central, reducen la provisión de dinero de la economía. En tales casos, los bancos centrales actúan como órganos de enlace entre el sector externo y el interno y su función es relativamente pasiva. El Gobierno constituye una poderosa fuente autónoma capaz de influir sobre la oferta monetaria a través de la acción impositiva y el gasto público, lo cual suele concretarse en superávit o déficit fiscales, cuyos efectos monetarios son evidentes. Por otra parte, además de la creación de medios de pago como resultado de las operaciones externas, los bancos centrales inyectan o restringen dinero de la circulación por medio de operaciones internas, tales como anticipos, redescuentos y mercado abierto, las cuales se realizan preferentemente con el propósito de adecuar la 124 el banco central de venezuela masa monetaria a las necesidades de la economía y contrarrestar la acción expansiva o contractiva de los factores cambiarios y fiscal, pero con la característica especial de que en la gran mayoría de los países estas operaciones tienen menor influencia sobre la liquidez que las que se producen como resultado de la acción cambiaria y fiscal, lo cual depende del grado de apertura externa de la economía y de la organización y eficiencia del mercado monetario. Al dinero creado como resultado de las operaciones antes señaladas –o sea, de la acción combinada del sector externo y el fiscal a través de las emisiones del Banco Central, así como aquél que proviene de redescuentos, anticipos y mercado abierto– suele denominársele base monetaria, dinero primario o dinero base10. Además, debe considerarse que ese dinero al ingresar a la circulación monetaria contribuye a incrementar los depósitos bancarios y comienza a inducir su propia dinámica mediante los créditos que concede la banca, los cuales generan nuevos depósitos y éstos nuevos créditos a través del mecanismo conocido como Principio Multiplicador de los Depósitos Bancarios. Por consiguiente, resulta de interés un breve paréntesis para referirnos de manera muy general a los conceptos de base y de multiplicador: 1. La base monetaria, como lo hemos señalado, corresponde al dinero creado por las autoridades monetarias, generalmente Banco Central y Tesorería, y suele estar representada por billetes, moneda fraccionaria y depósitos de la banca en el Banco Central. Expresado en términos contables, se afirma que la base monetaria es igual a los pasivos monetarios de los organismos emisores de dinero primario (Banco Central y Tesorería), y que estos pasivos, a la vez, enfocados desde otro punto de vista constituyen los activos líquidos del sistema bancario y del público, quienes los utilizan como medios de pago de la economía11. 10 Generalmente se enfatiza en el hecho de que no todos los componentes de la base forman parte de la liquidez en poder del público. Algunos de ellos se clasifican como reservas bancarias. 11 De allí que ha de distinguirse entre Fuentes y Usos de la Base, variables iguales entre sí, pero con sentido diferente, pues del lado de las fuentes se incluyen los activos y pasivos no monetarios de las Autoridades Monetarias, y del lado de los usos, los activos líquidos de la comunidad: billetes, moneda fraccionaria y depósitos bancarios. el mecanismo de la oferta monetaria 125 2.Al multiplicador podría definírsele como la medida en la cual el dinero primario o dinero base se incrementa y origina la creación de dinero secundario, a través de la concesión de créditos por parte de la banca, mecanismo en el cual intervienen no sólo decisiones del sistema bancario, sino también del público y de las autoridades monetarias. En términos más explícitos, el multiplicador es un coeficiente que multiplicado por la base resulta igual a la liquidez. Dicho coeficiente, a su vez, está determinado por una serie de variables tales como el coeficiente de reservas bancarias, el de preferencia del público por efectivo y el de preferencia por el circulante. Los cambios que se registran en estos últimos influyen sobre el multiplicador y, por ende, sobre la mayor o menor expansión secundaria de la oferta monetaria12. El Banco Central ha venido utilizando tres modelos para determinar las variaciones de la oferta monetaria: a) el Modelo de Activos Líquidos en Poder del Público, fundamentado en una reagrupación de las partidas del balance consolidado del sistema bancario, a través de la cual se presenta la liquidez total y sus componentes; b) el Modelo Base Multiplicador, mediante el cual se reagrupan las partidas del balance del Banco Central para determinar la base monetaria, la cual se asocia 12 En su Boletín Mensual, el Banco Central ha venido publicando cómputos del multiplicador de la liquidez Kl y multiplicador del circulante K2, estructurados así: K1 = 1_____ r+c-rc K2 = s_____ r+c-rc en donde: r: c: s: Coeficiente de reservas bancarias. Se calcula dividiendo el encaje mantenido total del sistema bancario (excluido el BCV) entre los depósitos totales en poder del público. Coeficiente de preferencia del público por el efectivo. Se calcula dividiendo el efectivo en poder del público entre la liquidez monetaria. Coeficiente de preferencia del público por el circulante. Se calcula dividiendo el circulante entre la liquidez monetaria. Véase: Informe Económico, 1972. “Apéndice sobre multiplicadores monetarios”, pp. 86-89 e Informe Económico, 1977, “Apéndice metodológico”, pp. 47-51. 126 el banco central de venezuela al multiplicador dadas las relaciones existentes entre ambos. Como es obvio, mide la liquidez a través de la creación de dinero base y los efectos que sobre ésta ejerce el multiplicador; y c) el Modelo Factores de Expansión y Contracción de la Liquidez, cuyo propósito es cuantificar esa variable por medio del efecto neto que sobre ella ejercen los factores cambiario, fiscal y bancario. Dichos modelos se complementan entre sí y explican de manera satisfactoria los cambios que experimenta la oferta monetaria, enfocados desde distintos puntos de vista, y proporcionan un vasto material de análisis para los especialistas en la materia. Sin embargo, sería demasiado prolijo utilizar estos modelos con todos sus detalles para presentar una panorámica de la oferta monetaria en Venezuela como es nuestro propósito, ya que sólo se aspira a centrar la atención en la dinámica de creación de dinero y no en la cuantificación de causas y efectos, lo cual requiere explicar numerosos cálculos y ajustes que deliberadamente hemos tratado de evitar, aun cuando estamos conscientes de su importancia13. II Para explicar la oferta monetaria venezolana debemos comenzar por puntualizar que nuestro país tiene un alto grado de apertura externa, reflejado no sólo en exportaciones e importaciones, sino también en transferencias de capital, a lo cual se agrega la circunstancia de que el grueso de los ingresos ordinarios de divisas proviene del sector petrolero a través de ventas que dicho sector hace al Banco Central para cancelar impuestos y cubrir gastos en moneda nacional. Tenemos que asentar, igualmente, que el presupuesto nacional depende en proporciones altamente significativas de la tributación petrolera, que el gasto público es factor determinante de la actividad económica nacional, y que existen otros ingresos de divisas de importancia proporcionalmente menor no 13 El cómputo de las estadísticas monetarias basado en los Modelos de Activos Líquidos en Poder del Público y Modelo Base Multiplicador se publica en el Boletín Mensual del Banco Central, mientras que el Modelo Factores de Expansión y Contracción de la liquidez se utiliza en el Informe Económico. Si bien el primero de dichos modelos presenta el saldo final de la liquidez y sus componentes para un momento dado, los restantes tienen un carácter más dinámico, en el sentido de que determinan las causas que influyen en !as modificaciones que experimenta dicha variable. el mecanismo de la oferta monetaria 127 canalizados por la vía del Banco Central. De allí que nuestra dinámica monetaria esté influida fundamentalmente por el sector externo, el cual transmite su impacto por medio de los factores cambiario y fiscal, los que, a su vez, juegan papel decisivo en la creación del dinero primario o base monetaria. La forma como inciden las operaciones de los sectores antes mencionados es conocida y ha sido esquematizada de manera simplificada más o menos así: en la medida en que las empresas petroleras y mineras traen divisas al país para cancelar impuestos y desarrollar operaciones, el Banco Central adquiere tales divisas para lo cual emite moneda nacional en las formas de billetes y depósitos (base monetaria). Estos medios de pago −después de cumplir un proceso al cual nos referimos en páginas siguientes− regresan a la institución como resultado de las compras de divisas que hacen el sector público y el privado para cumplir sus compromisos externos, lo cual cierra un ciclo de creación y destrucción de dinero. En consecuencia, podemos apuntar que saldos activos de balanza de pagos traen, en principio, como resultado, una expansión de masa monetaria, mientras que los saldos pasivos originan una contracción. El Gobierno, a través de la gestión fiscal, constituye el segundo sector de importancia, aun cuando en la práctica podría calificársele como un intermediario del sector externo. Cuando los ingresos públicos se ajustan a los egresos, el efecto fiscal sobre la liquidez es neutral; cuando se obtiene un superávit que se deposita en el Banco Central el efecto es restrictivo, y cuando se gasta más que lo que se recibe, generalmente mediante el uso de superávit o empréstitos externos, el efecto es indudablemente expansivo. La banca, a su vez, tiene un conocido efecto de expansión de la base monetaria en la medida en que aumenta sus colocaciones, dado el efecto multiplicador de los depósitos bancarios a que hemos hecho referencia. Y, por último, el Banco Central pone en circulación medios de pago como resultado de su política de redescuentos y anticipos a fin de promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, y/o compensar la acción expansiva o restrictiva de los demás sectores14. 14 Sobre oferta monetaria en Venezuela, véase: Peltzer, E. (1971); Velásquez, R. (1978); Da Costa, M. y Lucenti, Á. (1978); Ablan de León, E. y otros (1978); Sardi, R. y Lovera, A. (1979). 128 el banco central de venezuela Tal como se observa claramente en los cuadros que presenta en sus publicaciones el Banco Central para fines de análisis monetario (Modelo Factores de Expansión y Contracción de la Liquidez), la incidencia de los sectores ya señalados puede ser contrarrestada entre sí o puede tener carácter acumulativo, en cuyo caso su efecto será más acentuado. Al examinar nuestra dinámica monetaria, el doctor Domingo F. Maza Zavala (1962) en su obra Problemas de la economía exterior de Venezuela, clarifica y sintetiza estos conceptos así: Cuando estos factores combinan su acción de modo que los resultados de la misma se desenvuelven en el mismo sentido, el efecto sobre la oferta monetaria es acumulativo. Pero existe la posibilidad de neutralizar total o parcialmente los efectos procedentes de alguno(s) de los factores mediante un movimiento en sentido contrario de otro(s). Por ejemplo, si la balanza de pagos registra un excedente de ingresos, de modo que las tenencias netas de medios de pago internacionales del país aumentan, el volumen de dinero nacional en circulación se ampliaría si no intervinieran otros factores para restringirlo; si, al mismo tiempo, el movimiento de caja de la Tesorería resulta en un superávit, de modo que las tenencias de dinero de aquélla se incrementan, el importe de este aumento debe restarse del primero para calcular el efecto neto sobre el circulante; por último, si suponemos que la oferta de crédito bancario se amplía durante el período observado, esta variación debe agregarse al resultado obtenido anteriormente para calcular, abstracción hecha de ciertos ajustes de menor significación, el importe del cambio neto en la oferta de dinero. Después de esta presentación esquemática de nuestra dinámica monetaria, en la cual hemos puesto de relieve el importantísimo papel que corresponde al sector externo, por medio de los impulsos que transmite el resto de la economía, se tratarán de precisar algunos conceptos sobre la función que desempeñan el Banco Central, el fisco, la banca comercial y la política monetaria, comenzando por el Banco Central como centralizador de las operaciones cambiarias. Obviamente, por razones metodológicas, se abordarán primero las causas que influyen sobre la creación de dinero primario, para luego referirnos al multiplicador y, por último, a la política monetaria y las posibilidades que ésta ofrece para moderar la expansión o contracción creada por los demás sectores. el mecanismo de la oferta monetaria 129 1. El Banco Central de Venezuela, como se desprende de consideraciones formuladas anteriormente, sirve de enlace entre el sector externo y el interno de la economía a través del mecanismo cambiario, del cual se derivan, además, otros aspectos no menos importantes, como son: a) al realizar operaciones de compra-venta de divisas dota a las empresas petroleras y mineras de los medios internos de pago para cancelar impuestos y obligaciones derivadas de sus operaciones e inversiones; b) como resultado de las operaciones anteriores, crea medios internos de pago, que si bien constituyen pasivos de la institución, al ingresar a la circulación monetaria desempeñan el papel de activos líquidos de la comunidad; c) proporciona al sistema bancario las divisas que demanda la economía nacional para cancelar compromisos externos, a través de lo cual drena la liquidez creada como resultado de la adquisición de esos mismos medios externos de pago, lo que constituye un mecanismo autorregulador de la oferta monetaria; d) acumula reservas internacionales con miras a compensar efectos adversos derivados de fluctuaciones que puedan producirse en la oferta y demanda de divisas y en general, para llevar a cabo las funciones que corresponden a dichas reservas; y e) por último, crea medios de pago al efectuar operaciones de redescuentos y anticipos para promover la liquidez y solvencia del sistema bancario o llevar a cabo la política de estabilización monetaria propia de los bancos centrales. 2.El fisco constituye la vía a través de la cual se canaliza a la economía nacional la mayor proporción del dinero creado como resultado de las operaciones cambiarias, por ser éste el principal receptor del contravalor en moneda nacional de esas operaciones. Tal como lo enfatiza en distintas publicaciones el doctor Ernesto Peltzer (1966), el impacto del sector externo sobre la dinámica monetaria interna no se hace sentir de manera directa, sino por medio de la acción fiscal, en la medida en que el Gobierno nacional gasta los recursos que percibe de dicho sector, en el proceso de la ejecución presupuestaria. Por consiguiente, los cronogramas de pago del Gobierno tienen importancia decisiva sobre la inyección de dinero en la economía, y 130 el banco central de venezuela la posibilidad de posponer o escalonar adecuadamente ese gasto difiere o modera su efecto sobre la liquidez. Si bien el gasto público tiene la más variada incidencia sobre la actividad económica (al influir sobre la inversión, el consumo, el empleo y la distribución del ingreso, entre otras variables), desde el punto de vista monetario y dentro de una visión simplificada del problema podemos destacar que: a) a través del gasto público el fisco lanza dinero a la circulación, parte del cual es utilizado por la comunidad como medio de pago en sus transacciones de menor cuantía (efectivo), mientras que otra porción ingresa a la banca en forma de depósitos, que son utilizados por el sistema bancario para desarrollar su acción crediticia; b) dentro de este esquema, el fisco constituye indudablemente el principal proveedor de liquidez del sistema bancario; c) el gasto público así financiado tiene un carácter marcadamente expansivo, por cuanto no proviene de la exacción interna de la economía a través de la acción impositiva; y d) ese efecto expansivo es contrarrestado por el propio sector externo, en la medida en que dicho gasto público ejerce presión sobre la balanza de pagos. En vista del fuerte impacto que en determinadas ocasiones pueden tener sobre la dinámica monetaria interna ingresos fiscales extraordinarios provenientes del sector externo, se ha creído en la conveniencia de contar con mecanismos legales e institucionales que permitan represar transitoriamente dichos ingresos. Dentro de este orden de ideas se previó la existencia de un Fondo Anticíclico en la anterior Ley del Banco Central, y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela en 1974, con miras a diferir el impacto que sobre la liquidez tendrían los ingresos derivados de las alzas en los precios del petróleo, todo lo cual pone de relieve la apreciación ya expuesta de que el sector externo incide sobre la dinámica monetaria interna fundamentalmente a través del fisco, salvo en algunas operaciones, hasta ahora de importancia proporcionalmente menor, en las cuales dicho sector influye de manera directa15. 15 Debe advertirse que al analizar la influencia que sobre nuestra dinámica monetaria tiene el sector externo, el fisco y el Banco Central, suele caerse normalmente en repeticiones y muchas veces en aparentes contradicciones, no sólo en descripciones de tipo general como es el caso el mecanismo de la oferta monetaria 131 3. El crédito bancario ha venido adquiriendo durante los últimos años considerable dinamismo, y tiende a convertirse en una variable relativamente autónoma con fuerte efecto expansivo sobre la liquidez, como resultado de las elevadas reservas que mantiene la banca, así como de la mayor utilización que el público hace del sistema bancario, tanto del lado de las operaciones activas como pasivas. Dentro de esta expansión ha sido relativamente moderada la influencia del Banco Central, la cual se corrobora al examinar las cifras del dinero creado a través de redescuentos y anticipos, en razón de lo cual la explicación del fenómeno tendríamos que buscarla en el proceso de expansión crediticia derivado del efecto multiplicador. Desde este punto de vista se observa que el multiplicador de la liquidez (K1) ha pasado de un promedio de 2,55 durante el período 1966-1972 a valores del orden de 3,55 y 3,74 en el año 1979, con tendencia casi siempre ascendente, lo que significa que la relación entre la base monetaria y la liquidez se ha venido expandiendo, además de que el dinero creado por expansión secundaria es de cuantía bastante superior al dinero base. Por otra parte, al examinar la evolución de la variable (K1) se observa también que su incremento está íntimamente relacionado con la disminución de la preferencia de público por efectivo, atribuible a la mayor confianza que ha venido adquiriendo en el depósito bancario. 4.La política monetaria, como bien se sabe, constituye un elemento adicional que puede ser utilizado para contrarrestar o modificar la acción de los factores antes señalados cuando la conveniencia del país presente, sino también en los propios modelos explicativos. Durante muchos años los lectores del Informe Económico del Banco Central han observado con cierto escepticismo que a pesar de que el gasto público es normalmente expansivo, al utilizar el Modelo Factores de Expansión y Contracción de la Liquidez, dicho gasto aparece como contractivo y se le asigna carácter expansivo al sector externo cambiario, aun cuando el contravalor de las divisas adquiridas por el Banco Central no ha salido de la caja de la institución. La materia ha sido objeto de interesantes discusiones en el ámbito técnico, tanto en el Banco Central como en nuestras universidades, y fue abordada con gran propiedad por el economista Aníbal Lovera en un trabajo inédito titulado La inclusión de las empresas petroleras dentro del cómputo del público y el efecto de tal tratamiento sobre la liquidez monetaria. Dicho estudio no sólo analiza el problema, sino que propone una metodología para su solución. 132 el banco central de venezuela así lo requiera. Lamentablemente, por razones que se examinan en capítulos subsiguientes, el Banco Central de Venezuela no tiene influencia decisiva para llevar a feliz término una política de esa naturaleza, ya que el carácter predominantemente exógeno de la creación de los medios internos de pago así lo determina. En caso de un descenso agudo de la liquidez, el Banco puede dejar sentir su influencia a través del redescuento y, presumiblemente, de las operaciones de mercado abierto, pero en situaciones contrarias, tales como aumento excesivo de liquidez debido a la influencia expansiva del sector externo, el Instituto cuenta con menores posibilidades de regulación, salvo la de utilizar el recurso de elevación de los encajes bancarios. Por ello, existe un consenso casi unánime, en el sentido de que en nuestro país el Gobierno nacional, a través de su política fiscal, tiene mayores posibilidades de influir sobre la oferta monetaria, así como de adecuar su monto a las necesidades de la economía. Veamos algunos criterios expuestos al respecto: En la ya citada obra, Problemas de la economía exterior de Venezuela, el doctor Maza Zavala (1962) expone las siguientes con­sideraciones: La política fiscal tiene, en nuestro país, mayor significación como medio de regulación monetaria y, por ende, del equilibrio de la balanza de pagos en cuanto éste depende de factores endógenos. El desarrollo de la exportación toma preferentemente la forma, para nuestro país, de aumento del ingreso fiscal derivado directamente de la actividad exportadora. Si la autoridad fiscal decide aplazar el gasto correspondiente a los incrementos en el ingreso, el efecto de aquella expansión primaria en la circulación interna se retarda o se difiere. Al analizar la política y actividades del Banco Central de Venezuela durante el período 1940-1965, el doctor Alfredo Machado Gómez (1972) pone igualmente de manifiesto las limitaciones que confronta el Instituto para influir eficazmente sobre la liquidez: Para explicar la posición peculiar del Banco Central de Venezuela, es necesario poner de relieve que en la dinámica monetaria nacional, el circulante creado mediante las operaciones crediticias del propio Instituto tiene menor importancia en comparación con la que corresponde el mecanismo de la oferta monetaria 133 al circulante originado por la compra de divisas extranjeras. De allí que, frecuentemente, el Banco Central haya confrontado dificultades para desarrollar una política compensatoria de las fluctuaciones que se originan en el sector externo de la economía. La estructura de nuestra balanza de pagos pone de manifiesto que la gran mayoría del contravalor en bolívares de las divisas que ingresan al país pasa directamente, por la vía fiscal, del sector petrolero y minero al erario nacional. Es, pues, este último el principal e inmediato beneficiario del contravalor en moneda nacional del considerable volumen de divisas que entra al país. Por consiguiente, a través de su política de gastos, el fisco ejerce una función monetaria fundamental y se encuentra, además, en capacidad de influir sobre el desarrollo económico. Muchos otros elementos de juicio podrían traerse a colación en esta oportunidad para destacar la poderosa influencia que tienen en nuestro medio las operaciones cambiarias y la gestión fiscal como causas de expansión o contracción de los medios de pago. Al abordar este problema no podrían omitirse, por ejemplo, los escritos y opiniones del doctor Ernesto Peltzer, recopilados en su obra Ensayos sobre Economía, quien ilustra adecuadamente esta situación. También el profesor Manuel Pernaut abordó este tema en distintas oportunidades y, en su Teoría económica, consigna el criterio de que “el Banco Central tiene menos poder que el necesario para regular la circulación monetaria”, todo lo cual se corrobora, además, al examinar las estadísticas monetarias y distintas apreciaciones contenidas en las publicaciones del Banco, aun cuando se espera que esta relativa imposibilidad de nuestro instituto emisor para regir cabalmente el mercado monetario, tienda a superarse con el desarrollo económico y financiero del país. El fuerte crecimiento del crédito bancario, como resultado de la intensificación de su efecto multiplicador, es prueba de que ese desarrollo ha venido produciéndose. capítulo v El régimen cambiario El sistema cambiario que ha prevalecido en Venezuela durante los años de existencia del Banco Central −a cuyos aspectos más relevantes nos limitaremos en el presente capítulo−, ha sido un reflejo de la peculiar estructura económica del país, caracterizada por un sector extractivo de alta productividad y dinamismo, frente a otros de tipo primitivo o en lento proceso de modernización. Por ello, ha resultado difícil la consecución de un tipo de cambio de equilibrio capaz de conciliar tales extremos, y ha tenido que recurrirse a expedientes como las primas de exportación y los cambios múltiples. Sólo en la medida en que ha podido lograrse una mayor integración de la economía nacional y se han reducido las apreciables diferencias entre los sectores antes indicados, ha sido posible avanzar en el camino de la unificación cambiaria. El predominio de la libre convertibilidad ha sido también rasgo sobresaliente de nuestro régimen cambiario durante el período que se examina. Antecedentes: dólar petrolero y sobrevaluación del bolívar A raíz de la devaluación del dólar americano realizada en 1934, celébrase en Venezuela el llamado Convenio Tinoco, mediante el cual el Gobierno nacional se comprometía a adquirir, al precio de Bs. 3,90 por dólar, las divisas que las empresas petroleras tuviesen que vender en el país, siempre que las mismas, sumadas a las que proviniesen de otras exportaciones, no sobrepasaran la demanda interna del mercado cambiario. 136 el banco central de venezuela Las que excediesen dicha demanda serían adquiridas al precio de paridad entre el bolívar y el dólar. Según la autorizada opinión del doctor Carlos Miguel Lollet (1962), este convenio se llevó a cabo debido a las gestiones inicialmente realizadas por el doctor Vicente Lecuna, para entonces presidente del Banco de Venezuela, quien invitó a los representantes de las empresas petroleras que operaban en el país a celebrar una reunión el día 10 de julio de 1934, con la finalidad de estudiar mecanismos tendientes a levantar el cambio, destinando el sobrante de dólares que acusaba el mercado a la compra de monedas de oro en el exterior, con lo cual, según se estimaba, podía prestarse una apreciable colaboración en favor de la agricultura nacional. Como acertadamente lo ha reseñado el ya citado autor (ibídem), hasta el año 1934 la Ley de Monedas de Estados Unidos definía al dólar como el equivalente a 25,8 gramos de oro de una fineza de 0,900. La paridad del bolívar con respecto al dólar era de Bs. 5,1825 por dólar y las cotizaciones de esta última moneda se situaban en nuestro país para el período comprendido entre 1920 y 1933 en cifras que oscilaban entre Bs. 5,14 y Bs. 7,23. En enero de 1934 el presidente Roosevelt, de acuerdo con los poderes que le confirió el Congreso en la Enmienda Thomas, dicta las medidas que conducen a la reducción del contenido metálico del dólar, con cuya reducción la paridad de nuestro signo monetario se sitúa en Bs. 3,061. Durante los primeros meses de 1934, las cotizaciones del dólar en Caracas descendieron hasta situarse en Bs. 3,03. Por otra parte, la oferta de divisas de las empresas petroleras que el mercado no estaba en capacidad de absorber tenía incidencia negativa sobre el cambio al debilitar aún más dichas cotizaciones (ibídem). Tal situación perjudicaba evidentemente a la producción de café, cacao y otros renglones tradicionales de exportación, cuyo contravalor en moneda nacional se reducía considerablemente. Como resultado de ulteriores conversaciones con las empresas petroleras se llegó a un acuerdo que fue aprobado por el Gobierno nacional. El 25 de agosto de 1934, el Ministerio de Hacienda se dirigió oficialmente al Banco de Venezuela comunicándole que en atención a la gran oferta y poca demanda de giros en moneda extranjera se había venido observando una baja acentuada en los tipos de cambio de el régimen cambiario 137 dichas monedas en relación con el bolívar, lo cual, además de causar trastornos en el curso del cambio, redundaba en perjuicio de los exportadores que sufrían pérdidas en el precio de los frutos exportables vendidos todos en mercados externos y en moneda extranjera. y que el Ejecutivo Federal había resuelto adoptar medidas y arreglos que corrigieran la situación. Se instruyó, por lo tanto, al Banco de Venezuela para adquirir divisas petroleras en las condiciones a que se ha hecho referencia anteriormente, lo que constituyó la primera intervención oficial en el mercado de cambios. El convenio celebrado en esa oportunidad con las empresas petroleras fue de tipo verbal (ibídem), atendiendo sólo a la palabra de los obligados y sujeto a la condición de que en cualquier momento tanto el Gobierno nacional como cualquiera de los obligantes podía darlo por terminado. Con las gestiones realizadas por el doctor Vicente Lecuna cumplía el Banco de Venezuela una de las atribuciones que le señalaba el contrato celebrado con el Ejecutivo Federal, mediante el cual esa institución se comprometía a procurar la regulación de la circu­lación monetaria en el país de acuerdo con los principios del patrón oro. Sin embargo, es oportuno destacar que el entonces ministro de Relaciones Interiores, doctor Pedro R. Tinoco, tuvo decisiva participación en la materialización de este acuerdo. De ahí que se le haya venido conociendo con el nombre de Convenio Tinoco. Durante el año 1935 se ratificó el tipo de compra de divisas y se rea­ lizaron algunas modificaciones en cuanto a los tipos de venta. En 1937, con motivo de un nuevo convenio, el bolívar experimentó una revalua­ ción con respecto al dólar al fijarse un tipo de compra de Bs. 3,09, el cual, según se ha indicado, correspondía al punto de exportación oro. El tipo de venta a los bancos se fijó en Bs. 3,17 y el de éstos al público en Bs. 3,19. Esta revaluación del bolívar contrastaba evidentemente con la devaluación que aun las monedas más sólidas experimentaron durante ese mismo período. El doctor José Antonio Mayobre (1944) comentaba esta situación así: Las medidas devaluacionistas de Estados Unidos elevan el tipo de cambio de nuestro signo monetario que llega hasta Bs. 3,03 en 1934. Es claro que tan extremas variaciones habían de afectar seriamente los diferentes sectores 138 el banco central de venezuela de la economía nacional y ocasionar, en consecuencia, una reconsideración acerca de la más ventajosa posición del bolívar, tanto más cuanto que, unos tras otros, la mayor parte de los países se decidían o se veían forzados a efectuar manipulaciones monetarias. La sobrevaluación del bolívar comenzaba a tener incidencia negativa sobre las exportaciones venezolanas, distintas a las correspondientes del sector petrolero, y demandaba una solución adecuada, cónsona con los intereses de las mismas. A partir de 1936 comenzó a operar un sistema de primas para la exportación de café, cacao, azúcar, papelón, ganados, pieles y madera, cuyo monto y características fueron objeto de modificaciones y reajustes de menor importancia durante los años siguientes. Una Oficina Nacional Centralizadora de Cambios fue establecida el 3 de febrero de 1937. Dos decretos de trascendental importancia en materia de cambios aparecen a principios del mes de octubre de 1940, cuando inicia sus operaciones el Banco Central de Venezuela: mediante el primero, se ordena suprimir la Oficina Nacional Centralizadora de Cambios y se traspasan sus atribuciones al Banco Central de Venezuela; y, en el segundo, se establece que las divisas provenientes de la exportación de productos venezolanos deben negociarse exclusivamente con el citado organismo y se señala, además, que aquéllas que procedieran de la exportación de hidrocarburos y demás minerales combustibles continúen sujetas al régimen previamente establecido, asignándose al Banco Central las funciones que hasta entonces llevaba a cabo la Oficina Nacional Centralizadora de Cambios (BCV, Memoria, 1940). A finales de ese mismo mes se establece un nuevo mecanismo para la distribución de divisas a través de la Comisión Nacional de Control de Importaciones, la cual operaba conjuntamente con el Banco Central. Los cambios diferenciales Íntimamente ligada a la historia y evolución del Banco Central de Venezuela se encuentra la política de cambios diferenciales, la cual se pone en ejecución casi en forma simultánea con la creación del instituto emisor. Este mecanismo, como bien se sabe, data en sus aspectos básicos del el régimen cambiario 139 mes de julio de 1941, es decir, pocos meses después que el Banco abriera sus puertas al público. Coincidencialmente, el doctor Hermann Max, quien, como hemos expuesto, asesoró al Gobierno nacional en lo concerniente a problemas de banca central, era decidido partidario de su adopción. En el apéndice de su trabajo Las bases teóricas de la política monetaria, incluía recomendaciones acerca de la política que en materia de cambios debería adoptar nuestro país. Al respecto exponía varios conceptos que pueden sintetizarse así: a) Venezuela no tiene una economía homogénea, pues en ella se encuentran presentes dos sectores que se caracterizan por diferencias notables: uno, el petrolero que es en realidad una economía extranjera, y otro, la economía propiamente nacional; b) la política monetaria debe ser diferente para ambos sectores de la economía venezolana; c) como el tipo de cambio que rige para la economía petrolera no es aplicable a los demás sectores sin que se paguen primas de exportación, deben crearse para estos últimos tipos especiales de cambio; y d) el tipo de compra correspondiente al sector petrolero debe establecerse de acuerdo con las condiciones que imperen en los mercados externos con respecto a dicho producto (Revista de Fomento, 1939). Para aquella época los cambios diferenciales o monedas múltiples parecían estar de moda. Tal mecanismo era preconizado por los entonces reputados economistas de la Alemania hitleriana y tenía un fascinante atractivo en ciertos medios financieros, debido a que estaba ligado a la recuperación y creciente poderío de ese país1. Este atractivo parecía aún más acentuado en los llamados países del Cono Sur, en donde, según se ha comentado, la política económica se inspiraba en las ideas de Schacht y se habían establecido numerosos cambios diferenciales al parecer con bastante éxito. Max era un distinguido economista de origen alemán que procedía de esos países. Acogiendo presumiblemente sus ideas, Venezuela eliminó el tradicional sistema de primas a la exportación de café y cacao, y adoptó este nuevo mecanismo. La Memoria del Banco Central de Venezuela, correspondiente al año 1941, expone: 1 Véase, por ejemplo: Laufemburger, H. (1942); Schacht, H. (1927). 140 el banco central de venezuela Nuestro sistema cambiario queda sustancialmente modificado con el Decreto de 23 de julio de 1941 al crear el mercado libre de cambios con funcionamiento independiente del controlado; únicamente quedan incorporadas a este último las divisas provenientes de las actividades petroleras y las de las exportaciones de café, cacao y ganado vacuno. Las primas de exportación quedan suprimidas, bonificando en cambio las exportaciones que acabamos de mencionar con tipos diferenciales de Bs. 4,60 por dólar para el café y Bs. 4,30 para el cacao y ganado vacuno. Señalaba, asimismo, el referido decreto que las divisas provenientes de las exportaciones petroleras continuarían adquiriéndose al tipo establecido de Bs. 3,09 por dólar y que, en virtud de un acuerdo entre el Gobierno nacional y el Banco Central de Venezuela, se incrementaban los tipos de venta al público de Bs. 3,19 a Bs. 3,35 con el objeto de compensar las pérdidas que se originasen en la adquisición de las correspondientes al café y al cacao. Estos tipos de cambio experimentaron modificaciones de menor importancia y tenían una reglamentación especial, par­ ticularmente en el caso de estos cultivos, cuyo tipo más elevado sólo era pagadero cuando los precios bajasen de cierto límite. El mecanismo en referencia funcionó satisfactoriamente por varios años con cierto beneplácito del Gobierno nacional y de casi todos los sectores económicos del país, pues al parecer había solucionado todos los problemas. El bolívar, según se ha expresado, tenía de este modo dos poderes adquisitivos: uno relativamente favorable que permitía a Venezuela adquirir artículos procedentes del exterior a precios reducidos; y, otro, el que podríamos llamar bolívar de exportación, que permitía colocar nuestros productos tradicionales en los mercados externos a precios relativamente remuneradores. De esta forma se separaba el sector petrolero del resto de la economía, como lo había propuesto Max, y se protegían los intereses de la agricultura de exportación. El Convenio de Bretton Woods y nuestro régimen cambiario Con la creación del Fondo Monetario Internacional comenzó a prevalecer una nueva filosofía en materia cambiaria, radicalmente opuesta a la que hemos venido comentando. El Convenio de Bretton Woods, el régimen cambiario 141 como se sabe, propende a la creación de condiciones monetarias más sanas que tiendan a facilitar el comercio internacional y permitan la más amplia movilidad de capitales en el plano mundial. En su artículo viii estableció que ningún país participante “entrará en ningún arreglo monetario injusto, ni en prácticas monetarias múltiples, ni permitirá que lo hagan ninguno de sus organismos fiscales” y que, en caso de existir prácticas de esa naturaleza, el país participante consultará con el fondo sobre la manera de eliminarlas progresivamente. Por otra parte, en su artículo xiv consagró que cualesquiera de estas prácticas debería ser suprimida en un plazo de cinco años, vencidos los cuales tendría que consultarse al fondo sobre la posibilidad de mantenerlas. El Convenio de Bretton Woods vino a constituir, por lo tanto, la antítesis de las teorías que sustentaban los economistas del Tercer Reich, que tanto influyeron en el pensamiento económico y prácticas monetarias de América Latina en las décadas de los treinta, cuarenta y cincuenta. Venezuela, como lo hemos expuesto, suscribió el tratado en referencia, el cual fue ratificado posteriormente por el Congreso Nacional y promulgado como ley por la Junta Revolucionaria de Gobierno en 1946. También nuestro país convino con el Fondo Monetario Internacional una paridad de Bs. 3,35 por dólar, pero no pudo cumplir oportunamente sus compromisos relacionados con la eliminación de los tipos múltiples de cambio. En las oportunidades en que se realizaron las reuniones de consulta previstas en el artículo xiv, se adujo básicamente que nuestro sistema de cambios diferenciales no tenía carácter discriminatorio contra países, ni contra productos de importación, ni obedecía al interés de competir deslealmente con otras economías, sino que se derivaba de una necesidad imperiosa como era la de permitir que subsistieran los tradicionales productos agrícolas de exportación, frente al impacto de la economía petrolera. El Fondo Monetario Internacional fue, en cierto modo, receptivo ante ese planteamiento, basado en lo cual Venezuela continuó manteniendo su mecanismo cambiario. En todo caso, las autoridades monetarias del país estaban plenamente conscientes de que los cambios diferenciales no constituían una práctica monetaria sana, y que tarde o temprano habría necesidad de adoptar otra solución. Un estudio 142 el banco central de venezuela elaborado a mediados de 1946 por los doctores Ernesto Peltzer y José Antonio Mayobre planteaba el problema en los siguientes términos: Desde un punto de vista teórico, dado que cada moneda es un patrón de valor dentro de cada Estado, lo lógico es la existencia de una sola paridad entre cada moneda y las demás, paridad que se basa en el contenido oro de cada moneda o las diferencias de poder adquisitivo. Un sistema donde coexistan varios tipos de cambio, como el nuestro, no puede ser sino artificial y temporal. Los sistemas de moneda múltiple tienen su origen, más que en condiciones monetarias, propiamente dichas en otras necesidades de la política económica… En algunos países como en la Alemania hitleriana los fines que se perseguían con varios tipos de moneda eran manifiestamente perjudiciales para la armonía en las relaciones comerciales y la confianza internacionales (Peltzer, 1966). La necesidad de hacer frente a los compromisos derivados de la adhesión al Fondo Monetario Internacional, pero, fundamentalmente, la de establecer un sistema más simplificado y conveniente a la economía, trajo como resultado que las autoridades monetarias, conjuntamente con el Gobierno nacional, examinasen varias posibles alternativas de solución, entre ellas, las siguientes: a) una devaluación del bolívar hasta un límite tal que permitiera exportar satisfactoriamente el café, cacao y otros renglones que tuviesen posibilidades en el mercado mundial; b) una unificación de los tipos de cambios de acuerdo con los tipos de compra y venta de divisas por parte de la banca; y c) una unificación según la paridad oro con el dólar o referida al tipo de compra de divisas a las empresas explotadoras de hidrocarburos. La devaluación de nuestro signo monetario, hasta un nivel que permitiese la exportación de café, cacao y otros renglones, no solucionaba los problemas. En caso de adoptarse esta alternativa, se produciría, según se había estimado, una baja en los ingresos de divisas del país, puesto que las empresas petroleras requerirían de menor cantidad de dólares para realizar sus operaciones. Se registraría, asimismo, un encarecimiento proporcional en el contravalor en bolívares de los productos de importación, sin que tales sacrificios pudiesen ser compensados por el posible incremento que experimentarían las exportaciones de café y cacao. La unificación aplicable al tipo de compraventa de la banca, si el régimen cambiario 143 bien no encarecería el abastecimiento interno, disminuiría en cerca de 8% los ingresos de divisas petroleras; no garantizaría la exportación de café y cacao en condiciones aceptables y eliminaría toda posibilidad de beneficios cambiarios. Por último, la unificación sobre la base de la paridad del oro con el dólar, si bien no afectaría sensiblemente los ingresos de divisas petroleras, acentuaría sustancialmente la propensión a importar, lo cual colocaría en dificultades a la industria nacional o frustraría definitivamente su desarrollo. Una unificación sobre esta base impediría, además, exportar cualquier otro producto distinto del petróleo. Tal era el enfoque del problema durante la década 1940-1950 con respecto a una posible unificación cambiaria (ibídem). Experiencias de otros países en materia de cambios diferenciales Muchas otras naciones, además de Venezuela, han recurrido al uso de cambios diferenciales, particularmente en el período de posguerra: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Indonesia, Laos, Pakistán, Afganistán, Filipinas, Vietnam y Uruguay son comúnmente citados en las publicaciones del Fondo Monetario Internacional como exponentes de este sistema2. Más aún, se tiene conocimiento de que hasta el año 1955 todos los países sudamericanos, y algunos de Centroamérica, como Costa Rica y Nicaragua, mantenían sistemas múltiples de mayor o menor complejidad. Fuera de América Latina eran conocidos los casos de España, Israel, Turquía, República Árabe Unida, República de China, Grecia y Yugoslavia, casi todos los cuales han adoptado medidas de simplificación (De Vries, 1965). Se ha dado, asimismo, el caso de países que han unificado su sistema cambiario y han tenido que recurrir de nuevo al uso de monedas múltiples, todo ello a pesar de los compromisos adquiridos internacionalmente de propender a la creación de condiciones monetarias más sanas. El mecanismo en referencia parece, pues, tener cierto atractivo para determinadas economías, especialmente aquéllas que se encuentran en etapas relativamente atrasadas de desarrollo 2 Annual Report on Exchange Restrictions. 144 el banco central de venezuela o confrontan serios problemas de balanza de pagos. Veamos las razones que parecen explicar la preferencia por este tipo de cambios. Desde el punto de vista de las importaciones, no cabe duda de que el establecimiento de tipos de cambio más elevados para adquirir determinados productos disminuye automáticamente el ingreso de los mismos por causa de los mayores precios que habrán de pagarse. Al imponerse tipos de cambio más altos para determinados artículos, particularmente para aquéllos de tipo no esencial o suntuario, además de restringirse la demanda de divisas por estos conceptos, se logran varios objetivos secundarios de gran interés, como son: en primer lugar, se evita el problema de las decisiones administrativas que normalmente involucran los cupos de importación, así como la necesidad de mantener costosas organizaciones burocráticas para ese propósito; en segundo lugar, el mecanismo cambiario resulta una modalidad mucho más ágil y expedita que los cupos de importación o de otorgamiento de divisas; y, por último, permite obtener beneficios por el diferencial de cambio que contribuyen a robustecer los ingresos públicos o a subsidiar la importación de artículos que requieren un tratamiento especial. El aspecto fiscal se encuentra, por lo tanto, íntimamente ligado a esta política, lo que hace que su aplicación sea normalmente más atractiva que la de cupos. También se puede utilizar como mecanismo antiinflacionario, lo cual resulta especialmente valedero cuando se esterilizan los ingresos fiscales que se registran como resultado de su aplicación (ibídem). La adopción de sistemas múltiples no plantea, en consecuencia, problemas significativos en lo que concierne a las importaciones. Por el contrario, como lo hemos visto, la utilización del tipo normal de exportación conjuntamente con otro u otros más elevados para determinadas importaciones, además de restringir la demanda excesiva de divisas, puede servir para propósitos fiscales o para frenar determinados movimientos inflacionarios. Claro está que existen políticas alternativas que, como la elevación de los aranceles aduaneros, permiten llevar a cabo los mismos objetivos sin necesidad de intervenir en el valor de la moneda o crear peligrosos artificios cambiarios. Una reforma fiscal constituiría en este caso la solución ortodoxa que posiblemente recomendaría el Fondo Monetario Internacional, pero sucede que muchos de los problemas el régimen cambiario 145 de escasez de medios externos de pago que confrontan las economías en desarrollo tienen carácter predominantemente cíclico, en cuyo caso resultaría desacertado modificar la estructura fiscal, cuando puede recurrirse a soluciones transitorias más flexibles. En estos casos la utilización de los mecanismos de precios, en lugar de la elevación de los aranceles o el establecimiento de cupos, parece lo más aconsejable. El propio Triffin se pronuncia a favor de los tipos múltiples o, más específicamente, por la creación de dos mercados para abordar situaciones de este tipo: un mercado controlado que permita satisfacer las necesidades esenciales de la economía; y otro de tipo libre que se establezca mediante la oferta en licitación de los excedentes de divisas, los cuales se colocarían así entre los mejores postores y se utilizarían para las importaciones no esenciales y ciertas transferencias que no tengan carácter preferencial (ibídem). Un mecanismo de esta naturaleza presenta una serie de ventajas respecto al tradicional de cambios múltiples con tipos previamente establecidos, ya que además de eliminar, en cierta forma, el llamado mercado negro, crea una válvula de escape para los movimientos de capitales y permite al erario público obtener el máximo beneficio por las operaciones cambiarias. Desde el punto de vista de las exportaciones el problema tiene características diferentes. Plantéase aquí un peligro que puede debilitar la economía de cualquier país o deteriorar su balanza de pagos. Tal peligro está dado por la posibilidad de mantener sobrevaluado el tipo de cambio aplicable a los principales productos de exportación, lo cual suele hacerse ya sea con la finalidad de ampliar la diferencia entre los tipos de compra y de venta de divisas para incrementar el beneficio cambiario o bien con el propósito de crear otros tipos de compra para ciertas exportaciones marginales que se desea fomentar. En este caso resultaría penalizado el sector de exportación más eficiente, o sea, el producto que tenga mayores posibilidades competitivas en el exterior, ya que sobre él recaería toda la carga financiera del sistema. Dicho producto recibe el menor contravalor en moneda nacional, con lo cual pretende hacerse una especie de justicia distributiva similar a la que se lograría con la tributación. Algunos países han utilizado mecanismos de esta naturaleza con la finalidad de propender a una diversificación de sus exportaciones, pero los resultados no han sido siempre satisfactorios, ya que se ha 146 el banco central de venezuela gravado fuertemente el principal o los principales productos de exportación, y se ha incidido desfavorablemente sobre su producción. Como consecuencia lógica, ha disminuido el valor de las exportaciones en su conjunto y se han confrontado mayores problemas de balanza de pagos. Por el contrario, cuando se han unificado los tipos de cambio se han registrado experiencias más satisfactorias. En general, puede decirse que la utilización de tipos de cambio múltiples ha traído numerosas experiencias tanto favorables como adversas. Entre las favorables se cita comúnmente, entre otros casos, el de Tailandia, país que confrontó serios problemas de balanza de pagos entre los años 1947 y 1955, y utilizó mecanismos de esta naturaleza para solucionar problemas de transición (ibídem). También Costa Rica y Nicaragua han adoptado cambios diferenciales con razonable éxito para contrarrestar procesos inflacionarios. Experiencias menos favorables han sido las de Bolivia, en donde la utilización de este mecanismo en lugar de contrarrestar la inflación contribuyó a acelerarla (ibídem). Indonesia ha mantenido, al parecer, el más complejo de los sistemas múltiples con numerosos tipos de compra y venta de divisas, situación que en opinión de especialistas, ha traído como resultado consecuencias altamente desfavorables, debido a que la producción destinada a la exportación ha sido afectada negativamente (Kanesa, 1960). En todo caso, quienes han analizado a fondo estos mecanismos han llegado siempre a la conclusión de que las posibilidades de éxito o de fracaso en su aplicación dependen, fundamentalmente, de la mayor o menor disciplina monetaria y fiscal que se adopte conjuntamente con los mismos. En el caso de las exportaciones surge una serie de problemas que ameritan ser cuidadosamente estudiados y que plantean interrogantes, así: en primer lugar, ¿hasta qué punto el principal o los principales productos de exportación pueden resistir la carga financiera que se les impone? En segundo término, ¿cuáles son los productos marginales que tienen verdaderas posibilidades de exportación? Y, por último, ¿cuáles serían los tipos de cambio que más convendrían para estos propósitos? Como podrá comprenderse, cualquier error de apreciación en que se incurra puede conducir a graves fracasos con daños difíciles de reparar. el régimen cambiario 147 Devaluación y proceso de unificación (1960-1964) Los tipos de cambio que se fijaron pocos meses después de la creación del Banco Central, continuaron en vigencia por más de 20 años. No obstante, ante la progresiva desaparición de las exportaciones de café y cacao fueron disminuyendo también las compras de divisas procedentes de la exportación de esos renglones a los tipos preferenciales establecidos (dólar café y dólar cacao), como consecuencia de lo cual el mecanismo cambiario quedó reducido en la práctica a dos niveles básicos: compra de dólares a las empresas petroleras por parte del Banco Central a Bs. 3,09 por dólar, y ventas al público a través de la banca a Bs. 3,35 por dólar. Consecuencialmente, el diferencial obtenido de tales operaciones se convirtió en una fuente significativa de ingresos fiscales y el sistema cambiario quedó así atado a las finanzas públicas. Surgió entonces la teoría de que los cambios diferenciales constituían un medio para obtener beneficios adicionales de las empresas petroleras, en contraposición a su función original de contribuir a la diversificación de las exportaciones. Durante aquellos años los resultados de la balanza de pagos fueron predominantemente favorables, lo que permitía la acumulación de reservas y el mantenimiento de la libre convertibilidad. A partir de 1958, como consecuencia de los hechos políticos ocurridos, se produjo una crisis de confianza que se tradujo en fuertes salidas de capitales y, por ende, en saldos adversos en la balanza de pagos. Los esfuerzos destinados a solucionar el problema mediante una adecuada coordinación de la política fiscal y la monetaria resultaron inoperantes y, en noviembre de 1960, se impuso un control de cambios. Esta medida no logró paralizar las salidas de capitales ni el deterioro de las reservas internacionales, lo que trajo consigo una modificación del sistema establecido. En marzo de 1961 se crea un mercado libre oficial al tipo de Bs. 4,70 por dólar y un mercado controlado al tipo tradicional de Bs. 3,35. En esa oportunidad sólo se pasan al mercado libre las importaciones no esenciales y suntuarias, así como algunas transferencias y gastos de viaje, pero el desequilibrio de la balanza de pagos no llegó a superarse. Por consiguiente, en abril de 1962, por Decreto Nº 724 se transfieren al mercado libre cerca de 148 el banco central de venezuela 80% de las importaciones, así como prácticamente todas las repatriaciones de capital y sus servicios financieros. Con la adopción de las medidas antes indicadas, comenzó a restablecerse el equilibrio de la balanza de pagos y se iniciaron estudios para un retorno a la libre convertibilidad, conjuntamente con una unificación o simplificación cambiaria y una devaluación formal de nuestro signo monetario. La Memoria del Ministerio de Hacienda correspondiente al año 1963 incorporó en sus páginas un trabajo de gran interés para la economía nacional titulado “Simplificación del sistema cambiario”, cuya redacción ha sido atribuida al propio ministro de Hacienda de la época, doctor Andrés Germán Otero. En dicho trabajo se demostraba con cifras y datos bastante fehacientes que el país había superado las condiciones que habían dado origen al establecimiento de cambios diferenciales, y que era necesario adoptar otra modalidad cónsona con la nueva situación. Este trabajo se publicó sólo a título ilustrativo, no contenía proposiciones específicas ni señalaba cuál era la posición del despacho sobre la materia; sin embargo, su presentación fue positiva en el sentido de que orientó a la opinión pública calificada y contribuyó de ese modo a la solución del problema. Los principales argumentos que se exponían a favor de la eliminación de los cambios múltiples en beneficio de un sistema unificado, eran los siguientes: 1. Antes de la reforma de la Ley de Hidrocarburos practicada en 1943, la participación del fisco en la industria petrolera dependía básicamente del llamado impuesto de explotación o regalía, el cual se calcu­laba de acuerdo con una suma de bolívares por unidad de petróleo producido. Privaba, por lo tanto, en esa oportunidad, el criterio de que mientras más bajo fuese el tipo de cambio del dólar con respecto al bolívar, mayor sería el ingreso de divisas por este concepto. A partir de 1943, como resultado de las reformas antes citadas, el impuesto de explotación comienza a pagarse según el valor mercantil del petróleo venezolano en el mercado mundial, calculado en dólares. En consecuencia, el tipo de Bs. 3,09 por dólar aplicado a las divisas provenientes del sector petrolero traía como resultado que el contravalor en moneda nacional que obtenía el fisco fuese reduci- el régimen cambiario 149 do. Una unificación de los tipos de cambio tendería necesariamente a elevar la participación en bolívares del Gobierno nacional, lo cual no constituía de por sí un objetivo despreciable. 2.Cuando se estableció el sistema de cambios diferenciales no existía en el país legislación de Impuesto sobre la Renta, en virtud de lo cual las utilidades de las empresas explotadoras de hidrocarburos no tenían incidencia sobre los ingresos fiscales. Gravar a la industria petrolera a través de una manipulación monetaria y en beneficio de otros sectores de la economía parecía razonable, pero no así después que se promulgó y perfeccionó la Ley de Impuesto sobre la Renta, puesto que el aumento en los costos, derivado de la obligatoriedad de vender divisas al tipo de Bs. 3,09 por dólar, restringía los beneficios de la industria y, por lo tanto, la participación en los mismos por parte del Gobierno nacional. 3. Cuando se estableció el sistema de cambios diferenciales, Venezuela tenía una estructura predominantemente agrícola. Sólo interesaba en aquella oportunidad garantizar la exportación de café y de cacao, de cuyo cultivo vivía el grueso de la población económicamente activa, pero no se pensó que el país adquiriría cierto grado de desarrollo industrial y que la industria nacional pudiese llegar a interesarse por aprovechar la extraordinaria potencialidad de compra de las empresas petroleras. 4.El sistema cambiario vigente era totalmente contrario al objetivo de vincular la industria petrolera a la economía del país, en razón de que dicha industria, al estar obligada a colocar sus divisas al tipo de Bs. 3,09 por dólar, tenía poco interés en adquirir artículos nacionales que le resultaban extraordinariamente costosos. El propio Gobierno nacional, que durante mucho tiempo se beneficiaba de un tipo de cambio similar para pagar sus importaciones y servicios en el exterior, tampoco se interesaba por adquirir productos del país y prefería recurrir a importaciones. 150 el banco central de venezuela Finalmente, el estudio presentado por el Ministerio de Hacienda contenía datos bastante precisos acerca de la forma en que se modificarían las recaudaciones fiscales e ingresos de divisas en caso de recurrirse a la unificación. Básicamente desaparecerían las utilidades cambiarias que constituían para la época uno de los más importantes arbitrios rentísticos, pero su eliminación quedaba compensada por el mayor contravalor en bolívares del royalty o regalía y por el aumento que experimentaría el Impuesto sobre la Renta, todo lo cual se había determinado según estados hipotéticos de ganancias y pérdidas de las empresas petroleras calcu­lados a distintos tipos de cambio. Las empresas petroleras, según se demostraba, tampoco se veían afectadas en sus intereses y los ingresos de divisas del país no se alteraban en forma significativa. Por otra parte, las experiencias que se habían obtenido del control de cambios eran realmente lamentables, debido a las evasiones y a otras prácticas no saludables que se derivaban del sistema. Se daba, por ejemplo, el caso de inversionistas extranjeros que vendían sus divisas en el mercado libre al tipo de Bs. 4,60 o Bs. 4,70 por dólar y luego recurrían al Banco Central a adquirir la misma cantidad al tipo de Bs. 3,35 para importar maquinaria y equipos. La industria siderúrgica nacional, que había comenzado a producir tubos y otros renglones, tenía grandes dificultades para colocarlos en el sector petrolero, debido al tipo de cambio que prevalecía para las empresas explotadoras de hidrocarburos. En varias oportunidades se recurrió al expediente de calificar las ventas de la siderúrgica a las empresas petroleras como una exportación de la primera y una importación de las segundas para así obviar el problema cambiario3. Retorno a la libre convertibilidad (1964) Como resultado de los estudios y apreciaciones a que se ha hecho referencia, pero, muy especialmente, de la recuperación de la confianza y consecuente disminución de las salidas de capitales, durante el mes de 3 Véase, por ejemplo: Machado Gómez, A. (1963); Woodley, J.R. (1964). el régimen cambiario 151 enero de 1964, mediante Decreto Nº 1.159, se eliminó el control de cambio que se mantenía en vigencia desde noviembre de 1960. El nuevo decreto mantuvo en vigencia la obligatoriedad de vender al Banco Central de Venezuela las divisas provenientes de la explotación de hidrocarburos y otros minerales combustibles, así como de las empresas explotadoras de mineral de hierro. Estableció, asimismo, que los tipos de compra y venta de divisas serían fijados por el Ejecutivo Nacional de común acuerdo con el Banco Central. Como resultado de esa facultad se fijaron los tipos de compra en Bs. 4,40 por dólar para las divisas provenientes de las empresas petroleras y explotadoras de mineral de hierro, y en Bs. 4,485 para las del café y el cacao. Igualmente se fijó un tipo de venta al público de Bs. 4,50 por dólar. Conjuntamente con este decreto se dictó otro que creaba un sistema de bonificación a la importación de ciertas mercancías esenciales, consistente en el reintegro de Bs. 1,15 por cada dólar que pagasen los importadores por concepto de adquisición de las mismas. Este decreto fue modificado posteriormente quedando sólo el sistema de bonificación para dos productos esenciales, las leches conservadas y el trigo. El Decreto Nº 1.159 no logró, por lo tanto, la unificación de los tipos de cambio, pero constituyó un extraordinario avance en este sentido. La adopción de las medidas de unificación y simplificación no constituyó tarea fácil. El país estaba demasiado aferrado al Régimen de Cambios Diferenciales, del cual, según se afirmaba, podían derivarse grandes beneficios, pues, además de obtenerse mayor provecho de las empresas explotadoras de hidrocarburos, se lograban las ventajas de una moneda dura que facilitaba la importación de maquinarias y equipos para el desarrollo industrial. El Gobierno nacional, el ministro de Hacienda y las propias autoridades del Banco Central fueron objeto de numerosas críticas por parte de sectores calificados de la opinión pública. Llegó incluso a afirmarse que la adopción de estas medidas obedecía a presiones del Fondo Monetario Internacional, en razón de que dicha organización normalmente insistía en que Venezuela cumpliese los compromisos contraídos en Bretton Woods. Estos nuevos tipos de cambio no produjeron efectos adversos sobre la economía nacional como se 152 el banco central de venezuela había vaticinado. Por el contrario, el balance de su adopción ha sido positivo. En efecto: 1. No se produjo un incremento en el costo de la maquinaria y equipos industriales capaz de obstaculizar el crecimiento económico, tal como se había temido en algunos sectores. 2.Se aminoró el problema de la competencia exterior en el mercado interno, puesto que se encarecieron numerosos renglones cuya importación no se justificaba. 3. No se observó un incremento de significación en el costo de la vida que pudiera atribuirse al nuevo régimen cambiario. Como se sabe, el proceso inflacionario comenzó a afectar a nuestro país desde 1974, como consecuencia de la inflación mundial y del aumento de la liquidez interna, derivado del alza de los precios del petróleo. 4.No se registró incidencia desfavorable sobre los ingresos fiscales debido a que, tal como estaba previsto, la elevación del Impuesto sobre la Renta del sector petrolero y el mayor contravalor en bolívares de la regalía compensaron cabalmente la desaparición de las utilidades cambiarias. Tampoco se observaron bajas en los ingresos de divisas del país que ameritasen consideración especial. 5. Fue posible lograr una mayor integración de la industria petrolera con el resto de la economía, por cuanto se estableció un mecanismo para que las empresas explotadoras de hidrocarburos tuviesen mayor interés en la adquisición de productos nacionales. 6.Gracias a la adopción de los nuevos tipos de cambio, el país ha comenzado a dar sus primeros pasos en lo concerniente a la diversificación de exportaciones. Algunas industrias, como la siderúrgica, no confrontan problemas significativos para colocar sus excedentes de producción en el exterior y han elaborado planes para intensificar sus exportaciones. el régimen cambiario 153 Otras modificaciones cambiarias Revaluaciones de 1971 y 1973 Con motivo de las devaluaciones experimentadas por el dólar de Estados Unidos en los años 1971 y 1973, que implicaron una reducción del contenido oro de esa moneda en 7,9% y 10%, respectivamente, con las cuales el precio oficial de dicho metal pasó a 38 dólares y luego a 42,2 por onza, regístranse en Venezuela sendas revaluaciones del bolívar, orientadas a compensar la pérdida de poder adquisitivo de nuestro signo monetario frente a las monedas más importantes de los países europeos y la del Japón. En sus Memorias correspondientes a 1971 y 1973, el Banco Central −además de analizar la problemática planteada en el Sistema Monetario Internacional− destaca que se han estudiado las repercusiones que estas devaluaciones puedan tener sobre la economía nacional y se han considerado distintas alternativas destinadas a compensar la pérdida de poder adquisitivo de los ingresos de exportación del país, así como también a evitar un encarecimiento de las importaciones que podría ejercer repercusiones adversas sobre los precios. Como consecuencia de tales estudios se llegó a la conclusión de que era conveniente proceder a la revaluación del bolívar, celebrándose a tal efecto convenios cambiarios entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central, en los cuales se mantiene la estructura de cambios múltiples y en donde los tipos de compra de divisas al sector petrolero y minero, y de venta de éstas al público quedan determinados así: 1. Convenio Cambiario de diciembre de 1971: venta de las empresas de petróleo y mineras al Banco Central, Bs. 4,30 por dólar. Venta de la banca comercial al público, Bs. 4,40 por dólar. 2.Convenio Cambiario de febrero de 1973: venta de las empresas petroleras y mineras al Banco Central, Bs. 4,20 por dólar. Venta de la banca comercial al público, Bs. 4,30 por dólar. 154 el banco central de venezuela Flotación conjunta con el dólar y eliminación del sistema de paridades Durante los años siguientes continuaron los desajustes del Sistema Monetario Internacional y se intensificaron los esfuerzos por lograr una reforma de dicho sistema, todo lo cual se traduce en modificaciones de criterios y de normas en cuanto a las paridades de las monedas y al papel que dentro de él deben desempeñar el oro y las monedas claves. Del rígido esquema de las paridades fijas, establecido en Bretton Woods, se pasa al de las paridades “fijas, pero ajustables”, y de éste al régimen de flotaciones, así como a la recomendación de que el oro debe disminuir progresivamente su papel como activo de reserva y como numerario o denominador común del sistema para ceder paso a los derechos especiales de giro. Por último, al legalizarse y generalizarse el sistema de flotaciones, se establecen de hecho dos variedades: las llamadas flotaciones independientes, que como su nombre lo indica, están constituidas por monedas que fluctúan con relativa libertad en el mercado cambiario, como serían el dólar de Estados Unidos y el marco alemán, y las llamadas flotaciones conjuntas o vinculadas, constituidas por monedas en las cuales, como en el caso del bolívar, su tipo de cambio está fijado respecto a una tercera moneda que flota independientemente en el mercado y que, por lo tanto, se aprecian o deprecian en la medida en que lo hace la primera. Por consiguiente, como consecuencia de esta situación, de la reforma del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, así como de las disposiciones contenidas en la Ley del Banco Central de Venezuela promulgada en 1974, la cual incorpora un capítulo sobre el sistema monetario nacional, se introducen los siguientes elementos en nuestro sistema cambiario: 1. Queda virtualmente suprimido el mecanismo establecido en el Convenio de Bretton Woods, de fijar la paridad de las monedas en relación al oro o al dólar de Estados Unidos. 2.Al promulgarse la Ley del Banco Central de Venezuela y derogarse la Ley de Monedas se eliminan las disposiciones según las cuales el bolívar representaba un contenido oro equivalente a 0,290323 gr, lo el régimen cambiario 155 que establecía una paridad respecto a otras monedas que no guardaba relación con los tipos de cambio. 3. Como consecuencia de la fijación de nuestro tipo de cambio, vinculado con el dólar de Estados Unidos, el bolívar comienza a flotar indirectamente en el mercado cambiario internacional en la medida en que lo hace aquella moneda. 4.La nueva Ley del Banco Central de Venezuela autoriza a dicha institución para que, cuando lo considere conveniente y previo consentimiento del Ejecutivo Nacional, permita que los tipos de cambio fluctúen libremente en el mercado, de acuerdo con la oferta y demanda de divisas y los convenios internacionales. Nacionalización petrolera y unificación cambiaria Con motivo de la nacionalización de la industria petrolera y del hierro parecen haber cesado las causas que justificaban el mantenimiento de tipos especiales de cambio para la adquisición de divisas procedentes de ambos sectores. Por consiguiente, en julio de 1976 se celebra un nuevo Convenio Cambiario entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela, que contempla básicamente los siguientes tipos para compra y venta de divisas: a) adquisición de divisas por parte del Banco Central provenientes de las empresas de petróleo y hierro, Bs. 4,28 por dólar; b) adquisición de divisas por parte del Banco Central proveniente de cualquier otra fuente, Bs. 4,28 por dólar; y c) ventas de divisas al público por parte de la banca, Bs. 4,30 por dólar. Por último, es de destacar que la adopción de estas medidas puso fin a la etapa de cambios múltiples o diferenciales que se mantenían en vigencia prácticamente desde la creación del Banco Central y que fueron unificándose en forma progresiva. Su adopción determinó además la aceptación, por parte de Venezuela, de los compromisos previstos en el artículo viii del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, o visto desde otro ángulo, la inclusión de nuestro país en la lista de naciones comprendidas en dicho artículo. capítulo vi Prestamista de última instancia Consideraciones generales sobre la política de redescuento1 Si bien su importancia y prestigio se han venido debilitando durante los últimos años, el redescuento constituye el más antiguo y generalizado de los instrumentos de control monetario. No se concibe, por lo tanto, un banco central que no esté plenamente facultado para la realización de operaciones de este tipo, como tampoco una institución de esa naturaleza que no establezca una determinada tasa de redescuento y la modifique con cierta frecuencia, aun cuando tales cambios no tengan la efectividad ni los resultados deseados. Dicha tasa, llamada en algunos países tasa del banco debido a su origen inglés (bank rate), constituye en última instancia, el costo que para la banca privada implica tomar recursos prestados del banco central. Sus variaciones, estudiadas por regla general con especial detenimiento, tienen como finalidad inmediata estimular o restringir el crédito bancario y se encuentran asociadas a propósitos expresos de las autoridades monetarias destinadas 1 La especial atención que se presta a la política de redescuento en este capítulo radica en que durante los primeros años de actuación del Banco Central, los redescuentos y los anticipos eran el medio fundamental de asistencia crediticia del BCV al sistema financiero, debido a la virtual ausencia de valores públicos que pudieran servir para este propósito. Hoy en día el redescuento, considerado un mecanismo sumamente lento y engorroso (por la necesidad de examinar cada instrumento redescontable) ha venido siendo sustituido por las operaciones de reporto consistentes en las transacciones de valores públicos con pacto de recompensa. 158 el banco central de venezuela a combatir presiones inflacionarias o a activar el ritmo de los negocios. Una baja en el tipo de redescuento actúa normalmente como incentivo para estimular el crédito, ya que acentúa la diferencia existente entre éste y el interés que la banca puede cobrar por sus operaciones activas. Una elevación contribuye, por el contrario, a restringirlo, debido a que en tal caso se opera el fenómeno inverso. Naturalmente que en la práctica la mayoría de los bancos centrales no establecen un solo tipo de redescuento sino varios, según los sectores de la economía de donde emanen los respectivos documentos de crédito y el plazo de vencimiento de los mismos2. De esta forma se aspira a establecer un tratamiento diferencial de acuerdo con la importancia relativa de dichos sectores y sus necesidades de financiamiento. Como su nombre lo indica, el redescuento se materializa mediante la recepción de documentos a corto plazo que han sido descontados por instituciones financieras privadas e ingresan al banco central por endoso. Presenta, normalmente, el problema de la elegibilidad de los documentos, debido a que, de acuerdo con normas y reglamentos que tienen características bastante comunes, no todas las letras o pagarés que descuentan 2 Cabe añadir al respecto que en los países altamente desarrollados ha prevalecido el criterio de establecer una sola tasa, mientras que en las naciones en desarrollo suelen fijarse varias, de acuerdo con el origen de los documentos y su plazo. En los últimos años, sin embargo, las tasas múltiples y diferenciales han venido a constituir un fenómeno común en países de alto desarrollo financiero. Publicaciones del Fondo Monetario Internacional ilustran esta situación así: en Austria, el Banco Nacional fija una sola tasa. El Banco Central de Holanda mantiene dos, una para redescuentos y otra ligeramente mayor para los anticipos. En Bélgica el Banco Nacional establece varias de acuerdo con la garantía ofrecida y la posibilidad de que los documentos presentados se originen en operaciones de importación o exportación. En la República Federal Alemana existen normalmente dos ratas, una para redescuentos y otra para anticipos. En Suiza, además de la tasa ordinaria, se establecen dos más, una para anticipos garantizados con valores y otra para el redescuento de documentos que contribuyan a incrementar los inventarios de materias primas básicas. El Banco de Canadá, siguiendo la tradición británica, mantiene una sola y lo mismo sucede en la Unión Sudafricana. En Australia, normalmente, no se publican tasas de redescuento y se consideran las distintas solicitudes según las circunstancias prevalecientes y en forma discrecional. En América Latina resultan representativos los casos de Colombia, en donde se fijan 10 tipos de redescuento; así como también el de Costa Rica que mantiene 10, Ecuador 9 y Paraguay 3. Véase, por ejemplo, Jaramillo, R. (1966). Cuando se utilizan varias tasas de redescuento en lugar de una sola, las tasas subordinadas suelen estar vinculadas a la principal de diversas maneras o por medio de diferencias fijas o variables. De esta forma se pretende lograr una mayor vinculación entre las distintas actividades crediticias del Banco Central. Además, resultan menos complejas las variaciones en los tipos de redescuento, ya que los cambios en la tasa principal son acompañados de otros en proporción más o menos fija para las tasas subordinadas (Garvy, G., 1969). prestamista de última instancia 159 las referidas instituciones llenan los requerimientos necesarios para ser redescontados3. Por ello, se ha creado otra modalidad más flexible de crédito constituida por anticipos, o sea, adelantos que se otorgan generalmente con garantía de títulos de la deuda pública u otros activos no elegibles para el redescuento. Si bien esta última modalidad es mucho más ágil que la anterior, el costo de financiamiento resulta normalmente más elevado, pues los intereses que se aplican suelen ser superiores, y menores, también, los plazos de vencimiento establecidos4. Descuentos, redescuentos y anticipos influyen sobre la liquidez monetaria al afectar el costo del dinero, mientras que los demás instrumentos lo hacen elevando o disminuyendo su disponibilidad. Históricamente, se atribuye a Bagehot el mérito de analizar, reconocer y difundir la idea de que el redescuento debería ser una de las funciones esenciales de la banca central, con el objetivo preciso de auxiliar a los demás bancos en momentos que podían calificarse de astringencia monetaria y solucionar así algunos de los problemas de liquidez 3 Expone al respecto George Garvy (1969): “La regulación del acceso al mecanismo de redescuento se funda tradicionalmente en requisitos de elegibilidad respecto a propósito, vencimiento y solvencia crediticia del girado y el endosante. Los plazos y condiciones, incluidos los requisitos de elegibilidad y el vencimiento, suelen ser especificados en términos generales por las leyes y administrados por las autoridades monetarias, que formulan los objetivos de política y promulgan las reglas de funcionamiento. En la mayor parte de los países, la tasa de redescuento aplicable depende de la índole de los efectos ofrecidos”. 4 Resulta, en todo caso, delicado generalizar sobre la materia: en principio se estima que el redescuento constituye el canal más importante de suministro de crédito por parte de la banca central y que los anticipos representan un instrumento secundario que ofrece mayor flexibilidad para ser usado en casos de emergencia. En algunos países, sin embargo, esta última modalidad ha adquirido tan relevante importancia que se considera la forma habitual de satisfacer las necesidades de la banca privada. El caso de Estados Unidos constituye, quizás, uno de los más significativos al respecto, ya que en ese país los anticipos son el medio más generalizado, como lo demuestra el hecho de que los bancos afiliados al Sistema de la Reserva Federal suelen depositar parte de su cartera de valores en las correspondientes oficinas de este último, a fin de que les sirva de garantía permanente y poder hacerse de liquidez en casos de emergencia. Cfr. Federal Reserve Board. The Federal Reserve System. Purposes and Functions. En su estudio sobre la política de redescuento en once países altamente industrializados, George Garvy (1969) expone, por el contrario, lo siguiente: “En la mayoría de los países de que aquí nos ocupamos, los anticipos se consideran como una forma menos normal o menos conveniente de suministrar fondos y se otorgan a una tasa mayor (como en Alemania Occidental y Austria, por ejemplo) y/o por tiempo limitado solamente”. Más adelante, después de señalar otros ejemplos que robustecen este criterio, el mismo autor agrega: “Algunos países han dado un alcance bastante lato a la distinción conceptual y operativa entre redescuentos y anticipos. En otros (Italia y Holanda) son los anticipos y no el redescuento lo que se ha convertido en la técnica más común de otorgar créditos del banco central, especialmente donde el uso de los anticipos se estimula proporcionándolos en condiciones idénticas al redescuento”. 160 el banco central de venezuela planteados o, con el propósito contrario, en caso de que las condiciones económicas imperantes así lo demandaran5. El Banco de Inglaterra, según las evidencias existentes, comenzó a realizar operaciones de esta naturaleza prácticamente desde su fundación, pero al parecer sin orientación definida, con motivaciones puramente lucrativas y en forma esporádica. Fue sólo a partir de la década 1870-1880, precisamente cuando el aludido financista publica su obra Lombard Street y concibe la frase, “prestamista de última instancia”, cuando se admite que tal actividad constituye una de las atribuciones normales de dicho banco y que, por lo tanto, debe llevarse a cabo en forma permanente con las finalidades de propiciar la expansión o contracción del crédito bancario a que se ha hecho referencia (De Kock, 1963). Posteriormente, todos los bancos centrales que se establecen en los países europeos acogen sin discusión esta idea y el redescuento se convierte de ese modo en una de las funciones básicas de la banca central. La literatura económica, por otra parte, no ha dejado de teorizar acerca de los alcances y limitaciones de este recurso que, si bien originalmente se creía limitado en sus propósitos, hoy se admite que los mismos pueden ser de mayor significación, por cuanto su influencia no sólo se restringe al simple auxilio de bancos afectados por problemas de liquidez, sino que pretende alcanzarse, con su uso, objetivos de mayor significación. Después de numerosas experiencias aplicables, tanto al régimen de patrón oro puro como a los sistemas monetarios existentes en la actualidad, se estima que las manipulaciones en la tasa de redescuento se realizan para lograr objetivos tanto a corto como a mediano y largo plazo, así: a corto plazo se espera que las citadas variaciones influyan positiva o negativamente sobre el crédito y el interés bancario, finalidad que se considera hasta ahora la más inmediata y generalizada. En una segunda etapa se pretende ejercer por esta vía influencia sobre los precios, la balanza de pagos y el mercado cambiario, especialmente contribuir a limitar la demanda excesiva de divisas a fin de lograr el equilibrio en las transacciones externas o sobre los movimientos de capital a corto plazo. Como meta final se aspiran objetivos de mayor significación, tales como 5 Véanse, por ejemplo: De Kock (1963); Sayers, R.S. (1957). prestamista de última instancia 161 influir sobre el interés a largo plazo, el ingreso nacional, el volumen de inversión y el nivel de empleo (Sen, 1967). Naturalmente que para materializar estos objetivos finales, o los de tipo intermedio, resulta imprescindible que las aludidas manipulaciones tengan efectos decisivos sobre el crédito y el interés a corto plazo, ya que es a través de esos elementos como se transmite en cadena la influencia sobre la actividad económica en general. De no lograrse los objetivos más inmediatos, tampoco podrán alcanzarse los finales. Normalmente las variaciones en la tasa de redescuento crean expectativa en la comunidad financiera y son interpretadas como signo de la orientación que debe darse a los negocios, en virtud de las perspectivas que, según se estima, han sido previstas por las autoridades monetarias para el desenvolvimiento económico. Una conocida publicación del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos plantea el problema en los siguientes términos: La comunidad financiera piensa que los tipos de redescuento constituyen el eje del mercado crediticio. La función clave que se les asigna depende fundamentalmente del hecho de que los mismos han sido establecidos por un acto administrativo emanado de una organización que tiene adecuada información y competencia para juzgar si el dinero se encuentra en concordancia con las necesidades de la economía. A la luz de tales hechos es que los hombres de negocios interpretan tales cambios6. Algunos autores han comparado las variaciones en los tipos de redescuento con las luces que controlan el tráfico citadino. Las bajas en dichas tasas equivalen a la luz verde que indica que no existen peligros y que, por lo tanto, los negocios pueden avanzar sin obstáculos significativos que los entorpezcan. La luz anaranjada que precede a la roja constituye una señal de advertencia y un llamado a la prudencia y a la reflexión a fin de que no haya necesidad de registrar nuevas alzas que, comparadas igualmente con las luces de tráfico, equivaldrían a la roja que lo detiene (De Kock, 1963). Coinciden los autores en afirmar que el redescuento aumenta la elasticidad y liquidez del sistema bancario para el otorgamiento de 6 Board of Governors. The Federal Reserve System. Purposes and Functions. 162 el banco central de venezuela créditos. Los bancos comerciales disponen así de un medio rápido, seguro y normalmente económico de transformar en efectivo algunos de los renglones más importantes de su activo cuando se ven afectados por problemas de liquidez o cuando sus reservas bajan o tienden a acercarse a los límites mínimos legales o acostumbrados. La demanda de efectivo por parte del público resulta, como es sabido, bastante variable y en no pocos casos tiene un carácter estacional perfectamente predecible. A finales de mes o de quincena se retiran fuertes sumas de los bancos para pagar sueldos y salarios o para liquidar deudas que se saldan normalmente en esos períodos. En los meses de vacaciones también se recurre a la banca para sufragar los gastos extraordinarios que de ellas se derivan. En los países donde la agricultura tiene gran peso sobre la actividad económica, los períodos de siembra y recolección inciden sobre los depósitos bancarios. Influyen igualmente sobre los referidos depósitos los cambios de estación, las costumbres, los ciclos normales de mayor exportación o importación, las navidades, los períodos de auge en las ventas y, en nuestro país, hasta la Semana Santa. Al actuar como prestamista de última instancia, el banco central contribuye a que los bancos e instituciones financieras privadas puedan afrontar todos estos cambios sin mantener necesariamente elevadas disponibilidades de caja. La banca puede colocar parte sustancial de sus depósitos, siempre con la seguridad de que el banco le prestará adecuado auxilio financiero, para lo cual sólo requiere mantener en cartera un volumen adecuado de papeles que llenen los requisitos normalmente exigidos por el instituto emisor para ser redescontados. Claro está que las disponibilidades del banco central no son ilimitadas. Sus posibilidades de emisión dependen de las reservas internacionales que se mantengan o de ciertas disposiciones legales, pero normalmente dicha institución tiene con qué afrontar la demanda normal de los bancos7. 7 El establecimiento de límites cuantitativos o topes máximos al volumen de crédito que los bancos centrales pueden facilitar a la banca comercial, resulta práctica común en algunos países. Con ello se aspira a controlar el volumen de crédito y a influir sobre su distribución. Algunos bancos centrales fijan periódicamente límites absolutos tanto para el volumen total de sus colocaciones, como para la distribución de las mismas entre los distintos bancos comerciales (Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras). Otros, por el contrario, relacionan el volumen de crédito con el capital, las reservas o el total de depósitos de cada institución. prestamista de última instancia 163 La limitación fundamental está dada sólo por la política de redescuento que se lleva a cabo, la cual, según se afirma, no puede ni debe ser sorpresivamente modificada, sino, por el contrario, en forma gradual como mecanismo de aviso, ya que si se acepta la tesis de la persuasión moral y la mutua cooperación como instrumentos de control monetario, resulta deseable que el banco central pueda orientar previamente a las instituciones financieras antes de tomar decisiones de mayor alcance8. Otros elementos que deben ser tomados en consideración al abordar el problema del redescuento son los siguientes: 1. Si bien se trata de una práctica ampliamente generalizada, existen diferencias de significación en la forma de llevarla a cabo, de acuerdo con la legislación, las costumbres, el desarrollo del mercado monetario e incluso la coyuntura económica prevaleciente. Normalmente los autores agrupan para el estudio de esta materia a los distintos países en varias categorías, así (Jaramillo, 1966): un primer grupo, constituido por el Reino Unido y aquellas naciones que han heredado En Suecia, por ejemplo, el tope se establece en esa forma (50% de capital de cada banco). En Finlandia se pueden otorgar redescuentos por un volumen no superior al doble de los activos de cada banco, y en Colombia hasta el 45% del capital y reservas. En los países donde existen tipos de redescuento de carácter penal no suelen establecerse límites máximos en razón de que la rata más elevada constituye el instrumento que frena automáticamente las solicitudes de la banca. Según estudios del Fondo Monetario Internacional, las naciones que no establecen limitaciones formales al total de créditos del Banco Central son, entre otras, Afganistán, Australia, Birmania, Canadá, Etiopía, Irlanda, Italia, Jamaica, Holanda, Estados Unidos y Venezuela. (Véase, por ejemplo, Jaramillo Rodrigo, 1966). Cabe añadir, sin embargo, que casi todos los especialistas coinciden en afirmar que los apremios y las situaciones de urgencia privan, en muchas ocasiones, por sobre los reglamentos y que son pocos los bancos centrales que no han quebrantado sus normas para atender situaciones de esta naturaleza (Cfr. Garvy, G., 1969). 8 Garvy George (1969, pp. 39-40) expone al respecto: “Difieren, según los países, los montos mínimos por los cuales pueden modificarse las tasas, y ello es reflejo de la tradición y de los usos comerciales, así como de objetivos políticos. Por lo general, las modificaciones tienen lugar para un monto mínimo de ½%, pero algunos bancos practican también cambios escalonados de ¼%, y existe cierta tendencia a efectuar los aumentos por el monto mayor y las reducciones por el monto menor. (En Japón, la modificación de las tasas se hace por 0,365% o múltiplos de esta cifra, la cual equivale a una tasa de una milésima de 1% al día). La acción decisiva se suele simbolizar por cambios de un punto porcentual completo en uno u otro sentido, y, en los años últimos, ha habido casos de cambios más amplios (Reino Unido) para afrontar serios desequilibrios externos. En conjunto, las medidas implantadas por motivos externos determinaron modificaciones en las tasas por montos relativamente mayores que las derivadas de razones simplemente internas, sobre todo siempre que el banco central ha manifestado una tendencia a seguir, más que a encabezar, la marcha del mercado”. 164 el banco central de venezuela más directamente la tradición británica en materia de banca central. En dichos países, según se admite, las autoridades monetarias desempeñan con mayor propiedad sus atribuciones de prestamistas de última instancia, al proporcionar a la comunidad financiera fondos líquidos a muy corto plazo y generalmente a un solo tipo de interés. El Reino Unido constituye por sí solo un caso separado por ser las casas de descuento de Londres que forman el llamado “London Discount Market Association”, quienes ocurren al Banco de Inglaterra en solicitud de redescuento. La actividad predominante de dichas casas consiste en tomar dinero prestado del ya citado banco y colocarlo en otras instituciones financieras. Su función es, pues, la de servir de intermediarias y sus beneficios se derivan de la diferencia entre los intereses que cobran y los que pagan. La tasa de redescuento, o tasa del banco, se sitúa normalmente por encima del interés que prevalece para el mismo tipo de operaciones en el mercado crediticio, de modo que se ocurre a este recurso sólo cuando las demás fuentes son escasas. No existe límite máximo al volumen del redescuento, sino ratas más elevadas de tipo penal. La segunda categoría está constituida por los países europeos de mayor desarrollo, en donde los bancos centrales proporcionan directamente fondos líquidos a la banca privada, mediante el redescuento de documentos de crédito que llenen los requisitos establecidos en los respectivos reglamentos. Normalmente se aplica más de una tasa de redescuento de acuerdo con el tipo de documentos de que se trate y no existen límites o topes máximos al volumen del crédito, pero sí intereses más elevados para frenar la demanda de recursos de este tipo. Debido a su peculiar estructura de banca central, Estados Unidos normalmente se considera como una categoría especial. En dicho país el Sistema de Reserva Federal sólo concede redescuentos a los bancos afiliados. Cada uno de los doce bancos que integran el sistema puede establecer su tipo de redescuento de acuerdo con las condiciones imperantes en la zona de influencia de los mismos, pero debido al mejoramiento en las comunicaciones y a la mayor vinculación de los distintos mercados, se ha registrado en los últimos años una tendencia hacia la uniformidad. Como norma general priva el prestamista de última instancia 165 principio de la prudencia. Cada caso es examinado separadamente y se accede a las solicitudes de acuerdo con una serie de directrices, en las cuales se toma en consideración no sólo la situación individual del solicitante, sino también la situación económica del país o de la región. Como instrumento de control monetario, el redescuento ha demostrado relativamente poca eficiencia, en virtud de lo cual ha sido necesario complementarlo con otras medidas. Finalmente, como una cuarta y última categoría se encuentran los países subdesarrollados, cuyo caso se ha creído oportuno examinar por separado a fin de poner más de relieve la situación imperante en Venezuela. 2.Más de un siglo ha transcurrido desde la década en que Bagehot puso de relieve que el redescuento debía ser un instrumento normal de financiamiento. Sin embargo, todavía existen fuertes prejuicios en contra del uso de este recurso. En los países en desarrollo, donde la banca mantiene generalmente elevada liquidez y sus directivos actúan con prácticas en extremo conservadoras, no es extraño que tal fenómeno ocurra. Pero sucede que aun Estados Unidos, país de avanzada estructura financiera, no está libre de tales prejuicios. La literatura económica norteamericana hace continua referencia al problema y el propio Sistema de la Reserva Federal así lo admite en sus publicaciones9. Numerosos banqueros de esa nación consideran que acudir con frecuencia al redescuento no es una práctica sana, además de que revela debilidad por parte de quien lo haga. Por ello, un grupo apreciable de bancos evita a toda costa el uso de este recurso y trata de resolver sus problemas de liquidez por otros medios. El Sistema de la Reserva Federal ha tratado, según lo exponen sus voceros, de estimular el uso de dicho instrumento, pero ha encontrado escasa receptividad en un grupo apreciable de sus afiliados. 3. Como quiera que el redescuento contribuye a hacer más efectiva la política monetaria −además de otros efectos indudablemente favorables sobre el crecimiento económico−, se estima que los bancos 9 The Federal Reserve System. Purposes and Functions; Aschheim, J. (1967). 166 el banco central de venezuela centrales deben propiciar su utilización por parte de la banca privada, especialmente en aquellos países donde existe mayor resistencia en tal sentido. Una actitud receptiva frente a las exigencias de la banca, que no colida con los objetivos de la política monetaria, resulta en consecuencia saludable y se justifica en muchas oportunidades con finalidades puramente educativas, como medio para lograr objetivos de mayor significación como podría ser, entre otros, una mejor organización del mercado monetario. Por otra parte, es a través de su actuación de prestamista de última instancia como el banco central puede conocer más adecuadamente la política crediticia llevada a cabo por la banca comercial, y palpar más de cerca las necesidades de financiamiento de la economía. Distintos autores hacen hincapié en el hecho de que el análisis de los documentos presentados al redescuento proporciona a las autoridades monetarias una noción de la política de colocaciones de los bancos, lo cual resulta especialmente valedero tanto en los países donde el banco central no realiza operaciones con el público, como en aquéllos en donde, por existir un número apreciable de instituciones financieras, el único contacto del banco central con la economía privada se realiza a través de los citados documentos (Garvy, 1969). Estimular el uso del redescuento constituye, pues, según criterio de especialistas, una de las responsabilidades básicas de la banca central. 4.Prestar rápida y oportuna asistencia a bancos con problemas especiales de liquidez es otra importantísima función que no puede omitirse. Como se sabe, cuando un banco experimenta una disminución de sus depósitos tiene que reajustar sus colocaciones, vender títulos de la deuda pública, utilizar financiamiento interbancario o acudir al redescuento. En circunstancias normales, este proceso de ajuste se cumple satisfactoriamente y sin mayores problemas, pero existen casos excepcionales de insuficiencia de liquidez por inmovilización de activos, imprudencia en las colocaciones u otros casos fortuitos. Surgen, además, retiros injustificados de fondos debido a la pérdida de confianza por parte del público, situación que afecta incluso a instituciones de gran solidez. En tales casos la asistencia prestamista de última instancia 167 financiera del banco central no puede hacerse esperar, ya que de lo contrario podría registrarse una crisis de grandes proporciones capaz de lesionar el sistema bancario y la economía en general. Experiencias sumamente desfavorables se han registrado en algunos países por la simple demora en atender las peticiones de un banco con reducida liquidez. Además, generalmente se concibe que la función de prestamista de última instancia se encuentra íntimamente vinculada a la solución de problemas de esta naturaleza, y que el banco central constituye la garantía de solidez y solvencia del sistema bancario. Su asistencia oportuna, así como su orientación y sus consejos son elementos en los cuales descansa la confianza del público y de la comunidad financiera. Naturalmente, no puede esperarse que las autoridades monetarias puedan continuar prestando ayuda indefinida a una institución que se mantenga en situación de permanente iliquidez o que no haga esfuerzos razonables por alcanzar su recuperación. Se impone en estos casos la necesidad de tomar las más drásticas medidas que autoricen las leyes, teniendo siempre en cuenta que el interés de la comunidad está por encima de la institución que origina el problema. 5. Se estima que el redescuento debe reflejar operaciones efectivamente realizadas, pues de lo contrario la utilización de este instrumento proporcionaría a la banca una especie de capital de trabajo adicional, más allá de sus propias disponibilidades, que incrementaría la liquidez por encima de los requerimientos de la economía. La necesidad de mantener este principio es comúnmente citada en la literatura sobre redescuento. Por ello se insiste en el principio de la letra de cambio genuina y en la autoliquidabilidad de los instrumentos de crédito. El doctor Hermann Max, cuyas ideas, como es sabido, contribuyeron a orientar la estructuración del Banco Central de Venezuela y la política desarrollada por el Instituto en sus primeros años, enfatizaba en sus informes la necesidad de actuar de acuerdo con estas reglas (Max, s/f). Según el distinguido economista, la manera más adecuada para medir las legítimas necesidades de circulante que demandaba la economía y que no conducía a apreciaciones erradas, 168 el banco central de venezuela era la oferta espontánea de documentos de crédito para su descuento o redescuento. Tales necesidades, añadía, surgen de los negocios mismos y aumentan o disminuyen con la expansión o contracción de la actividad económica. Destacaba que la emisión de los bancos centrales se clasificaba en orgánica e inorgánica. Orgánicas eran aquellas operaciones que se realizaban mediante el redescuento de documentos que acreditaban la realización de un acto de cambio o se relacionaban con la producción o negociación de bienes, e inorgánicas aquéllas que no reflejaban tales operaciones. Las emisiones orgánicas, según exponía, tenían efecto neutral sobre el circulante y no acarreaban peligro inflacionario, lo cual no sucedía con las inorgánicas en virtud de que las mismas equivalían a lanzar dinero adicional a la circulación10. La legislación latinoamericana sobre banca central acogió durante mucho tiempo estas ideas con todo el rigor del caso, pero en los últimos años, según expone Tamagna (1963), las prácticas sobre redescuento se han liberalizado considerablemente en función de necesidades más generales de la economía. De todos modos, quienes sustentan la tesis conservadora estiman que a medida que 10 La materia en referencia fue analizada por el doctor Carlos Miguel Lollet en un estudio que, sobre la política de redescuentos, presentó al Directorio del Banco Central en 1954. Insistía el distinguido economista en ajustar dicha política al principio orgánico de la emisión, y al respecto exponía: “Si se asienta en la doctrina de que en principio las operaciones de redescuento deben basarse en documentos de crédito nacidos de operaciones de legítimo carácter comercial, es porque se quiere garantizar la existencia de la necesidad de circulante manifestada a través del crédito concedido entre comerciantes particulares. Si se procede en esta forma, se logra dar gran elasticidad al sistema monetario y sólida liquidez al instituto emisor. Los documentos de crédito, que pormenorizadamente se analizan en los anexos citados, ofrecen la garantía de crear capacidad de pago en el término de su vigencia, es decir, con documentos de crédito autolíquidos. Cuando las operaciones de redescuento no tienen esta motivación, el circulante creado no es absorbido por el mercado y su consecuencia lógica es una alza inusitada de los precios y posibles desequilibrios en la balanza comercial”. Insistía, asimismo, en la necesidad de distinguir los verdaderos efectos comerciales surgidos de transacciones entre hombres de negocios y los llamados préstamos cambiarios; es decir, préstamos directos del banco al cliente, quien firma sólo un pagaré que documenta el crédito. Señalaba que los documentos descontables o redescontables eran sólo los primeros, los cuales debían llevar por lo menos dos firmas distintas de la bancaria y que ingresaban al Banco Central por endoso. Para corregir muchos de los abusos en que se había incurrido y evitar que el crédito del Banco Central sirviera de capital de trabajo a la banca comercial, desvirtuando así la función del redescuento, proponía una reglamentación sobre la materia. Dicha reglamentación no llegó a adoptarse, aun cuando en la práctica se acogieron muchas de sus sugerencias. (Cfr. Lollet, Carlos Miguel, Memorándum del DIFC, relativo al Proyecto de Reglamentación de Redescuentos del Banco Central de Venezuela. Archivos y biblioteca del BCV). prestamista de última instancia 169 se desarrolla la actividad económica surge mayor cantidad de documentos de crédito genuinos, y que la actuación del banco central de acuerdo con estos principios resulta siempre justificada. 6. Al conceder un determinado volumen de crédito a la banca privada, por pequeño que sea, el Banco Central ha de tener en cuenta para fines de su política monetaria el principio que se ha venido llamando poder multiplicador de las reservas bancarias, según el cual, cualquier crédito que se otorgue a la banca engendra una capacidad adicional de crédito, debido a que los créditos originan depósitos y éstos, a su vez, nuevos créditos, tal como se comenta con mayor detalle en el capítulo sobre oferta monetaria. Como caso ilustrativo puede señalarse que en Estados Unidos se ha estimado que la banca puede aumentar sus préstamos o inversiones en 40.000 millones de dólares11, si por acción del Sistema de la Reserva Federal se añaden 10.000 millones de dólares a sus reservas. Dificultades que plantea la utilización del redescuento en países insuficientemente desarrollados En países altamente industrializados que cuentan con un mercado monetario bien estructurado, el redescuento opera en forma relativamente satisfactoria como instrumento de control monetario, salvo las limitaciones que más adelante se examinan. En algunos de esos países la economía responde casi automáticamente a los estímulos que se derivan de un cambio en la tasa de redescuento, mientras que en otros la influencia del referido instrumento es más restringida, aun cuando en todo caso el balance general es positivo. En los países no desarrollados la situación es mucho menos satisfactoria al respecto. La mayoría de los autores que han abordado el problema concluyen en afirmar que el redescuento tiene importancia secundaria en esas regiones del mundo, debido a que su influencia sobre el tipo de interés y el crédito bancario es reducida. De ser así, también lo serán las posibilidades que ofrece este 11 The Federal Reserve System, ob. cit. 170 el banco central de venezuela instrumento para contribuir al equilibrio de la balanza de pagos y para alcanzar los objetivos económicos y sociales de mayor significación que normalmente se le asignan. De igual modo, se admite que las variaciones en el tipo de redescuento carecen del efecto psicológico que se atribuye a las mismas en economías más avanzadas, y que las funciones del banco central como prestamista de última instancia son menos frecuentes; y menores, por lo tanto, las vinculaciones que mantienen las autoridades monetarias con la banca privada y la economía en general. Al abordar los aspectos concernientes a la banca central en los países de mercado monetario insuficientemente desarrollado, el economista hindú S.N. Sen (1952) plantea una serie de interrogantes acerca de la efectividad que ofrece el redescuento en tales mercados. Señala, por ejemplo, casos como el de Nueva Zelanda, en donde el Banco de Reserva de ese país modificó siete veces su tasa de redescuento en un período de 12 años, sin que se registrara como consecuencia de ello modificación alguna en el interés bancario a corto plazo. Apreciaciones semejantes destaca el mismo autor en el caso del Commonwealth Bank of Australia y el Banco de Reserva de la Unión Sudafricana, aun cuando en estos países la situación parece haber cambiado en años recientes como resultado de mayor desarrollo financiero. El Banco de Reserva de la India ha confrontado, igualmente, dificultades para influir sobre el interés y el crédito bancario (ibídem). Por supuesto que tales experiencias no son suficientemente sólidas para generalizar sobre la materia, pero observaciones y estudios realizados por varios expertos confirman la existencia de una situación similar en América Latina. En nuestros países, como es sabido, tampoco ha podido el redescuento operar en forma efectiva como instrumento de control de la liquidez, debido a la ausencia de un mercado monetario organizado y a la relativa importancia que conservan todavía los prestamistas no bancarios como proveedores de fondos. México, que sin lugar a dudas es una de las naciones de mayor desarrollo financiero, se encuentra todavía influido por esta situación (Martínez Ostos, s/f). Lo mismo sucede en Argentina en donde se ha recurrido a la emisión de bonos como medio más efectivo de restringir el exceso de liquidez que en determinadas ocasiones ha mantenido la banca (Sen, 1952). En otros países las experiencias han sido todavía menos satisfac- prestamista de última instancia 171 torias. Por ello se tiende a la utilización de instrumentos más directos de control del crédito. Para que el redescuento opere satisfactoriamente como instrumento de control monetario se requiere que su uso constituya una práctica habitual de la banca y no un medio esporádico de obtener liquidez en casos de emergencia como sucede en nuestras economías. Si los bancos utilizan en forma permanente este recurso, las variaciones en la tasa de redescuento influirán en esa misma forma sobre el costo de sus operaciones y se reflejarán en el interés y el crédito. En tal caso, las autoridades monetarias podrán ejercer por este medio un control más directo sobre el crédito a corto plazo, las operaciones de compra-venta de divisas y la balanza de pagos. Una mayor vinculación entre banco central y bancos comerciales a través del redescuento requiere, sin embargo, de una serie de condiciones que normalmente se encuentran dadas en los países avanzados, pero que son menos frecuentes en las economías en desarrollo. La primera de dichas condiciones es la presencia de un sistema bancario muy bien organizado, con extensa red de sucursales y agencias, capaz de llevar el crédito a todos los sectores de la economía. Otros requisitos no menos fundamentales que el anterior son los siguientes: a) que los bancos no tengan prejuicios contra el redescuento; b) que mantengan una liquidez mínima para atender sólo sus necesidades habituales de caja; c) que las prácticas y costumbres financieras existentes le permitan proveerse de un volumen apreciable de documentos elegibles para el redescuento; d) que el redescuento constituya un derecho automático y no una facultad discrecional, y que la política del banco central proporcione a la banca privada mayor confianza en el uso de estos instrumentos; y e) que exista un mercado monetario que permita a la banca dotarse de liquidez por otros medios en caso de no obtener acogida favorable en el banco central (ibídem). Finalmente, como complemento de todo este mecanismo se requiere de una cadena de instituciones jerárquicamente estructuradas que se encuentren siempre dispuestas a tomar o a dar en préstamo dinero a corto plazo. De existir todas estas condiciones, el banco central se mantendrá en la cúspide de un sistema financiero fuertemente interrelacionado y sus funciones 172 el banco central de venezuela como prestamista de última instancia tendrán carácter decisivo, pues cualquier cambio en su política afectará a todo el sistema. En las economías subdesarrolladas no existen mecanismos bancarios capaces de satisfacer la primera de las condiciones establecidas, ni tampoco, una interrelación tan estrecha en el sistema financiero. Son frecuentes, además, los prejuicios contra el redescuento, hasta el punto de que numerosos bancos se abstienen de utilizar este recurso por temor a ser calificados de insolventes. Por su parte, la banca suele mantener elevada liquidez a fin de depender de sí misma en casos de emergencia, y no existe un mercado monetario que le permita dotarse de recursos por otros medios distintos de los que proporciona el banco central. Asimismo, como el redescuento se utiliza en forma más o menos esporádica para solucionar problemas excepcionales de liquidez, tal procedimiento acentúa los prejuicios contra su uso. En muchos países en desarrollo, la no utilización del redescuento por parte de un banco suele constituir sinónimo de liquidez, solvencia y prestigio financiero. Cada banco se convierte así en su propio banco central y los depositantes se sienten muy satisfechos con ello. La economía en su conjunto suele, sin embargo, resentirse por estas prácticas, ya que no se obtiene el máximo provecho de los recursos financieros existentes y se obstaculiza el desarrollo de una adecuada política monetaria. Existen, además, otros factores que restan efectividad al redescuento en estos países. El primero de ellos está dado por la diferencia sustancial que se observa entre las llamadas economías de centro y las de periferia. En las primeras, o sea, en las naciones avanzadas, el ritmo de los negocios y la actividad económica dependen en mayor grado de factores endógenos, como pueden ser, entre otros, cambios tecnológicos e innovaciones que se traducen normalmente en un aumento en la tasa de inversiones, en incremento en el consumo o en cambios en los hábitos de los consumidores. En tales oportunidades se incrementan, como es natural, las solicitudes de crédito, y la banca, que conserva normalmente reducida liquidez, se ve obligada a recurrir al banco central. La política desarrollada por las autoridades monetarias tiene entonces carácter decisivo y las manipulaciones en el redescuento pueden acelerar, moderar o detener la expansión. En las economías de periferia, por el contrario, prestamista de última instancia 173 el ritmo de la actividad económica depende en mayor grado de factores externos, generalmente del aumento de las exportaciones o del alza en los precios de los productos de exportación. Al registrarse cualquiera de estos fenómenos, la banca privada aumenta casi de inmediato su liquidez y escapa, por lo tanto, a la influencia del banco central. Además, los países altamente desarrollados suelen ser centros bancarios internacionales, en donde los movimientos de capital a corto plazo en la forma de depósitos o inversiones en cartera son frecuentes. Un alza en el tipo de redescuento se traduce normalmente en ingresos de capitales a corto plazo, mientras que una baja puede propiciar la salida de los mismos. En los países en desarrollo se registran también, como es natural, movimientos de capital, pero ellos asumen más comúnmente la forma de inversiones directas a largo plazo y poco tienen que ver con las manipulaciones del redescuento, Finalmente, un factor adicional que hace poco operante el redescuento en los países atrasados es la preponderancia que tienen en esas economías los prestamistas no institucionales, debido al escaso desarrollo y diversificación del sistema bancario. El Banco Central de Venezuela como prestamista de última instancia Cualquier lector que haya seguido el curso de las publicaciones, discursos, conferencias, notas de prensa y opiniones de banqueros sobre el tema del redescuento en nuestro país, habrá podido percatarse de la existencia de apreciaciones y puntos de vista de la más variada índole, algunos de ellos divergentes, entre los cuales se destacan: 1. Se ha venido admitiendo como válida la tesis de que en Venezuela, como sucede en la mayoría de los países de escaso desarrollo financiero, la banca mantiene prejuicios en contra del redescuento y, por lo tanto, poco acude al Banco Central en solicitud de asistencia crediticia, lo que ha impedido que el redescuento haya podido convertirse en un instrumento efectivo de control monetario. 174 el banco central de venezuela 2.Suele afirmarse también que el Banco Central mantiene una posición altamente conservadora en materia de redescuento, y que es demasiado exigente en la calificación de los documentos elegibles para ese propósito, lo cual ha impedido que la banca haga uso más generalizado de dicho recurso. 3. Existe la opinión de que el redescuento debería canalizarse preferentemente en función del desarrollo económico, así como, la presunción de que en no pocas ocasiones ha sido utilizado indirectamente para financiar salidas de divisas o estimular la importación de artícu­ los no esenciales y suntuarios. 4.Predomina un alto grado de consenso respecto a que las variaciones en la tasa de redescuento por parte del Banco Central han tenido poca influencia sobre el volumen de crédito y los tipos de interés. 5. La asistencia crediticia del Banco Central ha sido decisiva para solventar problemas de bancos en situación de precaria liquidez. Examinemos estos planteamientos conforme a la muy escasa información disponible, comenzando por algunas opiniones sustentadas en torno a la poca efectividad del redescuento como instrumento de control monetario. Limitaciones del redescuento como instrumento de control monetario: opiniones sobre la materia Debido a la presencia de factores que son comunes a la mayoría de las naciones de escaso desarrollo, la política de redescuento no ha tenido en nuestro país los alcances deseados como instrumento de control monetario. El Banco Central, como prestamista de última instancia, pareciera estar relegado a un plano secundario y por ello no ha podido influir decisivamente sobre el circulante y el crédito como sucede en economías más avanzadas. Tales afirmaciones no tienen carácter novedoso sino que, por el contrario, han sido reiteradamente señaladas por técni- prestamista de última instancia 175 cos y especialistas en cuestiones monetarias y, muy especialmente, por aquellas personas a quienes ha correspondido la responsabilidad de actuar como presidentes o directivos del Instituto. Consignamos algunos criterios expuestos al respecto: Una de las primeras opiniones sobre esta materia, quizás la más antigua, es la del economista norteamericano Constantine McGuire, formulada en 1938 al ser consultado sobre el Proyecto de la Ley del Banco Central que había sido sometido a la consideración del Congreso Nacional por el grupo de parlamentarios que encabezaba el doctor Julio Alvarado Silva. McGuire, como lo hemos expuesto, se mostró contrario a la idea de establecer un banco central en el país debido a que, en su opinión, no existía en Venezuela un mercado monetario que justificase la creación de un instituto de esta naturaleza. Al refutar la tesis de McGuire, el doctor Manuel R. Egaña −en su conferencia dictada en el paraninfo de la Universidad Central, a la que ya hemos aludido− admitía igualmente estas limitaciones, pero no dudaba que las mismas se superarían lentamente con la creación del Instituto, el cual, por su propia naturaleza, influiría favorablemente en el desarrollo de ese mercado. J.M. Herrera Mendoza (1960, p. 338), presidente de la institución durante sus primeros años, expone su criterio en la siguiente forma: En Estados Unidos, la aplicación del redescuento como instrumento de regulación monetaria ha resultado en general poco satisfactorio. Numerosos elementos han ocasionado esta tendencia, entre ellos, la rigidez del sistema de precios y costos, la mayor influencia del Tesoro en los mercados, la especulación y los movimientos anormales de capital, etc. En países sin un mercado monetario avanzado, y donde las operaciones de crédito se hacen principalmente a base de sobregiros en cuenta corriente y no en letras de cambio, menos puede el redescuento servir como arma de regulación. Veinte años después de haber sido promulgada la Ley del Banco Central, el entonces presidente de la institución, doctor Alfonso Espinosa (1963, p. 52), al analizar la situación monetaria predominante en el país reconoce que subsisten todavía las mismas limitaciones planteadas originalmente: Nuestro Banco Central sólo ha desempeñado, como lo dije en otra época y en otra ocasión, las funciones de una casa de cambio con las 176 el banco central de venezuela características y deficiencias propias del tipo de casa, oficina, fondo o junta de conversión de cambios que liquidó el período de los regímenes de papel moneda en América Latina, en la segunda mitad del siglo xix. Su trabajo ha consistido en expandir la provisión nativa de dinero por medio de la adquisición de los saldos activos del cambio exterior. En época desfavorable no sabemos hasta qué punto el Banco Central de Venezuela estaría en condiciones de forzar una deflación interna en beneficio de la estabilidad del bolívar, o si, como fue la conducta de las casas de cambio en otros tiempos, en época de dificultades, se encontraría constreñido, como es lo probable por sus escasos instrumentos de control, a abandonar las operaciones de cambio exterior y a transferir las consecuencias de una desfavorable balanza de pagos de la deflación interna a la depreciación de la moneda, si el Gobierno nacional no arbitra otro medio de control más eficaz. Para el año 1962 el doctor Ernesto Peltzer, en un estudio sobre el redescuento y el sistema monetario y cambiario, formula interesantes consideraciones y llega a conclusiones similares a las antes expuestas respecto a la poca efectividad de este instrumento como medio para influir sobre la dinámica monetaria, lo que atribuye al poco uso que la banca hace del crédito del Banco Central, salvo en casos excepcionales por retiro de fondos o inmovilizaciones de su cartera. Para aquella época, según asienta en su exposición sólo 15 bancos de los 37 que operaban en el país habían recurrido a la utilización del redescuento y de ellos apenas seis tenían saldos deudores de consideración (Peltzer, 1965). En 1965, con motivo de cumplirse los 25 años de fundado el Instituto, el doctor Alfredo Machado Gómez, en el prólogo de una obra editada para conmemorar ese acontecimiento (1966), se refiere igualmente a las limitaciones existentes para que el redescuento constituya un instrumento eficaz de la política monetaria y dice: Para regular la cantidad de dinero en circulación, el Banco Central cuenta, en primer lugar, con uno de los instrumentos clásicos sobre la materia, cual es el redescuento. La utilización de este instrumento por parte de la banca comercial en su conjunto ha sido, como bien se sabe, relativamente limitada. Su poca efectividad como medio para regular el circulante se deriva fundamentalmente del hecho de que el dinero creado a través de este instrumento es relativamente reducido en comparación con el que se crea a través de las operaciones cambiarias. prestamista de última instancia 177 En 1974 el doctor Roosevelt Velásquez, en un trabajo sobre oferta de dinero y política monetaria en Venezuela, pone de relieve que todavía continúan las mismas limitaciones: Prácticamente desde sus orígenes, el Banco Central de Venezuela ha realizado operaciones de redescuentos y anticipos, pero más como auxilio financiero a la banca en momentos críticos, o como instrumento de estímulo al sector agropecuario, que como un efectivo instrumento de política monetarias con fines estabilizantes de la economía. Disposiciones legales La vigente Ley del Banco Central de Venezuela autoriza al Instituto para realizar las siguientes operaciones en materia de redescuento: a) descontar, redescontar o adquirir letras de cambio, pagarés u otros documentos de crédito relacionados con operaciones de legítimo carácter comercial, cuyo plazo de vencimiento no sea superior a 360 días; b) comprar o descontar letras de cambio u otros documentos de crédito sobre el exterior con plazo no mayor de 360 días, salvo en caso de promoción de exportaciones, cuando dicho plazo pueda ampliarse; y c) descontar, redescontar o adquirir letras de cambio, pagarés o documentos provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenamiento, transporte o venta de productos agrícolas, pecuarios, pesqueros, forestales o industriales de carácter nacional con plazo no superior a 360 días. Asimismo, el Banco Central de Venezuela puede acordar anticipos por plazo fijo, que no excedan de 360 días, así: a) sobre valores del Gobierno nacional, hasta por 90% de la cotización de dichos valores en el mercado; b) sobre cédulas hipotecarias y otros títulos de crédito de organismos del Estado u otras instituciones bancarias o de crédito, cuando fuesen ofrecidos por terceros distintos del emisor, hasta por 85% de la cotización de dichos valores en el mercado; c) sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos elegibles para el redescuento, hasta por 80% del valor nominal de tales efectos; d) sobre obligaciones o bonos de compañías venezolanas, hasta por 75% de su cotización en el mercado; y e) sobre títulos valores emitidos por organismos 178 el banco central de venezuela financieros internacionales en los cuales Venezuela tenga participación, hasta por 85% de su cotización en el momento del anticipo. En casos excepcionales el Banco Central de Venezuela, previo voto favorable de seis de los miembros del Directorio, y con la finalidad de asegurar la debida liquidez de un banco o instituto de crédito en dificultades transitorias, puede suministrarle fondos a plazo no mayor de 90 días, prorrogables, con garantía de otros elementos de su activo, distintos a los enumerados anteriormente. La ley prohíbe al Banco Central conceder préstamos a los bancos e instituciones de crédito cuando las dificultades por las que atraviesen se deban, en opinión del Directorio, a mala administración o inadecuada inversión de sus recursos. Por otra parte, se desprende del texto de la ley que el otorgamiento de redescuentos y anticipos por parte del Banco Central tiene carácter discrecional, y que el Instituto toma las correspondientes decisiones sobre la materia en función de la conveniencia económica general del país y la situación financiera del banco o institución de crédito solicitante. A este respecto, el instructivo para la tramitación de redescuentos y anticipos elaborados por el Banco Central, destaca los siguientes aspectos fundamentales: El Banco Central de Venezuela tomará en cuenta la situación de la cartera y la política de préstamos e inversiones de los institutos solicitantes dentro del marco de la coyuntura económica, para determinar el grado de acceso al crédito del instituto emisor que tendrá cada solicitante. Para los mismos efectos, examinará también el fiel cumplimiento por parte del banco solicitante de las disposiciones legales que lo rigen. Tasas de redescuento y sus variaciones Desde el mes de mayo de 1941, fecha en la cual se establecen los primeros tipos de redescuento, las Memorias, las Revistas y otras publicaciones del Banco Central de Venezuela dan cuenta de distintas modificaciones al interés aplicable a operaciones de redescuentos y anticipos, así como a la diferencia máxima que puede existir entre dichos tipos y los que pueden cargar los bancos públicos. Desafortunadamente, no existe información acerca de las razones que privaron para estas modificaciones. prestamista de última instancia 179 Una muestra de los principales tipos de interés aplicables a operaciones de redescuentos y anticipos por parte del Banco Central de Venezuela se incluye a continuación: Mayo de 1941. Comienzan a regir los primeros tipos de redescuento, así: para efectos garantizados con certificados de primas de exportación se estableció un plazo de 90 días y un tipo de redescuento de 2%. La diferencia máxima entre el tipo de redescuento y el interés que podrían cobrar los bancos al público se fijó en un 3%. Para efectos provenientes de otras operaciones de legítimo carácter comercial: plazo, 90 días; tipo de redescuento, 2,5%; diferencia máxima, 3%. Documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración o negociación de productos agrícolas, pecuarios o industriales: plazo máximo, 180 días; tipo de redescuento, 2,5%; diferencia máxima, 3%. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas exclusivamente: plazo, 270 días; tipo de redescuento, 3%; diferencia máxima, 3%. Noviembre de 1943. Entra en vigencia una nueva reglamentación que contempla los siguientes tipos y plazos: redescuento de letras del Tesoro nacional, 180 y 270 días, 2% anual. Redescuento de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 90 días, 2,5% anual. Redescuento de documentos de crédito proveniente de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agropecuarios o industriales, hasta 180 días, 2,5% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas o pecuarias exclusivamente, de 181 a 360 días, 3% anual. Anticipos sobre letras del Tesoro, hasta 90 días, 2% anual; sobre oro amonedado o en barras, 90 días, 2% anual; sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos negociables, 90 días, 3,5% anual; sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, 3,5%, 90 días. No se estableció en esa oportunidad el límite máximo de interés que podían cobrar los bancos al público en operaciones de esa naturaleza. 180 el banco central de venezuela Mayo de 1947. Los redescuentos y anticipos se modifican en la siguiente forma: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 90 días, 2% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agropecuarios o industriales, hasta 180 días, 2% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas o pecuarias exclusivamente, de 181 a 366 días, 2,5% anual. Anticipos sobre títulos de la deuda pública, hasta 90 días, 2% anual; sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 3% anual; sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas que se coticen en el mercado y que no hayan dejado de pagar dividendos, hasta 90 días, 3% anual. Se estableció en esa oportunidad que los bancos comerciales no podían cobrar un interés superior a 6% para aquellas operaciones de crédito cuyos documentos podían ser admitidos al redescuento. Noviembre de 1959. Comenzaron a regir los siguientes tipos y plazos: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 90 días, 4,5% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agrícolas, pecuarios o industriales, hasta 180 días, 4,5%. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas o pecuarias exclusivamente, de 181 a 360 días, 4,5%. Anticipos sobre títulos de la deuda pública, hasta 90 días, 4%; sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 4%; sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos, hasta 90 días, 4,5%; sobre obligaciones garantizadas con acciones o bonos de compañías venezolanas, hasta 90 días, 5%. Diciembre de 1960. Comienzan a regir los siguientes tipos: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 180 días, 4,5%. Redescuento de documentos de crédito por operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agrícolas, pecuarios o industriales, hasta 180 días, 4%. Redescuento de documentos de crédito derivados de prestamista de última instancia 181 operaciones de la misma naturaleza anterior, pero con plazos de 181 a 360 días, 4,5%. Anticipos sobre títulos de la deuda pública, hasta 180 días, 4%; sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 4%; sobre letras de cambio o pagarés, hasta 180 días, 4,5%; sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, hasta 180 días, 5%. Septiembre de 1962. Se modifican algunos plazos y tipos de interés vigentes desde diciembre de 1960, en la siguiente forma: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 180 días, 4,5%. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenamiento, transporte o venta de productos industriales de carácter nacional, hasta 180 días, 4% anual. Redescuento de documentos de crédito por operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos industriales de carácter nacional, de 181 a 360 días, 4,5% anual. Redescuento de documentos de crédito derivados de operaciones agropecuarias relacionadas con la siembra, cultivo, recolección, almacenamiento, transporte y venta de productos agropecuarios, hasta 360 días, 2% anual. Anticipos sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 4% anual; sobre valores del Gobierno, hasta 180 días, 4% anual; sobre cédulas hipotecarias hasta 180 días, 4% anual; sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos de crédito, hasta 180 días, 4,5% anual; sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, hasta 180 días, 5% anual. Se estableció en esa oportunidad que la diferencia entre el tipo de redescuento y el interés que podían cobrar los bancos al público, incluidas las comisiones, no podía exceder del 4,5%. Junio de 1969. Entra en vigor la siguiente reglamentación: redescuentos de documentos de crédito provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 180 días, 5,5% anual. Redescuento de documentos de crédito por operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenamiento, transporte o venta de productos industriales de carácter nacional, de 180 a 360 días, 6% anual. Redescuento de 182 el banco central de venezuela documentos de crédito derivados de operaciones agropecuarias relacionadas con la siembra, cultivo, recolección, almacenamiento, transporte y venta de productos agropecuarios, para las instituciones de crédito del Estado, hasta 360 días, 2% anual. Redescuento de documentos de crédito por operaciones agropecuarias para otras instituciones distintas de las organizaciones de crédito del Estado, 5% anual. Anticipos sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 5,5% anual; sobre valores del Gobierno, hasta 180 días, 5% anual; sobre cédulas hipotecarias, hasta 180 días, 5% anual, sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, hasta 180 días, 6% anual. Finalmente, a partir de 1974 comienza a prevalecer un mecanismo mediante el cual el costo de los redescuentos no está determinado por una tasa fija, sino por un diferencial respecto al interés que cargan la banca comercial e instituciones financieras al público. Dentro de este esquema se fijan, con ligeras variables, tipos para redescuento y anticipos en 1974, 1976 y 1979. La resolución correspondiente a 1979 establece que: para operaciones de descuentos y redescuentos sobre letras de cambio y pagarés relacionados con operaciones de legítimo carácter comercial, la tasa de interés que regirá será la que resulte de restar 2% a la tasa de interés cobrada por los bancos o institutos de crédito en las operaciones que hayan dado origen a los documentos presentados; para descuentos o redescuentos provenientes de documentos relacionados con la producción, transporte o almacenamiento de productos agropecuarios, el diferencial se fija en 2,5%; y para anticipos con garantía de valores públicos o privados, se determina que la tasa de interés será igual a la tasa nominal de los correspondientes valores. Asimismo, la resolución establece límites mínimos absolutos tanto para redescuentos como para anticipos. En febrero de 1980 se dicta una nueva resolución en la cual se mantienen los mismos tipos de interés aplicables a las operaciones de redescuento que se habían fijado en 1979. En materia de anticipos se mantiene en vigor el criterio de que el interés aplicable será igual a la tasa de interés nominal de los valores dados en garantía, pero se agrega una disposición según la cual el interés cobrado en el caso de operaciones de esa naturaleza no será inferior a 11%. prestamista de última instancia 183 Se desprende de las informaciones precedentes que ha existido un tratamiento preferencial para redescuentos provenientes de operaciones agropecuarias e industriales. Asimismo, en las Memorias e Informes Económicos se pone de relieve el interés del Banco Central en canalizar la mayor cantidad de recursos hacia esos sectores y se destacan las acciones que se han tomado en ese sentido. No obstante, esta materia se examina con mayor detalle en el capítulo sobre “Posibilidades y limitaciones para financiar o contribuir al desarrollo económico”. Otros elementos de apreciación Cuantificar los efectos del volumen de redescuentos sobre el tipo de interés y el crédito bancario constituiría, sin lugar a dudas, la base más sólida para reafirmar los argumentos expuestos. Ello resulta difícil por la carencia de información estadística adecuada y, fundamentalmente, por algunas razones decisivas como son, en primer lugar, el hecho de que el Banco Central de Venezuela ha cotizado tradicionalmente una serie de tasas múltiples, no directamente interrelacionadas, que dificultan los cálcu­los y apreciaciones al respecto. En segundo lugar, porque, conjuntamente con las variaciones en los tipos de redescuento, se han alterado también los plazos aplicables a algunas operaciones; y, finalmente, por el hecho de que el interés bancario que registran nuestras estadísticas no es totalmente representativo del costo del dinero, debido a la influencia de comisiones, avalúos y otras cargas financieras. En aquellos países donde existe una sola tasa de redescuento y el plazo aplicable a la realización de operaciones de esta naturaleza ha permanecido invariable, resultan frecuentes las estimaciones sobre la interrelación existente entre el crédito del Banco Central y el crédito e interés bancario a corto plazo, lo cual no se ha abordado cabalmente en Venezuela por las circunstancias ya señaladas. De todos modos, cualquier observación superficial del problema pone de relieve que los intereses bancarios han tenido pocas variaciones en virtud de los cambios registrados en la tasa de redescuento del Banco Central. Esta situación parece demostrar la presunción de algunos autores en el sentido de que, en los países insuficientemente desarrollados como un todo, los tipos de interés juegan 184 el banco central de venezuela un papel poco relevante en la expansión de la demanda de crédito y que tanto los plazos como las condiciones de elegibilidad de los documentos suelen ser en muchas ocasiones más importantes que las variaciones en la tasa de redescuento. Por consiguiente, sería indudablemente exagerado pretender demostrar que las variaciones en la tasa de redescuento han tenido en nuestro medio influencia decisiva sobre el tipo de interés, el crédito o la circulación monetaria, aun cuando no puede desestimarse que en determinados momentos de la coyuntura dichos cambios han sido necesarios y útiles. Venezuela, por su condición de país de mercado monetario insuficientemente desarrollado, se encuentra afectada por todos o la gran mayoría de los obstáculos ya comentados que impiden a los bancos centrales ejercer influencia decisiva sobre la actividad económica a través de su política de prestamistas de última instancia. En efecto, muy poco uso se hace del redescuento como instrumento habitual de refinanciamiento de la banca. Más de la mitad de los bancos de depósito que operan en el país no utilizan el crédito del Banco Central y los que lo hacen, que constituyen la minoría, han recurrido a las autoridades monetarias sólo en forma esporádica, frente a necesidades extraordinarias de liquidez por retiro de depósitos o ante situaciones depresivas de la economía. Corroboran estas afirmaciones, entre otros datos y cifras conocidos, el hecho marcadamente notorio de que, al cierre del decenio de los setenta, alrededor de las tres cuartas partes de los saldos deudores de la banca comercial con el Banco Central correspondían a cuatro o cinco instituciones crediticias que fueron afectadas por problemas de liquidez durante el período 1959-1962, y que confrontaban dificultades para alcanzar su recuperación definitiva. Por otra parte, a finales de 1979 la prensa local destacó en varias oportunidades que más del 50% de los redescuentos concedidos por el Banco Central correspondían a una institución bancaria que había experimentado dificultades y tuvo que ser intervenida. La posibilidad de que el régimen legal existente sea causa directa o indirecta de la escasa utilización del Banco Central de Venezuela como prestamista de última instancia debe descartarse. La ley, como anteriormente se ha señalado, tiene suficiente amplitud y flexibilidad en esta materia. Así lo han reconocido, además, las propias autoridades de prestamista de última instancia 185 la institución, cuando en la Memoria Especial 1961-1965 (p. 93) se exponen los siguientes conceptos: Nada impide, en efecto, manipular la tasa de redescuento con finalidades preferentemente cambiarias o de control cuantitativo de la oferta de crédito; extender la emisión con base en el descuento o redescuento de documentos originados en la comercialización y producción de la renta nacional, inclusive a través de operaciones directas con el público en algunos casos. También es posible seleccionar el crédito mediante tasas diferenciales de interés. Los requisitos de elegibilidad de los papeles redescontables son de por sí un instrumento selectivo de control del crédito. Tan variado alcance sugiere, en principio, la existencia de un marco jurídico lo suficientemente amplio y flexible como para permitir el desarrollo de una política ágil y fluida, con una gran capacidad de adaptación al curso de los acontecimientos. Por consiguiente, se concluye en dicho documento que los problemas que pudiere confrontar la política de redescuento, así como el éxito de sus resultados, no pueden atribuirse a deficiencias del régimen legal. También resulta errónea la afirmación de que la política llevada a cabo por el Banco Central haya sido en extremo conservadora y que por esa causa la banca poco haya acudido al redescuento. Puede que en determinadas ocasiones, ante la necesidad de proteger la estabilidad interna y externa, el instituto emisor haya sido poco receptivo ante las aspiraciones del sector bancario, pero en líneas generales resulta difícil aplicarle el calificativo de conservador. Al respecto debe tenerse presente la apreciable asistencia crediticia otorgada a los bancos en situación de precaria liquidez a que se ha hecho referencia, así como las renovaciones de documentos y ampliaciones de plazo. Refiriéndose al crédito otorgado a varias instituciones financieras durante el decenio de los sesenta, el doctor Ernesto Peltzer (1966) exponía: “La liquidación de esta posición deudora constituye evidentemente un problema a largo plazo, lo que significa que los redescuentos y anticipos se han convertido en colocaciones a largo plazo”. Asimismo, al hacer referencia a la asistencia crediticia que se prestaba a la banca comercial en ocasiones en que se registraban salidas de capitales, este distinguido economista solía afirmar 186 el banco central de venezuela que el Banco Central no sólo vendía divisas a la banca de manera irrestricta, sino que también le suministraba crédito para adquirirlas12. Por consiguiente, parece poco sensato aceptar la hipótesis de que el Banco Central haya sido en extremo conservador en su política de redescuento, en especial si se toma en consideración la amplia asistencia crediticia que ha otorgado a bancos con dificultades de liquidez, como lo demuestran los porcentajes de concentración del redescuento en pocas instituciones bancarias que ha prevalecido en distintas oportunidades, así como las ampliaciones de plazo a que se ha hecho referencia. Naturalmente, es evidente que el Instituto tiene que examinar los documentos presentados y analizar tanto la situación del banco solicitante como la coyuntura económica imperante, lo cual puede crear expectativa e incertidumbre por parte de los sectores afectados y dar origen a críticas sobre el conservatismo del Banco Central. Asimismo, frente a las quejas que han surgido de algunos banqueros, debe tenerse presente que planteamientos de ese tipo resultan comunes en muchos países donde el redescuento tiene carácter discrecional. Veamos, por ejemplo, algunos conceptos que se han expresado respecto al Sistema Federal de Estados Unidos en su carácter de prestamista de última instancia: Ha sido motivo de gran irritación para los bancos miembros del Sistema de la Reserva Federal la incertidumbre que existe acerca del monto y duración del crédito que pueden recibir. Como prestamistas en un mercado crediticio competitivo, dichos bancos aspiran a informar a sus clientes sobre las facilidades de crédito que pueden otorgar y sobre los plazos de las mismas (Young, 1973). De los elementos de juicio antes expuestos parece desprenderse que las causas por las cuales el redescuento no ha adquirido importancia como instrumento de control monetario son semejantes a las que han in12 Dentro de este mismo orden de ideas, resultan de apreciable interés unas declaraciones de prensa formuladas por el doctor Carlos Rafael Silva (El Nacional, 7 de febrero de 1979), quien manifestó que en Venezuela se había venido registrando un proceso de paulatina nacionalización de la banca, no por voluntad expresa del Estado sino por la mala administración que de sus bancos habían hecho algunos banqueros. Se refería, indudablemente, a la recepción de acciones de bancos privados por parte del Banco Central como pago de obligaciones derivadas de redescuentos y anticipos. prestamista de última instancia 187 fluido en otras economías de estructura similar a la nuestra. La primera de ellas radica en el incipiente desarrollo del sistema bancario, el cual, a pesar del crecimiento y diversificación registrados en los últimos años, no parece estar suficientemente bien estructurado para aprovechar al máximo la liquidez existente en el país y para llevar el crédito del Banco Central a todos los sectores de la economía. Tal responsabilidad no puede atribuirse por supuesto sólo a la banca y a los banqueros. Influyen también en forma determinante los hábitos de la población y las costumbres y prácticas mercantiles. Además, se carece de organizaciones que estén siempre dispuestas a tomar y a dar dinero prestado, ya que las prácticas de refinanciamiento son poco comunes y no existe tampoco una cabal interrelación entre todos los sectores financieros de la economía, en cuyo caso la influencia del Banco Central a través del redescuento podría ser decisiva. La banca, por su parte, ha mantenido tradicionalmente en nuestro país una elevada liquidez, como lo demuestran los excedentes de reservas no colocados que comúnmente registran nuestras estadísticas monetarias. Cada banco trata, por lo tanto, de depender de sí mismo en situaciones de emergencia, pues se carece de mecanismos de refinanciamiento interbancario distintos de los que presta el Banco Central. Causas aparentes de esta situación son los prejuicios contra el redescuento que, como es sabido, son bastante comunes en nuestras economías y que posiblemente son aún más acentuados en Venezuela. El sistema bancario tampoco parece estar siempre suficientemente provisto de papeles elegibles para el redescuento o para garantizar anticipos, lo que parece evidenciarse por el elevado volumen de documentos no admitidos por el Banco Central. Tampoco los valores gubernamentales representan un fuerte renglón de la cartera de los bancos. Sin embargo, la causa fundamental que determina esta escasa vinculación financiera con el Banco Central puede ser la elevada liquidez que, en su conjunto, mantiene el sistema. Sólo en situaciones de emergencia acuden algunos bancos a la asistencia crediticia del Banco Central. En muchas ocasiones se ha recurrido al crédito externo antes de solicitar redescuentos o, lo que es más grave aún, se han restringido las colocaciones. Naturalmente que esta reticencia no es común a toda la banca. Algunas instituciones se han 188 el banco central de venezuela excedido incluso en sus solicitudes de redescuento y en muchas ocasiones ha habido necesidad de atender su requerimiento por situaciones de apremio. Tales casos son indudablemente aislados y no constituyen elementos representativos de una política de redescuentos orientada a influir sobre la actividad económica. La actuación del Banco Central de Venezuela como prestamista de última instancia no ha tenido, pues, la amplitud ni generalidad característica de instituciones semejantes de otros países, incluso de aquéllos de igual o menor desarrollo económico que el nuestro. A ello se agrega otro fenómeno íntimamente ligado al anterior o, presumiblemente, su efecto inmediato como es el de que el dinero creado a través del redescuento es reducido en comparación con el que generan las operaciones cambiarias, la gestión fiscal o el propio crédito bancario, alimentado preferentemente por depósitos y recursos propios de dichas instituciones. Frente a una situación como la planteada, resulta difícil pretender que la tasa de redescuento pueda haber tenido influencia sobre la expansión o contracción del crédito bancario en su conjunto o sobre los tipos de interés, mucho menos el efecto psicológico de influir como mecanismo de aviso en la conducción de los negocios privados. Algunas evidencias históricas Un breve recuento histórico corrobora en gran parte los argumentos expuestos. Dicho enfoque pone de relieve que el Banco Central de Venezuela ha realizado operaciones de redescuentos y anticipos prácticamente desde su fundación, pero en cuantía relativamente moderada, tanto en lo que respecta a su número como a su monto global. Escasamente habían transcurrido cuatro meses desde la fecha en que el Instituto abrió sus puertas al público cuando se registra la primera operación, la cual se llevó a cabo el 17 de febrero de 1941 y correspondió a efectos provenientes del Banco Agrícola y Pecuario por una cantidad ligeramente superior a los 200.000 bolívares. La actividad crediticia continuó incrementándose durante el transcurso del año hasta alcanzar un monto de 8 millones de bolívares al cierre del segundo semestre. En esa oportunidad hicieron uso de las facilidades del redescuento tres bancos prestamista de última instancia 189 nacionales y dos extranjeros y se realizó un total de 419 operaciones, de las cuales la mayoría correspondió a documentos agropecuarios (BCV, Memoria, 1941). En 1942 el volumen de redescuentos alcanzó a 30 millones de bolívares, pero en 1943, debido a un aumento de la liquidez bancaria, su monto descendió nuevamente a 8 millones. En ese último año se reforma la Ley del Banco Central, entre otras finalidades, con la de eliminar algunos requisitos que se consideraban innecesarios en materia de redescuento. También se modificaron las tasas fijadas originalmente en 1941 y se establecieron algunas condiciones más liberales. No obstante, el incremento de los años subsiguientes no puede considerarse significativa. Ya la Memoria del Banco Central, correspondiente al año 1941, había previsto la imposibilidad de alcanzar a mediano plazo aumentos de significación en el volumen de redescuentos, debido a la existencia de una serie de factores contrarios a la utilización de ese instrumento. Entre dichos factores destacábanse los siguientes: a) el fortalecimiento que había experimentado la banca en virtud de los créditos recibidos del Banco Central por traspaso de emisiones; b) los elevados recursos propios de que disponía el sistema, cuyo monto alcanzaba a más de 300 millones de bolívares, de los cuales 62% se había destinado a colocaciones e inversiones; y c) el uso excesivo del crédito en cuenta corriente. Se señalaba que el comercio venezolano estaba habituado a la cuenta corriente como instrumento predilecto de crédito y que, mientras perdurara esa tendencia, no era posible desarrollar un mercado monetario propiamente dicho. Se hacía un llamado a las Cámaras de Comercio a fin de que contribuyesen a modificar esa situación y se destacaba el hecho de que más de 40% de las colocaciones de la banca estaba constituido por créditos en cuenta corriente. La provisión de papel redescontable no era, pues, en esa oportunidad, una de las características más resaltantes del sistema. Al finalizar la década de los cuarenta, la situación no había cambiado sensiblemente a pesar del acentuado desarrollo que había experimentado la economía y del crecimiento de la banca, tanto en su aspecto geográfico como en el número de institutos y en el monto de su capital y reservas. El sistema bancario continuaba utilizando las mismas 190 el banco central de venezuela prácticas de financiamiento y su liquidez se había incrementado apreciablemente como resultado de los consecutivos saldos activos de la balanza de pagos. Durante la década en referencia el volumen más elevado a que alcanzó el redescuento fue de 149 millones de bolívares y correspondió a 1948. En 1950 la cifra se situó en 124 millones de bolívares y en 1952 llegó a 217 millones. A partir de esa fecha se registran algunas bajas que tienen su punto culminante en 1953, cuando el volumen de operaciones se situó en 74 millones de bolívares (BCV, 1965). En 1954 un mayor número de bancos acude al redescuento y se comienza a intensificar tanto el volumen como el número de operaciones. Algunos funcionarios del Banco Central comienzan a expresar preocupación por algunas irregularidades observadas en los mecanismos empleados, así como por los abusos en que se incurría al utilizar indebidamente el crédito proveniente del Instituto. En esa oportunidad el Directorio deroga la decisión original adoptada en 1941 de conceder redescuentos sólo hasta un máximo de 30% del capital pagado y reservas de cada institución, y se establece un nuevo mecanismo mediante el cual los cupos individuales para cada banco deberían calcularse como 50% del capital pagado y fondos de reserva hasta los primeros 10 millones, más 40% de los mismos fondos cuando excedieran de 10 millones. Esta reglamentación tuvo pocos años de vigencia efectiva, ya que a partir de 1959, al tornarse pasiva la balanza de pagos y producirse la conocida crisis de confianza con su correspondiente salida de capitales, las situaciones de apremio privaron por sobre las reglamentaciones y el Banco Central tuvo que conceder créditos individuales por cantidades superiores a las originalmente previstas. En el lapso 1959-1964 se registra la más intensa actividad crediticia conocida en la historia del Banco Central. El monto de los redescuentos y anticipos otorgados en 1960 se situó en Bs. 1.925 millones. Dicha cifra se incrementó en 1961 hasta alcanzar un tope máximo de Bs. 2.816 millones. En 1962 se otorgan créditos por un monto de Bs. 2.427 millones y en el año siguiente Bs. 1.171 millones. La Memoria Especial 1961-1968, al referirse a esta situación, anota lo siguiente: El auxilio financiero prestado por el Banco Central a la banca comercial y otros institutos de crédito registró durante los años 1959 a 1964 cifras sin pre- prestamista de última instancia 191 cedentes en toda la historia del banco emisor. Entre 1941 y 1958, o sea en diecisiete años, éste otorgó créditos por un monto de Bs. 2.173 millones, mientras que sólo en 1961 dichos créditos alcanzaron un valor de Bs. 2.816 millones. Esta política crediticia constituyó una respuesta a la baja en los depósitos que se registraba como consecuencia de las salidas de capitales, aun cuando se estima que el crédito del Banco Central constituyó en algunas ocasiones elemento adicional de financiamiento de las compras de divisas. Por ello, el Instituto tuvo que asumir una actitud cautelosa y analizar con gran cuidado las solicitudes presentadas para no contribuir indirectamente a agravar el problema que se deseaba solucionar. Muchos de los créditos otorgados en esa oportunidad no pudieron ser cancelados en los plazos previstos y se convirtieron prácticamente en colocaciones a largo plazo. Por tales razones se ha apuntado muy sensatamente que el grueso de las colocaciones registradas en ese período no se derivó de una política de redescuento expresamente destinada a influir sobre la actividad económica, sino de acciones individuales de salvamento de bancos que confrontaban agudos problemas de liquidez. A partir de 1963 comienza a experimentarse un proceso de recuperación financiera que restringe de nuevo la posición del Banco Central como prestamista de última instancia. Sin embargo, en 1974 y 1975 el Banco tuvo que atender de nuevo problemas de escasez de liquidez de la banca, como consecuencia de salidas de capitales, tal como se evidencia en la Memoria Especial 1971-1975 (p. 152), que dice: En el lapso 1974-1975 la intervención del Banco Central estuvo dirigida a solventar problemas transitorios de liquidez en algunas instituciones financieras, como resultado de la cuantiosa salida de divisas que se produjo en el mes de mayo de 1974, cuyos efectos contractivos se prolongaron hasta agosto siguiente. Se destaca, asimismo, que esta intervención se concretó en operaciones de anticipos y redescuentos, y que se modificaron las normas que regulan dichas operaciones. Por otra parte, se indica en dicha Memoria que durante ese lapso el Instituto adquirió por primera vez cédulas hipotecarias de los bancos hipotecarios, con el objeto de proporcionar liquidez a esas instituciones y evitar que se produjera una situación recesiva en la industria de la construcción. 192 el banco central de venezuela Conclusión En conclusión, puede afirmarse que las funciones del Banco Central de Venezuela, como prestamista de última instancia, tienen en nuestro medio un alcance reducido y que el redescuento no ha constituido ni constituye un instrumento efectivo de control monetario. Las Memorias e Informes Económicos del Banco Central, con criterio bastante objetivo, así lo señalan y algunos directivos del instituto emisor han dejado constancia de sus impresiones al respecto. Sin embargo, tal situación no es privativa sólo de Venezuela sino fenómeno bastante común en las economías en desarrollo, donde la ausencia de un mercado monetario adecuadamente estructurado impide a los bancos centrales ejercer influencia decisiva sobre la actividad económica a través de la tasa de redescuento. La elevada liquidez de la banca, la escasez de papel redescontable, el predominio del sobregiro en cuenta corriente como instrumento predilecto de crédito y el reducido hábito bancario, son causas determinantes de esa situación. Desde luego que en los últimos años muchos de estos problemas han sido superados. El sistema bancario ha adquirido un desarrollo y diversificación bastante significativos; las instituciones se han modernizado; han mejorado los hábitos de ahorro y la población se ha concentrado en centros urbanos, lo que permite utilizar más cabalmente los recursos financieros de la economía. Nuestro mercado monetario parece, por lo tanto, más ágil y flexible que el que predominaba en la Venezuela todavía semirrural de los años treinta y cuarenta, y los prestamistas no institucionales han cedido paso a la banca y otras instituciones de crédito. Predominan, sin embargo, algunos fenómenos decisivos que determinan la escasa utilización del crédito del Banco Central, como son la elevada liquidez que en su conjunto mantiene el sistema bancario y ciertos prejuicios contra el redescuento por parte de algunos bancos, lo que hace que la utilización de este instrumento no tenga la uniformidad deseada. Desde otro punto de vista, es indudable que el redescuento ha sido un medio efectivo para promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, tal como lo establece la Ley del Banco Central, y que la po- prestamista de última instancia 193 lítica de dar un tratamiento preferencial a los documentos provenientes de operaciones agropecuarias e industriales ha permitido canalizar apreciables recursos hacia esos sectores, favoreciendo así su desarrollo. Asimismo, no puede pasarse por alto que los anticipos sobre valores públicos y cédulas hipotecarias han contribuido de manera apreciable a proporcionar liquidez a dichos instrumentos y a sostener sus cotizaciones, de lo cual se han derivado, a la vez, importantes beneficios para el sistema financiero y la economía nacional en su conjunto. No parece acertada la tesis de que el conservatismo del Banco Central haya sido causa de la escasa utilización del redescuento por parte de la banca comercial, en especial, si se toma en cuenta la considerable asistencia crediticia otorgada al sector bancario en situaciones de apremio, con la característica muy especial de que muchos de esos apremios obedecieron a retiros de fondos por salidas de capitales, en cuyo caso la liquidez adicional inyectada por ese mecanismo contribuía también a financiar nuevas salidas de divisas y creaba un círculo vicioso que daba origen a problemas de difícil solución. También, en no pocas ocasiones, se ha prestado asistencia financiera especial y extraordinaria a instituciones, cuyas dificultades han obedecido a inmovilización de recursos como consecuencia de una inadecuada política de colocaciones. Ante situaciones de este tipo, el Banco Central se ha visto obligado a recibir numerosos activos en dación de pago, incluyendo la totalidad o buena parte de las acciones de los bancos afectados y, frente a tales evidencias, no puede calificársele de conservador. Como sucede en otros países, el sector bancario aspira a que el redescuento funcione de manera más automática y que sea menos discrecional por parte de las autoridades monetarias. Es obvio que los banqueros deben contar con la garantía de que los documentos, que llenen las condiciones de elegibilidad para el redescuento, les sean aceptados, ya que su política de colocaciones puede estar supeditada a la eventual asistencia financiera que reciban del Banco Central. Pero sucede que el crédito basado en documentos inobjetables para el propósito mencionado, puede ser utilizado para financiar actividades no prioritarias o contrarias a la economía nacional. Nuestro Banco Central, según se desprende de sus Memorias e Informes Económicos, siempre ha de- 194 el banco central de venezuela seado que el redescuento se vincule más efectivamente al financiamiento de actividades productivas y ha hecho esfuerzos en ese sentido, a la vez que ha abrigado temores ante la posibilidad de que este recurso sea utilizado indirectamente para financiar salidas de capitales y que, por lo tanto, incida negativamente sobre la balanza de pagos. Por tales razones, el automatismo no resulta siempre posible. En consecuencia, es fundamental intensificar los esfuerzos dirigidos de manera más adecuada a orientar a la banca con respecto a la dirección que debe imprimirle al crédito para contar con la asistencia del instituto emisor. Asimismo, dado el mayor desarrollo que ha adquirido nuestro sistema financiero, parece oportuno comenzar a explorar las posibilidades de creación de mecanismos de refinanciamiento interbancario, semejantes a los fondos federales que funcionan en Estados Unidos, con lo cual se lograría una más adecuada utilización del potencial crediticio de la banca. capítulo vii Mercado abierto y otros instrumentos de control monetario Introducción La política de redescuento, como ya se expuso, constituyó durante muchos años el instrumento decisivo de control monetario, según el cual se estructuró y fortaleció el Banco de Inglaterra y se adquirieron las primeras experiencias en materia de banca central. Dicha política presenta, sin embargo, las deficiencias y limitaciones a que se ha hecho referencia, las cuales se han puesto de relieve tanto en las economías desarrolladas como no desarrolladas, aun cuando han sido más notorias en estas últimas. De ahí que haya surgido la necesidad de crear y poner en ejecución otros mecanismos de control que, adecuadamente combinados con la tasa de redescuento, proporcionen a las autoridades monetarias mayor flexibilidad para abordar los problemas específicos de su competencia. Tales mecanismos son, en primer lugar, las operaciones de mercado abierto, modalidad que comenzó a cobrar importancia en Inglaterra (Sayers, 1957) durante la Primera Guerra Mundial y que fue adoptada por el Sistema de la Reserva Fede­ ral de Estados Unidos desde el año 1922 como complemento fundamental de su política monetaria; en segundo lugar, se destaca la variación en los encajes de la banca (encajes flexibles), cuyo origen se encuentra igualmente vinculado al Sistema de la Reserva Federal desde 1933, 196 el banco central de venezuela cuando se le autorizó por ley1 a modificar los encajes de los bancos asociados con el objetivo expreso de influir sobre la capacidad crediticia de los mismos; y, en tercero, la persuasión moral, o sea, la adecuada orientación de la banca por la vía del convencimiento y de la razón, utilizando para ello el prestigio técnico e idoneidad que normalmente caracterizan o deben caracterizar a las autoridades monetarias. Por consiguiente, tanto la política de mercado abierto como la variación de los encajes y la persuasión moral, conjuntamente con la de la tasa de redescuento, constituyen los mecanismos tradicionales o más comúnmente aceptados de control monetario por parte de la técnica de banca central que algunos autores suelen llamar convencional (Aschheim, 1967). De estos ins­trumentos, sólo dos, la política de mercado abierto y la variación de los encajes, permiten a las autoridades monetarias propiciar la expansión o contracción del crédito por propia iniciativa, ya que en el caso del redescuento la iniciativa depende en gran parte de la banca (ibídem). Cabe añadir, finalmente, que la utilización de estos instrumentos afecta en forma indiscriminada al volumen de crédito, situación que en determinadas oportunidades puede resultar desaconsejable, debido a la eventual conveniencia de dar un tratamiento especial a determinados sectores de la economía. Por ello, la tendencia moderna propende a sustituir el control, que con tales mecanismos puede realizarse (control cuantitativo), por otro más racional pero de más difícil aplicación, denominado usual­mente selectivo o cualitativo. Mercado abierto 1. Tal como parece derivarse de su nombre, las operaciones de mercado abierto son aquellas intervenciones que realizan los bancos centrales en el mercado de valores mediante la adquisición o venta de obligaciones públicas o privadas, con la finalidad primordial de lle1 Modalidad utilizada por primera vez en Estados Unidos durante el año 1933 cuando, en virtud de una disposición provisional, se autorizó al Sistema de la Reserva Federal para modificar los encajes de los bancos asociados dentro de determinados límites aplicables con distintos porcentajes a varios tipos de instituciones. En 1935 este instrumento se incorporó definitivamente a las normas legales que rigen la organización del ya citado sistema. mercado abierto... 197 var a cabo sus objetivos relacionados con la estabilidad monetaria. La mecánica de estas operaciones, relativamente sencilla en su esencia, nos indica que cuando las autoridades monetarias adquieren las ya citadas obligaciones, deberá producirse, por razones muy evidentes, una expansión de las reservas de la banca, incrementándose así la capacidad generadora de crédito de la misma. Contrariamente, cuando el instituto emisor se desprende de su cartera de valores o de parte de ella, habrá de registrarse el fenómeno inverso, ya que en tal oportunidad se drenan recursos financieros del sistema bancario y se restringen, por lo tanto, las reservas y capacidad crediticia de este último. De lo expuesto se deduce que cualquier tipo de papeles que se coticen en el mercado podrá resultar elegible para el propósito en referencia, aun cuando en la práctica numerosos países, Estados Unidos entre ellos, suelen llevar a cabo su política de mercado abierto sólo a través de la compraventa de títulos de la deuda pública2. Si bien se trata de una modalidad relativamente nueva3, el mercado abierto ha adquirido tal importancia y prestigio que resulta frecuente encontrar referencias sobre la necesidad de implementar la política monetaria fundamentalmente a través de este instrumento, 2 Según De Kock, tanto los valores públicos como privados pueden ser utilizados para llevar a cabo operaciones de esta naturaleza. En Estados Unidos, sin embargo, ha prevalecido el criterio de utilizar sólo letras de Tesorería, presumiblemente en virtud de que el mercado de las mismas es suficientemente amplio y activo para los fines de la política monetaria. Tal es la llamada bills only doctrine puesta en práctica por el Sistema de la Reserva Federal. No obstante, el criterio que predomina en las economías en desarrollo es, por el contrario, de mayor amplitud, posiblemente en razón de las limitaciones del mercado. Al respecto expone Tamagna (1963): “...los bancos centrales de América Latina registran en sus libros gran variedad de valores y operan muy ampliamente en oro y divisas. Esta situación refleja una diferencia fundamental en las operaciones de los bancos centrales de los dos grupos de países. En los países con mercado de dinero y capital desarrollados, los bancos centrales operan marginalmente con valores para los que existe un tráfico privado, amplio y activo, con vistas a reducir al mínimo los efectos sobre los precios y llevar al máximo los efectos monetarios de las operaciones; por el contrario, en los otros países el banco central debe esforzarse inicialmente por desarrollar un mercado”. 3 Aun cuando existen evidencias de que el Banco de Inglaterra comenzó a realizar operaciones de esta naturaleza prácticamente desde principios de siglo o, según algunos autores, desde finales del pasado, fue sólo durante los años de la Primera Guerra Mundial cuando adquirieron suficiente importancia. La experiencia que se obtuvo durante el período 1914-1918, así como la más abundante y variada provisión de obligaciones públicas y privadas, fue lo que determinó su utilización como mecanismo de control monetario. Originalmente, el Banco de Inglaterra utilizó el mercado abierto como medio de hacer más efectiva la tasa del banco. Hoy en día constituye una modalidad relativamente autónoma. (Véase De Kock, 1963). 198 el banco central de venezuela quedando el redescuento en un plano secundario. Estudios más detenidos sobre la materia demuestran irrefutablemente la poca efectividad de este mecanismo en países de escaso desarrollo (Sen, 1967). Más aún, existen evidencias de que en el mercado abierto sólo se ha demostrado verdadera efectividad como instrumento de control monetario en Estados Unidos, Canadá e Inglaterra (Fousek, 1957). Efectivamente, bien podría señalarse que el citado mecanismo resulta adecuado para aquellos casos en los cuales el exceso de liquidez de la banca hace poco operantes los estímulos que se derivan de las variaciones en la tasa de redescuento o cuando existen prejuicios en contra de la utilización del banco central como prestamista de última instancia. Desde ese punto de vista, el mercado abierto constituye, al parecer, un instrumento ideal, diseñado para llenar las lagunas que presenta la política de redescuento, lo cual es sin duda acertado en el caso de países avanzados con tradición y experiencia en materia de ahorro y de transacciones basadas en obligaciones públicas y privadas. Pero, en cambio, cuando se trata de economías en desarrollo, el uso del mercado abierto resulta posiblemente el menos adecuado de los instrumentos de control monetario, debido a que la conducción de una política de esta naturaleza requiere, como condición previa, la existencia de un mercado de valores que, por razones obvias, debe ser organizado y razonablemente activo. Para algunos autores, por el contrario, la calificación que hemos hecho de “razonablemente activo” no satisface cabalmente las exigencias que plantea la conducción de una eficiente política de mercado abierto. Se necesita, en opinión de calificados especialistas, de un mercado muy bien estructurado en el cual el flujo de fondos para la inversión alcance un volumen significativo y se realice en forma relativamente constante, lo que implica la necesidad de un elevado nivel de ahorros por parte de la colectividad. De lo contrario, dicho mercado no tendría un carácter verdaderamente realista y, por consiguiente, intervenciones de cierta magnitud, realizadas por los bancos centrales, podrían traer como resultado acentuadas alzas o bajas en las cotizaciones que resultarían contraproducentes (Dorrance, 1965). Condición fundamental para el éxito de estas operaciones pa- mercado abierto... 199 rece ser, pues, la de que el mercado sea poco sensible en sus precios a las compras o ventas que realicen los bancos centrales con finalidades exclusivamente de control monetario. En todo caso, y a pesar de las limitaciones impuestas, resulta posible afirmar que en la mayoría de los países en desarrollo, los bancos centrales han comenzado en mayor o menor grado a realizar operaciones de mercado abierto con la múltiple finalidad de: a) crear un mercado de valores que a la larga pueda ser utilizado eficientemente como instrumento de control monetario; b) estabilizar la cotización de las obligaciones públicas y privadas; y c) estimular y canalizar más adecuadamente el ahorro hacia propósitos de inversión reproductiva. Por tales razones, las operaciones que realizan las autoridades monetarias de estos países suelen ser, por regla general, mucho más liberales y flexibles que aquéllas que se llevan a cabo en economías avanzadas, ya que en el caso planteado, el carácter educativo suele prevalecer sobre los demás objetivos. Presumiblemente, como consecuencia de esta situación, observan algunos especialistas que la cartera de valores de algunos bancos centrales latinoamericanos está constituida por documentos de la más variada índole (Tamagna, 1963), situación contraria a la que prevalece en Estados Unidos o Europa, en donde, como lo hemos indicado, la intervención en el mercado abierto se lleva a cabo preferentemente de acuerdo con las obligaciones gubernamentales. A juicio de conocidos autores, operaciones como las antes citadas no pueden denominarse propiamente de “mercado abierto” y prefieren llamarlas simplemente “operaciones con valores”, pues sólo en pocas oportunidades coinciden los objetivos de la política monetaria con las compras o ventas que realizan los bancos centrales (ibídem). Argentina ha sido posiblemente uno de los pocos países en desarrollo que ha tenido experiencias positivas en materia de mercado abierto mediante la utilización de bonos emitidos por el Banco Central, colocados preferentemente en el sector bancario (ibídem). Tal modalidad −íntimamente ligada al nombre del doctor Raúl Prebisch− tuvo gran auge durante el lapso 1935-1939, en el cual contribuyó a moderar las fluctuaciones del circulante como resultado de 200 el banco central de venezuela sucesivos períodos de balanzas de pago favorables o desfavorables. La experiencia argentina, en este sentido, ha sido ampliamente comentada en la literatura económica, la cual atribuye grandes posibilidades a dicha modalidad para abordar el problema monetario en las economías en desarrollo4. 2.Dos causas fundamentales impidieron al Banco Central de Venezuela abordar el problema del mercado abierto, prácticamente durante los primeros veinte años de su fundación. Ellas fueron, en primer lugar, las limitaciones impuestas por la ley original, la cual establecía prohibición de adquirir obligaciones gubernamentales por una cantidad que excediese del doble del capital pagado y fondos de reservas de la institución; y, en segundo, la escasez de instrumentos negociables en nuestro mercado, debido a la ausencia de mecanismos que facilitasen el uso racional del crédito público interno. El comparativo retardo con que nuestro Instituto enfrentó este problema lo pone de manifiesto un distinguido autor, cuando al abordar la situación prevaleciente en otros países de América Latina expone: Algunos bancos centrales estaban en el pasado sujetos a límites muy estrictos para la adquisición de valores gubernamentales, pero en realidad únicamente el Banco Central de Venezuela se ha abstenido de estas operaciones hasta épocas muy recientes. Por la antigua ley de este Banco limitaba sus préstamos al Gobierno y sus compras de valores a una cantidad que no excediera del doble de su capital y reservas, y no pudo operar en valores hasta 1959, fecha en que la Tesorería efectuó su primera emisión de letras (ibídem). En realidad, fue sólo a partir de 1960 cuando comienza a modificarse esta situación. La Ley del Banco Central, promulgada durante el mes de diciembre de ese año, con una visión más dinámica del crecimiento económico del país y de sus futuras necesidades, sustituye el arcaico concepto de relacionar el monto de estas operaciones con 4 En su obra sobre la banca central en los países de mercado monetario insuficientemente desarrollado, el economista hindú, S.N. Sen, incluye un apéndice sobre la experiencia argentina, The Argentine Experiment 1935-1939. Apéndice al capítulo IV, op. cit. mercado abierto... 201 el capital y reservas de la institución, como si se tratara de un banco privado, y establece otra modalidad más lógica y flexible: El monto total de la cartera de valores públicos que el Banco Central de Venezuela tenga, de conformidad con el artículo 62, sumado al monto de los préstamos en vigor que hubiere hecho al Gobierno nacional conforme al artículo 42 no podrá exceder del diez por ciento (10%) del promedio de los ingresos ordinarios anuales del Estado en los últimos 5 años. Cualquier excedente de este límite requerirá el voto favorable de no menos de cinco de los siete miembros del Directorio del Instituto, pero en ningún caso dicho monto podrá ser mayor del veinte por ciento (20%) del promedio de los ingresos indicados anteriormente5. La Ley del Banco Central de 1960 fue complementada con otro instrumento jurídico que abría grandes posibilidades a la conducción de una política de mercado abierto. Tal fue la Ley de Crédito Público sancionada a mediados de 1959, la cual reglamentaba más cabalmente lo concerniente a la emisión de obligaciones gubernamentales. Esta situación, aunada a la existencia del déficit fiscal que para entonces prevalecía y al propósito anunciado por el Gobierno nacional de sincerar el endeudamiento de la nación, trajo como resultado distintas emisiones de títulos de la deuda pública que comenzaron a flotar en el mercado. Surgió así la necesidad de estabilizar la cotización de esos valores y la posibilidad de que el Banco Central comprase y vendiese en mercado abierto. Desde el año de 1962, cuando se organiza el Departamento de Valores, el Instituto ha venido dando cuenta en sus Memorias e Informes Económicos de las distintas operaciones que realiza con las finalidades anteriormente señaladas. En uno de los documentos referidos expone claramente los lineamientos de su política al respecto: Tal como se ha señalado en informes anteriores, el Banco Central de Venezuela viene realizando operaciones de mercado abierto con dos objetivos distintos y, en algunos casos, de alcances incompatibles a saber: regular el volumen de circulación monetaria y moderar fluctuaciones erráticas en las cotizaciones de ciertos valores. Al actuar dentro de las 5 Artículo 64, Ley del Banco Central de 1960. 202 el banco central de venezuela primeras motivaciones, el Instituto llena cometidos clásicos de la banca central consistentes en inyectar o retirar fondos de la circulación mediante sus transacciones en valores. En otros casos, la acción del Banco Central se dirige a evitar la caída de los precios de algunos títulos de deuda pública, a fin de ajustar su rendimiento a tipos de interés cónsonos con los plazos, modalidades de rescate, interés nominal y otros beneficios accesorios de que usualmente están investidas estas obligaciones gubernamentales. Con ello, además, el Instituto ha procurado dotar de un razonable grado de liquidez a dichos valores, facilitando así la negociabilidad cuando sus tenedores lo han requerido. En ningún momento el Banco Central ha adquirido tales títulos a su valor nominal, porque no debe confundirse la aspiración del mantenimiento de un grado de liquidez con la garantía del valor a la par (BCV, 1967). 3. La vigente Ley del Banco Central de Venezuela establece que, “con el fin de regular el volumen de la circulación monetaria y moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores”, el Instituto podrá comprar y vender en mercado abierto: a) los títulos de crédito que está autorizado a emitir; b) valores emitidos o garantizados por la república; c) obligaciones de institutos autónomos de la Administración Pública nacional y de empresas cuyo capital pertenezca total o parcialmente a la república, a institutos autónomos o empresas del Estado; d) valores emitidos por bancos e institutos de crédito regidos por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito y por leyes especiales; e) valores emitidos por instituciones financieras públicas internacionales en las cuales la república tenga interés o participación; y f) obligaciones directas de los bancos relacionadas con genuinas operaciones comerciales. Asimismo, dicha ley contiene las siguientes disposiciones fundamentales en materia de mercado abierto: a) las operaciones relacionadas con las adquisiciones de los títulos anteriormente aludidos, deberán realizarse a través del mercado de valores y no como medio de financiación directa; b) el monto de la cartera de valores públicos del Banco, sumado al de préstamos concedidos al Gobierno nacional no podrá exceder de 10% del promedio de los ingresos fiscales en los últimos cinco años. Cualquier excedente de ese límite requerirá el voto de no menos de seis de los miembros del Directorio y mercado abierto... 203 no podrá exceder de 20% del promedio de los ingresos antes indicados; y c) el Banco deberá destinar una proporción de sus utilidades (25% después de realizar una serie de apartados) a la constitución de un Fondo de Estabilización de Valores, al cual se cargarán o abonarán los beneficios o pérdidas obtenidos en las operaciones de mercado abierto. 4.Quizás resulte exagerado pretender que las operaciones de mercado abierto del Banco Central de Venezuela se han llevado a cabo con la doble finalidad de regular el volumen de la circulación monetaria y de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, como suele indicarse. Un examen más realista del problema parece poner en evidencia que las citadas operaciones han respondido más que todo a la segunda finalidad, es decir, a mantener la cotización de los valores públicos dentro de parámetros razonables, ya que el mercado interno resulta todavía muy incipiente como para que las compras o ventas del Instituto tengan efectos decisivos sobre la circulación monetaria. Esta orientación en la política de mercado abierto se pone de manifiesto en casi todas las Memorias de la institución. La que corresponde al año 1966 expone, por ejemplo: La actuación del Banco Central en el mercado abierto fue particularmente significativa en el transcurso del año 1966. El Instituto se mantuvo alerta ante cualquier debilitamiento en las cotizaciones de los valores públicos y privados, y efectuó operaciones de compraventa de los primeros en cada uno de los meses transcurridos. Una afirmación no menos enfática sobre este aspecto se encuentra en la Memoria de 1967: “Como anteriormente se expuso, la intervención en el mercado de valores estuvo orientada a aliviar las presiones sobre los precios, derivadas de la oferta de valores públicos, y a evitar posibles fluctuaciones erráticas en las cotizaciones de los mismos”. Sólo en pocas oportunidades parecen haber coincidido los objetivos de la política monetaria con el criterio de sostenimiento en las cotizaciones de obligaciones gubernamentales. A este respecto, en la Memoria de 1964, después de señalar que no hubo 204 el banco central de venezuela necesidad de intervenir en el mercado con el propósito referido, se expone: Por el contrario, en razón de las condiciones que rigieron en el mercado a partir de abril de 1964, caracterizadas por una escasez de títulos públicos y una tendencia al alza de los mismos, el Instituto decidió liquidar parte de su cartera de valores, porque así lo aconsejaba la situación monetaria prevaleciente caracterizada por la expansión registrada en el circulante. Encajes flexibles 1. Las limitaciones que plantea la política de redescuento y las operaciones de mercado abierto han traído como resultado la creación de un mecanismo adicional de control monetario más directo y aparentemente más efectivo que los anteriores. Tal es la variación de los encajes de la banca (encajes flexibles), mecanismo cuya aplicación lleva consigo la necesidad de que los bancos comerciales mantengan en el banco central una determinada proporción de sus depósitos y que este último se encuentre autorizado para variar esa proporción de acuerdo con las condiciones prevalecientes. Fácilmente se comprende que una elevación de este porcentaje tendrá influencia restrictiva sobre la capacidad de préstamos del sistema bancario y que una reducción actuará en sentido inverso. De este modo el banco central puede alterar las posibilidades crediticias de la banca, prácticamente de un solo plumazo (Aschheim, 1967), sin necesidad de recurrir al mercado abierto o de utilizar la tasa de redescuento y sin que se realicen cambios en la composición de sus activos. Para algunos autores este mecanismo presenta condiciones excepcionales como medio para abordar el problema del control monetario en las economías en desarrollo, en las cuales, tanto la política de redescuento como las operaciones de mercado abierto carecen de la necesaria efectividad, debido a las limitaciones a que se ha hecho referencia. Desde este punto de vista, la variación de los encajes parece solucionar muchos de los problemas que se plantean en esos países, en donde los prejuicios contra el redescuento, la elevada liquidez de la banca y la ausencia de un mercado organizado de mercado abierto... 205 valores dejan muy escaso margen de acción a los bancos centrales para la conducción de su política monetaria (Sen, 1952). Posiblemente por estas causas, el ya citado mecanismo ha adquirido extraordinaria popularidad en América Latina en donde existe, al parecer, gran inclinación por los encajes flexibles. En México, por ejemplo, los encajes fijos comenzaron a ser desplazados por los flexibles desde el año 1936, cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó al Banco de México para variar la proporción de los encajes contra depósitos entre 3% y 15% (Tamagna, 1963). En Argentina se intentó, en ese mismo año, establecer una modalidad similar de persuasión moral (ibídem). En casi todos los demás países, tanto las leyes originales de creación de los bancos centrales como las reformas practicadas, permiten a las autoridades monetarias alterar la proporción en referencia. Sobre el alcance de estas facultades cabe señalar que en algunos casos se establecen límites que van desde 10% hasta 50% para toda clase de depósitos, como sucede en Honduras, Costa Rica y México (ibídem). En otras naciones más conservadoras, Colombia, por ejemplo, la proporción varía entre 10% y 30%. Además, resultan frecuentes los casos en que se permite elevar hasta en 100% el encaje aplicable a determinados incrementos en los depósitos. También se registran autorizaciones para alterar los encajes de acuerdo con las regiones donde operen las respectivas instituciones bancarias (ibídem). En otras economías en vías de desarrollo, particu­larmente las de la comunidad británica, los bancos centrales han sido dotados de facultades para alterar los encajes, aun dentro de límites más estrechos (Karunatilake, 1963). Casi todas las leyes que analiza Aufricht en su Legislación comparada de banca central contienen disposiciones de esta naturaleza. La literatura económica resulta, sin embargo, controversial respecto a la utilización del mecanismo estudiado, debido a ciertos puntos débiles que plantea. Sus más encarnizados opositores que, como es natural, son los banqueros, comienzan por aducir que la variación de los encajes constituye una práctica arbitraria que limita la libertad de acción, introduce un alto grado de rigidez en el negocio bancario y plantea numerosas injusticias, por cuanto no todos 206 el banco central de venezuela los bancos pueden ser tratados por igual. En segundo lugar, existe cierto consenso −ya no sólo entre banqueros sino también al ámbito que podríamos llamar académico− en el sentido de que la banca puede mantener, deliberadamente, encajes relativamente elevados en previsión de cualquier alza que proyecten realizar las autoridades monetarias, lo cual constituye una práctica que restringe innecesariamente el crédito en situaciones normales y encarece el costo del dinero. Otros argumentos que comúnmente se exponen son: a) el carácter estacional de los depósitos, en vista de lo cual una elevación de los encajes puede resultar innecesaria en algunos períodos, pero constituir una carga extraordinariamente gravosa en otros; b) sólo en caso de que los depósitos mantengan siempre una relación constante con las reservas puede la variación del encaje tener efectos razonablemente predecibles; c) la adopción de una política de esta naturaleza puede afectar más intensamente a los bancos nuevos que carecen de recursos necesarios para afrontar los cambios que se registran (Goode, 1959). Debido a tales razones, la hostilidad con que la banca enfoca el problema ha sido tradicional. De ahí que se haya señalado que la adopción de este mecanismo equivale en la práctica a “poner una chaqueta de fuerza a los banqueros”, mientras que otros elementos del sistema monetario −particularmente el sector fiscal− permanecen sin control alguno. En contraposición a estos argumentos suele citarse el caso de que en Estados Unidos se han utilizado los encajes flexibles como instrumentos de política monetaria, y no se han producido los graves desajustes que se vaticinan. Tal afirmación es indudablemente correcta, aunque conviene también destacar que el Sistema de la Reserva Federal ha sido relativamente cauteloso en la utilización de este mecanismo. En una de sus más importantes publicaciones plantea las deficiencias de este sistema, destacando los problemas que acarrea en el caso específico de algunos bancos, debido a la composición de su cartera y las limitaciones que se derivan por el hecho de que una elevación de los encajes debe ser siempre anunciada con suficiente anterioridad, lo que puede restar eficiencia a la medida (Federal Reserve Board, 1963). Para algunos autores, la variación de los encajes consti- mercado abierto... 207 tuye sólo un instrumento de emergencia que debe ser utilizado únicamente en momentos de crisis o en situaciones próximas a la misma. 2.Específicamente referida al problema venezolano, la materia de encajes flexibles no es totalmente novedosa, por lo menos en lo que a su aspecto legal concierne. El Banco Central de Venezuela fue, después del Banco de México, uno de los primeros que en América Latina estuvo facultado para intervenir en la modificación de los encajes de la banca. Además, nuestra legislación resultó mucho más radical en este aspecto, ya que si bien se establecen límites mínimos, no se señalan topes máximos. La Ley de Bancos de 1940 señalaba en su artículo 13 que el Ejecutivo Nacional quedaba facultado para aumentar la cuota de encaje mínimo y para rebajarla nuevamente a los límites establecidos en el artículo 12 de la misma, cuando el Banco Central de Venezuela, en uso de las facultades que le confería su ley, solicitase la aplicación de esta medida. Por su parte, la Ley del Banco Central señalaba que una de las atribuciones del Instituto era la de pedir autorización al Ejecutivo, cuando lo estimase necesario, para ejercer la facultad de regular el encaje mínimo de los bancos comerciales. En esa oportunidad los encajes mínimos establecidos eran de 15% para los depósitos a la vista y de 8% para los depósitos a plazo. La Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, sancionada en 1961, conservó idénticas disposiciones al establecer que el Banco Central de Venezuela estaba facultado para aumentar las proporciones del encaje mínimo estipulado en los artículos 16 y 17, y en el numeral 1 del artículo 25, o para reducirlos nuevamente hasta los límites fijados en dichos artículos. Por otra parte, la vigente Ley de Bancos resulta más enfática y precisa, cuando faculta al Banco Central para aumentar las proporciones de los encajes bancarios, ya sea en forma global, o de manera selectiva o progresiva. Sin embargo, a pesar de la amplitud del régimen legal que ha prevalecido, el Banco Central de Venezuela ha sido relativamente cauteloso en la utilización de las facultades que le han sido confiadas en esa materia. Refiriéndose a tales facultades, el ex ministro de Hacienda, doctor Tomás Enrique Carrillo Batalla, en una obra publicada en 1964, exponía: 208 el banco central de venezuela En realidad todavía no ha sido puesto en práctica, y creo que se necesitará mucha cautela por parte del Gobierno y del Banco Central cuando usen este instrumento, en vista de los efectos psicológicos adversos que podría producir de parte de la banca. Resulta asimismo de interés el criterio expresado durante esos mismos años por el doctor Carlos Rafael Silva (1965): La facultad de variar los encajes mínimos de la banca en función de la coyuntura monetaria y de la política que propicie el Banco Central es un instrumento, si bien eficaz técnicamente, de compleja aplicación práctica a causa de los diferentes niveles de encaje que habitualmente mantienen los bancos, lo que dificulta ordenar una elevación uniforme a toda la banca sin afectar con mayor intensidad a los institutos con menores recursos ociosos respecto a aquéllos de mayor holgura financiera. Fue sólo en abril de 1976, con motivo del fuerte crecimiento observado en la liquidez monetaria y ante el convencimiento de que la expansión del crédito bancario se derivaba fundamentalmente del aumento de los depósitos oficiales, cuando el Banco Central decidió elevar los encajes mínimos, previstos en la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, en una proporción adicional equivalente a 25% para los depósitos constituidos por la república, los estados, municipalidades, institutos autónomos y empresas gubernamentales. Posteriormente, en julio de 1977, se modificó la resolución dictada sobre la materia, a fin de aumentar nuevamente los requisitos de encaje, estableciéndose en esa oportunidad que la sumatoria del encaje legal más el adicional debería representar 75% del total de los depósitos oficiales. Estas medidas tuvieron vigencia relativamente corta, en razón de que el crecimiento de la liquidez comenzó a normalizarse poco tiempo después de su adopción. Persuasión moral Modalidad relativamente nueva en materia de control monetario es la persuasión moral. Implica, como ya lo hemos expuesto, orientar la po- mercado abierto... 209 lítica de colocaciones de la banca por la vía del convencimiento y de la razón, utilizando el prestigio técnico y la idoneidad que normalmente caracteriza o debe caracterizar a las autoridades monetarias. Para algunos especialistas este mecanismo sólo ha tenido éxito en Inglaterra y en los países escandinavos, donde se confía seriamente en su aplicación (Nadler, 1955). Para otros, por el contrario, se han registrado notables experiencias en varias naciones además de las ya citadas, particularmente Estados Unidos, Alemania y Japón (Aschheim, 1967). En todo caso, la literatura económica ha comenzado a incluir definitivamente a este instrumento como una de las armas de regulación al alcance de la banca central. Su aplicación puede orientarse ya sea al sistema bancario en su conjunto, mediante estudios, informes, exhortaciones y cruces de ideas a fin de poner en evidencia los peligros que pueden derivarse de una determinada expansión o contracción de la liquidez; o bien, puede dirigirse a una institución en particular con la finalidad de persuadirla a reajustar sus colocaciones de acuerdo con el interés colectivo. Como podrá comprenderse, la efectividad de este instrumento depende de varios factores. Se necesita, en primer lugar, que las autoridades monetarias adquieran y conserven un sólido prestigio derivado de la conducción de su política, y que se encuentren siempre dispuestas a oír y analizar los puntos de vista sustentados por la banca a través de reu­niones que deben constituir una práctica habitual. En segundo lugar, se requiere que el banco central no realice operaciones con el público, ya que en tal caso aparecería como un eventual competidor de la banca. Pero, fundamentalmente, como muy bien lo señala Aschheim (ibídem), las posibilidades de éxito se encuentran supeditadas, más que todo, a la estructura y características del sistema bancario. Resulta fácil ser persuasivo en países como Inglaterra y Canadá en donde existe un número reducido de grandes bancos; pero, muy difícil en aquéllos como Estados Unidos en donde el número de bancos alcanza una cifra superior a los 13.000 (ibídem). En América Latina existen algunos precedentes con respecto a la utilización de esta modalidad, particularmente en el caso del Banco de México y del Banco Central de la República Argentina. En Venezuela se apeló con reiterada insistencia a la persuasión moral durante los años 210 el banco central de venezuela críticos de 1959 y 1960, cuando se estimaba que las colocaciones de la banca constituían una de las causas que financiaban las salidas de capitales. En esa oportunidad el propio ministro de Hacienda, en reunión celebrada en el Consejo Bancario Nacional, exhortó a los banqueros a reajustar sus colocaciones. No existen, sin embargo, elementos de juicio que permitan valorar el éxito alcanzado como resultado de esos intentos. Control selectivo Orientar el crédito hacia aquellos sectores que más convengan a la economía constituye la esencia del control selectivo, modalidad que implica, además, restringir su utilización en otros campos de actividad donde se presenten condiciones diferentes. Con el uso del control selectivo se ha pretendido solucionar algunos de los problemas que plantean los llamados controles generales o cualitativos debido a que, frente a una política que propenda a restringir o a ampliar el crédito en su conjunto, pudiere privar la conveniencia de propiciar el fenómeno inverso para ciertos sectores. Obviamente, el control selectivo presenta dificultades en su aplicación, pues no resulta difícil contratar créditos para un propósito específico y utilizarlo para otro. En todo caso, y a pesar de estas limitaciones, se han registrado y se registran experiencias bastante satisfactorias en algunos países para determinadas categorías de financiamiento6. El Banco Central de Venezuela está dotado de instrumentos que le permiten llevar a cabo una política de esta naturaleza. Puede el Instituto 6 El control selectivo afecta normalmente sólo a tipos específicos de crédito y no a su totalidad. Puede ser aplicado a todos los bancos o a un banco en particular, así como a prestamistas no bancarios. Algunos instrumentos de control selectivo limitan el incremento del total de créditos que los usuarios de fondos pueden obtener para un propósito específico, en lugar de establecer un tope máximo como ha sido la modalidad tradicional. Este instrumento no necesariamente reduce el total de recursos que pueden aplicarse a una actividad específica, ya que siempre resulta posible obtener crédito con garantía de un determinado tipo de activos y utilizarlo para financiar actividades diferentes. En Estados Unidos se ha utilizado el control selectivo con relativo éxito para restringir los préstamos destinados a especulaciones en valores. Otros países utilizan este instrumento con la finalidad de favorecer el desarrollo económico, preferentemente a través de prioridades para aquellas industrias que sustituyen importaciones o contribuyen al fomento de las exportaciones. mercado abierto... 211 establecer porcentajes máximos de crecimiento para el total de créditos que conceda la banca en períodos determinados, así como topes o límites de cartera para tales créditos, medidas éstas que puede aplicar en forma selectiva, por sectores, zonas, bancos e institutos de crédito o utilizando cualquier otro criterio de selección que determine el Directorio. Según estas disposiciones, así como otras contenidas en la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, se han venido llevando a cabo en Venezuela interesantes experiencias de control selectivo del crédito. Entre ellas pueden destacarse: 1. Las resoluciones a través de las cuales se limita el crédito que pueden conceder los bancos e instituciones financieras a empresas cuyo capital pertenezca, directa o indirectamente, en una determinada proporción a personas naturales o jurídicas residenciadas o domiciliadas en el exterior, y cuya finalidad ha sido la de evitar la preferencia que algunos bancos han venido dando a las empresas multinacionales en el otorgamiento de créditos, en razón de su mayor poder de contratación y de las más amplias garantías que suelen ofrecer tales empresas. 2.Las distintas resoluciones que obligan a los bancos hipotecarios y sociedades financieras a destinar una determinada proporción de su cartera al financiamiento de viviendas o construcciones de interés social, con miras a impedir que dichas instituciones orienten el grueso de sus recursos a construcciones de tipo suntuario, en las cuales suele obtenerse una rentabilidad más elevada. 3. El Reglamento Nº 3 de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito y disposiciones conexas, por medio de las cuales se establece que los bancos comerciales deberán destinar al financiamiento del sector agrícola no menos de 20% del monto de sus colocaciones. 4.Ciertas medidas destinadas a limitar el crédito al consumo, particu­ larmente de tipo suntuario, a través de las cuales se ha propendido a restringir las ventas con reserva de dominio o el financiamiento 212 el banco central de venezuela de pasajes y viajes al exterior por medio de la reducción de plazos o aplicación de un encaje sobre el crédito concedido. 5. Finalmente, aun cuando el redescuento no suele clasificarse normalmente como instrumento de control selectivo, debe destacarse que a través del establecimiento de tasas diferenciales para documentos que provengan de distintas actividades, el Banco Central ha propiciado una política crediticia a favor del sector agropecuario. Intereses activos y pasivos La corriente que propicia la conveniencia de otorgar a los bancos centrales facultades para fijar los tipos de interés, que los bancos pueden cobrar en sus operaciones activas o pasivas, estuvo motivada originalmente por la necesidad de contribuir al suministro de dinero barato para fines de desarrollo o por el deseo de restringir la usura. En algunos países ha sido necesario fijar la tasa máxima de interés para las operaciones pasivas, a fin de evitar que la competencia entre los bancos por la captación de depósitos pueda debilitar su posición financiera. Por consiguiente, son numerosos los casos en los cuales las autoridades monetarias tienen poderes para controlar las tasas de interés por vía administrativa. En nuestro país, el Banco Central de Venezuela está facultado para fijar las tasas máximas y mínimas de interés que los bancos e instituciones financieras pueden cobrar y pagar por las distintas clases de operaciones activas y pasivas que realicen, facultad que se hace extensiva también al cobro de comisiones o recargos máximos y mínimos causados por tales operaciones. El Banco Central de Venezuela ha venido haciendo uso frecuente de las facultades de fijación de tasas de interés para operaciones activas y pasivas del sistema financiero, lo cual se explica por distintas necesidades de reglamentación del mercado monetario que se han presentado, así como por el hecho conocido de que el Instituto no puede ejercer influencia decisiva sobre el costo del dinero a través del redescuento. En efecto, además de la conveniencia de propiciar una política de dinero razonablemente barato para fines de desarrollo económico, y garantizar 213 mercado abierto... que se pague una justa remuneración a los ahorristas por sus depósitos, el Banco ha tenido que recurrir a este expediente para armonizar los tipos de interés externos e internos a fin de impedir que los diferenciales entre unos y otros se traduzcan en ingresos o salidas de capitales capaces de producir perturbaciones monetarias y de balanza de pagos. A mayor abundamiento, han sido numerosas las oportunidades en que han ingresado al país fuertes corrientes de capitales atraídos por los altos intereses prevalecientes internamente, mientras que en otras ocasiones −particularmente a finales del decenio de los setenta−, las alzas en los tipos de interés de los mercados internacionales, dentro de niveles superiores a los nuestros, no sólo han dificultado el ingreso de capitales, sino que han estimulado la salida del ahorro nacional. Lo anterior ha obligado al Banco Central a dictar numerosas resoluciones sobre la materia. Tan variadas y persistentes han sido las discrepancias entre los tipos de interés internos y externos, que en opinión de algunos especialistas resulta imposible lograr su armonización por la vía administrativa a través de resoluciones, en razón de lo cual estiman que la solución del problema debe dejarse a las fuerzas del mercado. Conclusión Las limitaciones que plantea la política de redescuento como instrumento de control monetario −particularmente acentuadas en el caso de las economías de escaso desarrollo− han traído como resultado la creación de otros mecanismos complementarios, aun cuando no sustitutivos de la citada política. Ellos son: las operaciones de mercado abierto, la variación de los encajes de la banca y la persuasión moral. La política de mercado abierto que, en orden de importancia apareció después del redescuento, comenzó a utilizarse en Inglaterra como medio de hacer más efectiva la tasa del banco, pero luego demostró tan extraordinarias posibilidades que se convirtió en una modalidad relativamente autónoma. Hoy en día se le considera el principal instrumento de control del circulante para los países de alto desarrollo financiero. En las economías en desarrollo, sin embargo, la utilización de este mecanismo resulta poco práctica y en algunos casos inoperantes, debido a la ausencia de un mercado de capitales 214 el banco central de venezuela que permita a los bancos centrales adquirir o vender valores en cantidades significativas, sin alterar sustancialmente sus cotizaciones. A través de la variación de los encajes, los bancos centrales pueden ejercer influencia decisiva sobre las actividades crediticias de la banca, prácticamente de un solo plumazo, sin tener que recurrir al mercado abierto o utilizar la tasa de redescuento. Este instrumento ofrece al parecer grandes posibilidades para las economías en desarrollo, pero plantea algunos problemas de carácter técnico. Sus más encarnizados enemigos, los banqueros, aducen numerosas razones en contra de su aplicación. El argumento de mayor peso radica en que normalmente se restringe el potencial de crédito de la banca y no se toman medidas para controlar otros sectores que, como el gubernamental, pueden influir más intensamente sobre la expansión del circulante. Como sucede en otras economías de estructura similar a la nuestra, el Banco Central de Venezuela ha comenzado a realizar tentativamente operaciones de mercado abierto, con la múltiple finalidad de estabilizar la cotización de las obligaciones gubernamentales, estimular el ahorro interno y crear un mercado que a la larga pueda ser utilizado efectivamente como instrumento de control monetario. Durante más de 20 años, el Instituto estuvo prácticamente imposibilitado de abordar este problema, debido a las limitaciones impuestas por la ley original de su creación. La Ley del Banco Central sancionada en 1960 sustituyó el arcaico criterio de relacionar con su capital y reserva, el monto de obligaciones que podía adquirir el Instituto e introdujo una modalidad más flexible. Incorporó, asimismo, los mecanismos necesarios para la creación de un Fondo de Estabilización de Valores. Prácticamente en forma simultánea se promulga la Ley de Crédito Público que reglamenta más adecuadamente el endeudamiento de la nación, y comienzan a aflorar las primeras obligaciones gubernamentales. El Banco Central de Venezuela inicia así sus operaciones con valores, aun cuando todavía no puede ejercer influencia significativa sobre la liquidez a través de ese medio. El Banco Central dispone de amplias facultades para modificar los encajes de la banca, las cuales han sido poco utilizadas, presumiblemente en razón de la estabilidad monetaria que ha existido en el país, pero constituyen un recurso de emergencia para detener cualquier expansión mercado abierto... 215 del crédito capaz de poner en peligro la estabilidad del bolívar. El Instituto ha comenzado a propiciar una política de control selectivo del crédito, particularmente con la finalidad de restringir la utilización del financiamiento interno por parte de las llamadas empresas multinacionales; y, en general, para orientar parte de las colocaciones de la banca hacia sectores prioritarios. También se ha hecho uso de la facultad de fijar los tipos de interés activos y pasivos del sistema financiero para alcanzar distintos propósitos, especialmente el de armonizar los intereses internos y externos, a fin de evitar movimientos indeseables de capitales por causa de los diferenciales que suelen registrarse entre ambos. Del examen que se ha hecho del mercado abierto y otros instrumentos de control monetario, puede concluirse que el Banco Central cuenta con los medios legales para llevar a cabo una política basada en tales mecanismos, pero que no ha podido hasta ahora obtener resultados satisfactorios, debido a las limitaciones de nuestra estructura financiera, particularmente en lo concerniente al mercado abierto. En caso de una acentuada tendencia inflacionaria podría recurrirse al expediente de elevación de los encajes; sin embargo, puede suceder que el crédito bancario no sea la causa primaria o determinante del fenómeno. En el supuesto de que la tendencia sea de signo contrario, el campo de actuación del Banco, mediante la utilización de los instrumentos aquí considerados, es igualmente restringido. A pesar de estas limitaciones, es evidente que las distintas medidas adoptadas dentro de estos esquemas específicos han estado bien orientadas y han resultado positivas. Como es de suponer, su efectividad habrá de incrementarse en la medida en que se produzca un mayor desarrollo económico y financiero que permita al instituto emisor influir de manera más decisiva sobre el mercado monetario. capítulo viii Consejero y agente financiero del Gobierno nacional Introducción Se admite universalmente que los bancos centrales, además de sus funciones tradicionales ya comentadas, desempeñan otras de carácter accesorio, pero de indiscutible importancia en el orden monetario y fiscal, como son las de servir de agentes, banqueros y consejeros de los gobiernos de sus respectivos países. Razones poderosas de interés colectivo suelen aducirse para justificar esta actuación por parte de la banca central, destacándose entre ellas la notoria vinculación que existe entre las finanzas públicas y los asuntos monetarios, así como la circunstancia de que por ser el Estado la entidad que recibe, cancela, adeuda o mantiene los saldos individuales de mayor consideración dentro de la comunidad financiera, sus operaciones con la banca, la forma como mantiene sus depósitos y la prontitud o eventual retardo con que realiza sus pagos, tienen indiscutible trascendencia económica, hasta el punto de que podrían crear eventuales desajustes, a menos de que se logre una adecuada coor­dinación entre tales operaciones y los instrumentos de la política monetaria. Las funciones que corresponden al instituto emisor, en el campo específico de prestar servicios al Estado, se encuentran claramente delineadas en la clásica obra de De Kock (1963), cuando dice: 218 el banco central de venezuela Los bancos centrales desempeñan en todas partes las funciones de banquero, agente y consejero del Gobierno. Los más antiguos las desempeñaron, de hecho, aún antes de convertirse en verdaderos bancos centrales; y fue como bancos con el privilegio exclusivo o principal de la emisión que llegaron a ser banqueros de sus respectivos gobiernos. En el caso de los nuevos, por lo tanto, las funciones de emisión y de banquero del Gobierno se aceptan automáticamente. Además de las consideraciones anteriores, relacionadas con la necesidad de coordinar la política fiscal y monetaria, se aducen razones de economía y eficiencia en la prestación de servicios al Gobierno por parte de los bancos centrales, lo cual resulta especialmente valedero si se toma en cuenta que tales organismos se encuentran total o parcialmente controlados por el Estado y que no persiguen finalidades de tipo lucrativo, sino que se orientan a desempeñar funciones de interés colectivo. Algunos autores (Aufricht, 1964) atribuyen al banco central dos funciones básicas como agente fiscal o agente financiero del Gobierno: a) administrador de ciertas cuentas y depósitos gubernamentales; y b) administrador de la deuda pública. A ello suelen añadirse otras funciones bien conocidas, tales como la de recepción de impuestos, transferencias gubernamentales y contratación de empréstitos internos o externos por parte del Gobierno. Un servicio adicional característico del banco central es el de proporcionar al Gobierno las divisas necesarias para el pago de la deuda externa o para la compra de bienes en otros países, o el de adquirir cualquier excedente de divisas de empréstitos externos o de otra fuente obtenidas por el Estado (De Kock, 1963). Finalmente, en la misma forma en que los bancos comerciales conceden créditos a sus clientes en momentos en que éstos confrontan problemas de liquidez o desean expandir sus negocios, plantéase igualmente la posibilidad de que los bancos centrales puedan, por analogía con la banca comercial, otorgar créditos al sector gubernamental a fin de equilibrar el presupuesto de gastos o cubrir deficiencias transitorias de Tesorería. Tal planteamiento constituye uno de los temas controversiales que analiza la literatura sobre banca central, ya que el uso inmoderado de este recurso puede dar origen a presiones inflacionarias, especialmente si se considera la elevada capacidad de emisión que suele caracterizar a consejero y agente financiero del gobierno... 219 los bancos centrales y la circunstancia de que los gobiernos, como accionistas mayoritarios o propietarios únicos de esos institutos, podrían encontrar escasa resistencia para la consecución de tales créditos. La necesidad de que el banco central preste asistencia técnica y proporcione adecuada y oportuna orientación, tanto al Gobierno como a la comunidad financiera, es igualmente admitida por los especialistas en este importante campo de la economía y ha sido consagrada en la legislación de los más importantes países. La banca central, según expresión contenida en la obra de Sen1, debe ser no sólo un centro de redescuento, sino también de autoridad moral en momentos de crisis, capaz de ejercer esa autoridad y expresar su crítica orientadora y constructiva en situaciones de exagerado optimismo o desmedido pesimismo. Joseph Aschheim (1967) dedica un capítulo de su obra a la importancia que reviste la persuasión moral, ejercida a través de las autoridades monetarias, como medio de adecuar la liquidez a las necesidades efectivas de la economía y señala que esa persuasión debe ejercerse por todos los medios idóneos −discursos, exhortaciones, informes periódicos e incluso pronunciamientos públicos por parte del instituto emisor−. Refiriéndose a la necesidad de asesorar al Gobierno, Sayers (1963) indica que, en la misma forma en que el hombre de negocios consulta a sus banqueros sobre problemas de financiamiento, el Gobierno podría derivar cuantiosos beneficios si utilizase el mismo procedimiento, es decir, consultando a su propio banquero que en la mayoría de los casos es el propio banco central. No es extraño, por lo tanto, que las normas legales que reglamentan la actuación de los bancos centrales contengan disposiciones relacionadas con la posibilidad de que dichas instituciones actúen como asesores financieros de los gobiernos de sus respectivos países, ya sea al establecerse la obligatoriedad de recabar la opinión del instituto emisor sobre determinados problemas de política económica, o bien al señalarse que este último debe elevar informes periódicos al Poder Ejecutivo sobre la situación monetaria y fiscal o la política económica en general. 1 Sen, S.N. (1952). El autor hace referencia a una expresión de sir Theodore Gregory contenida en “Minutes on Evidence”, Royal Commission on Banking and Currency in Canada. 220 el banco central de venezuela Controversias entre gobiernos y bancos centrales Aparte de sus indudables efectos positivos, plantéanse también situaciones controversiales como resultado de las actuaciones de los bancos centrales dentro de las áreas que hemos venido examinando. En efecto, puede suceder que los puntos de vista y apreciaciones sustentados por los bancos centrales no sean compartidos por los gobiernos, en cuyo caso surgen discrepancias entre unos y otros, que son comunes en la mayoría de los países y que pueden dar origen a conflictos de difícil solución. Tales conflictos pueden surgir por razones puramente conceptuales vinculadas con la orientación que debe darse a la política económica, o pueden originarse por causas de tipo más tangible o material, como sería el interés que eventualmente puedan tener los gobiernos en hacer uso del crédito del banco central para solucionar desequilibrios presupuestarios. Por regla general, las discrepancias del primer tipo son comunes en los países altamente desarrollados, mientras que las del segundo son, más bien, propias de los no desarrollados. Asimismo ha de tenerse presente, además, que la opinión objetiva, imparcial y de rigor puramente técnico, que en esos casos demandan el interés colectivo y el propio espíritu de las leyes, lleva consigo la necesidad de que los directivos de dichos bancos posean amplia independencia de criterio frente a los gobiernos, lo cual tropieza con la dificultad de que, generalmente, el accionista mayoritario o propietario único de esas instituciones es el Gobierno y, como tal, designa presidentes o directores, controla asambleas y aprueba o desaprueba las cuentas. Por consiguiente, se admite que quienes aceptan la responsabilidad de dirigir una institución de esa naturaleza −además de ser personas idóneas y capaces−, deben poseer suficiente integridad y autoridad moral para mantener sus puntos de vista en situaciones conflictivas. Es imprescindible que los gobernantes sean suficientemente receptivos como para acoger y respetar la posición asumida por el banco central; y, por último, que las leyes garanticen un régimen de adecuada estabilidad para dichos funcionarios en el desempeño de sus cargos. Esa estabilidad, como es sabido, alcanza su máxima expresión en el Sistema de la Reserva Federal consejero y agente financiero del gobierno... 221 de Estados Unidos, organización en la cual los miembros de la Junta de Gobernadores son designados para un período de catorce años2. No obstante, aun en el supuesto de que los hombres que tienen responsabilidades directivas en los bancos centrales sean suficientemente honestos y capaces, no puede esperarse que siempre les asista la razón o que sus puntos de vista sean necesariamente los correctos. Si bien existe una tradición y vocación bancocentralista, orientada por sanos principios, también es cierto que el material humano que dirige estas instituciones, los cuadros medios y los equipos técnicos, que tan poderosa influencia tienen en la formulación y ejecución de la política, no están siempre inmunes a la estrechez de criterio o a las deformaciones profesionales de quienes enfocan los problemas desde un solo ángulo específico, y quienes pueden, por esa causa, perder la visión de conjunto. Como se sabe, la responsabilidad básica que se asigna a los bancocentralistas es la de garantizar la estabilidad monetaria y la libre convertibilidad, objetivos que llevan consigo la necesidad de vigilar, e incluso dosificar el crecimiento de la liquidez, lo que podría eventualmente resultar contrario a metas de crecimiento económico, especialmente en aquellas oportunidades en que ese crecimiento demanda una provisión de recursos líquidos superior a la que las autoridades monetarias juzgan adecuada. Bien podría decirse que las diferencias de criterio que normalmente surgen entre gobiernos y bancos centrales radican en que mientras los primeros parecen inspirarse en las llamadas teorías estructuralistas, los segundos, por su propia naturaleza, se acogen a la tesis monetarista3. En esta controversia de opiniones, el Gobierno suele siempre aparecer 2 La independencia o autonomía del Sistema de la Reserva Federal, no sólo frente a los gobiernos, sino también en relación con los poderosos intereses financieros existentes en Estados Unidos, ha sido detenidamente analizada por A. Jerome Clifford en su obra: The Independence of the Federal Reserve System. University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1965. 3 En el prólogo de su obra Ensayos sobre Economía, el doctor Ernesto Peltzer (1965), conocido y valioso economista que durante largos años contribuyó a orientar la política del Banco Central, expone su criterio sobre esta materia, así: “El lector que se sienta inclinado a ubicar al autor, en la contienda actual de opiniones, encontrará que él está más del lado de los monetaristas que de los estructuralistas, no porque considere que no debe sacrificarse fácilmente la estabilidad monetaria a favor de un desarrollo más acelerado, sino al contrario, porque la experiencia ha mostrado que la estabilidad monetaria misma es la base de un desarrollo más equilibrado y a la larga más satisfactorio”. 222 el banco central de venezuela preo­cupado por reactivar la economía o lograr un desarrollo más acelerado. El banco central, por el contrario, se refugia conservadoramente en la tesis de la estabilidad monetaria y trata de que la expansión de la liquidez no distorsione los precios. Ambas tesis son en extremo respetables y resulta difícil asumir posiciones en favor de un lado o del otro. Puede suceder, sin embargo, que los gobernantes estén interesados en una desmedida expansión de la liquidez para equilibrar el presupuesto de gastos o crear una aparente prosperidad que a la larga podría transformarse en inflación. En tales casos las advertencias del banco central o su negativa a seguir una política expansiva se traducen en discrepancias con el Gobierno. Sin embargo, la opinión pública suele confiar más en el criterio de los bancos centrales y dar la razón a estos organismos, aun en el caso de que no estén en lo correcto. Al respecto, son de interés unas apreciaciones de John Kenneth Galbraith (s/f), contenidas en su obra Money, en relación con el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos: El Sistema de la Reserva Federal no es totalmente ajeno a la crítica. Dicho sistema comete errores, pero tales errores son considerados como interesantes enfoques de apreciación. Por consiguiente, no son juzgados en forma severa, sino más bien de manera respetuosa, tratando de discernir por qué hombres talentosos e intuitivos no aciertan en las soluciones correctas. Más adelante, con la fina ironía que le es característica, agrega: En Estados Unidos, como en la mayoría de los países, mientras los burócratas ordinarios son censurados por sus errores, los diplomáticos y los bancocentralistas son, por el contrario, generalmente elogiados por sus desaciertos. Obviamente, no existe un mecanismo satisfactorio para dirimir controversias entre gobiernos y bancos centrales, y mucho menos para precisar a cuál de ellos corresponde la verdad. En los países no desarrollados las situaciones conflictivas entre gobiernos y bancos centrales suelen traducirse en reformas de las leyes o en destitución o renuncia de los directivos del banco central, pero no así en los altamente desarrollados, donde son frecuentes tales divergencias, las cuales son estudiadas con extraordinario interés por los analistas económicos y donde se hacen generalmente grandes esfuerzos para discernir cuál de consejero y agente financiero del gobierno... 223 las posiciones es la correcta. Si bien casi todas las leyes de bancos centrales contienen previsiones para lograr una adecuada coordinación entre la política fiscal y la monetaria, son pocas las que incorporan mecanismos que permitan decidir sobre las discrepancias a que se alude. La experiencia canadiense resulta de gran interés en esta materia. En efecto, como resultado de una controversia entre el Gobierno y el Banco Central de ese país, durante el decenio de los sesenta, surgió una reforma de la Ley del Banco de Canadá que incorporó las siguientes disposiciones: El ministro y el gobernador del Banco establecerán consultas frecuentes sobre aspectos de política monetaria. Si a pesar de tales consultas surgen diferencias de opinión entre el ministro y el gobernador en relación a la política que debe adoptarse, el ministro, después de consultas adicionales con el gobernador, enviará a éste un instructivo por escrito sobre la política que debe seguir el Banco para un determinado período. El Banco deberá cumplir tales instrucciones. Las directivas a que anteriormente se alude, serán publicadas en la Gaceta de Canadá y remitidas al parlamento durante los quince días siguientes a su adopción4. Como es de suponer, la alta responsabilidad que asume el Gobierno al suministrar un instructivo escrito y en términos precisos al Banco Central sobre la política monetaria que debe seguirse, cuyos resultados pueden no ser los más satisfactorios, hace que este mecanismo sea utilizado con poca frecuencia y que su efectividad sea limitada. Prestigio y eficiencia de nuestro Banco Central: estudios, opiniones y asesoramiento al Gobierno nacional Tal como sucede en otras naciones, nuestro Banco Central tiene la responsabilidad de actuar como consejero del Gobierno nacional a través de la presentación de informes, opiniones y dictámenes sobre materias que interesan a la consecución de metas de estabilidad monetaria y crecimiento ordenado de la economía. Si bien la ley original de su creación 4 Ley del Banco de Canadá reformada en 1966-1967 (c. 88). 224 el banco central de venezuela contenía algunas disposiciones al respecto, puede afirmarse que las más amplias atribuciones que hoy se le asignan en este campo las ha adquirido en forma progresiva, gracias al impulso que sus directivos han dado a los estudios económicos, así como a la objetividad de sus publicaciones y, en general, al prestigio de la institución. Antes de referirnos a la forma como se ha venido cumpliendo este proceso, veamos algunas apreciaciones formuladas por el doctor Manuel R. Egaña (1979) que corroboran en gran parte lo antes expuesto: Ha surgido en el Banco, por otra parte, una función que no se le dio en el estatuto primitivo: la de constituir la más variada y abundante fuente de información económica que existe en Venezuela. No es posible escribir sobre ningún aspecto de la economía venezolana, escribir fundadamente, quiero decir, sin consultar publicaciones del Banco Central. Su Informe Económico anual ha llegado a colocarse en la cabecera de los economistas venezolanos. 1. A finales de la década de los cuarenta, es decir, antes de haber cumplido los 10 años de su creación −y de haber podido realizar las más elementales funciones de agente financiero del Gobierno o influir moderadamente sobre la liquidez a través del redescuento−, el Banco había ganado un merecido prestigio ante el Gobierno nacional, la banca y los particulares, gracias a su organización interna, a los estudios que había realizado, a su independencia de criterio frente al sector público y a la objetividad y elevado nivel técnico de sus publicaciones. Alcanzar y consolidar ese prestigio no ha sido tarea fácil. Para lograrlo, se comenzó poniendo en ejecución un programa de selección y capacitación de personal que se materializó a través del envío de economistas venezolanos a realizar cursos de especialización en prestigiosas universidades del exterior o mediante la contratación de calificados asesores nacionales y extranjeros, quienes, además de desempeñar determinadas funciones en el Banco, supieron transmitir sus conocimientos y experiencias a las nuevas generaciones. Con el personal así formado se organizó un Departamento de Investigaciones Económicas y Financieras, el cual progresivamente se fue ampliando, y en donde se estructuró el instrumental de trabajo y se seleccionaron y adaptaron las técnicas y metodologías para ana- consejero y agente financiero del gobierno... 225 lizar no sólo la problemática monetaria y financiera, sino también el comportamiento de la economía nacional en su conjunto. Hoy en día se cuenta con varios departamentos de estudio, así como con una vicepresidencia que se encarga de coordinar las labores en este campo. La Memoria y el Informe Económico constituyen los más importantes medios de divulgación de que dispone el Instituto para hacer conocer sus estudios y opiniones. Desde los primeros años de su fundación, el Banco comenzó a incluir en su Memoria anual apreciaciones sobre el desenvolvimiento de la economía nacional o sobre aspectos relevantes de la misma, muchas veces en forma de monografías aisladas. Posteriormente, en la medida en que se han ido mejorando las estadísticas y los estudios económicos, dicho documento comenzó a presentar un enfoque global y sistemático de la economía y de sus diferentes sectores, reales y monetarios (ingreso y producto nacional, balanza de pagos, liquidez monetaria, instituciones financieras, flujos financieros, así como el comportamiento de la actividad agropecuaria, la industria manufacturera y los servicios, para citar sólo los más importantes). Dentro del propósito de cumplir satisfactoriamente con este cometido, el Banco ha traído al país y ha adaptado a la realidad nacional las técnicas de investigación económica utilizadas en las naciones más avanzadas, además de que en la mayoría de los casos se ha visto obligado a producir sus propias estadísticas, en razón de deficiencias que han sido características del sistema estadístico nacional. En 1962 se adoptó la política de circunscribir la Memoria, predominantemente, a aquellos aspectos sobre los cuales existe obligación de informar a los accionistas y se inició la publicación del Informe Económico. Además de estas publicaciones regulares, y de sus revistas y Boletín Mensual, el Banco Central edita numerosas obras que agrupa en colecciones de distinta índole, según su naturaleza, con lo cual contribuye no sólo a divulgar el pensamiento económico nacional, sino también otras importantes facetas de la cultura y tradición histórica del país. 2.Todos estos elementos han contribuido a consolidar el prestigio del Banco Central, y a que sus estudios y opiniones sean respetados 226 el banco central de venezuela y requeridos normalmente, tanto por los gobiernos, como base para la formulación de su política, como por los particulares que suelen utilizar datos y cifras del Banco para adoptar decisiones empresariales. Quizás uno de los factores que más ha contribuido a la eficiencia de esta organización ha sido la acertada escogencia de su personal directivo, en especial, sus presidentes y directores, quienes en líneas generales y, salvo raras excepciones, se han preocupado siempre por la selección del personal, por la adopción de los más modernos procedimientos administrativos y por mantener la independencia de criterio de nuestro instituto emisor. La labor realizada por el Banco Central ha tenido amplio reconocimiento del Gobierno nacional, la prensa, los organismos empresariales y la opinión pública en general. Veamos algunos testimonios de ello, comenzando por la importante opinión de los doctores Raúl Leoni, Rafael Caldera y Luis Herrera Campíns, en su condición de primeros magistrados de la república: Los gobiernos venezolanos, sobre todo los de origen popular, han respetado siempre la independencia funcional del Banco Central, y se han empeñado en fortalecerla, en ampliarla y en dotarla de todos los medios e instrumentos necesarios para que el Banco Central pueda cumplir a cabalidad con la delicada función que la ley le encomienda (Leoni, 1966). La opinión del Banco Central, aunque no haya sido vinculante, ha sido objeto de un gran respeto, tanto para el Poder Ejecutivo como para el legislativo. Sólo en contadas circunstancias y por razones excepcionales, derivadas más bien de motivaciones que no son las específicamente económicas, esta opinión del Banco Central no ha sido compartida, íntegramente, por el Gobierno y por el legislador (Caldera, 1973). Yo quiero, en la oportunidad de cumplir el Banco Central de Venezuela sus primeros 40 años de vida, rendir, en nombre del país y de su pueblo, un tributo de reconocimiento a la labor patriótica, eficiente y constante cumplida, no solamente en el difícil y exigente campo de la economía y de las finanzas, sino también debo encomiar la otra actividad trascendente que ha desarrollado el Banco: la serie de publicaciones específicas sobre temas de finanzas públicas que ha editado y las de toda índole que ha patrocinado y difundido (Herrera Campíns, 1979). consejero y agente financiero del gobierno... 227 En lo concerniente a la prensa, han sido numerosas las notas y artículos que destacan la labor realizada. Por ejemplo, al cumplirse 30 años de haberse celebrado la Asamblea Constitutiva, uno de los diarios de mayor circulación y prestigio destacó entre sus titulares: “El Banco Central de Venezuela llega a sus 30 años con elevado prestigio técnico y gran autoridad moral”, para añadir después de una bien documentada información sobre la materia: Repasando la historia de nuestro principal instituto emisor, puede afirmarse sin incurrir en demasías, sino justa y equitativamente, que el país puede sentirse orgulloso de su actuación independiente ante los gobiernos, técnica, imparcial y veraz, por lo que merecidamente ha conquistado el respeto de propios y extraños que le dan a sus documentos un gran valor en cuanto reflejan con exactitud y sinceridad la situación económica y financiera del país5. La exitosa trayectoria alcanzada ha sido, pues, como hemos visto, producto de la estabilidad institucional y de la continuidad administrativa, en una organización que ha tenido considerable éxito en formar y conservar su personal, así como en crear una mística de trabajo y una vocación bancocentralista semejante a la de los países de más arraigada tradición en este campo. El régimen autónomo consagrado en la ley, así como el respeto que los gobernantes han tenido por dicho régimen, han sido decisivos en la consecución de estas metas. 3. En la ley original de su creación, reformada parcialmente en 1943, las facultades del Banco Central para servir de asesor al Gobierno nacional estaban circunscritas, por no decir diluidas, dentro del artículo 77, donde se establecía que el Instituto podía proponer al Ejecutivo Nacional “las medidas de emergencia requeridas por circunstancias excepcionales para evitar el entorpecimiento de su marcha normal o de la vida económica y financiera del país”. Tales atribuciones fueron ampliadas considerablemente en la Ley de 1960 y luego nuevamente en la vigente Ley de 1974, la cual establece que el Banco deberá: 5 El Nacional, viernes 14 de agosto de 1970. 228 el banco central de venezuela a. Elevar al Ejecutivo Nacional informes periódicos acerca de la situación monetaria y financiera, interna y externa, y hacer las recomendaciones pertinentes cuando lo juzgue oportuno. b. Cooperar en la coordinación de la política monetaria y crediticia con la política fiscal del Gobierno. c. Emitir opinión razonada al Ministerio de Hacienda cuando el Estado y las entidades, a que se refiere el parágrafo primero del artículo 40, proyecten operaciones de crédito público, en los términos y condiciones señalados por la ley de la materia. d. Cooperar en la armonización de la política crediticia de los institutos del Estado con la del Banco Central. e. Coordinar con el Ejecutivo Nacional las colocaciones de depósitos oficiales en bancos e institutos de crédito. f. Absolver y emitir dictámenes en los casos previstos por la ley. Asimismo, la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito asigna al Banco Central la responsabilidad de emitir opinión en numerosos casos, tales como en lo concerniente a solicitudes de promoción y autorización de nuevos bancos e instituciones financieras, autorización de emisión de cédulas hipotecarias y otros títulos, además de otras actuaciones que involucran opiniones y trabajo coordinado con la Superintendencia de Bancos y el Consejo Bancario Nacional. Por último, la Ley de Crédito Público consagra la obligatoriedad de oír la opinión del Banco Central en los proyectos de leyes sobre contratación de empréstitos que se sometan a la consideración del Congreso Nacional. Tales disposiciones aparecieron originalmente en la Ley de 1959 (artículos 27, 28 y 29), y han permanecido sin alteración en las reformas posteriores de este instrumento jurídico, salvo en lo concerniente a la numeración del articulado: Artículo 27. Las operaciones de crédito público, cualquiera que sea su cuantía, que proyecte celebrar la nación, deberán ser consultadas previamente por el Ejecutivo Nacional con el Banco Central de Venezuela y deberán ser enviadas al Congreso Nacional por el Eje- consejero y agente financiero del gobierno... 229 cutivo Nacional al solicitar la correspondiente autorización para la operación proyectada. Artículo 28. El Ejecutivo Nacional deberá oír la opinión del Banco Central de Venezuela antes de otorgar cualquier fianza o garantía o de autorizar, en los términos establecidos en la presente ley, operaciones de crédito público de los estados, municipalidades e institutos o establecimientos autónomos. Artículo 29. El Banco Central de Venezuela estudiará la conveniencia económica y fiscal de cada operación de crédito público proyectada. A tal fin el Banco, además de estimar los efectos que ocasionará el respectivo empréstito u operación de crédito público en los términos exigidos por el artículo 14, tomará en cuenta la situación monetaria y financiera interna e indicará, en particular, los recursos y capacidad de pago de la entidad que propone negociar el empréstito. Con la inclusión de estas disposiciones quisieron los proyectistas de la ley que el Congreso Nacional contase con adecuado asesoramiento al adoptar la significativa decisión de autorizar la contratación de empréstitos, así como con suficientes elementos de juicio para poder evaluar sus posibles consecuencias sobre la economía nacional, amén de la capacidad de los entes solicitantes para cancelar las obligaciones involucradas. Por ello se estableció, además, que el Gobierno nacional indicará en la Exposición de Motivos que presente al Congreso, “con la aproximación que permitan los datos existentes y el nivel de la técnica de análisis económico”, los efectos que ocasionará el empréstito de que se trate, sobre aspectos tales como la circulación monetaria, el ingreso y producto nacional, la balanza de pagos y la formación de ahorro interno. Desafortunadamente, la premura con que se han tramitado algunas operaciones de esta naturaleza han impedido que el Ejecutivo pueda presentar una Exposición de Motivos con todos los requisitos exigidos por la ley, lo que ha obligado al Banco Central a realizar grandes esfuerzos para emitir opinión suficientemente orientadora sobre tales proyectos. 230 el banco central de venezuela Agente financiero del Gobierno nacional Circunstancias bien conocidas justifican la actuación de los bancos centrales como agentes financieros de los gobiernos de sus respectivos países, las cuales hemos comentado en las notas introductorias al presente capítulo en donde se ha destacado que tales instituciones, por la naturaleza de las funciones que realizan, mantienen permanente contacto con la banca y con los mercados financieros internos y externos, y han de tener, por lo tanto, suficiente conocimiento de ellos. A mayor abundamiento, en su condición de guardián de las reservas internacionales, el instituto emisor suele mantener elevados depósitos en el exterior, lo que le proporciona un poder más amplio de contratación que puede utilizar para el éxito de las gestiones que realice. En el caso de las operaciones internas, la posición favorable del Banco Central para negociar a nombre del Gobierno se explica por razones obvias. En consecuencia, con criterio indudablemente previsivo, la ley sancionada en 1939 estableció que el Banco Central de Venezuela sería tanto el “único agente financiero del Gobierno nacional, como el depositario único de los fondos federales” (artículos 44 y 45, respectivamente). Dichas atribuciones fueron confirmadas y ampliadas, posteriormente, en la Ley de 1960 (artículo 52), la cual, en forma más enfática, señala que, en todo el término de su duración, el Banco Central de Venezuela será el “único agente financiero del Gobierno nacional en sus operaciones de crédito tanto externas como internas”. Por su parte, la vigente Ley de 1974 ratificó el contenido del artículo anterior con su mismo texto y añadió un parágrafo que dice: “Los estados, municipalidades, institutos autónomos y empresas oficiales deberán utilizar para la colocación y servicio de empréstitos que contraten, los servicios del Banco Central de Venezuela”6. Sin embargo, a pesar de todos los antecedentes legales, 6 La Ley de 1960 no establecía obligatoriedad de que estos servicios fuesen realizados a través del Banco Central de Venezuela. No obstante, por resolución del Consejo de Ministros, adoptada en junio de 1965, se decidió: primero, que tanto los ministerios como los institutos autónomos y empresas del Estado, en las cuales la nación tenga más del 50% de acciones, deberán abstenerse de gestionar cualquier tipo de operaciones de crédito público en el exterior; y, segundo, que las operaciones de ese tipo que los mencionados organismos requieran gestionar, deberán tramitarse con el Banco Central de Venezuela, a través del Ministerio de Hacienda (véase: Banco Central de Venezuela, Memoria, 1965). consejero y agente financiero del gobierno... 231 estas atribuciones no vinieron a ser confiadas al Instituto sino después de varios años de su creación, como resultado de la evolución financiera del país y la utilización del crédito público como medio normal de financiamiento. De manera muy general, podrían distinguirse dos etapas en lo que concierne a la actuación del Banco Central como agente financiero del Gobierno nacional. Una primera etapa que iría desde su fundación hasta 1958 aproximadamente, durante la cual los servicios del instituto emisor eran escasamente utilizados, en razón de que el grueso de las operaciones gubernamentales se contraían por vía administrativa, a través de contratos de gestión ordinaria con proveedores y contratistas de obras, lo que daba origen a la llamada deuda flotante que se adquiría, refinanciaba y cancelaba de la manera más anárquica; y, una segunda etapa, que se inicia en 1959 con la promulgación de una nueva Ley de Crédito Público, cuyo propósito fue el de poner orden al endeudamiento de la nación y de los entes públicos descentralizados. Por consiguiente, se establecieron en dicha ley numerosos requisitos para la contratación de empréstitos y se asignaron al Banco Central distintas atribuciones en este campo, tales como la de emitir opinión sobre la materia a la que ya hemos hecho referencia, además de la utilización de sus servicios para la colocación y cancelación de las obligaciones contraídas y para el pago de intereses. Por consiguiente, las atribuciones relacionadas con la contratación de empréstitos, pago de interés, amortizaciones y, en general, todas las actuaciones relacionadas con el servicio de la deuda, sólo asumen verdadera intensidad e importancia a partir del año 1959, como resultado de la promulgación de la Ley de Crédito Público ya mencionada. Asimismo, en razón de las dificultades que confrontaba el país, se comienza a hacer uso de recursos extraordinarios para lograr el equilibrio presupuestario, pagar deudas atrasadas y financiar algunos proyectos de desarrollo. Las facultades para recaudar impuestos y efectuar pagos por cuenta del Gobierno nacional en todo el territorio de la república se inician, como más adelante se comenta, a partir del año 1962 con motivo de la denuncia del contrato celebrado entre el Ejecutivo y el Banco de Venezuela y 232 el banco central de venezuela la posterior designación del Banco Central como agente de la Tesorería nacional. Es interesante mencionar que ninguna de las atribuciones fueron transferidas al Banco Central en forma progresiva o que hubieran comenzado a desarrollarse de manera incipiente para acumular experiencias y mejorar después los servicios. Por el contrario, en plazo relativamente breve, asumen extraordinaria magnitud e importancia y demandan gran atención del Instituto, obligándole a realizar rápidos reajustes internos y a crear toda una organización especializada en estos servicios. El crédito público, por ejemplo, adquiere un volumen inusitado en períodos de uno o dos años. La deuda pública (entendiéndose como tal aquélla que había sido aprobada por el Congreso y cumplido los requisitos exigidos por la recién promulgada ley), pasa de un total de Bs. 323 millones en 1959 a Bs. 1.203 millones a finales de 1960, y continúa incrementándose hasta situarse en cifras del orden de los Bs. 2.700 millones en 1962, cifras considerablemente elevadas en comparación con los presupuestos de la época. Entre los años de 1962 y 1965 continúa todo un proceso de refinanciamiento de la deuda y de consolidación y reconversión de obligacio­­nes de­rivadas de la llamada “deuda flotante”, constituida por obligacio­nes administrativas tanto del Gobierno nacional como de institutos autónomos y la municipalidad del Distrito Federal, en el cual el Banco Central se encuentra igualmente presente y desarrolla gran actividad e iniciativa. De igual forma, por haberse llegado al convencimiento de que el problema de la deuda pública venezolana no radicaba tanto en su monto sino en su corto vencimiento, se comenzaron a contratar obligaciones a más largo plazo con organismos internacionales de financiamiento. En los años subsiguientes continúan intensificándose estas actividades. La Memoria de 1968, por ejemplo, pone de relieve que en ese período se siguieron prestando los servicios correspondientes a las siguientes emisiones: bonos de la deuda pública nacional, deuda pública municipal, Banco Obrero, C.A. Teléfonos de Venezuela, Centro Simón Bolívar e Instituto Nacional de Obras Sanitarias. Asimismo, informa la referida Memoria que, durante ese ejercicio, se asume la administración de consejero y agente financiero del gobierno... 233 siete nuevas emisiones de la deuda pública correspondientes a la cuarta y quinta emisiones de la deuda pública para atender el pago de obligaciones administrativas; la primera emisión de bonos de la deuda pública nacional para el fondo de asistencia financiera; la tercera emisión de bonos del Instituto Nacional de Obras Sanitarias; la tercera emisión de bonos del Banco Obrero y otras de no menor importancia. Por último, dentro de este breve recuento cronológico, no puede omitirse que, durante la segunda mitad del decenio de los setenta, el Gobierno nacional solicita y obtiene autorización del Congreso para contratar una serie de empréstitos destinados a intensificar programas de desarrollo económico, particularmente en la región de Guayana, además de otros vinculados con la cancelación de obligaciones contraídas por entes descentralizados de la Administración Pública (Ley de Inversiones en los Sectores Básicos de la Producción, por un monto de Bs. 25.384 millones, y Ley de Financiamiento y Refinanciamiento, por Bs. 9.463 millones). Tales empréstitos se colocan predominantemente en los mercados financieros externos a través de emisiones de bonos y préstamos sindicados. En esa oportunidad, las actuaciones del Banco Central no sólo se limitan a emitir opiniones sobre la conveniencia de cada una de las operaciones autorizadas por estas leyes o sus cargas financieras, sino que también realiza gestiones conjuntamente con el Ministerio de Hacienda para la consecución de los fondos, así como para elaborar prospectos, particularmente para las emisiones de bonos, además de informes y estudios sobre la situación económica del país y acerca de la capacidad de pagos y perspectivas de las empresas del Estado, a las cuales debían ser aplicados los recursos obtenidos, todo ello para cumplir los requisitos exigidos por los bancos e instituciones financieras prestamistas y por los gobiernos de los países donde habrían de flotar las correspondientes emisiones. Agente de la Tesorería nacional Como anteriormente se expuso, las funciones de “agente de la Tesorería nacional” por parte del Banco Central de Venezuela se encontraban 234 el banco central de venezuela claramente previstas en la ley original de su creación (artículo 44), donde se establecía que el Banco sería el depositario de los fondos nacionales y los administraría en la forma en que conviniese con el Ejecutivo Nacional. Dicha disposición se mantuvo con su mismo texto en la Ley de 1960. Sin embargo, a pesar de lo explícito que resultaba el articulado de la ley, estas importantes atribuciones no pudieron ser asumidas plenamente por el Banco Central sino hasta mediados de 1962, cuando por Decreto Ejecutivo Nº 779, de fecha 26 de junio del mismo año, se le designó agente de la Tesorería nacional, autorizándole para efectuar dentro y fuera de la república el servicio de recaudación de impuestos y efectuar los pagos previstos en el presupuesto nacional. Como es sabido, con anterioridad a la creación del Banco Central, concretamente desde 1920, una institución privada, el Banco de Venezuela, mediante contrato celebrado con el Gobierno nacional, venía de­ sempeñando las funciones de banco auxiliar de la Tesorería. Este contrato, íntimamente vinculado a las reformas fiscales progresistas, realizadas en los años inmediatamente anteriores, autorizaba a ese instituto para percibir recaudaciones directamente de los contribuyentes, previa liquidación por parte de funcionarios fiscales y expedición de las correspondientes planillas. Dicho contrato resultaba indudablemente positivo para la Venezuela de la época, donde se carecía de las más elementales facilidades bancarias, donde algunos impuestos se remataban todavía al mejor postor o al mejor amigo del régimen y donde los funcionarios de Hacienda tenían facultades para liquidar y percibir directamente algunas recaudaciones fiscales, procedimientos éstos que, por razones obvias, no eran los más convenientes al interés nacional. El aludido instrumento legal comenzó así a presentarse como una medida progresista y de grandes alcances. Fue renovado en los años 1930, 1940 y 1950, y prorrogado en 1954. El Banco de Venezuela, por su parte, realizaba los pagos gubernamentales, tanto en el interior como en el exterior de la república, y presentaba mensualmente al Ejecutivo relación detallada de ingresos y egresos. Percibía una comisión por los ingresos que recaudaba, pero no así por los pagos que efectuaba por cuenta del Gobierno nacional, los cuales, según apreciaciones contenidas en sus informes semestrales, le ocasionaban grandes gastos, ya que si bien los primeros se concentraban consejero y agente financiero del gobierno... 235 en pocas zonas del país: La Guaira, Maracaibo, Puerto Cabello y Puerto La Cruz, los segundos tenían una amplia distribución geográfica y le obligaban a mantener apreciables sumas en el interior o a trasladarlas por cuenta y riesgo del instituto. Sin que pretenda profundizarse en el contenido y alcance de este convenio, parece oportuno hacer mención al hecho de que una de sus cláusulas más conocidas era la exención de impuestos nacionales, estadales y municipales susceptibles de afectar las operaciones o beneficios del instituto objeto de consideración7. Se argumentaba como criterio para otorgar este tratamiento especial el hecho de que resultaba difícil para el Banco de Venezuela separar las funciones inherentes al negocio privado y a las de auxiliar de la Tesorería, las cuales estaban íntimamente ligadas. Este criterio era sustentado incluso por el propio doctor Román Cárdenas, quien, ante una reclamación por pago de impuestos municipales, en comunicación dirigida al ciudadano ministro del Interior, exponía: En su misma institución bancaria, el Banco de Venezuela lleva envuelta la condición de banco auxiliar de la Tesorería y en el negocio privado del instituto están englobadas las operaciones que aquél practica para cumplir sus deberes fiscales. De modo que el carácter de instituto mercantil y el de auxiliar de la Tesorería de que está investido dicho Banco no pueden separarse prácticamente para los efectos de que se trata (Banco de Venezuela, 1950). Los informes presentados por el Directorio del Banco de Venezuela a sus Asambleas de Accionistas parecen, sin embargo, demostrar que aquel contrato no resultaba en extremo beneficioso para la institución, salvo por las ventajas que derivaba por el tratamiento preferencial que recibía en materia tributaria. Además de la desigual distribución geográfica de las zonas donde se recaudaban los impuestos y se realizaban 7 Según distintas publicaciones del Banco de Venezuela, este contrato fue elaborado y suscrito originalmente por el doctor Román Cárdenas. Su renovación en 1940 fue aprobada por el Congreso Nacional y su texto publicado en la Gaceta Oficial de fecha 8 de octubre del citado año. En su artículo 20 estipulaba que el Banco de Venezuela, sus sucursales y agencias, en virtud del servicio fiscal que prestaban, quedaban equiparados a las oficinas de la Tesorería nacional y, en consecuencia, exentas de impuestos. (Véase, por ejemplo, Informe correspondiente al segundo semestre de 1958). 236 el banco central de venezuela los pagos, se argumentaba que el monto de estos últimos era de una cuantía muy superior a los primeros y que la exención tributaria equivalía sólo en la práctica a la remuneración de servicios prestados. El instituto llegó incluso a gestionar ante el Poder Ejecutivo la posibilidad de que el convenio fuese modificado, con la finalidad de eliminar las cláusulas sobre exención de impuestos y revisar las tarifas o comisiones previstas, para dar cabida a un pago por concepto de las erogaciones que realizaba el banco por cuenta del Gobierno nacional. Sin embargo, tales gestiones no llegaron a cristalizar. Simultáneamente, algunos sectores de la opinión pública, funcionarios fiscales y entidades ligadas al Gobierno nacional, formulaban críticas al sistema establecido y se mostraban adversos al tratamiento que se otorgaba al citado banco auxiliar de la Tesorería, calificándosele como privilegio inusitado que no tenía justificación alguna en un país igualitario y democrático como el nuestro. El contrato con el Banco de Venezuela llegó a convertirse así en materia altamente controversial, hasta tal punto que el propio Ministerio de Hacienda, sin tomar en consideración su contenido y su carácter de ley de la república, comenzó a liquidar a la institución que nos ocupa las correspondientes planillas de Impuesto sobre la Renta, las cuales eran devueltas por esta última según consta en sus memorias e informes a los accionistas. Presumiblemente, como resultado de estos precedentes, la municipalidad del Distrito Federal introdujo ante la Corte Suprema de Justicia una demanda de nulidad con respecto a las disposiciones de exoneración de impuestos municipales que contenía dicho instrumento legal. La Corte emitió fallo favorable a la municipalidad y, ante tal perspectiva, los directivos del banco, en previsión de que dicho fallo pudiera hacerse extensivo a otro tipo de impuestos, decidieron revocar el contrato. En su Informe correspondiente al primer semestre de 1962, el Banco de Venezuela hace referencia a la situación ya expuesta y da cuenta a sus accionistas de la resolución del contrato, la cual se hace efectiva el 30 de junio de 1962. En dicho Informe la conocida y prestigiosa institución bancaria señala, además, que “para evitar trastornos en el cambio de administración de esos servicios y con la buena voluntad de cooperar para consejero y agente financiero del gobierno... 237 el logro de la mayor eficiencia de los mismos”, ha celebrado un convenio con el Banco Central de Venezuela, mediante el cual continuará percibiendo recaudaciones fiscales y realizando pagos gubernamentales, esta vez como corresponsal del instituto emisor, pero cobrando por dichos servicios una remuneración tanto por el monto global de ingresos como de egresos (Banco de Venezuela, 1962). El día 28 de junio de 1962, la Gaceta Oficial inserta en su contenido el Decreto Nº 779, mediante el cual se designa al Banco Central de Venezuela agente de la Tesorería nacional, autorizándolo, en consecuencia, para efectuar dentro y fuera de la república, el servicio de recaudación de los “productos numerarios de los ingresos nacionales”, así como para efectuar los pagos que ordene el Ejecutivo, conforme a lo establecido en la correspondiente Ley de Presupuesto. Estos servicios los venía llevando a cabo el Instituto en jurisdicción del Departamento Libertador del Distrito Federal. El nuevo decreto hace extensivos dichos servicios a todo el territorio nacional y se faculta al Banco para realizarlos, ya sea directamente o a través de corresponsales. El texto de los primeros artícu­los del decreto nos proporciona una idea de las nuevas atribuciones: Artículo 1. Se designa al Banco Central de Venezuela agente de la Tesorería nacional para efectuar, dentro y fuera de la república, en conformidad con las disposiciones legales pertinentes, el servicio de recaudación de los productos numerarios de los ingresos nacionales y para hacer los pagos, también numerarios, que ordene el Ejecutivo Nacional, conforme a la Ley de Presupuesto, sin perjuicio de las otras agencias y receptorías actualmente establecidas. Artículo 2. El servicio a que se refiere el artículo anterior lo desempeñaría el Banco Central de Venezuela directamente y a través de sus sucursales, agencias y corresponsales que fueren menester, donde no existieren aquéllas. Artículo 3. De acuerdo con las necesidades del servicio, el Banco Central de Venezuela queda facultado para situar entre sus sucursales, 238 el banco central de venezuela agencias y corresponsales, los fondos que la Tesorería nacional mantenga en dicho Instituto. La Memoria del Banco Central de Venezuela, correspondiente al año de 1963, informa a la nación acerca de las nuevas atribuciones asignadas y expone que, como resultado de ellas, el Banco Central, además de continuar desempeñando las antiguas funciones de Agencia del Tesoro en el Departamento Libertador del Distrito Federal, se encargó de la revisión y control de la recaudación de impuestos en el resto del país, para lo cual tuvo necesidad de reorganizar sus servicios internos y comisionar a bancos corresponsales de la realización de actividades de igual naturaleza en el resto del país. Por otra parte, añade dicho documento que desde la fecha de promulgación del citado decreto, el Instituto adoptó la política de asumir una cantidad de pagos cada vez mayor en el área metropolitana y como resultado de ello absorbió órdenes permanentes de la gobernación del Distrito Federal e institutos autónomos por un monto mensual de Bs. 60 millones, aproximadamente, y que para enero de 1963 había asumido unas nuevas 2.000 órdenes de pago por un monto mensual de Bs. 70 millones, aproximadamente (BCV, 1963). A partir de 1964, el Banco Central ha venido dando cuenta en sus Memorias de las actividades que desarrolla anualmente en su carácter de agente de la Tesorería nacional. Estas operaciones han crecido de manera apreciable. En 1969, por ejemplo, se indica que durante ese año se efectuaron recaudaciones por un monto superior a los 7.000 millones de bolívares y se efectuaron pagos por 6.120 millones, para lo cual se realizaron un total de 649.864 recaudaciones y cancelaron 193.310 órdenes de pago. En 1979, las recaudaciones y los pagos se situaron en cifras del orden de los 50.000 millones de bolívares. Conclusión La experiencia universal ha demostrado que los bancos centrales pueden cumplir una importantísima misión al servir de asesores o consejeros de los gobiernos de sus respectivos países, modalidad ésta que es reconocida y defendida por importantes tratadistas y se encuentra consagrada en consejero y agente financiero del gobierno... 239 las leyes que rigen la actuación de casi todos los institutos emisores. Las afirmaciones contenidas en la obra de Sen, en el sentido de que el banco central debe ser un centro de autoridad moral y de orientación de la economía, reflejan claramente esta corriente de pensamiento y refuerzan la tesis de que dichas instituciones deben mantenerse siempre neutrales, en un plano de altura y de objetividad, ya que sólo en esta forma sus dictámenes pueden ser respetados y acatados por la comunidad financiera. Asimismo, sólo con una elevada posición doctrinaria y emitiendo opiniones de rigor esencialmente técnico, el banco central es capaz de ejercer persuasión moral sobre el sector público y sobre el privado, y cumplir así la misión orientadora que normalmente se le asigna. Mantener la objetividad en sus apreciaciones constituye la prueba decisiva a que normalmente se encuentran sometidos los bancos centrales como consejeros del sector público. Como se expuso, resulta difícil ser objetivo ante el Gobierno y el propio sector privado, especialmente cuando éstos constituyen las fuerzas que normalmente controlan a dichas instituciones y, como tales, designan presidentes y directores, y aprueban o desaprueban las cuentas que se presentan a las asambleas. Por otra parte, el poder inusitado de crear dinero y la conciencia de que no se puede abusar de esas facultades, exigen un elevado grado de responsabilidad a sus directivos; pero tales problemas, indudablemente delicados, no son menos graves que los que surgen cuando por extremado celo con respecto a la estabilidad monetaria se formulan diagnósticos errados o se toman decisiones excesivamente conservadoras que pueden detener o aminorar la marcha de la economía. Refiriéndonos a nuestro instituto emisor, el consenso general le atribuye extraordinaria seriedad y prestigio, en razón de lo cual ha venido ganando una creciente importancia en el país. Sus publicaciones son consultadas sin reserva por casi todos los sectores y sus dictámenes normalmente acatados por el Gobierno nacional. Por ello, en muchas de las leyes económicas o financieras, que se han sancionado en los últimos años, se ha establecido la obligatoriedad de consultar al Banco Central de Venezuela. Lamentablemente, no se le ha asignado una participación más prominente en materia de planificación, ya que de esta forma podría establecerse una mayor coordinación entre la política fiscal y la 240 el banco central de venezuela monetaria y, en general, con los programas de desarrollo económico que normalmente adelanta el país. Las funciones de servir como agente financiero del Gobierno, depositario de los fondos gubernamentales y administrador de la deuda pública, son prácticamente comunes a todos los bancos centrales. Tales funciones se justifican no sólo por la eficiencia con que suelen prestarse, sino por el hecho de que, siendo el Estado la entidad que recibe, adeuda o mantiene el mayor volumen individual de fondos dentro de la comunidad financiera, sus operaciones en este sentido deben guardar cierta armonía con la política monetaria y ser coordinadas adecuadamente. Si bien tanto la vigente Ley del Banco Central, como la original de su creación, asignaban al Instituto un importante papel en este sentido, tales responsabilidades no le fueron confiadas sino después de varios años, con motivo de la evolución financiera del país, la revisión de ciertas prácticas existentes y la utilización del crédito público como un medio normal de financiamiento. Así, las atribuciones relacionadas con la contratación de empréstitos y servicio de la deuda, sólo adquieren verdadera importancia a partir del año 1959, como resultado de las dificultades financieras existentes en la época y de la promulgación de la nueva Ley de Crédito Público. Por otra parte, las atribuciones para recaudar impuestos y efectuar pagos por cuenta del Gobierno en todo el territorio de la república se asumen sólo a partir de 1962, con motivo de la resolución del contrato que había suscrito el Ejecutivo Nacional con el Banco de Venezuela en 1920, y la consecuente designación del instituto emisor como agente de la Tesorería nacional. Como acotación final, conviene agregar que ninguna de estas funciones le fueron encomendadas al Banco Central de manera progresiva, como hubiera sido lo deseable, sino en plazo relativamente breve y que, además, asumieron apreciable intensidad en razón de la coyuntura económica prevaleciente y de los apremios fiscales que para entonces existían. Sin embargo, con inusitada rapidez, el Instituto practica reorganizaciones internas, crea departamentos especializados y comienza a operar con eficiencia en estas nuevas actividades. capítulo ix Créditos y anticipos al Gobierno nacional Algunos antecedentes históricos La posibilidad de que los bancos centrales puedan conceder créditos al Gobierno, ya sea en forma directa mediante anticipos o, indirectamente, a través de la adquisición de letras o bonos de la Tesorería, aun cuando constituye una práctica muy antigua y bastante generalizada, es materia que todavía despierta temores y suscita controversias, debido a la posible influencia negativa que el uso inmoderado de este recurso puede ejercer sobre la estabilidad monetaria de los países. Por otra parte, cabe destacar que tal procedimiento se encuentra ligado a la tradición y al propio origen de la banca central. El Banco de Inglaterra, como bien se sabe, obtuvo en el año 1694 el privilegio de emitir billetes a cambio de conceder al Gobierno un empréstito equivalente al monto de su capital. Posteriormente, en casi todas las oportunidades en que la Corona británica ha necesitado de recursos extraordinarios, generalmente para hacer frente a guerras u otras necesidades militares, la vieja institución de Threadneedle Street1 le ha otorgado empréstitos y en la mayoría de ellas ha elevado su capital para afrontar tales contingencias. Desde el año 1718 comenzó a hacer préstamos transitorios como anticipos de impuestos, 1 La institución es conocida por tradición con el nombre de The Rich Old Lady of Threadneedle Street, por haber permanecido en esa calle prácticamente desde su fundación. 242 el banco central de venezuela y en 1877, como una práctica más refinada y de mayores alcances, inició la adquisición de letras de Tesorería para financiar las crecientes y ya menos esporádicas necesidades gubernamentales. Por ello, sus historia­ dores han destacado siempre la circunstancia de que la concesión de préstamos al “Exchequer de Su Majestad”, especialmente en momentos difíciles, ha guardado estrecha relación con la vida de esta institución y ha dado origen a todos los privilegios que ha obtenido e incluso a su propio prestigio y evolución progresiva como banco central. Siguiendo el ejemplo del Banco de Inglaterra, y ante circunstancias similares, el Banco de Francia concedió importantes empréstitos al Gobierno de ese país para contribuir al financiamiento de la guerra franco-prusiana y, posteriormente, como consecuencia de la misma, para hacer frente a las reclamaciones e indemnizaciones que tuvieron que cance­larse a Alemania. De todos estos empréstitos, la institución derivó importantes privilegios gubernamentales, y la propia renovación de la autorización para emitir billetes estuvo siempre supeditada a la prórroga o refinanciamiento de tales empréstitos. Por último, el Reichsbank fue autorizado antes de 1914 para descontar letras de Tesorería, presumiblemente para financiar los preparativos bélicos, y en ese período adquirió significativas cantidades de este tipo de valores. Como comentario adicional conviene señalar que durante esa pri­ mera etapa las posibilidades de hacer uso inmoderado de este tipo de crédito no eran siempre las más amplias, ya que la mayoría o la casi totalidad de esas instituciones se encontraban controladas por intereses privados o por reducidos grupos familiares que obtenían el máximo beneficio de estos empréstitos. En opinión de destacados historiadores, los propios gobernantes: reyes, emperadores o primeros ministros, se sentían impotentes ante los poderosos intereses que controlaban dichos bancos, los cuales ejercían, además, poderosa influencia sobre la política y las guerras de la época2. 2 El Banco de Inglaterra permaneció controlado por intereses privados hasta el año 1946, cuando con motivo del advenimiento del Gobierno laborista fue nacionalizado. El Banco de Francia, por el contrario, fue establecido en 1800 con fondos mixtos del Estado y de particulares, pero con mayor participación del capital del sector privado. Los restantes bancos centrales europeos iniciaron sus actividades como instituciones privadas. créditos y anticipos al gobierno nacional 243 Pero, como quiera que la evolución de los bancos centrales europeos parece haber estado íntimamente ligada a las contiendas bélicas3, tanto de tipo colonial como las propias guerras entre países del continente, ya que de ellas han derivado indirectamente sus privilegios y solidez económica, la Primera Guerra Mundial constituye, en opinión de re­pu­­tados autores, la prueba más fehaciente del uso y abuso de este tipo de financiamiento a los gobiernos por parte de los bancos emisores. En tales oportunidades, el esfuerzo bélico exige tan apreciables recursos técni­cos, humanos y financieros que se olvidan los problemas de la estabilidad monetaria, los potenciales peligros de inflación y las prácticas orto­doxas de la economía, y se conceden importantes y continuos empréstitos a los gobiernos. El propio Sistema de la Reserva Federal, cons­ tituido apenas en 1913, con lineamientos mucho más conservadores en este sentido, comienza a adquirir letras de Tesorería tan pronto como Estados Unidos participa en la ya citada guerra mundial y asume una posición más o menos similar en todas las demás contingencias militares que a partir de 1914 ha confrontado ese país4. Con posterioridad a la Primera Guerra Mundial y como resultado de las infortunadas experiencias que se derivaron de este tipo de financiamiento, tanto durante esa contingencia como después de ella, surgie­ron a escala mundial dos grandes tendencias con respecto a estos empréstitos: una, excesivamente conservadora que negaba prácticamente toda 3 “Como la teoría monetaria de la cual forma parte, la práctica y la teoría de la banca central han sido el producto de épocas turbulentas de guerra y de perturbaciones sociales” (afirmación contenida en la obra de Sen, citada por Alfredo Machado Gómez en su ensayo Consideraciones sobre el desarrollo económico de Venezuela y la política y actividades del Banco Central, 1966, p. xl). 4 Corroboran estas afirmaciones, entre otras, las siguientes notas tomadas de la obra de De Kock (1963, pp. 55, 56 y 58): “Durante la guerra de 1914-1918 se obligó al Banco de Francia a hacer préstamos enormes al Estado ya que, por varias razones, no se recurrió a aumentar los impuestos como medio importante de financiar la guerra. Estos métodos inflacionarios continuaron después de ella, cuando una serie de déficits presupuestarios obligó al Gobierno a recurrir a nuevos empréstitos”. “El Reichsbank también se vio llevado a desempeñar un papel importante en el financiamiento de la guerra 1914-1918 y en la satisfacción de las necesidades gubernamentales de la posguerra, usándose el procedimiento de descontar letras y certificados de Tesorería”. “Cuando Estados Unidos intervino en la guerra en diciembre de 1941, las tenencias de valores públicos de los bancos de la Reserva Federal eran de USD 2.184 millones. Como en 1917-1919, el Sistema de la Reserva Federal hubo de ayudar a financiar el esfuerzo del Gobierno aumentando sus tenencias de valores públicos, ya fuera por operaciones de mercado abierto o mediante adelantos a los bancos miembros contra valores oficiales”. 244 el banco central de venezuela posibilidad de créditos a los gobiernos o los restringía al mínimo, mientras que otra, más liberal, abogaba por una cuidadosa reglamen­tación en este sentido. Frente a estos planteamientos teóricos, la depresión económica de los años treinta trajo como resultado nuevas presiones sobre los bancos centrales, ampliándose como consecuencia de este fenómeno sus facultades para financiar a los gobiernos y hacer frente a la nueva situación planteada. Fue así como muchas de las rígidas reglamentaciones mediante las cuales se constituyeron o modificaron las instituciones de esa primera posguerra, y en general de la década 19201930, tuvieron que ceder y hacerse más flexibles en cuanto al otorgamiento de créditos gubernamentales. En esa última oportunidad, sin embargo, las consecuencias no fueron tan negativas como en años anteriores, sino que, por el contrario, se demostró la bondad de los bancos centrales y la conveniencia de que los mismos, en determinados momentos de la coyuntura, pudiesen prestar asistencia financiera a los gobiernos para solucionar algunos problemas fiscales o para reactivar la economía en situaciones difíciles. Esas experiencias han continuado desarrollándose en forma relativamente satisfactoria y, con las reservas que el caso plantea, son universalmente admitidas en la actualidad. En general se estima que, en situaciones normales, los créditos de los bancos centrales al sector público deben efectuarse a corto plazo, como anticipo de impuestos y pagaderos dentro del mismo período de ejecución presupuestaria, puesto que de esa forma no pueden constituir fuente de inflación. Por consiguiente, estos anticipos –realizados de mutuo acuerdo entre autoridades fiscales y monetarias, y estudiados tomando en consideración la situación económica prevaleciente y las posibilidades existentes para su cancelación oportuna, a fin de que no generen otros empréstitos que puedan tener efectos acumulativos y transformarse en una deuda crónica− resultan beneficiosos tanto para el Gobierno, que incurre en menores costos de financiamiento, como para el propio banco central. También, por razones obvias, no se descarta la posibilidad de que en momentos de depresión los institutos emisores puedan conceder empréstitos de mayor alcance y a más largos plazos. No obs­tante, previendo la eventualidad de que se pueda hacer uso injustificado de este recurso, es decir, recurrir a él en momentos en que créditos y anticipos al gobierno nacional 245 la coyuntura económica no los requiera, en cuyo caso dichos préstamos se convertirían en una fuente adicional de liquidez no justificada, la doctrina y el pensamiento económico en general se muestran conservadores al respecto. Hoy en día, después de numerosos altibajos y de experiencias tanto favorables como adversas en la materia, la concesión de créditos al Gobierno se encuentra prevista en casi todas las leyes que rigen a los bancos centrales y es práctica corriente en la mayoría de los países. Dichos préstamos se materializan, bien sea mediante anticipos, como ya se expuso, es decir, empréstitos, generalmente sin garantías, a plazo menor de un año y para ser cancelados en los períodos de más elevada recaudación fiscal; o a través de la adquisición de valores gubernamentales, letras y bonos de la Tesorería, modalidad más ágil, más cónsona con las necesidades del mercado monetario, y por lo común, más frecuentemente utilizada. El límite máximo de los créditos que el banco central puede otorgar al Estado mediante cada una de estas modalidades, o ambas a la vez, depende de numerosos factores, aun cuando por regla general se establece que el mismo se calcula bien sea relacionándolo con el capital y reservas de la institución, lo cual constituye la modalidad conservadora, prácticamente en desuso; o, más comúnmente, como porcentaje de los ingresos fiscales obtenidos por el país, ya sea durante el año anterior a aquél en que se concede el empréstito, o en un grupo determinado de años, por regla general, los últimos cinco. Si bien las condiciones que prevalecen en los distintos países son en extremo variables en cuanto a su estructura financiera, organización tributaria y cuantía porcentual de las recaudaciones fiscales que son percibidas por el Gobierno central, los estados y las municipalidades, una muestra de legislación comparada, que, como podrá comprenderse, tiene validez muy relativa por las razones antes expuestas, pone en evidencia los siguientes datos en cuanto a los límites máximos que deben alcanzar estos empréstitos en algunos países subdesarrollados o en proceso de más avanzado crecimiento. En Norteamérica, por ejemplo, el Banco de Canadá puede conceder empréstitos por un monto equivalente a 33,5% de los ingresos fiscales previstos para el año. En Indonesia, hasta 30% de los ingresos del año anterior; en Honduras y Filipinas 15%; en 246 el banco central de venezuela Ceilán y Birmania 10% y 15% de las rentas del año en curso, respectivamente; y en El Salvador 15% de los ingresos fiscales de los últimos cinco años (Aufricht, 1964). Evolución de nuestro régimen legal La concesión de créditos al Gobierno por parte del Banco Central ha sido, por razones análogas a las ya comentadas, materia sujeta a grandes controversias. Conviene recordar, sin embargo, que tanto el Proyecto Pérez Dupuy como el presentado al Congreso Nacional por el doctor Alvarado Silva, contenían disposiciones sumamente avanzadas sobre el particular, al permitir que el Instituto pudiese financiar desequilibrios transitorios de Tesorería hasta por un monto equivalente a 25% de los ingresos fiscales registrados en el último o últimos años. El proyecto oficial era, por el contrario, mucho más conservador en este sentido, ya que en su propia Exposición de Motivos destacaba que el Banco Central no deberá constituir un instrumento destinado a cubrir desequilibrios presupuestarios. Por ello, no es extraño que la ley original no contemplase la posibilidad de otorgar anticipos al Gobierno, acogiéndose, por lo tanto, la modalidad de crédito indirecto a través de la adquisición de valores públicos, cuyo límite máximo se supeditaba al capital y reservas de la institución, como si se tratase de un banco comercial. En consecuencia, el título viii de la ley sancionada en 1939, relacionado con las prohibiciones a que se encontraba sometido el Instituto, comenzaba exponiendo en su artículo 49, lo siguiente: Queda absolutamente prohibido al Banco Central: 1) Hacer préstamos o anticipos directos al Gobierno nacional. 2) Hacer préstamos o anticipos directos o indirectos, a los estados, territorios federales o municipalidades. Con respecto al monto global de los empréstitos indirectos que podían otorgarse a través de la adquisición de valores públicos, el mismo artículo 49 añadía en su numeral 3), como una segunda prohibición: créditos y anticipos al gobierno nacional 247 Adquirir, bajo cualquier forma, títulos u obligaciones del Gobierno nacional, fuera de los indicados en el ordinal 8 (letra c) del artículo 47; y letras del Tesoro, indicadas en el ordinal 4 del artículo 47 y el ordinal 2 del ar­tículo 48 que excedan, en conjunto, de un monto igual al doble de su capital pagado y fondos de reserva. El proyecto de reforma de 1948, con un criterio más audaz, incorpora nuevas e importantes atribuciones en su articulado5 al establecer que, con la finalidad de financiar desequilibrios de carácter transitorio, el Banco podrá conceder al Gobierno de la república, o a otras entidades oficiales, créditos con plazo no menor de un año, cuyo monto sumado al de otros títulos de crédito del Estado no podrá exceder de 10% del promedio anual de los ingresos fiscales en los últimos tres años. Por último, los proyectistas de la vigente Ley de 1960 abordaban esta materia en la correspondiente Exposición de Motivos presentada al Congreso Nacional, destacando la circunstancia de que, con el expreso objetivo de “regularizar y sistematizar debidamente las relaciones financieras entre el Gobierno y el Banco Central, que por su propia naturaleza es el banco de depósitos del Estado y su agente financiero”, se proyectaba autorizar al Instituto para conceder préstamos al Gobierno, destinados tanto a cubrir deficiencias transitorias de tesorería, como a compensar contracciones de la actividad económica y a adquirir valores gubernamentales cuando la institución lo considerase conveniente. Con respecto a la posible peligrosidad de estas medidas o sus riesgos inflacionarios, la ya citada Exposición de Motivos destacaba: El temor tradicional de que el Banco Central puede generar tendencias inflacionarias al convertirse en fuente de recursos financieros del Gobierno, fue tomado en cuenta por los proyectistas sin incurrir en la excesiva rigidez de la ley anterior, y en este sentido ha establecido una limitación de los poderes del Banco que aparece relacionada no con el capital y la reserva del Instituto, como sería el caso si se tratase de un banco comercial, sino con los ingresos ordinarios anuales del Estado en los últimos cinco años, o sea, con la presunta capacidad de pago del prestatario y el volumen de dinero que éste pone en circulación a través del presupuesto. 5 Artículo 17 de la versión publicada en la Revista de Hacienda, septiembre de 1948. 248 el banco central de venezuela Si bien estas disposiciones encuadraban dentro de los lineamientos generales que rigen la actuación de los bancos centrales en otros países de estructura y grado de desarrollo económico similares al nuestro, es oportuno destacar que, precisamente en razón de esas nuevas atribuciones que se concedían al instituto emisor, el Proyecto de 1960 despertó quizás tantos temores como el original de 1939 y fue objeto, igualmente, de encarnizada oposición por parte de los sectores económicos. En esa oportunidad, tanto la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción6, como la Cámara de Comercio de Caracas y otras respetables asociaciones empresariales formularon severas críticas al proyecto. De igual forma, el Consejo de Economía Nacional expresó sus temores al respecto, y tanto la prensa como la opinión pública en general no fueron lo suficientemente receptivas ni acogedoras con respecto a este proyecto7. Tal oposición se produjo, como es natural, por la circunstancia de que el año 1960, no era, indudablemente, el más adecuado para reformar o debatir una ley de esta naturaleza, en vista de la situación económica que prevalecía, caracterizada por continuas y persistentes salidas de capitales y, muy especialmente, por el acentuado déficit fiscal que hacía pensar en el uso desmedido de este recurso como única vía para equilibrar el presupuesto de gastos de la nación. Privaba, igualmente, en el ánimo de estos sectores el hecho de que en el proyecto en discusión se modificaba la composición del Directorio, aumentándose la participación del sector gubernamental en detrimento del privado, todo lo cual parecía corroborar la hipótesis anterior. A pesar de 6 La Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción, en memorando dirigido en agosto de 1960 a la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados, exponía: “Desde su fundación el Banco Central, por ley tiene expresa prohibición de hacer préstamos al Gobierno (artículo 49 de la ley vigente). Esta sana prohibición, que constituye tradicional política del Banco Central y que impide el eventual ejercicio abusivo de la facultad de emitir billetes para cubrir gestiones fiscales deficitarias, está rectamente encaminada a mantener sólidamente los fundamentos de nuestro régimen monetario que descansa en la libre convertibilidad y estabilidad del valor de nuestra moneda”. 7 Sobre esta misma materia, el Consejo de Economía Nacional expuso: “Bien sabido es que la posibilidad de que el Banco Central conceda préstamos al Gobierno constituye una vía demasiado peligrosa, pues aun cuando el anteproyecto contempla que tales préstamos sean reintegrados dentro del mismo ejercicio fiscal, resulta posible que los mismos puedan transferirse en obligaciones a largo plazo. Por otra parte, es evidente que un Instituto con facultades de emisión, con el solo propósito de satisfacer requerimientos gubernamentales, podría incrementar créditos y anticipos al gobierno nacional 249 la oposición existente, dicha ley fue sancionada por el Congreso Nacional y promulgada en diciembre de 1960. La Ley de 1960 cambió por consiguiente, de forma significativa, la orientación conservadora que en materia de financiamiento al Gobierno contenía el anterior texto legal constitutivo del Instituto. En su ar­ tículo 42 autorizó al Banco para “conceder al Gobierno nacional, dentro de los límites del artículo 64, préstamos destinados a cubrir deficiencias transitorias en la caja de la Tesorería nacional”, los cuales, añadía el mismo artículo, tenían que ser cancelados dentro del mismo período de ejecución del presupuesto. Estos préstamos podían ser concedidos tanto en forma de créditos documentados como en títulos no negociables o en letras de la Tesorería de carácter transferible. La única limitación que se establecía era la prohibición de conceder empréstitos que tuviesen por objeto aumentar los gastos presupuestados para el ejercicio fiscal en vigencia. Asimismo, en el artículo 62, con la finalidad principal de regular la circulación monetaria y de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores −y presumiblemente con la finalidad accesoria de contribuir al financiamiento gubernamental−, se facultó al Banco para comprar y vender obligaciones del Estado en mercado abierto. La limitación al monto global del crédito al Gobierno, la cual, como dijimos, suele estar normalmente relacionada casi siempre con el monto de los ingresos fiscales, la contemplaba dicha ley estableciendo dos límites, así: en primer lugar, el monto de los préstamos efectuados al Gobierno en virtud del artículo 42, es decir, préstamos directos o anticipos, sumado el circulante por encima de las necesidades de la economía, dando lugar a fenómenos inflacionarios” (Consejo de Economía Nacional. Informe sobre Actividades Realizadas en 1959, p. 18). Por otra parte, en su informe correspondiente a 1960, añadía: “En anteriores oportunidades este Consejo presentó una argumentación detallada para impedir que se consagre la posibilidad de dar préstamos directos al Gobierno y la reitera nuevamente en los siguientes términos: a) la legislación de otros países donde se ha adoptado tal “modalidad” ha conducido a la inflación, a la inconvertibilidad y a la pérdida de las reservas monetarias; b) se abre una posibilidad de financiamiento a los gastos del Estado que podría convertir al Banco Central en instrumento generador de tendencias inflacionarias de difícil control, debilitando así el poder adquisitivo de la moneda y creando una situación totalmente adversa a los intereses generales; c) los préstamos directos son innecesarios para un país como el nuestro, que puede acudir al crédito público interno o externo” (Consejo de Economía Nacional. Informe sobre Actividades Correspondientes al Año 1960, p. 43). 250 el banco central de venezuela a la cartera de valores públicos de la institución, no podrá exceder de 10% del promedio de los ingresos fiscales obtenidos en los últimos cinco años; y, en segundo lugar, se autorizaba para que, con el voto favorable de no menos cinco de los siete miembros del Directorio, dicho monto pudiere incrementarse, pero en ningún momento sobrepasar 20% del promedio de dichos ingresos en los cinco últimos años. La Ley de 1974 mantiene las mismas disposiciones en sus artículos 38 y 54, respectivamente, con ajustes de menor importancia. Comentarios finales Contrariamente a lo que se había pensado y a los temores de algunos sectores económicos del país, el uso del crédito del Banco Central por parte del Gobierno nacional ha sido suficientemente comedido, por lo menos hasta la presente fecha. El Poder Ejecutivo no ha abusado de este recurso como se había planteado insistentemente durante el proceso de discusión de la ley. Por otra parte, no se han producido los vaticinados efectos contrarios a la estabilidad monetaria y, además, los presidentes, directores y administradores de la institución han mantenido una actitud enérgica ante las solicitudes gubernamentales dirigidas a elevar el límite de tales créditos, como se desprende de la siguiente acotación: En los años de recientes dificultades económicas que vivió el país, hubo un momento en que el Gobierno nacional gestionó un crédito que excedía de 10% del promedio de los ingresos fiscales durante los cinco años precedentes, y que, conforme a la ley, podía llegar hasta 20% con aprobación de una mayoría calificada del Directorio. En aquella oportunidad, el Directorio del Banco Central mantuvo la posición de que el Instituto sólo estimaba procedente echar mano a tal recurso en casos de verdadera emergencia nacional que, a su juicio, no era el caso. Tal posición fue acatada y respetada por el Gobierno de la república, hecho que bien merece mencionarlo por pertenecer ya a la historia del país y como reconocimiento a quienes, en uno y otro campo actuaron con el comedimiento que exigía el interés nacional8. 8 Declaraciones de prensa del doctor Carlos Rafael Silva, recopiladas en la obra Discursos y conferencias con motivo de la inauguración de la nueva sede (Ediciones Banco Central de Venezuela, Caracas, 1966). créditos y anticipos al gobierno nacional 251 De igual forma, por tratarse de un Presidente, cuya actuación se desenvolvió en los momentos en que el país confrontó grandes apremios financieros, parece oportuno traer a colación algunas apreciaciones formuladas por el doctor Alfredo Machado Gómez, acerca del respeto que siempre ha mantenido el Gobierno nacional por el Banco Central: En el lapso de siete años que abarcan, a su vez, buena parte de dos períodos constitucionales de Gobierno, e integrado este último alternativa o conjuntamente por cuatro de nuestros partidos políticos más importantes, el Banco Central ha sido considerado y respetado como institución que sirve a los altos intereses de la nación, al margen de las controversias ideológicas y en concordancia con los sanos principios de autonomía y colaboración con que fue establecido hace 28 años. Ello ha permitido contribuir en forma concordante con las políticas monetaria y financiera del Ejecutivo, manteniendo a la vez, a fin de que su aporte sea más eficaz, una razonable independencia en su criterio y actuación9. En síntesis, las disposiciones que permiten al Banco Central de Venezuela conceder créditos al Gobierno nacional, ya sea en forma directa o indirectamente a través de la adquisición de valores públicos en el mercado, encuadran dentro de las atribuciones que son propias de los bancos centrales. Éstas han sido llevadas a cabo con estricta sujeción a las normas legales y con suficiente cautela para evitar posibles impactos negativos sobre la estabilidad monetaria. Tales disposiciones, además de permitir el financiamiento transitorio de déficit de caja en la Tesorería nacional (lo cual en determinadas oportunidades ha constituido una valiosa contribución a la economía del país), han tenido el efecto favorable de coadyuvar a la estructuración de un mercado para los valores gubernamentales que, por razones obvias, resulta fundamental para el desarrollo financiero y para crear los mecanismos a través de los cuales el Banco Central pueda llevar a cabo con mayor eficiencia las funciones que le son propias. 9 Discurso pronunciado ante la Asamblea de Accionistas del Banco Central de Venezuela, el día 31 de enero de 1968. Revista del Banco Central, 275-180 (enero-junio de 1968), p. 13. apéndice al capítulo ix El Fondo Anticíclico Cualquier enfoque histórico sobre el Banco Central de Venezuela difícilmente puede dejar de hacer mención a las disposiciones relacionadas con la constitución del Fondo Anticíclico previstas en la Ley de 1960, según las cuales el Gobierno nacional debería destinar 50% de todo superávit entre ingresos recaudados y gastos realizados a la constitución de un fondo de esta naturaleza que sería administrado por el Banco Central, y tendría como finalidad conceder préstamos al propio Gobierno en situaciones de apremio para moderar fluctuaciones adversas en la actividad económica. Por causas de diversa índole dicho fondo no llegó a constituirse; sin embargo, resultan de interés algunos comentarios sobre sus características y mecánica operativa, no sólo por el hecho de que fue éste el antecedente del Fondo de Inversiones de Venezuela, sino también porque demuestra que en nuestro país ha prevalecido siempre la idea de represar parte de los recursos obtenidos de la actividad extractiva para invertirlos cuando las condiciones sean más oportunas o exista mayor necesidad de ello, en razón de la coyuntura económica prevaleciente. Numerosas evidencias ponen de relieve que la posibilidad de crear un fondo de esta naturaleza, con el fin específico de contrarrestar fluctuaciones adversas en la actividad económica, tanto recurrentes o cíclicas, como estructurales o fundamentales, constituyó durante varios años una especie de legítima aspiración nacional. Esta tesis era preconizada y defendida por algunos de nuestros más conocidos economistas y 254 el banco central de venezuela dirigentes empresariales, quienes sustentaban el criterio, que aún mantiene vigencia, de que el Estado venezolano debería ser más previsivo, en razón de que sus ingresos provenían de un recurso agotable, además de que existía la necesidad de contar con adecuados mecanismos de defensa contra tendencias desmedidas de inflación o deflación. No obstante, dicha iniciativa comenzó a adquirir difusión e importancia, con motivo de la conferencia dictada por el entonces titular del Despacho de Hacienda, doctor Manuel Pérez Guerrero, en la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción el día 13 de septiembre de 194810, quien en esa oportunidad destacó la debilidad estructural de nuestra economía y su dependencia de la explotación y exportación de un solo producto, así como los peligros que aun para países más avanzados se derivaban de las fluctuaciones cíclicas. Manifestó que era propósito del Gobierno nacional crear un fondo de este tipo; esbozó su posible mecánica administrativa y constitución inicial, y concluyó afirmando que el aludido instrumento anticíclico sería, quizás, único en el mundo. Por consiguiente, no sería exagerado anotar que la necesidad de disponer de un instrumento legal para la creación de ese fondo constituyó, quizás, una de las razones que indujeron a la reforma de la Ley del Banco Central, tanto en lo que respecta al proyecto inicial de 1948 como al posteriormente sancionado en 1960, ya que en ambos casos sus correspondientes exposiciones de motivos hacían especial hincapié en esta parte específica de la reforma. Por otra parte, tanto las autoridades monetarias y fiscales de la época, como los partidos políticos que compartían la responsabilidad del poder, defendían calurosamente esta importante modificación legal que, en opinión de numerosos dirigentes políticos y empresariales, sentaría las bases para la futura estabilidad económica y fiscal del país. 10 Expuso el conferencista: “La economía, no la economía teórica sino la práctica, nos enseña que esos períodos de auge son sucedidos en su oportunidad por otros de depresión. No hay que ser pesimistas, pero hay que tener eso presente para que no nos tome de sorpresa este período malo. En vista de ello, hemos pensado que dentro del Banco Central deberíamos crear mecanismos de defensa contra esas tendencias exageradas de inflación en un período y de deflación en otro, mediante mecanismos niveladores que permitan acumular ciertas fuerzas para desatarlas en los momentos que más se necesitan” (Revista de Hacienda, 28, septiembre de 1948). el fondo anticíclico 255 En consecuencia, como resultado de todos estos antecedentes, la Ley del Banco Central de 1960, en sus artículos 43, 44 y 45, estableció: Artículo 43. Para coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad económica del país se crea un fondo especial que se denominará Fondo Anticíclico. Dicho fondo se constituirá en el Banco Central de Venezuela y será administrado por este Instituto por cuenta de la nación, a los fines y en las condiciones determinadas por la presente ley. Artículo 44. Para constituir e incrementar el Fondo Anticíclico, el Estado aportará, a partir de la promulgación de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) de todo superávit, entre ingresos recaudados y gastos realizados, resultante de los sucesivos ejercicios fiscales. Artículo 45. El Fondo Anticíclico tendrá como nivel máximo, el monto mayor de gastos efectuados por el Gobierno nacional en cualquier ejercicio fiscal durante los diez años anteriores. Se estableció, además, que los recursos del Fondo Anticíclico sólo podrían ser utilizados en la compra de letras del Tesoro u otros títulos de la deuda pública, o para efectuar préstamos directos al Gobierno, cuando las reservas del Tesoro no permitiesen ejercer, por medios exclusivamente fiscales, la política compensatoria requerida. Como mecánica de amortización se previó que las cantidades suministradas al Gobierno nacional por este concepto deberían ser reembolsadas en un plazo no mayor de cinco años. Asimismo, con la finalidad de que los recursos acumulados en el Banco Central por este concepto pudiesen cumplir efectivamente su propósito: compensar fluctuaciones adversas en la actividad económica y servir como complemento adicional de regulación monetaria, el parágrafo único del artículo 46 de la ley contemplaba: Al resolver sobre las solicitudes de crédito del Gobierno, el Directorio del Banco Central de Venezuela, como administrador del fondo, tomará en cuenta los descensos que hayan sufrido los activos monetarios en poder del público, los saldos de la compraventa total de divisas por el Banco Central de Venezuela y la banca privada, así como los demás índices y elementos de 256 el banco central de venezuela juicio que tenga a su disposición y las distintas medidas y políticas alternativas que puedan adoptarse para compensar la contracción. Más adelante, en los parágrafos primero y segundo del mismo artícu­ lo, se definían y precisaban conceptos sobre lo que debía entenderse por activos en poder del público. Se señalaba también que la parte no utilizada del Fondo Anticíclico debía mantenerse en la misma forma que se expresaba en el artículo 72 de la ley, o sea, en oro, divisas o colocaciones en bancos de primera clase en el exterior. Por último, en caso de que el Gobierno nacional no pudiese cancelar los préstamos concedidos en el plazo máximo previsto, se autorizaba al Directorio para conceder las prórrogas necesarias, de acuerdo con las condiciones económicas y financieras prevalecientes. De lo antes expuesto se desprende que la administración del Fondo Anticíclico y el consecuente otorgamiento de créditos derivados del mismo constituyó una de las mayores responsabilidades que se asignaron al Banco Central en la Ley de 1960, por cuanto el Ejecutivo Nacional no podía hacer uso libre de estos recursos sin el consenso del instituto emisor, a quien correspondía calificar la posible etapa recesiva de la economía. Por otra parte, si bien se establecían algunos lineamientos y se señalaban los indicadores económicos que debían tomarse en cuenta, no es menos cierto que la decisión final correspondía al Directorio del Banco, a quien competía, además, considerar las políticas alternativas a adoptarse. Ahora bien, cuando se incorporaron estas disposiciones en la Ley del Banco Central, la situación fiscal era marcadamente deficitaria y, por lo tanto, no podía pensarse en la constitución inmediata de dicho fondo, el cual era visto para entonces como una posibilidad futura. A partir de 1962 comenzó a mejorar la situación de las finanzas públicas y a registrarse superávit presupuestarios que se incrementan progresivamente en los años siguientes. Se inician entonces cruces de ideas entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central sobre la posibilidad de dar cumplimiento a la norma anticíclica, pero los resultados fueron infructuosos por distintas razones, entre ellas, la concerniente a las imprecisiones de tipo legal. el fondo anticíclico 257 En efecto, cuando la ley estableció que el fondo se constituiría con 50% de todo superávit entre ingresos recaudados y gastos realizados, no se precisaron con exactitud estos dos importantes conceptos fiscales. La noción “ingresos recaudados”, como es de suponer, puede llevar implícita la idea tanto de ingresos ordinarios como extraordinarios, constituidos los primeros por la imposición directa e indirecta, mientras que los segundos se derivan, como es sabido, de la contratación de empréstitos y otros arbitrios de menor importancia. Obviamente, no pudo ser intención del legislador que pudieran contratarse empréstitos o utilizarse parte de ellos para la constitución de un fondo de reserva, pero quedó este elemento de imprecisión que, interpretado por el Ejecutivo, le permitía abstenerse de tomar decisiones al respecto. Por otra parte, el concepto “gastos realizados” resultaba igualmente susceptible de varias interpretaciones y podía manejarse deliberadamente para hacer inoperante la ley, pues, aun cuando se tuviese una clara definición de los ingresos y se conociera su monto, el superávit resultante de la ejecución presupuestaria se alteraría según se adoptasen distintos criterios respecto a los egresos: por ejemplo, podría computarse sólo el monto de las erogaciones fiscales realizadas durante el período normal de vigencia del ejercicio fiscal. También cabría pensar en adicionar a esa última cifra el monto de los pagos realizados durante el semestre complementario, los que en última instancia determinan el monto efectivo de egresos; y, por último, se planteaba también la posibilidad de que, antes de concluir el ejercicio fiscal, el Estado tuviese un monto apreciable de deudas pendientes, en cuyo caso podría resultar mucho más lógico proceder a su cancelación y evitar así el pago de intereses u otros costos de financiamiento, antes de proceder a esterilizar estos recursos previendo posibles contingencias futuras11. Aparte de estas dificultades legales, que no es de dudar hubieran sido resueltas por un reglamento, pudo haber sucedido que los gobiernos de la época perdieron el interés en la creación de este fondo, o que 11 Véase: Sandoval, Marcos. El Fondo Anticíclico en la legislación venezolana. Trabajo inédito presentado para fines de escalafón docente en la Facultad de Economía de la Universidad Central de Venezuela (Archivos de la Comisión Clasificadora y Biblioteca Central de la Universidad Central). 258 el banco central de venezuela aspirasen a destinar los excedentes presupuestarios al financiamiento de determinados proyectos de desarrollo, o a satisfacer necesidades de tipo social o, posiblemente, que los superávits obtenidos no fuesen de gran significación, ni que ofrecieran peligros para la estabilidad monetaria; pero lo cierto es que el Fondo Anticíclico nunca llegó a constituirse. Posteriormente, a partir de 1973, con motivo del aumento de los precios del petróleo, comenzaron a obtenerse ingresos fiscales extraordinarios que la economía nacional no estaba en capacidad de absorber eficientemente, sin que se produjeran cuellos de botella o perturbaciones de tipo monetario, en razón de lo cual tuvo que pensarse de nuevo en la posibilidad de represar parte de esos recursos, pero en tal oportunidad se modificó la Ley del Banco Central (entre otros motivos para eliminar las disposiciones relacionadas con el Fondo Anticíclico), y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela, cuya mecánica operativa es ligeramente diferente del primero, en razón de que este último no está concebido solamente para hacer préstamos al Gobierno, sino para llevar a cabo proyectos de desarrollo en su sentido más amplio. capítulo x Posibilidades y limitaciones para financiar o contribuir al desarrollo económico Consideraciones generales Después de examinar las posibilidades que tiene nuestro instituto emisor para financiar al sector gubernamental, surge una interrogante adicional que ha sido planteada en la mayoría de las economías no desarrolladas y que comienza a cobrar fuerza en nuestro medio. Nos referimos al financiamiento del desarrollo económico por parte de la banca central, materia novedosa y controversial, pero que en ningún momento puede dejarse de lado, ya que todos los medios idóneos para llevar a cabo el progreso material y el bienestar social de nuestros países deben ser objeto de especial consideración y análisis. En relación a este planteamiento, importantes sectores de la vida nacional han comenzado a preguntarse: ¿Debe el Banco Central de Venezuela constituir un testigo presencial del crecimiento económico y responder sólo en forma pasiva a las necesidades de liquidez que demanda la economía? ¿O debe, por el contrario, convertirse en motor o eje impulsor del desarrollo? Como podrá comprenderse, este interesante reto que se plantea a nuestro Banco Central tiene que ser examinado con el mayor interés y objetividad posibles, tomando en cuenta sus eventuales aspectos positivos y riesgos 260 el banco central de venezuela potenciales, así como las experiencias que sobre el particular se han registrado en otras naciones. 1. Señalaba un ex presidente del Banco Central de Venezuela (Machado Gómez, 1966) que, con la reserva que toda generalización merece, los bancos centrales de las naciones que los han creado podían agruparse en dos grandes categorías, así: la primera de ellas responde a la concepción tradicional de que el banco central debe ser una institución responsable sólo de la estabilidad monetaria y de la continuidad de los pagos internacionales, sin obligación, por lo tanto, de desempeñar un papel activo en el crecimiento económico; mientras que la segunda propende a que el instituto emisor deje de ser un organismo puramente regulador del circulante para intentar convertirse en motor del desarrollo. Como es de suponer, la primera de estas tendencias es la ortodoxa, conservadora y tradicionalmente sustentada por las autoridades en materia de banca central, quienes estiman que la estabilidad monetaria debe estar por encima del crecimiento económico, ya que la misma es una condición fundamental para lograr ese objetivo. Tal es el criterio normalmente acogido por los directivos y gobernadores de los más respetables bancos centrales norteamericanos y europeos, a quienes se les acusa de olvidar que las instituciones a las cuales se encuentran vinculados, han pasado por alto los sanos principios de estabilidad monetaria cuando ha sido necesario financiar el esfuerzo bélico. Por consiguiente, si se parte del principio de que los bancos centrales han contribuido a la destrucción de máquinas, equipos e instalaciones productivas, no parece descabellado preguntarse hasta qué punto pudiera resultar factible que las aludidas instituciones −las cuales se han desviado de sus principios en las situaciones ya expuestas− se orientasen más bien a estimular el crecimiento económico y a prestar una mayor contribución al bienestar humano, en cuyo caso tendría más amplia justificación el riesgo involucrado, pues una finalidad de ese tipo sí podría justificar los medios empleados. Tales inquietudes tienden a adquirir mayor vigencia no sólo por la gravedad de los problemas del subdesarrollo, sino también por la amplia difusión que ha tenido la literatura sobre esta materia y las li- posibilidades y limitaciones para financiar... 261 mitaciones que confrontan nuestros países para contar con un flujo de inversiones cónsono con sus necesidades de crecimiento, sin recurrir a empréstitos externos o a las inversiones extranjeras. Frente a esta situación resulta justificado el interés de analizar las posibilidades que ofrecen los institutos emisores como medios de alcanzar un crecimiento más autónomo y menos ligado al financiamiento exterior. Esa tendencia, o por lo menos esa aspiración, la plantean algunos economistas, cuando exponen que, en los países en desarrollo, la opinión popular ha venido considerando últimamente al banco central no sólo como una entidad destinada a controlar el mercado monetario, sino como una organización capaz de traer consigo una nueva era de dinero abundante y barato y más acelerado desarrollo (Sen, 1952). Ha surgido, además, en los últimos años una corriente de opinión que desafía las normas tradicionales de la estabilidad monetaria en beneficio de un desarrollo más acelerado. Se escribe y se teoriza con frecuencia acerca de la inflación y el desarrollo económico, y en no pocas ocasiones se llega a la conclusión de que puede resultar más conveniente a los países atrasados correr los riesgos de la inflación, con todos los peligros que de ella se derivan, antes que quedar sumidos en una continua situación de estancamiento. Desde luego que esos planteamientos no provienen de economistas consagrados, ni siquiera conocidos internacionalmente, sino básicamente de autores que han permanecido en mayor contacto con la pobreza y el estancamiento económico, y desean combatir dichos males con todos los medios posibles, recurriendo incluso a soluciones desesperadas. 2.Economistas de gran prestigio han examinado la posibilidad de que los bancos centrales contribuyan al financiamiento del desarrollo económico, así como las consecuencias favorables o desfavorables que pudieran derivarse de sus actuaciones en este campo. Nicholas Kaldor (1961), en un ciclo de conferencias dictadas en México bajo el patrocinio del Cemla, analizó con gran propiedad el problema del llamado financiamiento inflacionario: destacó que utilizar la inflación como medio para financiar el crecimiento económico no era 262 el banco central de venezuela una posición “muy ortodoxa, ni siquiera respetable”, puesto que ese fenómeno al incidir negativamente sobre el ahorro y la inversión, y crear perturbaciones de la más variada índole, era considerado tradicionalmente como contrario al desarrollo. Admitió, sin embargo, que algunos países han experimentado prolongados procesos inflacionarios durante períodos de rápida expansión y que luego, de alcanzar un alto grado de prosperidad material, lograron recuperar la estabilidad monetaria, pero enfatizó en que no siempre resulta fácil detener un proceso inflacionario1. Otro economista de renombre, Lester V. Chandler, asume una actitud más conservadora. Expone que uno de los más graves problemas que confrontan estos países es, como bien se sabe, la escasez de capitales, y añade que el deseo de acumular capital sin aumentar la tasa de ahorro o hacer sacrificios de cierta consideración suele dar origen a fuertes presiones para incrementar la oferta monetaria. En su opinión, tales presiones encuentran terreno relativamente fácil debido a la mayor flexibilidad que existe actualmente para aumentar la emisión. Durante la época del patrón oro e incluso en años anteriores a la Segunda Guerra Mundial no podía emitirse dinero sin contar con un fuerte respaldo metálico. Hoy en día las previsiones para afrontar la convertibilidad interna y externa se han liberalizado considerablemente. Nadie ocurre al banco central a canjear sus billetes en oro, y la convertibilidad externa suele soslayarse a través de restricciones a la importación o a los movimientos de capitales o, en forma más directa, mediante controles de cambio. Emitir billetes es, 1 A mayor abundamiento, señaló en su exposición: “Si recurriendo a la inflación un país puede conseguir un incremento apreciable de su capacidad productiva y, en particular, de la de los sectores básicos para asegurar el crecimiento general de la economía, es decir, de la capacidad de las industrias de bienes de inversión y de exportación, es posible que el aumento de la producción resultante haga que tarde o temprano el proceso inflacionario llegue a su término. En apoyo de este argumento podría citarse el ejemplo de países que atravesaron por prolongados procesos de inflación durante períodos de rápido desarrollo y que luego, una vez alcanzado un más alto nivel de prosperidad material, consiguieron recuperar la estabilidad monetaria”. Después de lo cual agregó: “Pero, por otra parte, cuanto más se prolongue el proceso inflacionario, mayores serán las probabilidades de que sus efectos nefastos superen a los positivos. Además, normalmente no es posible que un Gobierno, por juicioso y previsor que sea, pueda detener la inflación en el momento en que haya dejado de ser útil” (Kaldor, 1961, pp. 59-60). posibilidades y limitaciones para financiar... 263 pues, mucho más fácil, y tal facilidad suele dar origen a grandes presiones por parte de intereses creados. A juicio de este conocido economista, los únicos medios idóneos de acumular recursos para financiar el desarrollo son el ahorro interno y la importación de bienes y servicios, los cuales pueden complementarse con las inversiones foráneas o con los préstamos o ayudas del exterior. Descarta, por lo tanto, la llamada teoría del crédito productivo −muy popular según él en los países subdesarrollados− cuya finalidad es la de justificar o pretender justificar que la expansión monetaria destinada al fomento de la producción no tiene carácter inflacionario. Argumenta que tal planteamiento es erróneo y peligroso por dos razones: en primer lugar, porque no existe seguridad de que el dinero creado se destine a inversiones puramente reproductivas; y, en segundo, por el hecho de que el incremento en la oferta monetaria suele ser mayor que el que se alcanza en el incremento de la producción de bienes y servicios (Chandler, 1962). 3. En América Latina ha tenido gran acogida la tesis de que los bancos centrales presten mayor atención al desarrollo económico. Una ponencia presentada sobre esta materia, ante la XVI Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano, se inicia así: Del fin de la década de los veinte a las dos últimas, especialmente a partir de los años cuarenta, la banca central latinoamericana ha ido dando pasos en forma progresiva y firme que la han transformado de una institución regida por principios ortodoxos, a una con responsabilidades directas en el desarrollo económico y social (Cemla, 1979). Por consiguiente, en nuestros países se aspira a que la banca central proporcione recursos para el desarrollo en las más variadas formas, entre las cuales no se descarta el crédito a largo plazo, la promoción de industrias para ser luego transferidas a particulares, la adquisición de acciones y bonos de empresas privadas, además de una participación más decisiva en el financiamiento del sector rural. 264 el banco central de venezuela Ante la posibilidad de asignar a los bancos centrales tan variada gama de atribuciones −adicionales a las ya de por sí bastante complejas que tradicionalmente ejecutan−, algunos autores expresan preocupación por el hecho de que éstas puedan colidir con objetivos de política monetaria. No obstante, como respuesta a ese señalamiento, se argumenta también que en los países en desarrollo los bancos centrales no rigen adecuadamente el mercado monetario porque no existe un mercado de dinero y de capitales suficientemente integrado que permita a los institutos emisores ejercer influencia decisiva sobre la liquidez, y por el hecho de que en esas economías la creación de medios de pago depende fundamentalmente de los resultados del comercio exterior2. Mecanismos ortodoxos y heterodoxos En consecuencia, nos encontramos frente a posiciones contrapuestas: una corriente ortodoxa, según la cual los bancos centrales sólo tienen la responsabilidad de mantener el poder adquisitivo interno y externo de la moneda, a través de sus instrumentos tradicionales de actuación; y otra, que demanda de esas instituciones una mayor participación en el crecimiento económico. Sin embargo, dentro de la propia corriente ortodoxa se juzga que los institutos emisores pueden desempeñar un papel muy importante en este campo, sin desviarse de sus objetivos fundamentales y sin llegar a situaciones extremas. Al abordar esta materia, un distinguido economista latinoamericano (Pazos, 1965) destaca que corresponde a los bancos centrales, como órganos de política monetaria, desempeñar tres funciones básicas: a) proporcionar a la economía la liquidez necesaria para inducir un volumen de inversión y consumo capaz de absorber la producción del país a plena capacidad; b) conservar 2 Sobre esta materia se expone en la ponencia anteriormente citada: “De ahí que, con sobrada razón, muchos autores opinan que la política monetaria en su aspecto de regular la oferta monetaria y de influir en la demanda de dinero no existió en América Latina en las décadas de la banca ortodoxa. Las exportaciones, constituidas básicamente por materias primas, cuya demanda y precios estaban sujetos a grandes variaciones en los mercados internacionales, eran el elemento determinante en las reservas internacionales, de la base monetaria y de la demanda de dinero”. Sin embargo, como más adelante se comenta, esta ponencia no tuvo gran acogida. posibilidades y limitaciones para financiar... 265 la estabilidad de los precios internos; y c) mantener una relación entre precios internos y externos que facilite un crecimiento equilibrado del comercio externo. Evidentemente, como lo enfatiza dicho autor (ibídem), el solo cumplimiento efectivo de esas tres funciones constituye un invalorable aporte al desarrollo económico de cualquier país. Asimismo, se piensa que los bancos centrales de las naciones en vías de desarrollo pueden y deben: 1. Inducir a los individuos y a las empresas a acumular el mayor volumen de ahorro que sea compatible con el mantenimiento de un grado aceptable de consumo, y garantizar la transferibilidad de esos ahorros hacia la inversión reproductiva a través de la creación de un eficiente sistema financiero o de la modernización del existente. 2. Proporcionar a la banca la mayor asistencia financiera que sea compatible con la estabilidad interna; y, en general, dotar a la economía de una asignación óptima de recursos mediante la expansión no inflacionaria del crédito. 3. Canalizar buena parte del financiamiento privado hacia objetivos prioritarios de desarrollo a través de un adecuado control selectivo del crédito. 4. Contribuir a la creación y fortalecimiento de un mercado de capitales, para lo cual deben realizar estudios, propiciar la creación de instituciones especializadas, así como de estímulos para los ahorristas. 5. Crear mecanismos o fondos especializados para el financiamiento de las exportaciones, y concertar sistemas internacionales de pago que permitan una mayor fluidez del comercio exterior. 6. Colaborar con el Gobierno en las actividades relacionadas con la planificación económica, en razón de que los institutos emisores suelen mantener sistemas permanentes de observación del desenvolvimiento de la economía y realizan estudios técnicos de gran objetividad. 266 el banco central de venezuela 7. Administrar racionalmente las reservas internacionales, no sólo para garantizar la continuidad de los pagos externos, sino también para mantener una disponibilidad adecuada de medios externos de pago para la importación de maquinarias y equipo. La corriente heterodoxa se inclina porque los bancos centrales, además de desempeñar todas o la gran mayoría de las funciones antes indicadas, participen de manera más directa en el financiamiento del desarrollo, a través de actividades tales como: 1. Otorgamiento de créditos a mediano y largo plazo. 2. Creación de fondos de desarrollo. 3. Adquisición de acciones y bonos de empresas privadas. 4. Mayor participación en el financiamiento del sector agrícola. 5. Utilización de reservas internacionales para programas crediticios. 6. Asignación de utilidades cambiarias y beneficios del banco central para financiamiento de la producción. 7. Establecimiento de cambios diferenciales como instrumento de de­sarrollo. En todo caso, antes de avanzar en esta materia resulta necesario puntualizar el hecho de que no todos los países en desarrollo pueden ser calibrados por igual, pues si bien hay algunos en etapas considerablemente atrasadas, para los cuales muchas de las afirmaciones contenidas en párrafos anteriores son valederas, también existen otros en donde los mercados monetario y de capitales han comenzado a desarrollarse, y los bancos centrales pueden prestar una apreciable colaboración a través de la aplicación de medidas calificadas como ortodoxas. Asimismo, es interesante mencionar que las experiencias obtenidas en varias naciones posibilidades y limitaciones para financiar... 267 latinoamericanas, al utilizar recursos de la banca central para financiar su desarrollo, han resultado bastante negativas, y que algunas de ellas han tenido que volver a la ortodoxia monetaria3. Posiblemente por esas razones, la mayoría de los autores, que han venido enfocando este tema en los últimos años, suelen abordarlo preferentemente bajo títulos tales como “Contribuciones de los bancos centrales al desarrollo económico”, y no bajo la modalidad de “Financiamiento al desarrollo económico por parte de la banca central”, como se hacía anteriormente. Breve análisis de las alternativas planteadas Examinemos someramente las principales modalidades que, según la mayoría de los autores (ortodoxos y heterodoxos), deberían asignarse a los bancos centrales para financiar el desarrollo económico o para coadyuvar al logro de objetivos de desarrollo, haciendo especial referencia a las posibilidades y limitaciones que tiene para ello nuestro Banco Central, así como a las actuaciones que ha acometido en esa dirección en aquellos casos en que su ley se lo permite y la conveniencia económica del país así lo demanda. Modernización del sistema financiero Suele enfatizarse en que los bancos centrales se encuentran en posición extraordinariamente favorable para asesorar al Gobierno y a los sectores económicos sobre los cambios y mejoras que deben hacerse en el sistema financiero con la plausible finalidad de estimular el ahorro y garantizar una adecuada transferibilidad de recursos hacia actividades productivas (Pazos, 1965). De este modo, según se admite, dichos 3 En la ya citada XVI Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano, celebrada en Caracas en 1979, al considerarse una ponencia titulada “Funciones de la Banca Central en el Financiamiento del Desarrollo”, se pusieron en evidencia los resultados negativos que se habían obtenido en algunas naciones latinoamericanas al utilizar recursos de la banca central para este propósito. Como quiera que la ponencia se iniciaba con un capítulo titulado “La superación de la doctrina ortodoxa”, al concluir las discusiones, el presidente del Banco Central de la República Argentina, doctor Adolfo Diz, expuso: “así como el documento contiene un capítulo sobre la superación de la doctrina ortodoxa, debería agregársele otro acerca del renacimiento de dicha doctrina”. 268 el banco central de venezuela institutos pueden prestar una valiosa colaboración para el logro de un desarrollo económico estructurado sobre bases más sólidas, compatible con los objetivos de crecer con estabilidad, y con cierta independencia de la inversión extranjera y de los empréstitos externos. Posiblemente, su contribución a la modernización del sistema financiero ha sido uno de los mayores aportes que ha prestado nuestro Banco Central al desarrollo económico del país, pues tal como se desprende de sus publicaciones, ha demostrado gran preocupación por esta materia, ha realizado estudios, ha formulado recomendaciones concretas al Gobierno nacional y ha dado amplio apoyo al sistema financiero para crear nuevos instrumentos de captación de ahorro y asegurar su liquidez. Por otra parte, según lo han puesto en evidencia los medios de comunicación, directivos y funcionarios técnicos del Banco Central han estado presentes en todas o en la gran mayoría de las comisiones que han preparado los proyectos de leyes mediante los cuales se han materializado esas reformas. Obviamente, el apreciable desarrollo y diversificación, que ha tenido el sistema bancario venezolano, han constituido una de las bases más sólidas para estimular el crecimiento económico y ello ha sido, en buena medida, producto de las orientaciones, sustentación técnica y apoyo financiero del Banco Central. También, como más adelante se comenta, el instituto emisor ha tenido participación decisiva en la creación del mercado de capitales y en la canalización de los recursos del sistema bancario hacia actividades prioritarias. Contribución a la planificación económica También se juzga que los bancos centrales pueden prestar un valioso aporte en el campo de la planificación, en razón de la seriedad y objetividad de sus estudios y de los diagnósticos que frecuentemente realizan sobre el desenvolvimiento de la economía de sus respectivos países. Pazos afirma que los bancos centrales están “continuamente tomando el pulso de la economía, tanto en su actividad interna como en sus relaciones con el exterior” y que, además, están en permanente observación de los conflictos entre distintos objetivos de política económica (ibídem), de lo cual se desprende que sus experiencias suelen ser muy va- posibilidades y limitaciones para financiar... 269 liosas y que su participación en la planificación económica se encuentra plenamente justificada. Asimismo, un autor que ha estudiado este problema en América Latina señala, por ejemplo, que el Banco Central de Chile está representado en el Comité de Programación Económica que revisa los planes de desarrollo nacional, regional y sectorial aprobado por la Corporación de Fomento; que el Banco Central de la República de Colombia tiene un representante en el Consejo Nacional de Política Económica; y que el Banco Central del Ecuador comparte responsabilidades dentro de la Junta Nacional de Planificación (Tamagna, 1963). Como es sabido, el Banco Central de Venezuela no ha tenido competencias directas en materia de planificación, y aun cuando ha sido consultado con gran frecuencia para la formulación de los planes nacionales, su contribución en este campo ha estado dada básicamente por los estudios que realiza sobre la evolución económica del país y, muy especialmente, por el hecho de que es el organismo que se encarga de los cómputos y análisis de las cuentas nacionales, lo cual resulta decisivo, no sólo para la planificación propiamente dicha, sino también para la evaluación de los resultados. Financiamiento de las exportaciones Contribuir al financiamiento de las exportaciones constituye otro de los campos en los cuales, según opinan incluso los autores más ortodoxos, los bancos centrales pueden prestar una colaboración significativa, sin poner en peligro la estabilidad monetaria ni desviarse de sus objetivos fundamentales. En América Latina, este tipo de actividad tiene directa o indirectamente gran relación con los bancos centrales, algunos de los cuales administran fondos para ese propósito o están representados en su administración (Rolando, 1977). En nuestro país, según ley del 23 de septiembre de 1973, se creó el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones (Finexpo), así como un sistema de bonificaciones para aquellas personas que exporten artículos producidos en el país, vinculado al valor agregado nacional (Lange, 1979). Este fondo opera básicamente con aportes del Ejecutivo Nacional y actúa bajo la dirección de una junta integrada por representantes del Instituto de Comercio Exterior, Banco Industrial 270 el banco central de venezuela de Venezuela, Corporación Venezolana de Fomento, Banco Central de Venezuela y Asociación de Exportadores. Sin embargo, su administración corresponde al Banco Central de Venezuela, tal como lo señala la correspondiente ley, en su artículo 14, que dice: Artículo 14. EI Banco Central de Venezuela, como administrador del fondo, tendrá las siguientes funciones: a) Administrar el fondo dentro de los lineamientos fijados por la Junta Directiva. b) Asumir la representación jurídica del fondo en todos los actos judiciales o no que así lo requieran. c) Someter a consideración de la Junta Directiva el proyecto de presupuesto del fondo. d) Aprobar los créditos y demás operaciones del fondo. e) Prestar todas las facilidades necesarias para el funcionamiento del fondo. f) Informar mensualmente a la Junta Directiva de los créditos otorgados. g) Solicitar asesoramiento de la Junta Directiva en los asuntos que considere pertinentes. Asimismo, el Banco Central ha prestado una positiva colaboración en la creación y funcionamiento del Sistema de Pagos de la Alalc, mecanismo ideado para financiar las exportaciones entre países de América Latina y al cual se hace referencia en el capítulo “Cooperación financiera internacional”. Creación de un mercado de capitales La posibilidad de que los bancos centrales, utilizando sus recursos técnicos y financieros, contribuyan a la creación de un mercado de capitales, constituye, según normalmente se admite, otro de los efectivos aportes que pueden prestar al desarrollo económico, especialmente en países como el nuestro, donde se encuentran presentes una serie de condiciones favorables para esta finalidad, tales como el elevado in- posibilidades y limitaciones para financiar... 271 greso per cápita, la existencia de cierto nivel de ahorro y el fortalecimiento de la clase media, así como la redistribución que se ha venido observando en el ingreso nacional a favor del sector trabajo y en detrimento de los sectores capital y empresario. La promoción de un mercado de capitales lleva consigo, como es natural, las posibilidades de un crecimiento económico más autónomo y más sólido por cuanto permite utilizar recursos financieros internos en mayor proporción, evitándose así los peligros que podrían derivarse de las demás modalidades, a que se ha hecho referencia, y sin las cargas sobre la balanza de pagos y demás implicaciones políticas y financieras que pueden surgir como resultado de las inversiones extranjeras y de los empréstitos externos. Numerosos bancos centrales latinoamericanos han iniciado actividades en este sentido, bien sea mediante la adquisición de valores emitidos por instituciones gubernamentales o por empresas industriales con la finalidad de transferirlos con posterioridad al sector privado, o a través de la constitución de Fondos de Estabilización de Valores destinados a estimular el mercado, mantener las cotizaciones y evitar fluctuaciones erráticas. Tales fondos se nutren, por regla general, de las utilidades o reservas de los institutos emisores, como ha sido el caso del Fondo de Estabilización de Valores de nuestro Banco Central e igualmente el del Banco Central de la República Dominicana, o se han constituido con aportes mixtos del Gobierno y del Banco Central. En esta última forma opera el Fondo Regulador de Valores establecido en El Salvador. Se han ensayado también modalidades más autónomas, como el caso de la República Argentina, donde se constituyó una organización separada del Gobierno y del Banco Central, pero administrada por ambos sectores, para cumplir con la ya citada finalidad de estimular el mercado de capitales (Tamagna, 1963). He aquí los más importantes aportes del Banco Central de Venezuela a la creación de un mercado de capitales en el país: 1. Contribuyó de manera significativa a la fundación de la Bolsa de Comercio de Caracas, tal como se desprende de la introducción de la 272 el banco central de venezuela Memoria correspondiente al año 1947, leída por el presidente del Instituto a la Asamblea de Accionistas, en donde se asienta: Cabe mencionar que la Bolsa de Comercio de Caracas, cuya creación fue decididamente auspiciada por el Banco Central, empezó a funcionar el 21 de abril próximo pasado bajo la vigilancia de la Cámara de Comercio de Caracas. Entre esa fecha y el resto del año se efectuaron, por su intermedio, operaciones sobre bonos y acciones por un valor de Bs. 12,68 millones (Herrera Mendoza, 1960, p. 382). 2.Desde los primeros años de su creación expresó preocupación por la conveniencia de establecer en el país un Fondo de Estabilización de Valores, lo cual fue también expuesto en la ya citada introducción de la Memoria de 1947: El fondo, dotado de un capital relativamente reducido y manejado por una autoridad independiente tendría la finalidad de absorber valores y liquidarlos de acuerdo con la situación y tendencia general del mercado, suavizando así las fluctuaciones y eliminando aquellas variaciones esporádicas de las cotizaciones que −causadas por ofertas y demandas relativamente reducidas− se observan con frecuencia en los países de incipiente desarrollo bursátil como el nuestro (ibídem, p. 384). 3. Su interés por los problemas relacionados con el mercado de capitales, así como las iniciativas tomadas en ese sentido, quedaron también consignados en la Memoria presentada en 1968, en la cual se informa haber creado una comisión para el estudio de la materia: El Banco Central ha venido siguiendo con el mayor interés la situación de nuestro mercado de capitales, consciente de la necesidad de activarlo y de crear las bases necesarias para su futuro desenvolvimiento. Con ese objeto el Instituto designó un grupo de trabajo que ha venido examinando las posibles soluciones tanto a corto como a largo plazo, y especialmente considerando cuál podría ser el aporte del Banco Central de Venezuela al robustecimiento del mercado de capitales (ibídem, pp. 36-37). 4.El Banco Central tomó activa participación en las iniciativas que condujeron a la realización de un estudio detenido sobre mercado de posibilidades y limitaciones para financiar... 273 capitales en Venezuela, el cual fue patrocinado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Central de Venezuela. No es de dudar que dicho estudio haya sido decisivo para que se promulgara en el país la vigente Ley de Mercado de Capitales, pues esa era una de sus recomendaciones concretas4. 5. A través de sus intervenciones en mercado abierto (comentadas en otros capítulos) ha contribuido apreciablemente a estabilizar las cotizaciones de valores públicos y a crear un mercado estable para ellas. Sin embargo, a pesar de todas estas iniciativas y de otras que se han realizado en el país, nuestro mercado de capitales continúa en una etapa relativamente incipiente. Control selectivo del crédito Otro instrumento que ofrece grandes posibilidades a los bancos centrales para contribuir al desarrollo económico es el control selectivo del crédito. La aplicación de este tipo de control trae consigo, como es de esperarse, la canalización prioritaria de recursos hacia aquellas actividades que más contribuyan al incremento de la producción, al aumento del nivel de empleo o a la sustitución de importaciones o estímulo a las exportaciones. Hoy en día se piensa que el control cuantitativo, es decir, aquél que se aplica en su conjunto a las distintas categorías de crédito, no constituye la solución adecuada, por cuanto afecta por igual a todos los sectores de la economía que en mayor o menor grado dependen del financiamiento bancario. En vista de ello se aboga por la sustitución del control cuantitativo por el cualitativo o selectivo. Claro está que el control selectivo, como instrumento de aplicación general, plantea dificultades prácticas, hasta el punto de que, según respetadas opiniones, sólo puede implantarse exitosamente en países de gran tradición bancaria, como podría ser el caso de Inglaterra, donde la mayoría de las operaciones se concentran en un grupo pequeño de grandes bancos con 4 Dicho trabajo fue encomendado a la firma Deltec Panamericana y publicado posteriormente por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (Cemla). Véase: Deltec Panamericana, 1968. 274 el banco central de venezuela notoria disposición a cooperar con las autoridades monetarias. En todo caso, numerosos bancos centrales han intentado este tipo de control para orientar los recursos financieros hacia determinados sectores de la economía o para restringir la inversión o el gasto en aquellas áreas en donde se estime necesario. Una de las experiencias más interesantes en materia de control selectivo es, quizás, la del Banco de México, organización que, desde hace varios años, ha implantado un sistema mediante el cual los institutos de crédito pueden sustituir parte de sus reservas o encajes por documentos que se relacionen con el financiamiento de actividades industriales agrícolas o ganaderas, o que se deriven de actividades de exportación. También el Banco de México, con criterio bastante firme, ha advertido a la comunidad financiera que sólo tendrán derecho a utilizar el redescuento aquellas instituciones que mantengan una cartera integrada por lo menos en un 60% con documentos representativos de operaciones relacionadas con el fomento de la producción. Tal modalidad resulta, al parecer, tan frecuente en ese país que las operaciones del aludido Banco se han venido clasificando en la práctica en dos grandes grupos, así: operaciones de producción que deben representar normalmente 60% de la cartera, y operaciones comerciales que constituyan el restante 40%. Para dar mayor vigencia a esta política, el Instituto ha señalado que, ni aun en caso de retiros extraordinarios de fondos, contarán con su apoyo crediticio aquellos bancos que no hayan satisfecho ese requisito esencial (Martínez Ostos, s/f). Las medidas adoptadas por el Banco Central de Venezuela en materia de control selectivo del crédito, tomadas individualmente o a través de resoluciones conjuntas con el Ejecutivo Nacional, ya han sido comentadas anteriormente (capítulo vii), destacándose básicamente las siguientes: a) limitaciones al monto del crédito que puede ser concedido a empresas multinacionales; b) otorgamiento de créditos prioritarios para viviendas de interés social; c) obligatoriedad, por parte de los bancos comerciales, de destinar 20% de su cartera a colocaciones agropecuarias; y d) limitaciones al crédito para el consumo no esencial o suntuario. posibilidades y limitaciones para financiar... 275 Mayor contribución al financiamiento del sector rural Una mayor participación del banco central en el financiamiento del sector agrícola resulta siempre deseable, ya que dicho sector no es atendido, normalmente y en forma satisfactoria, por la banca privada. La escasa rentabilidad de la agricultura y los riesgos a que se encuentra sometida en virtud de condiciones biológicas y climatológicas –aunados al hecho de que la mayoría de los productos agrícolas son perecederos y experimentan acentuadas fluctuaciones de precios, debido a que la oferta no puede ajustarse rápidamente a los cambios de la demanda– hacen que esta actividad no sea precisamente la preferida por los banqueros para operaciones de crédito. Por esas razones, el crédito agrícola ha sido calificado por los especialistas como la “cenicienta del mercado monetario”, y su otorgamiento corresponde en un elevado porcentaje a instituciones gubernamentales o de capital mixto. Instituciones de esta naturaleza conceden normalmente créditos a corto, mediano y largo plazo para financiar las cosechas y los planes de expansión de los productores rurales, además de soportar parte de la carga financiera que se deriva del costoso sistema de mercadeo. Sus recursos provienen normalmente del erario público, el cual actúa en estos casos como una especie de vaso comunicante que transfiere a los sectores más débiles de la economía parte de los ingresos que obtiene de actividades más remuneradoras como son la industria, el comercio y la minería. Ahora bien, como quiera que la agricultura requiere igualmente de asistencia técnica, sanidad animal y vegetal, investigaciones científicas y reajustes en la estructura de la tenencia de la tierra, además de extensión agrícola, subsidios y otras erogaciones a título gratuito, surge en muchas ocasiones la necesidad de contar con recursos adicionales a los que normalmente aporta el Estado, en cuyo caso la colaboración del banco central es siempre bien recibida y no menos valiosa. Dicha colaboración suele materializarse a través de una política de redescuentos relativamente liberal para las instituciones de crédito agrícola o para los documentos de crédito provenientes de actividades agropecuarias en su más amplio sentido. Como antecedente puede citarse el caso del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, que fue autorizado prácticamente 276 el banco central de venezuela desde su fundación para realizar este tipo de operaciones, las cuales se intensifican con posterioridad al año 1930, por haberse llegado al convencimiento de que la depresión que se registró en ese período estuvo íntimamente ligada en sus causas a problemas de desajustes en la producción y comercialización agropecuaria. De igual forma, numerosos bancos centrales, con mayor o menor éxito, contribuyen al financiamiento de la agricultura, de manera indirecta, a través de la asistencia crediticia a organizaciones del Estado o mediante una política de redescuentos más liberal o más activa. El Banco Central de Venezuela no ha permanecido ajeno a estas prácticas que propician una mayor participación de los institutos emisores en el financiamiento del sector rural. En efecto: 1. Desde los primeros años de su creación comenzó por prestar asistencia financiera al Banco Agrícola y Pecuario a través de redescuentos y anticipos, con lo cual ha contribuido a la siembra, recolección y comercialización de productos agropecuarios. 2. Ha concedido importantes líneas de crédito a la Corporación Venezolana de Fomento para distintos propósitos vinculados con el aumento de la producción agropecuaria, entre ellos para el financiamiento de la zafra azucarera. 3. Continúa prestando similar asistencia a las nuevas instituciones de crédito agrícola que se han creado, después de la eliminación o división de funciones del Banco Agrícola y Pecuario. 4. Mantiene un tipo de redescuento más bajo para documentos provenientes de operaciones agropecuarias. 5. Ha desempeñado un importante papel en la promulgación del Reglamento Nº 3 de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, a través del cual se establece que dichas instituciones deben destinar no menos de 20% de sus colocaciones al crédito agropecuario. posibilidades y limitaciones para financiar... 277 6. Ha implementado mecanismos para proporcionar liquidez a bonos emitidos por instituciones gubernamentales de crédito agrícola. Créditos a mediano y largo plazo El otorgamiento de créditos a mediano y largo plazo suele ser considerado como la menos aconsejable y peligrosa de las alternativas planteadas, en razón de sus potenciales riesgos para la estabilidad interna y externa y porque impone, además, fuertes limitaciones a los bancos centrales para alcanzar objetivos de política monetaria. En general, se estima que el crédito directo es una modalidad que puede llevarse a cabo preferentemente en los llamados bancos centrales departamentales, como son, en América Latina, el de Bolivia y el de la República del Uruguay, los cuales mantienen un Departamento de Emisión y un Departamento Bancario, independientes el uno del otro, pero administrados bajo una misma autoridad central, y estructurados con la posibilidad de que el segundo pueda obtener créditos del primero para llevar a cabo las finalidades que le son propias. En América Latina varios bancos centrales han desarrollado actividades en este sentido, pudiendo citarse entre ellos los de Chile, Bolivia y el Banco de la República de Colombia. Según Tamagna, el primero de dichos bancos ha tenido participación significativa en el financiamiento de distintas empresas industriales; el segundo ha otorgado fuertes créditos al sector minero estatal, a la vez que el Banco de la República ha prestado asistencia financiera a varias empresas gubernamentales. En su conjunto, las experiencias no han sido satisfactorias. Además, como lo exponen algunos especialistas, América Latina, por su característica de inestabilidad monetaria, difícilmente puede ser el campo apropiado para demostrar las bondades de este sistema5. En lo que concierne a 5 Al respecto expone Tamagna (1963, p. 429): “Pero es lo cierto que la experiencia de los bancos latinoamericanos no permite, en general, dar por buena semejante presunción. En Bolivia, la principal causa de inflaciones residía en el hecho de que el Departamento Monetario otorgaba créditos al Gobierno y al sector minero, de propiedad pública, en tanto que el Departamento Bancario seguía una política financiera restrictiva para los sectores privados de la economía”. 278 el banco central de venezuela Venezuela, la ley que rige las actividades del Banco Central prohíbe a dicha institución el otorgamiento de créditos de este tipo. Adquisición de valores de empresas privadas La adquisición de acciones o bonos de empresas industriales u otras de interés colectivo, por parte de los bancos centrales, si bien puede tener efectos sobre el crecimiento económico, similares a los que podrían derivarse del crédito directo, también implica una mayor inmovilización de recursos. Desde otro punto de vista, se juzga que esta modalidad, además de contribuir al establecimiento de nuevas fuentes de producción o de ampliar y mejorar las existentes, coadyuva al desarrollo del mercado de capitales, especialmente cuando estos valores son adquiridos en el momento de promoción de las empresas, para ser transferidos a intereses privados tan pronto como adquieran características rentables o comiencen a tener demanda en el mercado. Algunos bancos centrales latinoamericanos están facultados para realizar operaciones de este tipo, pero los resultados alcanzados no han sido totalmente satisfactorios. Haciendo abstracción de sus implicaciones de carácter monetario, cabe añadir que las posibilidades de éxito de esta alternativa de financiamiento se encontrarían determinadas básicamente por la selección que se realice de las empresas en las cuales se invierte. En Venezuela, como se sabe, el Banco Central no ha desarrollado ni puede desarrollar actividades en este campo, pues su ley le prohíbe adquirir acciones de empresas bancarias, comerciales, industriales, mineras o agropecuarias, o tener interés alguno en las mismas, o participar en su administración, exceptuándose naturalmente de esta disposición, los valores adquiridos en virtud de operaciones de mercado abierto, en cuyo caso priva como objeto central el de regular el volumen de circulante y/o el de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores. También quedan exentos los activos que el Instituto se vea obligado a adquirir en virtud de sus operaciones6. 6 Es interesante observar que el estatuto original de la Corporación Venezolana de Fomento asignaba a ese organismo, entre otras facultades, la de promover empresas para transferir sus acciones a los particulares cuando las mismas comenzaran a marchar sobre bases rentables, posibilidades y limitaciones para financiar... 279 Fondos de Desarrollo Para evitar los problemas involucrados en el otorgamiento de créditos a largo plazo, algunos países, en una más avanzada etapa de crecimiento y con mayor respeto a la tradición y a la estabilidad monetaria, han recurrido al establecimiento de empresas subsidiarias del banco central para abordar de manera más racional problemas de financiamiento a largo y mediano plazo. Tal es el origen de los Fondos de Desarrollo7. Canadá estableció desde el año 1944 una institución subsidiaria del instituto emisor para llevar a cabo esta finalidad. Dicha organización, administrada por los propios directivos del Banco de Canadá, está autorizada para emitir obligaciones negociables que pueden ser adquiridas o redescontadas por este último. Siguiendo este mismo ejemplo, tanto la India como Sudáfrica han creado instituciones separadas, con participación tanto del banco central como de la banca privada y otros organismos financieros, para conceder crédito a mediano plazo8. En América Latina los Fondos de Desarrollo han adquirido gran popularidad en los últimos años. Muchos de ellos están construidos con aportes del Banco Central y del Gobierno, así como con recursos adicionales derivados del ahorro interno y externo y, en algunos casos, o adquirir acciones de empresas en proceso de promoción con semejantes finalidades; sin embargo, como se sabe, estas actividades no se han realizado. En varias oportunidades la Corporación Venezolana de Fomento estuvo sometida a fuertes presiones para adquirir acciones de empresas que tenían pocas posibilidades de éxito, y no ha podido desprenderse de las que promovió de acuerdo con las disposiciones antes señaladas, en razón de la oposición registrada por sectores que propugnan el mantenimiento de ellas bajo el control del Estado. 7 Se atribuye al Banco de Inglaterra haber dado los primeros pasos en este campo con la creación de dos instituciones subsidiarias: The Securities Management Trust y The Bankers Industrial Development Company. Citado por el Cemla en Funciones de la banca central en el financiamiento del desarrollo. (Ponencia presentada ante la XVI Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano, Caracas, 1979). 8 La citada organización lleva el nombre de Industrial Development Bank Ltd., y fue creada originalmente con un capital de 25 millones de dólares. Tiene autorización para emitir bonos y documentos que pueden ser redescontados en el Banco de Canadá, y en opinión de especialistas constituye prácticamente un departamento de dicho banco que opera separadamente de éste y cuyas funciones son similares a las del Departamento Financiero del Commonwealth Bank of Australia. En la India y en Sudáfrica se han constituido, por el contrario, dos organizaciones independientes, en las cuales los bancos centrales han adquirido un determinado número de acciones y designan a algunos de sus directores. Ellas son: la Industrial Finance Corporation of India y la National Finance Corporation of South Africa (Sen, 1952). 280 el banco central de venezuela funcionan de manera paralela a las instituciones gubernamentales de fomento a la producción. Tales fondos no sólo se limitan a actividades de financiamiento propiamente dichas, sino que también prestan gran atención a investigaciones sobre materias agropecuarias e industriales, evaluación de proyectos y otros campos afines. Según documentos del Cemla (Sen, 1952), la constitución de estas organizaciones puede ser el resultado de diversos factores tales como la capacidad técnica de los bancos centrales; la imagen y prestigio de dichos bancos, en el ámbito nacional e internacional; la confianza que en ellos tienen casi todos los países y, fundamentalmente, su independencia de criterio, lo que hace suponer que los créditos que conceden se encuentran ajenos a presiones políticas (ibídem). También se juzga que en estos fondos se combinan la solidez que representa el respaldo financiero del Estado y la eficiencia de una Administración autónoma y apolítica (Nevin, 1961). Posiblemente sea Brasil el país latinoamericano que cuenta con mayor número de fondos de este tipo, tanto para el desarrollo económico en su conjunto, como para atender problemas de crecimiento económico en determinadas regiones, pudiendo citarse entre ellos: el Programa Especial de la Región de Brasilia (Polo Brasilia); el Programa de Desarrollo de las Regiones del Noreste (Polo Noreste); el Fondo Especial para el Desarrollo de la Agricultura e Industria (Funagri); el Fondo Especial de Desarrollo Agropecuario (Fundag); el Fondo de Democratización del Capital de las Empresas (Fundece), además de otros menos relevantes. Casi todos los países latinoamericanos han creado fondos de financiamiento a las exportaciones y fondos de crédito agropecuario. En Venezuela contamos con numerosos fondos nutridos con recursos gubernamentales, en los cuales no existe participación financiera del Banco Central, pues su ley no le permite ejecutar actividades en este campo, además de la circunstancia ampliamente conocida de que el Estado ha podido asignar recursos suficientes para la promoción del desarrollo económico. Entre dichas organizaciones podemos citar el Fondo de Inversiones de Venezuela, el Fondo de Crédito Industrial, el Fondo de Desarrollo Urbano, el Fondo para la Pequeña y Mediana Industria y el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones. posibilidades y limitaciones para financiar... 281 El Fondo de Inversiones de Venezuela constituye una organización de apreciable interés dentro del contexto de los temas que hemos venido abordando, y ello por varias razones fundamentales: a) por haber sido creado en sustitución del Fondo Anticíclico previsto en la Ley del Banco Central de 1960, el cual, como lo hemos indicado, no llegó a constituirse; b) porque desempeña importantes funciones de tipo monetario, como son las de represar transitoriamente ingresos fiscales extraordinarios para invertirlos cuando las condiciones sean más oportunas, evitando de esa manera eventuales impactos desfavorables sobre la liquidez, así como estrangulamientos o cuellos de botella en las inversiones que se efectúen; c) por el hecho de que puede desempeñar todas o casi todas las funciones que se aspira deben asignarse a los bancos centrales para financiar el desarrollo económico; y d) porque pone en evidencia que los problemas de Venezuela son, en cierto modo, diferentes a los que confrontan otras economías en desarrollo, pues nuestro país ha contado hasta el presente con adecuados recursos financieros y sólo requiere invertirlos racionalmente para alcanzar importantes metas de crecimiento. Este fondo fue creado en 1974 con un aporte inicial de 13.000 millones de bolívares, y sus atribuciones fundamentales son las siguientes: 1. Financiar el componente externo de determinadas inversiones reproductivas internas en renglones tales como hidrocarburos, energía química, petroquímica, siderúrgica, metalúrgica y otras de similar naturaleza. 2. Suscribir acciones y cuotas de participación en las empresas públicas o mixtas que operen en los sectores antes indicados. 3. Complementar el financiamiento de grandes proyectos de inversión agrícola y manufacturera, o el de programas de exportación, mediante créditos globales a través de instituciones financieras del sector público. 4. Realizar programas de cooperación financiera internacional destinadas a promover el desarrollo de “naciones amigas” a través del 282 el banco central de venezuela otorgamiento de créditos, con la limitación de que el monto asignado para estos fines no exceda de 15% de los activos del fondo. 5. Adquirir acciones y cuotas de participación en empresas extranjeras o mixtas establecidas en el país cuando ello fuere necesario, para dar cumplimiento a normas que reserven al capital nacional determinadas actividades económicas. 6. Financiar directa o indirectamente proyectos en el exterior, en los cuales participen los sectores público o privado venezolanos. 7. Invertir en valores extranjeros que cuenten con un mercado externo estable y proporcionen márgenes adecuados de rentabilidad. 8. Participar con instituciones bancarias internacionales en el financiamiento de proyectos en el exterior. 9. Realizar operaciones de arrendamiento, cuentas de participación o suscripción en los mercados de crédito internacional. Posible utilización de reservas internacionales Se ha indicado anteriormente que uno de los medios que pueden utilizar los bancos centrales para contribuir al desarrollo económico es a través de una adecuada política de acumulación y administración de reservas internacionales, que permita garantizar la continuidad de los pagos con el exterior y mantener un tipo de cambio de equilibrio. Sin embargo, en Venezuela, país que tradicionalmente ha contado con suficiente provisión de medios externos de pago, algunos sectores han esbozado la posibilidad de que las reservas internacionales deberían utilizarse en función del desarrollo, a través del otorgamiento de créditos a los sectores internos de la economía. Desde un punto de vista conceptual, la utilización de las reservas monetarias internacionales, o el probable excedente de éstas para financiar el desarrollo a través del crédito directo, se encuentra en contradic- posibilidades y limitaciones para financiar... 283 ción con las funciones que normalmente se atribuyen a dichas reservas, y que son, en última instancia, las de garantizar la continuidad de los pagos internacionales. Aparentemente puede resultar un contrasentido que el Banco Central de Venezuela haya otorgado créditos a otros países, especialmente cuando en el nuestro no están suficientemente cubiertas las necesidades de financiamiento que se ha pretendido solucionar con tales créditos en el exterior. Ello se debe a que la posible utilización de activos líquidos internacionales para fines de crédito interno, hace que los mismos, por razones obvias, pierdan el carácter de tales y no puedan desempeñar su función específica de saldar compromisos derivados del intercambio internacional. Cabría observar, por otra parte, que el propio crecimiento económico requiere de un volumen apreciable de reservas para garantizar la importación de maquinarias, equipos y otros insumos procedentes del exterior, así como para el pago de servicios financieros y no financieros. Las reservas internacionales, según el criterio que ha venido prevaleciendo hasta ahora, deben administrarse de acuerdo con las clásicas directrices de liquidez, rentabilidad y seguridad, siendo indispensable, en todo caso, que no lleguen a inmovilizarse por largos períodos, en vista de que ellas constituyen una especie de capital de trabajo de la economía. Este criterio ya fue expresado por un presidente del Banco Central de Venezuela cuando expuso: “En consecuencia, no se justifica la inversión de las reservas internacionales a través del otorgamiento de créditos, cuya recuperación se lograría tardíamente, acarreando la consecuente inmovilización de lo que hemos dado en llamar capital de trabajo de la economía” (Machado Gómez, 1963). La posibilidad de destinar los beneficios obtenidos por los bancos centrales para financiar programas de desarrollo no es un objetivo que pueda descartarse. Sin embargo, la utilización de cambios múltiples, en función del desarrollo económico, resulta una materia mucho más compleja, cuyas implicaciones se comentan someramente en el capítulo sobre el régimen cambiario. 284 el banco central de venezuela Conclusiones La perentoria e inaplazable necesidad que tienen algunos países de lograr un crecimiento económico más acelerado o de salir del estancamiento en que se encuentran sumidos, ha hecho pensar en la posibilidad de que los bancos centrales desempeñen un papel más activo en el financiamiento del desarrollo. Hasta el presente, dichas instituciones han venido siendo consideradas como entidades encargadas sólo de la estabilidad monetaria y de garantizar la continuidad de los pagos internacionales, sin intervención ni responsabilidad alguna en materias como las citadas. Tal es el criterio que sustentan técnicos y directivos de los más prestigiosos bancos centrales, quienes estiman que la estabilidad monetaria debe estar por encima de la política de desarrollo económico, por considerar que aquélla es condición sine qua non para lograr y consolidar ese último objetivo. En algunos países atrasados, y muy especialmente en los de América Latina, se ha venido creyendo, por el contrario, que los bancos centrales deben desempeñar un importante papel en los planes de desarrollo de sus economías o que deben orientar parte de sus recursos a esa finalidad. Dentro de este orden de ideas se ha propuesto que tales instituciones contribuyan a ese propósito en las más variadas formas, recomendándose incluso el otorgamiento de créditos directos y a largo plazo, así como la adquisición de acciones de empresas industriales agropecuarias o mineras, todo ello además de una serie de medidas adicionales, tales como una mayor participación en los programas de financiamiento del sector rural, o la posibilidad de contratar o avalar empréstitos en el exterior para fines de desarrollo. Se ha creído, por otra parte, que las reservas internacionales deben tener un carácter más dinámico en función del crecimiento económico y se ha propuesto, incluso, que las utilidades o los beneficios cambiarios se destinen a esta finalidad. Desde luego que la adopción de medidas de esa naturaleza puede acarrear serios peligros inflacionarios, entre otras razones por el hecho de que se restringen al mínimo las posibilidades que tiene el banco central para poner en ejecución una efectiva política monetaria cuando las condiciones internas o externas así lo requieran. El crédito a largo plazo y la posibilidades y limitaciones para financiar... 285 adquisición de acciones de empresas privadas trae como resultado una inmovilización de activos líquidos, situación que, por razones obvias, se encuentra en contradicción con la necesaria flexibilidad que debe tener esa política. De igual forma, la posible utilización de las reservas internacionales para financiar algunos programas de expansión económica, puede resultar a la larga contrario a los objetivos mismos del desarrollo. En efecto: ¿cómo podría garantizarse la continuidad de los pagos externos si las reservas se encuentran comprometidas o inmovilizadas por haber sido colocadas a largo plazo? Y, ¿cómo podría lograrse un desarrollo acelerado si no se dispone oportunamente de los medios necesarios para hacer frente a tales contingencias? En opinión de especialistas la adopción de medidas como las propuestas, además de lesionar la estabilidad monetaria y el crédito externo, podría distorsionar el sistema cambiario, llevando a los países involucrados en esta política a una situación de inestabilidad económica y financiera que no es precisamente la condición idónea para alcanzar los objetivos que se aspira a lograr. La corriente conservadora se inclina por la tesis de que la estabilidad monetaria es condición previa y fundamental para el desarrollo. Sostienen sus partidarios que cuando los bancos centrales actúan como prestamistas de última instancia y proporcionan liquidez al sistema bancario, contribuyen de esa forma a financiar actividades productivas, con lo cual influyen favorablemente sobre la expansión económica. Se argumenta, además, que es ese uno de los medios más viables mediante los cuales el instituto emisor puede coadyuvar al desarrollo sin interferir o entorpecer la política monetaria, debido a que, como el crédito que se otorga a la banca privada es normalmente a corto plazo, existe así mayor flexibilidad para realizar los ajustes necesarios en momentos en que se requiera expandir o contraer la masa monetaria. Asimismo, como se ha puesto en evidencia, los bancos centrales tienen numerosas posibilidades para contribuir de manera efectiva al crecimiento económico, sin salirse de las atribuciones que les son propias o convertirse en bancos de desarrollo como se ha pretendido en algunos casos. Tales posibilidades son, entre otras, la promoción de una estructura financiera nacional que permita estimular el ahorro interno y orientarlo hacia actividades reproductivas, la modernización del sistema financiero, la creación de 286 el banco central de venezuela un mercado de capitales, la canalización de recursos hacia actividades prioritarias a través del control selectivo del crédito, la promoción de la liquidez y solvencia del sistema bancario y, en general, el cumplimiento adecuado de sus funciones de banca central para garantizar la estabilidad interna y externa. Consideramos respetable el criterio de quienes estiman que conviene más a los países atrasados correr el riesgo de la inflación con los peligros que de ella se derivan, antes que permanecer sumidos en un continuo estancamiento. Como podrá comprenderse, resulta difícil oponer argumentos convincentes a quienes se suman a esta corriente de pensamiento, ya que el empobrecimiento progresivo de algunas regiones del mundo, como resultado del crecimiento de la población, el deterioro de la relación de intercambio y la disminución del ingreso real suelen ser males aún mayores que el más grave de los peligros inflacionarios. Claro está que éste no es el problema planteado en Venezuela. Nuestro país no se encuentra en situación de estancamiento ni tampoco inserto en el círcu­lo vicioso de la pobreza. Por el contrario, desde hace varios años fuerzas dinámicas han venido impulsando su crecimiento, hasta tal punto que calificados especialistas lo sitúan prácticamente en la llamada etapa del despegue, es decir, aquélla en que, según Rostow, una determinada economía comienza a experimentar un crecimiento autosostenido, impulsado preferentemente por fuerzas endógenas para alcanzar niveles más elevados de desarrollo. Venezuela no puede, por lo tanto, ubicarse al lado de las naciones que eventualmente estarían dispuestas a adoptar soluciones desesperadas, ni puede incurrir en los riesgos desmedidos que señalan algunos economistas para financiar su desarrollo, debido a que el país cuenta con extraordinario potencial de financiamiento que, de ser adecuadamente canalizado, le permitirá evitar todas esas contingencias. La vigente Ley del Banco Central así como la original de su creación resultan conservadoras frente a las exigencias de que el Instituto preste una mayor colaboración al desarrollo económico a través de las modalidades de financiamiento que hemos venido considerando. El Banco Central de Venezuela, como se ha señalado, tiene expresa prohibición de conceder créditos a largo plazo y de invertir en acciones de empre- posibilidades y limitaciones para financiar... 287 sas privadas; tampoco puede colocar el excedente de sus reservas internacionales, que sobrepasen del mínimo legal, sino en obligaciones externas o denominadas en monedas libremente convertibles, y tiene igualmente otras limitaciones que le impiden, incluso, establecer un más adecuado control selectivo del crédito. La propia facultad de conceder créditos al Gobierno nacional para solucionar problemas transitorios de Tesorería ha sido, como lo hemos expuesto, una modalidad relativamente novedosa que se introdujo sólo en 1960 y que todavía es vista con cierto recelo dentro de la colectividad nacional por el eventual peligro inflacionario que puede derivarse de esa práctica. Una eventual modificación de la Ley del Banco Central, que permita orientar la política del Instituto hacia metas más definidas de desarrollo, no es un objetivo descartable, como tampoco lo sería la posibilidad de poner en práctica medidas más audaces dentro del marco legal existente. Pero es indudable que antes de correr el riesgo de adoptar los esquemas que se han venido propiciando en algunos países de América Latina, cuyos resultados prácticos no han demostrado todavía su eficacia, valdría la pena asumir una actitud conservadora frente al problema y examinar las distintas posibilidades que tiene Venezuela de contar con otros recursos más inmediatos, más prácticos y menos peligrosos que los que podrían derivarse de financiamientos de esta naturaleza. Para nadie es extraño el hecho de que una moderada reestructuración de las erogaciones gubernamentales –que tienda a restringir los gastos innecesarios o superfluos de la Administración Pública y a evitar las cuantiosas pérdidas en que incurren los institutos autónomos y empresas del Estado– puede proporcionar economías tan sustanciales como para solucionar parte apreciable de los problemas de financiamiento que plantea nuestro desarrollo. Por otra parte, no puede omitirse la importante colaboración que podría derivarse de una adecuada organización del mercado de capitales. Como anteriormente se ha señalado, la existencia de un elevado nivel de ingreso y el fortalecimiento de la clase media son, entre otros, indicios que hacen presumir un potencial de ahorro de apreciable magnitud, no utilizado eficientemente para el desarrollo por falta de mecanismos que lo canalicen hacia esa finalidad. Aprovechar esos recursos 288 el banco central de venezuela para fines de inversión, a través de incentivos, educación, instituciones especializadas y, muy especialmente, de un régimen legal que proteja más adecuadamente a los pequeños y medianos inversionistas, constituye igualmente una solución más viable que las de tipo inflacionario que hemos venido analizando. Otro elemento que no puede descartarse es el concerniente al capital extranjero, cuya colaboración ha sido hasta el presente positiva a pesar de los problemas que han surgido, tales como el uso intensivo del crédito interno para financiar actividades de empresas extranjeras y la inversión de estos capitales en actividades suficientemente desarrolladas en el país. Una reglamentación más elástica en la cual, además de proporcionar garantías e incentivos a los inversionistas foráneos, se trate de evitar problemas como los planteados, resultaría de apreciable interés para incorporar mayores recursos al financiamiento de actividades productivas. Frenar la desmedida importación de bienes no esenciales o suntuarios es otra alternativa que debería contemplarse con urgencia. Nuestro país, sometido continuamente al efecto demostración y a los llamados fenómenos de emulación social, ha venido asimilando los hábitos de consumo de las naciones de mayores ingresos, con lo cual se lesiona fuertemente su potencial de ahorro interno y su balanza de pagos. Una política que contrarreste esa situación, por lo menos en forma parcial, se traduciría indudablemente en mayores recursos para la inversión y en mayor provisión de divisas para la adquisición de maquinarias, equipos e insumos provenientes del exterior. En síntesis, numerosas son las posibilidades que existen en Venezuela de incrementar los recursos disponibles para fines de inversión o de lograr una mayor eficiencia de los mismos. Frente a posibilidades como las planteadas, resultaría contraproducente acoger las soluciones que se han venido propiciando en otros países a favor de un financiamiento directo por parte del Banco Central, especialmente si se toma en cuenta la gravedad de los riesgos en que se incurre y el carácter aleatorio que tienen las posibilidades de éxito. La colaboración que debe prestar nuestro Banco Central al desarrollo económico del país debe, por lo tanto, continuar ejerciéndose dentro de los principios ortodoxos a fin de que con ello no se lesione la estabilidad monetaria ni se entorpezca la adopción posibilidades y limitaciones para financiar... 289 de políticas que propendan a garantizar este objetivo. De acuerdo con el ordenamiento legal vigente, una de las modalidades más recomendables estaría dada por una persistente y tenaz actuación a favor de la organización del mercado monetario, con la finalidad de que el Instituto pueda influir más eficientemente sobre el circulante y el crédito y, de esa forma, sobre el fomento de la producción, tal como ocurre en economías más avanzadas. Para concluir, parece oportuno traer a colación el pensamiento de Chandler sobre la banca central y el desarrollo económico, cuando en su obra citada en el presente capítulo, expone: “Si el crecimiento económico pudiera adquirirse sólo con dinero, los bancos centrales podrían resolver fácilmente el problema y resolverlo incluso a corto plazo, ya que así lo permiten las facilidades de emisión que comúnmente tienen dichas instituciones”. Sucede, sin embargo, como muy bien lo apunta el mismo autor, que el incremento de la producción de bienes y servicios −clave fundamental del desarrollo− sólo puede lograrse con recursos reales adecuadamente combinados y utilizados con criterio de máxima eficiencia. Los bancos centrales deben, en consecuencia, atender ciertas necesidades de financiamiento del desarrollo económico, pero si no existe garantía de que el dinero creado pueda transformarse en recursos reales, dicha colaboración lejos de ser positiva, resulta notoriamente contraproducente. capítulo xi Cooperación financiera internacional Introducción La necesidad de mantener una adecuada cooperación entre los bancos centrales, así como cierto grado de coordinación en sus políticas, ha sido tema que ha ocupado la atención de casi todos los especialistas. Ya desde el año 1928 Kisch y Elkin, quienes, como se ha señalado, fueron los primeros en publicar una obra que incluye en su título las palabras “banco central” (Kisch and Elkin, 1928), exponen su preocupación por esta materia y dedican uno de los capítulos de su obra a destacar la importancia que reviste esa cooperación. Su argumentación al respecto, bastante lógica y convincente, pone de relieve los beneficios recíprocos que pueden derivarse de una acción conjunta en ese sentido. Destacan dichos autores la circunstancia de que el surgimiento, para esa época, de numerosos bancos centrales, abría oportunidades de ayuda mutua, no sólo en el campo de las transacciones internacionales y mantenimiento de la estabilidad monetaria, sino también en lo referente al intercambio de ideas y de experiencias a fin de evitar errores y poder llevar a cabo una política más constructiva (ibídem). Finalmente, para apoyar su argumentación, hacían referencia a las resoluciones aprobadas en la Conferencia Financiera de Génova celebrada en el año 1922, una de las cuales dice: 292 el banco central de venezuela Las medidas de reformas monetarias se facilitarían apreciablemente si la cooperación entre los bancos centrales de emisión o instituciones que regulan la política crediticia de los distintos países pudiera intensificarse. Dicha cooperación entre bancos centrales, no necesariamente confinada a los países europeos, proporcionaría oportunidades de coordinar sus políticas sin menoscabar la libertad de los distintos bancos. Se sugiere, por lo tanto, que en las futuras reuniones de representantes de esas instituciones se hagan los esfuerzos necesarios para hacer efectiva esa recomendación (ibídem, p. 146). La caída del patrón oro, la depresión universal, las devaluaciones que se produjeron en la época de los años treinta, las manipulaciones monetarias con fines de competencia comercial; y en fin, la inestabilidad y desconfianza en casi todas las monedas, así como la conveniencia de tomar medidas que condujeran a un más sano equilibrio monetario, trajeron como resultado mayores contactos entre los distintos países a fin de intensificar esa cooperación (Clarke, 1967). A todos estos problemas se añaden, posteriormente, los que se derivan de la Segunda Guerra Mundial, así como de la posguerra y de la necesidad de reconstruir las economías devastadas por la contienda bélica. Surge así un mayor interés por la cooperación a escala mundial, que cristaliza en junio de 1944 con la conferencia de Bretton Woods y consecuente creación del Fondo Monetario Internacional y del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento. Para ese entonces la política de cooperación se orienta básicamente hacia la reconstrucción europea; pero la eliminación del colonialismo y el surgimiento de nuevas naciones independientes, así como el progresivo deterioro en la relación de intercambio de las llamadas economías de periferia, ponen de manifiesto la precaria situación en que viven más de las dos terceras partes de la población mundial. La preocupación por el subdesarrollo absorbe, desde entonces, gran parte de los esfuerzos comunes de los principales países y organismos internacionales, sin que hasta el presente se hayan alcanzado resultados significativos como consecuencia de los esfuerzos realizados. En los últimos años, nuevos problemas han puesto de relieve la necesidad de intensificar la cooperación entre los países y sus bancos centrales. El primero de ellos se relaciona con la crisis del Sistema Monetario Internacional, la inestabilidad de los activos de reserva, las cooperación financiera internacional 293 perturbaciones cambiarias y la inflación mundial; mientras que el segundo, no menos importante que el anterior, está dado por la tendencia hacia la integración económica que se ha registrado no sólo en Europa sino también en América Latina, así como por el surgimiento de organizaciones tales como el Mercado Común Europeo, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, el Mercado Común Centro Americano y otras de similar naturaleza. La cooperación técnica y financiera entre los bancos centrales se hace, por lo tanto, más necesaria y frecuente a fin de solucionar problemas de interés común que se derivan de situaciones como las planteadas. El Banco Central de Venezuela no ha permanecido indiferente ante ese movimiento de cooperación financiera internacional. Por el contrario, en sus Memorias y demás publicaciones, así como en declaraciones de prensa, discursos y otros documentos emanados de la organización o de sus directivos, se observa un acentuado interés por esa materia. Éste se ha puesto de manifiesto, en primer lugar, a través de las relaciones con el Fondo Monetario Internacional y otros organismos internacionales, en las cuales se refleja una firme y creciente tendencia a la cooperación, aun cuando no se espere lograr beneficios inmediatos de la misma. Venezuela, como se ha señalado en capítulos anteriores, fue uno de los primeros países en suscribir el Acuerdo de Bretton Woods. Ha participado activamente en todas las reuniones propiciadas por el Fondo Monetario Internacional y ha cumplido con los compromisos contraídos, sin haber requerido asistencia financiera de esa organización. Asimismo, debido en gran parte a la iniciativa de las autoridades monetarias de nuestro país, se han celebrado varias reuniones de gobernadores de bancos centrales latinoamericanos, con la finalidad de discutir problemas de interés común y presentar, además, el criterio unificado de América Latina frente a problemas monetarios y financieros internacionales. En una de esas reuniones el Banco Central de Venezuela presentó, por intermedio de su presidente, un proyecto para la creación de un Fondo Común de Reservas Latinoamericano mientras que en otra anunció el inicio de un programa de asistencia financiera y propuso medidas destinadas a dar mayor liquidez a los bonos del Banco Interamericano de Desarrollo que se encontraran en poder de los bancos centrales 294 el banco central de venezuela de América Latina. Desde el año 1966 el bolívar forma parte de las pocas monedas utilizadas por el Fondo Monetario Internacional en sus operaciones de giro y se han realizado varias transacciones como resultado de esa política. La adhesión de Venezuela a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio ha puesto de relieve la necesidad de establecer mayor cooperación y contactos con los bancos centrales de la zona. Pero la política desarrollada en este sentido no se ha limitado sólo al aspecto multilateral, sino que se han celebrado también importantes convenios bilaterales. Relaciones con el Fondo Monetario Internacional El Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional representa el paso de mayor avance que se ha dado en el campo de la cooperación financiera internacional, a tal punto que, según se ha afirmado, los países suscriptores decidieron autolimitar parte de su soberanía en cuestiones monetarias y cambiarias para acoger ciertas normas y directrices que configuran un ordenamiento monetario mundial, el cual funciona bajo la vigilancia de esta organización. En consecuencia, de este convenio, suscrito en Bretton Woods en 1944, emanaron dos importantes mecanismos: por una parte, una normativa monetaria internacional, o un sistema monetario que sustituyó al régimen de patrón oro, y al cual se le denominó patrón oro cambio manipulado o Sistema Bretton Woods; y, por la otra, una organización supranacional encargada de implementar el buen funcionamiento de ese sistema, el cual es el Fondo Monetario Internacional, al que se le asignaron tres funciones básicas en ese sentido: a) una función reguladora, o sea, la de actuar como guardián del buen comportamiento monetario internacional; b) una función crediticia, orientada a proporcionar asistencia financiera a los países miembros para solucionar problemas de balanza de pagos; y c) una función consultiva, de asesoramiento y de asistencia técnica. El fondo constituye, además, una especie de foro para la discusión de los problemas monetarios internacionales. En sus decisiones participan todas las naciones asociadas de acuerdo a un sistema de votación vinculado a las cuotas suscritas. cooperación financiera internacional 295 El Fondo Monetario Internacional fue creado con la finalidad de evitar que se repitiesen situaciones como las ocurridas en la década de los treinta; y, según criterio de algunos de sus detractores, fue concebido e implantado por los países altamente industrializados de la época para resolver sus propios problemas, sin tomar en cuenta la situación peculiar ni los intereses de las naciones de escaso desarrollo. El articulado que consagra sus objetivos pone de relieve que dicha institución está orientada a: a) promover la cooperación monetaria internacional, mediante el establecimiento de una organización permanente dotada de suficientes recursos técnicos y financieros; b) facilitar la expansión y desarrollo del comercio mundial con la finalidad de propender al logro de altos niveles de empleo; c) promover la estabilidad cambiaria y a evitar depreciaciones en los cambios con fines de competencia; d) ayudar a establecer un sistema de pagos multilaterales; y e) básicamente a inspirar confianza en los países participantes al poner a su disposición recursos financieros y asistencia técnica para contribuir a corregir desajustes de pagos que puedan incidir desfavorablemente sobre sus economías y sobre el comercio internacional. De especial significación resulta, asimismo, la cláusula en la cual se establece que ningún país entrará en arreglos monetarios injustos o en prácticas monetarias múltiples, ni permitirá que participe en ellos ninguno de sus organismos fiscales. Examinemos algunos de los aspectos más relevantes de la problemática del Fondo Monetario Internacional, desde el punto de vista de nuestro país y del Banco Central de Venezuela, el cual constituye el órgano de enlace con dicha institución, con la advertencia de que algunos de los tópicos que habrán de abordarse han sido ya esbozados en otros capítulos, en razón de la estrecha vinculación que tienen con las materias que en ellos se tratan. 1. A la Conferencia de Bretton Woods, celebrada, como se ha dicho, en Bretton Woods (New Hampshire, Estados Unidos de América) en junio de 1944, asistieron en representación de Venezuela Rodolfo Rojas (ministro de Hacienda de la época), Alfonso Espinosa, J.J. González Gorrondona y Cristóbal L. Mendoza, quienes suscribieron el acuerdo correspondiente. El Convenio Constitutivo del 296 el banco central de venezuela Fondo Monetario Internacional fue aprobado por el Congreso Nacional antes de los cambios políticos ocurridos en 1945 y, posteriormente, promulgado mediante decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno en fecha 25 de septiembre de 1946. El instrumento de ratificación previsto en el acuerdo fue depositado en Washington durante el mes de diciembre de ese mismo año. Venezuela suscribió en esa oportunidad una cuota de 15 millones de dólares. Asimismo, durante el mes de abril de 1947, nuestro país convino con el FMI que la paridad del bolívar sería de Bs. 3,35 por dólar de Estados Unidos. Muy reducida información contienen las Memorias y otras publicaciones del Banco Central sobre tan importantes acontecimientos, presumiblemente por el hecho de que para ese entonces el Instituto no tenía injerencia directa en la materia, ya que las negociaciones habían sido llevadas a cabo por el Gobierno nacional. Es oportuno destacar, sin embargo, que en la obra de J.M. Herrera Mendoza aparecen interesantes documentos que reflejan un alto grado de preocupación por tales problemas. El entonces presidente del Banco Central de Venezuela formula algunas apreciaciones sobre los planes que fueron objeto de consideración en la Conferencia de Bretton Woods, y expone el siguiente criterio que hemos creído oportuno consignar: Respecto a lo que a Venezuela interesa decidir, entiendo que a la hora presente lo que más conviene destacar es que cuenta con nuestra simpatía todo lo que represente colaboración internacional y todo lo que signifique preocupación por resolver los graves problemas económicos y monetarios que pesan sobre nuestros pueblos. Nuestro país tal vez no esté interesado en anticipar el criterio que le merecen los planes de Londres y Washington, pero quiero suponer que le conviene dejar establecido que concurrirá a cualquier clase de conferencias en las que el asunto de la estabilización cambiaria haya de ser tratado (Herrera Mendoza, 1960, p. 219). A fin de dar participación al Banco Central de Venezuela en los problemas vinculados a las relaciones entre nuestro país y el Fondo Monetario Internacional, durante el año 1960 se promulgó una ley que autorizó al Instituto a ejercer los derechos y asumir las obligaciones que corresponden a Venezuela ante el Fondo Monetario Interna- cooperación financiera internacional 297 cional. Posteriormente, al promulgarse la Ley del Banco Central de 1960, tales disposiciones se incorporaron al referido texto legal. 2.El sistema creado en Bretton Woods −como hemos visto en capítulos anteriores− se basaba en la utilización del oro y del dólar de Estados Unidos como activos de reserva y denominador común para fijar la paridad de las monedas. De hecho, se había establecido una especie de identidad entre el dólar y el oro según un precio fijo para ese metal, complementado con el compromiso de la Tesorería de Estados Unidos de convertir en oro los saldos en dólares que le fueran presentados por las autoridades monetarias del resto del mundo. Otra de sus características eran las paridades fijas entre las monedas, las cuales deberían ser convenidas con el fondo y sólo podrían modificarse con autorización de ese organismo. Dicho sistema −como también lo hemos comentado− funcionó satisfactoriamente por más de 20 años, después de lo cual comenzó a revelar una serie de debilidades e imperfecciones, básicamente en razón de que: 1) la provisión de liquidez internacional dependía fundamentalmente de los déficits de la balanza de pagos de Estados Unidos; 2) en la medida en que aumentaban dichos déficits se incrementaba la liquidez, pero se debilitaba el dólar y, por ende, la confianza en dicha moneda; y 3) el mecanismo de paridades fijas implicaba que los ajustes de balanza de pagos se hiciesen en forma relativamente tardía. Tales fueron los problemas de “liquidez, confianza y ajuste” que se atribuían a dicho sistema y que condujeron a dos enmiendas del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional: la primera para crear los derechos especiales de giro, los cuales vinieron a complementar los otros activos de reserva; y, la segunda, para corregir deficiencias de mayor alcance, surgidas como consecuencia de las devaluaciones del dólar y el cese de la convertibilidad áurea de esa moneda. La Primera Enmienda se formalizó en 1968, y la Segunda, en 1978. 3. La cuota original suscrita por Venezuela ante el Fondo Monetario Internacional fue de USD 15 millones, y ha sido objeto de incrementos 298 el banco central de venezuela de significación en cada uno de los aumentos generales acordados por dicha institución: en 1959, al aprobarse el primer aumento de cuotas, la nuestra pasó a USD 150 millones; en 1966, a USD 250 millones y en 1970, a USD 330 millones. En 1978 (cuando se inicia el cómputo de estas operaciones en derechos especiales de giro), un nuevo incremento la eleva a DEG 660 millones y en la actualidad se realizan los trámites necesarios para llevarla a DEG 990 millones. En lo concerniente a las relaciones entre Venezuela y el Fondo Monetario Internacional, ninguna otra materia ha suscitado mayor interés y controversias como la política de cambios diferenciales que mantuvo nuestro país por largos años, por ser ésta una práctica completamente ajena a la filosofía del FMI y al espíritu de Bretton Woods, pero que en el caso concreto de nuestra economía tenía adecuada justificación por las razones que se han comentado (véase capítulo v). En las oportunidades en que se realizaron las consultas previstas en el artículo xiv del Convenio Constitutivo se concedieron a Venezuela los correspondientes plazos para el mantenimiento de esta política. Con la unificación definitiva de nuestros tipos de cambios realizada en 1976, Venezuela cumplió con el compromiso adquirido en Bretton Woods y pasó así a formar parte del grupo de países a que se refiere el artículo viii del convenio. 4.En noviembre de 1966 el Banco Central de Venezuela anunció que, de común acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, se habían establecido las normas para la utilización de las tenencias de bolívares por parte de ese Instituto en la realización de transacciones internacionales. El anuncio oficial sobre la materia destaca la circunstancia de que, en virtud de ese acuerdo, el bolívar pasaba a ser una de las pocas monedas elegibles para dicho propósito. Tal situación, según se indicaba, constituía una nueva prueba de la solidez de nuestro signo monetario. Posteriormente, la Memoria correspondiente al año 1967 da cuenta de operaciones de esa naturaleza realizadas con Chile por un monto equivalente a 5 millones de dólares, así como con España, por la misma cantidad. En 1968 se efectúa una operación con el Reino Unido por un total de 8 millones de dólares, cooperación financiera internacional 299 como una contribución de Venezuela al sostenimiento de la libra esterlina. En 1969 se llevan a cabo dos operaciones: una con Francia, por la cantidad de 6 millones de dólares −contribución al sostenimiento del franco− y otra con Colombia por la cantidad de 5 millones de dólares. 5. Durante el decenio de los sesenta, las Memorias del Banco Central de Venezuela ponen de relieve el interés del Instituto por los problemas de liquidez internacional, materia que, según se indica en dichas publicaciones, fue objeto de numerosos estudios y cruces de ideas con representantes de bancos centrales de otros países de América Latina, no sólo con el deseo de contribuir al logro de una adecuada solución al problema, sino también con el propósito de que cualquier solución que se adoptase tomara en cuenta los intereses de las economías en desarrollo. Esta preocupación del Banco Central se observa, por ejemplo, en la Memoria correspondiente al año 1966, en la cual, después de referirse a los aspectos fundamentales que plantea la insuficiencia de liquidez en el plano mundial, expone: En consecuencia, la solución de este problema no debe enfocarse sólo hacia el logro de una expansión adecuada del volumen del financiamiento del comercio externo, sino que resulta imprescindible crear el marco necesario para que las reservas internacionales de los países en desarrollo puedan ejercer su función amortiguadora… todo ello con miras a lograr el crecimiento económico y elevación del nivel de vida de sus habitantes. Asimismo, la Memoria Especial 1961-1965 analiza los distintos planes de reforma del Sistema Monetario Internacional, e incluye algunas consideraciones preliminares acerca de las soluciones que parecen resultar más convenientes a los países en desarrollo. Finalmente, en la Memoria de 1966 se señala que el Banco Central favorece la creación de unidades de reserva que amplíen la liquidez internacional, siempre y cuando su distribución se efectúe según un criterio objetivo como podría ser el de la cuota ante el Fondo Monetario Internacional. 300 el banco central de venezuela Consecuente con el criterio anteriormente señalado, Venezuela apoyó la proposición presentada por los representantes de los países que constituyen el llamado Grupo de los 10, sobre la creación de derechos especiales de giro. En efecto, después de examinar las distintas alternativas que se habían presentado para contribuir a la solución del problema de la liquidez internacional, los ministros de Hacienda y los gobernadores de los bancos centrales de estos diez países convinieron en la creación de un nuevo activo de reserva conocido con el nombre de “derechos especiales de giro”. Su proposición al respecto fue presentada a la Asamblea de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional, reunida en Río de Janeiro durante el año 1967, en la cual resultó aprobada. Pero, como quiera que esa aprobación implicaba una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario, fue necesaria una ratificación por los parlamentos o cuerpos legislativos de los países que integran el citado organismo internacional. En nuestro país la Ley Aprobatoria de la Reforma Parcial del Acuerdo Constitutivo del Fondo Monetario Internacional fue sancionada por el Congreso de la república en agosto de 1968. Una vez que se contó con la mayoría requerida para materializar esa reforma, vino el proceso de activación de estos derechos y el de su distribución, para lo cual, de acuerdo con lo propuesto originalmente, se adoptó el criterio de las cuotas suscritas ante el Fondo Monetario. 6.A partir de 1971, con motivo de la devaluación del dólar y la crisis del Sistema Monetario Internacional, las necesidades de cooperación entre los bancos centrales se hicieron mayores. Como resultado, se intensificaron las consultas y reuniones para lograr acuerdos que condujeran a la identificación de los problemas planteados y a la búsqueda de soluciones mutuamente satisfactorias. El Banco Central de Venezuela participó activamente en esas reuniones y estuvo representado en el Comité de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional para la Reforma del Sistema Monetario Internacional y Cuestiones Afines (Comité de los 20), así como cooperación financiera internacional 301 en el Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales. De especial significación fue la participación y actividades llevadas a cabo por nuestra representación en el Grupo de los 24, el cual se constituyó en Caracas, en 1972, por mandato de la Tercera Asamblea General de la Conferencia Mundial de Comercio y Desarrollo. Dicho grupo tenía por finalidad analizar los problemas monetarios internacionales desde el punto de vista de los países no desarrollados, así como defender los derechos de éstos en las decisiones relacionadas con el nuevo ordenamiento monetario internacional para contrarrestar, en cierto modo, las decisiones que las naciones altamente industrializadas (Grupo de los 10), tomaban fuera del Fondo Monetario e imponían a los restantes países como cuestiones de hecho. Por consiguiente, este grupo sustentó el criterio de democratizar los aspectos relacionados con la toma de decisiones monetarias internacionales, respaldó al Fondo Monetario Internacional como foro para la discusión de esos problemas y propugnó el establecimiento de un vínculo entre la creación de los derechos especiales de giro y el financiamiento del desarrollo, o dicho en otras palabras, que parte de los nuevos derechos especiales de giro que se creasen contribuyeran a ese propósito1. Una vez que cesaron las labores del Comité de los 202, nuestro país continuó representado a través del Banco Central de Venezuela en el Comité Provisional de la Junta de Gobernadores del Fondo 1 Correspondió a Venezuela el honor de presidir esta organización por varios años, tanto por ministros como por alternos, en las personas de sus ministros de Hacienda y presidente y primer vicepresidente del Banco Central de Venezuela. El doctor Carlos Rafael Silva, presidente de los alternos, dejó consignadas sus experiencias dentro de dicha organización en su obra El Sistema Monetario Internacional, su reciente evolución y perspectivas (Ediciones Banco Central, Caracas, 1975). 2 El Comité de los 20 fue designado por la Asamblea de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional para elaborar un proyecto de reforma del Sistema Monetario Internacional durante un plazo aproximado de 2 años. Dicho Comité inició sus labores en 1972 y no pudo cumplir cabalmente su objetivo en razón de las perturbaciones monetarias que se produjeron durante esos años, tales como la inflación mundial, la crisis energética y otras condiciones desfavorables. Sin embargo, presentó un “bosquejo de reforma” y una serie de recomendaciones que fueron en gran parte adoptadas. Sus labores cesaron en 1974, después de lo cual fueron creados los dos comités a que se ha hecho referencia. 302 el banco central de venezuela Monetario Internacional (Comité Interino), y en el Comité Ministerial Conjunto de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial (Comité de Desarrollo) para proseguir la búsqueda de soluciones al ordenamiento monetario internacional y tomar decisiones sobre problemas a corto plazo que surgieran. Durante esos años las publicaciones del Banco Central reseñan los acontecimientos y resultados de las reuniones efectuadas, y ponen de manifiesto la preocupación del Instituto por la necesidad de intensificar los esfuerzos para sumar voluntades y lograr acuerdos, así como la firme posición de Venezuela al lado de las naciones en desarrollo. A comienzos de 1976, en reunión celebrada en Jamaica, se llegó a un acuerdo para la modificación del Sistema Monetario Internacional conforme a los distintos lineamientos sobre “proceso evolutivo de la reforma” que se habían discutido en el Comité de los 20 y en el Comité Interino, el cual condujo a la Segunda Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional. Este acuerdo, como se señala en capítulos anteriores busca básicamente: a) reducir las funciones monetarias del oro para convertir los derechos especiales de giro en el principal activo de reserva; b) crear un nuevo régimen cambiario en el cual quedaran legalizadas las flotaciones; y c) eliminar el sistema de paridades y sustituir éste por acuerdos cambiarios concertados entre cada país y el FMI. Tales decisiones fueron aprobadas posteriormente por la Junta de Gobernadores en 1978, y el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional quedó así reformado. 7. Durante el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional (así como también ulteriormente), el Banco Central de Venezuela participó en diversos mecanismos de cooperación financiera llevados a cabo a través del Fondo Monetario, como fueron: la facilidad petrolera, la cuenta subsidio, el crédito suplementario y el Fondo Fiduciario. La facilidad petrolera, recomendada por el Comité Interno, fue concretada en agosto de 1974 y tenía como objetivo prestar ayuda a los países miembros del fondo para financiar su cooperación financiera internacional 303 déficit de balanza de pagos, originados por el aumento de los precios del petróleo y sus derivados. Mediante esta facilidad, el Banco Central desembolsó USD 780 millones, los cuales fueron recuperados a mediano plazo y devengaron un interés ligeramente inferior al del mercado, en razón de las características muy especiales de estas operaciones, vinculadas a propósitos de cooperación. La cuenta subsidio fue creada para ayudar a los países miembros más gravemente afectados por el alza en los precios del petróleo que no estaban en capacidad de pagar el costo de los recursos ofrecidos por la facilidad petrolera. Venezuela de­sembolsó por este concepto USD 7 millones. El crédito suplementario se estableció con el objeto de ampliar la asistencia del fondo a los países miembros que enfrenten desequilibrios de pagos de considerable magnitud en relación con sus economías y sus cuotas. El monto comprometido es el equivalente a USD 580 millones; tales colocaciones devengan un interés ajustable, cónsono con el del mercado. Por último, el Fondo Fiduciario se inició en mayo de 1976 con la finalidad de prestar ayuda complementaria de balanza de pagos en condiciones concesionales, a través de los beneficios que se obtengan de las ventas de oro del fondo acordadas en la Reunión de Jamaica, y a las cuales renunciaron determinados países en beneficio de los más necesitados. Por consiguiente, el monto total de esta cooperación depende de las ventas de oro que se realicen. La contribución de Venezuela, por ese concepto, ha sido hasta ahora de USD 30 millones. Cooperación con América Latina y otros países Posiblemente ningún otro banco central latinoamericano haya tenido tan activa participación en materia de cooperación financiera con los restantes bancos centrales de la zona, como lo ha hecho el Banco Central de Venezuela, el cual ha adoptado, además, numerosas iniciativas para acrecentar esa cooperación y crear mecanismos permanentes de asistencia recíproca. He aquí algunos de los aspectos más resaltantes: 304 el banco central de venezuela 1. La proposición de crear un Fondo Común Latinoamericano de Reservas. 2. La recomendación de establecer un mecanismo para proporcionar liquidez a los bonos del Banco Interamericano de Desarrollo. 3. La celebración de numerosos convenios de corresponsalía y facilidades crediticias recíprocas con otros bancos centrales lati­no­americanos. 4. La concertación de convenios multilaterales de pagos, orientados a contribuir a la solución de problemas financieros del proceso de integración económica. 5. La celebración de acuerdos swap con otros bancos de la zona. 6. La asistencia financiera a otros países a través de préstamos o colocación de depósitos en sus bancos centrales. 7. La participación en el Fondo Andino de Reserva; y 8. Una activa intervención en las reuniones de Gobernadores de Bancos Centrales Latinoamericanos a fin de intercambiar ideas sobre problemas comunes y presentar posiciones unificadas en los foros monetarios internacionales. Si bien existen varios posibles criterios para agrupar las distintas medidas y proposiciones que configuran este esquema de cooperación, quizás sea más acertado recurrir al ordenamiento cronológico, el cual pone en evidencia la continuidad de la acción, así como cierta tendencia a sustituir los mecanismos bilaterales por los multilaterales como resultado de la integración económica3. 3 Salvo indicación contraria, las informaciones que a continuación se incluyen proceden de las Memorias del Banco Central correspondientes a los años que se citan. cooperación financiera internacional 305 1. En la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano celebrada en la ciudad de Antigua, Guatemala, durante el año 1964, el entonces presidente del Banco Central de Venezuela, doctor Alfredo Machado Gómez, esbozó los lineamientos de un programa de cooperación financiera orientado a la creación de un Fondo Común Latinoamericano de Reservas que respondiese, fundamentalmente, a la necesidad de gestionar la colocación de dichas reservas en forma conjunta a fin de obtener el máximo rendimiento de las mismas. Contemplábase, además, de ese primer objetivo, la posibilidad de que el fondo prestase asistencia crediticia a los países miembros que confrontasen problemas de balanza de pagos derivados de fluctuaciones estacionales de sus exportaciones, así como la de avalar operaciones de crédito relacionadas con el financiamiento de proyectos específicos de desarrollo económico, todo lo cual, aunado a la conveniencia que se imponía de coordinar la política monetaria de las naciones participantes en dicho proyecto, redundaría en indiscutibles beneficios para las mismas. Naturalmente que en la creación de este fondo, Venezuela –como país de más elevadas reservas, así como posiblemente el único con significativos excedentes de reservas no comprometidos para fines de encaje o para saldar apremiantes compromisos externos– prestaría la mayor colaboración y asumiría igualmente los mayores compromisos. Para la elaboración del proyecto definitivo se contó con la colaboración de dos reputados economistas contratados específicamente para ese propósito: Robert Triffin y Edward M. Bernstein. El primero de ellos, después de reconocer los méritos del proyecto, elaboró un programa para ser llevado a cabo en varias etapas que irían desde las más sencillas hasta las más complejas, en las cuales se requería mayor grado de cooperación. Dichas etapas serían las siguientes: a) intercambio de información entre los bancos centrales acerca de los beneficios que podrían derivarse del proyecto; b) creación de un organismo conjunto que podría denominarse “Agencia”, al cual se confiaría la colocación de un mínimo de 25% de las reservas de cada uno de los bancos participantes; y c) después de superada esta etapa, que 306 el banco central de venezuela el autor califica como de prueba, sugiere la creación de un organismo de mayor alcance, autorizado para actuar por propia iniciativa. Según la información disponible, el esquema antes delineado no implicaba compromisos crediticios y se refería sólo a la colocación de reservas, aun cuando no descartaba la posibilidad de llegar a acuerdos de mayor alcance, siempre en forma progresiva y conforme a los resultados de las experiencias obtenidas. Por su parte, Bernstein coincide también con el criterio de que la colocación conjunta de las reservas puede resultar ventajosa, y admite la posibilidad de que el fondo preste asistencia financiera a los países miembros, limitada sólo a desajustes derivados de fluctuaciones cíclicas de balanza de pagos. Estima, asimismo, que el fondo podría contribuir al establecimiento de un sistema más eficaz de pagos internaciones, lo cual, a su juicio, puede resultar de gran interés, ya que América Latina suele tradicionalmente cancelar con retraso las obligaciones contraídas como resultado de sus importaciones4. 2.En la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano celebrada en Montevideo, durante el mes de mayo de 1965, el presidente del Banco Central de Venezuela expuso los lineamientos de un programa de asistencia financiera, que llevaría a cabo la ya citada institución mediante la utilización de sus excedentes de reservas. Este programa, según se expuso en aquella oportunidad, estaba orientado, en parte, a compensar los efectos desfavorables que para la América Latina podrían derivarse de las restricciones al crédito impuestas por la banca comercial de Estados Unidos. De acuerdo con la mecánica propuesta, Venezuela consideraría la posibilidad de otorgar créditos garantizados por bancos de primera clase de Estados Unidos, con las condiciones adicionales de que el prestatario fuese un organismo oficial o privado de un país latinoamericano; que el plazo no fuese superior a un año, y que los intereses se ajustasen a los que prevalecían en el mercado financiero internacional. Pocos meses después se reali4 Si bien este fondo no llegó a constituirse, es indudable que muchas de las ideas de la proposición venezolana se materializaron en el Fondo Andino de Reservas y en el Acuerdo de Santo Domingo, los cuales se comentan posteriormente. cooperación financiera internacional 307 zaron operaciones de esa naturaleza con Perú y Brasil por las cantidades de 250.000 dólares y 2 millones de dólares, respectivamente. 3. En la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales Latinoamericanos celebrada en Jamaica, durante el mes de abril de 1966, además de continuarse la discusión del problema de la liquidez internacional y del Fondo Común Latinoamericano de Reservas, se aprobó una proposición del presidente del Banco Central de Venezuela, cuya finalidad era la de incrementar la liquidez de los bonos del Banco Interamericano de Desarrollo que se encontrasen en poder de los bancos centrales latinoamericanos. Posteriormente, en las Reuniones Financieras Latinoamericanas y Filipinas celebradas en Caracas, a finales del mismo año, se llegó a un entendimiento de carácter voluntario, mediante el cual los bancos centrales, representados en dicha reunión, se comprometían recíprocamente a adquirir bonos de aquella institución que poseyese cualquiera de ellos, y que por dificultades de balanza de pagos de su país tuviese necesidad de colocar en el mercado financiero. 4.En 1967 el Banco Central de Venezuela, de común acuerdo con el Gobierno nacional, y actuando de conformidad con la política de cooperación internacional que ha venido propiciando, concedió asistencia financiera a la República de Colombia por un monto equivalente a USD 10 millones en la siguiente forma: a) se adquirió del Banco de la República la cantidad de 1,5 millones de dólares en bonos del Banco Interamericano de Desarrollo; b) se concedió un empréstito por la cantidad de USD 1,5 millones a una empresa colombiana de servicio público; y c) se situaron depósitos a plazo fijo en el ya citado Banco de la República por la cantidad de 7 millones de dólares a cambio de la expedición de certificados negociables de depósito, que el Banco Central de Venezuela cobraría a través de uno de sus corresponsales en Estados Unidos. Según se indica en la Memoria, correspondiente a ese ejercicio, la primera fase de estas operaciones se encontraba acorde con la proposición aprobada en la Reunión de Jamaica, con la finalidad de dotar de mayor liquidez a los bonos del 308 el banco central de venezuela Banco Interamericano de Desarrollo. La segunda fase, según el mismo documento, correspondía a las operaciones que normalmente realiza el Instituto con sus excedentes de reserva. Finalmente, destacaba la ya citada Memoria, que a la fecha de presentación de la misma, el Banco de la República de Colombia había cancelado anticipadamente todas las obligaciones que por ese concepto había asumido con el Banco Central de Venezuela. 5. Con motivo de la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano celebrada en Jamaica, se firmó un Convenio de Corresponsalía y Facilidades Crediticias Recíprocas entre el Banco Central de Venezuela y el Banco de México, en virtud del cual ambas partes se comprometen a otorgarse una línea de crédito recíproco hasta por un monto equivalente a USD 1,5 millones. Al referirse a este convenio, la Memoria correspondiente al año 1966 expone el siguiente criterio: En esta forma se establecerían los mecanismos y seguridades bancarias y crediticias para el financiamiento a corto plazo, destinado a cubrir desniveles de intercambio en los pagos de ambos países, con vista a facilitar la progresiva adaptación a un régimen de compensación multilateral. 6. En 1966 se firmó con la Tesorería de Estados Unidos un acuerdo swap por un monto de 50 millones de dólares o su equivalente en bolívares. Después de describir la mecánica, según la cual funcionaría este convenio, la Memoria correspondiente a ese mismo año destaca lo siguiente: Como resultado de esta operación el Banco Central puede utilizar una línea de crédito en dólares por la cantidad antes mencionada, lo cual permite aliviar eventuales presiones sobre la balanza de pagos del país, además de la experiencia que se obtiene al realizar este tipo de operaciones. Se señala, igualmente, que con dicho acuerdo se contribuye a robustecer el prestigio de nuestro país y de su signo monetario. cooperación financiera internacional 309 7. En junio de 1967 se firmó un Convenio de Corresponsalía y Facilidades Crediticias Recíprocas con el Banco Central de Chile, cuyas características, según se indica en la Memoria correspondiente al año en referencia, son similares a las del acuerdo celebrado con el Banco de México. También, en ese mismo año, se celebró un acuerdo swap con el Banco de Arreglos Internacionales de Basilea por la cantidad de 50 millones de dólares. Dicho convenio tiene características similares al que fue celebrado con la Tesorería de Estados Unidos. 8.En 1968 se firmó un Convenio de Crédito Recíproco en Dólares con el Banco Central de la República Dominicana, y se modificaron los acuerdos celebrados con el Banco de México y el Banco Central de Chile, y en 1969 se renovó el acuerdo con el Banco de Arreglos Internacionales de Basilea. Este último convenio, según se indica en las Memorias y otras publicaciones del Instituto, tiene especial importancia pues, en virtud de su celebración, el bolívar pasa a formar parte del reducido número de monedas utilizadas en la red mundial de arreglos de cooperación financiera internacional. 9.Con motivo del ingreso de Venezuela a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc), el Banco Central de Venezuela se adhirió al Acuerdo de Pagos y Créditos Recíprocos entre los Bancos Centrales de la Alalc, llamado también Acuerdo de México, por haber sido suscrito en esa ciudad en 1965. Este convenio dio origen al sistema de pagos de esta asociación, el cual permite que los pagos y transferencias derivadas de las relaciones intrazonales puedan canalizarse a través de los bancos centrales, eliminándose con ello los movimientos de divisas, salvo en lo concerniente a la cancelación de los saldos adversos por encima de las líneas de crédito mutuamente concedidas, las cuales se compensan cada cuatro meses. Una vez adherido al Acuerdo de México, el Banco Central de Venezuela inició un proceso de concentración de convenios bilaterales con los demás bancos centrales de la zona, o de adaptación de los ya suscritos al nuevo mecanismo de pagos. En la actualidad se han firmado 11 convenios de este tipo. 310 el banco central de venezuela 10. En 1969 el Banco Central de Venezuela suscribió el Acuerdo Multilateral para Atenuar Diferencias Transitorias de Liquidez o Acuerdo de Santo Domingo, cuyo propósito es el de establecer un mecanismo recíproco de apoyo para cubrir deficiencias transitorias de liquidez que el “proceso de integración económica latinoamericana pueda causar a los bancos centrales”, para lo cual dichas instituciones se comprometieron a otorgarse líneas de crédito, cuyo monto habría de determinarse según el reglamento de dicho acuerdo. Posteriormente, en 1973, el Banco Central de Venezuela firmó un convenio con los restantes bancos centrales miembros del Acuerdo de Santo Domingo, concediéndoles importantes líneas de crédito con las cuales pueden financiar el déficit o disminución del superávit en la compensación del sistema de pagos de la Alalc, cuando éstos no puedan ser cubiertos por las líneas ordinarias de crédito. 11. En 1978 el Banco Central de Venezuela suscribió el Acuerdo Constitutivo del Fondo Andino de Reservas, cuyo objetivo es el de acudir en apoyo a las balanzas de pago de los países del Pacto Andino a través del otorgamiento de créditos o mediante la concesión de garantías para obtener préstamos de terceros. Asimismo, el Banco Central ha tenido activa participación en la adquisición de bonos de varios organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento, a fin de proporcionar liquidez a dichos instrumentos y contribuir así a los programas que llevan a cabo las referidas instituciones. 12. Además, el Banco Central ha celebrado varios acuerdos swap con el objeto de contribuir a financiar bajas en los niveles de reservas o desequilibrios de balanza de pagos, entre los cuales pueden citarse los concertados con los bancos centrales de Perú, Bolivia y los países de Centroamérica. Dichos convenios han sido activados en distintas oportunidades por parte de estos bancos centrales y han sido también renovados a su vencimiento. segunda parte Síntesis de actividades relevantes (1970-2000) nota preliminar Cambios fundamentales experimentados por el bcv a partir del decenio de los setenta Breves conceptos fundamentales A partir del decenio de los setenta del pasado siglo, el Banco Central de Venezuela comienza a experimentar una serie de transformaciones fundamentales en su estructura jurídica, políticas y filosofía gerencial, así como en el entorno económico y social dentro del que desarrolla sus actividades, todo lo cual interesa destacar como marco de referencia previo a los capítulos que se presentan a continuación. Durante el período que se reseña en esta sección1, el Banco Central de Venezuela ha estado regido por las siguientes leyes básicas que han sido objeto de reformas parciales: a) Ley del Banco Central de 1974, promulgada por el presidente Carlos Andrés Pérez durante su pri­mera administración, a través de la cual se estatiza el Banco según la disposición en donde se establece que sólo el Estado puede ser propietario de acciones del Instituto. Mediante esta ley se faculta, además, al Banco para acuñar monedas, derogándose la Ley de Monedas que venía rigiendo 1 En el capítulo iii titulado “Evolución institucional”, se hace una reseña preliminar sobre los años setenta y ochenta del pasado siglo, la cual no se ha eliminado, dentro de la idea expuesta en el prólogo, de no alterar esa primera parte del trabajo y examinar el período 1970-2010 en forma separada, con mayor información y sistematización diferente. 314 el banco central de venezuela la materia. De igual modo, se flexibilizan los requisitos de encaje y composición de las reservas internacionales para la emisión de bille­tes, adaptados a las nuevas modalidades prevalecientes a escala mundial; b) Ley del Banco Central de 1987, considerada como un paso de avance en la modernización del Instituto al incorporar una serie de disposiciones como las de regular al mercado interbancario y reglamentar los llamados fondos de activos líquidos que habían tenido gran auge durante la época; y c) Ley del Banco Central de 1992, concebida dentro de Programa de Reforma Integral de la Legislación Financiera propiciada por el Plan de Ajuste Estructural del presidente Carlos Andrés Pérez, uno de cuyos propósito fue el de “deslastrar” al Banco de funciones no propias de su competencia a fin de que pudiese cumplir más eficientemente sus atribuciones de banco central. Como en el período anterior, 1940-1970, la economía venezolana continuó dependiendo fuertemente de la producción petrolera y de las fluctuaciones en los precios de ese combustible. Nada pareció detener esa dependencia y los esfuerzos que se hicieron para contrarrestarla resultaron poco efectivos. Durante el decenio de los sesenta (del pasado siglo), la llamada crisis energética incrementó considerablemente los precios petroleros creándose una prosperidad inusitada con fuertes superávits de balanza de pago y aumentos sustanciales del gasto público. A finales de ese decenio, los precios se reducen, circunstancia que, aunada a la necesidad de cancelar la elevada deuda externa, se traduce en reajustes, devaluaciones y en una situación altamente recesiva que afecta a todos los sectores de la vida nacional. Para comienzos del siglo xxi los precios se recuperan, registrándose de nuevo fuertes superávits de balanza de pagos y robustecimiento de las finanzas públicas con el correspondiente optimismo y recuperación de la confianza en la economía nacional. La crisis económica mundial de 2007 crea nuevos trastornos a la economía nacional, y pone en evidencia de nuevo la vulnerabilidad de una economía predominantemente monoproductora y monoexportadora. Finalmente, cabe observar que si bien durante el período objeto de consideración prevalece una economía poco diversificada en el sector productivo real, el sector financiero se incrementa y diversifica cambios fundamentales... 315 considerablemente en ese mismo lapso, lo que aumenta las responsabilidades del Banco Central en el campo monetario y cambiario. Si bien durante sus primeros años de existencia el Banco Central fue objeto de críticas por sus posiciones predominantemente monetaristas, atribuibles posiblemente a la influencia del doctor Ernesto Peltzer2, durante el período que se inicia en esta sección han privado, por el contrario, nuevas corrientes de pensamiento en materia de banca central, entre ellas las calificadas como estructuralistas que, sin desatender los problemas relacionados con la estabilidad monetaria, no omiten la necesidad de que estas instituciones presten también especial atención a la llamada economía real y necesidades de fomento a la producción. El BCV parece haberse apartado, también, de los esquemas teóricos tradicionales de los bancos centrales europeos y norteamericanos, y presta atención a los nuevos conceptos sobre banca central en las economías no desarrolladas. En algunas etapas de este nuevo período se observan posiciones de apego a los principios ortodoxos contenidos en el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional y a las políticas de ese organismo, mientras que otras registran rechazos a tales políticas por no estar en concordancia con las peculiaridades de nuestra economía y el interés nacional. El respaldo a la cooperación monetaria y financiera internacional, particularmente dentro de América Latina, ha sido una constante en los estudios y actuaciones del Banco. Hoy día, después de la entrada en vigencia de la Ley de 2001, priva el criterio de que el Banco Central debe desempeñar un papel más activo en el desarrollo económico, en la inclusión social y en la transformación de la economía y sociedad venezolana en general. 2 El doctor Ernesto Peltzer, quien se estima influyó significativamente en la política y actuaciones del Banco Central de Venezuela, expresa su pensamiento al respecto en el prólogo de su obra Ensayos sobre economía (1965), cuando dice: “El lector que se sienta inclinado a ubicar al autor en la contienda actual de opiniones, encontrará que él está más al lado de los monetaristas que de los estructuralistas, no porque considere que no debe sacrificarse fácilmente la estabilidad monetaria a favor de un desarrollo más acelerado, sino por el contrario, porque la experiencia ha demostrado que la estabilidad monetaria misma es la base de un desarrollo más equilibrado y a la larga más satisfactorio”. El prestigio intelectual del mencionado autor y su influencia en las políticas y actuaciones del BCV constituye la base de tales afirmaciones. 316 el banco central de venezuela La autonomía del Banco Central ha sido objeto de un debate permanente en la literatura especializada en estas materias, sobre la cual, en una u otra forma, se han pronunciado casi todos los presidentes de la institución a través de discursos, conferencias, ensayos y declaraciones de prensa. El concepto de autonomía, de vieja data, cobra importancia especial durante este último período; fue incorporado por primera vez en la Ley del Banco Central de 1974 y consagrado, posteriormente, en la Constitución de 1999 como un desiderátum en materia de banca central. Dicho concepto no está totalmente claro ni reglamentado; sin embargo, ha privado la idea (admitido tanto en la literatura económica mundial como nacional) de que si bien los bancos centrales no puedan constituir un “Estado dentro del Estado”, estas instituciones deben contar con suficiente autonomía, conceptual, técnica y administrativa para alcanzar los objetivos que les son propios, y, además, trabajar en estrecha coordinación con los gobiernos. Desde el punto de vista jurídico, la coordinación entre el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional se resuelve e instrumenta mediante el Acuerdo Anual de Políticas previsto en la ley. En materia operativa, no pueden pasarse por alto las transformaciones experimentadas por la economía venezolana, particularmente la evolución del sistema financiero y los progresos en la tecnología de la información, aspectos que han incidido de manera determinante en las actividades del Banco. Así, por ejemplo, se observa que, durante sus etapas iniciales (tal como se comenta en capítulos previos), las labores de asistencia financiera a la banca se realizaban a través del redescuento debido a que para la época prácticamente no existían papeles públicos en el mercado. Hoy en día, estas operaciones se realizan mediante la utilización de dichos papeles, de manera prácticamente automatizada, a través del mecanismo de reporto. De igual manera, deben destacarse la modernización y automatización del sistema de pagos, la creación de un mercado interbancario bajo la centralización y control del Banco Central y la compensación electrónica. Si bien la Ley de 1992 cumplió con el objetivo de “deslastrar al Banco Central de operaciones que no le son propias a fin de que pudiese concentrarse en aquéllas que le son propias”, el crecimiento de estas últimas ha obligado a realizar distintas reorgani- cambios fundamentales... 317 zaciones internas basadas en las más modernas técnicas gerenciales y la experiencia de otros bancos centrales con dimensiones y problemas similares al nuestro. Con fundamento en su nuevo ordenamiento legal, el Banco planifica sus actividades a través de sus planes operativos anuales y coordina sus políticas con el Ejecutivo Nacional, como se ha dicho, a través del Acuerdo Anual de Políticas. Por último, no puede omitirse la importancia que tiene la impresión de billetes y acuñación de monedas en el país mediante la creación de la Casa de la Moneda. Problemas metodológicos El intento que se hace en esta sección de examinar separadamente actividades y políticas del Banco Central durante el período 1970-2010 tiene, en cierta forma, justificaciones metodológicas y analíticas vinculadas con los cambios que ha experimentado nuestra economía en ese período, a los cuales se les ha atribuido un carácter estructural, así como a las reformas en la normativa legal que rige a esa importante institución, diseñadas indudablemente para dotarle de medios de acción apropiados para enfrentar las nuevas realidades. En todo caso, debe tenerse presente que en materia histórica y económica, el tiempo es una variable abstracta que no admite separaciones tajantes, y que muchos de los hechos que aquí se comentan o reseñan tienen un origen o están relacionados con situaciones que comenzaron en períodos inmediatamente anteriores, a los cuales necesariamente hay que hacer referencia. En concordancia con los criterios antes expuestos, las consideraciones que se formulan sobre la historia de nuestro instituto emisor durante este intervalo, no necesariamente preciso en el tiempo, se inician con apreciaciones sobre el desenvolvimiento de la economía venezolana como marco de referencia previo, conjuntamente con una síntesis de los desajustes del Sistema Monetario Internacional. Después, se comentan las modificaciones en su ordenamiento jurídico −así como las del sistema bancario−, para luego pasar a la consideración de la política cambiaria y monetaria y a otras actividades complementarias que le son propias, realizadas para alcanzar los importantes objetivos que la ley le asigna como organismo rector del sistema financiero, llamado a crear 318 el banco central de venezuela condiciones monetarias, crediticias y cambiarias cónsonas con las necesidades de desarrollo y crecimiento ordenado de la economía. Es de hacer notar que en esta sección no se adopta la misma sistematización utilizada en la anterior, en donde se siguió el criterio de agrupar y reseñar por separado las áreas de actividad y medios de acción de la competencia del Instituto, como es el caso de sus funciones de centralizador de la emisión, guardián de las reservas internacionales, prestamista de última instancia y otras, debido a que si bien ese sistema tiene la ventaja de que permite puntualizar claramente esas áreas y destacar su importancia, resulta menos apropiado para el cometido a que se aspira en esta oportunidad: presentar una especie de síntesis cronológica de los aspectos más relevantes de la política monetaria y cambiaria en el contexto de la nueva situación económica. Razones de distinta índole justifican iniciar este recuento sobre las actividades del Banco Central durante el período en estudio con unas apreciaciones sobre el desenvolvimiento de nuestra economía, lo cual resulta aconsejable no sólo por la conveniencia de presentar una visión sintetizada del entorno en donde se desarrollan tales actividades, sino porque el Banco Central y la economía nacional constituyen elementos claves e indisolubles de una problemática que no puede estudiarse separadamente sino en conjunto. En relación con esto, debe también tenerse presente que la actividad económica constituye la variable que determina y a la vez es determinada por la política trazada y puesta en marcha por esa importante institución, todo lo cual viene a cobrar mayor significación en los últimos años por causa de los cambios estructurales que ha experimentado nuestra economía, en donde se observa una mayor interacción entre estos dos elementos objeto de consideración, o sea, actividad económica y Banco Central. Desde otro punto de vista, se observa que la política y actividades desarrolladas por ese Instituto en los últimos años han estado dominadas en muy alto grado por la materia cambiaria y los desequilibrios de balanza de pagos, derivados del debilitamiento de los precios del petróleo y el endeudamiento externo sobre los cuales gravitan, prácticamente, los demás problemas de su competencia en el campo monetario, cambios fundamentales... 319 financiero y fiscal, e incluso en el de la cooperación internacional en sus relaciones con el Fondo Monetario. La especial importancia que en este caso se atribuye a ese sector y a la política cambiaria, en general, derívase del hecho de que nuestro país ha confrontado problemas de ajuste en la más amplia acepción de la palabra, y a que el mecanismo de ajuste no sólo se relaciona con la búsqueda de un nuevo equilibrio en la balanza de pagos, sino con el comportamiento de la economía en su conjunto, dentro de una compleja y variada gama de relaciones en las cuales las teorías suelen resultar poco consistentes y la experiencia de otros países no siempre es aplicable al nuestro. Abordar adecuadamente esta problemática ha sido una ardua y complicada tarea que ha demandado gran atención de las autoridades monetarias, y ha colocado al Banco Central al frente de la responsabilidad de la situación, ya sea como consejero del Gobierno o como brazo ejecutor de buena parte de sus decisiones en materia de política económica. Las recomendaciones y propias decisiones del Instituto no han resultado tarea fácil, debido a que, como bien se sabe, algunos objetivos de política monetaria resultan contradictorios o aparentemente contradictorios frente a otros, o se encuentran vinculados a situaciones estrechamente relacionadas en donde se confunden causas y efectos, y cuyas soluciones parciales lesionan intereses creados, muchos de los cuales a la larga podrían beneficiarse con soluciones finales y de conjunto que se adopten, capaces de conducir a un nuevo equilibrio o a un crecimiento más armónico de la economía. capítulo xii Altibajos de la economía venezolana durante el período 1973-1983 Introducción Durante el período comprendido entre 1973 y 1983, la economía venezolana experimentó fuertes tensiones financieras y altibajos en sus distintas variables económicas como resultado de la llamada crisis energética y el inusitado incremento en los precios del petróleo, los cuales a partir de 1973 prácticamente se cuadruplicaron al pasar de 2 dólares por barril, aproximadamente, a más de 12 dólares, lo que trajo como consecuencia un flujo extraordinario de divisas e ingresos fiscales que la economía nacional no estaba en capacidad de asimilar eficientemente. Además, como resultado de ello, se producen niveles excesivos de liquidez y gasto público, así como estrangulamientos o cuellos de botella en numerosos sectores de la economía, dentro de una situación que algunos analistas calificaron como “crisis de riqueza”. Para contrarrestar esta situación y aprovechar esos ingresos en el estímulo y diversificación de la producción, se improvisaron distintos planes financiados con ingresos petroleros y con empréstitos externos, los cuales no fructificaron adecuadamente y originaron un fuerte endeudamiento externo que el país no estaba en capacidad de pagar al declinar los precios del petróleo. Desde otro punto de vista, la economía experimentó los impactos e incertidumbre de la crisis del Sistema Monetario Internacional que venía 322 el banco central de venezuela sintiéndose desde hacía varios años, pero que se manifestó con toda su intensidad a comienzos del citado decenio con la devaluación del dólar de Estados Unidos anunciada en 1971, así como los cambios registrados en el sistema de paridades fijas; establecimiento de un régimen de flotaciones y otras modificaciones en las reglas del llamado Sistema Bretton Woods y del Fondo Monetario Internacional. Cabe observar que los altibajos que se registraron en esa época tienen lugar durante la gestión administrativa de los presidentes Carlos Andrés Pérez y Luis Herrera Campíns (1973-1983), pero las decisiones que se adoptaron en ese período, así como los cambios estructurales registrados, van a afectar la economía nacional por largos años, prácticamente hasta finales del siglo xx, y tendrán influencia determinante en las políticas monetarias, cambiarias y fiscales que se examinan en los siguientes capítulos. La crisis energética y sus repercusiones económicas La crisis energética de comienzos de los años setenta no se produjo como resultado de desajustes normales en la producción y el consumo de petróleo, sino, fundamentalmente, como consecuencia de la retaliación de los países árabes por el apoyo de Estados Unidos a Israel durante la llamada guerra del Yom Kippur, así como por el embargo petrolero a Occidente, al cual le siguieron otros conflictos en el Medio Oriente que hicieron que los precios del petróleo pasaran de alrededor de 2 dólares por barril, a comienzos de la década de los setenta, a cerca de 50 dólares a finales de la misma. Este aumento de precios no fue, pues, un fenómeno puramente económico, sino también político, que fue propiciado y llevado a cabo por parte de los países árabes conjuntamente con una serie de embargos y planes de reducción de producción hasta tanto cesara la ayuda a Israel. Venezuela, como es sabido, no tomó posición en este conflicto, pero se favoreció considerablemente, no sólo por las alzas de precios propiamente dichas, sino porque demostró ser un suplidor más seguro de petróleo para Estados Unidos y demás países del continente. El alza de los precios del petróleo tuvo impactantes repercusiones internacionales y nacionales. En el ámbito internacional, creó una altibajos de la economía... 323 situación temporalmente recesiva, estimuló la inflación mundial −la cual ya se había iniciado−, y produjo trastornos en el sistema financiero internacional al incidir negativamente sobre las balanzas de pagos de los países industrializados y no industrializados que dependían de la importación de ese combustible. Por otra parte, y como lógica consecuencia, se produjo un flujo adicional de recursos financieros hacia los países petroleros de una magnitud jamás prevista, que se tradujo en fuertes superávits en las cuentas corrientes de sus balanzas de pagos y en una muy elevada acumulación de reservas internacionales. Surgió, entonces, la tesis conocida como “reciclaje de los petrodólares” que plantea la necesidad de iniciar una acción económico-financiera, orientada a hacer retornar esos considerables flujos de divisas hacia el resto del mundo y, especialmente, hacia los países deficitarios en balanza de pagos por causa del aumento de los precios del petróleo, a fin de restablecer así la continuidad de los pagos internacionales y el comercio mundial. Ahondar en cifras sobre la influencia del alza de los precios del petróleo en la economía mundial, resultaría fuera de lugar. Basta señalar que, según el Fondo Monetario Internacional, el superávit conjunto en cuenta corriente de los principales países petroleros se situó para 1974 en USD 65.000 millones, lo cual incidió aproximadamente en la misma magnitud en el déficit de los principales importadores de petróleo por concepto de pago de sus facturas petroleras. Asimismo, estimó esa organización que el alza de los precios del petróleo se traduciría en un descenso de 2% en el ingreso nacional de los países altamente industrializados, integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); en un descenso superior a 3% para los países en desarrollo no petroleros y en un alza de 50% en el correspondiente a los países integrantes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Pero no debe olvidarse que a ese primer incremento de precios se sumaron otros aumentos, por cuanto los países productores se dieron cuenta de que tenían un control absoluto sobre el mercado, debido a sus grandes reservas, a la inelasticidad de la demanda petrolera y a la circunstancia de que las posibilidades de sustitución del petróleo por otros combustibles parecían bastante remotas. 324 el banco central de venezuela Impacto inicial sobre la economía venezolana El incremento en los precios del petróleo coincide cerca de la primera administración del presidente Carlos Andrés Pérez, la cual se inició en un ambiente calificado de “deslumbrante optimismo” ante tan asombroso y sorpresivo caudal de riqueza que superaba todas las expectativas y previsiones. Frente a planes de la nación más modestos, que se venían ejecutando durante la administración del presidente Caldera, el país se encuentra con ingresos fiscales que, a precios de la época, pasan de alrededor de 10.000 a 50.000 millones de bolívares, aproximadamente. Ante la dificultad para diseñar y poner en ejecución nuevos planes, se piensa en la cancelación por anticipado de la deuda externa, después de lo cual surge la idea de represar transitoriamente esos recursos en un Fondo Anticíclico para invertirlos, posteriormente, de manera racional y planificada cuando las condiciones fuesen más adecuadas. Sin embargo, después de numerosos estudios y debates, se decide destinarlos aceleradamente en planes de desarrollo. Para acometer la inversión de tan considerables recursos en el fomento y diversificación de la producción, se puso en ejecución un Plan de Inversiones en los Sectores Básicos de la Producción, cuyos aspectos fundamentales se incorporan en el V Plan de la Nación. Asimismo, dada la dilación de los procesos legislativos normales para llevar a cabo la transformación que requería el país, cónsona con sus nuevas dimensiones, se autoriza al Presidente de la República para legislar en materia económica y financiera. Las inversiones se orientan básicamente al desarrollo de la región de Guayana centradas en la industria siderúrgica, así como en la industria petroquímica, carbonífera y otros importantes proyectos. Durante ese mismo período se nacionaliza la industria petrolera y la de mineral de hierro. A las inversiones para financiar grandes proyectos se les califica como “megaproyectos” o “megainversiones”, y a los empréstitos requeridos para ello, como “megaempréstitos”. La idea de complementar los abundantes recursos fiscales internos con endeudamiento externo fue considerada en principio como desacertada, pero, es de advertir que esas apreciaciones (o mejor dicho, esa suerte de error colectivo) no se circunscribirían sólo a un grupo de altibajos de la economía... 325 optimistas venezolanos, sino que eran compartidas o quizás estimuladas por la banca internacional, cuyos dirigentes consideraban que nuestro país estaba en capacidad de asimilar eficientemente un gran volumen de crédito externo para estimular su desarrollo; que los programas de inversión que se acometían eran sanos y generarían suficientes medios internos y externos de pago para cancelar las obligaciones contraídas o que pudieran contraerse; y, fundamentalmente, que los créditos otorgados a Venezuela estaban plenamente garantizados porque los precios del petróleo aparentemente crecerían ad infinitum, a una rata de alrededor de 10% anual, y que el mercado petrolero no estaría sujeto a reajustes a corto o mediano plazo. Tales previsiones resultaron incorrectas y condujeron a la toma de decisiones poco acertadas, tanto por los banqueros internacionales como por los políticos y dirigentes económicos nacionales. Las repercusiones que para la economía nacional tuvo esta repentina alza de los precios petroleros fueron de la más variada índole. Como primer impacto, el país vio cuadruplicar prácticamente sus ingresos de divisas y recaudaciones fiscales durante el año 1974, al recibir un extraordinario flujo de recursos financieros no esperados y para cuyo racional aprovechamiento no se habían elaborado planes, ni se habían tomado las necesarias previsiones. En un primer momento se pensó que tal afluencia de divisas podría traer consigo un fuerte proceso inflacionario y se diseñaron medidas para contrarrestarlo. Dentro de esta idea se comenzó a cancelar por adelantado parte de la deuda pública externa y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela, organismo llamado a represar parte de esos inmensos recursos, con la doble finalidad de evitar su impacto inflacionario y, a la vez, poder invertirlos cuando las condiciones fuesen más oportunas. Sin embargo, las numerosas presiones internas y externas a que estuvo sometido el Gobierno nacional y la necesidad de atender problemas de índole social, hicieron inevitable el aumento del gasto público, cuyo impacto inflacionario fue reducido al ser contrarrestado su efecto por la creciente demanda de divisas creada por la acción del mismo gasto público. De este modo, comenzaba a cumplirse el vaticinio del Fondo Monetario Internacional, según el cual la capacidad de gasto de los países petroleros se incrementaría tan rápidamente 326 el banco central de venezuela como lo habían hecho sus ingresos, y que en poco tiempo el superávit de balanza de pago se reduciría o desaparecería. Simultáneamente, dentro de aquella aparente prosperidad gravitaban, alrededor de nuestra economía, una serie de hechos y desajustes subyacentes que no fueron suficientemente atendidos y que afloraron o cobraron mayor significación con posterioridad, cuando contábamos con menores recursos para atenderlos, y que nos condujeron a una situación recesiva. Sin embargo, la prosperidad petrolera, el auge del gasto público, las importaciones suntuarias y los proyectos de inversión no se detienen sino que se mantienen a ritmo creciente. Concluida la administración del presidente Carlos Andrés Pérez se inicia el período constitucional del presidente Luis Herrera Campíns, en 1979. En esta oportunidad, las perspectivas de la economía nacional eran mucho menos satisfactorias, puesto que se registraba un debilitamiento en los precios del petróleo que, aunado a la necesidad de cancelar obligaciones de la gestión anterior, comenzaban a incidir desfavorablemente sobre algunas variables económicas. De igual modo, la nueva administración recibía una serie de proyectos industriales y agropecuarios que no podrían paralizarse, salvo peligro de graves daños para la nación. Ante esa situación de pesimismo y de reajustes improvisados se produce un nuevo repunte en los precios petroleros como consecuencia de nuevos conflictos en el Medio Oriente, esta vez con motivo del derrocamiento del sha de Irán y el establecimiento de un gobierno teocrático en ese país. Se registra el llamado “segundo shock petrolero” y los precios de ese combustible se incrementan de 12 dólares por barril, aproximadamente, hasta cerca de 50 dólares. Como consecuencia de ello, los planes de reajuste se archivan; se estructuran nuevos proyectos y se continúa la política de endeudamiento; vuelven los “megaproyectos” y “megaempréstitos”, pero en un plazo relativamente moderado los precios petroleros se debilitan y comienza una tendencia decreciente con graves repercusiones para la economía. altibajos de la economía... 327 Desajustes internos El alza de los precios del petróleo trajo numerosos beneficios para el país y proporcionó una oportunidad extraordinaria para transformar nuestra economía; pero también creó los problemas que normalmente suelen originar los ingresos extraordinarios y sustanciales de capitales que no pueden ser absorbidos eficiente­mente, y cuyo carácter distorsionador de la actividad económica es bastante conocido a través de las experiencias históricas. Estos ingresos repentinos o flujos desequilibradores, como suele llamárseles con mayor propiedad, contribuyeron a incrementar nuestra dependen­cia del sector petrolero; a acentuar la psicología de riqueza fácil que había venido prevaleciendo en el país o, dicho en otras palabras, a afianzar la tendencia de “parasitismo rentista de la Venezuela petrolera”, como lo señaló en alguna oportunidad el doctor Uslar Pietri. Numerosas han sido las razones esgrimidas para explicar por qué estos ingresos no tuvieron mayor incidencia favorable sobre la economía nacional, algunas de las cuales se confunden con el debate político y las acusaciones recíprocas. Hubo, en efecto, desa­ciertos en la conducción de la economía, pero también estuvieron presentes rigideces y presiones sobre la actividad productiva que explican buena parte de la problemática planteada. Dentro de la concepción más general, puede decirse que los recursos extraordinarios derivados de las alzas de los precios del petróleo, al ingresar al país en forma tan violenta y repentina, distorsionaron lo que en el lenguaje de los especialistas se ha convenido en llamar “las condiciones de equilibrio para el creci­miento”, o sea, la necesaria adecuación y armonía entre los factores de producción y el sistema social, capaz de permitir la óptima combinación de recursos para lograr la mayor productividad y eficiencia. En este orden de ideas, resulta notorio que el crecimiento explosivo que se produjo, inicialmente estimulado por tan cuantio­sas inyecciones de capital, creó una fuerte presión sobre los recursos humanos, físicos y sobre la infraestructura existente, que condujo a la creación de estrangulamientos o cuellos de botella que dificulta­ban el cabal desenvolvimiento de las actividades productivas. En la Venezuela de aquellos años, según se ha comentado, el único 328 el banco central de venezuela recurso abundante era el capital, especialmente, el dólar. Los conges­ tionamientos portuarios, que se produjeron, constituyeron una buena muestra de los estrangulamientos o cuellos de botella. Desde otro punto de vista, las estadísticas revelaban una expansión acelerada del PTB, pero es evidente que esa expansión no era totalmente sana, por cuanto se concentraba, preferentemente, en el sector terciario o de los servicios, lo cual, si bien corresponde al patrón de crecimiento de las economías des­arrolladas, no resulta el más adecuado para nuestro país, urgido de diversificar su producción y, por tanto, en una mayor expansión del sector industrial y agropecuario. En el ámbito demográfico y social, la fuerte inyec­ción de recursos extraordinarios estimuló las migraciones internas y la concentración de la población en núcleos urbanos, y atrajo gran cantidad de inmigrantes no calificados de países vecinos, situación que alivió en parte la escasez de mano de obra, pero contribuyó a crear una extraordinaria presión sobre los servicios públicos. Por último −y para referirnos sólo a los aspectos de mayor importancia−, la tradicional sobrevaluación de nuestra moneda dificultaba que Venezuela pudiese estimular sus exportaciones no tradicionales, por lo cual la economía continuaba basando su creci­miento dentro del modelo tradicional de sustitución de importacio­nes, pero al comenzar este modelo a dar síntomas de agotamiento, la expansión se concentró en los servicios. De haberse logrado un robustecimiento de la actividad agropecuaria e industrial, los resul­tados hubieran sido verdaderamente positivos. Endeudamiento externo Venezuela había venido haciendo uso moderado del crédito público externo para financiar determinados programas de desarro­llo e incluso para solventar problemas fiscales y de balanza de pagos, como sucedió en 1960, pero la mayoría de tales créditos se circunscribían al financiamiento de programas específicos por parte de los organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. La única excepción impor­tante eran los créditos contrata- altibajos de la economía... 329 dos con la banca privada internacio­nal por parte de las entidades descentralizadas del Estado. No obstante, a partir de 1974 se concibió la idea de poner en ejecución un programa de inversiones en los sectores básicos de la producción, con miras a acelerar y diversificar el crecimiento eco­nómico, el cual se financiaría con recursos del Fondo de Inversio­nes represados previamente para tal finalidad, además de aportes específicos del Ejecutivo Nacional y la contratación de crédito externo. Este programa comprendía 18 importantes proyectos vincu­lados con el V Plan de la Nación, entre los cuales se destacaban la ampliación de la planta siderúrgica de Guayana, los trabajos rela­cionados con las etapas finales de la represa del Guri y los desarro­llos para modernizar y ampliar la infraestructura industrial, agro­pecuaria, de transporte y comunicaciones, y mejoramiento social. El endeudamiento externo previsto estaba destinado, básicamente, a cubrir el componente importado de los proyectos, y se situaba en cifras del orden de los 32.000 millones de bolívares, cantidad que, al tipo de cambio prevaleciente, alcanzaba a menos de 10.000 millo­nes de dólares para ser recibidos e invertidos en un plazo de varios años. Como justificación para la contratación de estos nuevos empréstitos se esgrimieron en aquella oportunidad distintos argu­mentos, tales como la conveniencia de adelantarse a las tendencias inflacionarias, construyendo para ese entonces lo que más tarde podría resultar mucho más costoso, por alzas previsibles en la maquinaria y los equipos procedentes del exterior, y porque esa deuda habría de cancelarse con ingresos petroleros futuros, cuyo incremento era de esperarse por las alzas de los precios de este combustible. También se contrajeron en esos años obligaciones con motivo de la nacionalización de la industria petrolera y la del mineral de hierro. En concreto, se trataba de programas que, de llevarse a cabo racionalmente, deberían conducirnos a metas de crecimiento económico y a cambios estructurales de carácter posi­tivo. Desde otro punto de vista, el gasto público trajo como resul­tado un crecimiento paralelo de la inversión privada y una aprecia­ble expansión de la actividad económica, obstaculizada en cierto modo por los estrangulamientos o cuellos de botella a que se ha hecho referencia. 330 el banco central de venezuela A este tipo de endeudamiento relativamente racional y planifi­cado, le siguieron nuevos empréstitos, no siempre racionales y planificados, contratados por los entes descentralizados, general­mente al margen de la Ley de Crédito Público y sin contar con adecuadas disponibilidades presupuestarias para su cancelación. Fue éste el caso de la llamada “deuda flotante” que comenzó a pesar fuertemente sobre las finanzas y que obedeció a muy variadas razones, entre ellas, la situación crónicamente deficitaria de nume­rosos organismos descentralizados, la práctica de encomendar la ejecución de proyectos o solución de problemas sin dotarles de suficientes recursos y, fundamentalmente, la ausencia de controles fiscales adecuados. En su conjunto, la deuda flotante llegó a ser casi siempre tan elevada como la autorizada por el Congreso, y en varias ocasiones hubo necesidad de consolidarla y refinanciarla; se toma­ ron numerosos correctivos para evitar que estas prácticas continua­sen repitiéndose, pero no se lograron los resultados deseados. Para comienzos de la década de los ochenta, los Informes Económicos del Banco Central y las Memorias de Hacienda señalaban la existencia de tres tipos de endeudamiento público: a) obligaciones contraídas conforme a la Ley de Crédito Público; b) obligaciones contraídas al margen de la Ley de Crédito Público, generalmente en proceso de consolidación como el caso de la “deuda flotante”; y c) obligaciones contraídas por los bancos del Estado, organismos éstos no sujetos a la Ley de Crédito Público, pero que indirectamente comprometían a la nación, como en efecto llegaron hacerlo. Como resulta obvio, se conocía con exactitud el monto y carac­ terísticas de la deuda contratada según la Ley de Crédito Público, por tratarse de obligaciones que habían cumplido una serie de trámites legales y que se encontraban registradas y controladas por el Ministerio de Hacienda, pero generalmente no se conocía el de la deuda flotante por haber sido negociada en forma descentralizada por entes gubernamentales, algunos de los cuales se negaban incluso a reportar estas obligaciones al Ministerio de Hacienda. Por ello, la verdadera magnitud de este tipo de endeudamiento sólo llegaba a ser de conocimiento público en casos muy especiales, como cuando presentaba notoria altibajos de la economía... 331 morosidad o se adoptaban acuerdos políticos para su consolidación y refinanciamiento. A pesar de las numerosas reformas de la Ley de Crédito Público, diseñadas especialmente para suprimir estos vicios, el endeuda­miento anárquico de los entes descentralizados nunca llegó a erradi­carse, pues al parecer el Gobierno central carecía de autoridad o de voluntad política para corregir esta situación. No pocas de las obligaciones contraídas bajo este esquema resultaban ilegales, pero a los acreedores no parecía importarles, pues la nación siempre había honrado sus compromisos, y la deuda flotante constituía una especie de crédito rotativo a corto plazo que se renovaba automáti­camente en la medida en que se cancelaba. Por consiguiente, sólo después de la devaluación registrada en 1983 pudo conocerse que el endeudamiento del sector público consoli­dado alcanzaba a USD 27.000 millones, de los cuales una cifra ligeramente superior a los USD 10.000 millones correspondía con propiedad a obligaciones contraídas según la Ley de Crédito Público y el resto a la deuda flotante de los entes descentralizados, a lo cual se agregaba la deuda de los bancos del Estado, particular­mente el Banco Industrial y el Banco Nacional de Ahorro y Prés­tamo, que se situaba en cifras del orden de los USD 6.000 millones. Al iniciarse el proceso de consolidación y refinanciamiento de tales obligaciones, se adquirió conciencia del elevado peso que el servicio de la deuda representaba para la balanza de pagos y las finanzas públicas. Estancamiento y devaluación Las apreciables cantidades de recursos financieros que se inyec­taron a la economía nacional a finales de la década de los setenta y comienzos de los ochenta –derivados tanto de los mayores ingresos fiscales como de los empréstitos externos– no continuaron ejerciendo el efecto expansivo sobre la actividad económica que se logró en el período 1974-1976, como lo demuestra, entre otros aspectos, la circunstancia de que a partir de ese último año el PTB comenzó a experimentar una tendencia declinante que no se correspondía con los niveles de gasto público. Más aún, esta variable llegó incluso a no registrar crecimiento o a estabilizar- 332 el banco central de venezuela se en los años inmediatamente posteriores a 1979, cuando se produjo el segundo gran aumento de consideración en los precios del petróleo, como consecuencia de lo cual se incrementaron los ingresos y gastos públicos, pero no con la actividad económica. Numerosas apreciaciones y enfoques teóricos han surgido para explicar analíticamente este singular proceso que algunos especia­listas han calificado como la “paradoja del estancamiento en medio de la abundancia” (Rodríguez, 1987) y otras expresiones simila­res. La más generalizada, empírica pero más evidente de las explicaciones, vincula este estancamiento a filtraciones del gasto, originadas como consecuencia del alza sustancial de las importacio­nes de bienes de consumo, muchos de ellos no esenciales y suntua­rios, así como también a las fuertes salidas de capitales que se registraban prácticamente en la medida en que ingresaban los flujos adicionales de fondos por concepto de endeudamiento externo. El crecimiento de las importaciones se produce, como es obvio, a consecuencia del incremento de la demanda interna derivado del mayor gasto público, así como de la rigidez del aparato productivo interno, no suficientemente flexible para expandirse y atender esa demanda. Esa notoria rigidez del aparato productivo tuvo su mayor expresión en el caso de la agricultura, cuyo estancamiento acentuó nuestra dependencia como país importador de alimentos, con alta vulnerabilidad en ese campo. Las salidas de capitales obedecieron a las más variadas causas, entre las cuales comenzaron a señalarse, en primer lugar, algunas limitaciones para invertir en el país, como consecuencia de la competencia externa asociada a la sobrevaluación del bolívar y la falta de una protección arancelaria efectiva, argumentaciones que tuvie­ron vigencia hasta finales de los años setenta. A partir de entonces, comenzó a prevalecer el criterio de que se trataba de un problema de confianza en la economía del país, y en el futuro se expuso que se debía al poco éxito o virtual fracaso de los planes de diversificación de la economía. Finalmente, el problema adquirió la forma de simple especulación cambiaria ante la expectativa de que tarde o temprano se registraría una devaluación. altibajos de la economía... 333 Otras explicaciones del proceso recesivo atribuyen sus causas a las políticas contractivas anunciadas o puestas en práctica por el Gobierno nacional a comienzos de los años ochenta, con la finali­dad de evitar lo que en esa oportunidad se llamó un “recalenta­miento excesivo de la economía”, a la vez de reorientar la actividad económica en términos más realistas, ya que los modelos de crecimiento hasta entonces vigentes se consideraban inadecuados. Por otra parte, también se ha argumentado que no había tal política de frenar el crecimiento, puesto que la contracción se había regis­trado por sí sola, ante lo cual los voceros gubernamentales, con el fin de justificar el fracaso de la política económica, adujeron que se trataba de un acto deliberado de frenar la expansión o para dar un nuevo viraje a la economía. Sea cuales fueren las razones, este viraje no pudo producirse porque sobrevino el colapso del mercado petrolero. En resumen, el proceso de auge y recesión de la economía venezolana, a que se ha hecho referencia, tuvo una duración de aproximadamente 10 años, desde 1973 y hasta 1983, período en el cual el comportamiento de las principales variables macroeconómicas puede sintetizarse así: en 1973, al cuadruplicarse los precios del petróleo, se registra un saldo activo en la cuenta corriente de la balanza de pagos de casi 6.000 millones de dólares, y el producto territorial bruto (PTB), petrolero y no petrolero, se incre­menta considerablemente, fenómenos que se repiten en 1974 y 1975, pero a partir de ese último año comienza a declinar el ritmo de crecimiento del PTB, así como el saldo de su cuenta corriente, el cual presenta resultados negativos en 1977 y 1978. A partir de 1979 se produce el segundo incremento de importancia en los precios del petróleo, con lo cual se detiene el saldo deficitario que venía regis­trando la cuenta corriente, pero la tendencia declinante del PTB no se detiene y comienza a presentar resultados negativos. Para 1981, como resultado de las favorables condiciones del mercado petrolero, el valor total de las exportaciones alcanzó una cifra ligeramente superior a los 20.000 millones de dólares, mientras que el saldo activo de la cuenta corriente fue de 4.000 millones de dólares. En 1982, al comenzar el debilitamiento de los precios del petróleo, las exporta­ciones totales se reducen a 16.500 millones de dólares; el saldo negativo de la cuenta corriente se sitúa en 3.400 334 el banco central de venezuela millones de dólares y la cuenta capital del sector privado registra también un saldo negativo del orden de los 3.000 millones de dólares, frente a otro saldo de signo negativo de más de 2.000 millones de dólares, observado en 1981, que se atribuye a las salidas de capitales. Como resultado de esa situación, en febrero de 1983, se suspendió la libre convertibilidad y se impuso el control de cambios. A partir de ese entonces, la economía venezolana entra en franco proceso recesivo, caracterizado por grandes desequilibrios cambiarios, fiscales y de balanza de pagos, con agotamiento progre­sivo de sus reservas internacionales y deterioro de su crédito externo, situación derivada de nuevos desajustes del mercado petro­lero y de la elevada carga impuesta por el servicio de la deuda externa, así como por la ausencia de decisiones oportunas y correctivos adecuados. Tales problemas se examinan en los siguientes capítulos, conjuntamente con la política cambiaria y monetaria puesta en práctica por el Banco Central. Crisis estructural o coyuntural En el examen y discusión de la crisis que ha venido experimen­tando la economía venezolana en los últimos años del presente decenio, han surgido interesantes planteamientos teóricos acerca de la posibilidad de precisar, con razonable aproximación, si sus causas son de tipo coyuntural o estructural. Hasta ahora ha privado el enfoque coyuntural, pero existen suficientes elementos de juicio para pensar que la economía venezolana ha venido experimen­tando cambios profundos y de mayor significación y que, por tanto, esta problemática debe estudiarse con más detenimiento, para que los correctivos que se apliquen estén en concordancia con el diagnóstico que se realice. El enfoque coyuntural tiene una fundamentación empírica muy clara, al atribuir la crisis a la reducción sustancial que han experimentado los precios del petróleo y a la contratación de una elevada deuda externa, cuyo servicio absorbe parte significativa de los ingresos que recibimos por concepto de exportaciones petro­leras y no petroleras. Obviamente, quienes sustentan este criterio parten del principio siguiente: si no se hubieran experimentado reduc­ciones en los precios del petróleo, la economía altibajos de la economía... 335 venezolana hubiera continuado desenvolviéndose satisfactoriamente, y generando exce­dentes para avanzar hacia metas de diversificación de la producción y crecimiento autosostenido, capaces de independizarnos o hacer­nos menos dependientes de la actividad petrolera. Una aproximación o enfoque más realista tiende a mezclar elementos estructurales y coyunturales para explicar el problema. Según esta corriente, que parece cobrar bastante fuerza en las Memorias e Informes Económicos del Banco Central, han surgido indudablemente factores coyunturales, como ha sido el debilita­miento del mercado petrolero y la reducción de los precios del petró­leo; pero también existen en nuestra economía factores de tipo estructural, como el aumento del gasto público, que incide fuerte­mente sobre la demanda de divisas, así como la acentuada depen­dencia que ha venido experimentando el sector moderno de la economía respecto a la importación de insumos y materias primas, lo que demanda una creciente disponibilidad de medios externos de pago para satisfacer tales necesidades. Esta tesis está vinculada con el hecho de que nuestra actividad industrial parece circunscrita, en alto grado, al ensamblaje de productos semimanufacturados, proceden­tes del exterior y no se ha podido integrar más eficientemente a la economía nacional. También la creciente tendencia de concentra­ción de la población en las ciudades, el crecimiento relativamente moderado de la producción agrícola y la alta y crónica dependencia que tiene el país de la importación de alimentos, han sido conside­rados como factores de tipo estructural. No pocos estudiosos de la economía y de las ciencias sociales, en general, se inclinan por la idea de que la crisis tiene carácter estruc­tural por agotamiento del modelo de crecimiento económico que ha venido prevaleciendo, basado en la fuerza dinámica de la industria petrolera y en la sustitución de importaciones. Dentro de ello surge una tercera posición que califica esta crisis como de carácter fundamentalmente estructural y atribuye sus causas “al agota­miento del patrón capitalista rentístico”, de que había venido dis­frutando Venezuela por largos años. Entre los más destacados exponentes de esa nueva posición se encuentran los doctores Asdrúbal Baptista y Armando Córdova, quienes en 336 el banco central de venezuela distintos escri­tos sostienen que en nuestro país ha venido existiendo una estruc­tura cuya dinámica descansa, en un alto grado, en la utilización para fines de crecimiento económico, de unos excedentes que no han sido generados por la economía nacional propiamente dicha. En otras palabras, se refieren al excedente petrolero, que si bien se deriva de la explotación de una propiedad territorial venezolana, no son éstos producto del esfuerzo de la sociedad nacional. Sin que necesariamente tengan que aceptarse estas posiciones extremas, de la formulación de cada una de ellas, bien podría concluirse ya sea que los ingresos procedentes de la actividad extractiva petrolera han per­ dido dinamismo o resultan insuficientes frente a las nuevas dimen­siones y necesidades de la economía, o bien, que la utilización de tales ingresos se ha efectuado de manera irracional y que no los hemos venido aprovechando cabalmente. Si se acepta la primera tesis, la crisis podría tener carácter estructural, pero si se acoge la segunda, su carácter se acercaría más a lo coyuntural. Ajustes y rectificaciones A comienzos de 1989 se adoptaron una serie de políticas tendientes a reorientar la actividad económica, a través de las cuales se inició un proceso de rectificación de políticas del pasado, conside­radas como determinantes del estancamiento y desajustes económi­cos registrados a lo largo del decenio. Tales políticas han estado asociadas en alto grado a la conveniencia de sanear la economía para obtener asistencia crediticia del Fondo Monetario y de otros organis­mos internacionales para refinanciar la deuda externa bajo condiciones más favorables y, posiblemente, con ellas lograr una reducción de su monto dentro de esquemas que han venido aplicándose en el caso de otros países. Esta nueva orientación de la política económica comprende acciones de tipo monetario, fiscal, de política comercial interna y externa, así como de sinceración de precios y costos. Como es obvio, su examen detallado resultaría fuera de lugar en este marco de referencia previo, donde sólo puede darse cabida a una simple enumeración y breve descripción de las mismas. altibajos de la economía... 337 Las medidas de tipo monetario y cambiario se relacionan con la unificación cambiaria o el establecimiento de un tipo de cambio único y flexible, determinado por la oferta y la demanda, así como por la liberación de las tasas de interés activas y pasivas del sistema financiero, a fin de estimular la competitividad con la banca y lograr, en lo posible, la obtención de tasas de interés pasivas de tipo positivo, capaces de estimular el ahorro para contribuir en mayor medida con el financiamiento del desarrollo y evitar las salidas de capitales. En el campo fiscal se espera, por una parte, modernizar el sistema impositivo mediante una reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta y la creación de un impuesto sobre las ventas o valor agregado en su conjunto y, por otra parte, establecer metas de mayor disciplina en el gasto para lograr un equilibrio presupuesta­rio y reducir el déficit consolidado del sector público. En materia de política de comercio exterior, el objetivo trazado es el de revisar los aranceles aduaneros y suprimir una serie de controles como licencias y cupos de importación, a fin de que el arancel aduanero se convierta en el verdadero instrumento de protección a la industria y se proporcione, a la vez, mayor flexibilidad para el comercio importador. El propósito de que Venezuela ingrese en el GATT (siglas en inglés del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) configuraría una política de comercio exterior más competitiva y libre de trabas. En el campo de la política comercial interna, la meta fundamental es la liberación de precios como medio de crear incentivos para la producción mediante el libre juego de oferta y demanda, y fuerzas del mercado general. Finalmente, para sincerar costos y precios, así como para mejorar los ingresos del sector público, se proyecta incrementar progresivamente el precio de la gasolina y otros combustibles, suprimir numerosos subsidios a la producción y privatizar empre­sas del Estado que no tengan carácter de industrias básicas ni presten servicios públicos esenciales. Con la adopción de estas medidas −que representan un viraje sustancial en la política económica y filosofía del sector público en general−, se aspira a lograr metas tales como: a) generar una entrada sostenida del ingreso nacional de acuerdo con los recursos del país y su capacidad 338 el banco central de venezuela de endeudamiento; b) lograr el equilibrio de la balanza de pagos en su cuenta corriente y cuenta capital; c) corregir el proceso regresivo de la distribución del ingreso; y d) solucionar el creciente déficit fiscal. También entre los objetivos trazados se encuentra el de atraer inversiones foráneas y estimular la repatriación de capita­les nacionales. En síntesis, de los medios de acción seleccionados para la consecución de los objetivos propuestos pareciera desprenderse que Venezuela se inicia dentro de una economía más liberal, menos intervencionista y paternalista, con menor participación del Estado empresario, con un mayor grado de apertura hacia el exterior e importante concurrencia de la competencia externa e interna. capítulo xiii El Banco Central de Venezuela ante la crisis del Sistema Monetario Internacional y la devaluación del dólar Introducción Dos de los acontecimientos más relevantes del decenio 1970-1980 –que afectaron la economía mundial y se convirtieron en objeto de especial atención por parte de los bancos centrales, así como de nuestro propio instituto emisor– fueron los desajustes del Sistema Monetario Internacional (SMI) y la devaluación del dólar, moneda que venía constituyendo el eje indiscutible del mencionado sistema como patrón de valor, activo de reserva y medio de pago internacional. Al efecto, en agosto de 1971 el presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, anunció una serie de medidas extraordinarias de política monetaria para equilibrar la balanza de pagos de ese país, entre las cuales sobresale la devaluación del dólar, así como, de hecho, el cese del compromiso de esa nación de comprar y vender oro al precio de 35 dólares la onza, mecanismo en el cual se basaba su paridad monetaria y se fundamentaba el Sistema Monetario Internacional establecido en Bretton Woods, en 1945. Con el anuncio de estas medidas parecía concluir una larga etapa de incertidumbre monetaria y cambiaria a escala mundial e intensificarse, a la vez, los estudios, publicaciones, foros y conferencias intergubernamentales orientados a 340 el banco central de venezuela configurar y dotar a la comunidad mundial de un Sistema Monetario Internacional más estable, que fuese producto de decisiones razonadas de dicha comunidad y no dependiese (como se había establecido de manera intencional o no intencional en Bretton Woods) del interés de los banqueros norteamericanos y de los déficits de balanzas de pagos de Estados Unidos. La devaluación del dólar tuvo y ha tenido un impacto altamente desfavorable para nuestro país al tener constituida parte sustancial de sus reservas internacionales en esa moneda y al realizar su comercio exterior dentro de la llamada área del dólar. Responsabilidades y actuaciones del Banco Central El interés específico o la responsabilidad del Banco Central en la problemática del Sistema Monetario Internacional se explica plenamente por variadas razones: en primer lugar, porque desde el punto de vista legal, el Instituto ha sido el organismo encargado de ejercer los derechos y asumir las obligaciones que correspondan a Venezuela en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, como tal, tiene una participación (aunque modesta) en el gobierno de esa institución y en la supervisión del adecuado funcionamiento del Sistema Monetario Internacional. En segundo término, porque como consecuencia de la adhesión de Venezuela al FMI, nuestro país, a través de su Banco Central, adquiere la obligación de instrumentar su política monetaria y cambiaria dentro de la normativa general, establecida en el Convenio Constitutivo de esa institución; y, en tercero y último lugar, por el interés universal, compartido por todas las naciones, de que el sistema de pagos internacionales se desenvuelva con la mayor fluidez, eficiencia y equidad posible. Frente a los desajustes y crisis del mencionado sistema, el Banco Central de Venezuela manifestó especial preocupación por la situación planteada, como se desprende de sus Memorias, Informes anuales y otras publicaciones. El presidente del Banco en ese entonces, doctor Alfredo Machado Gómez, participó activamente en casi todos los foros internacionales en donde se discutieron estas materias, y demostró especial interés por los problemas de liquidez internacional, así como por la reforma monetaria en su conjunto, y dejó constancia escrita de ello en su el banco central de venezuela ante la crisis... 341 obra Crisis y recuperación (1973), contentiva de una suerte de memoria de sus actuaciones en el Instituto. Por su parte, el primer vicepresidente, doctor Carlos Rafael Silva, centró su atención en la defensa de los intereses de los países en desarrollo en el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional; presidió el Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales, y consignó su experiencia al respecto en la obra El Sistema Monetario Internacional, su reciente evolución y perspectivas (1974). Por otra parte, cabe señalar que el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional, que se inició a consecuencia del colapso de Bretton Woods, ha constituido una actividad en donde han participado y participan casi todas las autoridades monetarias internacionales (sin excluir, como se ha dicho, a las nuestras), y en donde no se ha podido todavía estructurar un nuevo sistema monetario definitivo, en razón de la complejidad de los problemas planteados: la existencia de numerosos intereses contrapuestos, la falta de voluntad política y los nuevos desa­ justes que surgen dentro del nuevo sistema. Ante tal situación, ha privado el concepto de “reforma evolutiva”, de acuerdo con los problemas que vayan surgiendo, lo que implica que el Banco Central de Venezuela haya tenido que permanecer atento a la nueva situación y mantenerse activo en estos debates, en defensa de los intereses del país y de las economías no desarrolladas en general. De ahí que el Banco Central mantenga una gerencia altamente especializada para hacer un seguimiento continuo a la dinámica del Sistema Monetario Internacional, la cual realiza importantes estudios que orientan las posiciones que sustenta el Instituto al respecto. El permanente interés que el BCV ha demostrado sobre estas materias, se pone en evidencia, asimismo, por la recopilación de las decisiones del Grupo de los 24, realizada durante la presidencia del doctor Antonio Casas González y prologada él mismo en la obra Communiqués of the Group of 24 (1998). Por las razones antes expuestas, parece justificarse la incorporación en esta sección de un breve recuento sobre los problemas del Sistema Monetario Internacional, que permanecen prácticamente en vigencia, así como sobre los esfuerzos que se han venido haciendo para sustituirle por otro mecanismo de pagos internacionales más equilibrado 342 el banco central de venezuela y equitativo, que tome en cuenta las peculiaridades específicas de las economías de menor desarrollo como es el caso de la nuestra. Por elementales razones metodológicas, este recuento comienza con una breve descripción del Sistema Monetario Internacional estructurado en Bretton Woods, sus características relevantes y sus desajustes, para luego referirse a su colapso y a los proyectos de reforma de dicho sistema. En una recapitulación final se sintetiza la posición de Venezuela ante la problemática en referencia. Breve recuento de la estructura y funcionamiento del Sistema Monetario Internacional El vigente Sistema Monetario Internacional, conocido también con la denominación de Sistema Bretton Woods o Patrón Oro Cambio Modificado (hoy en proceso de reforma), fue establecido por una suerte de acuerdo internacional patrocinado por Estados Unidos e Inglaterra a finales de la Segunda Guerra Mundial para ordenar el Sistema de Pagos Internacionales, dado el convencimiento prevaleciente en esas naciones de que la situación relativamente anárquica en materia de pagos internacionales existente, después de la caída del patrón oro y en el período llamado de “interguerras”, fue una de las causas determinantes de la crisis económica de los años treinta así como el propio conflicto bélico para entonces vigente. Tal fue la importancia de esa manera de pensar que, según se ha expuesto, la Conferencia de Bretton Woods, orientada a organizar el Sistema Monetario de posguerra, se celebró antes de la Conferencia de San Francisco, dirigida a atender el ordenamiento político internacional mediante la creación de las Naciones Unidas. Desde el punto de vista institucional, el SMI cuenta con un organismo rector, el Fondo Monetario Internacional, organización de carácter multilateral encargada de otorgar asistencia crediticia a sus países miembros para cubrir deficiencias de balanza de pagos, y de actuar como “guardián del buen comportamiento monetario internacional” de acuerdo con una serie de principios monetarios y cambiarios establecidos en su Convenio Cambiario. En lo que concierne a su filosofía operativa, el sistema se basa en tres postulados fundamentales: predominio el banco central de venezuela ante la crisis... 343 del dólar, identidad oro-dólar y paridades fijas. La primera y más relevante característica o postulado fundamental del sistema lo constituye el predominio del dólar, como resultado de una serie de ventajas que presenta el país emisor de esa moneda, ampliamente analizadas y discutidas en la Conferencia de Bretton Woods, como son la solidez económica de Estados Unidos debido a sus abundantes recursos naturales, amplio mercado interno, ventajas comparativas y posición preponderante en el comercio y finanzas internacionales. A las ventajas anteriormente indicadas se añade la llamada identidad oro-dólar, caracterizada por el compromiso de la Tesorería de Estados Unidos de comprar y vender oro al precio de 35 dólares la onza a fin de garantizar la estabilidad en el precio de ese metal, compromiso apuntalado por los, generalmente, elevados resultados superavitarios de la balanza de pagos de esa nación, además de sus gigantescas reservas internacionales. No menos importante, desde el punto de vista teórico, fue el establecimiento de paridades fijas. De acuerdo con el Convenio Constitutivo, cada país miembro estaba obligado a convenir con el FMI una paridad fija para su moneda con basamento en el oro y el dólar, patrones de referencia del sistema, y no podía modificarla sin la autorización expresa de esa institución, después de un régimen de consulta y estudios. Dicho en otras palabras, las devaluaciones de monedas de los países miembros debían ser autorizadas por el Fondo Monetario Internacional con fundamento en la conveniencia de la economía mundial en su conjunto y en la de los países miembros. A esto debe añadirse que la política de asistencia crediticia (compra y recompras de monedas) tiene por objeto el mantenimiento de esas paridades, mientras se corrigen los desequilibrios que las originan. Sin omitir sus indudables méritos de ordenamiento de los mecanismos de pagos internacionales, el Sistema Bretton Woods presentaba también una serie de inconsistencias y debilidades que no fueron posiblemente advertidas en la oportunidad de su creación, pero que fueron surgiendo en años posteriores con la evolución de la economía mundial y de los pagos internacionales. Tales inconsistencias han sido clasificadas por los especialistas en tres grandes categorías: problemas de liquidez, de confianza y de ajuste. Los problemas de liquidez se relacionan 344 el banco central de venezuela con el hecho de que la liquidez mundial dependía, básicamente, del déficit de balanza de pagos de Estados Unidos, los cuales constituían el medio fundamental que determinaba la expansión de dicha liquidez. En la medida en que la balanza de pagos de esa nación resultaba deficitaria, la liquidez internacional se expandía como consecuencia de la emisión de dólares para financiar dicho déficit. Por el contrario, cuando la balanza resultaba superavitaria, la liquidez internacional se reducía. Evidentemente, este mecanismo tenía poca racionalidad, puesto que las necesidades de liquidez internacional no necesariamente coincidían con los resultados de la balanza comercial norteamericana. El otro componente del sistema, el oro, presentaba el problema de que su producción dependía, fundamentalmente, de factores tecnológicos y geológicos vinculados con el descubrimiento de nuevas minas o agotamiento de las existentes, lo cual no se correspondía con las crecientes necesidades de pagos internacionales, además de que el precio fijo de 35 dólares la onza, estipulado para este metal, constituía un de­ sestímulo para incrementar su producción dados los crecientes costos. De ahí que a pesar de los esfuerzos para mantener la identidad oro-dólar, ambos activos tendían a fluctuar en sus cotizaciones, lo que originaba tendencias especulativas que deterioraban la estabilidad y confianza al sistema, y ponían en evidencia la necesidad de una reforma. Con sus fortalezas y debilidades, el Sistema Monetario Internacional creado en Bretton Woods funcionó de manera relativamente satisfactoria durante sus primeros 20 años de existencia, aproximadamente; período en el cual cumplió su cometido de estimular el comercio mundial y contribuir con la reconstrucción de los países devastados por la guerra; pero, posteriormente, se convirtió en una permanente preocupación para Estados Unidos, país que, paradójicamente, obtenía los mayores beneficios de su funcionamiento. En efecto, durante los primeros años del sistema, los déficits de balanza de pago de Estados Unidos eran escasos y la inyección de dólares a la economía mundial reducida, con la cual la estabilidad en el precio del dólar estaba garantizada; no obstante, en la medida en que comienzan a incrementarse dichos déficits, la provisión mundial de dólares se incrementa, la confianza en dicha moneda se debilita, comienza una tendencia a convertir dólares en oro y a el banco central de venezuela ante la crisis... 345 registrarse intensas propensiones especulativas con esos activos de reservas. Por otra parte, aparece la más intensa literatura económica sobre los problemas de liquidez internacional, así como foros en donde se responsabiliza a Estados Unidos de los trastornos de la economía mundial y se plantea la necesidad de una reforma del Sistema Monetario Internacional. Planes de reforma Para acometer la solución a los problemas del Sistema Monetario Internacional se elaboraron y discutieron los más variados planes de reforma, tanto desde el punto de vista, predominantemente, académico –abordado por destacados economistas e institutos de investigación– como los más pragmáticos con participación o ideas de banqueros, financistas, ex ministros de Hacienda y organizaciones gubernamentales. En buena medida, puede afirmarse que tales planes tienen como sustrato las dos grandes corrientes ideológicas que se enfrentaron en Bretton Woods: por una parte, la visión idealista de Keynes, de crear una especie de banco central universal o cámara de compensación universal y la emisión de una moneda también universal, el “bancor”, destinada a de­ sempeñar el papel atribuido al dólar; y, por la otra, la concepción más pragmática de White, quien propiciaba un sistema basado fundamentalmente en el dólar, posiblemente por la dificultad de llegar a acuerdos más amplios en tan corto plazo y por la necesidad de dotar a la comunidad monetaria internacional de un mecanismo de pagos más práctico que pudiese estar estructurado antes de concluir la Segunda Guerra Mundial. La visión idealista de Keynes todavía permanece vigente y, según algunos analistas, constituye la solución ideal para un sistema monetario futuro, en una etapa más avanzada de la economía mundial y de la cooperación internacional. Desde otra perspectiva, el Fondo Monetario Internacional permaneció atento ante estos programas de reforma y elaboró distintos documentos que fueron discutidos tanto en sus reuniones anuales como en numerosos foros convocados al respecto. Tan abundantes y variados fueron los planes de reforma del Sistema Monetario Internacional que 346 el banco central de venezuela los autores que los han estudiado en su conjunto han tenido que agruparlos en categorías, según los elementos comunes que contengan, así: planes de ampliación del patrón oro cambio, entre los cuales sobresalen el Plan Roosa, el Plan Bernstein y el Plan CRV francés; planes de centralización de reservas, como el Plan Keynes (modificado), el Plan Triffin y el Plan Stamp; planes fundamentados en aumento del precio del oro, entre ellos, Plan Harold, Plan Ruelf y Plan Heilperon. Por otra parte, fueron numerosas las propuestas (no clasificadas como planes específicos) relacionadas con el establecimiento de tipos de cambio flexibles, cuya aplicación facilitaría considerablemente el mecanismo de ajuste, el cual se realizaría prácticamente de manera automática y reduciría sustancialmente la necesidad de mantenimiento de elevados volúmenes de reservas internacionales por parte de los países. Accidentado y complejo proceso de reforma Dejando a un lado los esfuerzos concretados en los planes de reforma anteriormente mencionados, atribuibles, como se ha dicho, a sectores predominantemente teóricos y académicos, la reforma del SMI creado en Bretton Woods ha requerido los más variados estudios y reuniones internacionales, por largos períodos, especialmente durante el decenio comprendido entre 1970-1980, y ha dado origen a la más extensa literatura sobre la materia sin llegar a acuerdos específicos de significación, salvo lo concerniente a la creación de los derechos especiales de giro y a otras modificaciones en el Convenio Constitutivo del FMI. Creación de los derechos especiales de giro (DEG) La creación de los derechos especiales de giro constituye, indudablemente, el mayor paso de avance que se dio en los distintos intentos de reforma al Sistema Monetario Internacional, por constituir un nuevo activo monetario creado por la decisión razonada de la Comunidad Monetaria Internacional, no dependiente del oro ni del dólar de Estados Unidos. Su origen se remonta a una propuesta del Grupo de los 10 ante la Junta de Gobernadores del FMI celebrada en Estocolmo en 1970 el banco central de venezuela ante la crisis... 347 y aprobada posteriormente en la reunión de gobernadores de dicha institución que tuvo lugar en Río de Janeiro a finales del mismo año. Ello implicó una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo, necesaria para ese propósito. Conjuntamente con esas decisiones se acordó, igualmente, que el nuevo activo de reserva tendría como finalidad la de complementar al dólar y al oro como medio de pago internacional y no a sustituirle, y que su distribución se haría entre los países miembros del FMI en proporción a sus cuotas. Los DEG no constituyen un mecanismo expedito y fácil de utilizar en las transacciones internacionales por estar sujetos a una serie de requisitos para su uso. Entre ellos sobresale la “necesidad de saldar déficit de balanza de pagos”; puesto que, según lo establecido en el Convenio Constitutivo, sólo pueden usarse para ese propósito mediante una serie de regulaciones bajo supervisión del Fondo Monetario Internacional. Otros aspectos relacionados con la normativa de este nuevo instrumento son los de asignación, designación y reconstitución. La asignación se refiere, básicamente, a la creación y distribución de este nuevo activo de reserva, mientras que la designación se relaciona con la aceptación y adquisición que debe hacer un país superavitario de este nuevo medio de pago, para satisfacer las necesidades del país deficitario que necesita utilizarlo. Por último, la reconstitución implica la obligación del país deficitario de readquirirlos en un plazo determinado. Por todas estas limitaciones, los DEG han sido considerados como un mecanismo sumamente temido para resolver los problemas de pago internacional y han sido calificados como un simple paliativo. El Comité de los 20 y el proceso de reforma Ante el conjunto de dificultades planteadas en el Sistema Monetario Internacional, el Fondo Monetario Internacional, después de numerosos estudios y consultas, acordó propiciar una reforma integral de dicho sistema para cuyo propósito designó, en 1972, un Comité de la Junta de Gobernadores para la Reforma del Sistema Monetario Internacional y Cuestiones Afines, conocido posteriormente con la denominación de Comité de los 20. La idea implícita en la creación de este comité 348 el banco central de venezuela fue la de estructurar un nuevo sistema monetario que corrigiese las deficiencias del para entonces en vigencia y proporcionar una estructura para que la economía mundial pudiese desenvolverse con adecuada fluidez en los pagos y coadyuvase al desarrollo de la inversión reproductiva. Se estableció, igualmente, que la reforma debería tener un carácter “tripartito”, abordando no sólo los problemas monetarios, sino también los comerciales y de desarrollo. El comité comienza a trabajar a finales de ese mismo año, trazándose como objetivo presentar un proyecto de reforma, basado en los lineamientos expuestos, en un plazo de alrededor de dos años, objetivo que no pudo cumplirse debido a las numerosas dificultades existentes en ese período de turbulencia monetaria y financiera. Una de las mayores dificultades que se presentó para elaborar este proyecto de reforma fue la complejidad de la situación. Al respecto, se esgrimía como argumento fundamental que cuando se estructuró el Sistema Bretton Woods, los problemas monetarios internacionales eran mucho más sencillos. Prevalecía, para esa época, un predominio absoluto de la economía de Estados Unidos y del dólar, frente a una Europa empobrecida y desarticulada, deseosa de obtener la ayuda de ese país para iniciar su proceso de reconstrucción, así como de la reconstitución del sistema de pagos y comercio mundial en general. Para el nuevo período en que se aspiraba a reformar el sistema, los países europeos contaban con mayor poder político y económico, y el dólar se había debilitado considerablemente. Dentro de esa perspectiva, la reforma se presentaba como una compleja mezcla de intereses económicos y políticos. Otra no menos importante dificultad se relaciona con los continuos desajustes y crisis dentro del mismo sistema, entre ellos, el progresivo debilitamiento del dólar, las tendencias especulativas, los desajustes de balanza de pagos, los procesos inflacionarios y, por último, los cambios que se registraron en las finanzas internacionales como resultado de la llamada crisis energética y el aumento de los precios del petróleo. De no menor importancia fueron los intereses contrapuestos y la falta de voluntad política. En lo que respecta a intereses contrapuestos, las distintas publicaciones sobre la materia destacan que, frente al interés común de lograr un ordenamiento monetario, cónsono con las el banco central de venezuela ante la crisis... 349 necesidades de pagos internacionales, se planteaba el problema de que ese ordenamiento afectaba e incidía de manera diferente sobre los distintos países o grupos de países. En tal sentido, los países europeos insistían en un sistema monetario que no dependiese de los intereses de la banca comercial norteamericana ni de los déficits de la balanza comercial de Estados Unidos. Los países no desarrollados estimaban que el nuevo sistema monetario debería corregir las asimetrías e injusticias que los afectan, mientras que a Estados Unidos se le acusaba de tratar de desviar la atención para no discutir la posición favorable que venía disfrutando como país centro de reserva. Por último, la falta de voluntad política se relaciona con el hecho de que, si bien la mayoría de los países involucrados parecían interesarse en llegar a un consenso, a la hora de materializarlo, en un acuerdo específico, surgían problemas tácticos y dilaciones que alargaban indefinidamente el proceso. Devaluaciones del dólar Dentro de los imprevistos que se produjeron, mientras se realizaban los estudios y consultas para llevar a cabo una reforma integral del Sistema Monetario Internacional, se registra la devaluación del dólar de Estados Unidos, anunciada como se ha dicho, por el presidente de ese país en 1971. Esto cambió totalmente la perspectiva de llegar a un acuerdo para establecer un sistema monetario sobre las bases deseadas, y la atención del Comité de los 20 y del Fondo Monetario Internacional se concentraron en la búsqueda de soluciones de emergencia a través de improvisaciones que se tradujeron, por una parte, en la instrumentación de un sistema de flotaciones y, por la otra, en la aprobación de la idea de que la reforma tendría un carácter evolutivo y que se llevaría a cabo en forma progresiva de acuerdo con las circunstancias prevalecientes a las experiencias que se fuesen obteniendo. En el informe final del Comité de los 20 se expone la conveniencia de dividir la reforma en dos etapas: una para abordar la solución de los problemas inmediatos o los que vayan surgiendo, y otra, a más largo plazo, orientada a estructurar un nuevo sistema monetario que satisfaga las exigencias de la comunidad internacional. En dicho comunicado se 350 el banco central de venezuela admite que “transcurrirá” algún tiempo antes de que pueda llegarse a un acuerdo sobre un sistema reformado que quede definitivamente establecido, y se propone que antes de llegarse a ese acuerdo, en un período considerado como transitorio, los países orienten sus políticas conforme a los objetivos y mecanismos establecidos en el proyecto de reforma; que adopten las medidas para llevar a cabo un proceso de reforma evolutiva, y que contribuyan con el FMI para poner en marcha mecanismos que conduzcan a un mejor ordenamiento monetario en el período de transición. De igual modo, se recomienda que los países miembros continúen respetando los principios contenidos en el convenio en materia de pagos, que no impondrán restricciones comerciales ni adoptarán prácticas monetarias injustas y que sólo, en situaciones urgentes y por motivos de balanza de pagos, podrán utilizarse tales prácticas, con carácter transitorio y previa autorización del fondo. Se acordó, asimismo, adoptar un nuevo mecanismo de valoración de los derechos especiales de giro, fundamentado en una cesta de monedas para sustituir el sistema de valoración anterior basado en el oro. En materia de tipos de cambio y flotaciones, se reafirma que seguirá siendo objeto de estudio, observación y consulta, que debe evitarse toda depreciación con fines competitivos y se aprueban una serie de directrices para el régimen de flotaciones. Transitoriedad y proceso evolutivo Después de concluir sus funciones el Comité de los 20, se adoptó una serie de directrices que guiarían el Sistema Monetario Internacional, mientras se llegaba a estructurar un mecanismo definitivo. Primero: adopción de un período transitorio para solucionar los problemas urgentes que se vayan presentando, sin pasar por alto la necesidad de una reforma global a más largo plazo. Segundo: eliminación del régimen de paridades fijas, que había constituido la base fundamental del sistema, y sustitución del mismo por un sistema de flotaciones bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional, a fin de que las mismas se realicen sobre bases razonables y no se conviertan en prácticas discriminatorias que afecten negativamente el comercio y los pagos internacionales. el banco central de venezuela ante la crisis... 351 Tercero: obligación de los países miembros, con monedas flotantes, de intervenir en el mercado cambiario para moderar la fluctuación de sus monedas y mantenerlas dentro de parámetros razonados. En materia de activos de reservas internacionales, se acordó fortalecer la posición de los derechos especiales de giro a fin de que constituyan el fundamento básico del sistema, y se fija su valor en una cesta de monedas y no en oro como se había establecido anteriormente. Dentro de este mismo contexto, se estableció asignar al oro y a las monedas nacionales un papel declinante dentro del sistema de pagos internacionales, y se diseñaron programas para que el FMI y los países se desprendieran de sus reservas de oro. Asimismo, frente a las reiteradas posiciones de los países no desarrollados, con respecto a las injusticias del sistema, se decidió por una parte, estudiar y propiciar una mayor simetría en el proceso de ajuste, a fin de que la carga de este proceso no incidiera tan fuertemente sobre los países no desarrollados; y por la otra, se exhortó a las naciones industrializadas a incrementar las transferencias a los países de menor desarrollo. El Grupo de los 24 en asuntos monetarios internacionales En las reuniones que se habían venido celebrando para estudiar los problemas monetarios internacionales y sobre la posibilidad de estructurar un nuevo sistema monetario, los países no desarrollados venían participando activamente, pero de manera aislada, sin ninguna organización y sin presentar posiciones unificadas como lo venían haciendo los países altamente industrializados a través del Grupo de los 10. Para hacer frente a esta situación se constituyó el Grupo Intergubernamental de los 24 en Asuntos Monetarios Internacionales, producto de distintas conversaciones previas entre los miembros de Grupo de los 77, y cuya creación se remonta a la Carta de Lima, documento aprobado en esa ciudad, en 1971, en donde quedó establecido. Por una parte, el Grupo de los 77 delegaría sus funciones relacionadas con los problemas monetarios internacionales en un grupo más reducido y especializado: el Grupo de los 24, y, por la otra, ese nuevo grupo debería seguir la coyuntura monetaria internacional, examinar los estudios y proyectos elaborados por el 352 el banco central de venezuela FMI y defender la posición de los países subdesarrollados en ese proceso de discusión. Con fundamento en esos lineamientos generales, el Grupo de los 24 se constituyó oficialmente en Caracas, en 1972. En esa oportunidad, el doctor Carlos Rafael Silva fue designado presidente del grupo a nivel de alternos, y se le encomendó como relator de la reunión de ministros. Asimismo, se estableció lo concerniente a integración y mecánica operativa. Se aprobó que el grupo estaría constituido por 24 países de los cuales 8 corresponderían a América Latina, 8 a África y 8 a Asia. Por América Latina los integrantes designados fueron Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, México, Perú, Trinidad y Tobago, y Venezuela. Por Asia: Sri Lanka, Filipinas, India, Irán, Líbano, Pakistán y Siria; y por África: Argelia, Costa de Marfil, Egipto, Etiopía, Gabón, Ghana, Nigeria y Zaire. Se acordó, igualmente, que el grupo trabajaría independientemente del Grupo de los 77 del cual dependía; que celebraría reuniones cuando y donde fuese conveniente, según el interés de los países no desarrollados en el proceso de reforma, pero que se reuniría oficialmente antes de las reuniones anuales de gobernadores del FMI. En materia de estrategia y objetivos, se reiteró que los países miembros no podrían permanecer aislados frente a los problemas monetarios internacionales, que deberían presentar posiciones unificadas ante dichos problemas y evitar que la solución a los mismos fuese impuesta unilateralmente por otros países. Otras recomendaciones y estrategias específicas fueron: En primer lugar, el grupo manifestó su apoyo al Fondo Monetario Internacional y al Comité de los 20 en sus actuaciones sobre el proceso de reforma del sistema monetario. Reiteró que la reforma debería efectuarse dentro de ese mismo comité, de acuerdo con las ideas predominantes, y que los directivos del grupo actuarían como enlaces entre este último grupo y el Comité de los 20. Desde otro punto de vista, se analizó cuidadosamente las asimetrías e injusticias a las cuales se encontraban sometidos los países no desarrollados dentro del prevaleciente Sistema Monetario Internacional, y se enfatizó la necesidad de establecer un vínculo entre la creación de los derechos especiales de giro y el financiamiento al desarrollo. En sus reuniones posteriores, ha mantenido el banco central de venezuela ante la crisis... 353 una posición altamente coherente en esas materias. Los comunicados anuales del grupo, como se ha expuesto en el presente capítulo, han venido siendo recopilados por el Banco Central. Apreciaciones finales: Venezuela ante el colapso de Bretton Woods Venezuela fue uno de los primeros 15 países que suscribieron el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, lo cual, según documentos oficiales de la época, se hizo dentro de un ambiente de gran optimismo por el futuro de la nueva institución, llamada a eliminar las injusticias y asimetrías del patrón oro, y a imponer un régimen monetario más fluido que estimularía el comercio y la actividad productiva mundial. Sin embargo, a los pocos años de entrar en vigencia dicho convenio, nuestro país confrontó problemas con el Fondo Monetario Internacional por el mantenimiento de un sistema de cambios diferenciales que no tenía características agresivas ni discriminatorias, sino que obedecía a la simple estructura de nuestra economía, caracterizada por un sector petrolero de alta productividad y eficiencia, frente a un sector agropecuario primitivo que requería de un tipo de cambio diferente (ver capítulo v). El FMI no pudo o no quiso interpretar esa situación y de manera relativamente dogmática, desempeñando su papel de “guardián del buen comportamiento monetario internacional”, presionó a Venezuela para que eliminase ese mecanismo cambiario, basado en las previsiones del Convenio Consultivo, según las cuales “ningún país miembro puede imponer restricciones cambiarias o prácticas monetarias injustas”. Frente a esta rigurosa actitud con respecto a nuestro país, se acusa al Fondo Monetario de mantener una situación relativamente indulgente ante las prácticas monetarias injustas o frecuentes violaciones al convenio por parte de las naciones más poderosas. Debido a su bonancible situación económica y elevados ingresos de divisas, Venezuela prácticamente no hizo uso de las facilidades crediticias del Fondo Monetario Internacional, salvo el caso de 1989 cuando se firmó un acuerdo con esa institución para contribuir al financiamiento del Plan de Ajuste Estructural del presidente Carlos Andrés Pérez. Para 354 el banco central de venezuela otorgar ese financiamiento, el FMI impuso a Venezuela, como es lo habitual, su rigurosa política de “condicionalidad”, caracterizada, fundamentalmente, por la obligación del país receptor de ayuda, de aceptar los criterios de política económica que propicia esa institución. Tales políticas, consideradas asimétricas e injustas, fueron objeto del más fuerte y generalizado rechazo en el país tal como se reseña en el capítulo xviii correspondiente al mencionado Plan de Ajuste Estructural. En lo que concierne a la suspensión de la convertibilidad oro-dólar y a la devaluación de esa moneda, Venezuela ha experimentado los efectos adversos de esa situación, por cuanto, como se dijo, nuestro país mantiene la casi totalidad de sus reservas internacionales operativas en dólares y realiza su comercio exterior dentro de la llamada área del dólar. Cuantificar las pérdidas ocasionadas en nuestras reservas por concepto de esa devaluación resulta tarea difícil, puesto que el dólar ha sido objeto de nuevas y sucesivas devaluaciones frente a las monedas tradicionales europeas y japonesas (y más recientemente frente al euro), lo que debilita nuestra capacidad de compra frente a esos países y nos ata de manera más firme al área del dólar. Para hacer frente a esta situación, el Banco Central ha venido propiciando una política de diversificación de reservas, cuyas características se examinan en otras secciones del presente trabajo. Según se desprende de numerosos documentos oficiales, Venezuela a través de sus voceros calificados, los presidentes del Banco Central, ha expresado su respaldo a la propuesta de una reforma del Sistema Monetario Internacional, preferentemente sobre la base de sustituir el dólar por un nuevo activo de reserva, creado por decisión razonada de la comunidad monetaria internacional, de acuerdo con las necesidades de liquidez prevalecientes, para estimular el comercio y la actividad económica mundial. En ese sentido, nuestro país respaldó la creación de los derechos especiales de giro y compartió la tesis sustentada por varios países de que ese nuevo activo de reserva (u otro de similar naturaleza que pudiera crearse) debería perfeccionarse a fin de convertirlo progresivamente en el eje fundamental del sistema internacional de pagos. Conjuntamente con esa posición sobre la reforma del Sistema Monetario, el Banco Central de Venezuela hizo especial énfasis en corregir las el banco central de venezuela ante la crisis... 355 injusticias y asimetrías a que estaban sometidas las economías no desarrolladas en el aludido sistema, y respaldó la idea de que debe existir un vínculo entre la creación de los derechos especiales de giro y el financiamiento del desarrollo. La mayoría de estos criterios fueron sustentados, de manera aislada, originalmente por el BCV; pero, posteriormente, se hizo de forma unificada dentro del Grupo Intergubernamental de los 24 en Asuntos Monetarios Internacionales, dentro del cual nuestro país ejerció un liderazgo significativo y tuvo el honor de ocupar la presidencia por varios años. capítulo xiv Banco Central y sistema bancario Evolución jurídico-institucional Introducción Cambios de considerable importancia experimenta el sistema financiero venezolano durante el período de expansión y contracción económica antes reseñado, lo cual conduce a una modificación de sus estructuras legales y administrativas a fin de ponerlas en concordancia con las nuevas realidades del país. Como resultado de estas necesidades de armonización entre sistema financiero y la actividad económica, se registran, entre otras, dos importantes reformas legales: la reforma a la Ley del Banco Central de Venezuela sancionada en julio de 1987, y la reforma de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito aprobada por el Congreso Nacional en diciembre de ese mismo año. El esquema se complementa con el Estatuto Orgánico del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), promulgado en 1985. Obviamente, no puede ser nuestro propósito examinar de una manera detenida esos instrumentos legales, pero sí destacar en forma muy general aquellos aspectos de mayor relevancia o incidencia sobre las materias que serán objeto de consideración posterior. 358 el banco central de venezuela Nueva Ley del Banco Central de Venezuela (1987) No resultaría aventurado afirmar que el Banco Central de Venezuela ha llegado a desempeñar las funciones de un moderno banco central a través de un largo proceso de evolución legal, por cuanto la ley original, mediante la cual fue creado, resultaba excesivamente conservadora, aparentemente ante el temor de que ese Instituto pudiese competir con los demás bancos o hacer uso desmedido de sus facultades de emisión para conceder préstamos al Estado. Dentro de este orden de ideas, la mencionada ley no sólo le establecía prohibiciones de financiar al sector gubernamental, sino que, al restringir apreciablemente las posibilidades de adquirir valores públicos, impedía también la intervención en mercado abierto. Estas deficiencias fueron corregidas en buena medida por la Ley del Banco Central de 1960, cuando se dotó al Banco del instrumental jurídico necesario para conceder al Estado, dentro de ciertas limitaciones, préstamos destinados a cubrir deficiencias transitorias en la caja de la Tesorería nacional, los cuales deberían cancelarse en el mismo ejercicio presupuestario, estableciéndose, igualmente, un tope para el monto total de estos préstamos y la cartera de valores públicos. Desde luego, la Ley de 1960 trajo consigo otras importantes modificaciones que llevaron al Banco Central a influir más decisivamente sobre la actividad económica, pero éstas fueron relativamente menores, puesto que el conservatismo de la ley original se circunscribía, más que todo, a las operaciones del Banco con el Gobierno y no a las que podían realizarse con el sistema bancario y el público. Dos leyes del Banco Central rigieron las actividades de esa institución durante el decenio de los ochenta, objeto de consideración en esta reseña: la de 1974 y la de 1987. La primera de ellas fue sancionada de acuerdo a la autorización que le fue concedida al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, y estuvo vigente hasta 1987, cuando el Congreso Nacional sanciona una nueva Ley del Banco Central de Venezuela promulgada en agosto del mismo año. Otras reformas de menor importancia se practicaron a dicha Ley en 1983 y 1984, respectivamente. banco central y sistema bancario... 359 La Ley del Banco Central de 1974 modificó radicalmente la estructura, funcionamiento y atribuciones del Banco, al establecer que las acciones, que hasta entonces se encontraban en manos de los particulares, serían adquiridas por el Gobierno nacional, con lo cual la institución pasó en su totalidad a poder del Estado, conservando su carácter de compañía anónima, pero manteniendo cierta representación del sector privado en el Directorio. Por otra parte, esta ley corrige deficiencias de la legislación anterior, desliga al Banco Central de ciertas rigideces derivadas de la convertibilidad y respaldo en oro de sus emisiones y le autoriza para acuñar monedas, facultad reservada hasta esa fecha al Ejecutivo Nacional, previa autorización del Congreso de la República. Especial relevancia tiene una nueva sección que se incorpora en esta ley titulada “Del Sistema Monetario Nacional”, donde se reglamenta todo lo relacionado con emisión de billetes, acuñación de monedas, circulación de especies monetarias de curso legal y convertibilidad externa, así como operaciones cambiarias y manejo de las reservas internacionales. En el primer artículo de esta nueva sección se define al bolívar simplemente como la unidad monetaria de Venezuela, eliminándose así el anacronismo de la anterior Ley de Monedas (derogada por esta Ley del Banco Central), la cual definía a nuestra unidad monetaria en términos de equivalencia con un determinado peso en oro. Asimismo, en concordancia con el proceso de desmonetización del oro y de la plata, que viene registrándose a escala mundial, se establece, en primer lugar, que el Banco sólo puede emitir billetes “mediante la compra de oro, mediante la compra de cambio extranjero o a través de la realización de las demás operaciones previstas en su ley”, pero se eliminan los requisitos de encaje previstos en la ley anterior. En segundo término, los billetes continúan siendo “libremente convertibles al portador y a la vista”; no obstante, su pago o convertibilidad está ahora previsto en giros o transferencias sobre depósitos bancarios en el exterior, eliminándose las alternativas de la anterior ley que permitía realizar la convertibilidad en barras de oro, moneda de curso legal o giros sobre el exterior. Por lo demás, esta ley incorpora una sección sobre las reservas internacionales, elimina las disposiciones sobre Fondo Anticíclico, contenidas en la 360 el banco central de venezuela Ley de 1960, y flexibiliza la realización de distintas operaciones con la banca. La Ley de 1987 conserva la misma estructura que la anterior y mantiene todas las disposiciones acerca del sistema monetario nacional antes citadas, pero incorpora varios aspectos novedosos como lo son, entre otros, la facultad de reglamentar las actividades de los fondos de activos líquidos; la creación del Fondo de Reserva para Operaciones Monetarias y Cambiarias; la posibilidad de realizar operaciones de reporto y la inembargabilidad de los encajes legales. Desde otro punto de vista, se amplía considerablemente la asistencia financiera que el Banco Central puede conceder al Gobierno nacional y se establece un mayor control gubernamental sobre el Directorio y Administración del Instituto, que incluye la posibilidad de que el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, pueda remover de su cargo al presidente del Banco por causas debidamente justificadas, contempladas en la ley. La facultad de reglamentar el mercado interbancario constituye uno de los más positivos aspectos de la reforma y está previsto en el artículo 48 donde se consagra que el Banco Central queda autorizado para “dictar normas que servirán de base para el funcionamiento del mercado interbancario, así como para regular las operaciones que dentro del mismo mercado realicen los bancos”. Esta disposición tiende a facilitar la creación de un verdadero mercado de la naturaleza citada, como existe en los países de mayor desarrollo, y a través del cual los bancos con excedentes de liquidez pueden auxiliar a aquéllos que confrontan deficiencias, dentro de ciertos mecanismos y a un determinado tipo de interés. El resultado de esta regulación no puede ser otro que un mayor grado de eficiencia en la utilización de los recursos y una mayor solidez del sistema financiero. La regulación de los fondos del mercado monetario fue una facultad transitoria que se le otorgó al Banco Central, mientras se establecían disposiciones permanentes sobre la materia en la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito. Esta situación se encuentra claramente especificada en el artículo 103 de la Ley del Banco Central que dice: banco central y sistema bancario... 361 Hasta tanto sea sancionada y promulgada la reforma a la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, el Banco Central regulará el proceso de promoción, organización y funcionamiento de los fondos de activos líquidos, los fondos fiduciarios y cualquier otro fondo que se dedique a captar recursos del público mediante la cesión o venta de participaciones. En todo caso, el artículo 50 faculta al Banco Central de manera permanente para regular las condiciones financieras destinadas a captar recursos del público a través de esos fondos. La medida provisional, antes comentada, obedeció al extraordinario desarrollo que había adquirido ese mecanismo de intermediación financiera en nuestro país y a la ausencia de regulaciones específicas sobre la materia. En efecto, estos fondos, según nos ilustra el doctor Héctor Esteves en su Introducción al estudio de la Ley del Banco Central de Venezuela (s/f), aparecieron en Estados Unidos en 1987 con el nombre de money market funds; fueron introducidos en Venezuela ese mismo año y adquirieron desde entonces gran popularidad debido a su liquidez inmediata y alta rentabilidad, con incidencia bastante desfavorable para los restantes instrumentos e instituciones de intermediación financiera existentes en el país. Su funcionamiento, bastante conocido, se vincula generalmente con las operaciones de un banco o grupo financiero de prestigio, cuya sociedad financiera actúa como fideicomitente y ofrece al público participaciones en valores con pacto de recompra a la vista. El fideicomiso se constituye en el banco comercial del mismo grupo. Como es obvio, la falta de regulaciones sobre esta materia constituía una especie de vacío en nuestra legislación financiera, por ello se dotó al Banco Central del instrumental jurídico necesario para resolver la situación. Las siguientes reformas del articulado de la nueva Ley del Banco Central como la inembargabilidad de los encajes bancarios, la auto­ rización para realizar operaciones de reporto y la creación del Fondo de Reserva para Operaciones Monetarias y Cambiarias, así como la ma­ yor amplitud para prestar asistencia a la banca, fueron, indudablemente, aportes positivos para que el Banco Central cumpliera a mayor cabali­ dad su función de rector del sistema financiero, los cuales se acogie­ ron favorablemente desde que se inició la discusión o consulta pública sobre este proyecto de reforma. La única disposición controversial que 362 el banco central de venezuela contiene esta ley es la fa­cultad de incrementar las posibilidades de financiamiento al sector público por parte del Banco Central, contenidas en una disposición transitoria (artículo 102) que dice: No obstante lo dispuesto en el artículo 56 de esta ley, el Directorio del Banco Central de Venezuela con la ma­yoría calificada exigida en dicho artículo (...), podrá elevar hasta el 40% el promedio de los ingresos ordinarios del fisco en los últimos cinco años, el porcentaje de la cartera total de valores públicos que puede adquirir el Instituto. Seguidamente, en el primer aparte, señala que la autorización allí otorgada puede ser utilizada por el Banco Central dentro de los próximos cinco años siguientes a la promulgación de dicha ley. Como se sabe, el artículo 56 establece que el monto total de la car­ tera de valores públicos en poder del Banco, sumado al monto de los préstamos que éste hubiera otorgado al Gobierno, no podrá exceder en condiciones ordinarias de 10% del promedio de los ingresos anuales del Estado en los últimos cinco años. Excepcionalmente, y con una votación calificada por parte del Directorio, ese monto puede incrementarse pero no por encima de 20%. El temor que ha suscitado la modificación, antes comentada, radica en que la ampliación de las posibilidades de conceder préstamos al sector gubernamental podría conducir eventualmente a convertir al Banco Central en un medio expedito para financiar los déficits del presupuesto nacional y, de este modo, crear presiones inflacionarias contra­rias a la buena marcha de la economía. Pero el carácter de transitoriedad con el cual se estableció dicha disposición parece indicar que la medida fue sólo concebida para prever contingencias asociadas a los desequilibrios fiscales registrados como consecuencia del deterioro del mercado petrolero. Nueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito (1988) El sistema bancario fue posiblemente el sector de la economía que más se expandió y robusteció durante el período bonancible de mediados de los años setenta y comienzos de los ochenta, y por esa razón, pue- banco central y sistema bancario... 363 de resultar también más vulnerable a la crisis. Su estructura actual data prácticamente de la Ley de 1961, en cuyo texto se previó y reglamentó el establecimiento de bancos comerciales, bancos hipotecarios, sociedades financieras y sociedades de capitalización. La Ley de 1961 fue reformada en 1975, pero la estructura diversificada del sistema permaneció prácticamente sin alteración. Además de esa diversificación contemplada en la ley, el sistema se caracteriza igualmente por el alto grado de concentración bancaria y por su integración en lo que se ha convenido llamar grupos o circuitos financieros, mecanismo mediante el cual un número determinado de accionistas, con mayoría de capital, controla un grupo integrado de bancos de distintas especialidades, que comienza con el banco comercial y se extiende vertical y horizontalmente con el banco hipotecario, la sociedad financiera, arrendadora financiera, empresas de seguros y, últimamente, los fondos de activos líquidos. Dos peculiaridades de nuestro sistema bancario cobraron especial importancia durante el período que se examina y despertaron la atención de los poderes públicos, autoridades monetarias y colectividad en general. Fueron ellos, en primer lugar, el considerable desarrollo de los fondos del mercado monetario (materia no regulada hasta entonces por nuestra legislación bancaria, ya comentada al referirnos a la Ley del Banco Central); y, en segundo término, las desviaciones del verdadero sentido de la intermediación financiera a través de las llamadas prácticas de “autocrédito”, que contribuyeron al colapso de ciertas instituciones bancarias, algunas de las cuales fueron intervenidas y puestas en liquidación. Básicamente, con la idea de contribuir a la solución de estos dos últimos problemas, el Ejecutivo Nacional elaboró y sometió a consulta y discusión entre organismos especializados un Proyecto de Reforma de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, el cual, según su correspondiente Exposición de Motivos, obedecía a objetivos tales como: a) actualizar dicha ley para incorporar la reglamentación de nuevas prácticas derivadas de la reciente evolución del sistema financiero, como era el caso de los fondos de activos líquidos, las mesas de dinero y las arrendadoras financieras; b) evitar la desviación de las funciones de intermediación financiera, por cuanto se había venido observando que un porcentaje significativo de los recursos captados del público eran 364 el banco central de venezuela colocados entre empresas que directa o indirectamente pertenecían a los administradores o accionistas mayoritarios de los bancos; c) establecer requisitos más rigurosos en el proceso de promoción de nuevos bancos, así como requisitos de capacidad y honradez para ser administrador bancario; d) desestimular la concentración excesiva de las acciones en determinados grupos y proteger los derechos de los accionistas minoritarios; y, por último, e) mejorar la supervisión bancaria, elevando la jerarquía institucional de la Superintendencia de Bancos a fin de que pueda cumplir cabalmente sus objetivos. La necesidad de mejoramiento en los mecanismos de supervisión bancaria fue planteada como uno de los objetivos prioritarios de la reforma, por considerar que muchas de las prácticas poco ortodoxas, que habían conducido al colapso a algunos bancos, se realizaban fundamentalmente por falta de adecuada supervisión. También se proyectaba en esta reforma agilizar, mejorar y definir los procedimientos para la intervención, por parte del Estado, de los bancos que así lo requiriesen, y permitir que este proceso pudiera ser realizado con la mayor discreción posible a fin de no dañar la confianza del público en el banco intervenido. Como era de esperarse, este proyecto contó con amplio respaldo en la mayoría de las organizaciones donde fue examinado, algunas de las cuales formularon valiosas observaciones y recomendaciones encaminadas a subsanar errores, corregir imprecisiones y, en general, a mejorar su texto para encuadrarlo más cabalmente dentro de la realidad económica nacional y el desarrollo reciente del sistema financiero. La oposición que se hizo provino, fundamentalmente, del sector bancario, cuyos dirigentes admitían la necesidad de la reforma y la mayoría de las soluciones propuestas en el articulado, pero no estaban de acuerdo con las sanciones penales que se habían previsto. Por consiguiente, después de un período de consulta y de maduración del proyecto fue aprobado por el Congreso Nacional y sancionado en diciembre de 1987. La nueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito conserva la misma estructura que la anterior, pero registra cambios en su articulado e incorpora varias secciones o títulos destinados a reglamentar aspectos, tales como los concernientes a “fondos del mercado monetario y otras modalidades de intermediación”, así como a las arrendadoras banco central y sistema bancario... 365 financieras. De igual modo, el antiguo título donde se contemplaban las sanciones, se divide ahora en dos, para separar sanciones administrativas de las penales. Entre las modificaciones más relevantes del articulado se encuentran las contenidas en el artículo 15, en donde se dispone que todo traspaso de acciones bancarias, en virtud del cual el adquiriente o personas naturales o jurídicas a él vinculadas, pase a poseer más de 10% del capital de la institución, debe ser autorizado por la Superintendencia de Bancos. Ello con la finalidad de evitar traspasos en bloque de acciones y desestimular la excesiva concentración en la propiedad y control de las instituciones bancarias. También entre las reformas del articulado deben citarse las mayores precisiones que se hacen para decidir y actuar en las oportunidades en que un banco tenga que ser intervenido, así como las referentes a prohibiciones y limitaciones para conceder créditos a directivos, accionistas o a sus empresas, de manera directa o por interpuesta persona. El título ix de esta nueva ley contempla la materia concerniente con los fondos del mercado monetario, modalidad introducida en el país durante los últimos años bajo la denominación de fondos de activos líquidos y participaciones, los cuales se han convertido en uno de los instrumentos más importantes de captación de fondos del público y que por ser un mecanismo financiero de reciente data, su funcionamiento no estaba previsto en nuestra Ley de Bancos. Para establecer un mayor control y supervisión gubernamental sobre este tipo de actividad, la ley dispone básicamente: a) la obligatoriedad para las personas que se dediquen a vender al público títulos o valores, así como derechos o participaciones sobre los mismos en fondos de activos líquidos, de constituirse en compañías anónimas, con reglamentaciones precisas sobre el capital mínimo requerido y número mínimo de accionistas, entre otras disposiciones; b) los títulos o valores adquiridos por tales empresas sólo podrán ser instrumentos de reconocida solidez como títulos emitidos o avalados por la república, certificados de depósito, bonos quirografarios y otros instrumentos de captación autorizados por la ley; c) los títulos o valores así adquiridos deberán mantenerse en fideicomiso o en custodia en un banco comercial; d) las actividades de las personas que se dediquen a este tipo de función estarán sujetas al control de la 366 el banco central de venezuela Superintendencia de Bancos; y e) el monto total de los activos en forma de fondos no deberá ser inferior al monto de los derechos o participaciones sobre los mismos en poder del público. El título viii, en donde se regulan las actividades de las arrendadoras financieras, comienza por definir estas actividades como “una operación mediante la cual una empresa de la naturaleza antes mencionada, adquiere un bien mueble o inmueble conforme a las especificaciones indicadas por el interesado”, a quien arrienda por un período determinado, a cambio de una compensación monetaria y generalmente con opción de compra al concluir el contrato de arrendamiento. Después de precisar el concepto de arrendamiento financiero, la ley determina las características que deben tener estas empresas en cuanto a monto mínimo y composición del capital, monto máximo de sus obligaciones y compromiso de presentar informes periódicos a la Superintendencia de Bancos, a cuya supervisión quedan sometidas. Finalmente, el título xix, relacionado con sanciones penales, contempla prisión por períodos que oscilan entre 2 a 6 años para los directivos, funcionarios de bancos, interventores u otras personas en los casos siguientes: de 2 a 6 años de prisión para directores o administradores que autoricen el reparto de dividendos que no se deriven de legítimas actividades; de 2 a 6 años para el liquidador de un banco que reparta el activo social entre los accionistas, sin antes haber pagado a los depositantes ahorristas y acreedores; de 2 a 5 años para quien dolosamente suscriba, elabore o autorice la publicación de estados financieros que no sean fiel reflejo de la verdadera situación patrimonial o solvencia de la respectiva institución financiera. También se contempla prisión de 3 a 6 años para quien forje o emita documentos con el propósito de cometer u ocultar fraudes o desfalcos bancarios, y de 2 a 5 años para los administradores o empleados que obtengan créditos con falsas garantías. De este modo, se aspira a poner coto a una serie de irregularidades que se cometieron en el país y que condujeron al colapso de varias instituciones bancarias con graves perjuicios para los depositantes, para el fisco y para la propia confianza en el sistema bancario. En lo que respecta a las sanciones administrativas, la reforma más importante consiste banco central y sistema bancario... 367 en que la multa que se impone a los bancos por quedar fuera de encaje se establece como porcentaje del déficit semanal respectivo. Creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (1985) La creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade) constituye otro de los más notables avances en la normativa legal e institucional que conduce a la modernización de nuestro sistema financiero en el decenio de los ochenta. Surge este fondo mediante el decreto de fecha 3 de marzo de 1985, basado en la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para Adoptar Medidas Requeridas por el Interés Público en Consejo de Ministros. Sus principales atribuciones, según el estatuto orgánico que lo rige, son, en primer lugar, garantizar los depósitos públicos constituidos en las instituciones financieras regidas por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito; en segundo término, actuar como instrumento de apoyo para el funcionamiento y solvencia de los bancos que sean objeto de intervención de acuerdo con las disposiciones de la ya mencionada ley; y, por último, prestar apoyo financiero a los bancos e institutos de crédito cuando dicha ayuda sea necesaria para la protección del sistema financiero y la preservación de los depósitos del público. Su máxima autoridad está constituida en una Asamblea General, presidida por el ministro de Hacienda, en tanto que su administración la ejerce una junta directiva compuesta por un presidente y cuatro directores. El patrimonio del fondo está constituido por las aportaciones que, según el mencionado estatuto, deben realizar los bancos e institutos de crédito de acuerdo con una tarifa allí establecida, calculada como porcentaje de los depósitos del público, así como de los aportes que reciba del Ejecutivo Nacional y de los beneficios que obtenga. No obstante, sus operaciones se iniciaron con un anticipo de 5.000 millones de bolívares recibido del Banco Central de Venezuela, garantizado por los aportes futuros previstos a ser recibidos de la banca. Tales aportes tienen la finalidad de garantizar los depósitos del público hasta por un monto de 368 el banco central de venezuela Bs. 250.000 por depositante, cantidad que puede ser elevada hasta Bs. 500.000 por el Ejecutivo Nacional, oída la opinión favorable del Banco Central de Venezuela, y la cual se relaciona con depósitos a la vista, de ahorro, a plazo fijo, certificados de depósitos y bonos quirografarios, todos ellos nominativos y en moneda nacional. Por otra parte, se dispone que el patrimonio de esta organización puede ser invertido para la realización de operaciones de auxilio financiero a la banca, tales como otorgar créditos hasta por un plazo de 10 años con garantía de cualquier activo; efectuar aportes de capital mediante la adquisición, suscripción de acciones o reposición de capital; y adquirir toda clase de bienes muebles o inmuebles provenientes de operaciones realizadas con bancos e institutos de crédito. Una serie de disposiciones complementarias regulan estas operaciones de auxilio financiero a los bancos, contemplándose, incluso, la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional puede autorizar al fondo para que exija, previo a la realización de tales operaciones, que se constituya garantía a favor de este último sobre las acciones que confieran el control del banco o institución financiera intervenida, o que tales acciones sean ofrecidas en venta a la mencionada organización. En ocasión en que por la realización de este tipo de operaciones, Fogade adquiera el control accionario de un banco, tales acciones deben ser ofrecidas en venta al público, en cuyo caso los compradores deben comprometerse a regularizar la situación patrimonial del banco o instituto de crédito respectivo, previéndose que en determinadas situaciones los adquirientes de las acciones establezcan garantía solidaria respecto a las obligaciones del banco frente al fondo. De especial interés resulta la coordinación y complementación de operaciones entre Fogade y el Banco Central de Venezuela, así como la definición de sus respectivos campos de acción. El Banco Central de Venezuela, como todo banco central, está diseñado para prestar asistencia financiera al sistema bancario a corto plazo, preferentemente, dentro de los objetivos de política monetaria, y sólo incidentalmente ha de dedicar su atención a operaciones de salvamento de bancos; Fogade, por el contrario, responde a esta última finalidad, por cuanto su régimen legal y estructura le permite atender no sólo las dificultades transitorias de liquidez del sistema bancario, sino también aquellos problemas banco central y sistema bancario... 369 de solvencia que pueden confrontar las instituciones financieras cuando sus activos no tienen capacidad de respuesta inmediata, aun cuando sus colocaciones e inversiones sean relativamente sólidas y el banco tenga buenas posibilidades de recuperación. Consistente con todos estos objetivos, se contemplan programas de asistencia financiera, tanto para bancos en etapa operativa como en el caso de bancos que hayan sido intervenidos, funciones que el Banco Central venía realizando sólo con carácter excepcional, dentro de un marco legal inadecuado y, en ocasiones, en contradicción con objetivos de política monetaria. La necesidad de coordinación entre Fogade, la Superintendencia de Bancos y el Banco Central resulta obvia, dado que los mecanismos para emprender programas de estabilización de instituciones crediticias y la protección de los depósitos están íntimamente vinculados con los sistemas de control y vigilancia de la banca que ejerce el Estado. En este sentido, mientras la Superintendencia emprende acciones legales preventivas o correctivas de saneamiento bancario, a Fogade como al Banco Central le corresponden las acciones de asistencia financiera. La Superintendencia de Bancos es por excelencia el órgano de control y vigilancia de nuestro sistema bancario. Al Banco Central le corresponde la promoción de la liquidez y solvencia del sistema bancario dentro de los términos de su ley; en tanto que a Fogade le atañe la asistencia excepcional asociada, preferentemente, con la solvencia y el buen funcionamiento económico y financiero del sistema. La estrecha coordinación que debe existir entre estos tres organismos está presente en varios artícu­los del Estatuto Orgánico de Fogade, en uno de los cuales se establece que esta última organización debe cooperar con la Superintendencia de Bancos y el Banco Central de Venezuela en la creación de un sistema de información que permita “la evaluación permanente de la situación financiera, administrativa y contable de los bancos e institutos de crédito”, así como de sus empresas filiales, afiliadas o subsidiarias. La asistencia financiera del Banco Central a Fogade, a través de anticipos bajo condiciones especiales, complementa este esquema de cooperación. Recapitulando, puede concluirse que con la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela y la creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, la banca se encontraría en posibilidad de 370 el banco central de venezuela recurrir a varias fuentes de financiamiento. En primer lugar, al Banco Central de Venezuela, cuyas posibilidades de asistencia en la forma de anticipos y redescuentos, tiene ahora mayor flexibilidad para la solución de problemas de liquidez. En segundo término, se encuentra la asistencia, a más largo plazo, para afrontar situaciones más complejas a través de Fogade; y por último, se dispondrá del mercado interbancario que, de acuerdo con su nueva ley, el Banco Central está facultado a organizar, todo lo cual debe contribuir a un mayor fortalecimiento de nuestro sistema bancario dentro de un esquema más moderno, integrado y flexible. Observaciones finales Con la reforma casi simultánea de la Ley del Banco Central y la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, se materializó un esfuerzo importante de adecuación de nuestra legislación financiera con las nuevas realidades del país, se llenaron vacíos existentes en esa normativa legal, a la vez que se trató de establecer una mayor vinculación entre el Banco Central y el sistema bancario, fortaleciendo además las relaciones de estas instituciones con el Estado y dando mayor fluidez a las que se llevan a cabo con la economía nacional, todo lo cual debe conducir a una mejor captación y asignación de recursos para el financiamiento de las actividades productivas. Estas reformas, sin embargo, deben ser objeto de algunos comentarios adicionales vinculados con la evolución reciente del sistema financiero, sus tropiezos y problemas aún pendientes de su solución. La vigorosa expansión de la banca privada constituye posiblemente el fenómeno más relevante que requiere atención. Sin embargo, poco sentido tendría hacer un recuento acerca del significativo desarrollo de ese sector mediante la comparación de sus balances consolidados durante el período que se ha venido considerando, por cuanto el proceso inflacionario distorsiona las cifras al revelar crecimientos desmedidos que no se corresponden con la realidad y que tienen un simple carácter nominal, pero aún sin hacer el esfuerzo analítico de deflactar cifras y establecer comparaciones a precios corrientes, las más elementales apreciaciones cualitativas, basadas en informaciones fragmentarias, ponen banco central y sistema bancario... 371 de relieve que el sistema bancario y financiero, en general, ha sido uno de los sectores de la economía que más se ha fortalecido, modernizado y diversificado1, así como el que menos ha sido afectado por la recesión. Ello puede ser resultado no sólo de la capacidad gerencial de sus dirigentes, sino también de la oportuna asistencia gubernamental y las no menos oportunas reformas legales para racionalizar sus operaciones, adaptarlas a las cambiantes circunstancias y evitar excesos que desvirtúan el verdadero propósito de intermediación financiera. La capacidad e iniciativa de los dirigentes del sector se ha puesto de manifiesto, entre otros aspectos, por la modernización del sistema, actualización de prácticas y servicios, así como por la rápida utilización de nuevos instrumentos para sustituir a otros que perdieron vigencia, como fue el caso de la sustitución de las cédulas hipotecarias por los bonos quirografarios y certificados de ahorro o la puesta en ejecución de nuevos mecanismos de captación y utilización de recursos, como las mesas de dinero y los fondos de activos líquidos y participaciones, calificados estos últimos como soluciones bastantes ingeniosas para estimular simultáneamente la captación de ahorros y fortalecer la emisión y comercialización de valores públicos y privados. Con la reglamentación que se ha hecho de estos fondos, es de esperarse que los mismos adquieran aún un mayor desarrollo. El comparativo retraso que existía en el país por la ausencia de un mercado interbancario organizado de fondos a corto plazo, deberá ser solucionado próximamente gracias a las disposiciones que sobre la materia contiene la nueva Ley del Banco Central de Venezuela. La intensa competencia que ha existido en el sector bancario, puede ser causa decisiva de este mejoramiento y modernización. Esta competencia se observa, entre otros aspectos, por la vigorosa extensión territorial de la banca, la cual atiende a las más apartadas regiones del país, 1 Posiblemente el indicador que, de manera más sintética, pone de relieve el desarrollo de nuestro sistema financiero es el grado de monetización, o sea, la participación de la liquidez monetaria como porcentaje del PTB, materia tratada con gran amplitud por Ricardo Hausmann y Carlos Stark Rausseo en un artículo titulado “Algunas consideraciones para la modernización de nuestro sistema financiero”, en donde destacan que esta variable se ha venido comportando en Venezuela en años recientes prácticamente a la altura de los países de gran desarrollo. Véase: Revista del Banco Central de Venezuela, 3, julio-septiembre de 1987. 372 el banco central de venezuela así como por los más eficientes servicios. Pero además de los factores citados, no puede pasarse por alto la siempre oportuna asistencia financiera del sector público. El Banco Central ha tomado muy en serio sus funciones de prestamista de última instancia, y de promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, lo que ha hecho a través de anticipos de redescuentos, mercado abierto y, en general, de todos los recursos que le proporciona su ley. Quizás, los casos más representativos de esa asistencia financiera sean las operaciones extraordinarias para asistir a bancos en situación de precaria liquidez, y el amplio respaldo que se proporcionó a las cédulas hipotecarias como medio de captación de recursos a largo plazo. Al parecer, el Banco adquirió una especie de compromiso de estabilización a la par de este instrumento financiero para darle suficiente liquidez, pero cuando dejó de tener aceptación, por causa de su bajo rendimiento, el Instituto terminó adquiriendo prácticamente todas las emisiones de cédulas al 8,5% que fueron puestas en circulación por los bancos hipotecarios. Tanto en este caso como en muchos de los anteriores, el Banco Central se ha desviado de los objetivos de política monetaria para prestar asistencia al sistema bancario. Entre los aspectos negativos que deben lamentarse, y que hay que corregir, se encuentran las desviaciones del verdadero sentido de la intermediación financiera y las prácticas irregulares que condujeron a la intervención y cese de actividades de importantes institutos bancarios. Tal situación, según los informes hechos públicos por los propios interventores y por el Gobierno nacional, obedeció a la alta concentración del crédito en empresas poco solventes, vinculadas a los directivos o accionistas mayoritarios de estas instituciones, con evidente perjuicio para los depositantes, para la confianza en el sistema y para el fisco nacional, que tuvo que hacerse cargo de las obligaciones con el público. Como se sabe, en estos casos estuvo también presente la lenidad del Gobierno y la deficiente supervisión, así como las irregularidades en el proceso de intervención, pero de todas estas experiencias surgieron dos hechos positivos que acentuaron la confianza en el sistema, como fueron la reforma de la Ley de Bancos y la creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria. banco central y sistema bancario... 373 Se ha comentado que la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela y la de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, obedecieron a razones casuísticas o al propósito de dar solución a problemas de emergencia. En el caso de la Ley del Banco Central, la reforma se atribuye a la conveniencia de dotar al Instituto de medios legales para incrementar la asistencia financiera al Gobierno nacional, mientras que en el caso de la Ley de Bancos, se cita la necesidad de poner coto a las prácticas abusivas de ciertos administradores bancarios como causa determinante. Tales motivaciones no pueden negarse, pero de la mayoría de las consideraciones que anteceden se desprende que ambas leyes tienen un razonable grado de integración y organicidad que responden también a otros propósitos y solucionan problemas de importancia. Sin embargo, es de observar que estas dos leyes no están totalmente en concordancia con la nueva orientación que se está dando a la política económica a partir de 1989, una de cuyas metas es liberar una serie de controles, a fin de estimular el efecto favorable de la libre competencia y la regulación automática, o más o menos automática, de la oferta y la demanda. En ese sentido, se han comenzado a discutir nuevas reformas del sistema financiero que deberían conducir, por una parte, a permitir mayor acceso a las operaciones de la banca extranjera en el país y, por la otra, a desligar al Banco Central de la normativa relativamente rígida de fijar intereses activos y pasivos del sistema bancario. capítulo xv Política cambiaria Introducción Con la suspensión de la libre convertibilidad y consiguiente devaluación experimentada por nuestro signo monetario en febrero de 1983, se inicia un intenso proceso de ajuste y de controles fundamentado en un sistema de cambios múltiples o diferenciales, cuyo mantenimiento se consideraba fundamental por razones de tipo económico y fiscal, y el cual se elimina a comienzos de 1989 para dar cabida a una unificación cambiaria conjuntamente con el retorno a la libre convertibilidad. Tales medidas, sin embargo, no logran restaurar el equilibrio en los pagos externos ni detienen la vertiginosa caída de las cotizaciones del bolívar, el cual desciende durante el decenio reseñado de Bs. 4,30 por dólar en 1980, a alrededor de Bs. 45,00 por dólar a mediados de 1990. La devaluación registrada cobra mayor significación si se toma en cuenta que, durante el mismo período, el dólar experimentó una baja significativa en relación con la mayoría de las monedas europeas y el yen japonés, todo lo cual conduce a un mayor deterioro de nuestra capacidad adquisitiva con respecto al exterior1. 1 Como es obvio, resulta difícil establecer una separación tajante entre la política cambiaria y la política monetaria. En principio, puede afirmarse que todas las acciones del Banco Central, destinadas a influir sobre la balanza de pagos y el tipo de cambio, caen dentro del campo de la política monetaria, mientras que las acciones más específicas, vinculadas con la administra- 376 el banco central de venezuela Expectativas y contradicciones ante el problema cambiario Además del debilitamiento en los precios del petróleo y la contratación de una elevada deuda externa para fines poco reproductivos, así como las fuertes salidas de capitales −fenómenos ya examinados anteriormente−, influyeron en los desequilibrios que nos condujeron a la devaluación otras causas, quizás menos determinantes, pero cuyo control se encontraba más dentro del ámbito de acción de las autoridades monetarias. Tales causas se vinculan a la ausencia de ciertas decisiones apropiadas en el campo de la política económica en general y monetaria en particular, cuya adopción hubiera podido atenuar el impacto negativo de la situación y fueron, básicamente, en primer lugar, las demoras en adoptar el control de cambios; en segundo término, la falta de medidas oportunas para armonizar los intereses internos y externos; en tercer lugar, las demoras en refinanciar la deuda externa; y, por último, la relativa indiferencia ante las salidas de capitales. Las demoras en adoptar el control de cambios y la consiguiente devaluación son perfectamente explicables, tanto en el caso específico de Venezuela como en el de cualquier otro país, y constituyen una de las mayores desventajas del sistema de paridades fijas, puesto que todos o casi todos los gobiernos suelen posponer este tipo de ajustes hasta última hora, por considerar que el establecimiento de un control de cambios o una devaluación significan la materialización del fracaso de una política económica, y que tales medidas suelen ser generalmente traumáticas y antipopulares. Por ello, los retardos en adoptarlas, pensando que la situación puede corregirse por sí sola o que se puede dejar la decisión al siguiente Gobierno o al siguiente ministro de Hacienda o presidente del Banco Central, constituyen casi una regla general a escala mundial. Lo lamentable es que mientras no se adopta la decisión se pierden valiosas reservas internacionales, que pueden ser utilizadas más racionalmente para afrontar compromisos externos ya contraídos o futuros, y evitar así ción de los tipos de cambio, corresponden a la política cambiaria. De acuerdo a ese criterio y por razones de sistematización, se ha creído que, en una reseña de este tipo, resulta más claro examinar la materia cambiaria de manera separada, aun cuando ello no sea lo más adecuado desde el punto de vista analítico. política cambiaria 377 que el impacto de la medida sobre la balanza de pagos y sobre el nuevo tipo de cambio sea menos acentuado. En el caso de nuestro país, la decisión se tomó después de haber perdido un gran volumen de reservas, tanto del Banco Central como de Pdvsa y del Fondo de Inversiones, reservas éstas que comenzaron a centralizarse en el Banco Central, ya sea para manejarlas más racionalmente o para dar mayor impresión de solidez, pero esa política no produjo los resultados deseados. La falta de una adecuada y oportuna decisión para armonizar los tipos de interés internos y externos, se cuenta entre los factores determinantes que acentuaron las salidas de capitales y precipitaron los desequilibrios en la balanza de pagos que condujeron a la devaluación. Este fenómeno se registra en los años 1980, 1981 y parte de 1982, cuando los esfuerzos para combatir la inflación en Estados Unidos se materializaron en una política de dinero escaso y en la consecuente elevación de las tasas de interés, dentro de niveles prácticamente desconocidos en ese país. En Venezuela, por el contrario, durante varios lapsos se mantiene una política de intereses bajos, los cuales en promedio llegaron a situarse muy por debajo de los prevalecientes en los mercados financieros internacionales. De este modo, al debilitamiento de la confianza en la economía nacional se sumó el atractivo de mayores rendimientos para los ahorros que se alejaban del país y buscaban colocación en el exterior. Las demoras en refinanciar la deuda externa han sido también consideradas como causas que acentuaron los desequilibrios existentes. En agosto de 1981 el Congreso Nacional autorizó el refinanciamiento de USD 13.000 millones, ya convenido en términos de plazo e interés con los bancos acreedores, y en momentos en que el crédito exterior del país permitía lograr condiciones bastante favorables. Sin embargo, por aparentes discrepancias dentro del sector público venezolano, estas negociaciones no llegaron a concretarse, lo que trajo como resultado que al producirse la reducción de los precios del petróleo, el país se encontrase frente a una deuda en gran parte vencida que no estaba en capacidad de honrar, puesto que no se había logrado la reestructuración de los pagos. Ante tal situación se registró un deterioro en el crédito externo del país y se paralizó virtualmente el financiamiento procedente del exterior. 378 el banco central de venezuela La argumentación de que hubo relativa indiferencia ante las salidas de capitales nacionales, se basa en el hecho de que en distintas oportunidades voceros oficiales sustentaron públicamente el criterio de que tales salidas estaban en concordancia con una política deliberada del Gobierno, cuya finalidad era evitar el impacto inflacionario de la excesiva liquidez interna. Esto originó numerosas controversias, entre otras razones, porque no se vislumbraba claramente el sentido antiinflacionario de dejar salir capitales nacionales y, a la vez, contratar financiamiento externo. En todo caso, la ausencia de decisiones apropiadas sobre los importantes aspectos de política monetaria antes comentados, contó con explicaciones más o menos razonables. La demora en adoptar la devaluación o control de cambios se explica perfectamente por las causas antes anotadas; la no armonización de intereses internos y externos se atribuyó a que una elevación significativa en el país podría crear obs­ táculos para el financiamiento de las actividades productivas, y las demoras en refinanciar la deuda externa pueden haber obedecido también a los elevados tipos de interés prevalecientes en el exterior. Una de las medidas ortodoxas, a la que normalmente se recurre para evitar las salidas de capitales, es una reducción de la liquidez, pero ello origina también dificultades para el financiamiento de las actividades productivas internas. Esta última materia era objeto de intensas discusiones cuando sobrevino la baja en los precios del petróleo. Finalmente, cuando se llegó al convencimiento de que el desequilibrio en los pagos externos había adquirido un carácter irreversible y que era necesario adoptar urgentes medidas de tipo cambiario, surgieron en el Ejecutivo Nacional y Banco Central dos tendencias contrapuestas: una, posiblemente influida por la filosofía del Fondo Monetario Internacional, según la cual debería realizarse una devaluación lineal suficientemente fuerte para detener las salidas de capitales y restaurar el equilibrio en la balanza de pagos; y, otra, que se inclinaba por el establecimiento de un control de cambios. A favor del control de cambios se adujo que este mecanismo evitaría o reduciría el impacto inflacionario que habría de derivarse de la devaluación lineal, a la vez que permitiría el reconocimiento de los pagos de la deuda pública y privada externa al mismo tipo de Bs. 4,30 por dólar al cual se habían contraído. Esta tesis política cambiaria 379 privó sobre la primera al adoptarse un sistema de cambios diferenciales; pero la controversia continuó, decidiéndose que el país debería marchar progresivamente hacia una tasa única determinada por las fuerzas del mercado. El control de cambios (1983) El control de cambios que se estableció en febrero de 1983 contemplaba la creación de un mecanismo administrativo encargado de la distribución de divisas, así como el establecimiento de dos tipos de cambio. El primero de ellos a Bs. 4,30 por dólar para la amortización de intereses de la deuda externa pública y privada, así como para la importación de bienes considerados esenciales por el Ejecutivo Nacional; mientras que el segundo tipo de cambio, de Bs. 6,00 por dólar, estaba destinado a la importación de bienes no declarados esenciales ni cuya importación estuviese reservada al Ejecutivo Nacional. Conjuntamente con esos tipos de cambios se permitió el establecimiento de un mercado libre flotante de divisas, concentrado preferentemente en las Bolsas de Valores de Caracas y nutrido en buena parte por las intervenciones del Banco Central. Las cotizaciones en este mercado para el período en que se inició se situaron en un promedio de alrededor de Bs. 8,50 por dólar. El esquema adoptado se fundamentaba, por tanto, en el mecanismo de cambios múltiples o diferenciales, modalidad que había prevalecido en el país en ocasiones anteriores y sobre la cual se habían registrado experiencias relativamente positivas para enfrentar situaciones como la planteada. Por ello fue acogido satisfactoriamente, ya que presentaba también la ventaja de ser bastante flexible y no lesionaba intereses creados. En efecto, al mantenerse un tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar para importaciones consideradas esenciales, se garantizaba su abastecimiento a los mismos niveles de precios que habrían prevalecido en el país para tales renglones, lo que aminoraba el efecto que sobre el costo de vida hubiera tenido una devaluación lineal. Por otra parte, el tipo de cambio más elevado para productos no esenciales o suntuarios parecía justificarse plenamente ante los desequilibrios de balanza de pagos y la necesidad de hacer sacrificios para enfrentarlos. También se consideró 380 el banco central de venezuela positivo el establecimiento de un mercado libre sostenido por el Banco Central a través del cual se financiarían las salidas de capitales y se colocarían las divisas provenientes de los que retornarían al país; y, fundamentalmente, se negociarían los medios externos de pagos obtenidos por las exportaciones no tradicionales, las cuales al beneficiarse de un nuevo tipo de cambio, deberían estimularse sustancialmente. El nuevo sistema cambiario fue igualmente recibido con beneplácito por los organismos empresariales, dadas las disposiciones mediante las cuales se otorgarían divisas al tipo preferencial para la cancelación de obligaciones derivadas de la deuda privada externa. Por último, resultaba del mismo modo beneficioso para el fisco por el mayor diferencial cambiario que obtendría. El marco legal, dentro del cual se desarrolló el control de cambios durante su primer año de vigencia, fue objeto de distintas modificaciones, explicables por la necesidad de dar cabida a situaciones no previstas y a reglamentar más adecuadamente el funcionamiento de los esquemas adoptados. Estas modificaciones se realizaron a través de distintos decretos relacionados, más que todo, con el registro de la deuda externa privada, las características o definición del ámbito de dicha deuda, las remesas a estudiantes, el funcionamiento del Puerto Libre de Margarita y el establecimiento del mercado libre de cambios. Pero también hubo necesidad de otras modificaciones y precisiones. Los resultados de las transacciones externas realizadas durante el año 1983 fueron efectivamente compatibles con las medidas que se adoptaron, al reducirse sustancialmente las importaciones y detenerse las salidas de capitales. En ese año se registró un superávit en cuenta corriente ligeramente superior a los 3.000 millones de dólares, gracias a ello se cumplió con numerosos compromisos externos y se logró una recuperación de las reservas internacionales del orden de los 500 millones de dólares. Sin embargo, el Informe Económico del Banco Central, al analizar el desenvolvimiento de la economía nacional bajo el régimen de control de cambios, contiene una serie de consideraciones de las cuales parece desprenderse que, según ese Instituto, el mecanismo adoptado no resultaba el más conveniente a los intereses del país. En efecto, apunta dicho informe, que el mantenimiento del tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar para la política cambiaria 381 gran mayoría de los bienes considerados como esenciales para el Ejecutivo Nacional, “si bien tiene la ventaja de que minimiza los efectos alcistas sobre los precios que hubieran tenido una abierta devaluación”, también sacrifica la posibilidad de iniciar una efectiva sustitución de importaciones por producción nacional, lo cual hubiera podido lograrse con una paridad comercial más representativa. Destaca, igualmente, que el nuevo sistema cambiario, al no conceder atención preferente a los factores generadores del desequilibrio interno, tiende a potencializarlo, y agrega: Este interés del Ejecutivo Nacional en compatibilizar la preservación de un alto nivel de reservas internacionales con la minimización de las presiones alcistas de los precios, le imprimió desde un principio falta de organicidad al esquema cambiario, lo cual se manifestó en continuas modificaciones que se le fueron incorporando al diseño inicial, así como en indefiniciones que se evidenciaron a partir de su implantación, especialmente en lo relativo al tratamiento que se daría al pago del servicio de la deuda privada y a la imprecisión respecto al tipo de cambio que se aplicaría al resto de las importaciones no favorecidas con los tipos de cambio preferenciales (pp. 114-115). La notoria lentitud y complejidad de los procedimientos administrativos para la adjudicación de divisas preferenciales es otra materia que aborda el Banco Central en el ya mencionado documento. Esta lentitud −según se enfatiza− no sólo condujo “a una depreciación del signo monetario más alto de lo que para entonces se juzgó como una paridad comercial del bolívar representativa y libre de sobrevaluación”, sino que creó presiones sobre el mercado libre de divisas que venía funcionando en la Bolsa de Valores, puesto que los importadores o quienes tenían que cumplir con obligaciones externas, mientras esperaban el otorgamiento de divisas preferenciales, tenían que recurrir a este mercado. Esto, a su vez, originó presiones especulativas y distorsiones que obligaron al Banco Central a suspender su intervención en la Bolsa de Valores y a vender divisas a la banca en forma directa al tipo de cambio que prevalecía en ese último mercado. 382 el banco central de venezuela El caso de la deuda privada externa El reconocimiento de obligaciones derivadas de la deuda privada externa, de acuerdo con el principio establecido originalmente en febrero de 1983, ha sido una de las materias más complejas y controversiales que han tenido que abordar nuestras autoridades monetarias, así como la fuente determinante de numerosos abusos, injusticias y conflictos. Por ello, para abordar esta problemática con el mayor grado de racionalidad, han tenido que dictarse distintos decretos y resoluciones complementarios de la normativa cambiaria original, sin que aún así se hayan podido lograr soluciones totalmente satisfactorias. Las causas de la complejidad de esta materia son numerosas y de la más variada índole. Como norma general, se partió del principio de que no pocas empresas del sector privado deben haber tenido obligaciones legítimas con el exterior, ya sea de largo plazo para financiar planes de expansión o también dentro de sus operaciones habituales. Esta posibilidad no puede descartarse, pues el financiamiento externo del sector privado era práctica bastante conocida, la cual tuvo que haberse acentuado por causa de las restricciones crediticias internas que precedieron al control de cambios. Por consiguiente, el reconocimiento de esas obligaciones se encontraba plenamente justificado, aun cuando en otros países la norma general suele ser la de que quienes contraen obligaciones externas asumen el riesgo cambiario. No obstante, frente a situaciones de endeudamiento legítimo y justificado, cuyo pago al tipo de cambio preferencial era procedente, no resultaba totalmente descartable la posibilidad de que pudieran adjudicarse divisas preferenciales para propósitos ilegítimos, mediante la justificación de falsas obligaciones con el exterior por parte de empresarios inescrupulosos. De ahí, que el Gobierno nacional y el Banco Central tuvieran que ser particularmente cautelosos en esta materia para evitar posibles fraudes a la nación, que hubieran podido derivarse de situaciones como las siguientes: En primer lugar, existía la posibilidad de que algunos empresarios e importadores, ante la experiencia obtenida en 1960, cuando se reconocieron con amplia liberalidad las obligaciones externas del sector política cambiaria 383 privado, hubiesen estado documentando obligaciones ilegítimas para obtener divisas al tipo preferencial, a fin de colocarlas posteriormente en el mercado libre con el consiguiente beneficio cambiario. En segundo término, se aduce que resultaba poco probable, para no decir irregular, que el sector privado hubiese contraído un fuerte volumen de obligaciones externas ante la sospecha de un inminente control de cambios o de una devaluación, como parecieran demostrarlo las fuertes salidas de capitales que se registraban y aconsejaban prudencia frente al endeudamiento externo. Pero las mayores sospechas acerca de posibles irregularidades en la deuda privada externa se derivaban, precisamente, de las fuertes salidas de capitales privados que habían tenido lugar antes del control de cambios y que hacían pensar que el sector privado venezolano era acreedor neto frente al exterior. De estas salidas de capitales parecían desprenderse dos posibilidades: por una parte, que un gran número de empresas nacionales tenían fondos en el exterior por razones de elemental previsión, para hacer frente a sus obligaciones, o por fines puramente especulativos; y, por la otra, que muchos empresarios endeudaron sus empresas con bancos del exterior para hacerse de fondos que posiblemente colocaron también fuera del país, a nombre de otras personas naturales o jurídicas, con la seguridad de que el Gobierno nacional les reconocería tales obligaciones como legítimas y les asignaría divisas preferenciales para su cancelación. A todo ello se agregaba el caso de las empresas transnacionales residenciadas en el país, cuyos vínculos con sus casas matrices podrían eventualmente prestarse para la documentación de obligaciones con esas sedes o compañías del mismo grupo, a fin de obtener beneficios cambiarios. Por último, las discrepancias entre las cifras de endeudamiento externo del sector privado venezolano, realizadas originalmente por los bancos del exterior, y las que comenzaron a aparecer en el país, acentuaban las sospechas o dudas sobre posibles irregularidades. Desde otro punto de vista, el sector privado a través de sus organizaciones empresariales ejercía fuerte presión para lograr un reconocimiento de la deuda objeto de consideración, en los términos más amplios, sin demoras y con la menor cantidad de trámites burocráticos, aduciendo 384 el banco central de venezuela su legitimidad y los grandes riesgos en que incurría el país de no cancelarse estas obligaciones en forma oportuna, tales como: quiebra masiva de empresas y paralización de la producción por falta de suministros procedentes del exterior. Este problema originó algunos enfrentamientos o discrepancias conceptuales dentro del sector público como parecía desprenderse de las numerosas declaraciones de prensa, conferencias y exposiciones de voceros oficiales. La posición más conservadora o cautelosa fue la del Banco Central, cuya Administración sustentaba el criterio de que resultaba difícil dar un tratamiento preferencial a la deuda externa privada por razones como las siguientes: a) la condición de acreedor neto frente al exterior que se atribuía al sector privado venezolano, en razón de sus grandes salidas de capitales y, en particular, de las empresas financieras transnacionales y los grandes consorcios industriales y comerciales; b) las dificultades prácticas para analizar cabalmente las numerosas solicitudes y determinar los saldos netos frente al exterior de cada una de las empresas solicitantes; c) el desconocimiento del perfil exacto de la deuda privada venezolana en cuanto a la magnitud, plazo de vencimiento y tipos de interés, elementos fundamentales para programar una razonable política sobre la materia; y, por último, d) la circunstancia de que los ingresos de divisas y reservas internacionales del país se habían venido deteriorando sustancialmente y no podía darse cabida a un número indeterminado de solicitudes. Todos estos elementos condujeron a la configuración e implementación sobre la marcha de una serie de políticas cautelosas y, a la vez, flexibles, en las cuales se ratificaron y rectificaron decisiones contenidas en los decretos originales. Como es obvio, el punto de partida fue el registro de la deuda privada externa elaborada por Recadi, organización que recibió en 1983 solicitudes por un monto de USD 14.364 millones, y que después de un primer análisis se redujo a una cifra del orden de los USD 6.000 millones, considerada como procedente. Un paso importante de rectificación fue el de ampliar la definición o el concepto restrictivo de deuda externa privada contenido en el decreto inicial, a fin de reconocer nuevos tipos de endeudamiento que fueron clasificados como deuda financiera del sector financiero, deuda financiera del sector no financiero y deuda comercial del sector no financiero. Asimismo, en política cambiaria 385 1984 se creó una comisión integrada por los representantes del sector público, sector empresarial (Fedecámaras) y la Confederación de Trabajadores de Venezuela para estudiar más cabalmente la situación, y formular recomendaciones específicas sobre el registro de la deuda pública externa elaborada por Recadi. Además, ante las demoras en la aprobación definitiva del registro de la deuda externa, se implementaron mecanismos provisionales para el otorgamiento de divisas destinadas a la cancelación de intereses, previa garantía bancaria por parte de las empresas solicitantes. Una modalidad que tuvo bastante acogida entre el sector empresarial, por considerársele un mecanismo ingenioso para contribuir a aliviar la carga de la deuda externa privada, fue el llamado “bono cero cupón”, implementado a raíz del Convenio Cambiario Nº 5, suscrito entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central en 1985. Este convenio permitía a las empresas de servicios públicos y a las sociedades financieras que tuviesen obligaciones con el exterior adquirir divisas en el Banco Central para comprar bonos denominados en dólares a descuento, y cuyo valor a 10 años fuese igual al monto del principal adeudado. El Informe Económico del Banco Central correspondiente a 1985 (p. 45) aclara cabalmente la materia cuando dice: Esta modalidad consiste en la adquisición a descuento, por parte de los entes deudores mencionados, de bonos emitidos por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, por un valor que no deberá ser mayor de 30% del saldo pendiente de la deuda externa reconocida por la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (Recadi). Después de lo cual agrega que, con el tiempo, los bonos adquiridos se revalorizarán “de forma tal que al concluir su período de maduración, estimado entre 10 y 12 años, su valor sería igual al monto de la deuda, lo cual permitiría utilizarlos para cancelarla”. Este mecanismo, al parecer, estaba diseñado para solucionar el problema de importantes empresas de servicios como La Electricidad de Caracas y no estuvo totalmente exento de controversia, pues además de la favorable acogida que tuvo en el sector empresarial fue también objeto de críticas basadas en dudas acerca de la legitimidad de esos endeudamientos. 386 el banco central de venezuela Posteriormente, a comienzos de 1986 se diseña un nuevo esquema para el pago de la deuda privada externa basada en la utilización del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam), consistente en la emisión de bonos en moneda extranjera por parte de este organismo, los cuales serían entregados por cuenta de los deudores privados a sus correspondientes acreedores, previo pago de su contravalor en bolívares al tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar, pero tal mecanismo fue descartado en el mismo año de su creación, por causa de la baja en los ingresos del sector petrolero y la presión que podía ejercer sobre las reservas internacionales. Por último, en diciembre de ese mismo año, surge el esquema de concertación de contratos de suministro de divisas para deudores privados, a través del cual resultaba posible obtener una garantía de tipo de cambio para el pago del principal, previa entrega de una prima de cobertura y mediante la constitución de un fideicomiso irrevocable en el Banco Central. El Informe Económico de 1986 (p. 43) plantea esta situación así: La eliminación del Fococam dejó el pago de la deuda privada externa en una situación de indefinición hasta diciembre de 1986, cuando, luego de un laborioso proceso de búsqueda y evaluación de mecanismos alternativos, quedó definitivamente establecido un esquema de pago para la deuda privada externa registrada en Recadi. En términos generales, dicho esquema consistió en la concertación de contratos de suministros de divisas con los deudores privados, dentro de los cuales se contempló la opción de obtener una garantía del tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar para el pago de capital en un plazo de 8 años, mediante cuotas crecientes y consecutivas, previa entrega de una prima de cobertura. Posteriormente, se indica que los fondos, obtenidos de la figura del fideicomiso, podrán ser invertidos por el Instituto de acuerdo con sus lineamientos de política monetaria. También se previó la posibilidad de obtener garantía cambiaria para la cancelación de los intereses, hasta un máximo de 9% anual, mediante el pago de una prima variable en función de la tasa de interés asegurada. política cambiaria 387 Evolución de la balanza de pagos y régimen cambiario (1984-1988) 1. La tendencia a la recuperación de las cuentas externas, que se había iniciado con el control de cambios establecido en 1983, continuó de manera firme en 1984. Durante ese año la balanza de pagos registró un saldo global favorable de 2.405 millones de dólares, determinado fundamentalmente por un aumento en las exportaciones, pues las importaciones se recuperaron frente a la cifra registrada en el año precedente, cuando presentaron su nivel más bajo. Por su parte, las reservas internacionales crecieron de manera significativa, al situarse en USD 12.469 millones, frente a USD 11.149 millones en 1983. La política cambiaria, según el Informe Económico del Banco Central (p. 51), se orientó a la búsqueda de un mejoramiento de la competitividad externa a través de la corrección de la sobrevaluación del tipo de cambio, “orientado a crear condiciones para alcanzar una posición superavitaria en cuenta corriente, basada en la producción de bienes transables internacionalmente”. Posiblemente dentro de este contexto, a través del Convenio Cambiario celebrado en el mes de febrero, se realizó una nueva devaluación del bolívar, al establecerse un nuevo tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar para la gran mayoría de los artículos que anteriormente se importaban a la tasa preferencial de Bs. 4,30. Esta última tasa quedó sólo para una proporción minoritaria del total de las importaciones. Asimismo, se fijó un nuevo tipo de cambio de Bs. 6,00 por dólar para la compra por parte del Banco Central de las divisas provenientes de las exportaciones petroleras, y se permitió que las divisas procedentes de las exportaciones de las empresas del Estado pudiesen ser negociadas en el mercado libre, lo cual en el régimen cambiario anterior sólo era aplicable a la Siderúrgica del Orinoco (Sidor). El establecimiento de ese tipo de cambio de Bs. 6,00 para la industria petrolera se justificaba, según voceros oficiales, por la necesidad de “asegurar a esta industria autosuficiencia financiera” y contribuir a diversificar las fuentes de financiamiento fiscal. La incorporación de las divisas provenientes de la exportación de las empresas del 388 el banco central de venezuela Estado al mercado libre tuvo como propósito incentivar las exportaciones de estas empresas, a fin de que pudiesen mejorar su situación financiera y facilitar la cancelación de sus obligaciones externas. Durante ese año, 44,5% de los egresos de divisas correspondió a transacciones realizadas al tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar, pero se mantuvo una proporción significativa a Bs. 4,30 por dólar −según indica el Informe Económico− por el retardo que supone la transferencia progresiva de importaciones al nuevo tipo de cambio, y porque se realizaron crecientes erogaciones a Bs. 4,30 por dólar para la cancelación del servicio de la deuda externa contraída por las empresas del Estado. 2.La política cambiaria que se llevó a cabo en 1985 continuó dentro del propósito de garantizar un adecuado nivel de reservas internacionales y estimular las actividades nacionales de bienes comercializables internacionalmente, dándose prioridad al suministro oportuno de divisas para la importación de insumos requeridos por las actividades productivas internas. Durante ese año el panorama económico nacional se mantuvo bajo la influencia de expectativas poco favorables, vinculadas al deterioro del mercado petrolero, las dificultades para la renegociación de la deuda pública externa y el incremento en la cotización del dólar en el mercado libre de divisas. La balanza de pagos presentó un nuevo saldo favorable de USD 1.883 millones, bastante similar al del año precedente, a pesar del menor saldo activo en las transacciones corrientes, debido a la situación del mercado petrolero. Por ello, el resultado global favorable en la balanza de pagos fue atribuido al diferimiento del pago de la cuota de la deuda externa previsto a ser cancelado ese año, así como al ahorro de divisas originado por la baja en los tipos de interés en el mercado internacional. Al concluir el año 1985, las reservas internacionales se situaron en USD 13.750 millones. En lo que concierne a las modificaciones en la normativa legal para el otorgamiento de divisas, se suscribió un nuevo Convenio Cambiario con el Ejecutivo Nacional y se adoptaron dos decisiones de apreciable importancia. En lo correspondiente al pago de la política cambiaria 389 deuda privada externa, contraída por las empresas de servicios públicos esenciales y las sociedades financieras, se dio comienzo a la implementación del mecanismo conocido como “cero cupón”, el cual se ha descrito someramente en las referencias que se hacen sobre la mencionada deuda. La otra medida de gran interés fue la aprobación de un certificado de disponibilidad de divisas para el pago de las importaciones autorizadas por Recadi, creado para garantizar el financiamiento comercial. Este mecanismo estableció que las instituciones financieras del país recibirían, a la fecha de emisión de dicho certificado, 20% del total de las divisas autorizadas por Recadi, mientras que el 80% restante se haría efectivo una vez fueren presentados al Banco Central todos los documentos que comprobaran el ingreso al país de la referida importación. Con esta medida se aspiraba a lograr una mayor eficiencia en el manejo de los activos externos y agilizar el proceso de pagos por concepto de importaciones. 3. Los resultados de las cuentas externas correspondientes a 1986 estuvieron marcadamente determinados por la situación del mercado petrolero y la sensible reducción que se produjo en los precios de los hidrocarburos. La balanza de pagos registra ese año un déficit de USD 3.803 millones como resultado del saldo adverso de USD 2.011 millones en cuenta corriente, determinado por una baja de alrededor de 50% en el precio promedio de realización de las exportaciones petroleras. Este comportamiento del sector externo se traduce en una reducción de las reservas internacionales, cuyo monto a finales de año se sitúa en USD 9.858 millones. A consecuencia de la situación antes expuesta, el bolívar experimenta una nueva devaluación, la cual se materializa a través del Convenio Cambiario suscrito entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central en diciembre de 1986, en donde se dispone que la totalidad de las transacciones comerciales y financieras se efectúen a través del mercado controlado de divisas, al tipo de Bs. 14,50 por dólar, con excepción de las operaciones cambiarias del sector petrolero, del hierro y de un grupo limitado de productos esenciales. Además, se estableció que las divisas provenientes de las exportaciones no tradicionales 390 el banco central de venezuela deberían ser vendidas al Banco Central al tipo de cambio establecido de Bs. 14,50 por dólar. Asimismo, debido a la creciente presión sobre el tipo de cambio del mercado libre, el Banco Central dictó un conjunto de resoluciones en donde se estableció, por una parte, que los bancos con activos en moneda extranjera deberían enterar en el Banco Central un encaje especial equivalente al 100% de dichos activos, y, por la otra, que los bancos que concediesen préstamos a las empresas inscritas en el registro de operadores cambiarios deberían constituir un encaje especial del 100%. También en esa oportunidad se regularon las actividades de corretaje e intermediación realizados por los operadores cambiarios en el mercado de divisas. 4.Un mejoramiento de cierta significación se observa en los resultados de la balanza de pagos de 1987, cuando el déficit global se reduce a USD 876 millones, frente al saldo negativo ya señalado de 3.803 en el año precedente. El incremento en el precio promedio de realización de las exportaciones de hidrocarburos resulta el factor fundamental de esta nueva situación, acompañada también por menores pagos por concepto de intereses de la deuda externa, puesto que las importaciones no se redujeron sino que experimentaron un nuevo incremento, aunque de menor cuantía. Las reservas internacionales se sitúan al cierre del año en USD 9.376 millones. La política cambiaria, según el Informe Económico de ese año, se orientó a consolidar la unificación al tipo de cambio de Bs. 14,50 por dólar, así como a la eliminación de factores especulativos en el mercado de divisas que continuaban creando fluctuaciones erráticas en la cotización del dólar. En concordancia con el primero de los objetivos citados, se continuó el traspaso al mercado de Bs. 14,50 por dólar de los pocos renglones cuya importación podía realizarse a Bs. 7,50 por dólar; se estableció el tipo de cambio de Bs. 14,50 para las operaciones de la industria petrolera y del mineral de hierro, y se dispuso que las divisas que ingresen al país por concepto de inversiones extranjeras y créditos externos sean vendidas, con carácter de obligatoriedad, al Banco Central al mismo tipo de cambio de Bs. 14,50. Para lograr el política cambiaria 391 segundo objetivo se adoptaron una serie de medidas que tenían por finalidad reducir en forma gradual la actividad de los operadores cambiarios. En este sentido, se prohibió la venta de divisas a personas no domiciliadas en el país; se establecieron normas para evitar que la banca extranjera intervenga en dicho mercado y, finalmente, se decidió excluir a los operadores cambiarios del mercado de divisas, con lo cual sólo los bancos y casas de cambio quedaron autorizados para actuar en dicho mercado de manera organizada. 5. Durante el año 1988 se registra un nuevo déficit en la balanza de pagos. El saldo negativo se sitúa en USD 4.672 millones, derivado, fundamentalmente, de una reducción de 17% en el precio de realización de las exportaciones de hidrocarburos, frente a un aumento del orden de 30% en el valor total de las importaciones. Ese saldo en las operaciones externas trajo como consecuencia un apreciable descenso en las reservas internacionales, cuyo monto se sitúa al final del año en USD 6.671 millones, correspondiendo sólo alrededor de 2.000 millones de dólares a reservas operativas. Además de la reducción en los precios de realización de petróleo se citan como determinantes de estos desajustes el incremento registrado en la liquidez de la banca, lo cual contribuyó al financiamiento de mayores importaciones, así como las expectativas acerca de una nueva devaluación que, asociada al aumento de la liquidez y al mantenimiento de tasas de interés negativas, estimuló las salidas de capitales. Como es obvio, de la situación expuesta parecía desprenderse, bien sea que el tipo de cambio de Bs. 14,50 por dólar ya no era realista o que el control de cambios no funcionaba satisfactoriamente. En vista de ello se adoptaron nuevas soluciones. Unificación cambiaria (1989) El propósito de unificar el tipo de cambio había sido anunciado por el Gobierno nacional y el Banco Central prácticamente desde que se estableció el sistema de cambios múltiples o diferenciales en 1983, al cual se le atribuyó siempre carácter de transitoriedad para solucionar 392 el banco central de venezuela problemas a corto plazo, mientras se lograba un equilibrio más permanente en la balanza de pagos y se avanzaba de manera más firme hacia el cambio unificado. El propio presidente de la República, doctor Luis Herrera Campíns, esbozó claramente esta situación en 1984 cuando dijo que el país debería “caminar, pero no correr hacia la unificación”. Por otra parte, la idea de la unificación estaba implícita en los compromisos adquiridos por Venezuela en su condición de país suscriptor del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, donde se establece que los países miembros de esa organización deben de abstenerse de llevar a cabo prácticas monetarias injustas o contrarias al libre de­ senvolvimiento del comercio mundial, entre los cuales se encuentran los tipos de cambio múltiples. Además, se juzgó que la unificación constituye una práctica sana, capaz de contribuir no sólo a evitar muchos de los problemas que planteaba el control de cambios, sino también a crear un ambiente propicio para lograr un refinanciamiento más favorable de la deuda externa y restaurar el crédito internacional del país. En concordancia con esta situación, así como con la nueva política económica anunciada por el Presidente de la República en febrero de 1989, el Ejecutivo Nacional, mediante Decretos Nº 76 y N° 77 del 13 de marzo de ese mismo año, eliminó el Régimen de Cambios Diferenciales que venía operando desde 1983, y autorizó al Banco Central de Venezuela para permitir que el tipo de cambio para las operaciones de compra y venta de divisas fluctúe libremente según la oferta y la demanda. De acuerdo con la autorización contenida en ese decreto, así como en el nuevo Convenio Cambiario, el Banco Central fijó un tipo de cambio único y flotante que se inició con una cotización de Bs. 36 por dólar y que experimentó posteriormente ligeras alzas hasta situarse en un promedio del orden de los Bs. 40 para el resto del año. Como resulta evidente, estas decisiones implicaron no sólo una unificación cambiaria, sino también una nueva devaluación, en la medida en que las importaciones y pagos que antes se realizaban con dólares al tipo de cambio de Bs. 14,50 se realizarían ahora al nuevo tipo de cambio que se inició a Bs. 36 por dólar. El Convenio Cambiario Nº 1 suscrito entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela con fecha del 15 de marzo de 1989, precisa las condiciones en que habrá de desenvolverse el nuevo régimen cam- política cambiaria 393 biario. Además de reiterar, en su cláusula décima tercera, que el tipo de cambio fluctuará de acuerdo con la oferta y la demanda de divisas. Dicho convenio dispone que las divisas provenientes del sector hidrocarburos continuarán siendo de venta obligatoria al Banco Central al tipo de cambio que rija conforme a la oferta y la demanda de divisas, estableciéndose, además, una centralización de las reservas de ese sector en el Banco Central, así como las previsiones necesarias para que las mismas puedan ser movilizadas. También serán de venta obligatoria al Banco Central los ingresos de divisas del Fondo de Inversiones, así como los derivados de operaciones de crédito público externo. Las divisas provenientes de exportaciones y otras operaciones del sector privado podrán así ser negociadas libremente en el sistema bancario, para cuyo caso los bancos que realicen operaciones de esta naturaleza están obligados a anunciar públicamente el tipo de compra y de venta aplicables a tales operaciones. En sus disposiciones transitorias, el convenio contempla el tipo de cambio que habrá de aplicarse para importaciones ordenadas según el régimen cambiario derogado. Para tales efectos, se estableció una tabla donde se fija el porcentaje de divisas que se asignará al tipo de cambio anterior, lo cual se vinculaba con la fecha de nacionalización o ingreso al país de las respectivas mercancías. Así, por ejemplo, para mercancías que ingresaron al país hasta el 31 de mayo de 1988 se previó la entrega de 100% de las divisas a Bs. 14,50 por dólar, porcentaje que comienza a decrecer de acuerdo con la fecha de ingreso de la mercancía hasta en 17% para las que ingresaron hasta el 31 de octubre de 1988. El porcentaje restante debería ser adquirido al tipo del mercado libre. También se establecieron disposiciones para el pago de importaciones prioritarias que tenían acceso al tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar. En el caso de importaciones amparadas por cartas de crédito abiertas con los bancos nacionales, respecto a las cuales para la fecha del nuevo Convenio Cambiario hubiese vencido el plazo para que el Banco Central hiciese la transferencia de divisas, se contempló que el Instituto entregaría a dichos bancos títulos de crédito denominados en moneda extranjera, a cuyos fines deberían presentar constancia de que los interesados aceptaban esta forma de pago. Posteriormente, mediante Decreto Nº 300 del 394 el banco central de venezuela mes de junio de 1989, implementado por el Convenio Cambiario Nº 2 celebrado en ese mismo mes, se dispuso que el Banco Central, en la medida de sus posibilidades, venderá las divisas necesarias para el pago de la deuda externa registrada, contraída bajo la modalidad de préstamos directos, garantías o seguros otorgados por agencias gubernamentales destinadas a la promoción de las exportaciones de sus respectivos países de origen. El Directorio del Banco Central elaboró distintos reglamentos en donde se desarrollaba y precisaba con mayores detalles estas últimas normativas en materia cambiaria. El tratamiento que se dio a las cartas de crédito y, en general, al tipo de cambio, aplicable a las importaciones realizadas antes de la unificación, originó las más variadas controversias que condujeron incluso a una demanda de nulidad del Decreto Nº 76, así como del Convenio Cambiario Nº 1, ya citados, aduciendo la inconstitucionalidad de algunas de sus disposiciones, al considerar que las obligaciones que el sector privado había contraído en el exterior por estos conceptos, se habían efectuado al amparo de decretos y decisiones administrativas tales como las “conformidades de importación” y los “certificados de disponibilidad de divisas”, cuyos poseedores consideraban se trataba de derechos adquiridos que les permitirían comprar divisas al tipo de cambio anterior, a fin de efectuar los pagos correspondientes derivados de esas obligaciones. A comienzos de marzo de 1990, la corte declaró sin lugar esta demanda de nulidad por considerar, básicamente, que las nuevas disposiciones cambiarias no tenían carácter retroactivo como planteaban los demandantes, por cuanto su contenido estaba dirigido a regular situaciones jurídicas hacia el futuro y derogar el sistema de cambios diferenciales hasta entonces vigente. Con esta sentencia aparentemente se solucionó la mayoría de los problemas jurídicos asociados a la situación de transitoriedad entre el control de cambios y la unificación, pero quedaron pendientes las más graves implicaciones derivadas del proceso de ajuste. Conversión de la deuda pública en inversión Un mecanismo bastante ingenioso para reducir el peso de la deuda externa y, a la vez, estimular la actividad económica interna, radica en la política cambiaria 395 modalidad conocida como “conversión de deuda externa en inversión”, utilizada con razonable éxito en otros países y establecida en Venezuela por decreto del mes de abril de 1987, modificado y ampliado por el Decreto Nº 86 del 15 de marzo de 1989. El principio general involucrado en esta operación, consiste en la adquisición de obligaciones externas emitidas por el sector público venezolano para ser convertidas en bolívares por el Banco Central, e invertir los correspondientes montos en el país en determinadas áreas consideradas como prioritarias. De este modo, deberían lograrse tres objetivos de gran importancia como son: la reducción progresiva de la deuda externa, el mejoramiento de su cotización en los mercados secundarios y el incremento de la inversión en el país para sustituir importaciones o promover exportaciones en determinados sectores. Dentro de la normativa legal establecida, corresponde a una Comisión Especial (integrada por los ministros de Hacienda, de Fomento, de Estado y por el presidente del Fondo de Inversiones de Venezuela) autorizar la conversión de la deuda pública externa en inversiones cuando éstas se orienten al desarrollo de las áreas específicas en el ya mencionado decreto, después de lo cual el Banco Central comprará al inversionista, de acuerdo con el procedimiento establecido, créditos representativos de la deuda pública externa a fin de proveerlo de los bolívares necesarios para efectuar la inversión autorizada. El decreto contempla tanto la conversión de la deuda pública externa en inversión nacional, como la conversión de dicha deuda en inversión extranjera. En el primer caso, se contempla que los inversionistas nacionales pueden realizar operaciones de conversión de deuda pública externa para financiar el componente nacional requerido en la ejecución de proyectos de inversión en actividades prioritarias establecidas, siempre que se acojan a las disposiciones sobre la materia. En el caso de conversión de deuda externa en inversión extranjera, se establecen disposiciones para conciliar el régimen de conversión con las disposiciones legales sobre inversiones extranjeras, tales como el correspondiente registro ante el organismo legal competente y la normativa para la transformación de la inversión extranjera en mixta o nacional. El inversionista deberá convenir en no remesar al exterior, por un plazo de tres años a partir de la fecha del registro, los dividendos o beneficios 396 el banco central de venezuela correspondientes a las acciones o cuotas de participación por un monto que no exceda de 10% anual de la parte de la inversión objeto de conversión. También deberá convenir en no reexportar el capital procedente de la conversión durante los primeros cinco años. La reexportación de capital permitida durante los ocho años subsiguientes no debe exceder de un monto de 12% anual no acumulativo. En el caso de la conversión de deuda externa tanto en inversión nacional como extranjera, el componente importado para la ejecución de los respectivos proyectos debe ser cubierto por fuentes externas de financiamiento. También mediante el Decreto Nº 1.200 del mes de julio de 1986, se previó la posibilidad de capitalización de créditos externos. Según el Informe Económico de 1987, esa modalidad asume la forma de capitalización directa, debido a que las acreencias sólo pueden convertirse en participación accionaria de la respectiva empresa deudora, mecanismo que permite disminuir la carga financiera de dicha empresa por concepto de deuda externa. Asimismo, debe anotarse que en los casos de conversión de deuda pública externa en inversión nacional o extranjera, las cantidades en bolívares que erogue el Banco Central por concepto de compra de obligaciones externas se transforman en deuda pública interna, en las condiciones que determinen el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Venezuela. Comentarios finales De lo expuesto se evidencia que los cambios estructurales que ha experimentado nuestra economía en los últimos años, asociados al endeudamiento excesivo, así como a las dificultades para realizar un diagnóstico preciso de la situación y tomar correctivos oportunos y adecuados, agravaron, al parecer, el comportamiento del sector externo de la economía venezolana y se tradujeron en una nueva y notoria disminución de nuestra capacidad adquisitiva frente al exterior, evidenciada por sucesivas devaluaciones que en unos pocos años han hecho pasar la cotización del bolívar de Bs. 4,30 por dólar a alrededor de Bs. 46 por dólar. La paralización de los flujos de capitales procedentes del exterior y las política cambiaria 397 salidas de recursos financieros internos han sido también causa determinante de la situación. Los cambios múltiples o diferenciales constituyeron un mecanismo bastante identificado con nuestras prácticas cambiarias tradicionales. Con su utilización comedida se obtuvieron experiencias relativamente favorables en períodos anteriores, pero al parecer no funcionaron satisfactoriamente en esta última oportunidad, posiblemente por el apreciable margen de diferencia que se registró entre los tipos de cambio del mercado libre y el controlado. Estas diferencias comenzaron a dar origen al surgimiento de una actividad exportadora fundamentada en bases poco firmes, al depender en gran medida de la importación de materias primas, maquinarias y tecnologías a un tipo de cambio relativamente bajo, para colocar su producción en el exterior con el beneficio de un tipo de cambio sustancialmente más elevado. Simultáneamente con este florecimiento en las exportaciones no tradicionales se registraban problemas de abastecimiento interno o encarecimiento excesivo de algunos renglones de producción nacional, debido a que por causa del diferencial cambiario resultaba más conveniente a sus productores colocarlos en el mercado externo y no en el nacional. De este modo, parecían haber surgido en el país dos economías contrastantes: por una parte, una bastante deprimida que funcionaba al tipo de cambio oficial; y, por la otra, una más próspera, constituida por los exportadores de bienes y servicios o sectores vinculados, la cual operaba al tipo de cambio libre, sin que se observaran posibilidades de nivelación a corto plazo entre una y otra. Fue éste el fenómeno que comenzó a conocerse como “dolarización de la economía”, el cual funcionaba aparentemente bien del lado de los precios, pero no del lado de los salarios. Desde otro punto de vista, la política de cambios diferenciales resultaba también poco sana en la medida en que se había convertido en un instrumento fiscal, debido a los apreciables ingresos que obtenía el fisco de la diferencia al adquirir divisas del sector petrolero a tipos de cambio reducido, para colocarlos a tipos más altos en otros sectores de la economía, práctica capaz de conducir a devaluaciones no justificadas por causas no vinculadas al sector externo, pero sí por razones fiscales. Por último, el mecanismo de control de cambios en lo que concierne a 398 el banco central de venezuela la asignación de divisas a los importadores funcionaba con apreciables deficiencias, tanto por su lentitud como por la generalización de prácticas poco ortodoxas que normalmente condujeron a otorgar divisas para importaciones y otros pagos muy por encima de las disponibilidades existentes, con efectos marcadamente desfavorables para la balanza de pagos y las reservas internacionales del país. Aparentemente, como resultado de la complejidad y poca conveniencia de las situaciones antes descritas, el Gobierno nacional se vio precisado a tomar medidas globales de ajustes para enfrentar la situación del sector externo, en cuyo ámbito no sólo se incluye la unificación cambiaria propiamente dicha, sino también una nueva política de comercio exterior y negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y la comunidad bancaria internacional para el refinanciamiento de la deuda. capítulo xvi Política monetaria Introducción Aun cuando las Memorias e Informes Económicos del Banco Central siempre han presentado, de manera explícita o implícita, información sobre la política monetaria llevada a cabo por ese Instituto, es a partir del decenio de los ochenta, cuando comienza a aparecer, en el último de los documentos citados, un capítulo introductorio donde se esbozan los objetivos y alcances de la política económica del sector público en general y se inserta de manera más o menos sistemática una sección titulada “política monetaria”, destinada a condensar los objetivos que se persiguen en ese campo y los medios de acción que se han venido empleando para alcanzarlos. Evidentemente, esta significativa modificación en el Informe Económico constituye un reflejo de la importancia que adquiere la política monetaria ante el mayor dinamismo de nuestra economía, y subraya también la complejidad de las nuevas atribuciones que tiene que abordar el Banco Central1. 1 La circunstancia de que en períodos anteriores no se incluyera una sección sobre política monetaria en las publicaciones del Banco, podría interpretarse como una tácita admisión, de que hasta entonces, ese Instituto (por las limitaciones del mercado monetario interno comentadas en capítulos precedentes) se limitaba sólo a ejercer las funciones más elementales de un banco central, pero no estaba en capacidad de ejercer un conjunto de acciones coordinadas para influir sobre la economía nacional, capaces de calificarse con la denominación de “política monetaria”. El hecho de que a partir de los años ochenta se hable con mayor amplitud sobre la política monetaria, constituye una justificación adicional para que este período se examine por separado. 400 el banco central de venezuela Como se ha comentado en capítulos anteriores, la influencia del sector externo está presente entre las causas determinantes que originan la mayoría de las acciones en el área de política monetaria, así como en las distintas orientaciones que esa política ha tenido durante los últimos años. Esos cambios de orientación comienzan con los mayores ingresos fiscales y de divisas derivados de las alzas en los precios del petróleo, cuando el objetivo fue el de tratar de contrarrestar la posible incidencia inflacionaria que podrían acarrear esos flujos de capitales. Poste­riormente, sobrevienen otros fenómenos que demandan nuevas políticas, como fue la necesidad de contrarrestar las salidas de capitales a consecuencia de las diferencias entre los tipos de interés internos y externos, así como también del debilitamiento de la confianza en la economía nacional, situación que junto con otros factores conducen a la devaluación de 1983. Cumplido este proceso, surgen otros problemas de balanza de pagos que demandan correctivos, así como necesidades de compatibilizar la liquidez con los nuevos tipos de cambio. Como es de suponer, esta variable o relativamente errático comportamiento del sector externo hace necesario un uso más intenso de los instrumentos de política mo­ netaria, así como cambios frecuentes en la orientación de las políticas que se han venido instrumentando, con la lamentable consecuencia de que el énfasis o centro de atención de nuestras autoridades monetarias haya estado, preferentemente, dirigido a contrarrestar efectos adversos de flujos financieros que entran o salen del país y, en menor grado, a la creación de condiciones crediticias tendientes a estimular la produ­cción en un ambiente más propicio para tales fines. Objetivos y lineamientos generales Expansión moderada (1980-1982) Al iniciarse este decenio, los lineamientos de política monetaria del Banco Central estaban orientados, en primer lugar, a la creación de condiciones monetarias favorables para dinamizar las actividades productivas internas a través de la acción del crédito bancario, así como a coadyuvar la recuperación de bancos que habían confrontado gran- política monetaria 401 des dificultades de liquidez y habían sido intervenidos por el Gobierno nacional. En segundo término, el Instituto centraba su atención en cumplir con el compromiso que había adquirido de comprar cédulas hipotecarias, a través de la Bolsa de Valores, con miras a contribuir a la solución de los graves problemas que confrontaba la banca hipotecaria, por la escasa aceptación que tenía este instrumento debido a su baja rentabilidad. El tercer objetivo trazado era el de armonizar las tasas de interés internas y externas, a fin de frenar las salidas de capitales ante los significativos incrementos de los tipos de interés registrados en el exterior. Además, estaban también presentes los objetivos de contribuir a moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, a través de sus intervenciones en el mercado abierto; prestar asistencia financiera al Gobierno nacional para solucionar problemas transitorios de caja en la Tesorería nacional; dotar al sistema financiero de instrumentos más flexibles y de mayor aceptación en el mercado; prestar asistencia crediticia por vía excepcional a bancos con apremios de liquidez, y, en general, contribuir al logro de una mayor fluidez y dinamismo en las actividades de los intermediarios financieros y estimular su competitividad para beneficio de la economía2. La adquisición de cédulas hipotecarias a través del mercado de valores constituyó un problema, básicamente, derivado de las alzas en los tipos de interés que se venían registrando para entonces, puesto que dichas cédulas habían sido emitidas al 8,5% y existía cierto compromiso por parte de las autoridades monetarias de estabilizar la cotización de estos instrumentos a la par para estimular su adquisición, pero con motivo del alza en los tipos de interés, sus tenedores comenzaron a desprenderse de ellos y el Banco Central se vio obligado a adquirirlos dentro de una política de soporte a la banca hipotecaria. No obstante, se observó que esa política al incrementar la liquidez, contribuía también a estimular las salidas de capitales por los diferenciales entre intereses internos y externos ya mencionados. Para sustituir estas cédulas hipotecarias al 8,5%, se diseñaron otras de interés variable, pero fueron los 2 Salvo indicación contraria, todas las afirmaciones sobre los objetivos de la política monetaria, que ha sido puesta en práctica en el país durante el período que se examina, han sido tomadas casi literalmente de las Memorias e Informes Económicos del Banco Central. 402 el banco central de venezuela bonos quirografarios el instrumento que sustituyó a las cédulas hipotecarias como medio de captación de fondos. La materia correspondiente a la administración de los tipos de interés dominó, en buena medida, la atención del Banco Central durante los años 1980 y 1981, cuando la economía mundial en su conjunto confrontó graves desajustes a consecuencia de las bruscas alzas en los tipos de interés originados por la inflación mundial y los desequilibrios de pagos internacionales. En Estados Unidos este problema cobró proporciones alarmantes, ya que como resultado de la política monetaria restrictiva puesta en práctica para combatir la inflación, el costo del dinero llegó a alcanzar niveles de hasta 20% con abruptos altibajos de acuerdo a los cambios de esa política. Al permanecer los intereses sin modificaciones significativas en nuestro país, comenzaron a registrarse flujos de recursos financieros venezolanos hacia el exterior, atraídos por la mayor rentabilidad, lo cual resultaba estimulado por la alta liquidez interna, la sobrevaluación del bolívar y el régimen de libre convertibilidad prevaleciente para la época. Para hacer frente a esta situación, el Banco Central dictó varias resoluciones elevando los tipos de interés, tarea que no resultaba fácil por cuanto acarreaba mayores costos para el financiamiento de las actividades productivas y porque habían surgido dudas acerca de la legalidad de autorizar intereses por encima de 12% consagrado en varias disposiciones legales. Por otra parte, resultaba difícil lograr una armonización o acoplamiento más o menos adecuado entre intereses internos y externos, por los continuos cambios que se registraban en el costo del dinero en los mercados internacionales, cuyo dinamismo es bien conocido en contraste con la rigidez implícita en la fijación de interés por decretos o decisiones oficiales. Presumiblemente por esta situación, en agosto de 1981 el Banco Central decide sustituir el control discrecional de las tasas de interés por un sistema de tasas flotantes, en donde se deja mayor libertad al mercado financiero, ya que se comenzó a actuar a través de instrumentos clásicos de política monetaria como mercado abierto, tasas de redescuento y encajes mínimos de reservas. Los resultados de la aplicación de estos mecanismos, según el Informe Económico de ese año, fueron bastante positivos debido a que la reacción del mercado domés- política monetaria 403 tico fue la de aumentar las tasas de interés activas y pasivas, lo que a su vez determinó una mejora progresiva del diferencial de interés entre Venezuela y los principales mercados internacionales, que tendió a desestimular las salidas de capitales, aun cuando se admite el efecto desfavorable que para la economía nacional tuvo el encarecimiento del crédito bancario. Durante el año 1982, con motivo de registrarse una tendencia al debilitamiento del mercado petrolero, reflejada en menores ingresos de divisas y recaudaciones fiscales, el Banco Central orienta su política monetaria a compensar la influencia desfavorable del sector externo, a través de una mayor dinamización del interno por medio de la acción del crédito bancario. Se inicia, por tanto, una política de tipo expansivo, básicamente por la vía de una reducción en las tasas de redescuentos y una mayor flexibilización de la asistencia financiera a la banca, pero los resultados de esa política, según se asienta en el Informe Económico de ese año (p. 65), no estuvieron acordes con las expectativas que se habían trazado las autoridades monetarias, por cuanto buena parte de los recursos inyectados a la circulación contribuyeron a estimular las salidas de divisas con efectos bastante adversos sobre las reservas internacionales. El Banco redefine entonces su política de redescuento, condicionándola a la evolución de las ventas de divisas por parte de los bancos interesados, con lo cual no logra detener las salidas de capitales, ya que el mercado petrolero continúa debilitándose y con ello la confianza en el tipo de cambio. Se decide entonces que el objetivo fundamental de la política monetaria debe ser la defensa del sector externo y se adoptan tres medidas fundamentales: a) limitar cualitativamente el acceso de la banca a las operaciones de redescuento; b) permitir que los bancos nacionales pudiesen recibir depósitos en moneda extranjera de residentes en el país a las tasas de interés del mercado; y c) establecimiento de un encaje equivalente a 40% para las operaciones activas en moneda nacional realizadas por los bancos en el exterior. Paralelamente, con la idea de sincerar la verdadera situación de las reservas internacionales y, posiblemente, también con el propósito de contribuir a la solución de los apremios fiscales, se toman otras medidas calificadas como de ajuste contable: 404 el banco central de venezuela 1. Revaluación del oro: según acuerdo adoptado por la Asamblea de Accionistas, de fecha 21 de septiembre, se decide revaluar las reservas de oro monetario en poder del Instituto, el cual pasa de USD 42,22 por onza troy a USD 300, cantidad que se estimó conservadora en ese momento, por cuanto el precio internacional del oro estaba por encima de los 400 dólares por onza troy. Desde otro punto de vista, esta revaluación estaba acorde con recomendaciones de tipo general formuladas por el Fondo Monetario Internacional. 2.Centralización de reservas: mediante Convenio Cambiario suscrito con el Ejecutivo Nacional, se acordó la centralización de la mayor parte de los activos en moneda extranjera en poder de los institutos autónomos y empresas del Estado, incluyendo los que estaban en poder de Petróleos de Venezuela, S.A. y excluyendo los del Fondo de Inversiones de Venezuela, en razón de que su régimen legal no lo permitía. 3. Fondo de Estabilización de Valores: por decisión del Directorio se estableció un límite máximo al Fondo de Reserva Especial de Estabilización de Valores y se entregó al fisco nacional la diferencia entre el tope máximo establecido y el total acumulado, medida calificada como un medio para contribuir a aliviar la estrechez de liquidez. Los ajustes cambiarios, según se indica, no tuvieron incidencia sobre la oferta de dinero, limitándose a incrementar las reservas internacionales del Banco Central en 2.995 millones de dólares por concepto de revaluación del oro y en 3.674 millones de dólares por el traspaso de los activos externos de Pdvsa. Con este fortalecimiento de las reservas internacionales se aspiraba a enfrentar, más cabalmente, la difícil situación del sector externo y a robustecer la confianza en la economía. Cambios de orientación (1983-1984) Después de la adopción del control de cambios en febrero de 1983, la atención del Banco Central se libera de las presiones inmediatas aso- política monetaria 405 ciadas a los desequilibrios del sector externo, lo que permite adoptar un cambio de orientación en la política monetaria calificado de “explícitamente expansivo”, con el objeto de estimular la actividad económica y contribuir a la solución del déficit fiscal. A esta política se le imprime también un carácter selectivo, dirigiéndola al financiamiento de sectores considerados como claves para la recuperación de la actividad económica, como era el caso de la agricultura y la industria de la construcción. Dentro de este orden de ideas, se implementó una apertura gradual de las operaciones de redescuentos y anticipos a la banca comercial, y se redujo al mismo tiempo la tasa básica de redescuento a 11% anual; se fijó un límite máximo al otorgamiento de redescuentos y anticipos equivalente a 5,1% de los depósitos captados, y se decidió no conceder asistencia financiera a aquellos bancos que tenían un nivel de reservas excedentarias superior a su posición deudora con el Banco Central. Asimismo, en lo que concierne a la asistencia específica a sectores claves de la economía como medio de contribuir a la recuperación, se adoptan las siguientes medidas, destinadas a favorecer la situación del sector agrícola y el de la construcción de viviendas: 1. Sector construcción: se aprobó un programa especial de adquisición de cédulas hipotecarias a 8,5% anual pertenecientes a la cartera de Fondur, a fin de que ese organismo destine los fondos así obtenidos a la compra de nuevos instrumentos emitidos por la banca hipotecaria. Por otra parte, se aprobó autorizar a la banca hipotecaria para aumentar su capacidad de endeudamiento de 15 a 20 veces su capital y reservas, mediante la emisión de certificados de ahorro y bonos quirografarios. 2. Sector agropecuario: se estableció una tasa preferencial de 9% para operaciones de redescuentos y anticipos garantizados con documentos representativos de préstamos otorgados a los sectores agrícola, pesquero y forestal, que fuesen otorgados a una tasa máxima de 12%. Además, el Banco Central puso en práctica un mecanismo de asistencia indirecta al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo a través de 406 el banco central de venezuela la adquisición de certificados de ahorro por la vía de la banca comercial de depósito, emitidos por el Banco Nacional de Ahorro y Préstamo y se continuó la política de adquisición de cédulas hipotecarias a 8% a través de la Bolsa de Valores. En 1984 continúa la orientación expansiva de la política monetaria, así como también la aplicación de criterios selectivos para contribuir a la recuperación económica de sectores prioritarios. Dentro de los objetivos expansivos generales, se fortalecieron las operaciones de redescuentos y mercado abierto. En materia de redescuentos, no sólo se actuó con mayor amplitud y liberalidad, sino que, en vista de las pocas solicitudes recibidas, el presidente del Banco exhortó a hacer un mayor uso de este instrumento como vía para ampliar las posibilidades de otorgamiento de crédito a la economía. En el caso de las operaciones de mercado abierto, se continuaron adquiriendo valores públicos, especialmente títulos derivados de la Ley Habilitante y de la cartera del Fondo de Pensiones del Seguro Social; se prosiguió la política de adquisición de cédulas a 8,5% de la cartera de Fondur y otros valores para auxiliar al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo. Por último, se autorizó una emisión de bonos del Banco Central con miras a estimular la liquidez y a la vez imprimir mayor flexibilidad a la política monetaria. También se agilizó el uso de operaciones de reporto para solucionar problemas de instituciones crediticias con requerimientos temporales de liquidez. Para cumplir con los objetivos de orientación selectiva, se acordaron medidas complementarias a favor de la actividad agropecuaria y la industria de la construcción. En cuanto a la construcción, además de las operaciones de adquisición de cédulas hipotecarias a través de la Bolsa de Valores y la asistencia al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, se estableció un programa adicional de asistencia a la banca hipotecaria mediante el otorgamiento de anticipos a la central hipotecaria. Para intensificar la asistencia selectiva al sector agrícola se adoptaron varias medidas de importancia. En primer lugar, se estableció un tope máximo de 8,5% a la tasa de interés aplicable a los préstamos del sector bancario a la actividad agropecuaria. En segundo término, se instrumentaron medidas para incrementar de 20% a 22,5% la cartera de préstamos que política monetaria 407 la banca debe destinar al financiamiento agropecuario, estableciéndose que de este último porcentaje, 17% debe corresponder a los créditos agropecuarios propiamente dichos y 5,5% a la agroindustria. Finalmente, se aumentó de 5 a 10 años el plazo máximo para el cual los bancos pueden otorgar préstamos con garantía real al sector agropecuario, y se aumentó por encima de 365 días el plazo para las operaciones de redescuentos y anticipos garantizadas con documentos de crédito provenientes de dicho sector. También en 1984 se adoptan varias decisiones de importancia en materia de tipos de interés, aparentemente con la finalidad de ejercer un control más directo sobre la materia. En este sentido, el Informe Económico (pp. 82-83) destaca la sustitución del sistema de tasas flexibles establecido en 1981 por un sistema mixto, mediante el cual la autoridad monetaria fija las tasas activas máximas, permitiendo a las instituciones financieras la libre determinación de las activas. Asimismo, se hace referencia a un perfeccionamiento del sistema de administración de tasas de interés vigente desde 1981 para crear tasas reales positivas, capaces de desestimular la demanda de divisas. Nuevos instrumentos y objetivos (1985-1986) Entre los aspectos más relevantes de la política monetaria puesta en práctica a partir de 1985, se destaca el fortalecimiento de la orientación expansiva por vía indirecta, a través de la administración realizada por el Banco Central de la cartera del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam), y el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). El primero de dichos fondos, destinado a compensar las pérdidas originadas al Banco Central por operaciones cambiarias a Bs. 4,30 por dólar, fue creado en 1984, pero comenzó a funcionar en 1985; mientras que el segundo, creado en 1985, tiene como propósito garantizar los depósitos bancarios al público y prestar asistencia a las instituciones regidas por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito. El Informe Económico de 1985, en el capítulo iv correspondiente a “Agregados monetarios” (p. 71), enfatiza la importancia de estos fondos en la expansión de la liquidez, cuando dice: 408 el banco central de venezuela En efecto, además de la mayor acción expansiva generada por los gastos del Gobierno, se produjo igualmente una importante inyección de recursos al sistema bancario a través de la asistencia financiera prestada por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade) y de las operaciones activas del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam). Adicionalmente, las reservas bancarias también se incrementaron a causa de los mayores pagos por servicio de deuda pública interna recibidos por la banca y demás instituciones financieras del país. Sin embargo, el aspecto más relevante de ese período radica no sólo en la administración de la cartera del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), sino en el surgimiento mismo de esta organización. En primer lugar, porque su creación fue prácticamente financiada por el Banco Central mediante el otorgamiento de un anticipo de 5.000 millones de bolívares, garantizado con las aportaciones previstas a ser efectuadas por los bancos para cubrir el seguro de depósitos; y, en segundo término, porque tal como se comenta en capítulos anteriores, al examinar la evolución jurídico-institucional del Banco Central y sistema bancario, este fondo está llamado a desempeñar una importante función en el sector financiero venezolano, al poner en ejecución programas de estabilización de bancos que confronten dificultades y, por tanto, permitirá liberar al Banco Central de las actividades que venía realizando por vía excepcional. La creación e inicio de operaciones de esta organización implica necesariamente una redefinición de la política monetaria, en el sentido de que mientras al Banco Central corresponde la asistencia financiera a la banca a corto plazo, para solucionar problemas transitorios de liquidez, a Fogade le corresponde preferentemente la responsabilidad de asistir al sistema bancario a largo plazo para afrontar dificultades de mayor alcance. Sin embargo, ello no excluye totalmente al Banco Central de su función de prestamista de última instancia, por cuanto el Estatuto Orgánico de Fogade contempla la posibilidad de que el Banco otorgue anticipos a esta organización hasta por un plazo de 5 años, prorrogables por una sola vez y pagaderos mediante cuotas anuales, equivalentes a 20% de las utilidades líquidas que arroje la colocación e inversión de tales cantidades por el fondo, previniéndose política monetaria 409 asimismo que en las operaciones que el Banco Central realice con éste no estará sometido a las limitaciones establecidas en su ley. Por otra parte, en 1985 y 1986 continúan los programas específicos de apoyo a la actividad agropecuaria, industrial y de la construcción, iniciados en años anteriores, así como las adquisiciones de cédulas hipotecarias y bonos gubernamentales a través del mercado de valores, todo ello conjuntamente con la ampliación del crédito directo al sistema bancario por medio de redescuentos y anticipos. El Informe Económico de 1986 (p.46), también hace hincapié en la creciente importancia que adquieren las carteras de Fogade y Fococam cuando en la sección de política monetaria expone: En adición a los mecanismos de financiamiento del Banco Central de Venezuela al sistema bancario por la vía del crédito, continuaron utilizándose mecanismos indirectos de expansión monetaria a través de los entes especiales que inciden sobre la creación de la base monetaria, como son los casos de Fococam y Fogade. Las inyecciones de liquidez se materializaron mediante la adquisición por parte del Banco Central de Venezuela de títulos públicos y privados de las carteras de los mencionados entes, con el objeto de que tales recursos se utilizasen, como el caso de Fogade, para prestar asistencia a la banca en lo que respecta a Fococam, para financiar el Plan Especial de Inversiones Públicas. Rasgos predominantes del período (1987-1990) Desde el punto de vista institucional, el aspecto más importante que se registra en 1987 está constituido por la promulgación de la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, instrumento que amplía considerablemente las atribuciones del Banco. No obstante, ni la Memoria, ni el Informe Económico correspondiente a ese año hacen mención a la utilización de las facultades adicionales consagradas en el nuevo régimen legal. La política monetaria se orienta ...a regular la expansión de la oferta de dinero, tratando de conciliar el objetivo de proveer los medios de pagos requeridos para el financiamiento de la actividad económica, con la necesidad de evitar que se generen estímulos adicionales que pudieran originar presiones alcistas sobre los precios y sobre el tipo de cambio en el mercado libre de divisas (Informe Económico, 1987, p. 39). 410 el banco central de venezuela Se continuó, por tanto, prestando asistencia moderada a la banca a través de los mecanismos de anticipos y redescuentos, y mediante la adquisición de cédulas hipotecarias. En relación con los fondos administrados por el Banco Central se registran dos operaciones con efectos monetarios adversos: la creación de Ficam y la liquidación de Fococam. 1. Liquidación de Fococam: creado por Ley del 13 de diciembre de 1984, este fondo, adscrito al Ministerio de Hacienda, tuvo por finalidad compensar al Banco Central de las pérdidas en que incurriera el Instituto con ocasión del diferencial cambiario por la venta de divisas al tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar establecido en los convenios cambiarios firmados en 1983, y la adquisición de divisas a tipos de cambio más elevados según nuevos convenios cambiarios. Su patrimonio estaba constituido por aportes de 40% de las utilidades cambiarias obtenidas por el Banco Central a partir de 1984, cantidad que podía ser invertida a fin de proporcionar recursos líquidos para el estímulo de actividades prioritarias. Su liquidación en 1987 se tradujo en una inyección de recursos del orden de los 17.000 millones de bolívares, cantidad que fue transferida al fisco, donde se constituyó el frente para el financiamiento del Plan Trienal de Inversiones. 2.Creación de Ficam: el Fondo de Fideicomiso Cambiario (Ficam), se crea con recursos provenientes de la prima exigida a las empresas públicas y privadas, a los fines de obtener la garantía del tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar para la adquisición de divisas necesarias destinadas al pago de la deuda privada externa, mecanismo ya comentado en el capítulo sobre política cambiaria. El cobro de estas primas originó una absorción neta de recursos durante el año 1987 del orden de los 3.000 millones de bolívares. El Informe Económico de 1988 indica, como el del año anterior, que la “política monetaria estuvo dirigida a facilitar el crecimiento de los medios de pago acorde con las necesidades de financiamiento de la economía”, procurando al mismo tiempo reducir presiones de demanda, capaces de influir sobre los precios y sobre las cotizaciones del dólar en política monetaria 411 el mercado libre de divisas, pero asienta también dicho documento que a finales de año, con motivo del lento crecimiento de la liquidez (y posiblemente como resultado de la devaluación registrada) el Banco Central amplió el flujo de asistencia financiera a la banca y flexibilizó sus políticas en la siguiente forma: a) ampliación a 30 días del plazo de otorgamiento de asistencia financiera a la banca comercial; b) aceptación de títulos públicos a un 90% de su valor facial y de títulos privados a un 80% de dicho valor en operaciones de reporto; c) mayor apertura en la evaluación de documentos elegibles para la asistencia financiera del sector agrícola; d) ampliación del financiamiento al sector hipotecario; y e) reducción de la tasa de interés pagada a los depósitos en la mesa de dinero del Banco Central. Esto último, con el fin de estimular la canalización de los recursos excedentes de la banca comercial hacia el otorgamiento de créditos. Finalmente, se registran, en 1988, dos hechos de apreciable interés en el campo monetario como fueron las apreciables compras de oro no monetario por parte del Banco Central y las atribuciones que otorga a ese Instituto la reforma de la Ley de Bancos y Otros Institutos de Crédito. 1. Compras de oro nacional: con motivo de los nuevos tipos de cambio prevalecientes en el país y la intensificación de las explotaciones auríferas, particularmente por parte de las empresas filiales de la Corporación Venezolana de Guayana, se produjo un incremento apreciable en la producción de oro nacional. El Banco Central inicia una política de adquisición de oro no monetario con lo cual inyecta recursos adicionales a la circulación y a la vez acumula reservas aceptadas como medios externos de pago. En 1987 el Instituto adquirió oro no monetario por valor de Bs. 6.738 millones. 2.Nuevas atribuciones legales: la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, promulgada en febrero de 1988, además de facultar al Banco Central para reglamentar lo concerniente a la creación de un mercado interbancario, dejó a discrecionalidad del Instituto el establecimiento de los encajes legales de los bancos e instituciones de crédito regidas por dicha ley. En lo que concierne a esta disposición, 412 el banco central de venezuela el Directorio del Banco Central de Venezuela acordó mantener los encajes mínimos requeridos para las operaciones pasivas de la banca comercial en los mismos niveles establecidos en la ley anterior. La política monetaria de 1989, se encuentra íntimamente vinculada a la consolidación de la unificación cambiaria y a la complementación de los objetivos de la nueva política económica, dentro de los mecanismos de ajuste anunciados por el Gobierno nacional en febrero de ese año, ya comentados en capítulos precedentes, así como en la carta de intención suscrita con el Fondo Monetario Internacional para perfeccionar y complementar esas políticas de ajuste y tener acceso a las facilidades crediticias de esa institución, así como del Banco Mundial. En efecto, después de haberse adoptado el nuevo tipo de cambio único y fluctuante y el sistema de libre convertibilidad, se pusieron en práctica algunas políticas complementarias. La primera de ellas fue la eliminación de los controles que se habían establecido para los intereses a cobrar y pagar por las operaciones pasivas y activas del sistema financiero, sustituyéndose dichos controles por un acuerdo con la comunidad bancaria para la fijación, con carácter provisional, de una tasa máxima a ser sustituida progresivamente por las fuerzas del mercado en un régimen de libre oferta y demanda. Dentro de este contexto, la intervención del Banco Central tendría sólo carácter indirecto, a través de la aplicación de los instrumentos de política monetaria, pero dificultades de tipo jurídico impidieron el funcionamiento de este mecanismo en la forma en que se había previsto, en razón de lo cual se practicaron otros reajustes en los tipos de interés. Consistente con los demás objetivos de política económica, el Banco Central puso en práctica una política monetaria cuya orientación era limitar incrementos excesivos de la liquidez para evitar presiones alcistas sobre los precios y el tipo de cambio, sin desatender los requerimientos normales de financiamiento de la actividad económica. Además de la utilización de los instrumentos tradicionales como redescuentos, anticipos y mercado abierto, en ese período comienzan a jugar un papel determinante la mesa de dinero del Banco Central y los llamados bonos cero cupón, emitidos por el Instituto, utilizados preferentemente para evitar política monetaria 413 que los excedentes de reservas bancarias fuesen utilizados para operaciones cambiarias de tipo especulativo. La recuperación de las reservas internacionales fue otro importante objetivo de política monetaria. Política monetaria y déficit fiscal Dentro de los aspectos relevantes de la política monetaria reseñados en las publicaciones del Banco Central en los últimos años, se encuentra la importante responsabilidad de prestar asistencia financiera al Gobierno nacional para compensar la incidencia desfavorable que sobre la actividad económica puede tener la reducción del gasto público por bajas en los ingresos fiscales. Esta materia venía siendo tratada de manera poco explícita en anteriores publicaciones, lo cual puede atribuirse tanto a la poca cuantía de la asistencia prestada, como a la relativa aprehensión que existía en el país acerca del crédito al sector gubernamental por parte de esta institución. Sin embargo, como ha sido expuesto en otros capítulos, las posibilidades de financiamiento al sector público por parte del Banco Central, de manera directa o indirecta, se han ampliado considerablemente a través de sucesivas reformas legales, gracias a lo cual ha sido posible la utilización de este expediente, con motivo de la reducción de los precios del petróleo experimentada en el país a partir de 1983, y las dificultades para una mayor utilización del crédito público. El Informe Económico correspondiente a 1983 en la sección de “Política económica” (p. 52) incluye referencias acerca de esta nueva orientación cuando expone: “en lo que concierne al financiamiento parcial del déficit del sector público, el Banco Central participó a través de varias operaciones”, entre las cuales se señala: a) adquisición de letras de tesorería por Bs. 3.500 millones para ser colocadas en sustitución de parte del encaje legal mantenido por la banca comercial en ese Instituto; b) adquisición de una nueva emisión de letras del Tesoro para la cartera del Banco por Bs. 3.460 millones; y c) adquisición, por parte del Instituto, de distintos valores pertenecientes a Petróleos de Venezuela, S.A., con la finalidad de mejorar la liquidez de esa empresa. Por otra parte, a partir de ese año comienzan a realizarse operaciones de mayor alcance, mediante la emisión de bonos para ejecutar programas de 414 el banco central de venezuela reactivación de la actividad económica, conjuntamente con lo cual se arbitran nuevos mecanismos para incrementar la capacidad de absorción de valores públicos y financiar así tales programas. En razón de las crecientes dificultades de tipo fiscal en 1984 se promulga la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para adoptar medidas económicas y financieras requeridas por el interés público (Ley Habilitante), en donde se contemplaba la emisión de títulos de la deuda pública interna hasta por un monto de Bs. 30.000 millones, fundamentalmente, para cancelar obligaciones vencidas del Gobierno central e institutos autónomos. Los títulos emitidos conforme a esta ley fueron absorbidos principalmente por el Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam) creado, como se ha expuesto anteriormente, para compensar pérdidas cambiarias y el cual, de acuerdo con su normativa legal, estaba obligado a mantener por lo menos 50% de sus recursos invertidos en valores públicos. Posteriormente, se pone en vigencia el Plan Especial de Inversiones formulado para el período 1986-1988, el cual comienza a financiarse con recursos obtenidos de Pdvsa a través de un fideicomiso constituido en el Banco Central, pero al liquidarse (Fococam) en 1987, parte sustancial de los activos líquidos de este fondo se transfieren al fisco y son utilizados en gran parte para el financiamiento del ya mencionado plan especial de inversiones. Pero, además de Fococam, dos nuevos fondos han incrementado, de manera apreciable, la capacidad de absorción de valores públicos a través del Banco Central, como ha sido el caso de Ficam y Fogade (ambos administrados por ese Instituto), con lo cual puede contribuirse sustancialmente al financiamiento del sector público muy por encima de las posibilidades que la ley le asigna al Banco Central. Política monetaria y administración de los tipos de interés La fijación directa de las tasas de interés que el sistema financiero puede cobrar y pagar por las operaciones que realiza, es una actividad que se identifica preferentemente con las autoridades monetarias de los países no desarrollados. En las economías de alto desarrollo, como bien se política monetaria 415 sabe, el Banco Central no fija tipos de interés sino que influye indirectamente sobre éstos a través de las variaciones de la tasa básica, o sea, la de redescuento, complementada con las operaciones de mercado abierto y otros instrumentos de política monetaria. En esas condiciones, el tipo de interés no parece ser un objetivo en sí mismo, sino más bien un indicador o un resultado de las políticas de expansión o contracción que se lleven a cabo, pero como se ha expuesto en capítulos anteriores, en los países de mercado monetario insuficientemente desarrollado las variaciones en el tipo de redescuento y la política monetaria en general tienen mucho menor influencia sobre el costo del dinero, lo que puede justificar la utilización de mecanismos más directos. Desde otro punto de vista, la facultad que la ley otorga al Banco Central de Venezuela para fijar los tipos máximos y mínimos que los bancos pueden cobrar y pagar por las operaciones que realizan, se ha convertido en una de las más complejas y controversiales tareas que ha tenido que asumir el Instituto en el curso de los últimos 10 años. Históricamente, la facultad de fijar en forma directa los intereses del sistema financiero data de la ley original del Banco Central, no obstante, tal normativa se amplía o perfecciona en posteriores reformas legales. En tal sentido, la ley de creación del Banco sólo le facultaba para “fijar de acuerdo con la Superintendencia de Bancos, los tipos máximos de interés que los bancos pueden pagar sobre los distintos tipos de depósitos que reciban”. La Ley de 1960 consagra como atribución del Directorio la de fijar los tipos máximos de interés que los bancos, regidos por la ley especial de la materia, pueden cobrar y pagar sobre las distintas operaciones activas y pasivas que realicen. Por último, la Ley de 1974 amplía aún más este concepto al referirse a la facultad de fijar tasas máximas y mínimas para las distintas operaciones activas y pasivas, disposición que se mantiene en la vigente ley. Como se ha expuesto en distintas oportunidades y artículos sobre esta materia, la adopción de resoluciones vinculadas con la regulación de los tipos de interés por el Banco Central llamó poco la atención hasta finales del decenio de los setenta y comienzos de los ochenta, cuando con motivo de la necesidad de armonizar los intereses internos y externos para evitar las salidas de capitales, se llegó al convencimiento de que 416 el banco central de venezuela se requería fijar los primeros por encima del máximo legal de 12% anual, tradicionalmente aceptado en el país por estar consagrado en el Código Civil, Código de Comercio y posteriormente reforzado en el Decreto Ley Nº 274 sobre la Represión de la Usura del año 1946 y la Ley de Protección al Consumidor de 1974. El ya mencionado Decreto Ley Nº 274, en su artículo 1, dispone: “…Sin perjuicio de la limitación que establece el Código Civil en su artículo Nº 1.746 se considerará constitutivo del delito de usura el préstamo de dinero en el cual se estipule o de alguna manera se obtenga un interés que exceda del 1% mensual”. Pero, según opinión de distinguidos juristas, la Ley del Banco Central había derogado implícitamente tales disposiciones en la materia específica de la competencia del Instituto, no sólo por ser posterior a aquéllas, sino porque la ley especial priva sobre la general. En consecuencia, después de detenidos estudios y consultas y tomando en cuenta la impostergable necesidad de conciliar los tipos de interés internos con los externos, debido a que (tal como se ha comentado anteriormente) el incremento apreciable registrado en los últimos años se había convertido en causa determinante de salidas de capitales con grandes trastornos para la economía nacional, el Directorio del Banco Central se vio obligado a adoptar distintas resoluciones en donde se estipulaban intereses y comisiones a cobrar por el sistema bancario que en su conjunto excedían de 12% anual. Tales decisiones no sólo crearon gran controversia, entre otras razones, por el hecho de que el alza en el costo del dinero lesionaba la economía del país por cuanto podía frenar las actividades productivas, sino que dieron origen a una demanda de nulidad introducida ante la Corte Suprema de Justicia en noviembre de 1980 por el abogado Henry Pereira Gorrín. Según el correspondiente libelo, el demandante actuó en su propio nombre y por vía de acción popular por cuanto estimaba que las resoluciones del Banco Central eran violatorias de varias leyes de la república (BCV, 1986). En escrito adicional, el demandante planteaba algunos problemas que podrían surgir en caso de que la demanda se declarase a lugar. Por ejemplo, ¿qué pasaría con los bancos y entidades financieras que hubiesen cobrado intereses por encima de 12%? ¿Estarían los directivos de los bancos incursos en el delito de usura por haber acogido una decisión del política monetaria 417 Banco Central? Todo lo cual pone en evidencia la grave situación de indefinición existente en la materia, derivada posiblemente del hecho de que en la Ley del Banco Central no se incluyó una disposición donde se derogasen las anteriores reglamentaciones sobre tipo de interés. En sentencia del mes de febrero de 1981, la corte declaró sin lugar la demanda de nulidad intentada, por considerar que las facultades otorgadas al Banco Central de fijar las tasas máximas y mínimas de interés están ajustadas a derecho y porque, en opinión de ese alto tribunal, las resoluciones impugnadas no han tenido otro propósito sino el de regular el mercado crediticio, de acuerdo con las realidades nacionales e internacionales y las necesidades de la economía del país, materia acorde con las responsabilidades del Banco Central. Con la sentencia que declaró sin lugar la demanda de nulidad antes señalada, quedó suficientemente clara la facultad del Banco Central de fijar los tipos de interés bancarios, pero surgió otra controversia sobre la materia que bien puede plantearse en los siguientes términos: ¿está obligado el Banco Central a fijar siempre los tipos de interés como una norma legal? o, ¿puede también el Instituto, dentro de sus facultades legales, dejar libres dichas tasas a objeto de permitir que actúen las fuerzas del mercado? Con sólidos argumentos jurídicos, distintos profesionales del derecho sustentaban posiciones adversas. Para unos, el Banco Central no podía abstenerse de fijar el tipo de interés por ser esa una facultad imperativa no delegable, mientras que otros aducían que tal facultad quedaba al arbitrio del Instituto, el cual podía ejercerlas o no. De acuerdo con esa última interpretación, a comienzos de 1989, por razones de política monetaria que se han esbozado anteriormente, el Banco Central dejó que el tipo de interés quedara libre de regulación directa, pero apuntalado por mecanismos indirectos, lo que ocasionó que el mismo abogado, doctor Pereira Gorrín, introdujera una nueva demanda de nulidad, esta vez sobre las resoluciones que permitieron la liberación de las tasas de interés, aduciendo razones jurídicas de distinto orden, muchas de ellas contenidas en la anterior sentencia. En esta oportunidad, la corte sentenció a favor de las tesis de que el Banco debe fijar expresamente los tipos de interés y que tal facultad no es delegable, como resultado de lo cual el Banco Central adoptó la política de establecer 418 el banco central de venezuela topes máximos y mínimos dentro de los cuales pueden fluctuar los tipos de interés bancarios. De este modo se conciliarían en cierta forma las rigideces establecidas en la ley y la posibilidad de una fluctuación moderada de acuerdo con la oferta y la demanda, en donde puede actuar la competencia bancaria. No menos relevante que las controversias y problemas de tipo jurídico acerca de la fijación de las tasas de interés por el Banco Central, ha sido el debate de tipo económico conceptual acerca de la conveniencia e inconveniencia de la fijación directa del costo del dinero por nuestras autoridades monetarias. Las dos opiniones existentes sobre la materia, es decir, el llamado régimen de tasas de interés administradas y el régimen de tasas libres, cuentan con decididos partidarios y opositores que han dejado constancia de sus ideas en numerosos escritos. Posiblemente, el mayor defensor de la fijación de los tipos de interés por parte del Banco Central es el doctor Carlos Rafael Silva, cuya tesis central radica en la idea de que “la fijación de los tipos de interés y el tipo de cambio han llegado a ser variables tan importantes que están parcialmente sustraídas de las fuerzas del mercado”3, en razón de lo cual se justifica la vigilancia y acción permanente de los bancos centrales, los cuales por vía directa o indirecta deben intervenir para corregir desviaciones inmoderadas que registran tales variables. No cree este distinguido economista en la posibilidad de que la liberación de las tasas de interés estimule el ahorro o favorezca la repatriación de los capitales, por cuanto en su opinión, la verdadera causa de estos fenómenos ha sido el temor de los capitalistas y ahorristas de la pérdida de capacidad adquisitiva de sus activos líquidos frente a eventuales devaluaciones. Por otra parte, considera que la única manera viable de estimular el ahorro y crear tasas de interés positivas consiste en reducir de manera significativa los niveles de inflación, por ser esta la causa fundamental de los desajustes existentes en materia de ahorro e inversión. Desde otro punto de vista, está también presente la tesis de que en los países de 3 Silva, Carlos Rafael, “Discurso pronunciado con motivo de la Conmemoración del Trigésimo Aniversario de la Promoción Ernesto Peltzer”. Boletín de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, 9, enero, 1989. Véase, igualmente, su intervención en el Foro titulado “Una estrategia para Venezuela”, publicación de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, Caracas, 1990. política monetaria 419 mercado monetario insuficientemente desarrollado no siempre resulta posible el control de la tasa de interés por vía indirecta, debido a la poca influencia que ejerce la autoridad monetaria a través de sus políticas, precisamente, por lo limitado y poco flexible que resulta ese mercado. A favor de la liberación de las tasas de interés se encuentran quienes adversan el control excesivo de la economía por parte del Estado y propugnan una mayor libertad de las fuerzas del mercado como medio para modernizar nuestro sistema financiero. Según esta corriente, deben hacerse serios esfuerzos para ejercer un control sobre la tasa de interés a través del redescuento y mercado abierto, lo que puede lograrse de manera progresiva con el desarrollo del mercado monetario y, muy especialmente, del mercado interbancario, cuyas cotizaciones podían servir de marco referencial. Los adversarios de la fijación o administración de los intereses por el Banco Central destacan la lentitud de ese proceso frente al dinamismo de una economía como la nuestra, lo cual puede conducir en corto plazo a serios desequilibrios por falta de armonización de intereses internos o externos, tales como desalentar el ingreso de capitales o propiciar su salida del país. Adicionalmente, consideran que esa política tiene efectos adversos sobre el ahorro; que tiende a desestimular la competencia bancaria y a premiar a los menos eficientes; a restringir la oferta de créditos y a la acumulación de encajes excedentarios, así como a la desviación de fondos corporativos del sistema bancario, canalizándolos por mesas de dinero. Finalmente, se aduce que la lentitud y la poca objetividad en la fijación de los tipos de interés se debe a que las autoridades monetarias están sujetas a las más variadas presiones políticas para decidir sobre esta materia, por cuanto un alza en los tipos de interés suele ser siempre una medida poco popular, aunque con ella puedan lograrse objetivos de mayor alcance que beneficien a la economía en su conjunto. Política monetaria y limitaciones del sistema financiero Después de haber examinado los esfuerzos realizados por el Banco Central durante los últimos años para influir sobre la actividad económica 420 el banco central de venezuela y balanza de pagos a través de la política monetaria, valdría la pena formular algunos comentarios adicionales sobre el grado de efectividad de esa política para alcanzar los objetivos deseados. En capítulos anteriores se ha afirmado que durante buena parte de su existencia, ese Instituto ha venido desempeñando de manera eficiente sus atribuciones de centralizador de la emisión, guardián de las reservas internacionales, prestamista de última instancia, agente financiero del Gobierno nacional y otras que le son propias, pero que no ha ejercido la influencia deseada sobre la actividad económica, en razón de la ausencia de un mercado monetario organizado, además del predominio de la política fiscal sobre la monetaria para alcanzar objetivos económicos, característico de muchos países y muy especialmente del nuestro. No cabe duda que durante el decenio de los ochenta, las condiciones han variado de manera apreciable con motivo de la expansión del sistema financiero (cuya evolución y situación actual ya se ha comentado), pero es evidente que todavía subsisten, aunque relativamente atenuados en algunos casos, elementos que determinan una escasa efectividad de la política monetaria en el país, atribuibles a limitaciones de nuestra economía e instituciones fundamentales en el campo financiero. La primera y más importante limitación se relaciona con el escaso desarrollo y diversificación de los sectores reales de la economía, así como al hecho de que el sector petrolero nacionalizado sigue teniendo un peso decisivo en las exportaciones, generación de divisas e ingresos fiscales, lo que hace que una importantísima proporción del ahorro nacional se capte y canalice al margen del sistema financiero, puesto que el Estado es el principal perceptor y distribuidor de la riqueza petrolera. Conjuntamente con esta situación, o como consecuencia de ella, los planes de desarrollo industrial, agrícola, habitacional y otros de gran importancia propiciados por el Gobierno nacional, se financian a través de una serie de entidades gubernamentales, básicamente con aportes presupuestarios y no con el ahorro privado. Tal es el caso de los Fondos de Desarrollo Agropecuarios, Desarrollo Industrial y Desarrollo Urbano, para citar los más relevantes. Una segunda y no menos importante limitación se relaciona con el escaso desarrollo del mercado de capitales. A pesar de las valiosas ini- política monetaria 421 ciativas que han surgido en esta materia, atribuibles en muchos casos al Banco Central, y no obstante la vigencia de una Ley de Mercado de Capitales donde se establecen las bases jurídico-institucionales necesarias para avanzar en esta dirección, nuestro mercado de capitales continúa siendo relativamente incipiente y no ha sido posible canalizar, a través de este medio, una porción importante del ahorro hacia la inversión reproductiva. Numerosos y variados obstáculos existen en este campo que escapan al ámbito de esta reseña y cuya solución se estudia, pero el estancamiento resulta notorio. El financiamiento empresarial a través de este mercado es prácticamente inexistente, ante lo cual el sector privado parece haberse orientado más a la búsqueda de recursos en los mercados financieros del exterior, como lo indican las elevadas cifras de deuda privada externa y el poco movimiento de obligaciones de este tipo en las Bolsas de Valores, cuyas operaciones se circunscriben con preferencia a títulos públicos. Además, la captación de recursos a largo plazo resulta prácticamente nula en el sistema financiero venezolano, salvo el caso de las cédulas hipotecarias, instrumento que tuvo bastante aceptación en algunos años, pero cuyas emisiones terminaron siendo adquiridas por el sector público. De una manera u otra, el Estado se ha constituido en la fuente más importante de provisión de recursos a largo plazo, ya sea a través del crédito que proporciona a través de sus instituciones especializadas o por medio de la adquisición de obligaciones del sistema financiero privado. Dentro del esquema antes comentado, resulta difícil que la utilización del mercado abierto pueda ser efectivo como instrumento de control monetario, aun cuando no deja de serlo como medio de evitar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores. En lo que concierne al redescuento, parece haberse superado la época en la cual los bancos no acudían a este instrumento por temor a que se les considerase poco solventes. Por el contrario, muchos bancos han hecho uso y abuso del redescuento en períodos recientes, aunque más que todo con propósitos de solventar situaciones excepcionales. Continúa, por tanto, existiendo consenso entre los especialistas que a pesar de los menores perjuicios en su contra, este mecanismo no constituye un instrumento utilizado de 422 el banco central de venezuela manera más o menos uniforme y regular por la banca, ante lo cual las alzas o reducciones del tipo de redescuento no puedan considerarse como instrumento confiable de control monetario. De estas apreciaciones pareciera desprenderse que, no obstante la evolución reciente, no existen todavía en el país condiciones para alcanzar efectividad en la política monetaria a través de los llamados instrumentos generales, como redescuentos anticipados y mercado abierto. Por ello, las autoridades monetarias han tenido que acudir a medidas complementarias como elevación de encajes, emisión de bonos del Banco Central y mesas de dinero, además de algunos controles selectivos; estos últimos con propósitos de orientar el crédito hacia ciertas actividades prioritarias como financiamiento agropecuario y viviendas de interés social. A través de la utilización conjunta de todos los mecanismos citados, parecen haberse logrado metas aceptables según apreciaciones de tipo cualitativo contenidas en las publicaciones del Banco Central. Es de advertir, sin embargo, que el decenio de los ochenta, en razón de los numerosos desajustes económicos, resulta un período bastante difícil para formarse una idea de la efectividad de la política monetaria, pues, como se ha indicado, en los años en que se pusieron en práctica acciones de tipo expansivo para estimular la actividad económica, hubo necesidad de restringirlas porque se estaba financiando indirectamente las salidas de capitales. Inversamente, las medidas contractivas que se ensayaron para evitar las salidas de capitales, incidieron desfavorablemente sobre el financiamiento de las actividades productivas internas, todo lo cual requirió distintos ajustes, entre ellas el limitar la asistencia crediticia a los bancos que registraban mayores volúmenes de venta de divisas. Finalmente, como quiera que las posibilidades de éxito de la política monetaria están íntimamente asociadas a la existencia de un moderno y eficiente sistema financiero, basado en un razonable grado de especialización e interdependencia y vinculado en mayor grado de la acción del Banco Central como prestamista de última instancia, es de esperarse que en la medida en que se avance en el objetivo de modernizar nuestras instituciones financieras se avanzará también en la esfera de la política monetaria. En este sentido, es de hacer notar la importancia de política monetaria 423 los estudios que se realizan en la actualidad −anunciados por el presidente del Banco Central a comienzos de 1990− con el propósito de presentar al Ejecutivo Nacional un proyecto integral de reforma del sistema financiero venezolano, dentro del cual se aspira a superar muchos de los escollos existentes, por vía de reformas legales y acciones administrativas. La adecuación del sistema financiero a los cambios estructurales recientes constituye la sustentación básica de este proyecto, una de cuyas hipótesis fundamentales reside en la idea de que el sistema no funciona satisfactoriamente por exceso de regulaciones y desmedida intervención oficial. Dentro de esa concepción −y según informaciones que se han dado a la prensa− se proyecta llevar a cabo distintos ajustes que comenzarían con una reforma parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela para permitir que las tasas de interés fluctúen de acuerdo con las fuerzas del mercado, con intervenciones indirectas del Banco Central para moderar tales fluctuaciones. En segundo lugar, se encuentra el propósito de redimensionar la actividad crediticia oficial, reducir la participación del sector público en el sistema bancario, privatizar algunos bancos que se encuentran en poder del Estado y eliminar la amplia gama de tasas de interés que rigen en el mercado. Para estimular el mercado de valores se implementará una política mediante la cual el sector público deberá emitir títulos con rendimientos competitivos con los de otros sectores y se establecerán nuevos mecanismos para la conducción de las operaciones de mercado abierto. También se contemplan revisiones y mejoras en los mecanismos de supervisión bancaria, entre otros aspectos, con la finalidad de adecuar la Superintendencia de Bancos al desarrollo tecnológico y al dinamismo de los sectores por ella supervisados. Evidentemente, no es de dudar que con la puesta en práctica de estas medidas, deberá lograrse una mayor organicidad y flexibilidad de nuestro sistema financiero, capaz de mejorar la captación y asignación de recursos y, a la vez, traducirse en una mayor eficiencia en la aplicación de los instrumentos de política monetaria. capítulo xvii Políticas complementarias y actividades operativas Introducción Además de sus actuaciones relacionadas con la conducción de la política monetaria y cambiaria, el Banco Central lleva a cabo diversas actividades, algunas de las cuales están vinculadas con privilegios y responsabilidades que la ley le asigna para cumplir adecuadamente sus funciones, mientras que otras se derivan de convenios celebrados con el Gobierno nacional e instituciones gubernamentales. La naturaleza y alcance tanto de las primeras como de las segundas han sido ya examinados en capítulos anteriores, en razón de lo cual resulta sólo procedente formular unos breves comentarios relacionados con los cambios de orientación o intensidad experimentados durante el último decenio en ese conjunto de importantes actividades, algunas de las cuales tienen carácter puramente operativo, pero que, en la mayoría de los casos, resultan fundamentales por constituir instrumentos o medios de acción para el logro de objetivos que atañen al instituto emisor. Entre los privilegios y responsabilidades que la ley confiere al Banco se encuentran, entre otros, las facultades de centralizar la emisión y actuar como guardián de las reservas internacionales, las cuales, además de constituir medios de acción para la conducción de la política monetaria y cambiaria, involucran aspectos operativos que deben examinarse 426 el banco central de venezuela por separado, como es el caso de la emisión de billetes y colocación de reservas. Lo mismo podría decirse de la acuñación de monedas. La manera como han variado algunas de estas actividades últimamente está asociada a los cambios experimentados en la economía. Basta señalar, por ejemplo, que durante el decenio de los setenta, la mayor preocupación existente en materia de reservas internacionales radicaba en administrar eficientemente una voluminosa cartera de inversiones y colocaciones en moneda extranjera, en tanto que hoy en día la atención se centra en el manejo adecuado de reservas limitadas para atender los compromisos externos. Las actuaciones como agente financiero del Gobierno nacional han cambiado, también, radicalmente de dirección, pues mientras en el decenio de los setenta, el Instituto se encargaba de contratar numerosos empréstitos externos, hoy se dedica a realizar pagos por esos conceptos y a negociar prórrogas y refinanciamientos. Del mismo modo dentro del contexto de las políticas y actividades complementarias, deben comentarse nuevas actuaciones diseñadas e implementadas para afrontar las nuevas realidades económicas del país, tanto en materia fiscal como de la balanza de pagos. No cabe duda que uno de los instrumentos ideales para formarse una idea de tipo general acerca de la evolución del Banco Central y sobre las más importantes actividades operativas que están vinculadas con la política monetaria y cambiaria o que constituyen un reflejo de ellas, son los balances de dicha institución y sus demostraciones de ganancias y pérdidas. Prestigiosos economistas han afirmado que la historia económica de los países puede leerse en los balances de sus bancos centrales. De ahí que una comparación sistemática de esos estados financieros debería arrojar bastante luz sobre los cambios ocurridos en estos últimos años, además de corroborar, e incluso permitir, la cuantificación de algunos de los hechos comentados. Desafortunadamente, esa deseable comprobación contable de los fenómenos económico-monetarios no puede acometerse de manera totalmente satisfactoria por dos grandes limitaciones. La primera radica en el carácter suficientemente sintetizado del balance de nuestro Banco Central, el cual sólo presenta grandes rubros con poca desagregación, mientras que la segunda y no menos importante, se deriva de las devaluaciones, los cambios diferenciales y el políticas complementarias... 427 propio proceso inflacionario que distorsionan cifras y dificulta su comparación o que hacen necesaria la realización de numerosos ajustes. De no ser por esas limitaciones, el contenido de los estados financieros ya mencionados debería constituir nuestra fuente inicial de información para las consideraciones que se formulan en esta sección. Emisión de billetes y acuñación de monedas La Ley del Banco Central de Venezuela de 1974 ratificó el principio de que el mencionado Instituto es el único organismo encargado de emitir billetes en el país, y le encomendó, además, la facultad de acuñar monedas, derogando así la Ley de Monedas de 1941, la cual asignaba estas facultades al Ejecutivo Nacional previa autorización del Congreso de la República. La centralización de la emisión, como resulta obvio, constituye la responsabilidad primaria del Banco Central y el medio de acción fundamental para cumplir sus elevados objetivos, aun cuando la creación de dinero, tanto primario como secundario, tiende cada día más a realizarse mediante asientos contables que no necesariamente guardan una relación consistente con el volumen de billetes puestos en circulación. Desde otro punto de vista, las emisiones de billetes no constituyen indicadores determinantes de actividad económica, dado que existen otros factores que inciden sobre el volumen de tales emisiones, como pueden ser los procesos inflacionarios, los cambios en la denominación de las piezas y la mayor o menor utilización que se haga del sistema bancario. Billetes y monedas tienden a utilizarse en cantidades proporcionalmente menores en la medida en que se desarrolla la economía, el sistema financiero y los modernos instrumentos de pago. Las Memorias del Banco Central presentan una relación detallada acerca de la emisión y retiro de billetes de la circulación, que examinada con detenimiento revela aspectos de interés en el proceso económico, pero desde el punto de vista puramente operativo basta señalar que, durante el período a que se contrae esta reseña, el número de piezas en circulación pasó de 194 millones en 1980 a 450 millones en 1989 (ambas cifras al cierre del año). El volumen de piezas incineradas durante el 428 el banco central de venezuela mismo período pasó de 88 millones a 214 millones. Las Memorias indican mejoras apreciables en el proceso de recepción, selección e incineración y destrucción mecánico-computarizada de especies. La pérdida del poder adquisitivo de la moneda pudo haber sido la causa determinante para que a principios del decenio, se pusiera en circulación un billete de Bs. 500, mientras que las dificultades en cuanto a moneda metálica hicieron imperativa la emisión temporal de billetes de muy baja denominación a partir de 1989. La acuñación de monedas para satisfacer los requerimientos del país en este campo continuó siendo llevada a cabo por el Banco Central de acuerdo con las facultades que le asignó la Ley de 1974, previa realización de los estudios técnicos correspondientes para determinar necesidades presentes y futuras. En materia de suministro de monedas, se confrontó una situación difícil a finales del decenio, debido a que las monedas de níquel puro o de alto contenido de este metal, cuya acuñación se inició desde mediados de los años sesenta para sustituir a las de plata, comenzaron a desaparecer de circulación, posiblemente a causa de que su valor real, vinculado al contenido metálico, superó su valor nominal. En esta situación influyó de manera decisiva el aumento internacional de los precios del níquel, ciertas dificultades de abastecimiento de ese metal y las devaluaciones de nuestro signo monetario. Para dar solución a estos problemas, el Directorio del Banco Central acordó acuñar monedas de acero con baño de níquel y emitir billetes de Bs. 5,00, así como de Bs. 2,00 y Bs. 1,00, los cuales comenzaron a circular en 1989. Estas emisiones, según se informó en los medios de comunicación, tendrían sólo carácter temporal, mientras se regularizaba la acuñación y suministro de nuevas monedas sustitutivas de las de níquel puro, puesto que la utilización de billetes de baja denominación resultaba costosa por el continuo deterioro de los mismos. Dentro del contexto de las actividades comentadas, cabe destacar los estudios que se han venido efectuando para la creación de la Casa de la Moneda en Venezuela, a la cual se hace referencia en las últimas Memorias, lo que conduciría a que la impresión de billetes y acuñación de monedas se realice en el país con importantes ahorros de divisas y creciente capacitación y utilización de personal venezolano. Finalmente, desde el políticas complementarias... 429 punto de vista numismático, no puede omitirse que el período que se comenta fue bastante notorio por la acuñación de monedas conmemorativas de grandes efemérides nacionales. Administración de las reservas internacionales La administración de las reservas internacionales conjuntamente con la emisión de billetes y la acuñación de monedas constituyen las actividades operativas más directamente asociadas con las atribuciones fundamentales del Banco Central. Liquidez, seguridad y rentabilidad han sido, como se ha visto en capítulos precedentes, los criterios básicos que han guiado la colocación de tales reservas. A mediados de los años setenta, el creciente volumen de reservas internacionales hizo necesario crear una unidad administrativa especializada para atender los requerimientos en este campo, así como un Comité de Política de Reservas, encargado de formular recomendaciones y tomar ciertas decisiones relacionadas con la administración de una voluminosa cartera de colocaciones, integrada por los instrumentos más variados y sofisticados de los mercados monetarios internacionales. También se implementó un mecanismo de seguimiento y evaluación continuos de un grupo de importantes bancos internacionales, a fin de determinar su confiabilidad para la colocación de depósitos, asignándoles ciertas puntuaciones para colocar en ellos determinadas porciones de nuestras reservas. Dada la actual tendencia declinante de las reservas internacionales, existe la impresión de que las actividades al respecto han disminuido considerablemente, pero tal apreciación no es correcta, puesto que administrar recursos escasos suele resultar tan difícil como la administración de grandes excedentes de reservas. En este sentido, no cabe duda de que las complejas situaciones que han tenido que afrontarse, dada la escasez de medios externos de pago para cumplir compromisos perentorios, así como por el establecimiento y modificaciones del control de cambios, han requerido tanta o mayor atención que la administración de la cuantiosa cartera de años precedentes. La centralización de las reservas de Pdvsa en el Banco Central ha sido también una fuente adicional de operaciones puesto que, según los 430 el banco central de venezuela últimos convenios cambiarios, la totalidad de las divisas originadas por la actividad petrolera son de venta obligatoria al instituto emisor, previéndose mecanismos para que éste venda divisas en función de satisfacer las necesidades de operación e inversión de las empresas nacionales de hidrocarburos. Por último, con motivo de la creciente participación del Banco Central en la comercialización de oro nacional ha sido necesario crear una Unidad de Análisis y Comercialización del Oro, encargada de atender las actividades vinculadas con la compra de oro refinado y las exportaciones de dicho metal. En síntesis, es evidente que si bien se ha registrado una disminución en determinadas áreas de acción relacionadas con la administración de las reservas internacionales, como es el caso de la colocación de depósitos en el exterior, esa disminución ha sido compensada o quizás superada por incrementos en otras actividades asociadas con las propias reservas internacionales y el sector externo en general. Dicho en otras palabras, ha habido cambios en la naturaleza de los problemas, pero no en la labor y atención que se requiere para acometer su solución. Contribución al refinanciamiento de la deuda externa En su carácter de “único agente financiero del Gobierno nacional”, el Banco Central ha tenido múltiple participación en materia de deuda externa, como ha sido la de emitir opinión sobre las distintas operaciones de crédito público, sometidas a la consideración del Congreso de la República; gestionar y contratar los respectivos empréstitos una vez que su autorización ha sido concedida y, por último, recibir y cancelar, por cuenta y orden del Gobierno nacional, los montos acordados en las correspondientes operaciones. En los últimos años, sin embargo, la atención predominante del Banco ha estado orientada a contribuir al refinanciamiento de la deuda externa. Si bien para las negociaciones que han conducido a los distintos refinanciamientos se han designado comisiones especiales, por razones obvias, la presencia del Instituto ha sido determinante en tales comisiones, del mismo modo que sus estudios y opiniones sobre la materia, como se desprende de la información conte- políticas complementarias... 431 nida en sus publicaciones, donde se incluye un seguimiento pormenorizado de tan importante problema. El Informe Económico, correspondiente a 1982 (p. 58), plantea la situación del endeudamiento externo venezolano en la siguiente forma: El patrón de crecimiento económico adoptado en el país, sustentado sobre ingresos petroleros crecientes, ha supuesto además −para el financiamiento de gastos del sector público− alto endeudamiento externo, el cual ha venido alcanzando, progresivamente, niveles superiores a los tradicionalmente mantenidos por las economías en desarrollo: esta situación ha contribuido a intensificar la característica vulnerabilidad de la economía venezolana (...) la cual no se había evidenciado hasta ahora en toda su magnitud (...). Sin embargo, la caída de los ingresos fiscales provenientes de la actividad petrolera, puso de relieve la especial vulnerabilidad que significa para la economía venezolana el alto nivel de endeudamiento externo... Destaca también dicho informe que en los últimos años se ha hecho palpable otro elemento adicional de sensibilidad en el endeudamiento exterior venezolano, representado por el alto volumen de obligaciones a corto plazo. En cuanto a las posibilidades inmediatas de reestructuración de la referida deuda para convertirla en largo o mediano plazo, agrega: Durante el año reseñado se registraron diversos acontecimientos que en definitiva se reflejaron en un endurecimiento de las condiciones exigidas por la banca internacional para el refinanciamiento de la deuda externa. Especial importancia tuvo la crisis de insolvencia confrontada por la economía mexicana, así como los elevados niveles de endeudamiento de otros países del área latinoamericana como Argentina y Brasil (que unidos al deterioro del mercado petrolero) constituyeron importantes elementos restrictivos sobre las negociaciones que hasta ese momento había venido adelantando el Gobierno nacional (p. 59). Como se ha indicado en el marco de referencia previo (al examinar lo referente al desenvolvimiento de la economía venezolana en el decenio de los ochenta), fue sólo después de establecido el control de cambios cuando se tuvo idea clara de la verdadera magnitud del endeudamiento externo del sector público. La deuda externa contraída, conforme a las disposiciones de la Ley de Crédito Público y registrada en el Ministerio de Hacienda, alcanzaba para comienzos de 1980 Bs. 41.735 432 el banco central de venezuela millones, o sea, alrededor de USD 10.000 millones al tipo de cambio de Bs. 3,35 por dólar, prevaleciente para la época, pero que al computar y precisar el endeudamiento de los entes descentralizados, así como el de bancos del Estado, dicho monto subió a más de 27.000 millones de dólares, con la característica adicional de que la mayoría de esas obligaciones se habían contraído a corto plazo o se encontraban vencidas. Por consiguiente, ante la difícil situación de balanza de pagos en 1983, el Gobierno nacional solicitó formalmente ante la banca acreedora internacional el diferimiento en el pago de las obligaciones vencidas, a la vez que se constituyó un “Comité Asesor”, integrado por representantes de los principales bancos acreedores para discutir las posibilidades de refinanciamiento. De estos primeros contactos se lograron sólo diferimientos en las cancelaciones previstas, pero no una reestructuración de pagos o refinanciamiento, situación que ha sido atribuida a distintos factores, entre ellos: a) el retraso en el pago de los intereses de la deuda del sector público; b) la ausencia de un programa de ajustes, cónsono con la situación del país; c) la poca voluntad expresada por el Gobierno nacional de celebrar un acuerdo de crédito contingente con el Fondo Monetario Internacional y consecuente programa de ajustes; y d) el retraso en el reconocimiento de la deuda privada externa, así como la circunstancia de que la banca insistía en vincular el refinanciamiento de la deuda pública con el reconocimiento de la deuda privada externa. Sin embargo, en 1984, se llegó a un acuerdo para refinanciar USD 20.750 millones a ser cancelados en el período 1983-1988, con un pago inicial de USD 750 millones previsto para 1985, y el resto en pagos consecutivos cuyo monto máximo no debía exceder de USD 5.000 millones por año. Entre los aspectos dignos de mención en ese acuerdo se encuentra la inclusión de una “cláusula de contingencia”, propuesta por nuestro país y aceptada por los banqueros, mediante la cual Venezuela podía diferir determinados pagos en casos de emergencia nacional, tales como desastres naturales o situaciones económicas adversas e imprevistas. En todo caso, el cumplimiento de los términos contenidos en el ya mencionado acuerdo resultó poco viable. En 1986, por ejemplo, cuando culminaron las negociaciones y se inició el proceso de elaboración de políticas complementarias... 433 los respectivos contratos, el Ejecutivo Nacional, en virtud de dificultades de pagos, se vio en la necesidad de solicitar cuatro moratorias de 90 días cada una, durante el período comprendido entre enero y septiembre de ese año, además de moratorias adicionales de 30 días a partir del mes de octubre. En 1986, cuando se firma el Acuerdo de Reestructuración y se procede a la firma de las tablas de crédito con cada uno de los bancos acreedores, se produce una nueva baja en el ingreso petrolero que obliga al Gobierno nacional a invocar la cláusula de contingencia, lo que implicaba, prácticamente, la reiniciación de las negociaciones. Asimismo, ante la nueva coyuntura, el país solicita el diferimiento de los pagos de capital previstos para 1987, 1988 y parte de 1989, cancelando sólo, en 1988, parte de la cuota inicial de USD 750 millones convenida para el primer año de la firma del acuerdo. En 1988 se actualizan pagos por concepto del endeudamiento público y privado, pero el monto cancelado, según el Informe Económico de ese mismo año, alcanzó 51% de los ingresos de divisas provenientes de las exportaciones petroleras. Obviamente, los efectos fueron bastante adversos para la economía del país y las reservas internacionales, puesto que las cancelaciones efectuadas no se tradujeron en nuevos ingresos de capitales o flujos de crédito como se había creído. En consecuencia, tales experiencias parecían indicar que: a) Venezuela no estaba en capacidad de atender las obligaciones derivadas de la deuda externa sin incurrir en graves sacrificios; b) el país no podía aislarse de la comunidad financiera internacional, por el contrario, necesitaba de su apoyo para atraer inversiones y menor flujo de créditos que compensaran o hicieran menos gravosa la carga de las cancelaciones; c) era imprescindible adoptar un programa de ajustes lo más coherente y racional posible; y d) de la adopción y racionalidad de ese programa dependían no sólo las posibilidades de refinanciamiento de la deuda, sino también las de obtener asistencia financiera de organismos multilaterales y cooperación económica de los países altamente desarrollados para aliviar el problema del endeudamiento. De la consideración de todos estos elementos surgió la nueva estrategia que cristalizó en la carta de intención suscrita con el Fondo Monetario Internacional, y la adopción del programa de ajustes (ya comentado en secciones anteriores) con las 434 el banco central de venezuela cuales se abrieron las posibilidades de iniciar algunos refinanciamientos, créditos puentes y créditos a largo plazo de organismos financieros internacionales. La responsabilidad principal de conducir estas complejas negociaciones, así como la implementación de los programas de ajustes de balanza de pagos, ha correspondido al Banco Central en su condición de guardián de las reservas internacionales, organismo de enlace con el Fondo Monetario Internacional y consejero y agente financiero del Gobierno nacional. Colocación y rescate de valores públicos Desde el punto de vista de la deuda interna, la actividad más relevante del Banco Central, como agente financiero del Gobierno nacional, ha estado constituida por la colocación y rescate de valores públicos, operaciones que se han incrementado en los últimos años a consecuencia de las dificultades para utilizar el crédito externo y por la mayor capacidad de absorción de estos valores en el mercado. La Memoria correspondiente al año 1989 resulta bastante indicativa de esta situación: “Durante el año 1989 el Banco Central de Venezuela colocó títulos valores públicos por un monto de Bs. 75.791 millones, cifra que representa un importante crecimiento de 374% respecto al año precedente”, después de lo cual agrega que ese comportamiento expansivo se debió, principalmente, al aumento en la colocación de letras del Tesoro y bonos de exportación, correspondiendo Bs. 16.381 millones a las primeras y Bs. 11.512 a los segundos. En cuanto a rescates, la misma Memoria de 1989 informa que “el monto total de rescate de valores públicos (...), se situó en Bs. 59.830 millones, cifra superior en Bs. 34.712 a la registrada en el año 1988”. Las Memorias de los años precedentes contienen también información acerca de importantes incrementos registrados en esta actividad, pero no es de dudar que las cifras ya expuestas constituyen una muestra bastante representativa del elevado volumen de estas operaciones. Sin embargo, es importante observar que tales colocaciones no necesariamente obedecen a aumentos en el capital de absorción del mercado privado, por cuanto muchas de ellas corresponden a adquisiciones del Banco Central tanto para su propia cartera como para otras que administra. políticas complementarias... 435 Fondo de Financiamiento de las Exportaciones (Finexpo) El Fondo de Financiamiento de las Exportaciones (Finexpo) constituye un organismo del Estado administrado por el Banco Central1, cuya función es la de proporcionar asistencia crediticia para incrementar y diversificar las exportaciones no tradicionales de bienes y servicios. Este mecanismo, ­–conjuntamente con el crédito fiscal previsto en la Ley de Incentivo a las Exportaciones, mediante el cual se otorgan bonos de acuer­do con el valor agregado nacional de las mercancías exportadas– configura una política de apreciable importancia para el logro de los objetivos mencionados, en donde se le asignan al instituto emisor res­ponsabilidades compartidas con otros organismos gubernamentales. Finexpo, cuya creación data de comienzos de los años setenta, ha ido introduciendo y perfeccionando progresivamente distintas modalidades para mejorar su asistencia crediticia al sector exportador con resultados bastante satisfactorios. Entre las modalidades de financiamiento, que hoy en día se ofrecen al mencionado sector, se encuentran las relacionadas con créditos para inversiones fijas, capital de trabajo, estudios de factibilidad y mercadeo; financiamiento de inventarios, financiamiento de efectos, financiamiento al importador y financiamiento de servicios prestados al exterior. A través del financiamiento de efectos, el exportador puede obtener el cobro anticipado de los efectos originados por la exportación de bienes y servicios, toda vez que las operaciones realizadas generen documentos con plazos no mayores de un año. El financiamiento de inventarios tiene por objeto asistir financieramente a los exportadores, cuando por 1 El Fondo de Financiamiento a las Exportaciones (Finexpo) fue adscrito al Banco Central de Venezuela desde 1973, fecha de creación de este fondo, hasta 1997. Al crearse el Banco de Comercio Exterior (Bancoex), en esa última fecha, dicho fondo fue transferido a esa nueva institución bancaria, dando así cumplimiento a disposiciones legales sobre la materia contenida en la Ley de Bancoex, dentro de una política orientada a concentrar en una institución altamente especializada todo lo concerniente a promoción y diversificación de las exportaciones no tradicionales. Con esas disposiciones se contribuiría, asimismo, al objetivo de descongestionar al Banco Central de actividades que no eran de su específica competencia, a fin de que pudiera concentrarse en sus funciones propias de banca central. Por consiguiente, como resulta obvio, las actividades aquí reseñadas se refieren al período de administración de Finexpo por el BCV. Véase, Banco Central de Venezuela, Informes correspondientes al primero y segundo semestre de 1997. 436 el banco central de venezuela razones específicas vinculadas a su producción y comercialización tengan que mantener elevados inventarios en el país o en el exterior. El financiamiento al importador se otorga a través de líneas de crédito que sólo pueden ser utilizadas en la compra de bienes y servicios venezolanos. También resulta de interés destacar las líneas de crédito a instituciones financieras del exterior, cuyos clientes realizan importaciones de productos venezolanos, así como las cartas de intención. Estas últimas se expiden a las empresas venezolanas a fin de que puedan participar con posibilidades de éxito en licitaciones internacionales. Finalmente, el esquema se complementa con un seguro de crédito a la exportación, establecido desde 1977, mediante decreto del Gobierno nacional e instrumentado a través de Finexpo. Además de la asistencia crediticia otorgada con recursos propios, el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones ha realizado numerosas gestiones para obtener y canalizar mayores recursos hacia los propósitos específicos de su competencia. En este sentido, se han suscrito convenios con los bancos comerciales, mediante los cuales se estableció una modalidad de financiamiento conjunto de posembarque con plazo hasta de un año y con interés preferencial. En 1982, Finexpo firmó un contrato de crédito global para el financiamiento de exportaciones no tradicionales con el Fondo de Inversiones de Venezuela, lo cual le permitió incrementar de manera significativa su capacidad crediticia. En los últimos años, se firmaron acuerdos de pre y posembarque con bancos nacionales y del exterior, y se hizo una amplia campaña de información y divulgación, que incluye la presencia del sector exportador venezolano en ferias internacionales, así como la edición de distintas publicaciones y catálogos sobre productos venezolanos a cargo de Finexpo. Como es de suponer, todo este conjunto de importantes esfuerzos orientados a incrementar y diversificar las exportaciones no tradicionales, confrontaba con el serio obstáculo que representaba la sobreva­ luación del bolívar respecto a otras monedas, cuando se mantenía el tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar. Pero a partir de 1983, con motivo de las sucesivas devaluaciones experimentadas por nuestro signo monetario, se abrió una nueva perspectiva para los exportadores venezolanos, derivada del mayor contravalor en bolívares de sus ven- políticas complementarias... 437 tas realizadas en el exterior. Desde esa fecha comenzó a incrementarse el volumen de exportaciones no tradicionales y con ellas, las actividades de Finexpo. Sistema de Información Central de Riesgos Bancarios (Sicri) El Sistema de Información Central de Riesgos Bancarios (Sicri) constituye un servicio administrado por el Banco Central2, cuya finalidad es proporcionar información a los bancos sobre el endeudamiento que pueda tener un determinado solicitante de crédito con el resto del sistema bancario, con el propósito de precisar si aquél se encuentra en capacidad de asumir nuevas obligaciones. Tal mecanismo fue creado por el Banco Central para dar cumplimiento a un mandato de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, promulgada en 1975, la cual dispuso, por una parte, que el Banco Central debería elaborar un reglamento sobre esta materia, con el propósito de someterlo a la consideración del Ejecutivo Nacional; y, por la otra, que los bancos e institutos de crédito se encuentran en la obligación de enviar una relación pormenorizada de sus deudores. En ocasiones anteriores, el Consejo Bancario había planteado la necesidad de contar con un mecanismo de esta naturaleza, capaz de limitar los riesgos en la concesión de préstamos, pero surgieron dudas en cuanto a su implementación, debido a que algunos banqueros consideraban que ese sistema podría prestarse a una competencia poco sana entre las distintas instituciones financieras. La posibilidad de que el Banco Central se encargara de este servicio resolvió las controversias relacionadas con esas dudas. 2 En 1998, las actividades del Sicri fueron transferidas a la Superintendencia de Bancos. Así se desprende de la información contenida en el informe del Banco Central correspondiente al primer semestre de ese año, donde se expone: “Al término del semestre, el Banco Central de Venezuela, de conformidad con lo previsto en el artículo 304 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y del Decreto Presidencial Nº 2.558, del 10 de junio de 1998, transfirió el Sistema de Información Central de Riesgos a la Superintendencia de Bancos”. De igual modo, se expone en dicho documento que en el marco de esta transferencia se traspasó la base de datos contentiva de la información crediticia al 31 de mayo de 1998, así como los manuales operativos y los diferentes modelos empleados para la recopilación de la información. Véase: Banco Central de Venezuela, Informe correspondiente al primer semestre de 1998, p. 70. 438 el banco central de venezuela El reglamento que al efecto fue elaborado y aprobado por el Ejecutivo Nacional a finales de 1975, además de definir claramente el sistema y sus alcances, estableció que su administración estaría a cargo del Banco Central, organismo que velaría por su correcto funcionamiento y confidencialidad, y dispuso, asimismo, que dicho Instituto respondería, sin costo alguno y hasta por un cupo máximo mensual, las consultas que se le formulasen, después de lo cual podría establecer una tarifa. La mecánica para obtener información y las medidas para garantizar la confidencialidad fueron objeto de cuidadosa atención en este reglamento. De igual forma, la experiencia acumulada durante los primeros años de funcionamiento del sistema, permitió elaborar programas de mejoras y ampliaciones con procedimientos computarizados de mayor alcance, lo cual condujo a una revisión del reglamento original a fin de adaptarlo al desarrollo del sistema financiero. Fue así como en 1986 se promulgó, por decreto del Presidente de la República, un nuevo reglamento del Sicri que derogó al anterior, y se amplió y mejoró el radio de acción y procedimientos del sistema, al incorporar no sólo a los bancos sino también a las entidades de ahorro y préstamo y al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). Política en materia de sucursales Si bien la ley original autorizó al Directorio para crear sucursales en el interior del país cuando las condiciones lo requiriesen, fue sólo en 1977 cuando se estableció la sucursal de Maracaibo, primera y única en crearse hasta el presente. Las Memorias de los últimos años indican un crecimiento generalizado en las operaciones de esta sucursal, la cual, en 1987, fue objeto de una reorganización interna, cuya estructura no había sido revisada desde que inició sus operaciones. Dicha sucursal, que originalmente comenzó sólo realizando operaciones de la Tesorería nacional, cámara de compensación y distribución y canje de billetes, ha venido asumiendo progresivamente un conjunto de actividades que anteriormente se encontraban centralizadas en Caracas. En 1987, con ocasión de la creación de la Bolsa de Valores de Maracaibo, esta sucursal comenzó a realizar operaciones de mercado abierto en esa ciudad. políticas complementarias... 439 Con motivo del crecimiento que se ha venido registrando en otras regiones del país y la conveniencia de descentralizar actividades, se ha venido estructurando un programa de instalación de nuevas sucursales en varias regiones. Según la información contenida en las últimas Memorias, el Directorio estima que la región oriental y suroriental merecen prioridad al respecto y que la localización en el estado Anzoátegui parece más conveniente no sólo por el creciente volumen de actividad económico-financiera, sino por su proximidad a la región insular y sus buenas comunicaciones con la región de Guayana. Dentro del estado Anzoátegui −apunta la Memoria de 1987− la escogencia estaría en el eje Barcelona-Puerto La Cruz. Administración de recursos de terceros La Administración de Fondos y Recursos de Terceros ha sido una de las actividades que ha registrado mayor expansión en los últimos años, tanto en volumen como en número de las carteras administradas. La Memoria correspondiente a 1989, al referirse a este punto (p. 43), expone que “al cierre de 1989, el patrimonio de las 14 carteras administradas por el Instituto se cifró en Bs. 34.378,3 millones”. Entre dichas carteras cabe citar, además del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam) y el Fondo de Fideicomiso Cambiario (Ficam), las siguientes: Petróleos de Venezuela, S.A.; Fondo de Prestaciones Sociales de la Industria Petrolera; Fondo de Garantía de las Ex Concesiones de Hidrocarburos; Fondo de Pensiones del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; Instituto de Previsión y Asistencia Social del Ministerio de Educación y Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). Parte importante de los recursos de estas carteras se ha venido dedicando a la adquisición de títulos públicos, con lo cual la capacidad de absorción de este tipo de valores del mercado interno se ha incrementado considerablemente, como se ha comentado en el capítulo correspondiente a la política monetaria. 440 el banco central de venezuela Otras actividades operativas Otras numerosas e importantes actividades operativas, que ha venido realizando el Banco Central durante los últimos años, se desprenden de una lectura cuidadosa de sus Memorias. Por ejemplo, las actividades como agente de la Tesorería nacional (ya comentadas en un capítulo especial) se han incrementado considerablemente en cuanto al volumen de fondos movilizados, tanto por concepto de recaudaciones como de pagos. Lo mismo puede decirse de lo concerniente a las cámaras de compensación, cuyo mayor movimiento es reflejo del desarrollo del sistema bancario, pero en muchos casos, salvo el mayor volumen de operaciones o la mayor intensidad de las labores realizadas, dichos documentos no revelan cambios sustanciales en cuanto a la naturaleza de los servicios prestados o acerca de modificaciones en las unidades administrativas que los llevan a cabo o en los sistemas y procedimientos empleados. También se registra el caso de actividades que han declinado. La administración y liquidación de activos es uno de ellos. En efecto, las Memorias de comienzos del decenio dedicaban cuidados y atención a esta materia al señalar que, como resultado de la asistencia crediticia excepcional prestada al sistema bancario, el Banco Central se había visto en la necesidad de recibir numerosos activos a través de convenios especiales con los bancos afectados, pero no cabe duda de que las labores en ese campo desaparecerían progresivamente con la creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), cuya ley establece que “todos los bienes que haya adquirido el Banco Central en sus labores de salvamento de bancos, que hayan sido intervenidos en los últimos diez años...”, pasarán a propiedad de ese fondo, estableciéndose también en ese texto legal los correspondientes mecanismos de reembolso del valor de dichos bienes. La unificación cambiaria y la desaparición del régimen de control de cambios deberán traducirse en una sustancial reducción de actividades que venían desarrollando algunas unidades administrativas. políticas complementarias... 441 Estudios y publicaciones Obviamente, las actividades en materia de estudios no tienen el mismo carácter predominantemente operativo de las actuaciones antes comentadas, pero los esfuerzos que se acometen en este campo resultan fundamentales como medio de identificar los problemas económicos del país e instrumentar soluciones cónsonas con su naturaleza. Desde este punto de vista, no puede dudarse que los estudios económicos constituyen la sustentación básica de las políticas y actividades del Banco Central, y que su importancia cobra mayor significación durante la presente coyuntura, cuando se requiere de diagnósticos más precisos y de soluciones más perentorias para afrontar las dificultades planteadas. Las Memorias indican y enumeran una gran cantidad de estudios, clasificados como “trabajos de investigación” e “informes técnicos”, estos últimos, al parecer, más modestos o menos detenidos, realizados como medio de apoyo permanente a la gestión del Instituto. Los trabajos de investigación tienen, por regla general, mayor alcance y amplitud y, en la mayoría de los casos, son objeto de publicación. Las metodologías para la realización de los estudios tienen también notoria importancia, muchas de las cuales se publican en los Informes Económicos o por separado. Entre los estudios especiales de mayor relevancia, realizados durante los últimos años, se encuentran los relacionados con el cambio del año base del sistema de cuentas nacionales, los levantamientos de encuestas sobre presupuestos y gastos familiares para ampliar y mejorar los índices, el seguimiento de los programas de ajustes macroeconómicos, así como numerosos informes para el Fondo Monetario Internacional y la comunidad bancaria para lograr el refinanciamiento de la deuda externa. Desafortunadamente, muchos de estos estudios no se publican, pero proporcionan material estadístico y analítico que se incluye en las publicaciones periódicas. El Informe Económico, la Memoria Anual y el Boletín Mensual han sido objeto de revisiones y actualizaciones, así como de incorporación de nuevos instrumentos estadísticos y analíticos que les permiten continuar siendo la fuente más importante de información económica con que cuenta el país. capítulo xviii Cambios de orientación en la política económica: el Plan de Ajuste Estructural de 1989 y sus implicaciones monetarias y cambiarias Consideraciones previas Para hacer frente a la crisis que venía experimentando el país desde finales del decenio 1970-1980, a raíz de la caída de los precios del petróleo y de la necesidad de cancelar la elevada deuda externa contraída en anteriores años de abundancia, el presidente Carlos Andrés Pérez, al comenzar su segunda administración, en 1989, inicia un cambio radical en la política económica –calificado como “Gran Viraje” o “Viraje Neoliberal”, según sus críticos y adversarios–, orientado a propiciar un crecimiento y diversificación de la producción a través de una mayor apertura externa y una reducción del papel del Estado en la actividad económica. Como característica muy especial, este plan se diseñó y comenzó a ejecutarse bajo la filosofía y principios rectores del Fondo Monetario Internacional, así como con la asistencia financiera de ese organismo. Paradójicamente, el mencionado presidente, durante su primera administración había propiciado y llevado a cabo una política predominantemente estatista y nacionalista, además de que, en reiteradas ocasiones, había hecho público su pensamiento y posiciones “antifondomonetaristas”. 444 el banco central de venezuela Las razones de este cambio radical en el pensamiento presidencial han sido objeto de diversos enfoques y opiniones por parte de sociólogos, psicólogos y politólogos. Para sus amigos y partidarios, se trataba de “una gran capacidad de rectificación” frente a las cambiantes circunstancias, mientras que sus adversarios lo consideraban una traición a sus principios tradicionales y al de los electores que lo habían llevado al poder, dado que la puesta en vigencia de ese plan no había sido mencionada en la campaña electoral. Desde otro punto de vista, la idea de un cambio de orientación en la política económica no parecía desacertada. En efecto, después de numerosos experimentos económicos, el país parecía encontrarse a la deriva, sin rumbo cierto, con un elevado endeudamiento, con planes de la nación que no funcionaban y con una población acostumbrada a un excesivo paternalismo estatal. Para fortalecer la argumentación a favor del nuevo plan, se aducía que otros países latinoamericanos habían abandonado sus tradicionales políticas estatistas, intervencionistas y de crecimiento hacia adentro, adoptando políticas de mayor libertad económica y apertura externa con el apoyo técnico y financiero del Fondo Monetario Internacional, lo que les había permitido detener los procesos inflacionarios y enrumbarse hacia metas de crecimiento y diversificación de sus economías. Obviamente, las actividades del Banco Central tuvieron que orientarse a apuntalar y/o compensar los efectos monetarios, cambiarios y fiscales, favorables o desfavorables, que experimentó la economía nacional frente a tan dinámicos cambios. Su ley fue objeto de una modificación para adaptarse a éstos, así como también la política monetaria y cambiaria. De igual forma, el Banco Central desempeñó una importantísima labor en la reforma del sistema financiero que tuvo que llevarse a cabo como consecuencia del Plan de Ajuste Estructural citado. Síntesis del plan objeto de consideración Las políticas vinculadas con el Plan de Ajuste Estructural, del presidente Carlos Andrés Pérez, han sido objeto de numerosos estudios y de apasionadas críticas en contra y a favor. En este caso, parece oportuno sintetizarlas con el doble propósito de que nos sirvan como marco de re- cambios de orientación... 445 ferencia previo a conceptos que más adelante se exponen, así como con la idea de reexaminarlas de manera más serena y objetiva en la medida en que el tiempo aminora las pasiones con las cuales fueron consideradas originalmente. Acuerdo con el Fondo Monetario Internacional: para la instrumentación del plan se celebró un acuerdo preliminar o carta de intención con el Fondo Monetario, mediante el cual Venezuela se comprometía a adoptar determinadas políticas y el FMI a prestarle asistencia técnica y financiera, todo ello mediante las cláusulas de condicionalidad de dicha institución. Con fundamento en dicho convenio, Venezuela comenzó a recibir asistencia crediticia del FMI de acuerdo con la llamada Facilidad Crediticia Ampliada, pero, por otra parte, se partía del supuesto de que al suscribir ese acuerdo, recibía también del organismo una especie de aval o “un certificado de buena conducta financiera” que le ampliaba las posibilidades de obtener créditos de otras instituciones y de recibir inversiones del exterior. Compromiso por parte de Venezuela: nuestro país se comprometió básicamente a: a) eliminar el control de cambios prevaleciente y adoptar un régimen de libre convertibilidad; b) sincerar precios mediante la eliminación de los numerosos controles existentes sobre la materia y eliminación de subsidios al consumo, así como sincerar el precio de la gasolina; c) redimensionar el Estado a fin de disminuir el costo de la Administración Pública y privatizar empresas gubernamentales que incurriesen en elevadas pérdidas; d) poner en práctica una reforma integral de la legislación financiera para adecuarla a los principios de la economía de mercado, reduciendo la intervención del Estado y los controles en esa actividad; e) instrumentar una reforma fiscal integral orientada a incrementar los ingresos públicos y evitar o disminuir la evasión; y, por último, f) poner en práctica una mayor apertura externa de la economía, a través de una reducción progresiva de aranceles, eliminación de cupos de importación e ingreso de Venezuela en el GATT, hoy Organización Mundial del Comercio. 446 el banco central de venezuela Terapia o tratamiento de shock: se convino en adoptar la política de “terapia o tratamiento de shock” que consiste en la aplicación simultánea e inmediata de todas las medidas, a fin de lograr mayor efectividad, en lugar de una aplicación progresiva de las mismas de acuerdo con los resultados obtenidos. Se partió del principio de que la población aceptaría los sacrificios iniciales del plan, los cuales se compensarían con beneficios tangibles y a muy corto plazo. Metas y objetivos: se anunciaron y cuantificaron numerosas metas y objetivos; se estimó que, como resultado de la sinceración de precios y eliminación de subsidios, la inflación durante el primer año del plan se incrementaría en un 30% pero que luego se estabilizaría. El tipo de cambio también se estabilizaría o disminuiría en razón de una mayor confianza en la economía nacional y en el ingreso de capitales extranjeros; se reduciría el déficit fiscal y se mejoraría la situación de balanza de pagos. Todas estas variables estaban cuidadosamente cuantificadas en metas trimestrales que serían objeto de un cuidadoso seguimiento. Tutelaje del Fondo Monetario Internacional: el FMI ejerció el tutelaje financiero e intelectual del plan al aportar los recursos necesarios para su ejecución y condicionar su asistencia financiera a la puesta en ejecución de una política económica, por parte de Venezuela, basada en la filosofía de ese organismo, calificada de neoliberal y poco cónsona con los intereses del país. Participación específica del Banco Central Hasta donde se tiene conocimiento, no existen evidencias documentales de que el BCV haya tenido participación en el diseño de este plan ni que haya sido consultado oficialmente sobre la materia. Según comentarios de prensa, se presume que directivos de dicha institución, conjuntamente con funcionarios del Ministerio de Hacienda y del Fondo Monetario Internacional, tuvieron participación en la elaboración y discusión de la carta de intención suscrita por Venezuela con el FMI para la puesta en marcha del mencionado plan; pero el carácter relativamente confiden- cambios de orientación... 447 cial o secreto, con el cual se llevaron a cabo esas discusiones, impidió tener mayor información al respecto. Restitución de la libre convertibilidad: en su carácter de autoridad monetaria, la primera y más importante participación del Banco en esa nueva estrategia económica fue la suscripción de un nuevo Convenio Cambiario con el Ejecutivo Nacional, mediante el cual se eliminaba el control de cambios vigente y se establecía la libre fluctuación del dólar de acuerdo con la oferta y la demanda. En tal sentido, correspondió también al BCV la tarea administrativa de desmantelar el Régimen de Cambios Diferenciales existente, con la difícil secuela de cancelación de cartas de crédito y otras obligaciones pendientes. En general, el retorno de la libre convertibilidad y la eliminación del control de cambios tuvieron una acogida favorable en casi todos los sectores. Como objeción formal, se citaba que de acuerdo con el texto del convenio y las declaraciones oficiales “el dólar flotaría libremente en el mercado según la oferta y la demanda”. Esto resultaba teóricamente imposible dado que según los convenios cambiarios, las divisas que recibe Pdvsa son vendidas al Banco Central, quien se convierte prácticamente en el único oferente de divisas al público. Mayor información sobre el Convenio Cambiario celebrado en esa oportunidad está contenida en el capítulo xiv de este libro. Desregulaciones en materia de tipos de interés: la fijación de los tipos de interés, que los bancos y demás instituciones financieras deben cobrar y pagar por las operaciones activas y pasivas, ha sido una materia relativamente discutida y estudiada, en la cual el legislador ha dado cada vez mayores potestades al Banco Central. En efecto, la Ley de 1960 amplió las disposiciones sobre la materia contenidas en la ley original, al contemplar entre las atribuciones del Instituto: “Fijar los tipos máximos de interés que los bancos y otras instituciones de crédito regidas por la ley especial de la materia pueden cobrar y pagar sobre las distintas clases de operaciones activas y pasivas que realicen”. Esta disposición ha ido cambiando de redacción en las nuevas leyes, aparentemente con la idea de ampliar y fortalecer las actuaciones del Banco en tan importante materia. La Ley de 1975, por ejemplo, con- 448 el banco central de venezuela fió al Instituto la atribución de fijar no sólo las tasas máximas, sino también las mínimas sobre las citadas operaciones. De igual modo, ante la posibilidad de que los bancos evadieran estas disposiciones mediante el cobro de recargos por tarifas y comisiones, se autorizó al Banco Central para fijar también dichas tarifas y comisiones. En todo caso, se plantearon dudas sobre la interpretación exacta de las facultadas del BCV en materia de fijación de tipos de interés, puesto que, según algunas interpretaciones de la ley, el instituto emisor era el único facultado para fijar dichas tasas cuando las condiciones económicas así lo requiriesen, mientras que para otros estaba obligado a fijarlas en toda oportunidad. Con los cambios de orientación en la política económica, vinculados con desregulaciones y menor intervención del Estado en la actividad financiera, el Banco Central dictó, a comienzos de 1989, una resolución mediante la cual se derogaban disposiciones anteriores sobre fijación de tipos de interés y se dejaba a la banca la facultad de fijar dichas tasas según las leyes del mercado. Ante tal situación, un particular interesado solicitó ante la Corte Suprema de Justicia la nulidad de estas disposiciones del BCV. La Corte en sentencia, de fecha 30 de mayo de 1989, decidió que el Banco Central estaba obligado a fijar dichas tasas, por lo que el Instituto dictó nuevas resoluciones mediante las cuales las tasas activas y pasivas se establecieron dentro de bandas de fluctuación, con tipos máximos y mínimos tan amplios que en la práctica equivalían a la no fijación, la cual fue calificada como una burla a la ley y a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia1. 1 La demanda de nulidad fue introducida por el abogado Henry Pereira Gorrín, quien, actuando en su propio nombre y en defensa del interés colectivo, solicitó la nulidad de las resoluciones del Banco Central en donde se derogaban resoluciones anteriores sobre fijación de tipos de interés, y se dejó que dichos tipos fluctuaran libremente de acuerdo con las condiciones del mercado. La Corte, en plazo relativamente breve, falló a favor del demandante, argumentando, entre otros aspectos, que el Banco Central, por errónea aplicación, había infringido las responsabilidades que le otorgaba la ley en materia de fijación de tipos de interés. Casi de manera inmediata, el Banco dictó las nuevas resoluciones mediante las cuales los tipos de interés podrían fluctuar entre bandas tan amplias que en la práctica equivalen a la no fijación. Con posterioridad, los nuevos Directorios del BCV han reconocido la necesidad de fijación de tasas de interés por parte de la autoridad monetaria y han actuado en esa dirección. cambios de orientación... 449 Menores regulaciones financieras: con la promulgación de la Ley del Banco Central de 1992 y bajo la presidencia del doctor Pedro Tinoco, hijo, el Instituto se orienta de manera más efectiva al cumplimiento de los objetivos del Plan de Ajuste Estructural. Dicha ley, como se ha indicado, además de descongestionar al Banco de una serie de funciones que no eran de su específica competencia, fue concebida bajo las directrices del antes mencionado plan, que pretendía, entre otros aspectos, transformar un sistema financiero, fuertemente intervenido por el Estado, en otro regulado por el mercado. El nuevo presidente, en discursos, conferencias y declaraciones de prensa, destacó los beneficios de la nueva política del Banco Central, orientada a eliminar las excesivas regulaciones a que estaba sometido el sistema financiero y a colaborar con la banca para que desarrollase una actividad crediticia más dinámica y competitiva en beneficio del país; flexibilizar o eliminar las llamadas gavetas o cupos de crédito dirigidos a actividades específicas e intensificar la asistencia financiera para bancos con problemas de liquidez. La visión sobre la nueva filosofía y dinámica del BCV la condensó en un discurso pronunciado en octubre de 1990, con ocasión de celebrarse los 50 años de creación del Instituto, cuando expresó, entre otros, los siguientes conceptos: En el área financiera y monetaria se flexibilizaron los mecanismos de determinación de la tasa de interés y se dio inicio a una más activa utilización de las operaciones de mercado abierto, en sustitución progresiva de los anticipos y redescuentos como instrumentos de política monetaria. En el área cambiaria, se adoptó un tipo de cambio único y flotante, se modernizaron los mecanismos de intermediación del Banco Central en el mercado cambiario y se eliminaron las regulaciones que inhiben o limitan las operaciones a futuro en mercado abierto. Finalmente, dentro del nuevo esquema cambiario, la participación del Banco Central se limitó a intermediar las divisas originadas en la actividad prevista, con el objeto de abastecer las necesidades del mercado, tratando al mismo tiempo de evitar fluctuaciones erráticas en el tipo de cambio (Tinoco, 1990). Reforma integral de la legislación financiera: como se ha expuesto en la síntesis del Plan de Ajuste Estructural, uno de los compromisos que asumió Venezuela con el FMI fue el de practicar una reforma integral 450 el banco central de venezuela a la legislación monetaria y financiera, a fin de adecuarla a la economía de mercado y eliminar los numerosos controles que obstaculizaban su funcionamiento. Los estudios y elaboración de proyectos de leyes para instrumentar esta medida fueron encomendados al Banco Central de Venezuela y se comentan al final de este capítulo. Actuaciones adicionales del Banco Central: además de cumplir con los compromisos relacionados con la instrumentación de una política monetaria y cambiaria basada en los lineamientos del Plan de Ajuste Estructural, el instituto emisor tuvo, igualmente, que cumplir con disposiciones establecidas en este plan en materia de privatizaciones, como resultado de lo cual tuvo que desprenderse de la mayoría accionaria de tres bancos privados que se encontraban en su poder. Estas acciones bancarias las había recibido el BCV como pago de la asistencia financiera que había otorgado al Banco Nacional de Descuento, y se encontraba en su poder por un plazo superior al establecido en la ley para mantener este tipo de activo. De este modo, el Banco Central cumplía, además, con los objetivos contemplados en la Ley de 1992, según la cual el Instituto debería desprenderse de actividades que no le eran propias para concentrarse en sus funciones específicas de banco central. Críticas adversas El Plan de Ajuste Estructural fue objeto de variadas reacciones adversas en el plano conceptual o teórico, tanto de parte de los sectores políticos como de los académicos y comunidad en general. Una de las primeras reacciones de tipo conceptual estuvo constituida por el discurso pronunciado por el doctor Rafael Caldera ante el Congreso Nacional, con motivo de los intentos de golpe militar en contra del presidente Carlos Andrés Pérez. Igualmente, significativas fueron las llamadas Cartas de los Notables encabezadas por el doctor Arturo Uslar Pietri y la carta de los militares disidentes, material recopilado en la Revista Politea, 15, 1992. El periodista y académico doctor Domingo F. Maza Zavala publicó una serie de artículos sobre lo que él denominó cambios de orientación... 451 “desajustes del Plan de Ajuste Estructural”, la mayoría de los cuales recopiló en su obra Crisis y política económica (1996). El doctor Malavé Mata condensó sus críticas en El reduccionismo económico del Gran Viraje. Paradojas y frustraciones de la Política de Ajuste en Venezuela 1989-1993 (1995). Planteamientos semejantes fueron formulados por la Academia Nacional de Ciencias Económicas y el Consejo de Economía Nacional. Entre las principales críticas adversas caben señalar las objeciones a los planes de ajuste propiciados por el Fondo Monetario Internacional a razón del dogmatismo característico de dichas políticas, su carácter regresivo y los escasos resultados de su aplicación en otros países. En cuanto a las políticas específicas contempladas en el plan, las críticas adversas se centraron en la eliminación de controles de precios y de subsidios al consumo por razón de su potencial incidencia inflacionaria, así como en la absoluta apertura externa de la economía por cuanto la industria nacional no estaba en capacidad de competir libremente con el exterior. El aumento en el precio de la gasolina se objetó por considerarse que una de las pocas ventajas comparativas que tenía el país era el bajo precio de sus combustibles. La terapia o tratamiento de shock fue objeto de duras críticas por los sacrificios que se imponían a la población, sin tener certeza de los resultados que podrían obtenerse con ello. La defensa del plan correspondió al Gobierno nacional y en alta medida a profesores y egresados del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), algunos de los cuales participaron en su redacción. Las objeciones fueron hechas, predominantemente, por economistas y sociólogos vinculados con la Universidad Central de Venezuela y otras universidades nacionales, quienes parecieron hacer un frente común en contra de dicho plan. Casi todos los medios impresos del país se alinearon en contra del plan. En lo que concierne a los sectores empresariales, las reacciones fueron mixtas: los comerciantes manifestaron su acuerdo con la eliminación de los controles de precios; los industriales, con las desregulaciones, pero no con la excesiva apertura externa; mientras que el sector bancario respaldaba plenamente la intervención gubernamental en el sistema financiero. 452 el banco central de venezuela Dificultades de instrumentación Como es ampliamente conocido, la instrumentación del Plan de Ajuste Estructural confrontó las más intensas reacciones populares adversas, así como intentos de desobediencia civil y rebelión militar. El solo anuncio de las medidas desató una serie de marchas de protesta, de­sórdenes, saqueos y otras alteraciones del orden público poco comunes en el país, conocidas con la denominación popular de “El Caracazo”, que ocasionó numerosas víctimas. A ello le siguieron los intentos de golpe militar de febrero y noviembre de 1992. Las protestas se centraban en contra del Fondo Monetario Internacional, por la impopularidad de sus políticas, y en contra del presidente Pérez, por cuanto se le acusaba de haber despilfarrado abundantes recursos durante su primera administración y tratar de imponer grandes sacrificios a la población, mediante la aplicación de un plan que tenía escasas oportunidades de éxito. Frente a la intensidad de las protestas surgieron indicios de rectificación. En ese sentido, se designó un Consejo Consultivo de la Presidencia de la República integrado por personalidades de las más variadas tendencias, encargado de estudiar la situación y presentar soluciones alternativas. Este Consejo con asombrosa rapidez procedió al estudio de la materia, se entrevistó con los más variados sectores de la vida nacional y presentó un informe cuyas recomendaciones no pudieron ser atendidas2. Comenzó luego una corriente de opinión proclive al enjuiciamiento del Presidente de la República que culminó con su destitución. Evidentemente que, frente a todos estos contratiempos, el plan no pudo funcionar de manera articulada y coherente, lo cual constituyó la causa de sus escasos resultados. Por otra parte, resulta posible afirmar que dentro de la historia de los planes de ajuste estructural del FMI ninguno haya tenido tantas repercusiones políticas negativas como el adop2 Este Consejo Consultivo integrado por destacadas personalidades de la vida nacional entre ellos, Ramón J. Velásquez, Domingo F. Maza Zavala y Ruth de Krivoy (estos últimos, ex funcionarios del Banco Central), presentó un informe contentivo de un valioso análisis económico y sociopolítico de la situación del país y sobre la aplicación del Plan de Ajuste Estructural. Formuló recomendaciones a corto y largo plazo para solucionar estos problemas. En lo atinente al ya mencionado plan, destacó su elevado costo social y las injusticias derivadas de la aplicación del ajuste en los grupos socioeconómicos de menores ingresos. cambios de orientación... 453 tado en Venezuela, a juzgar por el número de muertes en las protestas populares y la destitución de un Presidente de la República. Continuidad de algunas p
