¿Son efectivos los programas de transferencias monetarias para

Secretaría Técnica del Frente Social
SIISE - Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
BORRADOR PARA COMENTARIOS
FAVOR NO CITAR
¿SON EFECTIVOS LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
MONETARIAS PARA COMBATIR LA POBREZA?
EVALUACION DE IMPACTO
DEL BONO SOLIDARIO EN EL ECUADOR
Mauricio León G., Rob Vos y Wladymir Brborich
SIISE-ISS
Quito - La Haya,
Abril 2001
© Mauricio León, Rob Vos y Wladymir Brborich, 2001
Estudio preparado para la Red para la Reducción de la pobreza y la Protección Social del Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D.C. El documento es un borrador. Los comentarios son
bienvenidos. Favor dirigir a: Rob Vos, Institute of Social Studies, P.O. Box 29776, 2502 LT The Hague,
The Netherlands, e-mail: vos@iss.nl o a Mauricio León, Proyecto SIISE, Edificio Banco del Austro 5to.
piso, Av. Amazonas y Santa María, Quito-Ecuador, e-mail: siise@siise.gov.ec
Mauricio León y Wladymir Brborich son consultores del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del
Ecuador-Proyecto SIISE. Rob Vos es Vice-Rector del Institute of Social Studies de La Haya, Holanda.
Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente coinciden con las de las instituciones
a las que representan.
CONTENIDO
1.- INTRODUCCION
1
2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION
4
3.- EVALUACION DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO
7
3.1 Descripción del programa Bono Solidario
7
3.2 Los subsidios a la energía
11
3.3 La focalización del programa Bono Solidario
12
3.4 Evaluación de impacto del Bono Solidario sobre
la pobreza actual y la pobreza futura
16
4.- CONCLUSIONES
30
5.- BIBLIOGRAFIA
33
6.- ANEXOS
35
¿Son efectivos los programas de transferencias monetarias para combatir la pobreza?
Evaluación de impacto del Bono Solidario en el Ecuador
Mauricio León G., Rob Vos y Wladymir Brborich
“ El bono nos dieron a mi y a mi marido por unos cuatro meses. Por lo que
salió dos meses alto la luz nos quitaron. En el banco nos dijeron que estaba
suspendido, lo mismo a mi marido. Será orden del gobierno mismo que
hicieron alzar altísimo el consumo de la luz, y por ese motivo ya me quede
sin bono.”
(Quito, mujer de la tercera edad del barrio urbano marginal ATUCUCHO.
CEPLAES,1999).
“Si es una buena ayuda, porque antes yo trabajaba, pero ya se hizo más
difícil ahora ir a trabajar, no estoy trabajando ahora. Yo tengo a mi niña
que está en el Colegio y me toca pagar el recorrido del bus, pagamos la
tienda y ya nos quedamos sin plata. Si me ayuda a pagar el recorrido del
bus de mi hija que es 50.000,oo.....Me alcanza también para mi otra niña que
tengo pagar 70.000 sucres, también pago con el bono. Es decir, cuando
tengo pago yo, cuando tiene mi esposo paga él. Si es una ayuda, yo si estoy
agradecida, si fuera por mí que no se acabara”
(Quito, madre de familia del barrio urbano marginal ATUCUCHO.
CEPLAES, 1999).
“Bueno, prácticamente ese bono no ha llegado a todos los pobres sino a los
que no son tan pobres. Por ejemplo aquí en el recinto hay bastantes familias
pobres y ellos no se han capacitado en el cobro del bono. Cobran los que
antes no son demasiado pobres. Cobran personas que son más capacitadas
que nosotros y nosotros que somos verdaderamente pobres solo cogimos una
vez y como debíamos en el banco, nos cortaron. Decían que como
trabajamos en el banco (tiene préstamo como agricultor) éramos
capacitados de otra manera, pero, como le digo yo, se fueron todas las
pertenencias de nosotros. Hemos quedado peor que pobres, más que pobres”
(RECINTO RIOCHICO - PAJAN, agricultor. CEPLAES, 1999).
RESUMEN
Los programas de transferencias monetarias son instrumentos ampliamente utilizados para proveer protección al
ingreso de los pobres. Este estudio analiza un vasto programa de transferencias monetarias en el Ecuador, el cual se
ha convertido en la columna vertebral de la red de protección social en el país durante la crisis económica de 19982000. El programa está focalizado en las familias pobres sin ingresos salariales y, en particular, en las mujeres con
hijos menores de edad, en los ancianos y en los discapacitados. La eficiencia de la focalización del programa no es
muy alta, pero beneficia principalmente a los pobres. La investigación aplica un método de evaluación cuasiexperimental para evaluar el impacto del programa sobre la pobreza. Los resultados muestran que el programa
proporciona alguna protección al ingreso de los más pobres de los pobres, pero que los beneficiarios cercanos a la
línea de pobreza reducen su esfuerzo laboral y reciben menos apoyo financiero familiar y, por tanto, tienden a tener
menor bienestar que el grupo de comparación conformado por los no beneficiarios. Un hallazgo más positivo es que
la tasa de matrícula parece haberse incrementado debido a la transferencia monetaria. Este resultado sugiere que las
transferencias monetarias no condicionadas están ya alcanzando los objetivos de los nuevos programas de
transferencias monetarias que condicionan la transferencia a la inversión de los hogares en capital humano. Los
programas de transferencias monetarias condicionadas se han vuelto opciones populares de política en América
Latina; sin embargo, los hallazgos de este estudio plantean ciertas dudas acerca de si la introducción de tales
programas en el Ecuador induciría una reducción adicional en la pobreza estructural.
1.- INTRODUCCION
Desde inicios de la década del ochenta, a raíz de la crisis de la deuda, distintos
gobiernos ecuatorianos adoptaron medidas de ajuste fiscal, consistentes en el aumento de los
precios de la gasolina, gas de uso doméstico y electricidad. Estas medidas encontraron siempre
una fuerte oposición social, que fue creciendo en el tiempo debido a la incapacidad de los
mandatarios de consolidar la estabilización de la economía y tener que recurrir reiteradamente a
nuevos ajustes. La oposición a los ajustes de estos precios se convirtió en un referente
trascendental de la lucha social. En tal contexto, surgió la necesidad de que futuras medidas
económicas de este tipo contaran con un mecanismo efectivo de compensación social que
facilitara políticamente su adopción. Se discutieron varias alternativas tales como subsidios
cruzados, cilindros de gas de uso doméstico de diferente tamaño y color para la población pobre,
directorios de pobres, entre otros. No obstante, ninguna de estas alternativas logró ser
implementada.
Generalmente, los ajustes de precios en los bienes antes indicados, implicaban como
medida de compensación social únicamente incrementos salariales, lo cual dejaba a una parte
importante de la población sin compensación directa alguna. En 1998, el frente económico del
gobierno de Jamil Mahuad, a los pocos meses de posesionado el gobierno, instituyó el programa
“Bono Solidario” como un mecanismo para compensar a la población pobre no asalariada por el
establecimiento de precios reales en el gas de uso doméstico, la electricidad y los combustibles.
Adicionalmente, se incrementaron también los salarios. Este tipo de compensación tanto para
asalariados y no asalariados, por primera vez consideró la heterogeneidad estructural del
mercado laboral ecuatoriano1. El “Bono Solidario” constituye desde entonces, una transferencia
monetaria mensual a sus beneficiarios sin que medie contraprestación alguna por parte de éstos.
En la actualidad, el programa cubre a cerca de 1,3 millones de beneficiarios, que corresponden a
su vez a alrededor del 45% de los hogares ecuatorianos. Esto determina que actualmente
constituya el programa social no tradicional de mayor importancia.
La implementación del “Bono Solidario” desde finales de 1998, incorporó un nuevo
elemento en la discusión sobre la política social en el Ecuador, que es la transferencia directa de
ingresos. En mucho el “Bono Solidario” fue factible debido a que su diseño e implantación
estuvo a cargo del frente económico del gobierno y no del frente social. La tradición y prácticas
del sector social gubernamental posiblemente hubieran determinado una compensación social no
monetaria. Desde entonces, el “Bono Solidario” ha recibido varias críticas. Quizá la más
importante es aquella que lo considera especialmente un programa de tipo “asistencialista” o de
compensación social, incapaz de contribuir en forma más estructural a la lucha contra la pobreza.
No obstante, a pesar de la existencia de cuestionamientos al programa, estudios a profundidad,
tanto desde una perspectiva conceptual como operativa, son limitados en el país. De allí la
importancia de investigar diferentes alternativas para el caso ecuatoriano.
1
El 24% de la población económicamente activa ocupada está conformado por trabajadores por cuenta
propia y el 26% por trabajadores familiares o no familiares sin remuneración. En el caso de la PEA ocupada
femenina, los porcentajes son 25% y 37% respectivamente, es decir, más del 60% de las mujeres ocupadas se
encuentran en estas dos categorías.
2
Por otro lado, el dramático impacto social de la crisis que afronta actualmente el
Ecuador, ha determinado que el “Bono Solidario” sea considerado como un eje importante en la
política social, principalmente atando determinados beneficios sociales al mismo grupo
beneficiario del bono. En tal sentido, es un reto para el Ecuador encontrar la mejor definición de
este programa en el contexto de crisis económica que vive el país y de cara a la construcción de
un sistema de protección de social. El Ecuador hoy en día no cuenta con un sistema de
protección social sino con un conjunto de acciones y programas sociales sin coordinación y
objetivos precisos, y el debate acerca de la importancia de contar con un sistema de este tipo
recién se ha iniciado (Vos et. al., 2000; Banco Mundial, 2000a). Al mismo tiempo, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han estado negociando con el gobierno
programas de transferencias monetarias complementarios, los cuales, a diferencia del Bono,
serían condicionados a la inversión en capital humano, tales como un programa de becas
escolares (Beca Escolar) y uno de transferencias por maternidad y chequeos médicos de los niños
(Bono Materno-infantil). Estos programas buscan prevenir la “destrucción” irreversible de
capital humano como consecuencia de la crisis. Luego de que han pasado dos años de una
profunda crisis, estos programas, en particular la Beca Escolar, están todavía bajo discusión. En
tal contexto, se plantearon las siguientes preguntas en este estudio: ¿en qué medida el Bono
Solidario ha protegido a los pobres durante la crisis? ¿Son los programas complementarios
condicionados a la inversión en capital humano complementos o sustitutos deseables a los
programas de transferencias monetarias no condicionadas?
Las transferencias monetarias focalizadas son instrumentos interesantes en las
estrategias de reducción de la pobreza. Los esquemas de subsidios uniformes (alimenticios) a
menudo han favorecido a los no pobres en lugar de los pobres. La idea de que la focalización de
las transferencias gubernamentales puede volverse más efectiva para combatir la pobreza es, por
tanto, atractiva. Sin embargo, aun cuando las transferencias monetarias estén perfectamente
focalizadas en los pobres, se puede cuestionar su efectividad para reducir la pobreza. El análisis
estándar de la incidencia de tales transferencias compararía los niveles de ingreso y pobreza
antes y después de la intervención gubernamental. No obstante, la existencia de transferencias
generalmente provoca cambios de comportamiento en los beneficiarios. Por ejemplo, los hogares
pueden decidir reducir el esfuerzo laboral o dejar de recibir ayuda de las redes familiares y
sociales, tal que el efecto sobre la pobreza es menor que el que se esperaría del tamaño de la
transferencia (Cox y Jakubson 1995; Sahn y Alderman 1995). Tales desincentivos, que estarían
asociados con las transferencias monetarias, proveerían un argumento para preferir las
transferencias en especie, tales como la distribución de alimentos y la provisión subsidiada de
servicios de educación y salud. Varios estudios han mostrado, sin embargo, que los incentivos
negativos también pueden estar asociados con las transferencias en especie y la asignación de
recursos al interior del hogar (Cuesta 2001), en tanto que la oferta mejorada de servicios de
educación y salud puede no ser efectiva si la inseguridad económica u otros factores relacionados
al hogar obstaculizan el acceso de los pobres a tales servicios. Mientras que los esquemas de
subsidios han ido desapareciendo en los países en desarrollo, el problema de implementar
transferencias monetarias directas efectivas está todavía en agenda. Debido a la crisis asiática y a
la persistente volatilidad del ingreso en América Latina, el interés acerca de la inseguridad y los
efectos sociales de las crisis económicas y los desastres naturales ha conducido a nuevas
reflexiones acerca de la idoneidad de los sistemas de protección social en los países en
desarrollo. Los denominados programas focalizados de desarrollo humano (BID 2000) son parte
de las respuestas a dichas preocupaciones. Estos programas transfieren efectivo (o servicios) a
3
los hogares pobres y condicionan la transferencia al compromiso de los hogares de invertir en el
capital humano de sus hijos (mediante la asistencia escolar o el chequeo médico en centros de
salud). El apoyo al ingreso reduce la pobreza inmediata (resultante de la crisis) y combate la
pobreza intergeneracional mediante el condicionamiento de las transferencias a la inversión en
capital humano.
Para evaluar el impacto de las transferencias de efectivo, en este estudio se aplica el
método de evaluación cuasi-experimental desarrollado por James Heckman y colaboradores.
Específicamente, se usa la técnica de “matching comparisons” que consiste en identificar un
grupo de beneficiarios y un grupo de comparación conformado por no beneficiarios elegibles al
programa. Los individuos del grupo de comparación son emparejados con los beneficiarios sobre
la base de un “propensity score” que refleje la probabilidad estimada de participar en el
programa dado un conjunto de características observables. Mientras más cercana la probabilidad
estimada, mejor el emparejamiento. Luego de obtener el emparejamiento, el impacto del Bono
Solidario sobre la pobreza es evaluado comparando los indicadores de impacto para los grupos
de beneficiarios y no beneficiarios. El impacto sobre el bienestar se evalúa a partir de la Encuesta
de Condiciones de Vida-ECV. La ECV cuarta ronda 1998-99, incorpora entre las preguntas de
ingresos si se recibe o no la transferencia del “Bono Solidario” y cuánto reciben. Dado que el
programa es de amplia cobertura nacional, cerca del 45% de los hogares del Ecuador, la muestra
de beneficiarios incluida en la ECV es suficientemente grande. Los impactos sobre la pobreza se
evalúan utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad La comparación
de la pobreza con y sin el programa, se complementa con pruebas de dominancia estocástica para
verificar si los resultados son robustos, es decir, se determina si el impacto del programa es o no
ambiguo.
La investigación encuentra que, en el total, el programa de transferencias monetarias ha
inducido incentivos negativos y que tales efectos negativos sobre el ingreso excedieron el
tamaño de la transferencia. Según el análisis contrafactual, la incidencia de la pobreza habría
sido menor en ausencia del programa. Esta conclusión es matizada por dos otros importantes
hallazgos. Primero, se encuentra que los beneficiarios del Bono tienen tasas de matrícula
mayores que el grupo de comparación, lo cual significa que el programa parece haber generado
efectos positivos sobre la reducción de la pobreza intergeneracional mediante la inversión en
capital humano. Segundo, aunque el programa incrementó la incidencia de la pobreza, ha
conducido a una pequeña reducción en la brecha de la pobreza y, ha mejorado sin ambigüedad
los ingresos de los beneficiarios más pobres. Este resultado es explicado en parte por el hecho de
que en la cola inferior de la distribución el Bono ha producido efectos positivos sobre el esfuerzo
laboral. Se encuentran tanto efectos positivos como negativos sobre el esfuerzo laboral, lo cual
sugiere la existencia de una curva de oferta laboral discontinua. Se plantea la hipótesis de que
este resultado está asociado con la composición del hogar y con la negociación de recursos al
interior del hogar y que, por tanto, es de relevancia quienes reciben la transferencia. En el caso
del Bono, son principalmente las mujeres las beneficiarias del programa. Se obtienen varias
conclusiones de política a partir de esto.
Finalmente, existen varios estudios recientes sobre la crisis y la protección social en el
Ecuador, que incluyen análisis sobre el programa “Bono Solidario” (Banco Mundial, 2000a; Vos
et. al., 2000; León, 1999). Estos estudios se han centrado básicamente en delinear el contenido de
un sistema de protección para el Ecuador y, respecto al “Bono Solidario”, en evaluar la eficiencia
4
de la focalización de la transferencia de ingresos bajo su diseño actual. No obstante, hasta el
momento ningún estudio ha analizado el Programa “Bono Solidario” respecto a su objetivo
original consistente en sustituir subsidios generalizados a los precios de los combustibles, gas de
uso doméstico y electricidad, por subsidios focalizados en los pobres. Tampoco se ha evaluado el
impacto del programa sobre las condiciones de vida de los beneficiarios. Otra limitación de estos
análisis es que fueron efectuados a partir de bases de datos preliminares y parciales de la
Encuesta de condiciones de vida cuarta ronda, debido a que ésta fue levantada a lo largo de un
año y en el momento en que se realizaron dichos estudios no se contaba con la base completa.
El estudio está compuesto de tres capítulos adicionales. En el capítulo 2 se realiza una
breve caracterización de la crisis económica por la que está atravesando el Ecuador y sus
impactos sociales. Además, se describen varios factores que determinan la vulnerabilidad de este
país. En el capítulo 3, se evalúa el programa “Bono Solidario” bajo su diseño actual. Por último,
en el capítulo 4 se exponen las conclusiones y recomendaciones de esta investigación.
2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION
En este capítulo se describirán brevemente las principales características de la crisis
económica que actualmente afronta el Ecuador y sus impactos sociales. Adicionalmente, se
detallarán varios factores que explican la vulnerabilidad económica y social del Ecuador. Por
último, se analizarán las implicaciones que la reciente implantación de un esquema de
dolarización oficial de la economía tiene sobre la vulnerabilidad del país y la política social.
Desde 1995, el Ecuador empezó a acumular múltiples desequilibrios que lo han sumido
en una de las peores crisis de su historia. El surgimiento de un conjunto de problemas políticos
condujeron a un relajamiento del ajuste fiscal y de la restricción monetaria que desembocó en
una aceleración de la inflación y una disminución en la confianza para invertir en actividades
productivas. La falta de disciplina fiscal, el conflicto bélico con el Perú, los daños económicos
causados por el fenómeno de El Niño2, la caída del precio del petróleo en 1997-983 y la crisis del
sistema financiero nacional4, fueron factores detrás de una situación económica que se deterioró
rápidamente. En 1999, la economía decreció en más del 7% respecto del año anterior, el
desempleo en las ciudades se duplicó entre 1995 y 19995 y la inflación en el 2000 superó el
100% anual. En especial, el mayor deterioro se produjo a partir de 1998. Efectivamente, el PIB
per cápita decreció en –1,6% en 1998 y en –9,0% en 1999. Durante el año 2000 la economía
tuvo un crecimiento nulo en términos per cápita. Las perspectivas futuras no son muy
alentadoras. Aún bajo el supuesto optimista de que el PIB real crecerá en un 5% a partir de 2001,
2
Ver Vos (2001) para un análisis de la política económica en ese período y Vos, Velasco y De Labastida
(1998) para un análisis de los efectos económicos y sociales del fenómeno de El Niño en 1997-98.
3
El precio del barril del petróleo cayó en un 41% al reducirse de un promedio de US$ 15,50 en 1997 a un
promedio de US$ 9,20 en 1998, llegando a cotizarse hasta en US$ 7 en diciembre de 1998.
4
Aquí no es el lugar para entrar en un análisis de las causas de la crisis financiera, pero hay que mencionar
que ya existió una situación de fragilidad del sistema bancario a fines de los años ochenta, con la virtual insolvencia
de los bancos comerciales domésticos encubierta por el flujo continuo de créditos del Banco Central hacia los
bancos privados. Ver Izurieta (2000) para un análisis detallado de cómo se acumularon los problemas en el sector
financiero desde los años setenta.
5
Según la Encuesta Urbana de Empleo, Subempleo y Desempleo del INEC, la tasa de desempleo nacional
urbana aumentó de 6,9% en noviembre de 1995 a 14,4% en noviembre de 1999 .
5
al país le tomará por lo menos cuatro años adicionales alcanzar los niveles de producción por
habitante anteriores a 1998. La profundidad de la crisis económica implica que el sector formal
tendrá un rezago muy importante en la reabsorción de la mano de obra que perdió su empleo
durante la crisis.
El súbito deterioro económico ha afectado a toda la población ecuatoriana, pero tiene
mayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; es más, la crisis ha sumido en la
pobreza a muchos ecuatorianos que antes tenían expectativas de mejorar sus niveles de vida. La
medición reciente de la pobreza según la capacidad de consumo de los hogares muestra que la
pobreza en el país en 1999 es 1,6 veces superior a la de 1995. La proporción de la población que
vive en hogares cuyo consumo es inferior al valor de la línea de pobreza aumentó del 34% en
1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56% en 1999. La incidencia de la extrema pobreza o
indigencia también aumentó significativamente. Entre 1995 y 1999, subió del 12% al 22% en
todo el país. Esto es, hoy en día, uno de cada cinco ecuatorianos vive en hogares que ni siquiera
logran cubrir sus necesidades alimenticias. Un fenómeno particularmente destacable durante
1999 es la aparición de “nuevos” pobres, principalmente en las ciudades. Entre 1998 y 1999, la
pobreza reciente6 creció de 9 a 14% (ver anexo No. 1), una muestra del impacto de la crisis sobre
las condiciones de vida de la población.
Pero no solo se ha incrementado el número de ecuatorianos/as que vive en situación de
pobreza, sino que hoy los pobres son más pobres que antes. La brecha de la pobreza –una medida
del déficit de consumo de la población pobre— muestra un aumento del 11% al 22% entre 1995
y 1999; este incremento implica que mientras en 1995 el déficit agregado de consumo de la
población pobre representaba el 4% del PIB, en 1999, esta cifra subió al doble (8% del PIB).
Asimismo, en el mismo período, la severidad de la pobreza –una medida de desigualdad entre la
población pobre— se incrementó del 5% al 11%.
Cuadro No. 1
Evolución de la Pobreza en el Ecuador basada en el método de Consumo
Incidencia
Brecha
Severidad
1995 1998 Oct/98- abr/99- 1995 1998 oct/98- abr/99- 1995 1998 Oct/98mar/99 sep/99
mar/99 sep/99
mar/99
Nacional 33,9% 46,4% 46,7% 55,9% 11,2% 17,5% 17,2% 21,7% 5,2% 8,9% 8,6%
Urbano 19,0% 30,2% 31,8% 42,0% 5,0% 9,2% 9,5% 12,8% 2,0% 4,0% 3,9%
Rural
55,6% 68,8% 68,0% 76,6% 20,2% 29,0% 28,1% 34,9% 9,8% 15,6% 15,1%
Evolución de la Extrema Pobreza en el Ecuador basada en el método de Consumo
abr/99sep/99
11,2%
5,5%
19,8%
Nacional 11,8% 16,8% 16,0% 21,0% 3,2% 4,8% 4,5% 6,4% 1,2% 2,0% 1,9% 2,9%
Urbano
4,3% 7,0% 7,0% 9,0% 0,9% 1,6% 1,3% 2,0% 0,3% 0,5% 0,4% 0,8%
Rural
22,7% 30,2% 28,0% 38,0% 6,4% 9,2% 9,1% 12,9% 2,6% 4,1% 4,1% 6,0%
Fuente: SIISE a partir de INEC, ECV varias rondas.
Nota: Las líneas de pobreza aplicada son: US$ 24 en 1995, US$ 27 en 1998 y US$ 21 en 1999 por persona por
quincena. Las líneas fueron calculadas a base del consumo calórico alimenticio de los hogares y el coeficiente de
Engel.
6
Este concepto fue calculado a base de la tipología de Katzman, que permite clasificar a la población en
cuatro categorías: pobreza crónica, pobreza reciente, pobreza inercial y no pobres. Ver Katzman, 1989 o Izurieta y
Vos, 1995.
6
Una deducción lógica de los párrafos anteriores, es que el Ecuador es un país vulnerable
a varios tipos de crisis7. Esta vulnerabilidad se explica por factores económicos, geográficos e
institucionales. Los factores económicos están relacionados, en primer lugar, con la estructura
productiva del país fuertemente dependiente de pocos productos de exportación tales como el
petróleo, banano y camarón. Las políticas de ajuste estructural implementadas hasta ahora han
tenido poco éxito en diversificar significativamente las exportaciones ecuatorianas. El segundo
factor económico tiene que ver con el proceso de globalización, en especial la liberalización de
los mercados financieros. Actualmente, toda la economía mundial es más vulnerable a crisis
provocadas por salidas repentinas de capitales financieros. La alta volatilidad de los ciclos
financieros influyen fuertemente en los ciclos reales de la economía. El tercer factor económico
es la condición de subdesarrollo del país que determina que buena parte de su infraestructura no
se haya construido técnicamente y sea, por tanto, inadecuada. Este hecho implica, en el caso de
desastres naturales, que sea generalmente difícil separar el impacto propiamente generado, por
ejemplo, por el fenómeno de El Niño de aquel derivado de lo inadecuado de la infraestructura
(Vos et. al., 1999).
El principal factor geográfico que ayuda a explicar la vulnerabilidad del Ecuador es su
ubicación geográfica. Esta lo vuelve vulnerable a desastres naturales como aquellos provocados
por el fenómeno de El Niño, que tiene un carácter cíclico y que afecta, entre otros, a cultivos de
exportación como el banano, café y cacao. Por último, los factores institucionales de la
vulnerabilidad ecuatoriana están relacionados con la débil institucionalidad democrática, que se
manifiesta en la dificultad de procesar los conflictos sociales. En la última década el Ecuador ha
contado con seis gobiernos, sin considerar un gobierno de pocos días y otro de pocas horas. Otro
factor institucional es la ausencia de una cultura de la prevención en las autoridades, y en la
población en general, que determina una mayor vulnerabilidad al embate de las crisis. A esto se
suma la falta de capacidad y eficiencia en la ejecución de las respuestas a las crisis. Estas
debilidades institucionales son factores determinantes de la condición de vulnerabilidad del país,
al igual que la falta de continuidad en las políticas sociales y sus arreglos institucionales.
Finalmente, la adopción de una u otra política macroeconómica, en particular del
esquema monetario y cambiario, determina distintos grados de vulnerabilidad. La reciente
dolarización oficial de la economía ecuatoriana, ha servido para detener el deterioro del tipo de
cambio, pero es un esquema que vuelve más vulnerable al país frente a choques exógenos, sean
estos provocados por razones económicas o naturales. Bajo la dolarización de la economía, el
gobierno pierde la posibilidad de utilizar el tipo de cambio como una variable de ajuste frente a
crisis externas y, de esta manera, amortiguar sus impactos. Un deterioro de los términos de
intercambio, provocado, por ejemplo, por una caída de los precios de alguno de los principales
productos de exportación, o una salida repentina de capitales, no solo que generaría un efecto
negativo en la balanza de pagos, sino que desmonetizaría la economía, en la medida en que el
dólar es la única moneda de circulación oficial. En este caso, la economía se ajustaría mediante
deflación y recesión. Es decir, la crisis se transmitiría directamente al sector real. Si bien la
dolarización minimiza a la inflación como uno de los mecanismos de transmisión de las crisis,
7
Si sólo se pasa revista a los últimos veinte años, se observan dos fuertes impactos del fenómeno de El Niño
(1982-83 y 1997-98), dos conflictos bélicos con el Perú (1981 y 1995), la crisis de la deuda en 1982, choques
debidos a la caída de los precios del petróleo (1986 y 1998), un terremoto en 1987 que dañó el oleoducto e
interrumpió durante 6 meses las exportaciones petroleras, una importante sequía en 1995 y, recientemente en 1998 y
1999, una crisis económica y financiera con fuertes connotaciones sobre el deterioro económico y social.
7
podría magnificar el aumento del desempleo y la precarización de las condiciones de trabajo. En
otras palabras, bajo este esquema se reduce el riesgo de devaluación pero se incrementa el riesgo
social. Este nuevo esquema monetario obliga a pensar la política social mucho más desde la
óptica de la vulnerabilidad a choques externos.
En tal contexto, la discusión sobre la función de las transferencias de ingresos cobra
relevancia, ya sea como mecanismo de compensación social o como un instrumento más
estructural en la lucha contra la pobreza. Existen varios aspectos que sustentan la opinión de
mantener el “Bono Solidario” como un mecanismo de compensación social frente a ajustes
económicos, crisis económicas o crisis provocadas por fenómenos naturales. Al mismo tiempo,
el problema de la pobreza en el Ecuador es generalizado, y no se lo puede reducir a la carencia
de ingresos o la baja capacidad de consumo de bienes y servicios. En mucho la pobreza se debe a
la carencia de infraestructura económica y social adecuada y al acceso y disponibilidad de
servicios sociales públicos. Por tanto, es imprescindible encontrar un diseño institucional de los
programas de transferencias de ingresos que permitan atacar estos dos aspectos, vulnerabilidad y
pobreza estructural, simultáneamente. En las próximas secciones, se abordará este desafío,
evaluando el impacto del “Bono Solidario” sobre la pobreza corriente y la pobreza estructural.
3.- EVALUACION DEL DISEÑO ORIGINAL DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO
El “Bono Solidario” no fue creado como parte de una política estructural de lucha
contra la pobreza sino como un mecanismo de compensación monetaria a la eliminación de los
subsidios a los precios del gas de uso doméstico, gasolinas y electricidad. Posteriormente, debido
a la profundización de la crisis económica y social se lo ha considerado también como un
mecanismo importante de compensación a los pobres frente a la crisis. Como se discutió antes,
este diseño del “Bono Solidario” se justifica en tanto el Ecuador es un país vulnerable a un
conjunto de eventos económicos y extraeconómicos. Bajo esta perspectiva, el objetivo del
programa debe ser asegurar un ingreso mínimo a la población vulnerable en períodos difíciles.
Al mismo tiempo, se debe buscar la flexibilidad suficiente del programa para actuar rápidamente
durante las crisis, aumentando los beneficios y ampliando la cobertura, y para reducirse cuando
la situación económica mejore. No obstante, si bien el “Bono Solidario”, bajo su diseño actual,
no tiene un objetivo explícito de combatir la pobreza estructural, la transferencia de ingresos en
los hogares puede tener efectos positivos sobre la acumulación de capital humano de sus
miembros, ya sea mejorando su alimentación, los cuidados de la salud o la educación. Por tanto,
es necesario evaluar el impacto del programa en estos rubros y determinar si tiene o no un
carácter más estructural en la erradicación de la pobreza.
En este capítulo, se evaluará el “Bono Solidario” bajo su diseño actual y se indagará en
que medida el programa ha protegido a sus beneficiarios durante la crisis de 1998-99.
Adicionalmente, se estimará el impacto sobre la pobreza estructural.
3.1.- Descripción del programa Bono Solidario:
El programa se inició simultáneamente en todo el país en septiembre de 1998 y no tiene
una fecha explícita de terminación. El objetivo del diseño original del “Bono Solidario” consistió
en sustituir subsidios generalizados a los precios de la electricidad, gas de uso doméstico y
gasolina por un subsidio directo a la población pobre. Es decir, consistió en compensar
8
monetariamente (mediante transferencias en efectivo) a la población pobre por la eliminación de
los subsidios a los precios de la energía.
La población objetivo del programa está compuesta de tres grupos de población:
? ? Madres de familia pobres con al menos un hijo menor de 18 años, cuyo ingreso familiar
mensual no supere un millón de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que
ni ellas ni su cónyuges, si lo tuvieren, perciban salario fijo, ni estén afiliados al IESS.
? ? Personas mayores de 65 años de edad, cuyo ingreso familiar mensual no supere un millón
de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que el beneficiario no perciba
salario fijo.
? ? Personas que tengan un grado de discapacidad de por lo menos el 70%, cuya edad se
encuentre entre los 18 y 65 años. Este grupo de población fue incorporado desde abril de
1999.
Actualmente, el programa cubre a 1,3 millones de beneficiarios de los cuales, el 80,7%
son madres, 18,7% ancianos y 0,6% discapacitados. El total de beneficiarios equivalen a
aproximadamente 1.150.000 hogares, que a su vez representan aproximadamente el 45% de los
hogares del Ecuador (ver cuadro No. 2).
El programa se inició con una transferencia de US$ 15,10 mensuales a cada madre
beneficiaria y de US$ 7,60 a cada anciano beneficiario. El beneficio no es automáticamente
corregido por inflación, aunque varios incrementos nominales fueron decretados posteriormente
para compensar la pérdida del poder adquisitivo. A pesar de que el valor en Sucres de la
transferencia se incrementó en tres oportunidades -la primera en abril de 1999, la segunda en
junio de 2000 y la tercera en enero de 2001- como se puede apreciar en el Cuadro No. 3, estos
incrementos no fueron suficientes para conservar el valor de la transferencia en dólares. A inicios
de 2001 las madres recibían US$ 11,50 mensuales, en tanto que los ancianos y los discapacitados
recibían US$ 7,00, es decir, un 24% y un 8% menos que al inicio del programa respectivamente.
Cuadro No. 2
Beneficiarios del Bono Solidario
a agosto de 2000
REGION
SIERRA
INSULAR
COSTA
AMAZONIA
PAIS
REGION
SIERRA
INSULAR
COSTA
AMAZONIA
PAIS
Madres Ancianos
Discapacitados
428.192
124.237
3.438
623
106
603.245
118.683
4.217
45.480
6.559
268
1.077.540
249.585
7.923
Madres
Ancianos Discapacitados
77,0%
22,4%
0,6%
85,5%
14,5%
0,0%
83,1%
16,3%
0,6%
86,9%
12,5%
0,5%
80,7%
18,7%
0,6%
Fuente: BANRED, Red de Bancos Privados
Total
555.867
729
726.145
52.307
1.335.048
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
9
Cuadro No. 3
Valor de las transferencia del Bono Solidario
Sucres corrientes mensuales
Oct-98
Abr-99
Jun-00
100.000
150.000
262.500
50.000
75.000
150.000
75.000
150.000
US dólares corrientes mensuales
Oct-98
Abr-99
Jun-00
15,10
16,00
10,50
7,60
8,00
6,00
8,00
6,00
Madres
Ancianos
Discapacitados
Madres
Ancianos
Discapacitados
Ene-01
287.500
175.000
175.000
Ene-01
11,50
7,00
7,00
En el Gráfico No. 1, que presenta el poder de compra de la transferencia en sucres
constantes, se observa que el incremento de abril de 1999 mejoró la capacidad adquisitiva de las
transferencias respecto a los niveles correspondientes al inicio del programa. La posterior
aceleración de la inflación determinó un drástico deterioro del valor real de las transferencias, las
cuales, con el segundo incremento realizado en junio de 2000, se recuperaron a niveles
semejantes a los del inicio del programa. El incremento de enero de 2001, también permitió
recuperar el poder de compra de la transferencia, que se había deteriorado debido a la
persistencia del proceso inflacionario durante el segundo semestre de 2000. La transferencia
percibida por los ancianos y discapacitados se recuperó a niveles ligeramente superiores a los de
inicios del programa. En cambio, la transferencia recibida por las madres beneficiarias, a pesar
del aumento, aún se mantiene un 15% por debajo del nivel de inicios del programa. La diferencia
entre los valores en dólares y en sucres se debe a que la devaluación de la moneda durante 1999
e inicios del 2000 fue mucho más rápida que la inflación.
Gráfico No. 1
Poder de compra de las transferencias del Bono Solidario
(sucres constantes de sep-94/ago-95)
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
Madres
Ancianos
Feb-01
Dic-00
Oct-00
Ago-00
Jun-00
Abr-00
Feb-00
Dic-99
Oct-99
Ago-99
Jun-99
Abr-99
Feb-99
Dic-98
Oct-98
-
10
El pago a los beneficiarios es inmediato, a través de la red bancaria nacional-BANRED.
Los beneficiarios pueden cobrar la transferencia en cualquier agencia bancaria, en cualquier
lugar del país. Actualmente, operan en el sistema de pago del “Bono Solidario” más de veinte
bancos. El costo del servicio proporcionado por el sistema bancario es de US$ 0,38 por
transacción, de los cuales US$ 0,25 se destinan a los bancos privados y US$ 0,13 a BANRED. El
costo anual de este servicio, con el número actual de beneficiarios registrados en BANRED,
alcanza los 6,1 millones de dólares. Por otro lado, el costo del personal administrativo encargado
del programa es de aproximadamente US$ 100.000 anuales. Es decir, el costo administrativo
total del “Bono Solidario” representa aproximadamente el 4% del valor total de las transferencias
a los beneficiarios del programa. Por tanto, con cerca de 6,2 millones de dólares anuales se
transfiere a la población más de US$ 160 millones anuales.
La capacidad de respuesta del programa a la crisis es inmediata en términos de la
rapidez en que los beneficios o la ampliación de los mismos pueden llegar a los actuales
beneficiarios. No obstante, en términos de ampliar su cobertura el programa ha sido inflexible.
Cualquier inclusión de nuevos beneficiarios ha implicado la exclusión de beneficiarios actuales
que no son elegibles según controles indirectos como el consumo de electricidad, tenencia de
vehículo y afiliación a la seguridad social. Este proceso ha operado solo a pequeña escala.
El marco institucional del programa “Bono Solidario” ha tenido varios cambios. Fue
diseñado y puesto en marcha por el Consejo Nacional de Modernización del Estado-CONAM.
Luego estuvo a cargo del Ministerio de Finanzas y Crédito Público. En junio de 2000, el
programa fue transferido legalmente al Ministerio de Bienestar Social. No obstante estos
cambios, el CONAM ha continuado proporcionando apoyo técnico al programa.
El programa “Bono Solidario” se financia con recursos fiscales del Presupuesto del
Estado. El costo mensual con el número de beneficiarios actuales (según BANRED) alcanza los
US$ 14,2 millones y el anual US$ 170 millones. En 1999, el presupuesto alcanzó los US$ 164
millones (1.920 miles de millones de sucres), es decir, aproximadamente el 1,2% del PIB de ese
año. Este valor representó el 15% de la brecha agregada del consumo de 1999, que alcanzó un
8% del PIB. Desde una perspectiva de análisis estático, esto implica que el “Bono Solidario”
tendría que quintuplicarse para eliminar la pobreza de consumo. En el año 2000, la importancia
del Bono en relación al tamaño de la economía disminuyó a 0,9% del PIB. No obstante, es
importe resaltar que actualmente el Bono Solidario constituye el segundo rubro en importancia
en el gasto social del gobierno central, luego del gasto en educación. En efecto, el Bono
representa alrededor del 20% del gasto social (ver cuadro No. 4).
En términos del efecto del programa sobre la eficiencia económica, se puede indicar que
la transferencia de ingresos puede desestimular la búsqueda de empleo o el número de horas
trabajadas. Adicionalmente, el Bono puede haber reducido las transferencias privadas (de
amigos, familiares u ONGs) que recibían las personas antes de ser beneficiarias del programa.
Por otro lado, al utilizarse como criterio de rechazo al programa la afiliación al seguro social,
algunos beneficiarios actuales o potenciales pueden evitar su incorporación al sistema de
seguridad social. Algunos de estos efectos serán analizados posteriormente.
11
Cuadro No. 4
Gasto social del gobierno central en el Ecuador
Sector
Educación
Bienestar Social
Trabajo
Salud
Vivienda
Bono Solidario
Total
1999
2000
Millones de dólares
292,1
360,2
68,7
78,0
2,7
3,4
102,4
109,4
7,9
35,4
163,8
127,6
705,8
645,9
1999
2000
1999
2000
% del PIB
Composición sectorial
2,6%
2,1%
51,0%
45,2%
0,5%
0,6%
9,7%
12,1%
0,0%
0,0%
0,4%
0,5%
0,7%
0,8%
14,5%
16,9%
0,1%
0,3%
1,1%
5,5%
1,2%
0,9%
23,2%
19,8%
5,1%
4,6%
100,0%
100,0%
Fuente: Ministerio de Economía-UNICEF
3.2 Los subsidios a la energía
Como se indicó antes, el objetivo original de la creación del “Bono Solidario” consistió
en sustituir subsidios generalizados como los subsidios a los precios del gas de uso doméstico,
electricidad y gasolinas, por subsidios monetarios directos dirigidos a la población pobre. En esta
parte, por tanto, se analizan los resultados de este objetivo, comparando las distribuciones por
quintiles de consumo per cápita de los subsidios mencionados anteriormente con la distribución
del “Bono Solidario” y la distribución del consumo. Los subsidios a la energía han sido
criticados por beneficiar principalmente a la clase media urbana y a los grupos de mayores
ingresos. Este argumento se mantiene, en particular, para el subsidio a las gasolinas, cuya
distribución es regresiva comparada con la distribución del consumo de los hogares. En cambio,
la distribución de los subsidios al gas de uso doméstico y a la electricidad es progresiva en
relación a la distribución del consumo, aunque beneficia en una gran proporción a los quintiles
más ricos.
Cuadro No. 5
Distribución de los subsidios por quintiles de consumo per cápita
1999
Gas
Electricidad Gasolina Consumo
Bono
doméstico
total
solidario
20% más pobre
13,2%
23,1%
0,5%
7,7%
33.1%
Quintil 2
20,3%
24,3%
1,9%
12,3%
29.7%
Quintil 3
21,9%
20,6%
5,5%
15,5%
22.4%
Quintil 4
22,6%
18,4%
15,6%
21,2%
12.1%
20% más rico
21,9%
13,6%
76,6%
43,3%
2.7%
País
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100.0%
1995
20% más pobre
14,9%
12,4%
2,4%
8,8%
Quintil 2
19,5%
16,7%
4,3%
13,5%
Quintil 3
21,7%
20,1%
11,8%
16,7%
Quintil 4
22,7%
23,0%
21,3%
22,4%
20% más rico
21,2%
27,8%
60,2%
38,6%
País
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuestas de Condiciones de Vida 1995 y 1999.
Quintiles
12
En efecto, en 1995, tres años antes de la implantación del “Bono Solidario”, los
subsidios a los precios del gas de uso doméstico, electricidad y gasolina, se destinaban
mayoritariamente a los estratos más ricos. El 2,4% del monto total del subsidio a la gasolina8, el
12.4% del subsidio a la electricidad y el 14,9% del subsidio al gas de uso doméstico9, se
destinaban al 20% más pobre de los hogares ecuatorianos, en tanto que el 60,2%, 27,8% y el
21,2% respectivamente, se destinaban al quinto más rico de los hogares. En 1999, el efecto
distributivo del subsidio al gas de uso doméstico fue más o menos el mismo que en 1995, aquel
de la electricidad (mediante el uso de tarifas cruzadas) 10 fue más progresivo, en tanto que el
subsidio a la gasolina fue más regresivo que antes. La introducción del “Bono Solidario” en
septiembre de 1998, como mecanismo de compensación monetaria a la eliminación de estos
subsidios, logró su objetivo de dirigirse en mayor proporción a la población más pobre que los
subsidios anteriores. Efectivamente, en 1999, el 33,1% del monto total de las transferencias
monetarias otorgadas por el “Bono Solidario” estuvo dirigido al 20% más pobre de los hogares y
el 62,8% al 40% más pobre. Aunque el Bono es progresivo respecto de la distribución del
consumo, los resultados también sugieren una sustancial filtración a los no pobres. Cerca del
15% de las transferencias benefician a los dos quintiles más ricos.
La eliminación de los subsidios a los precios de la energía en 1998 no implicó una
liberalización de precios, razón por la cual la aceleración de la inflación y la rápida devaluación
de la moneda durante 1999 determinaron la reaparición de los subsidios implícitos, nuevamente
con un carácter generalizado. Al mismo tiempo, estos precios no podían ser aumentados dado
que el gobierno de Jamil Mahuad acordó con los movimientos sociales, en particular con los
grupos indígenas, no ajustarlos hasta junio de 2000. Este compromiso fue asumido también por
el nuevo presidente del Ecuador, Gustavo Noboa. En junio de 2000 se ajustó el precio de las
gasolinas, pero se mantuvo constante el precio del gas de uso doméstico. Concomitantemente, se
incrementaron las transferencias del “Bono Solidario”. En enero de 2001, se incrementaron
nuevamente las transferencias, pero esta vez solo para compensar el aumento del precio del gas
de uso doméstico y no el aumento en el precio de las gasolinas. En estas oportunidades,
nuevamente el “Bono Solidario” ha continuado actuando como un mecanismo de compensación
social frente a una política de ajuste fiscal.
3.3 La focalización del programa Bono Solidario
3.3.1 Tipo de focalización: la focalización del programa operó a través de un
mecanismo de autoselección. Las personas que se consideraban candidatos llenaron una
autodeclaración juramentada en las iglesias católicas y evangélicas, que consistió de un
formulario con datos personales y socioeconómicos del beneficiario. Las iglesias no realizaron
8
En este estudio se analiza únicamente las gasolinas extra, eco y super, que son las gasolinas principalmente
consumidas por los hogares y cuyo consumo es declarado en las Encuestas de Condiciones de Vida.
9
En esta investigación, el subsidio al gas de uso doméstico se calculó únicamente para el consumo de gas
para cocinar. Las Encuestas de condiciones de vida no permiten registrar el uso de gas doméstico en otras
actividades como, por ejemplo, calentar agua mediante calefones.
10
En la electricidad se introdujo un nuevo esquema de tarifas cuyo propósito consistía en eliminar el subsidio
por parte del Estado y crear un subsidio cruzado entre los abonados al servicio eléctrico. Bajo este esquema, los
consumidores con mayor nivel de consumo subsidiaban a aquellos con menor consumo. El subsidio cruzado mostró
estar distribuido de una forma más progresiva que antes. Ahora, el 23,1% del subsidio se dirige al 20% más pobre de
la población y el 47,4% al 40% más pobre.
13
control de calidad de dichos formularios, los cuales una vez llenados, se digitaron en una base de
datos a cargo de BANRED, una red de bancos privados. Esta base de datos tampoco tuvo un
buen control de calidad, por lo que presenta inconsistencias significativas, que impiden realizar
un análisis adecuado de las variables incluidas. Posteriormente, esta base de datos se cruzó con
las bases de datos del Seguro Social, de las empresas eléctricas, de los bancos y de la Dirección
de Tránsito, a fin de excluir a personas que tenían trabajo estable, consumían electricidad más
allá de un determinado nivel, tenían créditos o eran garantes, o tenían vehículo. No se han
realizado verificaciones directas sobre el nivel de ingresos familiares de los beneficiarios.
3.3.2 Eficiencia en la focalización según las condiciones de elegibilidad del
programa: existen varios conceptos para evaluar la eficiencia de la focalización tales como el
error de inclusión, error de exclusión, subcobertura y filtración (Grosh, 1992). Estos comparan la
pertenencia o no de un individuo a un determinado programa con su elegibilidad o no al mismo.
Todos estos conceptos fueron calculados utilizando los datos de la Encuesta de Condiciones de
Vida cuarta ronda 1998-99 (ECV), que incorpora una pregunta en la que se averigua si el
entrevistado recibe o no la transferencia del “Bono Solidario” y cuánto recibe. Igualmente, a
partir de la ECV, se determinó la población elegible de acuerdo con los criterios de elegibilidad
establecidos en la base legal del “Bono Solidario” (ver sección 3.1).
El cuadro No. 6 muestra la existencia de un error de exclusión (Tipo I) de 17,9% y un
error de inclusión (Tipo II) de 33,4%. Así mismo, evidencia una subcobertura del 48,1% y una
filtración del 63,4%. Es decir, cerca de 1 de cada 2 personas elegibles para el “Bono Solidario”
no reciben este beneficio, en tanto que 6 de cada 10 individuos que reciben el bono son no
elegibles11.
3.3.3 Eficiencia en la focalización según pobreza de consumo: Si se asume como
condición de elegibilidad para el programa el ser pobre según la capacidad de consumo, los
resultados de la eficiencia de la focalización son menos severos que aquellos obtenidos con la
condición de elegibilidad por ingresos familiares menores a un millón de sucres mensuales (ver
cuadro No. 7). Efectivamente, en este caso el error de exclusión es 21,2% y el error de inclusión
es 18,3%. Por su parte, la subcobertura alcanza un 38,1% y la filtración un 34,6%. Como se
puede observar, el error de inclusión y la filtración son significativamente menores comparados
con los resultados correspondientes obtenidos según el ingreso familiar.
Por otro lado, se tiene que el 23% de las madres y el 18% de los ancianos beneficiarios
del programa pertenecen a hogares indigentes y que el 44% y el 39% respectivamente,
pertenecen a hogares pobres no indigentes. En cambio, el 35% del total de beneficiarios
pertenecen a hogares no pobres. Esta última cifra es especialmente elevada en los ancianos. El
43% de los ancianos beneficiarios son no pobres (ver cuadro No. 8).
11
Bajo estos mismos criterios de elegibilidad, Parandekar encuentra una filtración de 54% y una
subcobertura de 41% (Parandekar, 2000). La diferencia se explica, probablemente, por diferencias en la definición
del universo de beneficiarios y porque Parandekar utilizó una base parcial y provisional de la ECV.
14
Cuadro No. 6
Eficiencia de la focalización según elegibilidad del programa (1999)
Eficiencia por inclusión/exclusión
Elegibles
No elegibles
19,3%
33,4%
(error de
inclusión)
29,5%
17,9%
(error de
exclusión)
37,1%
62,9%
Reciben el bono
No reciben el bono
TOTAL
TOTAL
52,7%
47,3%
100,0%
Eficiencia por cobertura
Elegibles
No elegibles
51,9%
53,1%
48,1%
46,9%
(subcobertura)
100,0%
100,0%
Reciben el bono
No reciben el bono
TOTAL
TOTAL
52,7%
47,3%
100,0%
Eficiencia por filtración
Elegibles
No elegibles
TOTAL
36,6%
63,4%
100,0%
(filtración)
37,7%
62,3%
100,0%
No reciben el bono
37,1%
62,9%
100,0%
TOTAL
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.
Reciben el bono
Cuadro No. 7
Eficiencia de la focalización según pobreza de consumo (1999)
Eficiencia por inclusión/exclusión
Reciben el bono
No reciben el bono
TOTAL
Pobres
No pobres
34,5%
18,3%
(error de
inclusión)
21,2%
26,1%
(error de
exclusión)
55,7%
44,3%
TOTAL
52,7%
47,3%
100,0%
Eficiencia por cobertura
Reciben el bono
No reciben el bono
TOTAL
Pobres
No pobres
61,9%
41,2%
38,1%
58,8%
(subcobertura)
100,0%
100,0%
TOTAL
52,7%
47,3%
100,0%
Eficiencia por filtración
Pobres
No pobres
TOTAL
65,4%
34,6%
100,0%
Reciben el bono
(filtración)
44.9%
55.1%
100.0%
No reciben el bono
55.7%
44.3%
100.0%
TOTAL
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.
15
Cuadro No. 8
Beneficiarios del Bono Solidario
según condición de pobreza
Ancianos/as
Madres
Total
33.728
214.571
248.299
Indigentes
71.633
407.455
479.089
Pobres no indigentes
78.735
306.620
385.355
No pobres
184.097
928.646
1.112.743
Total
Ancianos/as
Madres
Total
18,3%
23,1%
22,3%
Indigentes
38,9%
43,9%
43,1%
Pobres no indigentes
33,0%
34,6%
42,8%
No pobres
100,0%
100,0%
100,0%
Total
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.
La utilización del ingreso familiar total como criterio de selección determina que
algunos no pobres sean elegibles para el programa, puesto que la pobreza se define, en cambio,
en términos del consumo del hogar por persona o del ingreso familiar per cápita. Este hecho
reduce el impacto del programa sobre la reducción de la pobreza.
Actualmente, basados en las experiencias del SISBEN colombiano y la ficha CAS
chilena, el Ecuador está implementando un sistema de identificación individual de beneficiarios
de programas sociales. Se concluyó la prueba piloto del cuestionario y se inició ya la fase de
levantamiento definitivo de información.
No obstante los problemas de focalización, las transferencias provenientes del Bono
Solidario representan el 10% de los ingresos totales del quinto más pobre de los hogares
ecuatorianos y solo el 0,1% de los ingresos totales del quinto más rico. Este resultado enfatiza la
importancia de este programa como mecanismo redistributivo, aunque no puede ser visto
directamente como un indicador del impacto del Bono sobre la pobreza o la distribución del
ingreso. Esto asumiría que los beneficiarios del Bono no alteran su comportamiento
socioeconómico en respuesta a la transferencia monetaria. Luego se analizará en que medida los
beneficiarios del Bono han ajustado su comportamiento.
Cuadro No. 9
Importancia relativa del Bono Solidario
en los ingresos del hogar
Quintiles de pobreza
según el ingreso per
Ingreso
Bono
cápita
laboral
Solidario
Otros
Total
20% más pobre
65,3%
9,9%
24,7%
100,0%
2do. Quintil
78,4%
5,2%
16,3%
100,0%
3er. Quintil
82,1%
2,9%
15,1%
100,0%
4to. Quintil
84,4%
1,1%
14,6%
100,0%
20% más rico
80,7%
0,1%
19,2%
100,0%
Total
80,7%
1,6%
17,7%
100,0%
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.
16
3.3.4 El Bono Solidario en relación a otros programas sociales.
Otra forma de medir la eficiencia de la focalización del “Bono Solidario” consiste en
comparar la distribución, por quintiles de consumo per cápita, de los beneficiarios del programa
con las distribuciones correspondientes a los beneficiarios de otros programas sociales. Las cifras
revelan que el 50% de los beneficiarios del “Bono Solidario” pertenece al 40% más pobre de la
población y que el 8% corresponde al 20% más rico de la población. No obstante, existen otros
programas sociales como el Desayuno Escolar Gratuito, el Seguro Social Campesino y la
educación fiscal primaria que están mejor focalizados en la población pobre. En efecto, el 76%
de los beneficiarios del desayuno gratuito pertenecen al 40% más pobre de la población.
Cuadro No. 10
Distribución de los beneficiarios de programas sociales
según quintiles de consumo per cápita
Quintiles
20% más pobre
2 Quintil
3 Quintil
4 Quintil
20% más rico
País
BONO
DESAYUNO GRATUITO
SOLIDARIO
Escolar
Preescolar
23,3%
26,5%
23,0%
19,2%
7,9%
100,0%
Atención
Institucional
de Salud
49,1%
26,6%
13,7%
7,6%
3,0%
100,0%
SEGURO SOCIAL
Campesino
41,2%
40,3%
29,0%
29,0%
16,3%
13,6%
8,1%
13,8%
5,4%
3,3%
100,0%
100,0%
EDUCACION FISCAL
General
5,0%
10,9%
19,0%
26,7%
38,4%
100,0%
Quintiles
PRIMARIA SECUNDA- UNIVERSITA- TODAS
RIA
RIA
20% más pobre
19,7%
36,7%
15,0%
5,9%
27,4%
2 Quintil
25,6%
29,6%
26,5%
12,6%
27,2%
3 Quintil
20,8%
17,3%
27,1%
21,0%
20,6%
4 Quintil
20,8%
11,6%
22,8%
31,7%
16,7%
20% más rico
13,1%
4,9%
8,6%
28,8%
8,1%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
País
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.
3.4.- Evaluación de impacto del Bono Solidario sobre la pobreza actual y la pobreza futura.
La evaluación de impacto de un programa social busca determinar si el programa tuvo
los efectos deseados atribuibles a la intervención, así como también determinar si hubo
consecuencias no previstas, sean positivas o negativas, sobre los beneficiarios. En el caso del
programa Bono Solidario no es evidente cuál fue el impacto deseado. Como se señaló antes, el
programa fue originalmente diseñado para compensar a los hogares pobres por la reducción en
los subsidios a los precios de la energía. Sin embargo, inmediatamente luego de su
implementación, el programa fue percibido –por el gobierno y la población– como la base del
programa de protección social y como un mecanismo para aliviar la pobreza durante la crisis
17
económica. Tomando esto en consideración, esta sección se concentrará en evaluar el impacto
del Bono Solidario sobre la pobreza.
Un aspecto adicional que se considerará es la crisis económica. Cuando está ausente un
mecanismo apropiado de protección social, los pobres pueden hacer frente a las condiciones
adversas de varias maneras, tales como la migración, búsqueda de apoyo en amigos y familiares
(transferencias privadas) y cambios en la participación laboral. Un estudio sobre las respuestas
de los hogares en las áreas urbanas pobres del Ecuador encontró que el principal mecanismo que
utilizan para enfrentar la crisis es el incremento de la participación laboral, particularmente de
mujeres y niños (Moser 1996). El fortalecimiento de los mecanismos de apoyo familiar fue
también importante, pero claramente imponiendo cargas desiguales al interior de los hogares
debido a que las mujeres tienden a llevar el mayor peso. Ya que las transferencias del Bono han
estado dirigidas principalmente a las mujeres, la hipótesis básica podría ser que el programa ha
reducido la necesidad de tales mecanismos para enfrentar la crisis y que los beneficiarios
mostrarían menores tasas de participación laboral para mujeres y niños, y menores ingresos por
concepto de transferencias privadas que el grupo comparable de no beneficiarios. Tal respuesta
podría tener un efecto positivo, por ejemplo, en términos de la asistencia escolar. El aspecto
negativo sería que sin el programa, los ingresos provenientes de fuentes diferentes a las
transferencias podrían haber sido mayores.
El Bono Solidario, en tanto un programa de transferencias monetarias a los hogares,
tiene un impacto directo sobre los ingresos corrientes de éstos, así como en decisiones
intrafamiliares como la asignación del tiempo a labores productivas o reproductivas, la
acumulación de capital humano de sus miembros, entre otras. Recibir el beneficio a través del
Bono Solidario en principio aumentaría el ingreso familiar en el monto del Bono. Sin embargo,
pueden haber reacciones en respuesta al programa que alteren la participación laboral, recepción
de otros ingresos (o transferencias) o sustitución de productos de consumo que influyen sobre el
bienestar del hogar. Los efectos del programa de transferencias sobre el comportamiento de los
hogares pueden ser tanto positivos como negativos. Un efecto positivo sería, por ejemplo, que
incentive la acumulación de capital humano tanto vía mayor educación como mejor alimentación
o cuidado de la salud. Pueden haber también efectos positivos sobre la participación laboral (el
contar con más dinero puede favorecer la posibilidad de cubrir los costos de transacción que
implica buscar un empleo). Entre los efectos negativos se puede tener que desincentiva la
búsqueda de empleo, reduce el número de horas trabajadas, disminuye la recepción de otras
transferencias (otros hogares pueden dejar de enviar transferencias a los hogares beneficiarios del
bono). No tomar en cuenta dichas reacciones puede llevar a subestimar (o sobrestimar) el efecto
verdadero del Bono sobre la pobreza.
Esto conduce a plantear la necesidad de encontrar el contrafáctico correcto del ingreso
del hogar y otros indicadores en el evento de que el programa de transferencias monetarias no
hubiera sido introducido. Una posibilidad sería concentrarse en las respuestas de la oferta laboral
usando los modelos estándar de oferta laboral individual tal como ha sido realizado en parte de la
literatura (ver, por ejemplo, Sahn y Alderman 1995). Los resultados de estos modelos son muy
sensibles a los supuestos adoptados acerca de la asignación de recursos al interior del hogar (ver
Cuesta 2001 para una discusión). Adicionalmente, los procedimientos de estimación requieren
considerar adecuadamente los problemas relativos a una posible doble causalidad (o
endogeneidad) de las decisiones de los hogares que son tanto causa y efecto de la generación y la
18
distribución del ingreso, y encontrar las maneras para corregir los sesgos de selección muestral y
los datos perdidos (missing data). Alternativamente, y permitiendo considerar varios efectos, se
podría usar grupos de comparación y control. El grupo de comparación, que consiste de
individuos elegibles al programa pero que no reciben los beneficios, será comparado con el
grupo de tratamiento que está conformado por los beneficiarios reales. En este estudio se sigue
este enfoque.
Para que la comparación funcione, el grupo de comparación debe asemejarse al grupo
de tratamiento tanto como sea posible, siendo la única diferencia entre los dos grupos el hecho de
ser o no beneficiario de la transferencia monetaria. En el enfoque cuantitativo para la evaluación
de los beneficios de un programa, el diseño aleatorio (experimental) es visto como óptimo
(Heckman y Robb 1985). Sin embargo, los diseños experimentales son difíciles de implementar
tanto por problemas de disponibilidad de datos como por razones éticas y de política (Baker
1999). Respecto a lo último, podría ser inaceptable negar aleatoriamente los beneficios de un
programa a la población elegible solo por propósitos de evaluación. Aunque hay maneras para
sobrellevar tales limitaciones (Pradhan, Rawlings y Ridder 1998), la carencia de información
impide que se siga este enfoque en esta investigación. Los diseños cuasi-experimentales proveen
una segunda mejor opción. Aquí se aplicará el método de emparejamiento (matching
comparisons), que debe su desarrollo al trabajo pionero de James Heckman (Heckman, Ichimura
y Todd 1997). Se estimarán las probabilidades de participar en el programa (propensity score)
para alcanzar el mejor emparejamiento posible12. Está técnica estima la probabilidad de
participar en el programa dado un conjunto de características socioeconómicas. Este enfoque
puede ser aplicado incluso en ausencia de una línea de base antes de la implementación del
programa.
En este estudio los grupos de tratamiento y de comparación fueron seleccionados luego
de la introducción del programa usando métodos no aleatorios. A fin de evitar los sesgos de
selección, una sofisticada técnica de emparejamiento es aplicada para asegurar que el grupo de
comparación sea lo más similar posible al grupo de beneficiarios. La ventaja de este método es
que permite confiar en las fuentes de datos existentes (encuesta de condiciones de vida). La
posible desventaja del método es que la confiabilidad de los resultados se verá reducida debido a
que la metodología es estadísticamente menos robusta y a que el problema del sesgo de selección
necesita ser considerado.
El problema del sesgo puede ser doble. Podría haber un sesgo debido a diferencias en
las características observables o a problemas de medición, y un sesgo debido a diferencias en las
características no observables. El primero puede estar relacionado a la diferencia en el criterio de
selección (por ejemplo, localización geográfica), mientras que el segundo podría deberse a un
proceso de selección conducido políticamente. Tales sesgos podrían rendir resultados inexactos
del impacto estimado del programa. Mediante la modelización del proceso de selección, el
diseño cuasi-experimental trata de arribar a una estimación insesgada usando datos no
experimentales. Aquí se tratará de alcanzar esto manteniendo el proceso de selección constante
cuando se compara los beneficiarios y los no beneficiarios. Obviamente, la validez del modelo
depende de cuan bien éste sea especificado.
12
Ver Rosenbaum y Rubin (1985), Heckman, Ichimura y Todd (1997, 1998), y Jalan y Ravallion (1999) para otras
aplicaciones y discusión adicional acerca de la técnica de emparejamiento.
19
Aquí, con el propósito de medir el impacto del programa sobre la pobreza, se utiliza
como medida de bienestar el ingreso per cápita debido, principalmente, a que la transferencia
otorgada por el Bono Solidario es una transferencia monetaria. El utilizar como medida de
bienestar el ingreso per cápita tiene la limitación de que no toma en cuenta como se distribuyen
los recursos al interior del hogar, lo cual es muy importante en el caso del Bono Solidario debido
a que la transferencia es recibida por la madres. Es decir, en esta investigación se asume que el
ingreso proveniente del Bono se distribuye igualitariamente entre los miembros del hogar.
El contrafactual busca conocer cual hubiera sido el ingreso de los beneficiarios en
ausencia del programa. Para el efecto, no basta con únicamente restar el valor de la transferencia
recibida del programa al ingreso total del hogar sino considerar también las decisiones que los
hogares hubieran tomado de no existir o no haber sido aceptados en el programa. Es factible que
los hogares al no tener acceso al Bono Solidario hubieran trabajado más horas para aumentar sus
ingresos o dejado de enviar sus hijos a la escuela. En el primer caso existiría un ingreso
“perdido” actual producto de la participación en el programa, lo cual reduce el impacto del
programa sobre la pobreza corriente, y en el segundo una desacumulación de capital humano que
afecta la generación de ingresos futuros y, por tanto, tiende a aumentar la pobreza futura. En el
caso de los ingresos, el problema radica en estimar el “ingreso perdido”. Se quiere llegar a una
estimación no sesgada de dicha variable.
Esta sección está compuesta de cinco partes. En la primera se discuten las características
y limitaciones de la fuente primaria, y la metodología utilizada para realizar las evaluación de
impacto. En la segunda se presenta un perfil descriptivo de los beneficiarios del Bono Solidario.
En la tercera se presentan los resultados de estimar las probabilidad de participar en el programa.
La cuarta parte presenta el impacto del programa sobre el ingreso y la pobreza
3.4.1 Base de datos y metodología.No existe una línea de base para evaluar el programa Bono Solidario. Sin embargo, la
Encuesta de Condiciones de Vida –cuarta ronda 1998-99 (ECV)- incorpora entre las preguntas
de ingresos si el individuo recibe o no la transferencia del Bono Solidario y cuánto recibe por
este concepto. La ECV cuarta ronda se levantó a lo largo de un año –desde octubre de 1998 hasta
septiembre de 1999- en muestras trimestrales con representación nacional. El período en que se
levantó la ECV –octubre de 1998 a septiembre de 1999- genera dos limitaciones para los
propósitos de este estudio. La primera es que la muestra correspondiente al trimestre octubre a
diciembre de 1998 coincide con el período de implementación del Bono Solidario, especialmente
con la fase de inscripciones. Esta restricción fue superada excluyendo esta parte de la muestra
para las estimaciones del impacto del programa. La segunda es que la muestra correspondiente a
enero-septiembre de 1999 coincide con un período de crisis en la economía ecuatoriana y es un
período inmediatamente posterior a la implementación del programa. Esta restricción no era
factible de ser sobrellevada. Por lo tanto, a pesar de que esta investigación se basa en un análisis
de corte transversal, es difícil aún establecer si las posibles diferencias de comportamiento son o
no adaptaciones estructurales al programa Bono Solidario. No obstante, la ventaja de la
coincidencia con el período de crisis es que sugiere que las diferencias de adaptación están
relacionadas con la condición de pertenecer o no al programa. Es decir, no se puede conocer aún
si en ausencia de la crisis económica los cambios de comportamiento debidos al Bono Solidario
20
serían similares a los encontrados en este estudio.
Dado que el programa es de amplia cobertura nacional –cerca del 45% de los hogares
del Ecuador- la muestra de beneficiarios incluida en la ECV es también lo suficientemente
grande como para adoptar metodologías cuantitativas cuasi-experimentales que permitan realizar
análisis contrafactuales mediante la conformación de grupos de intervención y comparación
(Baker, 1999).
Se obtienen resultados consistentes de la comparación (‘matching estimates’) si13: (i) los
beneficiarios y los individuos del grupo de control tienen la misma distribución de características
no observadas (si no, existiría un problema de sesgo de selección); (ii) tienen la misma
distribución de características observadas; (iii) se aplica el mismo cuestionario para ambos
grupos tal que los resultados y las características son medidas de las misma manera; y (iv) los
dos grupos se encuentran en el mismo tipo de contexto económico. Si estas condiciones no se
cumplen, la diferencia entre el ingreso promedio del grupo de beneficiarios y el grupo de
comparación sería un estimador sesgado del impacto del Bono. El hecho de que tanto el grupo de
beneficiarios del Bono como el grupo de no beneficiarios se obtuvieron de la misma encuesta,
permitió eliminar los sesgos provenientes de la utilización de cuestionarios y encuestadores
distintos. La localización del programa en todo el país, lo cual está reflejado en la encuesta,
permite evitar el sesgo (iv). La técnica de emparejamiento de acuerdo a las características
observables permite reducir el sesgo (ii). Sin embargo, no es posible excluir la posible influencia
del sesgo (i) sobre los resultados. Tal como señala la literatura econométrica reciente sobre
evaluación de programas, pruebas aleatorias podrían haber sido usadas para sobrellevar este
sesgo. Sin embargo, se asume, bajo la autoridad de Heckman, que el énfasis sobre el primer tipo
de sesgo podría ser exagerado y que los aspectos (ii – iv) tienden a ser más importantes en la
mayoría de aplicaciones (Heckman, Ichimura y Todd 1997).
Se desea obtener un contrafáctico de los “ingresos perdidos” de los beneficiarios,
debido a que ellos responden a las transferencias monetarias mediante cambios en la
participación laboral, en la recepción de transferencias privadas, entre otros. Así, la ganancia
neta de ingresos (G) sería:
G ? Tbono ? F ( y )
donde: Tbono es el ingreso o la transferencia por concepto del Bono y F(y) es el ingreso “perdido”
debido a ajustes en el comportamiento del hogar en respuesta a tener acceso al programa del
Bono. El ingreso contrafactual (Y*) de los beneficiarios es, por tanto, igual a la suma del ingreso
sin el Bono (Y) y la “ganancia neta” contrafactual (G):
Y* = Y + G
El ingreso “perdido” para cada hogar beneficiario del Bono se estima al tomar su
ingreso sin el Bono y compararlo con “su pareja” del grupo de comparación. Con estos
resultados se puede simular el efecto “verdadero” del impacto del Bono sobre la pobreza (es
decir simulando el efecto de G). A fin de realizar el emparejamiento de los beneficiarios con los
13
Heckman, Ichimura y Todd (1997: 606).
21
no beneficiarios elegibles de características similares, se estimó la probabilidad de participar en
el programa como función de un conjunto de variables explicativas. La estimación se realizó con
un modelo Logit donde la variable dependiente es 1 si el individuo participa efectivamente en el
programa y 0 si es elegible y no participa. Se define la probabilidad de ser beneficiario del
programa del Bono como:
P?
1
1? e ?
?
? iXi
donde Xi son las características observables de los beneficiarios y no beneficiarios, y ? i los
coeficientes de las variables respectivas. La probabilidad de ser beneficiario es P y de no ser
beneficiario (1-P).
Para la estimación de la probabilidad de participar en el programa, se consideraron
como elegibles a las madres con hijos menores de 18 años y a las y los ancianos mayores de 65
años. Es decir, los hombres menores de 65 años, y las mujeres menores de 65 años y que no son
madres tienen probabilidad cero de participar en el programa. Las otras dos restricciones para
participar en el programa – el no percibir ingresos fijos y tener ingresos familiares inferiores a un
millón de sucres- no fueron consideradas para establecer la población elegible debido a que estas
condiciones no fueron controladas en el momento de la inscripción al programa y, por tanto,
existen beneficiarios que no las satisfacen. Otro grupo de beneficiarios, a partir de abril de 1999,
fueron los discapacitados con más de 70% de discapacidad. Esta situación no es posible
identificar en la ECV, por lo que se restringió el análisis a los dos primeros grupos.
Una vez estimada la regresión Logit, para realizar el emparejamiento se utilizaron los
“propensity scores” de cada beneficiario y no beneficiario. Los “propensity scores” son las
probabilidades de participar en el programa estimadas por el modelo. Dado que el rango de las
probabilidades entre los beneficiarios y los no beneficiarios no coincide, especialmente en el
extremo inferior de la distribución, se eliminaron los casos de no beneficiarios con
probabilidades estimadas menores al menor valor de las probabilidades estimadas para los
beneficiarios. En el caso del tramo superior de la distribución no fue necesario realizar ajuste
alguno.
Luego de establecido un rango común de probabilidades, se realizó el emparejamiento
(matching) mediante el “odds ratio” que se define como:
pi ?
Pi
1
? ? ? X ? e?
(1 ? Pi ) e ? i i
? i Xi
donde Pi es la probabilidad estimada de participar en el programa para el individuo i. En este
estudio se calculó el estimador de impacto que compara el ingreso de cada beneficiario con el
ingreso promedio de sus cinco vecinos más cercanos. Para la realización del emparejamiento se
permitió reemplazo, es decir, un mismo no beneficiario puede ser la pareja de varios
beneficiarios. Se encontraron los cinco no beneficiarios j con los “odds ratio” más cercanos a
cada uno de los beneficiarios i, definidos como aquellos que minimizan [p(Xi) – p(Xj)]2 sobre
todos los j del conjunto de no participantes, donde p(Xk) es el odds ratio predicho para la
22
observación k. Una vez encontrados los cinco vecinos más cercanos a cada uno de los
participantes en el programa, se promedió los correspondientes indicadores de impacto a ser
evaluados. El promedio de los cinco vecinos más cercanos se comparó con el respectivo
indicador del beneficiario emparejado a fin de obtener el impacto del programa sobre cada uno
de los participantes:
G ? Yi1 ?
1 j? 5
? Yij 0
5 j? 1
donde Yi1 es el ingreso post-intervención del hogar del participante i y Yij0 es el ingreso preintervención de los vecinos más cercanos. Los subíndices 1 y 0 se refieren a los beneficiarios y
no beneficiarios respectivamente. Luego de que se obtuvo el impacto para cada beneficiario, se
calculó el estimador del impacto medio del programa:
G?
?
1 j? 5 ?
?
Y
i
?
?i ? 1 ? 5 ?j ? 1 Yij 0 ?? / N
?
?
P
donde N es el número total de beneficiarios.
Una vez calculado el impacto medio sobre el ingreso total del hogar, se estimó el
impacto del programa Bono Solidario sobre la pobreza. Los impactos sobre la pobreza se
evaluaron utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad. La
comparación de la pobreza con y sin el programa se complementó con pruebas de dominancia
estocástica para verificar si los resultados fueron robustos, es decir, se determinó si el impacto
del programa fue o no ambiguo.
A fin de obtener mayores luces sobre los factores que podrían explicar el impacto
estimado del programa, se utilizó el mismo procedimiento para evaluar otros indicadores de
impacto tales como el ingreso per cápita del hogar, la tasa de matrícula del hogar de los niños
entre 6 y 17 años de edad14, la tasa global de participación, la tasa de ocupación, las horas
trabajadas por el hogar y las transferencias privadas.
Las estimaciones contrafactuales del impacto sobre el ingreso rinden casos con
resultados negativos y positivos. Tales casos existen tanto para ganancias netas positivas y
negativas (G > 0 y G < 0) como para “ingresos perdidos” positivos y negativos (F(y) > 0 y F(y)
< 0). En el caso de las ganancias netas negativas (G < 0), los ingresos perdidos (por ejemplo,
debidos al efecto desincentivo en la oferta laboral) son mayores que el valor de la transferencia
monetaria. Algunos estudios (Jalan y Ravallion 1999) excluyen tales casos del impacto medio
global. No es claro el porqué habría que excluirlos.
3.4.2 Resultados de la evaluación de impacto.14
Se escogió la tasa de matrícula del hogar en lugar de la escolaridad, debido a que la evaluación del programa se
realizó con una base de datos levantada inmediatamente luego de implementado el programa, por lo que no se puede
aún captar cambios en la escolaridad efectiva de los niños; sin embargo, sí es factible captar cambios en las tasas de
matrícula.
23
3.4.2.1 Perfil de los beneficiarios del Bono Solidario.A fin de determinar las variables más relacionadas con la probabilidad de participar en
el programa, primero se elaboró un perfil de las características socioeconómicas observadas de
los beneficiarios del Bono Solidario, seleccionando únicamente la población elegible: madres
con hijos menores de 18 años y ancianas(os) mayores de 65 años (ver Anexo No. 2). Este es un
análisis descriptivo que no controla un determinado resultado por sus posibles determinantes, por
tanto, pueden algunos de ellos diferir de los resultados obtenidos mediante la regresión Logit
para estimar la probabilidad de participar en el programa, los cuales se presentan más adelante.
Las empleadas domésticas, jornaleras, cuentapropistas, trabajadoras no remuneradas e
inactivas y desocupadas, en ese orden, tienen mayor posibilidad de participar en el programa que
los asalariados. Este resultado es consistente con la restricción aplicada en la inscripción del
programa: no percibir ingresos fijos. Otra restricción de ingreso al programa estableció que
podían participar solo aquellas personas que vivían en hogares con ingresos familiares menores a
un millón de sucres. En efecto, la tasa de participación en el programa es mayor en aquellos
hogares con ingresos familiares monetarios inferiores a dicho umbral, 51%. En cambio, la tasa
correspondiente para los hogares con ingresos familiares superiores a un millón es 35%. El
análisis respecto a la pobreza de consumo es también consistente con este resultado. En efecto, la
tasa de participación en el programa es mayor entre quienes son pobres según su capacidad de
consumo (52%), que entre aquellos que no son pobres (29%). El 66% del total de beneficiarios
son pobres según consumo. Estos datos muestran que el programa está más orientado hacia la
población pobre, ya sea según su ingreso o según su capacidad de consumo. En las condiciones
de elegibilidad del programa se estableció también el no ser afiliado a la seguridad social. Los
resultados son consistentes con esta restricción. En efecto, la población no asegurada tiene mayor
posibilidad de participar en el programa (46%) que aquella asegurada (25%).
Mientras mayor es el tamaño del hogar, mayor es la posibilidad de participar en el
programa. El porcentaje de beneficiarios entre la población que vivía en hogares con 6 o más
miembros fue 45%, con 4 a 5 miembros el 40% y con 1 a 3 miembros el 36%. Las personas con
educación primaria tienen mayor posibilidad de participar en el programa (48%) que aquellos
con ninguna educación (40%) o con educación secundaria (40%) o superior (17%). Esta última
cifra indica que aquellos con altos niveles de escolaridad tienen menos posibilidad de participar
en el programa. Mientras más joven es la persona, tiene mayor posibilidad de participar en el
programa. Cerca del 60% de los beneficiarios se concentra en las edades comprendidas entre 25
y 49 años y el 77% entre 15 y 49 años. Estos datos están correlacionados con la edad fértil de las
mujeres, lo cual tiene sentido en tanto una restricción del programa consistió en ser madre de un
hijo menor de 18 años. En contraste, aunque el programa está también dirigido a los ancianos y
ancianas, su tasa de participación (30%), es muy inferior a las correspondientes a los otros
tramos de edad, que superan el 40%. La posibilidad de participar en el programa es mayor para
quienes residen en el área rural (46%), que para aquellos del área urbana (38%). Igualmente, la
tasa de participación fue mayor para quienes viven fuera de Quito y Guayaquil. Aquellas
personas cuyo estado civil es “Unión Libre” tienen mayor posibilidad de participar en el
programa (54%). Siguen en importancia aquellas que son solteras, divorciadas o viudas (43%).
La población que tiene mayor posibilidad de participar en el programa es aquella que no tiene
acceso a servicios públicos como alcantarillado, recolección de basura y teléfono. Esto también
24
es consistente con el hecho de que el programa está más orientado hacia la población pobre.
Finalmente, la posibilidad de participación en el programa está inversamente relacionada con el
número de cuartos exclusivos para dormir. Mientras que la tasa de participación de las personas
que habitan en viviendas sin ningún cuarto exclusivo para dormir es de 57%, la tasa para quienes
habitan en viviendas con más de cuatro cuartos exclusivos para dormir es 23%. Por otro lado,
aquellas personas que viven en viviendas con piso de tierra, caña, cemento, ladrillo o tabla tienen
mayores posibilidades de participar en el Bono Solidario que aquellas que viven en viviendas
con piso de duela, parket, baldosa o vinil.
3.4.2.2 Estimaciones de la probabilidad de participar en el programa Bono Solidario
Los resultados de la regresión Logit son en general consistentes con el perfil de los
beneficiarios del Bono detallado anteriormente (ver Anexo No. 3). Los coeficientes indican que
es más probable que los participantes en el programa sean jóvenes y que no sean asalariadas.
Igualmente, es más probable que los participantes en el programa residan fuera de Quito y
Guayaquil; que sean jefes de hogar, cónyuges y que sean separadas, viudas o divorciadas. Los
participantes tienen más probabilidad de tener ingresos monetarios inferiores a un millón de
sucres mensuales y de carecer de algunos servicios e infraestructura como alcantarillado,
teléfono y electricidad. Los participantes en el programa tienen más probabilidad de no tener
seguro social y carecer de ahorros. Es más probable que los beneficiarios del bono habiten en
viviendas con ninguno o solo un cuarto exclusivo para dormir y que son viviendas con piso de
tierra, caña o cemento.
Luego de estimadas las probabilidades de participar en el Bono Solidario, se obtuvo que
la probabilidad media de los beneficiarios fue 0,50712 con un error estándar de 0,16875,
mientras que la de los no beneficiarios fue 0,34218 (0,19381). Estos resultados se reflejan en el
gráfico No. 2 (probabilidad media para 20 intervalos) ya que los beneficiarios están concentrados
al lado derecho (tienen una alta probabilidad de participar), en tanto que los no beneficiarios
están concentrados al lado izquierdo de la distribución (tienen una baja probabilidad de participar
en el programa). En el gráfico No. 2 se observa también que existen beneficiarios con una baja
probabilidad de participar en el programa y no beneficiarios con una alta probabilidad de
participar en el programa. Estos resultados son consistentes con los errores de focalización
encontrados en secciones anteriores. Es decir, existen errores importantes de inclusión y
exclusión.
Estas probabilidades y los “propensity scores” relacionados se usaron para el
emparejamiento. Para asegurar que los beneficiarios y no beneficiarios estén dentro del mismo
rango de probabilidades se eliminó el 5% inferior de la distribución. Una vez realizado el
emparejamiento –matching– la probabilidad estimada del grupo de comparación constituido a
base de los cinco más cercanos fue 0,50711 con un error estándar de 0,16873. Esto sugiere que el
emparejamiento fue adecuado ya que se encontró un grupo de comparación con una distribución
de probabilidades similar a la del grupo de intervención.
25
Gráfico No. 2
Probabilidad estimada de participar en el Bono Solidario
250
Número de casos
200
150
100
50
0.757
0.698
0.653
0.616
0.582
0.552
0.524
0.496
0.465
0.436
0.408
0.375
0.336
0.303
0.265
0.232
0.186
0.142
0.097
0.056
0
Probabilidad estimada
No beneficiarios
Beneficiarios
3.4.2.3 Impacto sobre el ingreso total del hogar y la pobreza.El estimador de impacto neto medio sobre el ingreso total del hogar, G , es –160.000
sucres mensuales con un error estándar de 39.43615. Esto implica que el ingreso perdido fue, en
promedio, mayor que el valor transferido por concepto del programa. Es decir, en ausencia del
programa los beneficiarios (o mejor los hogares a los que ellos pertenecen) hubieran tenido, en
promedio, un ingreso mayor al que tuvieron en presencia del mismo. Por lo tanto, el Bono
Solidario ha provocado incentivos netos negativos para la generación de ingresos por parte del
hogar.
El impacto contrafactual sobre la pobreza es presentado en el Cuadro No. 11. Sin
considerar cambios de comportamiento en los hogares beneficiarios, se concluiría que el
programa de transferencias monetarias ha permitido una reducción del porcentaje de pobres en
2,4 puntos porcentuales en 1999. Igualmente, se diría que la brecha de la pobreza se ha reducido.
Estas conclusiones cambian luego de considerar los resultados contrafactuales generados por el
emparejamiento de beneficiarios y no beneficiarios, los cuales consideran los cambios de
comportamiento. Los resultados contrafactuales sugieren que la incidencia de la pobreza se
incrementó levemente en alrededor de 0,6 puntos porcentuales. Sin embargo, la brecha y la
severidad de la pobreza disminuyeron ligeramente. Estos resultados sugieren que el incentivo
negativo en la generación de ingresos ocurrió principalmente entre los hogares cercanos a la
línea de pobreza y que el programa mejoró la distribución del ingreso entre los pobres, en
especial mejoró la situación de los más pobres. Esta conclusión es sustentada por las pruebas de
dominancia estocásticas de primer y segundo orden para las tres medidas de la pobreza (ver
15
Los errores estándar fueron estimados mediante 50 submuestras aleatorias, un método que se conoce en la
literatura econométrica como ‘bootstrapping’.
26
gráficos No. 3 a 5). El cambio de la distribución del ingreso a favor de los más pobres se aprecia
en los tramos de las curvas de distribución contrafactual (sin el Bono) que se ubican por encima
de las curvas de distribución post-intervención observadas (con el bono). La prueba de
dominancia estocástica para la severidad de la pobreza es robusta, es decir, el impacto del
programa de transferencias monetarias sobre la reducción de la pobreza de los más pobres de los
pobres es no ambiguo e independiente de la línea de pobreza de referencia (298.986 sucres
mensuales por persona).
Cuadro No. 11 Simulación del impacto del Bono Solidario
sobre la pobreza de ingreso, 1999
Incidencia (P0)
Brecha (P1)
Severidad (P2)
Tasas de pobreza (%)
PrePostPreintervención intervención
intervención
OBSERVADA ESTATICA
CONTRAFACTUAL
(a)
(c)
(b)
41,8%
44,2%
41,2%
17,0%
18,9%
17,5%
9,7%
11,2%
10,3%
Impacto estimado del Bono
ESTATICO
(a – b)
-2,4%
-2,0%
-1,6%
CONTRAFACTUAL
(a – c)
0,6%
-0,6%
-0,6%
Cuadro No. 12 Indicadores de impacto para el grupo de beneficiarios y
el grupo de comparación de no beneficiarios
Indicadores
Beneficiarios/ No beneficiarios/
Grupo
Grupo
tratamiento
comparación
67,2%
67,9%
71,3%
71,1%
2,1
2,0
97
103
Tasa de ocupación
Tasa global de participación
Tasa de dependencia
Número de horas trabajadas por semana (promedio
para el hogar)
Ingreso per cápita del hogar promedio (sucres por
mes)
- Ingreso post-intervención
350.000
- Ingreso contrafactual
320.000
- Ganancia neta ingreso per cápita [G = Ty – F(y)]
-30.000
Transferencias privadas netas (sucres por mes, por
67.200
hogar)
Tasa de matrícula escolar (6-17 años de edad)
79,0
(Región Sierra, solamente; ver pie de página )
Nota: * indica que los cambios son significativos al 95% de confianza.
Diferencia
-0,7
0,2
0,1
-6*
388.000
388.000
0
96.500
-38.000*
-68.000*
-30.000*
-29.700*
73,8
5,2*
Según el cuadro No. 12, uno de los determinantes de este efecto negativo neto sobre el
ingreso fue el número de horas promedio trabajadas por el hogar. Los participantes en el Bono,
redujeron el número de horas semanales dedicadas al trabajo. Dicho de otra manera, en ausencia
del programa hubiesen trabajado más horas y, por ende, obtenido mayores ingresos. El cuadro
permite observar también que no hay cambios estadísticamente significativos en las tasas de
ocupación y participación.
La importancia de estas variables del mercado laboral, particularmente el número de
horas trabajadas, es confirmada cuando se analizan los indicadores de impacto para los
27
beneficiarios con ingresos perdidos positivos y negativos. El número de horas trabajadas en
promedio por los hogares con ingresos perdidos negativos (incentivos positivos) es 126 por
semana, mientras que los hogares que tienen aparentemente incentivos laborales negativos (F(y)
> 0) trabajaron solo 79 horas semanales en promedio. Los promedios para los grupos de
beneficiarios y de comparación son 97 y 107 horas respectivamente.
Estos resultados muestran que, a diferencia de lo que es mantenido en partes de la
literatura, las transferencias sociales no necesariamente conducen a efectos negativos sin
ambigüedad sobre la oferta laboral. Esto sugiere que hay discontinuidades en el ajuste del
mercado laboral. Una hipótesis obvia sería que tales discontinuidades están relacionadas a la
composición del hogar y a procesos de negociación intrafamiliares, tal como ha mostrado un
estudio reciente sobre los efectos distributivos de las transferencias sociales en Chile (Cuesta
2001). Tales aspectos no han sido sistemáticamente tratados en este estudio y son dejados para
investigaciones adicionales. No obstante, la hipótesis subyacente sería que, por ejemplo, como
respuesta a los beneficios sociales las mujeres de hogares con relativamente más niños en edad
temprana podrían reducir las horas de trabajo a favor del tiempo dedicado al cuidado de los
niños. Igualmente, los hogares con más niños en edad escolar verían la transferencia de efectivo
como un incentivo para mantener a los niños en la escuela. En tales casos, la transferencia de
efectivo, por un lado, incrementaría la pobreza de ingreso, mientras que, por otro, reduciría la
pobreza estructural mediante el mejoramiento del cuidado de los niños y los mejores resultados
educacionales para la generación más joven. Estos factores podrían estar determinando la
respuesta de los hogares que tienen niños jóvenes y que están más cercanos a la línea de pobreza.
En efecto, en este estudio se encuentra que, en promedio, la matrícula escolar de los niños entre 6
y 17 años de edad es 5.2 puntos porcentuales más alta para los beneficiarios del Bono (ver
cuadro No. 12)16.
Este último resultado es interesante debido a que existe evidencia empírica contrapuesta
sobre el impacto de la crisis en la matrícula escolar. Una encuesta realizada en julio de 1999 a los
beneficiarios de Bono Solidario mostró la disminución de la asistencia escolar de los hijos en
edad escolar de los beneficiarios (León 1999). Posteriormente, un análisis basado en una
encuesta escolar de alerta temprana en 2500 planteles fiscales de todo el país, no encontró
evidencia estadísticamente significativa de una caída en la tasa de matrícula a nivel de país o por
regiones (SIISE-SINEC-UNICEF, 2000). Por otro lado, las encuestas de condiciones de vida
muestran una caída de la tasa de matrícula entre 1998 y 1999, en el quintil más pobre del área
16
El error estándar es 1,7 puntos porcentuales. Los datos se refieren únicamente a los hogares con niños en edad
escolar de la región Sierra, excluido el cantón Santo Domingo de los Colorados. Las estimaciones de la asistencia y
la matrícula escolar tienen algunos problemas de interpretación debido a que coexisten dos años escolares en el país.
En la Sierra el año escolar corre de septiembre a junio, mientras que en la Costa lo hace de abril a enero. Ya que el
cuestionario de la ECV de 1999, preguntó acerca de la matrícula en el año escolar 1998-99, esto implica que, en el
caso de la Costa, se mediría el impacto en la matrícula escolar para el período abril de 1998- enero de 1999, el cual
cae, en gran parte, fuera del período de intervención del Bono Solidario. En la práctica los datos para la Costa
podrían incluir información sobre la matrícula del año escolar 1999-2000, debido a que la ECV se levantó en el
período octubre 98 – septiembre 99, período en el que se traslapan dos años escolares, y a que el manual del
encuestador es algo ambiguo en las instrucciones para la recolección de los datos. No obstante, cuando se incluye la
Costa, el resultado es similar. Para el total del país la matrícula escolar entre los beneficiarios del Bono es 6,7 puntos
porcentuales mayor que la del grupo de comparación (con un error estándar de 0,8 puntos porcentuales), tal que la
conclusión parece mantenerse.
28
urbana17. Este resultado sería consistente con una investigación anterior (Younger 1996) que
encuentra que la elasticidad precio de la demanda por educación es mayor para los estratos más
pobres de la población, es decir, que frente a un aumento de los costos de educarse, disminuiría
la demanda de educación en mayor proporción en estos grupos. Sin embargo, el mismo estudio
señala que la disposición a pagar (‘willingness to pay”) por educación primaria es relativamente
alta, lo cual significa que un aumento en los costos de educación no reduciría significativamente
la demanda de educación primaria. Aunque la caída en la tasa de matrícula del primer quintil
urbano puede reflejar que los hogares más pobres son más vulnerables durante una situación de
crisis, los resultados no son conclusivos debido a que al no provenir de encuestas tipo panel, la
composición del quintil más pobre pudo haber cambiado. Finalmente, un estudio reciente (Banco
Mundial, 2000b) analiza los problemas de volatilidad, políticas macroeconómicas y sistemas de
protección social, con referencia especial a América Latina. Este concluye que el supuesto de
que las crisis generan mayor deserción escolar no tiene suficiente fundamento empírico en la
región y, por tanto, ponen en duda, aunque de forma suave, que programas como “Bolsa Escola”
o “Beca Escolar”, realmente ataquen un problema existente. No obstante, en el caso ecuatoriano,
existe evidencia también de otro tipo de desinversión en capital humano por parte de los hogares.
En efecto, la encuesta realizada a los beneficiarios del “Bono Solidario”, muestra que el 58% de
la población pobre beneficiaria del programa ingiere menos comidas diarias que antes de la crisis
financiera, mientras que el 36% ha postergado la atención médica de algún miembro del hogar,
afectando en particular a menores de 15 años (León 1999). Independientemente de lo indicado, la
evidencia empírica de esta investigación sugiere que el Bono Solidario coadyuvó a mantener la
matrícula escolar, es decir, que en ausencia del programa, la tasa de matrícula de los hijos de los
beneficiarios del Bono hubiera sido menor.
Como se mostró antes, en el extremo inferior de la distribución las transferencias de
efectivo parecen haber creado incentivos laborales positivos y mejorado los ingresos de los
hogares correspondientes. Una explicación para este resultado diferente en comparación con los
beneficiarios menos pobres puede ser encontrada en el proceso de negociación intrafamiliar. Si
se descarta el supuesto de un modelo de hogar unitario, tal como se ha aplicado hasta aquí, y se
lo reemplaza con un modelo en el cual los miembros del hogar negocian los recursos del hogar,
entonces los ingresos no laborales y las transferencias sociales se vuelven determinantes del
proceso de negociación. Frente a un incremento de los ingresos por transferencias (tales como el
Bono), el esfuerzo laboral de los miembros del hogar puede cambiar en dos direcciones. Por un
lado, la transferencia cerraría la brecha entre el ingreso y el nivel mínimo de consumo deseado y,
por tanto, crearía incentivos laborales negativos. Por otro lado, la recepción de una transferencia
que es transferible a otros miembros del hogar (tales como las transferencias en efectivo, no así
las transferencias en especie) incrementará el poder de negociación del receptor, lo cual podría
inducir a que otros miembros del hogar incrementen su esfuerzo laboral. Este impacto podría ser
mayor en hogares con más perceptores de ingreso y más niños en edad de trabajar, así como
también en los hogares más pobres en donde el impacto de las transferencias sociales sobre las
decisiones de trabajar puede ser mayor.
Finalmente, también se encontró que las transferencias del Bono parecen haber
desplazado las otras transferencias monetarias recibidas por los hogares beneficiarios, tales como
aquellas provenientes de familiares y organizaciones privadas. Las transferencias netas medias a
17
Este resultado esta probablemente afectado por lo señalado en el pie de página No. 16.
29
los hogares en el grupo de comparación son alrededor de 50% más grandes que aquellas a los
hogares en el grupo de beneficiarios. La pérdida neta implícita para los beneficiarios (- 30.000
sucres por hogar) explica cerca de un quinto del ingreso perdido. La existencia del Bono ha
conducido a los hogares beneficiarios a confiar menos en el apoyo de familiares y amigos. Los
efectos sobre el mercado laboral parecen dominar el impacto global sobre el ingreso y la
pobreza.
Estas hipótesis sobre los determinantes van más allá del alcance de la metodología y los
objetivos iniciales del estudio. Sin embargo, ellas establecen una importante agenda para
investigaciones futuras, cuyos resultados podrían modificar las conclusiones tentativas de
política planteadas en la sección final.
Gráfico No. 3
Dominancia estocástica de primer orden de la incidencia de la pobreza
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Postintervención
2.0
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
0%
Preintervención contrafáctico
Gráfico No. 4
Dominancia estocástica de segundo orden de la brecha de la pobreza
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0
Postintervención
Preintervención contrafáctico
30
Gráfico No. 5
Dominancia estocástica de segundo orden de la severidad de la pobreza
30%
25%
20%
15%
10%
5%
Postintervención
2.
0
1.
8
1.
6
1.
4
1.
2
1.
0
0.
8
0.
6
0.
4
0.
2
0.
0
0%
Preintervención contrafáctico
4.- CONCLUSIONES.El programa Bono Solidario se implementó simultáneamente a nivel nacional en
septiembre de 1998. Actualmente representa el programa social no tradicional de mayor
cobertura en el país, cubriendo aproximadamente al 45% de los hogares ecuatorianos. El Bono
Solidario tiene una ventaja relativa importante respecto de otros programas sociales: con bajos
costos administrativos cubre a un porcentaje elevado de los hogares del Ecuador y entrega el
beneficio directa e inmediatamente a los beneficiarios, lo cual reduce considerablemente las
posibilidades de que los beneficios se diluyan y no lleguen a quienes realmente deben llegar. El
objetivo inicial del Bono Solidario fue sustituir los subsidios generalizados a la energía por un
subsidio directo dirigido a la población pobre del país. La distribución de las transferencias del
programa resultó ser más progresiva que aquellas de los subsidios a la electricidad, gasolinas y
gas de uso doméstico. Esto sugiere que el programa sí actuó como un mecanismo redistributivo,
es decir, se mejoró la focalización del gasto social hacia la población pobre. No obstante, existen
otros programas sociales mejor distribuidos hacia los pobres que el Bono, tales como el
desayuno escolar, el seguro social campesino y la educación fiscal primaria.
El Bono Solidario no está bien focalizado de acuerdo a sus criterios de elegibilidad; sin
embargo, el programa favorece a los pobres razonablemente bien. El Bono beneficia a una
proporción importante de los hogares ecuatorianos, pero tiene poca capacidad de respuesta a
situaciones de crisis. Tiene una restricción presupuestaria fija que no le permite ampliar la
cobertura durante condiciones económicas adversas y que ha dificultado mantener el poder de
compra de la transferencia.
La implementación del Bono Solidario implicó una ruptura en la forma de hacer política
social en el Ecuador ya que introdujo a las transferencias monetarias directas a la población
como un mecanismo de gasto social a gran escala. Actualmente representa el segundo rubro en
31
importancia dentro del gasto social del gobierno central, luego del gasto en educación. Este
hecho determinó que se critique al programa de asistencialista y con poco impacto sobre la
pobreza estructural. En esta investigación se buscó contrastar empíricamente esta afirmación,
para lo cual se realizó una evaluación de impacto del programa sobre la pobreza actual (pobreza
de ingresos) y sobre la pobreza estructural (a través de la tasa de matrícula escolar). Con esta
finalidad se construyó un contrafáctico mediante la conformación de un grupo de intervención
(beneficiarios del Bono) y un grupo de comparación (elegibles no beneficiarios), y se evaluó el
impacto del programa utilizando las técnicas de “matching comparisons” y “propensity score
matching”.
El método de evaluación cuasi-experimental aplicado permite obtener varias
conclusiones acerca del impacto del programa sobre la pobreza considerando los cambios de
comportamiento de los hogares beneficiarios. El resultado global es que el impacto del programa
sobre la incidencia de la pobreza de ingreso es negativo, en la medida en que el valor de la
transferencia es más que compensado por los ingresos perdidos debidos a la reducción en el
esfuerzo laboral. Sin embargo, al mismo tiempo, se observa que el incentivo negativo en la oferta
laboral no se aplica a los más pobres de los pobres. En consecuencia, el programa permite una
ligera reducción en la brecha de la pobreza y una mejora sin ambigüedad de la distribución del
ingreso entre los pobres. No obstante, la reducción de la brecha de la pobreza considerando los
cambios de comportamiento de los hogares es menor que la reducción esperada si se ignoraran
tales respuestas de los hogares. El impacto estimado es pequeño, tal que se puede concluir que el
Bono Solidario ha hecho poco por la reducción de la pobreza de ingreso durante la crisis.
En contraste, el Bono parece haber tenido efectos indirectos positivos sobre la pobreza
estructural. La matrícula escolar entre el grupo de beneficiarios es mayor que en el grupo de
comparación. Esto significa que sin el programa la matrícula se hubiera deteriorado. Este es un
hallazgo importante a la luz del debate actual sobre la efectividad del Bono y sobre si debe o no
ser complementado o reemplazado por transferencias monetarias directamente condicionadas a la
inversión en capital humano. Una de estas propuestas es el programa Beca Escolar, el cual
proveería una transferencia monetaria a los hogares con niños en edad escolar condicionada a
una prueba de que los niños realmente asisten a la escuela. La evaluación de impacto del Bono
Solidario sugiere que la actual transferencia no condicionada está ya generando el incentivo
deseado y que posiblemente no sería necesario un programa adicional como la Beca Escolar, el
cual tendría costos administrativos indudablemente más altos. Al parecer el Bono sirve ya a ese
propósito. Esta conclusión debe, sin embargo, ser tomada con cierta reserva debido a que se
requiere mayor investigación sobre algunos de los determinantes de los resultados presentados
aquí. No obstante, esta conclusión tiene potencialmente importantes implicaciones para los
programas focalizados de transferencias monetarias condicionadas a la inversión en capital
humano, los cuales son actualmente impulsados por los bancos de desarrollo tanto en Ecuador
como en otros países de la región (World Bank 2000, IDB 2000). Las transferencias monetarias
no condicionadas pueden igualmente estimular la inversión de los hogares en capital humano.
En la medida en que la acumulación de capital humano es una de las maneras efectivas
de combatir la pobreza estructural, el Bono Solidario no solo ha actuado como respuesta
temporal a la crisis sino que ha coadyuvado en la reducción de la pobreza estructural. Dado que
el programa no condiciona la recepción del beneficio al envío de los niños a la escuela, este
resultado se produjo debido exclusivamente a decisiones autónomas del hogar y posiblemente
32
está asociado al hecho de que las transferencias se entrega a las madres. La coincidencia del
período de levantamiento de la ECV con un período de crisis económica no permite concluir aún
si los impactos encontrados son estructurales al programa o corresponden únicamente a cambios
de comportamiento influenciados por la crisis. Es necesario mayor investigación en el futuro,
especialmente en un contexto en el que no exista crisis económica. Para el efecto, es importante
que en la próxima ronda de la ECV se incorpore una muestra de panel tanto para beneficiarios
como no beneficiarios, lo cual permitirá evaluar el impacto del programa con métodos más
robustos como el de doble diferencia.
La discusión sobre el papel de los programas de transferencias de ingresos en el
contexto socioeconómico que caracteriza al Ecuador no es fácil. Por un lado, el Ecuador es un
país vulnerable a diferentes tipos de choques externos, ya sean estos de carácter económico o
extraeconómico como la volatilidad de los precios de los principales productos de exportación o
el fenómeno de El Niño, respectivamente. Por otro lado, la pobreza en el Ecuador es un
problema generalizado y está relacionada no solo con la carencia de ingresos sino también con la
falta de infraestructura económica y social y el limitado acceso de importantes grupos de la
población a los servicios sociales. La vulnerabilidad del país justifica contar con un mecanismo
de transferencia de ingresos que garantice un ingreso mínimo a la población vulnerable durante
momentos difíciles. Bajo esta perspectiva, el programa sería permanente mientras no se reduzcan
o eliminen los factores que determinan la vulnerabilidad del país (económicos, institucionales y
geográficos). Las alternativas de desarrollar un sistema de seguro social viable y un seguro
contra el desempleo aún parecen muy lejanas en el caso del Ecuador. La reforma del sistema de
seguridad social existente (riesgo médico y jubilaciones) avanza lentamente y la factibilidad
financiera de ampliar el acceso del sistema para los grupos pobres en la actualidad es baja. La
introducción de un seguro contra la cesantía se complica por la alta proporción de empleo
informal y precario en el Ecuador. No obstante, para el mediano plazo es crítico plantear el
futuro del esquema de transferencias monetarias en el contexto de una reforma y ampliación del
sistema de seguridad social. Similar a las características típicas de los sistemas de seguridad
social, el “Bono Solidario” debe tener la posibilidad de expandirse durante las crisis en términos
de cobertura y beneficios y contraerse durante los momentos de buen desempeño económico. En
suma, la transferencia de beneficios es temporal (durante las crisis), pero sin otras alternativas el
programa tendría una característica permanente como mecanismo de prevención de los riesgos
que amenazan al Ecuador. Este diseño implica pensar un financiamiento similar a los fondos de
estabilización, como el del petróleo en Venezuela, café en Colombia y cobre en Chile. La lógica
del fondo sería acumular recursos durante los años de crecimiento y desacumular durante las
crisis ampliando los beneficios y cobertura. Obviamente, acumular recursos en un país con
grandes déficit sociales, tiene un costo de oportunidad alto, por lo que se debe, en este caso,
buscar el tamaño óptimo del fondo. No obstante, la política social no puede ser reducida a la
transferencia de ingresos o subsidios a la demanda. Todavía en el Ecuador la pobreza está
determinada por factores relacionados a la oferta de servicios e infraestructura. La erradicación
de la pobreza estructural requiere de políticas sociales que integren educación, salud,
infraestructura económica y social, acceso a activos productivos y financieros, y que estén
coordinadas con la política económica. En este contexto, las transferencias monetarias son solo
un elemento adicional que puede coadyuvar en la superación de la pobreza y que, según la
evidencia empírica de este estudio, puede constituir un vínculo entre el combate a la pobreza
corriente y el combate a la pobreza estructural e intergeneracional.
33
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35
ANEXO 1:
Análisis integrado de la pobreza
(% de población según la tipología de Katzman)
País
Pobreza crónica
Pobreza reciente
Pobreza inercial
No pobres
Total
1995
28
6
27
39
100
1998
38
9
18
36
100
Urbano
1999
39
13
14
34
100
1995
13
6
25
56
100
1998
20
10
18
52
100
Rural
1999
23
14
14
49
100
1995
50
6
30
15
100
1998
62
7
18
14
100
1999
61
11
15
13
100
36
ANEXO 2:
Perfil de beneficiarios del Bono Solidario
Población de referencia: madres con hijos menores de 18 años
y ancianos(as) mayores de 65 años
Categorías
Tasa de
participación en el
programa
Contribución al
total de
beneficiarios
Contribución al
total de la
población
Sexo
Hombres
Mujeres
Total
27,2%
42,7%
41,0%
7,5%
92,5%
100,0%
11,2%
88,8%
100,0%
36,0%
40,2%
44,7%
41,0%
19,6%
38,9%
41,5%
100,0%
22,4%
39,6%
38,0%
100,0%
47,0%
46,2%
42,4%
41,1%
29,9%
41,0%
17,9%
27,4%
31,4%
6,0%
17,4%
100,0%
15,6%
24,3%
30,3%
6,0%
23,8%
100,0%
39,5%
48,0%
40,4%
17,3%
41,0%
11,4%
56,1%
27,2%
5,3%
100,0%
11,8%
47,9%
27,7%
12,7%
100,0%
45,8%
37,6%
41,0%
45,8%
54,2%
100,0%
41,0%
59,0%
100,0%
37,7%
47,0%
45,5%
41,0%
54,9%
13,0%
32,1%
100,0%
59,7%
11,4%
28,9%
100,0%
48,2%
33,1%
41,0%
61,4%
38,6%
100,0%
52,2%
47,8%
100,0%
Tamaño del hogar
1a3
4a5
Más de 6
Total
Edad
Menos de 25
25 a 34
35 a 49
50 a 64
65 o más
Total
Nivel de educación
Ninguna
Primaria
Secundaria
Superior
Total
Area residencial
Rural
Urbano
Total
Area
Urbano
Rural amanzanado
Rural disperso
Total
Región natural
Costa
Sierra
Total
37
ANEXO 2 (continuación)
Categorías
Tasa de
participación en el
programa
Contribución al
total de
beneficiarios
Contribución al
total de la
población
Dominios
Quito
Guayaquil
Resto urbano
Rural amanzanado
Rural disperso
Total
Lengua
Sólo español y otros
Habla una lengua indígena
Total
Condición de actividad
ocupados
desocupados abiertos
desocupados ocultos
inactivos
mayores no determinados
Total
Parentesco
Jefe
Esposa/Conviviente
Hijos
Otros
Total
Estado civil
Unión
Casado
Soltero
Separado/divorciado/viudo
Total
Seguro social
No asegurado
Asegurado
Total
Piso de la vivienda
Duela/parket
Baldosa/vinil
Cemento/ladrillo/tabla
Tierra/caña/otros
Total
26,9%
39,2%
41,1%
47,0%
45,5%
41,0%
7,9%
16,9%
30,0%
13,0%
32,1%
100,0%
12,1%
17,7%
30,0%
11,4%
28,9%
100,0%
41,2%
39,0%
41,0%
92,7%
7,3%
100,0%
92,3%
7,7%
100,0%
39,9%
44,3%
40,5%
42,6%
32,3%
41,0%
59,1%
3,2%
0,7%
37,0%
0,0%
100,0%
60,7%
3,0%
0,7%
35,6%
0,0%
100,0%
39,9%
42,7%
39,7%
35,2%
41,0%
22,0%
60,2%
8,6%
9,1%
100,0%
22,7%
57,8%
8,9%
10,6%
100,0%
53,6%
35,4%
32,3%
43,0%
41,0%
30,8%
44,2%
4,7%
20,3%
100,0%
23,6%
51,1%
6,0%
19,3%
100,0%
46,0%
25,4%
41,0%
84,9%
15,1%
100,0%
75,7%
24,3%
100,0%
15,3%
16,3%
46,9%
48,1%
41,0%
3,8%
3,7%
74,0%
18,4%
100,0%
10,3%
9,3%
64,7%
15,7%
100,0%
38
ANEXO 2 (continuación)
Categorías
Combustible para cocinar
Gas
Leña/carbón
Electricidad/otros
Total
Número de cuartos solo para dormir
Cero cuartos
Un cuarto
Dos cuartos
Tres cuartos
Más de cuatro cuartos
Total
Televisión blanco y negro
No tiene TV B/N
Sí tiene TV B/N
Total
Televisión a color
No tiene TV a color
Sí tiene TV a color
Total
Teléfono
No tiene teléfono
Sí tiene teléfono
Total
Electricidad
Sí tiene electricidad
No tiene electricidad
Total
Servicio de recolección de basura
Sí tiene recolección
No tiene recolección
Total
Alcantarillado
No tiene alcantarillado
Sí tiene alcantarillado
Total
Residente por más de 10 años
Reside aquí menos de 10 años
Reside aquí 10 años o más
Total
Tasa de
participación en el
programa
Contribución al
total de
beneficiarios
Contribución al
total de la
población
41,1%
41,3%
28,8%
41,1%
80,1%
19,4%
0,5%
100,0%
80,0%
19,2%
0,8%
100,0%
56,5%
47,6%
40,1%
30,0%
22,6%
41,0%
18,5%
34,0%
28,1%
14,9%
4,5%
100,0%
13,4%
29,2%
28,8%
20,4%
8,2%
100,0%
36,1%
48,5%
41,0%
53,3%
46,7%
100,0%
60,5%
39,5%
100,0%
50,0%
34,1%
41,0%
52,8%
47,2%
100,0%
43,3%
56,7%
100,0%
48,6%
19,4%
41,0%
87,7%
12,3%
100,0%
73,9%
26,1%
100,0%
41,0%
40,7%
41,0%
93,3%
6,7%
100,0%
93,3%
6,7%
100,0%
36,6%
46,2%
41,0%
48,8%
51,2%
100,0%
54,6%
45,4%
100,0%
49,2%
29,1%
41,0%
71,2%
28,8%
100,0%
59,3%
40,7%
100,0%
37,2%
41,7%
41,0%
14,1%
85,9%
100,0%
15,5%
84,5%
100,0%
39
ANEXO 2 (continuación)
Categorías
Tasa de
participación en el
programa
Contribución al
total de
beneficiarios
Contribución al
total de la
población
Ahorro
No tiene ahorros
Sí tiene ahorros
Total
MILLON
Ingreso monetario mayor a un millón
Ingreso monetario menor a un millón
Total
Pobreza de consumo
Pobres
No pobres
Total
Rama de actividad
Inactivos y desocupados
Agropecuaria/minería
Construcción/manufactura/electricidad
Transporte/comercio
Servicios financieros
Otros servicios
Total
Categoría de ocupación
Inactivos y desocupados
Asalariados
Patronos
Cuentapropistas
Trabajadores no remunerados
Jornal
Empleado(a) doméstico
Total
45,0%
21,8%
41,0%
90,8%
9,2%
100,0%
82,8%
17,2%
100,0%
35,1%
50,8%
41,0%
53,6%
46,4%
100,0%
62,6%
37,4%
100,0%
52,2%
28,8%
41,0%
66,4%
33,6%
100,0%
52,2%
47,8%
100,0%
42,7%
43,1%
38,3%
14,0%
12,4%
59,0%
41,0%
41,0%
28,1%
17,2%
1,1%
1,4%
11,3%
100,0%
39,4%
26,7%
18,4%
3,1%
4,6%
7,8%
100,0%
42,7%
19,8%
19,3%
47,0%
43,2%
51,5%
60,5%
41,0%
40,9%
6,0%
1,4%
24,8%
18,8%
3,4%
4,7%
100,0%
39,3%
12,4%
2,9%
21,6%
17,9%
2,7%
3,2%
100,0%
40
ANEXO 3
Regresión Logit de la probabilidad de pertenecer al Bono Solidario
Estimado
No beneficiario
Beneficiario
Observado
No beneficiario
Beneficiario
Total
Variable
Independiente
1,953
803
2,756
?
-2 Log Likelihood
Goodness of Fit
Cox & Snell - R^2
Nagelkerke - R^2
N
614
979
1,593
Error
Wald
estándar coeff.
SEXO (M=1)
.4035
EDAD
-.0188
INGRESO(<1 mln)
.3815
ESCOLARIDAD
-.0500
PATRON
.0963
CUENTA PROPIA
.8627
TRAB. NO REMUN.
.7423
JORNALERO
.9780
EMPLEAD. DOMEST. 1.1359
INACTIVO
.8013
DESEMPLEADO
.9304
TAMAÑO HOGAR
.0685
INDIGENA
-.3177
GUAYAQUIL
.0863
RESTO URBANO
.3579
RURAL AMANZANADO .4487
RURAL DISPERSO
.0949
JEFE DEL HOGAR
.5035
CONYUGE
.2823
CASADO
.0167
UNION LIBRE
.1957
SEPARADO/DIVORC. .4167
SEGURIDAD SOCIAL -.2881
PISO CEMENTO
.1797
PISO TIERRA
.2342
COCINA CON LEÑA -.4629
TELEFONO
-.6820
ELECTRICIDAD
-.6163
RECOLEC. BASURA -.1285
ALCANTARILLADO
-.2963
CUARTOS
-.0974
RESIDENCIA(>10)
.3610
AHORROS
-.5682
Constante
-1.0076
.1581
.0028
.0 804
.0113
.2666
.1472
.1551
.2368
.2406
.1417
.2238
.0166
.1310
.1583
.1417
.1729
.1777
.1319
.1273
.1738
.1805
.1670
.0913
.0857
.1155
.1021
.1062
.1315
.1099
.1019
.0361
.1003
.1107
.3630
5093.663
4240.625
.167
.225
4,349
Porcentaje
6.5099
46.5023
22.5267
19.7413
.1305
34.3343
22.9136
17.0536
22.2876
31.9865
17.2795
16.9619
5. 8847
.2970
6.3813
6.7324
.2852
14.5660
4.9206
.0093
1.1762
6.2300
9.9520
4.3902
4.1111
20.5365
41.2374
21.9626
1.3686
8.4620
7.2599
12.9626
26.3471
7.7056
df
Si gn.
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
.0107
.0000
.0000
.0000
.7179
.0000
.0000
.0000
.0000
.0000
.0000
.0000
.0153
.5858
.0115
.0095
.5933
.0001
.0265
.9234
.2781
.0126
.0016
.0361
.0426
.0000
.0000
.0000
.2421
.0036
.0071
.0003
.0000
.0055
76.08%
54.94%
67.42%
R
.0277
-.0869
.0591
-.0549
.0000
.0741
.0596
.0506
.0587
.0714
.0509
.0504
-.0257
.0000
.0273
.0284
.0000
.0462
.0223
.0000
.0000
.0268
-.0368
.0202
.0189
-.0561
-.0816
-.0582
.0000
-.0331
-.0299
.0432
-.0643
e? iXi
1.4970
.9814
1.4645
.9512
1.1011
2.3696
2.1008
2.6591
3.1141
2.2284
2.5355
1.0709
.7278
1.0901
1.4304
1.5663
1.0995
1.6545
1.3262
1.0169
1.2162
1.5170
.7497
1.1968
1.2639
.6295
.5056
.5399
.8794
.7436
.9072
1.4348
.5666