introducción a la política económica

INTRODUCCIÓN A LA
POLÍTICA ECONÓMICA
TEMA 3
LA ELABORACIÓN DE LA
POLÍTICA ECONÓMICA
Asignatura: Política Económica
Diplomatura en Ciencias Empresariales
Curso 2011-2012
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Introducción
Esquema básico de relaciones entre análisis económico, juicios de valor y
recomendaciones/medidas de política económica
Análisis económico
(teorías, modelos)
Hechos económicos
(datos, antecedentes)
Recomendaciones de
política económica
Medidas de política
económica adoptadas:
•Fines
•Medios
Juicios de valor/
Preferencias
TEMA 3 LA ELABORACIÓN DE LA POLITICA ECONOMICA:
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS
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ESQUEMA DEL TEMA
1. Clasificación de políticas económicas.
2. Los actores en la política económica: el papel de la Administración Pública
y los grupos de presión.
3. Los
conflictos entre objetivos: problemas de compatibilidad y
jerarquización de objetivos.
4. La dimensión temporal y las expectativas racionales: etapas, retardos y
sus efectos.
5. El empleo de modelos en la política económica.
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1. Clasificación de políticas económicas
CRITERIO
TIPOLOGÍA
Instrumentos utilizados Políticas cuantitativas
Nivel de actuación
Dimensión temporal
CONTENIDO BÁSICO
EJEMPLO
Ajustar la economía a Tipos de interés
los cambios producidos Tipos impositivos
Políticas cualitativas
Realizar
cambios Reforma IRPF o del
estructurales
mercado trabajo
Políticas de reforma
Cambiar
los Privatizaciones
fundamentos
del
sistema económico
Políticas
macroeconómicas
Influir en agregados Política Fiscal
macroeconómicos
Política Monetaria
Políticas
microeconómicas
Influir en decisiones Mercado de trabajo
individuales
Inversión en I+D
Políticas a corto plazo
Objetivos a corto plazo Consumo privado
(1-2 años)
Gasto público
Políticas a medio plazo
Objetivos a medio Política Fiscal
plazo (4-5 años)
Tipo de cambio
Políticas a largo plazo
Objetivos a largo plazo Infraestructuras
(+ 8 años)
Educación
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2. Los actores en la política económica
ESQUEMA DE LOS AGENTES QUE INTERVIENEN EN LA POLÍTICA ECONÓMICA
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2. Los actores en la política económica
LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA: UN ESQUEMA BÁSICO
VERTIENTE DE OFERTA POLÍTICO-ECONÓMICA
CONDICIONES INSTITUCIONALES
(autonomía del banco central, relaciones poder ejecutivo-legislativo,…)
INSTRUMENTOS
POLITICA ECO. Política Monetaria
Política Fiscal
Maximización votos
REACCIÓN DEL GOBIERNO
(Pol. macro)
Objetivos ideológicos
ESFERA POLÍTICA
(Gobierno + Oposición)
ESFERA ECONÓMICA
(Evolución economía)
Desempleo
Inflación
Percepción
del público
OBJETIVOS
POLITICA ECO.
VOTO CIUDADANOS
Preferencias votantes
Shocks
externos
VERTIENTE DE DEMANDA POLÍTICO-ECONÓMICA
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2. Los actores en la política económica
Para el estudio de la elaboración de la política económica hay que tener en
cuenta una serie de cuestiones:
La política económica influye en la vida de los agentes económicos pero siempre
queda un margen de libertad de actuación para los mismos.
La opinión pública expresada a través, por ejemplo, de encuestas refleja las
preferencias de la sociedad respecto de los objetivos que persigue y que demanda
que sean satisfechos.
Los políticos encargados de la política económica tienen en cuenta a la opinión
pública como un factor que influye en la posibilidad de su reelección. La Escuela de
la Elección Pública (Public Choice) analiza la influencia de los intereses personales
de los políticos en la elaboración de la política económica.
La existencia de limitaciones legales que restringen la actuación de los responsables
a la hora de establecer medidas económicas. Por ejemplo, el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento de la Unión Europea establece unos límites al déficit público de los
países de la zona euro e impone unas sanciones cuando se incumplan dichos
límites.
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2. Los actores en la política económica
El Parlamento: poder legislativo (los PGE son una Ley)
Pérdida paulatina de poder en las decisiones de Política Económica
Necesidad de tomar decisiones en cortos períodos de tiempo
El papel importante de los Partidos (Grupos Parlamentarios / Disciplina de Partido)
Aumento de sus tareas legislativas
Función de control ex-post
Partidos Políticos: organizaciones para “captar votos” o “parlamentarios”
El Gobierno: poder ejecutivo
Primer ministro, Presidente del Gobierno, Ministros y Secretarías de Estado
Modelo Presidencialista: mayor independencia de las cámaras parlamentarias
Modelo Partidista: mayor supeditación
El Poder Judicial: control de la legalidad
Control del Gobierno y sus cuentas (T. de Cuentas)
Control de Constitucionalidad (T. Constitucional)
Control legal (T. Supremo)
Control de las “reglas económicas” (T. Defensa de la Competencia)
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2. Los actores en la política económica
La intervención del gobierno: antecedentes relevantes
Posición ortodoxa : KEYNES
El espíritu de “Harvey Road*”: la separación radical entre política y economía.
La influencia en el keynesianismo: “el déspota benevolente” y la búsqueda del bien
común.
Nuevo planteamiento: TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA (PUBLIC CHOICE
THEORY)
Antecedentes: Kalecki (visión política), Schumpeter (visión económica).
Principales autores: James M. Buchanan, G. W. Nutter, Dennis C. Mueller
El término Public Choice no surge hasta 1968 aunque desde 1957 un grupo de
economistas ya trabajaba en esta teoría en el Departamento de Economía de la
Universidad de Virginia lo que hace que también sea conocida como la Escuela de
Virginia.
Desde 1983, esta escuela de pensamiento tiene su sede en el Center for the Study of
Public Choice en el campus de la George Mason University.
*Harvey Road es la calle de la ciudad inglesa de Cambridge donde nación John Maynard Keynes el 5 de junio de 1883.
http://www.eumed.net/cursecon/economistas/buchanan.htm
http://en.wikipedia.org/wiki/G._Warren_Nutter
http://homepage.univie.ac.at/dennis.mueller/
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2. Los actores en la política económica
Teoría de la Elección Pública
La política económica se concebía a mitad del siglo XX como un proceso técnico
mediante el cual se establecían unos objetivos y se elegían los instrumentos
adecuados para su consecución con el objetivo de maximizar el bienestar de la
sociedad.
Durante el predominio del planteamiento keynesiano la creencia extendida era que
los gobiernos hacían lo mejor para sus ciudadanos, es decir, maximizaban su
bienestar social y, además, los responsables de las medidas económicas eran
personas cultas y juiciosas que tenían como objetivo el interés común.
En los años setenta, surgen teorías que niegan lo mecánico del proceso (Teoría del
Public Choice) e introducen nuevos factores que modifican la visión tradicional
sobre el funcionamiento de la política económica.
La teoría de la elección pública constituye un punto intermedio entre la economía y
la ciencia política ya que analiza, desde el punto de vista de la economía, las
decisiones que se toman desde las administraciones públicas y los gobiernos con la
hipótesis inicial de que es el individuo quien decide.
Las decisiones económicas se derivan de un proceso político-económico en el que
intervienen diversos agentes que buscan la maximización de su bienestar. Se
plantea que la política económica persigue el máximo rendimiento económico y, a
la vez, político.
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2. Los actores en la política económica
Teoría de la Elección Pública
Introduce variables políticas e institucionales: los políticos poseen intereses particulares al igual que
otros agentes como las AAPP y los grupos de presión. Sus intereses pueden anteponerse a los de la
sociedad: búsqueda de beneficio político (reelección).
La actuación de los poderes públicos en materia económica ya no tiene un único objetivo, el
bienestar económico de la sociedad, sino que pueden añadirse objetivos electorales o de partido lo
que viene a establecer un vínculo entre la situación política y la situación económica.
Posteriores desarrollos conciben al político como fiel a sus principios ideológicos y que busca
mantenerse en el poder.
Líneas principales de estudio de la Teoría de la Elección Pública:
Influencia de los sistemas electorales (mayorías y coaliciones), las estructuras de los partidos y las
instituciones sobre el comportamiento de los políticos.
También se analiza el papel de los funcionarios y los grupos de presión en los procesos de
elaboración de la política económica.
Análisis relacionados con:
Economía del Bienestar: posibilidad de agregación colectiva de las preferencias individuales (Black y
Arrow)
Microeconomía: los estudios de los fallos del mercado (Baumol)
Tª de la Hacienda Pública: trabajos sobre el fenómeno de los bienes públicos (Musgrave y Samuelson).
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2. Los actores en la política económica
Aportaciones significativas:
Tª de las votaciones: incluye análisis referidos a la toma de decisiones dentro de un
marco democrático donde se decide cuál es la mejor regla a adoptar: unanimidad,
mayoría,... Analizan la influencia de los sistemas electorales y de la estructura de
los partidos.
Tª de la burocracia: plantea que la burocracia de la administración pública puede
influir en el presupuesto general al presionar para aumentar las dotaciones en sus
respectivos departamentos.
Análisis de la “ilusión financiera”: la base de esta teoría plantea que los ciudadanos
poseen una percepción errónea de las cuestiones tributarias lo que es aprovechado
por el sector público para incrementar el gasto, ocultando la carga tributaria a los
contribuyentes y exagerando los beneficios derivados de dicho incremento.
Modelos y teorías de la interdependencia político-económica: estudian el
comportamiento de los políticos una vez celebradas las elecciones dado que los
políticos también poseen intereses de partido e intereses particulares.
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2. Los actores en la política económica
Rasgos comunes de estas aportaciones:
Presuponen que existe siempre la posibilidad de que el individuo puede elegir
entre alternativas
El objetivo es generar teorías que expliquen hechos más que dar recomendaciones.
El individuo es el objeto de estudio y su interés personal frente al altruismo como
ideal del político.
Carácter interdisciplinar de las teorías.
En resumen, la Teoría del Public Choice analiza las siguientes cuestiones
dentro de la política económica:
El gobierno no busca sólo el bienestar social por lo que puede tomar decisiones no
óptimas desde un punto de vista social.
Utiliza la política económica con fines particulares: la reelección. Para ello utiliza los
recursos (básicamente públicos) para lograr su objetivo.
No sólo los políticos distorsionan el proceso de la política económica con sus
intereses particulares, también las administraciones públicas y los grupos de interés
buscan influir en el proceso para alcanzar sus propios objetivos.
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2. Los actores en la política económica
Las Administraciones Públicas
Estructuras estables que se muestran independientes respecto del partido político que
forme gobierno a excepción de determinados puestos situados en la cúspide de la
jerarquía de las AAPP.
La burocracia tiene un comportamiento propio que condiciona la ejecución de la política
económica y, con frecuencia, determina su propio diseño.
Funciones de las AAPP:
Provee de información a las autoridades de forma que contribuye a la concreción de los
problemas a los que debe enfrentarse la política económica.
Tiene capacidad para elaborar diversas alternativas de política económica así como
orientar sobre la elección más adecuada. Además, tiene un mayor contacto con la
población y los grupos de interés con los que intercambia información.
El gobierno se apoya en los conocimientos de los técnicos de la AAPP lo que implica que el
gobierno delega competencias en las AAPP.
Ineficiencias de la AAPP:
Ineficiencia asignativa : la distribución de fondos a las AAPP no es eficaz; Tendencia a la
maximización de presupuesto o personal (puede beneficiar a los Partidos Políticos ya que
suponen votos)
Ineficiencia X o técnica: no se minimizan costes en la provisión de bienes públicos.
Sistema de incentivos: Actuar óptimamente no tiene recompensa; Ausencia de
competencia.
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2. Los actores en la política económica
Cuestiones acerca de la intervención de las administraciones públicas en el proceso
de elaboración y ejecución de la política económica:
Problemas de coordinación (entre Departamentos): negociación, preponderancia,
organismos especializados.
Cuestiones relacionadas con la autonomía de las administraciones públicas respecto de las
autoridades políticas (por ejemplo, Bancos Centrales, la Agencia Tributaria, organismos
públicos como AENA o ADIF).
Aspectos relacionados con la descentralización territorial (cesión o transferencia de
competencias) o el principio de subsidiariedad.
Resumen del papel de las AAPP en el proceso de la política económica:
Tienen dos funciones básicas
Suministrar información al gobierno
Ejecutar las decisiones del gobierno
El gobierno depende del buen funcionamiento de la AAPP
Influencia y protagonismo de la AAPP en la toma de decisiones del gobierno
Eje Gobierno-AAPP = Núcleo de la política económica
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2. Los actores en la política económica
Los grupos de presión o grupos de interés
La defensa individual de los intereses no suele tener éxito en la realidad. De forma que
las personas o entidades se agrupan para defender sus intereses con una mayor
expectativa acerca de que sus pretensiones sean escuchadas por la sociedad y, en
especial, por las autoridades.
Así, los grupos de interés están formados por organizaciones de individuos o empresas
que tienen en común una serie de intereses.
Sus objetivos son:
Influir en el proceso político y en la política económica defendiendo la visión y las propuestas de
los agentes que constituyen el grupo o lobby.
Obtener ventajas o protegerse ante la pérdida de ventajas, privilegios o regulaciones favorables a
sus intereses.
Estos grupos orientan su actividad hacia los gobiernos (de cualquier nivel administrativo)
y los parlamentos así como hacia la opinión pública para intentar posicionarlos a favor
de sus intereses.
Tipos: asociaciones agrícolas, patronales o asociaciones empresariales, asociaciones
sectoriales, asociaciones de consumidores, sindicatos, ONGs,...
Control:
Registro de lobbies (https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/welcome.do)
Control parlamentario de ayudas; Creación de poderes de contrapeso; Información, educación
de la población.
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2. Los actores en la política económica
Formas de actuación o mecanismos de presión:
Incidencia sobre cargos políticos: la forma más efectiva es promover a personas afine
a estos grupos a altos cargos públicos donde puedan defender sus intereses.
Suministro de información a las instituciones que adoptan las decisiones políticas
importantes para los grupos de interés (entrevistas, comisiones asesoras, elaboración
de informes técnicos,…). Es una de las actividades centrales de los lobbies que se
configuran como gabinetes especializados en contactar con las autoridades políticas.
Difusión de ideas: dar a conocer y publicitar los intereses de los grupos entre la
población. Se trata de hacer ver que resultan compatibles los intereses de estos
grupos con los intereses de la sociedad.
Financiación de actividades políticas: estos grupos pueden contribuir a la financiación
de los partidos políticos. Este apoyo puede convertirse en una herramienta de
presión y de amenaza para alcanzar el apoyo político.
Intervención directa en la vida pública (movilizaciones de trabajadores, no realizar
inversiones, huelgas de celo......). Estas acciones pueden, en algunos casos,
radicalizarse para dejar en entredicho la eficacia de las autoridades públicas.
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2. Los actores en la política económica
Los asesores externos
Los asesores externos juegan un importante papel ya que contribuyen a incorporar
los problemas sociales en la estructura de la política económica.
Son un agente esencial para “objetivizar” los problemas de la sociedad y en la
definición de la agenda gubernamental.
También son “generadores de nuevas ideas” que pueden incorporarse en las
propuestas de política económica. Sin embargo, a veces las preferencias de los
políticos y los asesores pueden no coincidir (“lo políticamente inviable”).
Tipos de asesores:
Personas físicas: funcionarios, políticos o profesionales de prestigio
Organismos o instituciones públicas o privadas: Consejo de expertos (Council of Economic
Advisers); Juntas científicas; Consejos mixtos (Consejo Económico y Social); Comités
parlamentarios; Organizaciones internacionales de asesoramiento (OCDE).
En esta categoría pueden destacarse los think tanks o laboratorios de ideas
o España: Instituto de Estudios Fiscales (IEF), Instituto de Estudios Económicos (IEE),
Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA)
o Internacionales: National Bureau of Economic Research (NBER), Brookings
Institution.
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3. Conflictos entre objetivos
La teoría económica permite la formulación de la política económica:
Ayuda a traducir los fines generales a objetivos económicos y los objetivos a cifrasobjetivos
Ayuda a detectar y explicar los posibles conflictos o trade-offs existentes entre los
diferentes objetivos propuestos y sugiriendo medios para reducirlos.
La existencia de incompatibilidades entre los diferentes objetivos de la
política económica implica establecer un criterio de prioridad que determine
cuál es la mejor combinación posible de objetivos a alcanzar.
Este criterio de prioridad debe tener en cuenta:
Las relaciones teóricas entre los objetivos de política económica.
La perspectiva temporal: objetivos incompatibles a corto plazo pueden ser
compatibles a medio o largo plazo.
La combinación a elegir deberá tener en cuenta la consecución de objetivos no sólo
económicos sino también sociales.
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3. Conflictos entre objetivos
Las relaciones que pueden establecerse entre los objetivos de la política
económica son de tres tipos:
Relaciones de independencia: los instrumentos utilizados para conseguir un
objetivo no tienen efecto sobre otros objetivos (no es habitual dado que los
objetivos de política económica raramente son independientes entre sí).
Relaciones de complementariedad: los instrumentos empleados para alcanzar un
objetivo tienen efectos positivos sobre otro objetivo lo que contribuye que se
alcancen de forma simultánea.
Relaciones de conflictividad o competitividad: los instrumentos utilizados para
alcanzar un objetivo ejercen un efecto negativo sobre otro lo que impide su
consecución simultánea. En este caso se da una disyuntiva o trade-off entre
objetivos.
Las relaciones de complementariedad o conflictividad dependen del grado de
relación entre objetivos.
Dada la relación de competencia o conflictividad resulta necesario elegir o
establecer una jerarquía o un orden de prioridades en el programa de política
económica.
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4. La dimensión temporal y las expectativas racionales
FASES EN LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
FASES
CONTENIDO
AGENTES QUE INTERVIENEN
RECONOCIMIENTO DE
PROBLEMAS
Obtención de información
AAPP, Gobierno, Partidos
Políticos, Medios de
comunicación, Grupos de
interés, Organizaciones
internacionales
ANÁLISIS DE PROBLEMAS Y
ALTERNATIVAS
Previsiones económicas e
Gobierno, AAPP, Asesores
interpretación de datos.
Externos
Análisis sobre desviación de objetivos
y causas
DISEÑO DE MEDIDAS
Planteamiento de medidas y posibles
alternativas
AAPP, Gobierno, Partidos
Políticos, Grupos de interés,
Organizaciones internac.
CONSULTAS
Deliberaciones técnicas y políticas
Expertos, Grupos de interés,
Organizaciones internac.
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN
PARLAMENTARIA
Debate y aprobación de las medidas
Partidos Políticos, Gobierno
EJECUCIÓN
Puesta en funcionamiento de las
medidas
Gobierno, AAPP
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4. La dimensión temporal y las expectativas racionales
El factor tiempo ejerce influencia sobre cuándo se toman las decisiones y
cuándo se producen los efectos de las medidas aplicadas.
El orden de las fases puede experimentar cambios. Las fases pueden seguir
un esquema lineal o superponerse dos o más fases.
Algunas medidas se realizan con rapidez o automatismo sin requerir el paso
por todas las fases (por ejemplo, política monetaria).
La elaboración puede generar retroalimentaciones a fases anteriores. Es
decir, algunas fases pueden repetirse si es necesario.
Las fases pueden superponerse parcial o totalmente (consultas y discusión).
El proceso puede interrumpirse por hechos externos (p.e. un cambio de
gobierno).
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4. La dimensión temporal y las expectativas racionales
El problema de los retardos
La presencia de retardos temporales frena el desarrollo de la política económica y
retrasa los efectos de la misma lo que reduce su eficacia final.
Conocimiento
Interno
Acción
Externo
Intermedio
La aparición de las expectativas racionales introduce nuevos elementos que
refuerzan la problemática de los retardos temporales al establecer que los agentes
pueden anticipar las medidas de política económica.
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4. La dimensión temporal y las expectativas racionales
Ejemplo Retardos Temporales:
PROBLEMA DESEMPLEO
INTERNO
INTERMEDIO
Aumento
Desempleo
Publicación EPA
Decisión:
Presión fiscal
Instrumento Real:
Tasa Marginal IRPF
Instrumento Nominal:
Ingresos Fiscales
≠ Períodos impositivos
Influencia Expectativas
TIEMPO
EXTERNO
Ingresos Fiscales
Consumo
Nivel Empleo
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4. La dimensión temporal y las expectativas racionales
Teoría de las Expectativas Racionales
Término introducido en 1961 por Muth quien sugiere que las personas forman sus
expectativas usando la teoría económica para predecir el valor de las variables, de ahí,
que las expectativas se consideren racionales.
El desarrollo posterior de esta teoría es realizado, principalmente, por Lucas y Barro.
Sus supuestos básicos son:
El equilibrio automático de los mercados y la formación racional de las expectativas.
Características principales:
Los agentes usan toda la información disponible y desarrollan técnicas sofisticadas para la
interpretación económica para minimizar los errores de sus predicciones.
Así, anticipan la política económica siendo ésta ineficaz. Sólo será eficaz si es sorpresiva,
aleatoria o inesperada.
Las expectativas racionales modifican continuamente los parámetros de los modelos
econométricos y reducen su capacidad predictiva acerca del efecto de la política económica.
Combinando las expectativas racionales y el equilibrio automático de los mercados, la
mejor política económica frente a las fluctuaciones es que no exista política activa
alguna. Así, las expectativas racionales se incorporan a la denominada Nueva
Macroeconomía Clásica con su defensa de la no intervención pública en la economía.