Técnicas Cuantitativas para

XXII Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos
de Control Externo de la República Argentina
La Rioja, 18,19 y 20 de setiembre de 2013
TEMA III
Desarrollo de forma e índices o sensores para medir la eficiencia y eficacia
de las operaciones gubernamentales. Planificación de una Auditoría de
Gestión.
Técnicas Cuantitativas para
la Medición de la Eficiencia Pública
Ana Clara Rebuffi
Auditoría General de la Provincia de Salta
RESUMEN
Este trabajo se propone introducir en el ámbito de los Órganos de Control,
reflexiones acerca de la evaluación de la eficiencia en sector público y las problemáticas
vinculadas a su definición y cálculo.
No pretende constituirse en un estudio acabado de la materia, pero si propiciar
intercambios que permitan construir un nuevo enfoque en el control público de la
República Argentina.
Para esto, nos introducimos en la temática del control de gestión, como una
nueva modalidad de control producto no solo de las reformas introducidas en la
administración pública, sino como fruto de la demanda de la propia sociedad, que
necesita saber en qué se gastan sus recursos y si estas aplicaciones resultan adecuadas.
Luego, se delimita el concepto de eficiencia - cuestión que trae no pocas
controversias – con la intención de diferenciarlo claramente del concepto de
productividad.
Seguidamente, se intenta aportar elementos para responder a la pregunta de
cómo medir la eficiencia, distinguiendo entre los dos grandes grupos de técnicas
generalmente utilizadas: los análisis mediante indicadores de productividad media y las
técnicas de frontera.
Específicamente, se desarrolla el Análisis Envolvente de Datos, como la
técnica de frontera más utilizada y con mejores características para adecuarse a la
evaluación de la eficiencia del sector público.
1
Por último, se ofrecen unas muy sintéticas conclusiones y recomendaciones.
2
1.
El Control de Gestión
“El objeto del estudio administrativo es descubrir primero, lo que el gobierno
puede hacer legítimamente y bien, y segundo, cómo puede hacer estas cosas
apropiadas, con la mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de
energía”.
Esta frase - aparentemente fruto de los estudios de las reformas de la gestión
pública que se dieron en las dos últimas décadas1 – en realidad fue postulada por
Woodrow Wilson en su obra “El estudio de la Administración” publicada en el año
1887. Desde entonces, ya se evidenciaba una preocupación por la eficiencia como
principio de actuación del sector público.
Lo que hizo la reforma de la gestión pública, fue fomentar el criterio de
eficiencia en la producción y provisión de servicios públicos, lo cual ha exigido la
aplicación de modelos de gestión y control similares a los implantados en el sector
privado, pasando desde un control tradicional centrado en los medios-procedimientos a
otro orientado hacia los resultados. Para esto, es necesaria una transformación de las
técnicas de revisión basadas en la legalidad de la ejecución presupuestaria a técnicas
1
Hacia mediados de los años 90 y desde los propios organismos de crédito internacionales, se impulsó una variante
crítica de las políticas derivadas del “Consenso de Washington”, conocidas como reformas de “Segunda
Generación”, que ponían énfasis en la ampliación de la capacidad institucional del Estado y en la eficacia de la
acción estatal para el “buen funcionamiento de los mercados”. En esta línea, el Informe del Banco Mundial de 1997,
así como distintos documentos del BID y de la OCDE, impusieron un conjunto de pautas que fueron difundidas como
la “Nueva Gestión Pública”(o New Public Management). Básicamente, estas propuestas buscan introducir tecnologías
de gestión empresarial en la forma de actuación de las instituciones gubernamentales, promoviendo la obtención de
resultados, enfatizando un carácter más gerencial que procedimental, tratando a los usuarios de los bienes y servicios
públicos como clientes y garantizando mayor información y transparencia del quehacer de la administración para
mejorar los niveles de confianza de la ciudadanía sobre lo público. La puesta en marcha de estas iniciativas
garantizaría una asignación y utilización de los recursos públicos bajo un estricto criterio que incorpora eficiencia,
eficacia y calidad (López, 2003).
3
avanzadas de auditoría y evaluación del gasto público, surgidas de los desarrollos que se
han registrado en la gestión de las finanzas públicas. No obstante, y especialmente en
nuestro carácter de auditores, es conveniente matizar los principios generales de esta
“Nueva Gestión Pública”, reconociendo las insalvables diferencias existentes entre las
entidades privadas y públicas, de las que podemos reconocer a los objetivos, adquisición
de recursos materiales, recursos humanos, etc.
Desde el punto de vista de los órganos de control externo, los procedimientos
tradicionales encaminados a establecer la legalidad formal de las actuaciones, solo son
útiles para responder a una pequeña porción de las necesidades que la sociedad le
demanda - y para lo que fueron creados-. La importancia de su modernización puede
resumirse en los siguientes puntos2:
1)
Por su finalidad, de cara a dotar al parlamento y los ciudadanos de
información relevante e independiente para que puedan formarse una opinión sobre la
actuación del gobierno.
2)
Por la importante función de emitir recomendaciones de la que están
facultados, para la mejora de los procedimientos y de la eficacia eficiencia y equidad en
el uso de los recursos públicos.
3)
Porque un control externo basado en la formalidad contable y legal no es
capaz de descubrir los casos más relevantes de corrupción y por lo tanto no es capaz de
cumplir ni siquiera sus funciones tradicionales.3
2 Sanz M., A. Enfoque de políticas públicas y control externo. Ejemplo: Fiscalización del Ciclo
Urbano del Agua. Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. II Seminário Nacional de
Ações Compartilhadas. Proyecto de Modernización de la Gestión Pública Brasileña.
3 Cuando los mecanismos de control no se adecúan a las necesidades de información y a la
complejidad de la sociedad en un momento histórico determinado, pueden ser causa y origen de
4
4)
Por último, un control externo basado en los mecanismos tradicionales
dificulta, y en ocasiones impide, la modernización de la gestión pública, ya que penaliza
al gestor eficiente y eficaz y premia al gestor que cumple con la legalidad formal que
suele generar ineficiencias e ineficacias.
Los procesos reformistas mencionados, se materializaron en Argentina a nivel
nacional con el dictado de la Ley 24. 156 de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control. Luego las provincias, han ido replicando la impronta nacional en
distintas medidas hacia la misma dirección. Los órganos de control no estuvieron ajenos
a estas circunstancias, sin embargo y por la parte que nos ocupa en este trabajo, aun es
muy embrionaria su modernización.
Esto, debido principalmente a dos cuestiones. Por un lado, la orientación de las
actuaciones fiscalizadoras: los trabajos de auditoría en la mayoría de los casos, se siguen
planificando con el objeto de controlar determinadas cuentas u organismos. Carecemos
de un enfoque evaluación de políticas públicas, que permita determinar si las
actividades gubernamentales se han traducido en mejoras en las condiciones de vida de
los ciudadanos (impacto de las políticas públicas), de acuerdo a las opciones
seleccionadas por los gobernantes.
La segunda cuestión está vinculada con el perfil del profesional auditor.
Además de la interdisciplinariedad, es necesaria la capacitación del equipo fiscalizador
en técnicas que permitan llevar adelante este modelo de control. Por ejemplo, en
graves crisis como la que estamos viviendo. Los casos Enron y Parmalat fueron un primer aviso
de las debilidades que la falta de control público estaba generando. Véase el artículo:
“Evaluación de impacto y control externo”, Andrés Sanz Mulas, XVI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Esta do y de la Administración Pública, Salvador de Bahia,
Brasil, 27 -30 oct. 2009. http://siare.clad.org/fulltext/0062547.pdf
5
evaluación de eficiencia mediante el Análisis Envolvente de Datos. El perfil jurista o
contable puro ya no se adapta a los nuevos requerimientos del control público.
2.
Análisis de la eficiencia
El análisis de eficiencia se puede realizar a diferentes niveles:
•
Eficiencia productiva: si el sector público presta determinados bienes
servicios a un coste mínimo.
•
Eficiencia económica: evalúa que bienes y servicios debe prestar el
sector público.4
Nos interesa la evaluación de la eficiencia productiva y esto propone por lo
menos dos grandes interrogantes:
¿Qué concepto utilizamos?
¿Cómo se mide?
3.
Concepto de eficiencia
Comenzando por el primer interrogante, el Diccionario de la Real Academia
Española, define a la eficiencia como la capacidad de disponer de alguien o de algo para
conseguir un efecto determinado.
4
Se puede definir eficiencia económica como la eficiencia con la cual un sistema económico utiliza los
recursos productivos a fin de satisfacer sus necesidades. De acuerdo a Todaro, el concepto significa en
materias de “producción, utilizar los factores de producción en combinaciones de menor coste, en
consumo, asignación de gastos que maximicen la satisfacción ( utilidad) del consumidor
6
Por su parte, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública se
refiere a la eficiencia como “la optimización de los resultados alcanzados por la
Administración Pública con relación a los recursos disponibles e invertidos en su
consecución.”
El Manual de Auditoría de Gestión del Sector Público Nacional5 sostiene que
el término eficiencia “se refiere a la relación entre los bienes o servicios producidos y
los recursos utilizados para producirlos. Una operación eficiente, produce el máximo
producto para una cantidad dada de insumos o requiere el mínimo de insumos para una
calidad y cantidad de producto determinada (relación insumo – producto). El objetivo es
evaluar la productividad de los factores de producción de bienes y servicios utilizados.
Estas definiciones no ayudan mucho a nuestro objetivo como auditores, que es
definir la eficiencia para poder medirla y determinar los desvíos, para así efectuar
recomendaciones.
Sin embargo, a lo largo del tiempo se han expuesto en economía distintas
nociones del término “eficiencia” que pueden acudir a nuestro auxilio.
El economista, político y sociólogo italiano Vilfredo Pareto (1848-1923)
desarrolló el concepto de asignación eficiente u “óptimo” para aquella situación en la
cual se cumple que no es posible beneficiar a una persona sin perjudicar a otra.
El óptimo de Pareto, es un concepto muy débil como criterio normativo:
existen asignaciones óptimas en las cuales un consumidor puede obtener todas las
mercancías de la economía y el otro nada. Se trata de un concepto sensible a los
desequilibrios e injusticias en la asignación de recursos, conocidos como dotación
5
Auditoría General de la Nación (1996): Documento Técnico Nº 8, Buenos Aires.
7
inicial, sean estos factores, bienes o servicios. Supongamos que tenemos 100 caramelos
para distribuir entre 5 niños. Podríamos asignar 20 caramelos a cada uno, pero también
52 a uno y 12 a cada uno de los 4 restantes. En los dos casos los caramelos se habrían
distribuido entre todos y ningún niño podría mejorar su posición sin hacer que otro
empeore, ya que ambos son óptimos de Pareto.
La noción de optimalidad de Pareto no es necesariamente deseable para las
finanzas públicas, porque no conlleva ningún criterio de justicia o equidad.6
Posteriormente, otros economistas trabajaron sobre el problema de la
construcción de una función de producción empírica basada en los datos observados y
medir la eficiencia de cada unidad productiva en relación con aquella.
Es en 1957 cuando M.J Farrell con su trabajo “The measurement of productive
efficienciy” buscó, “suministrar una medida satisfactoria de la eficiencia productiva y
mostrar como aquella puede ser calculada en la práctica (...) para cualquier organización
productiva, desde un taller a la economía global”. De esta forma, lo que propuso era
medir la eficiencia de las unidades de producción de las organizaciones, mediante
indicadores de eficiencia, comparando estos indicadores con la función de producción.7
Farrell introdujo los conceptos de eficiencia técnica, eficiencia de precio y
eficiencia global.
La eficiencia técnica hace referencia a si se están utilizando de la mejor forma
posible los factores productivos. Pone de manifiesto la capacidad que tiene una unidad
para obtener el máximo producto a partir de un conjunto dado de insumos y se obtiene
6
Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Económicas (2002): Introducción a los
conceptos de equilibrio en economía. Ed. Sergio Monsalve. Santa fe de Bogotá.
7 Díez M., F. (2008): Análisis de eficiencia de los departamentos universitarios. El caso de la Universidad
de Sevilla. Ed. Dykinson.
8
comparando el valor observado de cada unidad con el valor óptimo que viene definido
por la frontera de producción estimada.8 Como su propio nombre indica, es un concepto
tecnológico que intenta analizar los procesos productivos y la organización de tareas,
fijando su atención en las cantidades de inputs utilizadas y las cantidades de “outputs”
producidas y no en los costos o precios de los mismos.9
La eficiencia asignativa (o de precio) supone que se ha alcanzado la eficiencia
técnica y se refiere a la capacidad de la unidad para usar distintos inputs en
proporciones óptimas dados sus precios relativos. Permite ajustar las prácticas de
producción a la mezcla de insumos que mejor refleje, desde un punto de vista
económico, la escasez o abundancia relativa de los mismos.
La eficiencia económica o global se logra cuando la unidad productiva es
técnica y asignativamente eficiente, es decir, cuando la obtención de una producción
determinada supone la minimización de la cantidad de factores empleados y además su
costo.
Se refiere a la capacidad con que la unidad utiliza los factores de producción de
forma óptima desde el punto de vista económico: esta situación será la del mínimo costo
para producir unos productos, dados unos precios para los factores y los productos.
Dicha eficiencia nos vendrá dada por la relación entre el costo mínimo (frontera) y costo
real soportado.
8 Vicente Coll y Olga Mª Blasco (2006) Evaluación de la eficiencia mediante el análisis envolvente de datos Edición
electrónica. Texto completo en www.eumed.net/libros/2006c/197/
9 Santín G., D (2009): La medición de la eficiencia en el sector público. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.
9
Cuando el sector público está sobre su frontera de posibilidades
de producción.

No puede producir más de algún bien o servicio
Técnica
sin aumentar la cantidad de factores que se utilizan.

No puede producir los mismos bienes y servicios
con menos factores de los que se están utilizando.
Cuando el sector público está minimizando el costo de los bienes
Eficiencia
y servicios que oferta

Asignativa
Implica que el sector público está siendo eficiente
técnicamente y que, además, está utilizando la combinación
de factores más barata.

No solo
utiliza la tecnología bien sino
también utiliza la mejor tecnología.
Global
Técnica + Asignativa
Cuadro Nº1
3.1
La función de producción
El análisis de la eficiencia técnica y asignativa se basa en comparar el punto en
el que se está desarrollando una actividad (factores empleados / producción obtenida)
con el mejor punto posible (técnica o asignativamente) según la función de producción
existente.
Las situaciones reales, sin embargo, no se suelen caracterizar por el
conocimiento de esas relaciones técnicas, lo cual complica la medición operativa de la
eficiencia. Este problema es considerado también por Farrell, quien propone un método
original de estimación de la función de producción a partir de los datos de las entidades
10
que
implicadas en la valoración. Es justamente la estimación de lo que él denomina una
función de producción empírica lo que ha tenido una mayor repercusión en la literatura
posterior sobre la medición de la eficiencia en aplicaciones reales.
4.
Como calcular la eficiencia
La segunda pregunta que nos planteábamos tiene que ver con cuales son las
técnicas que podemos aplicar para la evaluación de la eficiencia.
Empezamos por comentar que la evaluación de la eficiencia en el sector
público puede utilizar variadas técnicas.
Tradicionalmente y en términos generales, se pueden distinguir dos grandes
grupos de métodos cuantitativos útiles para la medición de la eficiencia de una unidad
de decisión del sector público: análisis comparativo de indicadores y análisis de frontera
(paramétricos y métodos no paramétricos).
4.1
Análisis comparativo de indicadores de gestión10
El primer método que abordaremos consiste en la construcción y comparación
de índices, normalmente un cociente entre cantidades de productos e insumos,
denominados genéricamente Indicadores de Desempeño del Sector Público.
Desde la óptica de la evaluación de la eficiencia de las actuaciones públicas,
los indicadores adquieren una importancia determinante en los procesos de evaluación y
10
Ver Rebuffi, A. Herramientas para evaluar la eficiencia judicial en la provincia de Salta (Argentina). Cuadernos de
Formación. Colaboración 4/12. Volumen 14/2012. Instituto de Estudios Fiscales de España. Especialmente: 2.4.4.
Los indicadores. 2.4.5. Tipos de indicadores. 2.4.6. Especial referencia a los indicadores de eficiencia en la auditoría
pública.
2.4.7.
Características
individuales
de
los
indicadores
e
integración
sistemática.
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/cuadernos_formacion/2012_14_4.pdf
11
como auditores, nos interesa la información que pueden suministrarnos para el ejercicio
del control de la gestión. Respecto a este punto, es importante destacar la diferencia que
existe entre un criterio, un indicador y el estándar.
•
El criterio, es la condición que debe cumplir una determinada actividad,
actuación o proceso para ser considerada eficiente. Se trata de los requisitos con los que
el auditor compara la evidencia reunida durante la auditoría.
•
El indicador es una medida cuantitativa, que puede usarse como guía
para controlar y valorar la eficiencia de las diferentes actividades. Es decir, la forma
particular (normalmente numérica) en la que se mide o evalúa cada uno de los criterios.
•
En cambio, el estándar es el grado de cumplimiento exigible a un criterio
de eficiencia. Los estándares de eficiencia determinan el nivel mínimo y máximo
aceptable para un indicador. Si el valor del indicador se encuentra dentro del rango
significa que estamos cumpliendo con el criterio de eficiencia que habíamos definido y
que las cosas transcurren conforme a lo previsto. Los estudios de tiempos y
movimientos, por ejemplo, son útiles en el desarrollo de estándares de eficiencia de
mano de obra directa. En estos estudios se hace un análisis de los procedimientos que
siguen los trabajadores y de las condiciones (espacio, temperatura, equipo,
herramientas, iluminación, etc.) en las cuales deben ejecutar sus tareas asignadas.
Los indicadores clásicos de eficiencia son los de productividad parcial y costos
medios. Nos son los únicos ni más precisos, pero se usan para comparar el desempeño y
dar señales de mejora a las unidades menos productivas.
12
•
Indicadores de productividad parcial
Es importante diferenciar dos términos: productividad y eficiencia, que
generalmente se utilizan como sinónimos y producen no pocas confusiones.
El diccionario de la Real Academia Española define a la productividad como
sigue:
1. f. Cualidad de productivo.
2. f. Capacidad o grado de producción por unidad de trabajo, superficie de
tierra cultivada, equipo industrial, etc.
3. f. Econ. Relación entre lo producido y los medios empleados, tales como
mano de obra, materiales, energía, etc.
Normalmente cuando se habla de productividad, se hace referencia al concepto
de productividad media de un factor, es decir, al número de unidades de “output”
producidas por cada unidad empleada de factor. Por ejemplo: Número de auditorías /
número de auditores.
La eficiencia técnica se apoya en la estimación de lo que denominamos
frontera de producción, y su cálculo se efectúa realizando la comparación entre la
producción real y la producción (frontera) que hubiera alcanzado si hubiera empleado
los factores de la producción de forma eficiente.
13
Grafico Nº1: Diferencia entre Productividad y Eficiencia
Fuente: Coelli, Prasada Rao y Battese
En el Gráfico Nº 1 se ilustra esta diferencia que se acaba de mencionar, para un
caso sencillo de un “output” y un “input”. Como se observa las unidades B y C son
técnicamente eficientes puesto que operan en la frontera, en tanto que la A es ineficiente
pues se sitúa por debajo de ésta. Sin embargo la productividad, entendida esta como
producto medio, se mide como la pendiente de la línea recta desde el origen hasta el
punto que lo representa. Como se aprecia la unidad A podría ganar en eficiencia y
productividad si logra trasladarse hacia punto como B. Por su parte B, que es
técnicamente eficiente podría moverse hacia un punto como C y de esta manera ganar
en productividad, es decir el punto de escala óptima.
En conclusión se puede decir que una unidad de producción podría ser
técnicamente eficiente, pero todavía ser capaz de incrementar su productividad al
explotar economías de escala. Coelli, Prasada Rao y Battese (1998).
Sin embargo, este ejemplo merece una consideración adicional cuando las
unidades que evaluamos pertenecen al sector público. Tratándose de un programa
14
presupuestario, que tiene definidos un producto concreto y un nivel de producción que
debe alcanzar, la productividad óptima sería la que sobre la frontera de posibilidades de
producción genera ese nivel de producto. En el sector público, no podríamos
incrementar la productividad a costa de una menor producción.
Trillo del Pozo11, ejemplifica claramente un escenario en que un análisis de la
eficiencia a través de indicadores de productividad media puede arrojar conclusiones no
deseadas. Supone una función de producción con rendimientos decrecientes, de acuerdo
a los siguientes datos:
Unidad
Input (x)
Output (y)
Y/X
A
2
4
2
B
4
4
1
C
16
10
0,625
Las unidades A y C se ubican sobre la frontera de producción, y B por debajo
de ésta. El paso desde el punto A al punto C, implica una disminución de la
productividad media del factor X (de 2 a 0,625). El punto B es ineficiente, porque existe
otra unidad (A) que consume menos recursos que ella en la fabricación de idénticas
cantidades del bien Y (4). Por otra parte, C estaría aprovechando los recursos de la
economía de forma que la economía alcanza su producción potencial, mientras que en B
esto no ocurre. Sin embargo, si realizamos un análisis de productividad media del factor
X, la unidad B saldría mejor rankeada que C (1 vs. 0,625) que es eficiente porque está
sobre la frontera de producción.
11
Trillo del P., D (2002): Análisis económico y eficiencia del sector público. VII Congreso Internacional
del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.2002.
15
•
Indicadores de costos medios
El costo unitario de producción o costo promedio, es un indicador que
relaciona la productividad física y el costo de los factores e insumos utilizados en la
generación de un bien o servicio. En el ámbito de las instituciones públicas existen
muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de
productividad física, relacionando nivel de actividad, expresado por ejemplo como
número de subsidios entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones
realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de
personal, horas extraordinarias, etc.).12
Ya sea que se haya analizado la eficiencia a través de los indicadores de
productividad media o costos medios, se deberán interpretar los resultados logrados a
fin de detectar los factores responsables de los desvíos respecto de los estándares
fijados.
Por último, es importante considerar los problemas ligados a la introducción de
indicadores (de gestión y particularmente de eficiencia) a un proceso de control de
gestión. Tal como afirma Burlaud13 “Juzgar al responsable de una actividad apoyándose
en indicadores poco apropiados, puede llevar a comportamientos irracionales.”
Supóngase que se mide cuantos pacientes atiende cada profesional en el
servicio de consultorios externos de un hospital en un periodo de una semana. Dicha
práctica puede generar el efecto perverso de que se sacrifique la calidad del servicio
para los pacientes cuyos casos requieran una atención más detenida.
12
Juan Cristóbal Bonnefoy, J y Armijo, M.(2005): Indicadores de desempeño en el sector público. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile.
13 13
INAP España. Dirección Pública: Gestión y Legitimidad.
http://hal.inria.fr/docs/00/55/95/22/PDF/direccion_publica_gestion_y_legitimidad_ebook.pdf
16
Todos los sistemas de indicadores tienen tendencia a generar efectos perversos,
por ejemplo, los gestores pueden actuar manipulando las medidas de desempeño para
mostrar a un programa desde una perspectiva favorable y así justificar su continuidad o
la necesidad de incrementos presupuestarios.
4.2
Análisis de Frontera
Los análisis de frontera que se han utilizado hasta el momento pueden
clasificarse en dos grupos, según sigan una técnica paramétrica o no.
•
Técnicas Paramétricas
Las estimaciones paramétricas, que utilizan técnicas econométricas para
estimar fronteras de eficiencia, que vinculan los insumos con los productos a través de
una relación sistemática (la función de producción) y los refieren a la situación del
mejor resultado posible representada por la frontera de las observaciones.14
En una aproximación paramétrica, se especifica a priori una forma funcional
con parámetros constantes (ej Cobb- Duglas, translog), es decir, una función de
producción ideal, estimándose sus parámetros de manera que las observaciones queden
sobre o por debajo de la función.
Una de las técnicas más conocidas para estimar la frontera de eficiencia es la
regresión por mínimos cuadrados.
14
Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (2012): La construcción de un estado moderno y
eficaz para la Argentina.
17
Grafico Nº2: Regresión estadística
Se trata de un método estadístico que se utiliza para realizar una comparación,
entre el desempeño de una unidad versus su valor esperado. Éste último es una
estimación de una función de producción o de costos promedio de la muestra de
unidades.
La producción proyectada en comparación con la producción real brinda la
medida del desempeño relativo. Luego, puede evaluarse estadísticamente la calidad de
estos resultados para ofrecerles a los gestores un marco para la evaluación de las
unidades públicas.
La principal desventaja de la función de producción estimada mediante
regresiones, es que, como se dijo anteriormente, se trata de una estimación promedio,
con valores que minimizan las desviaciones entre las observaciones y los que se sitúan
sobre la función estimada. Se trata entonces de un indicador del comportamiento medio
de las variables y no de la eficiencia.
Por otro lado, los análisis econométricos requieren de un importante grupo de
datos para asegurar que se arriban a resultados confiables. Muchas veces, la obtención
18
de la cantidad de observaciones necesarias para efectuar en una estimación eficiente y
objetiva de las estructuras de producción y costos puede resultar ser una gran dificultad.
•
Técnicas no paramétricas
En una aproximación no paramétrica, no se especifica a priori una forma
funcional concreta, sino unas propiedades formales que satisfacen los puntos del
conjunto de producción (por ej: libre disponibilidad de insumos y productos).15
Las estimaciones de eficiencia no paramétricas, utilizan herramientas de
programación matemática para la combinación de los insumos y los productos de las
unidades y miden los resultados obtenidos en la realidad con respecto a una frontera de
eficiencia construida como la envolvente de los datos disponibles, es decir, define las
mejores prácticas a partir de las experiencias efectivas observadas.16
Por lo expuesto, son los propios datos disponibles los que determinan la forma
y la localización de la frontera productiva, la cual supone únicamente una aproximación
a la verdadera frontera de eficiencia, cuya observación resulta imposible.17
Así, la medición de la eficiencia se descompondrá en las siguientes etapas:
1)
Estimar la función de frontera, que será la referencia.
2)
Comparar los resultados derivados del comportamiento de las unidades
evaluadas con los de la frontera de referencia y determinar los desvíos.
3)
Establecer cuales se han establecido por causa de la ineficiencia.
15 Cansino M.R., J.: (2001): Evaluar al sector público español. Universidad de Cádiz. Cádiz.
16 Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (2012): La construcción de un estado moderno y
eficaz para la Argentina.
17 Santín G., D (2009): La medición de la eficiencia en el sector público. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.
19
4.3
El Análisis Envolvente de Datos
Este método sigue los conceptos básicos de Farrell (1957). Junto con este
autor, hubo varios otros que proporcionaron los fundamentos necesarios para que DEA
pudiera surgir y fuese utilizado (Seiford (1996:99)): Charnes y Cooper (1962), Aigner y
Chu (1968) y Afriat (1972).
El Análisis Envolvente de Datos es una técnica de medición de la eficiencia
basada en la obtención de una frontera de eficiencia a partir del conjunto de
observaciones que se efectúen, sin la estimación de ninguna función de producción, es
decir, sin necesidad de conocer ninguna forma de relación funcional entre “inputs” y
“outputs” (método no paramétrico). Además, tiene la ventaja de ser aplicable a
situaciones de múltiples “inputs” y “outputs”, expresados en unidades distintas.
Mediante programación lineal, se construye una envolvente de las
combinaciones más eficientes de insumos y productos, estimando así funciones de costo
o producción. Dicha envolvente se identifica con la figura de la frontera eficiente, de
manera que la distancia de las unidades ineficientes a la envolvente proporciona una
medida de su nivel de ineficiencia.
20
Grafico Nº3: Frontera de posibilidades de producción.
Como requisito para este modelo, todas las unidades evaluadas deber ser lo
más homogéneas posible, es decir, que consuman los mismos tipos de factores o inputs
y produzcan la misma clase de “output”. Si en la recolección de datos, encontramos
unidades que tengan un comportamiento atípico hay que eliminarlas.
Es importante destacar, que el hecho de que una unidad este sobre la frontera
no significa que haya alcanzado su eficiencia máxima, pero sí que las restantes unidades
pueden mejorar su nivel de desempeño situándose a la altura de las que están en el nivel
frontera. En consecuencia, la medida de eficiencia obtenida mediante el DEA es
relativa.
Por las características descriptas, el Análisis Envolvente de Datos no es un
método paramétrico y tampoco es estadístico, puesto que no asume que la eficiencia no
captada siga algún tipo de distribución probabilística.
21
5
Aplicación del Análisis Envolvente de Datos por parte de los Órganos de
Control
El Análisis Envolvente de Datos está muy difundido en distintos ámbitos, pero
su utilización por parte de los Órganos de Control (tanto internos como externos) es
todavía incipiente.
Resulta particularmente importante su aplicación en el Sector Público ya que
posibilita dejar atrás una serie de limitaciones que se plantean en la evaluación de la
eficiencia mediante otras herramientas. Por ejemplo, permite comparar organizaciones
que producen múltiples productos o servicios por medio del cálculo de un indicador
global de eficiencia técnica, lo cual supone una ventaja respecto de los tradicionales
índices de rendimiento parcial.
Adicionalmente, posibilita superar el particular problema del proceso
evaluador de los bienes públicos (para los cuales como se sabe, no existe mercado y por
lo tanto deriva en que no se conocen sus precios)18 y de la misma manera, para los
precios de los productos difícilmente calculables.
La ventaja anteriormente reseñada es sumamente importante, ya que se
extiende también a los precios de los factores de la producción: es el propio DEA el que
genera los valores. Esto deja atrás la limitación de la evaluación de eficiencia
tradicionalmente señalada en análisis parciales de productividad: la falta de contabilidad
de costos.
18
Los bienes públicos son aquellos bienes que poseen la propiedad de no exclusión (es imposible excluir a ningún
sujeto del disfrute de las ventajas del bien) y no rivalidad (el disfrute del bien por parte de un individuo no limita la
cantidad del bien disponible para el disfrute del bien por parte de otros individuos.
En todo caso, estas propiedades pueden cumplirse en distintos grados. Por ejemplo una carretera puede ser
considerada como bien público, no puede excluirse a nadie de su uso y el costo marginal de que la utilice un vehículo
mas es prácticamente cero (no hay rivalidad), ahora si la misma de congestiona, la propiedad de no rivalidad
desaparece (el Costo Marginal de usarla aumenta considerablemente). Diccionario de Economía Pública.
22
Otra ventaja de la técnica, esta vez respecto de los modelos de frontera
paramétricos, radica en la que no exige conocimiento previo de la función de
producción, que relaciona los factores con los productos, y por lo tanto es de suma
utilidad cuando las unidades se dedican a la prestación de servicios.
Proporciona información de gran utilidad para los gestores, ya que al
identificarse las unidades eficientes pueden establecerse pautas de actuación que sirvan
como guías a aplicar en las unidades ineficientes. Para ejemplificar esto, se toman como
referentes observaciones realizadas en el Informe de Fiscalización de la Cámara de
Cuentas de Andalucía sobre la eficacia y la eficiencia de los Servicios de
Radiodiagnóstico en los hospitales del Servicio Andaluz de Salud (SAS).19
•
Es posible establecer que variables deben ser modificadas para
incrementar la eficiencia:
70. Los excesos relativos de recursos utilizados por los distintos Hospitales son
los siguientes: 1,08 M€ en gastos de personal (media del 5%); 5.614 metros
cuadrados en superficie de instalaciones (media del 14%); 6,98 M€ en gastos
corrientes (media del 26%); y 0,53 M€ en amortización de equipos (media del
8%).
En gastos de personal destacan los excesos relativos del Hospital de Jerez, con
un 33%, lo que supone 0,61 M€, y Virgen de Valme de Sevilla, con un 18% que
equivale a 0,48 M€.
•
Ofrece información concreta sobre la evaluación del grado de eficiencia
alcanzado:
19
http://www.ccuentas.es/files/reports/complete/1331894663-oe-05-2004-def.pdf
23
“B) Modelo I. Hospitales comarcales.
57. De acuerdo con este modelo resultan eficientes cuatro Hospitales: Baza
(Granada), San Agustín de Linares, San Juan de la Cruz de Úbeda (Jaén) y
Punta de Europa de Algeciras (Cádiz), presentando el subgrupo una eficiencia
relativa media del 87%.”
Para finalizar, se debe señalar que esta técnica no es infalible. Como toda
evaluación, deberá matizarse y actuar con el elemental criterio de prudencia que deben
respetar los auditores públicos.
24
6
Conclusiones y Recomendaciones
La importancia del análisis de la eficiencia se apoya en los principios de
actuación que deben regir al sector público. Si por un lado, se demanda una actuación
eficiente a los gestores públicos, por el otro se deben desarrollar mecanismos que
permitan su control objetivo.
Los órganos de control no son ajenos a las problemáticas derivadas del análisis
de eficiencia pública y deben asumir la responsabilidad derivada de las facultades que
se le otorgaron, enfrentando todos los desafíos y reconversiones que hagan falta, de la
misma manera que lo hicieron en las distintas circunstancias históricas que atravesaron.
Para esto, es fundamental una profunda reconversión en su seno, que no está
vinculada solamente a sus modelos de conformación y jurisdiccionalidad o no, sino a
los objetivos de control que se propone y las medidas internas que tomen para
alcanzarlos.
Es importante tomar conciencia, que el control de gestión es un asunto
ateniente a los órganos de control y por lo tanto, su impulso debe provenir desde el seno
de los mismos, sin necesidad de crear nuevas estructuras burocráticas para cumplir
funciones que constitucionalmente ya fueron asignadas.
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