la comisión y las nuevas políticas para el sector

Víctor Pou Serradell*
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS
POLÍTICAS PARA EL SECTOR
SERVICIOS
Aunque el Tratado de Roma ya contemplaba el derecho de establecimiento y la libre
prestación de servicios, hasta 1985, fecha de aparición del Libro Blanco para la
consecución del mercado interior, el sector terciario no había sido objeto de atención
dentro del marco global de las políticas comunitarias. A partir de esa fecha, la acción
comunitaria sobre los servicios se ha ido incrementando notablemente hasta llegar al
momento actual, en el que la regulación de este sector resulta clave, en la medida en
que las economías europeas son esencialmente economías de servicios.
Palabras clave: integración europea, mercado único, directiva comunitaria, sector servicios.
Clasificación JEL: F02, L8.
1.
Antecedentes
España se incorporó como miembro de pleno derecho de las Comunidades Europeas en el año 1986. A
partir de entonces se produjo la entrada de muchos españoles como nuevos funcionarios en las diferentes instituciones: Comisión, Parlamento, Consejo, etcétera. Mi
ingreso como funcionario de la Comisión Europea, después del correspondiente concurso-oposición, tuvo lugar el 15 de agosto de 1987.
Mi primer destino fue una Unidad o División de reciente creación, de la que yo sería su primer Jefe efectivo,
situada en la Dirección General de Mercado Interior y
Asuntos Industriales (la antigua Dirección General III): la
* Profesor del IESE. Universidad de Navarra, Departamento de Análisis
Social y Económico. Profesor de Economía Internacional y Relaciones
Internacionales en la Universitat Internacional de Catalunya.
denominada División Mercado de Servicios. A punto estuve de incorporarme anteriormente a la Dirección General de la Competencia, pero al final no sucedió así. El
Comisario responsable era el británico Lord Cockfield,
uno de los grandes adalides de la creación del nuevo
«mercado interior». El Presidente de la Comisión era
por aquel entonces el carismático líder francés Jacques
Delors, que llegaría a desempeñar sus funciones durante un total de diez años (1985-1995), sin duda uno de
los períodos más brillantes del proceso de integración
europea y de toda la historia del ejecutivo comunitario.
Jacques Delors supo, en efecto, remontar la pendiente
hacia abajo de europesimismo, característica de los
años 1973-1985, mediante la presentación continuada
de nuevas y ambiciosas iniciativas, tales como la consecución del Mercado Interior Único para 1992 —a través
del Acta Europea Única y de un Libro Blanco que identificaba unas trescientas directivas a adoptar por parte de
los Estados miembros— y el lanzamiento de la Unión
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
219
VÍCTOR POU SERRADELL
Económica y Monetaria (UEM) a través del Tratado de
Maastricht (1993). No me cabe la menor duda de que
fue un auténtico privilegio vivir por lo menos parte de
esos años en el seno de la Comisión Europea, la institución motor de todos aquellos extraordinarios cambios
en la vida de la Comunidad y dirigida por la mano maestra de Jacques Delors.
Inmediatamente después de incorporarme descubrí
que los objetivos de la nueva Unidad no existían de manera formal. Lo único que pude obtener fue la copia de
un documento con un resumen de lo tratado en la reunión de los Jefes de Gabinete de los Comisarios, celebrada dos años antes, concretamente el 5 de agosto de
1985, en la que figuraban las siguientes tareas que se
pretendían asignar:
1. Desarrollar iniciativas para reforzar la posición de
los servicios como un todo y para cubrir aquellos sectores de servicios todavía no cubiertos por actividades especializadas de la Comisión.
2. Analizar, con tal fin, la economía de los servicios
en su conjunto y por sectores.
3. Asegurar la coherencia entre las políticas comunitarias relacionadas con los servicios, por ejemplo,
mercado interior, relaciones exteriores, política regional,
empleo, pequeñas y medianas empresas, transportes,
política fiscal, etcétera.
4. Asegurar las relaciones entre cualquier organización nueva o cualquier organización en general que hablase en nombre del sector de servicios en su conjunto.
5. Establecer lazos entre los sectores (de servicios)
con los que no se hubiera establecido ninguna relación
formal (por ejemplo: ingeniería, consultores de empresas, servicios de información).
6. Hacer contribuciones a las negociaciones internacionales, por ejemplo las del GATT (Ronda Uruguay,
en su vertiente de servicios).
7. Adoptar iniciativas para suscitar el interés del público, en general, sobre el papel de los servicios en la
economía de la Comunidad.
Tales objetivos no habían sido aprobados formalmente por ninguna instancia superior a la División ni
220
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
transmitidos a ésta como mandato expreso. Además
de su carácter informal, era evidente que representaban unas tareas muy ambiciosas tanto por su planteamiento como por su amplitud sustancial y administrativa. Por todo ello, la nueva División, al poco tiempo de
empezar su andadura operativa a partir del mes de
agosto de 1987, hubo de hacer frente a la delimitación
de su ámbito de competencia en relación con otras unidades administrativas existentes. Algunas creyeron
ver invadidas sus áreas tradicionales. Otras creían tener competencia exclusiva en determinadas esferas
que aparentemente se otorgaban a la nueva Unidad.
Tales dificultades se veían agudizadas por la ambigüedad que representaba el poder decir que la nueva División tenía poderes de coordinación, frente a la inexistencia de atribuciones formales de coordinación. El
nuevo Jefe de Unidad debió ocuparse desde un principio de resolver estas cuestiones para conseguir que el
rodaje transcurriera de la manera más eficaz y menos
conflictiva posible.
En lo que se refiere a la dotación humana y presupuestaria, la División parecía muy débil en relación con
los ambiciosos objetivos que informalmente se le habían asignado. Contaba, aparte del nuevo jefe, sólo con
dos funcionarios de categoría A (de nivel universitario),
ninguno de categoría B (asistentes) y una secretaria.
«Esto no debe desmotivarte —me decían en la Dirección General—, piensa que otros empezaron en Unidades igual o menos dotadas que la tuya y con el tiempo
las han llegado a convertir en Direcciones Generales»
(se referían particularmente al director general Carpentier, que había transformado su pequeña Unidad de procedencia ni más ni menos que en una nueva Dirección
General dedicada a las telecomunicaciones). Y remachaban: «Lo que Carpentier ha conseguido para las telecomunicaciones, ¿por qué no puedes conseguirlo tú
para los servicios?». Consecuentemente, una de mis tareas primordiales fue la de ir estructurando la nueva División a través de la incorporación de más funcionarios
según las necesidades de puesta en práctica de nuestro
plan de acción a medio plazo.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
A pesar de lo que antecede —metas informales y muy
ambiciosas en relación con la parquedad de los recursos disponibles, indefinición del ámbito de competencias, ambigüedad en lo relativo a atribuciones de coordinación— la División Mercado de Servicios y su nuevo
jefe iniciaron ilusionados sus tareas y se lanzaron con
entusiasmo al diseño inmediato de un plan de acción a
medio plazo. Antes de adoptarlo, procedimos a un ejercicio de stock taking, es decir, se pasó revista a lo que
anteriormente se había hecho en la Comisión en la materia. Fue así como se examinaron en profundidad cuatro aspectos relacionados con los servicios:
1. Las políticas tradicionales terciarias y el «nuevo
enfoque» que propiciaba el famoso Libro Blanco de
1985 sobre la creación de un mercado interior único.
2. Los resultados del Programa FAST para los servicios de la Comisión.
3. Las demandas de las asociaciones profesionales.
4. Las exigencias de las primeras negociaciones
multilaterales en el seno del GATT (Ronda Uruguay) sobre los servicios.
Decíamos en la División que estos cuatro aspectos
debían ser algo así como los cuatro pilares sobre los
cuales edificar nuestro futuro administrativo.
Del examen de tales pilares resaltaba un fenómeno:
todo indicaba que el mundo de las actividades de servicios afloraba con fuerza y que pretendía hacerse rápidamente en el sol administrativo con el lugar que se
merecía por la importancia grande y creciente del sector, al lado y tal vez por encima de la agricultura y de la
industria.
Veamos a continuación lo esencial de lo que descubrimos en el caso de cada uno de los cuatro pilares
mencionados dentro del ejercicio de stock taking.
2.
Las políticas terciarias tradicionales de la
Comunidad Europea y el nuevo enfoque
Llegamos rápida y fácilmente a la conclusión de que
el sector terciario o de servicios había sido desatendido
en términos comparativos, dentro del marco global de
las políticas comunitarias, desde los inicios de la Comunidad Europea hasta la aparición, en 1985, del Libro
Blanco para la consecución del mercado interior único
en el horizonte 1992. Parecía claro que la Comunidad,
en cierta manera, decidió iniciar su proceso de integración por lo más fácil, es decir, por los bienes físicos
(agrícolas e industriales) y no por los servicios (intangibles o invisibles). No en vano los obstáculos fundamentales a la libre circulación de los bienes físicos eran los
derechos aduaneros, de identificación y eliminación
sencillas, mientras que los obstáculos en el caso de los
servicios eran de carácter no arancelario —las reglamentaciones de los Estados.
El Tratado de Roma contemplaba el derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios. La atención otorgada a éstos tanto en la forma de su prestación
permanente («establecimiento») como no permanente o
transitoria («servicios») era pobre comparada con la
que recibían los productos. Las libertades de establecimiento y de servicios estaban dominadas por el principio fundamental de la no discriminación en función de la
nacionalidad. Al finalizar el período transitorio de la
CEE, el 31 de diciembre de 1969, se estaba muy lejos
de haber cumplido los calendarios de los denominados
Programas Generales para la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios y a la libertad de
establecimiento.
Las sentencias Reyners y Van Binsbergen de 1974
del Tribunal de Justicia comunitario dictaminaron que,
desde el final del período transitorio, el derecho de establecimiento y la libertad de servicios podían invocarse
ante los tribunales y por tanto toda discriminación por
causa de nacionalidad o de residencia quedaba prohibida automáticamente. Sin embargo, tales derechos seguían siendo teóricos. Para superar los obstáculos reales, la Comisión Europea se propuso avanzar, a partir
de 1975, hacia la adopción de directivas de carácter
«sectorial» o específicamente aplicables a cada profesión que contemplaban dos tipos de normas: coordinación de planes de estudio y reconocimiento mutuo de
diplomas. El enfoque vertical y sectorial dio unos resul-
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
221
VÍCTOR POU SERRADELL
tados más bien débiles, por lo que se llegó al convencimiento de la necesidad de adoptar un sistema general
de reconocimiento mutuo de diplomas, de carácter horizontal, que sería aprobado en 1988. Este sistema, desarrollado posteriormente a través de sucesivas directivas, se inspiraba en el «nuevo enfoque» (new approach) aparecido en 1985 con el Libro Blanco y el Acta
Europea Única que jurídicamente lo sostenía. Se basaba esencialmente en el mutuo reconocimiento y en una
armonización mínima básica.
A partir del Libro Blanco, que proponía la creación de
un mercado interior único a través de la supresión de
barreras físicas, técnicas y fiscales, y la adopción del
«nuevo enfoque», la acción comunitaria sobre los servicios se incrementó notablemente.
En el Libro Blanco se podía leer lo siguiente: «Desde
el principio, los autores del Tratado han querido crear un
mercado interior único libre en el que los bienes, las personas, los servicios y los capitales circulen en completa
libertad, y cuyo buen funcionamiento esté asegurado
mediante garantías contra las distorsiones de la competencia, la aproximación de legislaciones y la armonización de la fiscalidad indirecta. Durante los primeros
años, los esfuerzos se centraron en la puesta a punto de
un arancel aduanero, que se llevó a cabo con dieciocho
meses de adelanto sobre el programa de doce años definido en el Tratado. Fue un éxito... Con posterioridad,
se perdió el entusiasmo, tanto por la falta de confianza y
de perspectiva como por efecto de la recesión... En
cuanto a la disposición del Tratado CEE por la que se
prevé que las restricciones a la libre prestación de servicios se suprimirán “progresivamente durante el período
transitorio”, no sólo no ha sido ejecutada durante dicho
período sino que no lo ha sido en absoluto, prácticamente en ningún sector. Y, cosa inconcebible, sigue
ocurriendo lo mismo... Las barreras que dificultan la libre prestación de servicios podrían considerarse una
categoría aparte, pero de hecho asemejan a las barreras técnicas que se oponen a la libre circulación de bienes y, por consiguiente, es más racional considerarlas
como integrantes de una única categoría. Un enfoque
222
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
de este tipo supera la dicotomía tradicional entre “bienes” y “servicios”, que ha acabado por relegar a los servicios, considerados en cierto modo como una categoría
menor confinada al último lugar de la lista. Las barreras
técnicas siguen siendo barreras técnicas tanto en el
caso de los bienes como en el de los servicios y deben
ser tratadas del mismo modo. La orientación de la Comisión en este campo se centra en la renuncia al concepto
de armonización, a favor del reconocimiento mutuo y
equivalencia...»
La aparición del «nuevo enfoque» estaba basada en
la aplicación del principio del mutuo reconocimiento,
emanado de la jurisprudencia producida alrededor de la
sentencia Cassis de Dijon. Uno de los juristas pioneros
del «nuevo enfoque» dentro de las propias filas de la
Comisión Europea, Alfonso Mattera, había escrito: «La
aplicación del principio del mutuo reconocimiento que
surge de la jurisprudencia Cassis de Dijon, y los procedimientos de control instaurados a nivel comunitario
para la prevención de nuevos obstáculos, han permitido
a la Comisión definir una nueva estrategia para la realización del gran mercado unificado de aquí a 1992»1.
3.
Las recomendaciones del Programa de
investigación básica FAST/Servicios de la
Comisión Europea
En el marco del Programa número dos de FAST (Forecasting and Assessment in Science and Technology)
de la Comisión Europea, se decidió elegir como uno de
sus subprogramas el estudio de las transformaciones
tecnológicas en el ámbito de la economía de servicios2.
Las razones para adoptar esta decisión eran muy claras: por una parte, la importancia creciente de las actividades de servicios en las economías modernas, especialmente en materia de ocupación y, por otra parte, el
1
MATTERA, Alfonso, Marché Unique Européen: ses règles, son
fonctionemment, Jupiter, Bruselas, 1988.
2
OCHEL, W. y WEGNER, M., The Role and Determinants of Services
in Europe, Bruselas, 1986.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
gran desconocimiento existente sobre la economía de
servicios en general.
Los objetivos fundamentales de las investigaciones
FAST en materia de servicios fueron:
1. Identificar el sistema industrial a largo plazo.
2. Profundizar en el significado del papel de los
servicios a las empresas dentro del desarrollo industrial.
3. Analizar en particular la dinámica del subsector
de servicios a las empresas.
4. Presentar recomendaciones a la Comisión Europea y a los Estados miembros sobre cuestiones que
merecieran actuaciones públicas.
Los primeros resultados consistieron en proporcionar un diagnóstico sobre el fenómeno del ascenso de
las actividades de servicios. FAST confirmaba que
esta tendencia no estaba solamente relacionada con
las consecuencias tardías del welfare state ni que se
trataba tampoco de una ilusión estadística en virtud
de procesos de «externalización», del desarrollo de
empleos precarios en el contexto de crisis. Por el contrario, la importancia creciente de los servicios era reveladora de una realidad mucho más fundamental:
una mutación en profundidad del sistema productivo,
caracterizada por el peso decisivo de factores «inmateriales» (investigación y desarrollo, formación, publicidad, etcétera). No se trataba de un proceso de desindustrialización, ni tampoco de un proceso de posindustrialización, sino de la aparición de una sociedad
metaindustrial o servoindustrial, caracterizada por
una mezcla de bienes y servicios. Según los resultados del programa FAST, la comunidad no (?) estaba
siguiendo el ritmo impuesto por sus dos mayores competidores —USA y Japón— en el proceso que conducía inexorablemente a la «metaindustrialización».
FAST llegaba a la conclusión de que los servicios a la
producción o servicios intermedios constituían la clave
de la sociedad metaindustrial emergente. Entre los primeros se incluían los financieros y los servicios a las
empresas. Estos últimos constituían la punta de lanza
de la nueva «revolución terciaria».
A partir de tales resultados, FAST proponía una serie
de recomendaciones centradas sobre los siguientes aspectos:
1. Estudiar las consecuencias del advenimiento de
la sociedad «metaindustrial».
2. Estudiar el posible impacto de este advenimiento
sobre la administración pública comunitaria.
3. Mejorar la información estadística existente.
4. Incentivar las acciones de las empresas hacia determinados objetivos (formación, asociaciones de empresas, investigación, etcétera).
5. Dedicar mayor atención a los servicios a las empresas, que constituían el corazón de la nueva revolución terciaria en curso.
Al final de sus investigaciones FAST llegaba a la conclusión que se convirtió en uno de los lemas preferidos
por la División de Mercado de Servicios:
«Hasta ahora, las políticas económicas sectoriales en
Europa se han dirigido hacia las industrias productoras
de bienes y hacia algunos sectores específicos —generalmente tradicionales— de servicios. No se ha desarrollado ninguna política global para los servicios, ni para el
sector específico de los servicios a la producción... Este
vacío debe ser llenado por la Comisión de las Comunidades Europeas.»
Parecía que había muchas razones para justificar el
desarrollo de una política global para los servicios. Por
una parte, ofrecían un enorme potencial para la creación de empleo. Al tiempo, el precio y la calidad de los
servicios a la producción eran determinantes importantes de la competitividad de la industria transformadora,
así como de otros servicios. La Comunidad Europea y
los gobiernos nacionales deberían tratar de eliminar
los obstáculos que impedían el desarrollo de los servicios para hacer posible el aumento de su nivel de competitividad.
Los estudios FAST proponían, en consecuencia,
tres grandes tipos de nuevas políticas terciarias en la
CE:
1. Una nueva política general para el sector servicios, de carácter horizontal.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
223
VÍCTOR POU SERRADELL
2. Una nueva política específica para el subsector
de servicios a la producción, es decir, esencialmente
servicios a las empresas.
3. Una nueva política estadística y de mejora de la
información económica, en general, sobre los servicios.
4.
Las demandas de las asociaciones profesionales
sobre los servicios
Lo primero que constatamos en esta materia es que,
a diferencia de Estados Unidos (US Coalition of Service
Industries, creada en 1982), no existían asociaciones
profesionales de carácter global acreditadas ante la Comunidad sobre las actividades de servicios. Existían en
la agricultura (COPA o Comité de Organizaciones Profesionales Agrícolas) o en el caso de la industria (UNICE o
Unión de Industrias de la Comunidad) pero no en los
servicios como un todo.
Observamos, sin embargo, que había cuatro aproximaciones a una representación común de todos los servicios en la Comunidad, todas ellas (excepto UNICE) de
muy reciente creación, a saber:
1. ECSG (European Community Services Group),
de inspiración británica, establecido en 1986. La Dirección General de Relaciones Exteriores de la Comisión había intervenido indirectamente en su creación,
con la intención de propiciar la constitución de un foro
de expresión de los puntos de vista del sector privado
de los servicios sobre el comercio internacional en la
materia. ECSG tenía una vocación específicamente
orientada, en concreto, hacia éste y las negociaciones
GATT. Estaba presidida por un británico que, a su vez,
pertenecía al Consejo Británico para las Exportaciones de Invisibles (BIEC, British Invisible Exports
Council), detrás del cual se encontraba el Banco de
Inglaterra.
2. UNICE: este lobby, veterano y perfectamente
acreditado ante la Comunidad para la industria, también
nos interesaba por el hecho de que alguna de sus organizaciones representaba al mismo tiempo industria y
servicios (éste era, por ejemplo, el caso de la CEOE es-
224
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
pañola). La UNICE era uno de los grandes lobbies, junto
con el ya citado COPA, al lado de otros como la Confederación Europea de Sindicatos (CES) o la Oficina Europea de Consumidores (BEVC)3.
3. ESIF (European Services Industries Forum),
creado en 1986. Era de una red de 28 empresas de
servicios, todas ellas pertenecientes a sectores nuevos
o avanzados. Tal como escribía su director, Gunter
Pauli, «se trataba de un conjunto de empresas con un
aspecto en común: éxito en el mercado y una tasa de
crecimiento mínimo del 10 por 100 anual (double digit
growth)».
4. European Roundtable of Services Entrepreneurs
(una réplica terciaria de la tradicional European Roundtable of Industrialists, de carácter industrial), auspiciada
por ESIF, creada en 1989. Estaba compuesta por un
grupo de empresas líderes principalmente en servicios
a las empresas.
Estas cuatro aproximaciones eran de carácter plurisectorial y plurinacional. En el caso de algunos Estados miembros, como el Reino Unido o Suecia, existían organizaciones privadas muy activas como
LOTIS (Liberalization of Trade in Services) o la Coalición Sueca de Industrias de Servicios. El lobby británico para los servicios aparecía como el mejor organizado de los lobbies terciarios existentes en los Estados miembros.
Tales asociaciones aspiraban, esencialmente, a que
la Comunidad otorgara mayor atención a las actividades
terciarias y que, tal como ESIF exigía explícitamente, la
Comisión contribuyera a crear un «entorno favorable a
las empresas de servicios» (friendly environment for
services).
De entre todas las organizaciones de carácter global
era ESIF la que se mostraba particularmente más activa. En 1987 presentó un programa de diez puntos. El
destinatario natural de aquel programa era la nueva Uni-
3
GARDNER, J. N., Effective Lobbying in the European Community,
Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer, Boston, 1991.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
dad Mercado de Servicios. Sus propuestas eran las siguientes4:
1. Mejorar las estadísticas terciarias en la Comunidad.
2. Identificar las ventajas comparativas de las empresas europeas.
3. Analizar la «nueva invasión japonesa en los servicios», o «segunda ola», después de la industrial (en
aquellos años, las temidas «invasiones» económicas y
comerciales provenían del Japón y no todavía de China
y del Este de Asia en general, como es hoy el caso).
4. Mejorar la infraestructura para los servicios (sobre todo, telecomunicaciones).
5. Promocionar «parques de servicios».
6. Elaborar una política para las pequeñas y medianas empresas de servicios.
7. Elaborar una política fiscal para las empresas.
8. Elaborar una política comercial para los servicios, especialmente en el contexto de las negociaciones GATT.
9. Elaborar una política terciaria de cooperación con
los países en vías de desarrollo.
10. Nombrar un comisario responsable para los servicios (y un ministro para los servicios en cada Estado
miembro).
Además de organizaciones terciarias de carácter global, existían en la Comunidad muchas otras de carácter
sectorial, hasta un total de, por lo menos, ochenta y
ocho. La Unidad Mercado de Servicios se dedicó a realizar una labor de localización y contacto con todas las organizaciones terciarias, tanto las generales como las
sectoriales. Nuestra Unidad procedió a:
1. Su identificación.
2. Obtención de datos sobre cada asociación y sus
asociados.
3. Establecimiento de relaciones permanentes con
sus órganos representativos.
4
ESIF (European Service Industries Forum), Le Plan Services, Bruselas,
1987.
4. Realización de audiciones o hearings con cada
una de ellas.
5. Realización de estudios sectoriales.
5.
Las exigencias de las negociaciones
GATT/Servicios
La Ronda Uruguay se puso en marcha en Punta del
Este en 1986 y enseguida se vio que se iniciaba la más
ambiciosa de todas las ondas comerciales internacionales hasta entonces conocidas en el seno del GATT, por
dos motivos:
1. Por su gran cobertura geográfica, al contar con la
participación de 107 países.
2. Por su gran cobertura sectorial, al aventurarse a
tratar sobre los llamados «nuevos temas», tales como
los siguientes: sectores siderúrgico y textil; derechos de
propiedad intelectual relacionados con el comercio
(TRIPS); medidas sobre inversiones relacionadas con el
comercio (TRIMS) y, sobre todo, servicios, que era lo
que a nosotros nos interesaba5.
Uno de los vacíos en la obra del GATT había sido precisamente el campo de actividades terciarias o de servicios. Esta ausencia se justificaba por la menor importancia tradicional del comercio internacional de servicios
así como por la mayor facilidad de actuación sobre el de
las mercancías (derechos de aduana) que sobre el de
los servicios (regulaciones de los gobiernos).
Sin embargo, ya a principios de los años ochenta se
hizo patente el aumento de la internacionalización de
los intercambios de servicios. Estados Unidos, país líder en participación en los ingresos mundiales por invisibles, se situaba claramente detrás de una tendencia que preconizaba que el GATT debía ocuparse
cuanto antes de los servicios. Así lo solicitó en 1982,
5
Comercio de servicios en la Ronda Uruguay, «Introducción»,
Información Comercial Española. Revista de Economía, número 694,
junio de 1991.
SALIR, A., «North-South Sigues in Trade in Services», The World
Economy, número 1, 1985.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
225
VÍCTOR POU SERRADELL
sin éxito. La iniciativa americana se apoyaba en tres
hechos básicos:
1. La importancia creciente del comercio internacional de servicios.
2. La presencia de múltiples restricciones sobre
transacciones exteriores en materia de servicios.
3. La ausencia de una normativa adecuada sobre el
comercio internacional de servicios.
La Declaración de Punta del Este incluyendo a los
servicios significó el comienzo de una nueva era en la
historia del GATT, ya que a partir de entonces dejaba de
estar circunscrito a las mercancías. En aquella declaración se llegó al compromiso de distinguir entre dos tipos
de negociaciones:
1. El GNB o Grupo de Negociaciones sobre Bienes
(mercancías agrícolas e industriales).
2. El GNS o Grupo de Negociaciones sobre los
Servicios (dedicadas de manera exclusiva a los servicios).
La política general de la Comunidad sobre los aspectos internacionales de los servicios y, particularmente,
sobre las negociaciones GATT se había venido gestando en el seno de un grupo interservicios de la Comisión, llamado ITS (International Trade in Services), y
presidido por la Dirección General de Relaciones Exteriores. Este grupo interservicios se constituyó en 1982,
cuatro años antes del inicio de la Ronda Uruguay. Era
evidente que se esperaba que la nueva División Mercado de Servicios contribuyera directamente a los trabajos del grupo ITS.
En junio de 1989, el grupo ITS presentó a la Comisión
un quinto informe, en el que se esbozaban las grandes
líneas de una posible política internacional comunitaria,
de carácter global, sobre los servicios, en el que se exponía lo siguiente:
1. El sector servicios constituía la parte más importante de la economía comunitaria (63,4 por 100 del valor
añadido en 1987) y los servicios de mercado o comercializables eran la porción mayor y más dinámica del
conjunto de los servicios (47,7 por 100 del valor añadido
en 1987).
226
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
2. Esta evolución reflejaba el impacto de varios factores, entre ellos el fenómeno de la «externalización» de
los servicios, es decir, la tendencia de las empresas en
contratar en el exterior servicios que anteriormente se
prestaban dentro de ellas. Otro factor fundamental a tener en cuenta era el desarrollo de las tecnologías de la
información.
3. La Comunidad era el mayor exportador mundial
de servicios, con un saldo por cuenta corriente muy favorable. Ello indicaba que el sector era competitivo.
4. Los servicios eran menos comercializables internacionalmente que las mercancías: suponían solamente una tercera parte de las exportaciones de éstas.
5. La Comunidad presentaba un mercado de servicios relativamente abierto al mundo, por lo que tenía
interés en asentar la reciprocidad y lograr un acceso
más efectivo a los mercados exteriores de sus servicios.
6. Esta posición de fuerza debería permitir a la Comisión jugar un papel de liderazgo en las negociaciones
del GATT.
6.
Plan de acción de la División Mercado
de Servicios
A partir de los objetivos fundacionales de la División y
sobre la base de los cuatro antecedentes o pilares básicos de referencia anteriormente expuestos, desde mi
llegada en agosto de 1987 me puse a trabajar de inmediato junto con mis colegas en la elaboración de un programa de trabajo a tres años (1987-1989), que consistía
en un total de treinta acciones, agrupadas en seis actividades principales:
1)
Definición de una política global
para los servicios.
Esta primera actividad comprendía cinco acciones:
— Auditoría interna sobre las actividades de servicios
existentes en la Comisión hasta la creación de la División de Mercado de Servicios.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
— Auditoría externa sobre las actividades en materia
de servicios existentes en las diferentes Administraciones nacionales de los Estados miembros.
— Workshops o reuniones de trabajo sobre diferentes
temas horizontales en materia de servicios (innovación,
nuevas tecnologías, etcétera).
— Primer documento sobre el «Plan servicios».
— Fórum sobre los servicios: discusión del borrador
del primer «Plan servicios».
2)
Realización de estudios sectoriales.
Esta segunda actividad constaba de cinco actividades:
— Esquema conceptual sobre la competitividad de
los sectores de servicios en la Comunidad
— Estudio sectorial concreto basado sobre el esquema conceptual anterior.
— Estudios sectoriales diversos.
— Contribución de la División a la nueva publicación
de la Comisión denominada «Panorama de la industria
comunitaria»6, de carácter anual.
— Otros estudios sectoriales encargados al exterior.
— Coordinación de las actividades de la Comisión en
materia de creación de un mercado interior sobre servicios.
4)
La cuarta actividad comprendía tres acciones:
— Celebración de hearings o audiciones sectoriales.
— Creación de un grupo de trabajo sobre el subsectorsector de servicios a las empresas.
— Creación de un grupo de trabajo sobre el subsector
de nuevos servicios.
5)
Análisis jurídico.
La quinta actividad abarcaba dos acciones:
— Sobre aspectos sectoriales y aspectos internacionales relacionados con los servicios.
— Análisis jurídico de aspectos en conexión con la
realización del mercado interior de servicios.
6)
3)
Contactos con los sectores de servicios
organizados (lobbies).
Instrumentos.
Coordinación.
La tercera actividad se componía de cinco actividades:
— Presentación de la División a otras unidades administrativas de la Comisión.
— Coordinación con otras unidades responsables de
actividades específicas sobre los servicios.
— Coordinación de la División con el Grupo de trabajo interservicios (ITS) sobre la Ronda Uruguay.
— Coordinación de las actividades de la Comisión en
materia de estadísticas sobre servicios, de común
acuerdo con la Oficina Estadística.
6
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Panorama de la
industria comunitaria, Oficina de Publicaciones Oficiales de las
Comunidades Europeas, Bruselas, Luxemburgo, 1990.
La sexta y última actividad presentaba nueve acciones:
— Mejora del aparato estadístico.
— Edición de un folleto explicativo sobre las actividades de la División.
— Edición de un folleto explicativo sobre la importancia de la economía terciaria en la comunidad.
— Publicaciones diversas de la División.
— Base de datos sobre los servicios.
— Red Europea de Centros de Documentación
(REDIS) sobre los servicios.
— Informatización de la División.
— Contactos con organismos internacionales.
— Elaboración de encargos puntuales encomendados por la Superioridad.
Veamos a continuación lo esencial de lo que se pretendía para cada una de estas seis actividades.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
227
VÍCTOR POU SERRADELL
7.
Definición de una política global
para los servicios
Pensábamos que sería posible lanzar una nueva política general para los servicios, como anteriormente ya
se había hecho en los casos de los sectores industrial y
agrícola. Una política general para el sector industrial
había aparecido a primeros de los años setenta (Plan
Colonna)7, mientras que la posibilidad de una política
general para la agricultura existía desde el Tratado de
Roma que más tarde se materializó hasta conformar la
Política Agrícola Común (PAC), la más importante sin
duda de todas las políticas comunitarias por su presupuesto y ambición integradora.
La División Mercado de Servicios llegó a elaborar un
documento denominado Plan Servicios, aparecido en
1988, que contenía seis grandes propuestas:
a) Mejora de la información económica.
Contenido: programa estadístico, redes europeas de
información, programa de estudios.
b) Mejora del marco jurídico de las empresas de
servicios.
Contenido: identificación de los obstáculos jurídicos y
reglamentarios a la integración de los mercados, adaptación de legislaciones.
c) Acciones de política regional.
Contenido: desarrollo de infraestructuras para los servicios, estímulo de cooperaciones interregionales.
d) Gestión de recursos humanos para los servicios.
Contenido: reducción de diferencias entre Estados
miembros relativas al mercado de trabajo, nuevas acciones de formación.
e) Innovación para la terciarización.
Contenido: potenciar la innovación en los programas
comunitarios de investigación y desarrollo, utilización de
nuevas tecnologías.
7
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, La Politique
Industrielle de la Communauté. Memorandum de la Commission au
Conseil, Bruselas, 1970.
228
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
f) Desarrollo de estructuras de cooperación con las
instancias responsables del sector terciario.
Contenido: estimular el nacimiento de una organización plurisectorial para los servicios, crear grupos sectoriales dedicados a las negociaciones GATT, crear nuevas estructuras de cooperación con el Parlamento Europeo y con el Comité Económico y Social, constituir
grupos ad hoc para el tratamiento de asuntos específicos.
El Plan Servicios partía de la convicción de que su
base jurídica no era problemática y que presentaba diferentes alternativas, esencialmente dos:
a) El Plan se podía basar sobre el artículo 235 del
Tratado de Roma, que decía textualmente: «Cuando
una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de
los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al
respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la
Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo,
adoptará las disposiciones pertinentes».
b) El Plan también se podía basar sobre el artículo
13A del Acta Europea Única, incorporado en el artículo
8A del Tratado CEE, que decía: «La Comunidad adoptará las medidas necesarias destinadas a establecer progresivamente el mercado interior...»
Además de una política general para el sector terciario, la División propuso una política para el subsector de
servicios a las empresas, por constituir el sector líder de
la «revolución de los servicios», debido a su dinamismo,
impacto tecnológico e influencia sobre el sistema productivo en su conjunto. Se distinguía entre seis tipos de
servicios a las empresas:
a) Servicios profesionales (jurídicos, auditoría y
contabilidad, asesoría fiscal, lingüísticos, etcétera).
b) Servicios de dirección (consulting, selección de
personal, etcétera).
c) Servicios de marketing (publicidad, marketing directo, promoción de ventas, ferias y exposiciones, servicios de ayuda a la exportación, estudios de mercado y
de opinión, relaciones públicas, etcétera).
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
d) Ingeniería y servicios de construcción (arquitectura, ingeniería, consultorías técnicas especializadas,
etcétera).
e) Otros servicios técnicos (inspección, control y
certificación, diseño industrial, mantenimiento y reparaciones, etcétera).
f) Servicios operativos (selección de personal, seguridad, limpieza, etcétera).
Los servicios a las empresas representaban en 1989
alrededor del 6 por 100 del PIB de la Comunidad, es decir, el doble que la agricultura. Su tasa de crecimiento
era la más alta del conjunto de los subsectores de servicios.
8.
Estudios sectoriales
Se empezó a recoger información sistematizada y seguidamente se llevaron a cabo estudios sectoriales sobre dieciocho subsectores de servicios, a saber:
1. Auditoría y contabilidad.
2. Consultoría.
3. Ingeniería.
4. Arquitectura.
5. Abogacía.
6. Notariado.
7. Asesoría fiscal.
8. Servicios inmobiliarios.
9. Publicidad.
10. Ferias y exposiciones.
11. Estudios de mercado.
12. Relaciones públicas.
13. Investigación y desarrollo.
14. Control de calidad.
15. Seguridad.
16. Transporte de valores.
17. Limpieza industrial.
18. Trabajo temporal.
En la publicación anual de la Comisión denominada
«Panorama de la industria comunitaria» correspondiente al año 1990 (ver nota 7), la División Mercado de Servicios coordinó, de manera pionera, la recepción de die-
cisiete monografías sectoriales recibidas de las diferentes organizaciones empresariales representativas de
sus sectores respectivos. A partir de aquel año, el «Panorama» aparecería regularmente con numerosas monografías sobre sectores terciarios.
Veamos, a título de ejemplo, el análisis realizado para
el caso del subsector trabajo temporal. Se contemplaron
siete aspectos:
1. Representatividad. La organización profesional
era la CIETT (Confédération Internationale des Entreprises de Travail Temporaire).
2. Definición de la actividad: «existe trabajo temporal a través de intermediarios cuando un intermediario
proporciona trabajadores temporales y los pone a disposición de un tercero y el trabajador temporal recibe una
remuneración por parte del intermediario, aunque en su
trabajo recibe órdenes e instrucciones del tercero, que
es cliente del intermediario».
3. Información sectorial. Subsector económico muy
importante que constituye una respuesta moderna a las
necesidades de flexibilidad del mercado laboral. Sin embargo, graves carencias estadísticas y de información
económica en general.
4. Mercado interior. La actividad se desarrolla esencialmente a nivel local y nacional. Pocas transacciones
dentro de la Comunidad. Actividad prohibida en Italia y
Grecia, solamente «tolerada» en el caso de España. Totalmente liberalizada en Gran Bretaña, Luxemburgo e
Irlanda. Muy reglamentada en Alemania, Dinamarca,
Francia, Holanda y Bélgica.
5. Negociaciones GATT/servicios. Actitud favorable.
6. Políticas comunitarias existentes. Discusión de una
propuesta de directiva que no acababa de adoptarse.
7. Nuevas políticas comunitarias. Necesidad de una
iniciativa que hiciese posible la actividad en todos los
Estados miembros. Mejor información económica y estadística. Facilitación de la aparición de un verdadero
mercado interior. Armonización de una serie de aspectos relacionados con la profesión para evitar distorsiones en el funcionamiento de la libre competencia.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
229
VÍCTOR POU SERRADELL
Se llegó a conclusiones generales procedentes de los
18 estudios sectoriales, centradas sobre los mismos
siete puntos que antes hemos visto aplicados al caso
del trabajo temporal:
1. Aspectos institucionales. En la mayoría de casos,
las organizaciones representativas eran de constitución
reciente.
2. Definición de actividades. Presentaba dificultades
notables, por cuanto las fronteras entre servicios no
acostumbraban a estar claras.
3. Información sectorial. Constatamos una carencia generalizada de informaciones económicas y estadísticas.
4. Mercado interior. Los servicios considerados estaban sometidos a regímenes regulatorios nacionales,
con grandes diferencias de un país a otro. Los mercados eran sobre todo nacionales más que comunitarios.
En cuanto a clasificaciones de obstáculos, destacaban
las siguientes: acceso a la profesión y a la actividad; acceso al mercado y a sus aspectos operativos; fiscalidad;
reglamentaciones sociales; competencia del sector público; acceso a mercados públicos.
5. Negociaciones GATT/servicios. No parecían interesar particularmente a las organizaciones representativas.
6. Políticas comunitarias existentes. Insuficiencia.
7. Necesidad de nuevas políticas comunitarias. Deberían facilitar: la terminación del mercado interior; la
utilización de programas existentes; la mejora de datos
estadísticos; el perfeccionamiento de las organizaciones y estructuras representativas.
9.
Coordinación
Esta tercera actividad se desarrolló de manera desigual según las distintas acciones que comprendía. Una
tarea de coordinación activa se llevó a cabo en materia
estadística al crearse en 1988 el grupo interunidades
llamado GUSS (Grupo de Utilizadores de Estadísticas
de los Servicios), que nuestra División presidía, conjuntamente con la Oficina Estadística. La División participó,
230
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
asimismo, activamente en el grupo de trabajo ITS (International Trade in Services), encargado de definir las posiciones en las negociaciones dentro de la Ronda
Uruguay. La División también propició la creación de un
grupo de trabajo —formado por representantes de la
Comisión y de las organizaciones profesionales— sobre
el subsector de servicios a las empresas: el llamado
GDS (Grupo de Servicios).
10.
Contactos con subsectores de servicios
Esta cuarta actividad la desarrolló activamente nuestra División, que pronto empezó a realizar audiciones o
hearings con las diferentes organizaciones representativas de subsectores de servicios, muy particularmente
de servicios a las empresas.
Concretamente, se celebraron hearings o audiciones
con los siguientes subsectores.
1. Servicios jurídicos.
2. Auditoría y contabilidad.
3. Asesoría fiscal.
4. Ingeniería.
5. Arquitectura.
6. Construcción (vertiente servicios y no industrial).
7. Inspección, control de calidad, estandarización,
certificación.
8. Diseño.
9. Consultoría de empresas.
10. Relaciones públicas.
11. Selección de personal.
12. Trabajo temporal.
13. Estudios de mercado y sondeos de opinión.
14. Publicidad.
15. Marketing directo.
16. Promoción de ventas.
17. Promoción de exportaciones.
18. Ferias y congresos.
19. Seguridad.
20. Correo privado.
21. Limpieza industrial.
22. Formación profesional.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
11.
Investigación y desarrollo.
Leasing de bienes de equipo.
Administración de fincas.
Valoración de activos.
Servicios linguísticos.
Ocio y entretenimiento.
Salud privada.
Análisis jurídico e instrumentos
Esta actividad se desarrolló regularmente centrada alrededor de dos temas:
— Consecución del mercado interior único.
— Liberalización internacional de los servicios (negociaciones GATT).
Sobre el primer tema la División Mercado de Servicios
se consideraba chef de file, esto es, primer responsable
e impulsora del asunto. El chef de file del segundo tema
era, sin duda, la Dirección General de Relaciones Exteriores, a la que la División Mercado de Servicios procuraba aportar sus contribuciones o inputs a través de su
participación en el grupo interservicios ITS.
En materia de mercado interior se intentó identificar,
de manera específica para cada sector de servicios a
las empresas, todos aquellos obstáculos que impedían
su realización.
Sobre la liberalización internacional de los servicios,
se llegó a elaborar posiciones comunes en el seno del
grupo interservicios ITS.
En lo que se refiere a la consecución del mercado interior único para el conjunto de los servicios, la División
Mercado de Servicios analizó la posible generalización
del «nuevo enfoque» del Libro Blanco de 1985, es decir,
la aplicación del reconocimiento mutuo generalizado
también para los servicios y no solamente para las mercancías. Se preconizaba la adopción de un instrumento
complementario basado en el reconocimiento mutuo
para aquellos subsectores de servicios no cubiertos específicamente por el Libro Blanco. La aplicación de este
principio significaría que el suministrador de un servicio
que ejerciera su actividad según las condiciones fijadas
por un determinado Estado podría ser reconocido como
«apto para el servicio» en otro Estado, sin tener que
adaptarse a la legislación de este último.
En 1991 la Comisión, a instancias de las propuestas
de la División Mercado de Servicios, empezó a preconizar una «interpretación dinámica» de los artículos 59 y
siguientes del tratado CEE (servicios), de tal manera
que se hiciera posible la aplicación del «nuevo enfoque»
también a los servicios.
Por su lado la actividad instrumentos significó, sobre
todo, una lucha por la mejora del aparato estadístico, en
colaboración con la Oficina Estadística
A través del GUSS (Grupo de Utilizadores de Estadísticas de Servicios), se transmitieron a EUROSTAT las
necesidades fundamentales de información centradas
alrededor de cuatro temas:
— Mercado interior.
— Negociaciones GATT
— Políticas comunitarias con implicaciones terciarias.
— Política macroeconómica general.
12.
¿Y cuál fue el resultado?
En el año 1991 solicité un período de excedencia en la
Comisión que en total duró cuatro años, para regresar a mi
actividad académica en el IESE de Barcelona. Al reincorporarme a la Comisión en 1995, ya lo hice en otra Dirección General distinta, la de Relaciones Exteriores, ocupándome a partir de entonces de asuntos que nada tenían
que ver con los que habían centrado mis actividades a lo
largo de mi primera etapa. Durante este período de excedencia —conocido en la jerga comunitaria como un CCP o
Congé de convenance personelle— aproveché para ultimar y presentar mi tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, dedicada precisamente a la experiencia vivida en la Comisión a partir de
1987 y relativa a los intentos de lanzamiento de nuevas
políticas terciarias desde la División Mercado de Servicios.
Como conclusión de mis experiencias profesionales
en la Dirección General de Mercado Interior y Asuntos
Industriales, escribía en mi tesis lo siguiente:
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
231
VÍCTOR POU SERRADELL
«Los planteamientos de nuevas políticas terciarias,
por parte de la División Mercado de Servicios durante el
período 1987-1991, eran ciertamente ambiciosos. Se
puede afirmar que se han alcanzado solamente unos
objetivos limitados. Se ha intentado lanzar nuevas políticas terciarias de carácter general —política general de
servicios, propuestas para la liberalización del mercado
interior de servicios, propuestas para la liberalización internacional de los servicios, política específica para el
subsector de servicios a las empresas, nuevo instrumento estadístico para los servicios— pero no cabe
duda que tres o cuatro años ha sido poco tiempo para
alcanzar todo lo que se pretendía.»
La situación de lo alcanzado por la Unidad Mercado
de Servicios hasta 1991 ofrecía el siguiente panorama:
— La política general de servicios quedó formulada
como un documento interno de la Dirección General de
Mercado Interior y Asuntos Industriales (la antigua Dirección General III).
— La propuesta de aplicación del «nuevo enfoque»
del Libro Blanco de 1985 sobre terminación del mercado
interior (armonización mínima y máximo mutuo reconocimiento) al sector de los servicios, además de a las
mercancías, quedó asimismo, formulada en un documento interno de la Dirección General III de la Comisión
Europea, y empezó a prosperar a partir de 1991, cuando la Comisión preconizó una interpretación dinámica
de los artículos 59 y siguientes del tratado CEE.
— En materia de liberalización internacional de los
servicios, desde mediados de 1990 la Comisión ya contaba con una estrategia negociadora definida en el marco de la Ronda Uruguay, coordinada por la Dirección
General de Relaciones Exteriores en el seno del grupo
Internacional Trade in Services (ITS).
— Una propuesta de política general para el subsector de servicios a las empresas se planteó documentalmente ante el Comité de Directores Generales de Industria (CDGI) de los Estados miembros en 1990, de la que
se tomó nota, pero sin que se llegara a adoptar ninguna
acción posterior, aparte de remitir sus conclusiones a
los Estados miembros.
232
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
— La mejora de las estadísticas para los servicios recibió un fuerte impulso a través de la adopción de una
decisión del Consejo en 1989 sobre un programa trienal
que incluía determinados servicios como novedad pionera y, después, de un proyecto de decisión del Consejo
en 1990, sobre un programa plurianual al respecto, decisión finalmente adoptada en 1992.
Por otra parte, la evolución de lo realizado por la División Mercado de Servicios viene puntualmente recogido
en los Informes Generales anuales de la Comisión Europea durante el período.
En el XXI informe correspondiente a 19878, primer
año de carácter operativo de la Comisión, se puede
leer:
«Habida cuenta de la evolución del papel motor de las
actividades de servicios en el desarrollo económico e industrial, la Comisión ha puesto en marcha una unidad
administrativa encargada de coordinar las diferentes iniciativas comunitarias en este sector particular, que conoce un rápido crecimiento. En este contexto, se han
llevado a cabo estudios que hacen un balance de los
trabajos más recientes sobre la economía de servicios.
Tales estudios confirman que el sector de servicios a las
empresas desempeña un papel esencial en la adaptación de las estructuras productivas.
La nueva unidad ha tenido una actuación doble: horizontal y sectorial. En la vertiente horizontal, ha desarrollado iniciativas para fortalecer la posición de los
servicios como un todo y ha analizado, con este propósito, las economías de servicios en su conjunto. En
la vertiente sectorial, ha desarrollado iniciativas para
cubrir aquellos sectores de servicios todavía no cubiertos por actividades especializadas de la Comisión
y ha analizado, con este propósito, las economías de
servicios por sectores.»
8
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, XXI Informe
General sobre la actividad de las Comunidades Europeas, 1987,
página 172.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
En el Programa de Trabajo de la Comisión para el año
19889 se alude al ámbito de actividad de la división en
los siguientes términos:
«Por lo que se refiere a las actividades terciarias, la
Comisión desarrollará una política de promoción del
mercado de servicios, tanto en el marco de la plena realización del mercado interior, como con respecto al proceso de universalización de los intercambios. La actividad se centrará en dos ejes esenciales: desarrollar un
mejor conocimiento de la evolución del aparato industrial, sobre todo en relación con el papel que desempeñan los servicios a las empresas, y, por otra parte, definir una serie de actuaciones para el sector de servicios
donde las condiciones del mercado requieren una especial atención.»
En el XXII Informe General de 198810 se decía lo siguiente:
«En la Comunidad, el sector de servicios —particularmente en lo referente a los servicios a las empresas— ha
continuado su desarrollo en 1988 a un ritmo superior al
de la media de los sectores productivos. En este contexto, la Comisión ha continuado sus trabajos de recogida
de informaciones, especialmente estadísticas, relativas a
los servicios; las ha incluido en el «Panorama de la industria comunitaria» que ha publicado. Al mismo tiempo, ha
iniciado un análisis profundo del sector de servicios a las
empresas, en colaboración con los Estados miembros,
por una parte (sobre la interacción servicios-industria, la
competitividad de los servicios, las consecuencias de la
terminación del mercado interior) y, por otra parte, con las
organizaciones profesionales relevantes.»
El XXIII Informe General correspondiente al año
198911 afirma:
«En 1989 continuó en todos los países de la Comunidad la expansión del sector de los servicios y, especialmente, de los servicios a las empresas, lo cual se observó tanto en el empleo y la creación de valor añadido
como en los intercambios comerciales. En este contexto, la Comisión continuó su labor de análisis de las diferentes actividades de los servicios; los resultados de
este análisis figurarán en la nueva edición del “Panorama de la industria comunitaria”. Para realizarlo, se llevó
a cabo una importante reforma de las estadísticas que
afecta tanto al método global y a las técnicas de recogida de información como a los sectores cubiertos. Asimismo, la Comisión continuó su análisis detallado del
sector de los servicios a las empresas, definiendo determinadas medidas complementarias que serían deseables en este sector.»
El XXIV Informe General correspondiente al año
199012 señala:
«De la nueva edición del “Panorama de la industria comunitaria” se desprende que los servicios ocupan un lugar
cada vez más señalado en la Comunidad, siendo el sector
de los servicios prestados a las empresas el que ha experimentado un crecimiento mayor. La Comisión concluyó el
análisis de la contribución de este último al rendimiento de
las empresas y remitió sus conclusiones a los Estados
miembros. En colaboración con los medios profesionales,
inició una labor de recuento de los obstáculos que impiden
la realización del mercado interior, con el objetivo de completar su actuación en el sector. Por otra parte, remitió al
Consejo un proyecto de decisión sobre la aplicación de un
programa plurianual de desarrollo de las estadísticas comunitarias sobre los servicios.»
Finalmente, en el XXV Informe General correspondiente al año 199113 se mencionan los siguientes aspectos:
9
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Programa de
trabajo para 1988, Bruselas, 1988.
10
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, XXII Informe
General sobre la actividad de las Comunidades Europeas, Bruselas,
1988, página 160.
11
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, XXIII Informe
General sobre la actividad de las Comunidades Europeas, Bruselas,
1989, página 143.
12
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, XXIV Informe
General sobre la actividad de las Comunidades Europeas, Bruselas, 1990.
13
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, XXV Informe
General sobre la actividad de las Comunidades Europeas, Bruselas, 1991.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
233
VÍCTOR POU SERRADELL
— Programa plurianual para el desarrollo de las estadísticas sobre los servicios (propuesta de decisión
del Consejo, con dictamen favorable del Parlamento
Europeo).
— Constatación estadística de la disminución de los
intercambios intracomunitarios de servicios (ausencia
de un verdadero mercado interior de servicios).
— Preconización de una interpretación dinámica de
los artículos 59 y siguientes del Tratado CEE (servicios),
de manera que los servicios no queden al margen de la
liberalización y la interpretación ya conseguida en lo que
se refiere a la libre circulación de mercancías.
— Publicación de un estudio sobre los juegos de azar
(loterías, bingos, casinos, etcétera) y realización de una
auditoría sobre este sector, todo ello previo a la adopción de medidas comunitarias a adoptar en el futuro.
Como es sabido, la directiva de liberalización de servicios propuesta por el comisario Bolkestein (Comisión
Prodi) sigue todavía coleando en el seno de la Unión
Europea. En el Consejo Europeo de primavera de 2005
fue reenviada por los Jefes de Estado y de Gobierno a la
Comisión para su perfeccionamiento, una vez oído al
Parlamento Europeo.
Han pasado muchos años desde mi experiencia profesional en la Unidad Mercado de Servicios y, sin embargo, la situación de la liberalización de los servicios sigue siendo una asignatura pendiente en la Unión Europea. Los analistas económicos coinciden en afirmar que
los primeros meses del año 2005 no han sido afortunados para el futuro económico de la Unión ya que a la
drástica revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
se unieron dos decisiones trascendentales, pero negativas, en un campo que, si cabe, es aún más importante
que el de la estabilidad presupuestaria: a) la renuncia a
los ambiciosos objetivos de reforma económica planteados en Lisboa y b) el abandono de la directiva de creación del mercado interior de servicios, ante las fuertes
críticas que ha sufrido por parte fundamentalmente de
Francia y Alemania.
Me incluyo entre quienes piensan que la directiva de
servicios es un instrumento legislativo clave porque las
234
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
economías europeas son esencialmente economías de
servicios. La integración económica a lo largo de los
años se ha desarrollado en el ámbito de los productos,
pero su impacto sobre los servicios ha sido escaso, con
la excepción de los financieros. Conocemos también el
origen del problema: los servicios son actividades económicas sometidas en mayor o menor grado a controles
y reglamentaciones por parte de las autoridades económicas nacionales.
La Directiva Bolkestein trató de aplicar a una amplia
gama de servicios los principios que han posibilitado
la creación de un mercado único para los productos y
para los servicios financieros, a saber: a) la libertad de
establecimiento, y b) la regulación por parte del país
de origen cuando se trata del suministro de servicios
transfronterizos. Las autoridades del país anfitrión
pueden actuar contra estos dos principios de manera
fácil a través de sus marcos regulatorios, convertidos
en herramienta de protección de sus proveedores locales.
En la Unidad Mercado de Servicios ya propusimos en
su día la extensión al de la jurisprudencia Cassis de Dijon, es decir, el principio del país de origen, sin conseguirlo. El riesgo de «desregulación competitiva» y «el
riesgo de competencia a la baja» (race to bottom) en niveles de reglamentación se vienen aireando, sobre todo
por parte de Francia, desde hace décadas.
Sin embargo, cabe argumentar que en la práctica
se trata de riesgos un tanto exagerados o ficticios por
dos razones: a) la competencia entre países con regulaciones diferentes es positiva, en la medida que ejerce presión sobre las Administraciones públicas y obliga a revisar la justificación e idoneidad del entorno regulatorio, con lo que se mejora la calidad de ésta y
puede acarrear un efecto positivo si obliga a eliminar
la regulación superflua; y b) cuando dicha competencia puede dañar aspectos que se consideran políticamente intocables, es posible establecer derogaciones
al objeto de garantizar que la competencia transfronteriza no conlleve una revisión a la baja de los niveles
de protección social y los derechos laborales.
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
La propuesta de la Directiva Bolkestein ya contenía
toda una serie de precauciones para evitar los riesgos
anteriormente citados, por lo que cabría considerarla
equilibrada en su conjunto, pero ni aun así consiguió
superar los poderosos intereses que se oponen al
cambio. La directiva serviría para relanzar las viejas
propuestas de la Unidad Mercado de Servicios y para
crear consecuentemente un verdadero mercado único
europeo, lo que sería ciertamente muy útil para disminuir la desventaja competitiva con respecto a Estados
Unidos. Pero de momento la situación parece complicada y la propuesta de directiva se encuentra en fase
de reconsideración. La batalla por los servicios continúa en el seno de la Unión...
De la nueva edición del «Panorama de la industria
comunitaria» se desprende que los servicios ocupan
un lugar cada vez más señalado en el Comunidad,
siendo el sector de los servicios prestados a las empresas el que ha experimentado un crecimiento mayor. La Comisión concluyó el análisis de la contribución de este último al rendimiento de las empresas y
remitió sus conclusiones a los Estados miembros. En
colaboración con los medios profesionales, inició una
labor de recuento de los obstáculos que impiden la
realización del mercado interior, con el objetivo de
completar su actuación en el sector. Por otra parte, remitió al Consejo un proyecto de decisión sobre la aplicación de un programa plurianual de desarrollo de las
estadísticas comunitarias sobre los servicios.
Finalmente, en el XXV Informe General correspondiente al año 1991 (véase nota 12) se mencionan los siguientes aspectos:
— Programa plurianual para el desarrollo de las estadísticas sobre los servicios (propuesta de decisión
del Consejo, con dictamen favorable del Parlamento
Europeo).
— Constatación estadística de la disminución de los
intercambios intracomunitarios de servicios (ausencia
de un verdadero mercado interior de servicios).
— Preconicación de una interpretación dinámica de
los artículos 59 y siguientes del Tratado CEE (servicios),
de manera que los servicios no queden al margen de la
liberalización y la interpretación ya conseguida en lo que
se refiere a la libre circulación de mercancías.
— Publicación de un estudio sobre los juegos de azar
(loterías, bingos, casinos, etcétera) y realización de una
auditoría sobre este sector, todo ello previo a la adopción de medidas comunitarias a adoptar en el futuro.
13.
Conclusiones
Han pasado casi 20 años desde mi incorporación a la
Comisión Europea como Jefe de la Unidad Mercado de
Servicios. La economía terciaria es objeto de una atención mucho mayor ahora que entonces, pero la verdad
es que las grandes políticas comunitarias siguen afectando sólo tangencialmente a los servicios. El grueso
del interés comunitario continúa siendo la política agrícola y la política regional y de cohesión, que siguen llevándose entre ambas aproximadamente las tres cuartas
partes de los recursos presupuestarios.
En el mes de julio del año 2003, el entonces presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, recibió un informe que él mismo había encargado a un grupo de sabios sobre la economía europea. Se trata del Informe
Sapir14, según el nombre del presidente del citado grupo
de sabios, el profesor belga de economía internacional,
André Sapir. El informe dice lo siguiente en sus páginas
de presentación:
«El Grupo se ha inspiradado en el informe de Tommaso Padoa-Shioppa y otros, encargado por la Comisión en 1986 para reflexionar sobre las consecuencias económicas del programa de creación de un Mercado único y de la ampliación hacia el sur. El informe
Padoa-Schioppa fue muy influyente. Explicó de manera clara los fundamentos intelectuales para la construcción de un edificio económico coherente basado
14
SAPIR, A., An Agenda for a Growing Europe, Making the EU
Economic Deliver. Report of an Independent High-Level Study Group
established on the initiative of the President of the European
Commission, Comisión Europea, Bruselas, julio de 2003.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
235
VÍCTOR POU SERRADELL
sobre tres pilares: el mercado interior, para mejorar la
eficiencia económica; los arreglos monetarios, para
asegurar la estabilidad monetaria; y un presupuesto
comunitario expansivo, para facilitar la cohesión. Todos estos pilares se pusieron en práctica de manera
gradual. El mercado interior se hizo realidad en 1993,
aunque todavía persisten problemas de cobertura y
de implementación; el presupuesto y la cohesión se
expandieron; y la unión monetaria se puso en marcha
en 1999, cosa todavía de mayor mérito que los anteriores.»
El Informe Sapir continúa diciendo que, a pesar de todos estos avances, la economía europea ha adolecido a
lo largo de las décadas pasadas, e incluso en la actualidad, de un bajo crecimiento, sobre todo comparada con
Estados Unidos y el Este de Asia. Sostiene que se necesita un cambio radical y urgente en las políticas económicas europeas para alcanzar un mayor crecimiento.
Propone un programa en seis puntos15:
1. Hacer más dinámico el mercado interior, particularmente en servicios.
2. Aumentar la inversión en conocimiento: investigación, educación, ciencia.
3. Mejorar la política macroeconómica marco de la
Unión Económica y Monetaria.
4. Redefinir las políticas de convergencia y reestructuración: concentrarse en países de baja renta más que
en regiones de baja renta.
5. Mejorar la efectividad en la toma de decisiones y
en la regulación: clarificar las competencias asignadas a
la Unión y a los Estados miembros.
6. Redefinir el presupuesto de la Unión: reorganizarlo radicalmente a través de recortes drásticos en gasto
agrícola, devolución del gasto sobre desarrollo rural y
gasto regional a los Estados miembros y financiación
del presupuesto básicamente a través de fuentes de recursos europeos y no sobre todo a través de recursos
procedentes de los Estados miembros, como es ahora
el caso.
En lo que se refiere a Mercado Interior, el Informe Sapir señala las grandes insuficiencias que presenta cuan-
236
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
do se trata de servicios. La famosa directiva sobre
liberalización de servicios propuesta por el Comisario
Bolkestein (Comisario responsable de Mercado Interior
durante la Comisión Prodi) pretendía abordar esta cuestión de manera ambiciosa. Sin embargo, como es bien
sabido, en el Consejo Europeo de primavera del 2005
fue reenviada por los Jefes de Estado y de Gobierno a la
Comisión para su perfeccionamiento, una vez oído el
Parlamento Europeo.
Han pasado muchos años desde mi experiencia profesional en la Unidad de Mercado de Servicios de la Comisión Europea y, sin embargo, la situación de la liberalización de los servicios sigue siendo una asignatura
pendiente.
Los analistas económicos coinciden en afirmar que
los primeros meses del año 2005 no fueron muy afortunados para el futuro económico de la Unión, ya que a la
drástica revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
se unían dos decisiones trascendentales, pero negativas, en un campo que, si cabe, aún es más importante
que el de la estabilidad presupuestaria: a) la renuncia a
los ambiciosos objetivos de reforma económica planteados en Lisboa hacía cinco años (la denominada Agenda
de Lisboa), y b) el abandono de la directiva de creación
del mercado interior de servicios (la directiva Bolkestein), ante las fuertes críticas que sufrió por parte, fundamentalmente, de Francia y Alemania.
Me incluyo entre los que piensan que la directiva de
servicios es un instrumento legislativo clave porque,
como sabemos, las economías europeas son esencialmente conomías de servicios. La integración económica
acaecida a lo largo de los años se ha desarrollado en el
ámbito de los productos, pero su impacto sobre los servicios ha sido escaso, con la excepción de los financieros: Conocemos también el origen del problema: los
servicios son actividades económicas sometidas en mayor o menor grado a controles y reglamentaciones por
parte de las autoridades económicas.
La directiva Bolkestein, una vez más, trató de aplicar
a una amplia gama de servicios los principios que han
posibilitado la creación de un mercado único para los
LA COMISIÓN Y LAS NUEVAS POLÍTICAS PARA EL SECTOR SERVICIOS
productos y para los servicios financieros, a saber: a) la
libertad de establecimiento y b) la regulación por parte
del país de origen cuando se trata de la provisión de servicios transfronterizos. Las autoridades del país anfitrión
pueden actuar contra estos dos principios de manera fácil a través de sus marcos regulatorios, convertidos en
herramienta de protección de sus proveedores locales.
En la Unidad Mercado de Servicios ya propusimos en
su día la extensión al campo de los servicios de la jurisprudencia Cassis de Dijon, es decir, el principio del país de
origen, sin conseguirlo. El riesgo de «desregulación competitiva» y el riesgo de competencia a la baja (race to bottom) en niveles de reglamentación se vienen aireando, sobre todo por parte de Francia, desde hace décadas.
Sin embargo, cabe argumentar que se trata de riesgos ficticios en la práctica, por dos razones: a) la competencia entre países con regulaciones diferentes es
positiva, en la medida que ejerce presión sobre las
Administraciones públicas y obliga a revisar la justificación e idoneidad del entorno regulatorio, con lo que se
mejora la calidad de la regulación y puede acarrear un
efecto positivo si obliga a eliminar la regulación superflua, y b) cuando dicha competencia puede dañar as-
pectos que se consideran políticamente intocables, es
posible establecer derogaciones al objeto de garantizar
que la competencia transfronteriza no conlleve una revisión a la baja de los niveles de protección social y los
derechos laborales.
Las propuestas de la directiva Bolkestein contenían
toda una serie de precauciones para evitar los riesgos
anteriormente citados, por lo que cabría considerarla en
su conjunto, como una propuesta equilibrada, pero ni
aún así consiguió superar los poderosos intereses creados que se oponen al cambio. La directiva serviría para
relanzar las viejas propuestas de la Unidad Mercado de
Servicios y para crear consecuentemente un verdadero
mercado único europeo para los servicios, lo cual sería
ciertamente muy útil para que la Unión pudiera disminuir
su desventaja competitiva con Estados Unidos.
Algunos Estados miembros (liderados por la Francia
de Chirac y la Alemania de Schröder) no estaban preparados para llevar a la práctica las propuestas del Informe Sapir, ni para adoptar sin grandes alteraciones la Directiva Bolkestein. La batalla por los servicios en el seno
de la Unión es una batalla de larga duración y cuenta
con enemigos muy poderosos. A suivre...
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
237