Los asalariados agrícolas: Condiciones de empleo y de trabajo

Organización Internacional del Trabajo
Programa de Actividades Sectoriales
Los asalariados agrícolas:
Condiciones de empleo
y de trabajo
Informe para el debate de la
Reunión tripartita sobre la mejora de las condiciones
de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas
en el marco de la reestructuración económica
Ginebra, 1996
RECEiVED
8 J U L 1838
International
Labour Office
ILO
BIBL
BIT
40855
Oficina Internacional del Trabajo
Ginebra
TMAWW/1996
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 1996
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Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.
ISBN 92-2-310126-3
Primera edición 1996
Fotografía de la cubierta: OIT/J. Maillard
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quienes lo soliciten un catálogo o una lista de nuevas publicaciones.
Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza
índice
Introducción
1
1.
3
3
Evolución reciente del sector agrícola
1.1. Evolución de la mano de obra, la producción y los cambios tecnológicos
1.2. Reformas estructurales, liberalización del comercio y disparidades
en el bienestar de las zonas rurales y urbanas
1.3. Los trabajadores agrícolas y la OIT
11
24
2.
Evolución del empleo asalariado, de los salarios y de la pobreza
2.1. El empleo asalariado
2.2. Los salarios agrícolas
2.3. La pobreza y los asalariados agrícolas
28
28
36
41
3.
Factores determinantes de los niveles de empleo y salariales
3.1. Demanda de mano de obra asalariada
3.2. Oferta de mano de obra
3.3. Factores determinantes de los niveles salariales
44
44
51
63
4.
Condiciones de trabajo
4.1. Legislación laboral
4.2. Negociación colectiva y derecho de sindicación
4.3. Contratos de trabajo
4.4. Trabajo en régimen de subcontratación
4.5. El trabajo infantil
4.6. Salarios mínimos
4.7. Horas de trabajo
4.8. Transporte de los trabajadores
4.9. Seguridad y salud en el trabajo
4.10. Inspección del trabajo
68
68
69
72
73
75
78
83
85
86
91
5.
Regímenes y prestaciones de seguridad social
5.1. Ámbito de protección
5.2. Prestaciones
5.3. Ampliación de la cobertura de la seguridad social
6.
Resumen y puntos propuestos para la discusión
Resumen
Puntos propuestos para la discusión
Cuadros
1.1. Población económicamente activa del sector agrícola, 1990, 2000 y 2010
1.2. Crecimiento de la producción agrícola, total y por habitante, desglosado
por regiones, 1980-1992, variación porcentual anual media
1.3. Indicadores de la evolución tecnológica, 1980-1992
1.4. Productividad de la mano de obra agrícola, 1980-1993, en distintas regiones
y países; variación porcentual anual media
1.5. Partes porcentuales del comercio de productos básicos agrícolas que controlan
las empresas multinacionales
1.6. Progresos alcanzados en el bienestar humano, según ciertos indicadores,
por regiones principales
INDCOMVI51-5.S96
.
95
96
100
105
110
110
114
5
8
9
10
16
22
ÍÜ
1.7.
1.8.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
4.1.
4.2.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
Disparidades entre las zonas rurales y urbanas, por regiones, en los países
en desarrollo
Convenios que tratan específicamente sobre la agricultura y ratificación
de los mismos (al 31 de diciembre de 1994)
Empleo asalariado en la agricultura, a principios de los años ochenta y noventa
(medianas expresadas en tanto por ciento, por regiones)
Situación en la ocupación de la población económicamente activa en la agricultura,
decenios de 1980 y 1990 (en porcentajes)
Evolución del empleo asalariado y de la fuerza de trabajo en la agricultura
Otras estimaciones del empleo asalariado en la agricultura, incluida la proporción
del empleo ocasional, en una selección de países, finales del decenio de 1980
y principios del decenio de 1990
índices de los salarios reales de los asalariados agrícolas, entre 1983 y 1993
Amplitud de la pobreza rural en general y entre los asalariados agrícolas,
en una selección de países, expresada en tanto por ciento
Días de empleo en el sector agrícola de determinados países a lo largo de varios años .
Empleo y crecimiento de la fuerza de trabajo en la agricultura en determinados países .
Parte de las explotaciones pequeñas y marginales en el total de explotaciones
y de extensiones territoriales cultivadas en determinados países
Porcentajes de la fuerza de trabajo rural en las actividades no agrícolas
de determinados países a lo largo de varios años
Distribución por sectores del empleo rural no agrícola en determinados países
y regiones (en porcentajes)
Horas de trabajo por semana en las actividades agrícolas, a comienzos de 1990,
último año respecto del cual se dispone de datos
Proporción de inspectores del trabajo con respecto al total de la población activa
en determinados países
Gastos de seguridad social (expresados en porcentajes del PIB) y ámbito de protección
del seguro de vejez (expresado en porcentaje de la mano de obra), 1992, medias
correspondientes a una muestra de países, agrupados por regiones
Estado de las prestaciones sociales destinadas a los asalariados agrícolas (expresado
en porcentajes)
Características de los planes de seguridad social destinados a los asalariados agrícolas
en una muestra de países
Normas sobre seguridad social para los trabajadores agrícolas y ratificación
de las mismas
Gráficos
1.1. Mano de obra agrícola en el mundo, entre 1985 y 1993, y proyecciones
para el año 2010
1.2. Distribución de la población económicamente activa en el sector de la agricultura
en 1993, desglosada por regiones y países seleccionados
1.3. Mano de obra en el sector agrícola, 1990, 2000, 2010, totales regionales
y proyecciones
1.4. Mano de obra agrícola y no agrícola, porcentajes por regiones, año 2000
1.5. Crecimiento de la población, de la población activa y de la mano de obra agrícola
en varios países de seis regiones, entre 1980 y 1993
1.6. Proporción en tanto por ciento de las distintas regiones en las exportaciones mundiales
de productos agrícolas, 1993
2.1. Salarios de los trabajadores agrícolas, tiempo de trabajo (en minutos) para comprar
un kilo de un cereal de primera necesidad
3.1. Crecimiento agrícola y salarios agrícolas reales
4.1. Tasa de lesiones mortales en la agricultura, en una selección de países (promedios
de los cinco últimos años)
4.2. Tasas de lesiones mortales en la agricultura, en una selección de países
(promedios de los cinco últimos años)
23
25
28
30
31
35
37
42
45
52
54
55
56
84
92
97
99
101
106
3
4
5
6
7
15
40
64
89
90
Introducción
Este informe ha sido preparado por la Oficina Internacional del Trabajo para servir de base
a las discusiones de la Reunión tripartita sobre la mejora de las condiciones de empleo y de
trabajo de los asalariados agrícolas en el marco de la reestructuración económica.
Antecedentes de la Reunión
El Consejo de Administración, atendiendo a una recomendación de la Comisión de
Reuniones Sectoriales y Técnicas y Cuestiones Afines, decidió en su 261. a reunión (noviembre
de 1994) incluir la presente Reunión en el Programa de Reuniones Sectoriales para el bienio
1996-1997'. Esta Reunión, que fue prevista inicialmente en el programa de reuniones para
1994-1995 y aplazada ulteriormente, tiene por objeto examinar la situación de los asalariados
agrícolas, categoría cada vez más numerosa de trabajadores, y, en particular, las condiciones
singularmente difíciles que encaran en las esferas laboral, social y del empleo2. Muchos países
se hallan en pleno proceso de transición hacia formas de economía en que el mercado tenga una
función preponderante, lo que ha supuesto, entre otros extremos, liberalizar el sector agrícola.
Por otra parte, los asalariados agrícolas, que sufren con mayor intensidad los efectos de la
pobreza, suelen tener acceso sobre todo a las formas más ocasionales de empleo, trabajan en
condiciones precarias y disfrutan de una protección social mínima o simplemente carecen de
ella. A pesar de que las reformas encaminadas a establecer modalidades de producción y de
distribución regidas por las leyes del mercado habían permitido esperar una mejora de las
condiciones de los asalariados agrícolas, la práctica de diferentes países ha mostrado que para
hacer factible el progreso social duradero de esta categoría de trabajadores es fundamental
aplicar una combinación equilibrada de políticas macroeconómicas y políticas sectoriales. La
Reunión tripartita debería servir de foro para intercambiar puntos de vista y extraer enseñanzas
de la variada experiencia que distintos países han adquirido en materia de reestructuración
económica.
En su 262.a reunión (marzo-abril de 1995), el Consejo de Administración decidió que, en
función de la importancia de sus actividades agrícolas, se debía invitar a que enviasen
delegaciones a la Reunión tripartita a los Gobiernos de los siguientes 30 países: Argentina,
Australia, Bangladesh, Brasil, Bulgaria, Chile, China, Colombia, Egipto, El Salvador, España,
Estados Unidos, Etiopía, Filipinas, India, Indonesia, República Islámica del Irán, Marruecos,
México, Nigeria, Pakistán, Federación de Rusia, Sri Lanka, Sudáfrica, Tailandia, República
Unida de Tanzania, Turquía, Uzbekistán, Viet Nam y Zambia. Se decidió asimismo que si
alguno de estos Gobiernos declinaba la invitación o no enviaba su respuesta dentro del plazo
fijado, se invitaría a participar a otro gobierno de la misma región. Los países incluidos en esta
lista de reserva eran los siguientes: Burkina Faso, Mozambique y Túnez (África); Guatemala,
Paraguay y Perú (América); República de Corea, Kazakstán, Nepal y República Árabe Siria
(Asia), y Hungría e Italia (Europa). Los 30 representantes de los empleadores y los 30
representantes de los trabajadores que tomarán parte en la Reunión se han elegido previa
consulta con los Grupos respectivos del Consejo de Administración de la OIT. Estos
representantes no son necesariamente originarios de los países incluidos en las listas que
anteceden.
1
OIT: documento GB.261/8/32, Ginebra, noviembre de 1994.
OIT: documento GB.253/IA/2/10, de la Comisión de Actividades Industriales, Ginebra, mayo-junio de 1992.
En la reunión que tuvo lugar en esa fecha, el Consejo de Administración había decidido instituir una Reunión técnica
tripartita sobre empleo y condiciones de trabajo en el sector rural. En el marco del sistema revisado de reuniones
sectoriales, se suprimieron tanto la Comisión como la Reunión técnica, que tenían carácter de órganos permanentes.
2
INDC0MU51-5.S96
1
Esta Reunión forma parte del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT, el cual tiene
por objeto facilitar el intercambio de informaciones entre los mandantes de la Organización
sobre temas de carácter laboral y social que interesan a determinados sectores económicos,
actividad que se complementa con la realización de investigaciones de orientación práctica sobre
cuestiones sectoriales de interés actual, de conformidad con los programas generales de la OIT.
Las actividades sectoriales permiten también que la OIT se entere oportunamente de los
problemas sociales y laborales que se plantean en los distintos sectores sobre todo mediante la
organización de reuniones tripartitas, en las que se congregan muestras representativas de los
gobiernos, los empleadores y los trabajadores de los países que ocupan una posición destacada
en un sector de actividad determinado. Este método se aplica a más de 20 industrias o sectores
de actividad. Un resultado importante de las reuniones tripartitas es la adopción, generalmente
por consenso, de textos negociados que, ya sea bajo la forma de conclusiones o de resoluciones,
tienen por objeto orientar a la OIT y a sus Estados Miembros en cuestiones de política sectorial
que requieren una atención especial.
Organización del informe
El presente informe examina las condiciones de empleo y de trabajo de los jornaleros
agrícolas en todas las regiones del mundo. En el capítulo 1 se ponen de relieve la evolución de
la fuerza de trabajo agrícola y de la producción, así como la evolución de una selección de
indicadores del bienestar social. En particular, se pasa revista a los efectos que las reformas
estructurales han tenido en el sector agrícola, incluidas las consecuencias de la liberalización del
comercio. También se presenta una síntesis de trabajos anteriores de la OIT relativos a los
trabajadores agrícolas. En el capítulo 2 se evalúa la evolución de los niveles de empleo y de
salario de los asalariados agrícolas, análisis que se prosigue en el capítulo 3, en el que se
examinan los principales factores determinantes y políticas del nivel del empleo entre los
asalariados. También se comparan las experiencias de algunos países, a efectos de sacar
enseñanzas de su práctica. En el capítulo 4 se pasa revista a las condiciones de trabajo y a la
aplicación de la legislación laboral, prestándose una atención especial a la libertad sindical, los
salarios mínimos, la seguridad y la salud en el trabajo, el trabajo infantil y el cometido de los
servicios de inspección del trabajo. La protección que ofrecen los regímenes de seguridad social
a los asalariados agrícolas se aborda en el capítulo 5, sobre todo por lo que se refiere a las
prestaciones de vejez, las indemnizaciones por accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales y la atención médica. Además, se examina la ampliación de los regímenes de
seguridad social, para incluir en ellos a los asalariados agrícolas.
El informe concluye con un resumen de lo tratado y con una lista de puntos propuestos
para la discusión.
Agradecimientos
Para preparar este informe la Oficina recibió una ayuda considerable. En efecto, se
recibieron valiosas informaciones de dependencias ministeriales, asociaciones de empleadores,
organizaciones sindicales, institutos de investigación y diferentes personas, así como de los
equipos multidisciplinarios y las oficinas regionales y subregionales de la OIT. A todos ellos
les agradecemos su ayuda. La preparación del informe estuvo a cargo de Phillipe Egger,
especialista en cuestiones industriales relacionadas con la agricultura, las plantaciones y otros
sectores rurales.
El informe se publica bajo la autoridad de la Oficina Internacional del Trabajo. Confiamos
en que las informaciones y análisis que contiene puedan servir de base para organizar con
utilidad las discusiones que se celebren en la Reunión.
2
INDCOMM5I-5.S96
1. Evolución reciente del sector agrícola
1.1.
Evolución de la mano de obra, la producción
y los cambios tecnológicos
En 1996 se estimaba que la mano de obra del sector agrícola del mundo entero superaba
los 1.140 millones de personas. Se prevé que este número aumente hasta el año 2G06 y alcance,
según las estimaciones, 1.160 millones de personas. Ahora bien, para el año 2010, la mano de
obra agrícola del mundo habrá descendido hasta su nivel del año 2001 (gráfico 1.1). En efecto,
su tasa de crecimiento se está desacelerando, de 0,6 por ciento en 1990-2000 a 0,4 por ciento
en 2000-2010. La desaceleración del crecimiento y la disminución absoluta prevista de la mano
de obra agrícola del mundo son el resultado de la convergencia de dos fenómenos. Por un lado,
el crecimiento de la población mundial se está frenando; y por el otro, la proporción
correspondiente a la agricultura en el total de la población económicamente activa está
mermando debido a un desplazamiento de la mano de obra agrícola hacia los sectores de la
manufactura y los servicios. Este desplazamiento de carácter estructural está cobrando ímpetu
a medida que más y más países experimentan un rápido proceso de industrialización. En 1990,
el 46,6 por ciento del total de la población económicamente activa trabajaba en el sector
agrícola. Se prevé que para el año 2000 esta proporción baje al 42 por ciento, y al 38 por ciento
en el año 2010.
Gráfico 1 . 1 .
Mano de obra agrícola en el mundo, entre 1985 y 1 9 9 3 , y proyecciones
para el año 2 0 1 0
Mil millones
1,170
1,150
1,130
1,110
1,090
1,070
1,050
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Fuente: FAOSTAT 1994.
En la distribución regional de la población económicamente activa del sector agrícola, la
parte correspondiente a Asia es la más importante, pues constituye casi el 80 por ciento del total
mundial (gráfico 1.2); a continuación siguen África, con un 14,3 por ciento, América Latina,
con un 3,6 por ciento y el resto del mundo con un 3,7 por ciento. En China (41,2 por ciento)
y la India (19,9 por ciento) se encuentra la mayor concentración de mano de obra agrícola del
INDCOMM5I-5.S96
3
mundo, pues ésta representa más del 60 por ciento del total mundial y un 78 por ciento del total
de Asia. Nigeria tiene el mayor número de trabajadores agrícolas de África, con un 17,5 por
ciento del total regional y un 2,5 por ciento del total mundial.
Gráfico 1.2.
Distribución de la población económicamente activa en el sector
de la agricultura en 1 9 9 3 , desglosada por regiones y países seleccionados
China
Indonesia
Asia, otros
Fuente: FAO, Anuario de producción, 1994.
Las tasas de crecimiento de la mano de obra agrícola varían de unas regiones a otras
(cuadro 1.1). En 1990-2000, las tasas de crecimiento más rápidas de la población
económicamente activa en el sector de la agricultura se registran en el África subsahariana con
un (promedio anual de 1,9 por ciento) y en Asia meridional (1,5 por ciento), seguidas por el
Oriente Medio/África del Norte (0,8 por ciento) y Asia oriental y América Latina (0,1 por
ciento). En todas las demás regiones, el crecimiento es negativo. Se estima que, para el período
2000-2010, el África subsahariana será la única región con incrementos en la tasa de
crecimiento de la mano de obra agrícola (2 por ciento anual). Todas las demás regiones
registrarán una disminución de la tasa de crecimiento, incluso pequeña, como en el caso de Asia
meridional, mientras que en Asia oriental y en América Latina se ha iniciado un período de
tasas de crecimiento negativas de la mano de obra. En el Oriente Medio/África del Norte, dicha
tasa no es sino de un 0,5 por ciento. En Europa occidental y en América del Norte la rápida
disminución de la mano de obra del sector agrícola (a saber, una merma de más del 3 por ciento
anual en 1990-2000) se acelerará hasta alcanzar un 4,3 por ciento y un 3,5 por ciento,
respectivamente, en 2000-2010. Se prevén disminuciones similares en Europa oriental y en la
antigua URSS.
Según se desprende de lo anterior, en 1990-2010 la mano de obra agrícola aumentará sólo
en tres regiones: África subsahariana, Asia meridional y el Oriente Medio/África del Norte, en
un 47 por ciento, un 33 por ciento y un 14 por ciento, respectivamente. En todas las demás
regiones, se prevé que la mano de obra agrícola va a disminuir: su reducción será leve en Asia
oriental, América Latina y el Caribe, pero alcanzará proporciones iguales o superiores al 50 por
ciento en Europa occidental, América del Norte, Europa oriental y la antigua URSS. La
reducción del crecimiento y la consiguiente disminución de la mano de obra agrícola en Asia
oriental, particularmente en China, influirá de manera decisiva en la evolución mundial.
4
INDCOMM51-5.S96
Cuadro 1 . 1 .
Población económicamente activa del sector agrícola, 1 9 9 0 , 2 0 0 0 y 2 0 1 0
Parte porcentual del total
de la población económicamente
activa
En miles
Región
Variación porcentual anual
media de las tasas de
crecimiento
1990
2000
2010
1990
2000
2010
1990-2000
2000-10
1 101 503
1 165 520
1 214 966
46,6
42,1
37,8
0,6
0,4
140 019
168 818
205 810
71,2
65,6
59,7
1,9
2,0
34 593
37 562
39449
37,2
29,9
23,5
0.8
0,5
Asia oriental
548 874
552 228
527 659
63,3
55,4
47,2
0,1
-0,5
Asia meridional
274 502
318 100
365 489
64,7
60,7
56,5
1,5
1,4
América Latina
y el Caribe
41061
41463
40 360
26,3
21,2
16,9
0,1
-0,3
Europa occidental
12 511
8 379
5 402
6,8
4,5
2,9
-3,9
-4,3
Europa orientall
antigua URSS
27 849
19 472
13 523
17,9
12,6
8,8
-3,5
-3,6
3 319
2 394
1 684
2,4
1,6
1,1
-3,2
-3,5
Mundo
África
subsahariana
Oriente Medio/
África del Norte
América del Norte
2010 (Roma. 1993).
ura: Hacia el año
Fuente: FAO: Agricult
Gráfico 1.3.
Mano de obra en el sector agrícola, 1 9 9 0 , 2 0 0 0 , 2 0 1 0 , totales regionales
y proyecciones
Millones
África
subsahariana
Asia oriental
Asia meridional
América Latina/
Caribe
Oriente Med./
África del Norte
Europa oriental/ América del Norte/
Ex-URSS
Europa occidental
Fuente: FAO, Agricultura: Hacia el año 2010 (Roma, 1993).
La proporción de la mano de obra agrícola en el total de la población económicamente
activa, que actualmente está repartida de la manera siguiente: más de un 60 por ciento en tres
regiones (África subsahariana, Asia oriental y Asia meridional), más de un 33 por ciento en el
Oriente Medio/África del Norte y un 25 por ciento en América Latina, disminuirá en todas esas
regiones durante los dos decenios que van de 1990 al año 2000. y del año 2000 al año 2010. Sin
[NDCOM\15l-5.S%
5
embargo, se prevé que en el año 2010 esta proporción siga siendo superior al 50 por ciento en
el África subsahariana y en Asia meridional, y ligeramente inferior (47,2 por ciento) en Asia
oriental. Así, en esas tres regiones seguirán prevaleciendo las actividades del sector agrícola en
los próximos 15 a 20 años. Para el año 2010 se estima que en la región del Oriente
Medio/África del Norte, la proporción de trabajadores agrícolas en la población
económicamente activa será de 23,5 por ciento, y que en la región América Latina/Caribe dicha
proporción será del 17 por ciento. En Europa oriental y en la antigua URSS, la proporción de
la mano de obra agrícola disminuirá hasta representar el 9 por ciento del total, en Europa
occidental hasta alcanzar un 2,9 por ciento y en América del Norte, apenas superará un 1 por
ciento.
Gráfico 1.4.
Mano de obra agrícola y no agrícola, porcentajes por regiones, año 2 0 0 0
África subsahariana
Asia oriental
América Latina
Asia meridional
Europa oriental
• • »
Agrícola
^ ^
Países industriales
No agrícola
Fuente: FAO, Agricultura: Hacia el año 2010.
La proporción decreciente que el sector agrícola representa entre la población activa total
viene a ser un reflejo de las tasas de industrialización y de urbanización correspondientes de las
distintas regiones, así como los cambios demográficos en la mano de obra rural. Las tasas de
crecimiento de la población, de la población económicamente activa y de la mano de obra
agrícola han seguido evoluciones muy distintas, como puede comprobarse en el gráfico 1.3.
La tasa media de crecimiento anual de la mano de obra agrícola ha sido superior al 1 por
ciento únicamente en cuatro de 13 países de seis regiones (Egipto, India, Nigeria y la República
Unida de Tanzania). En todos los países, la tasa de crecimiento de la mano de obra agrícola es
inferior a la de la población en general o a la de la población activa, lo cual constituye un
indicio claro de una continua transformación estructural. El crecimiento de la población activa
es más rápido que el crecimiento demográfico en países que o bien están iniciando un período
de transición demográfica (China, Egipto, Indonesia) o bien están experimentando importantes
movimientos migratorios (Estados Unidos) o cuyos mercados de trabajo experimentan cambios
6
INDCOMM51-5.S96
estructurales, tales como una rápida urbanización o un aumento de la participación de la mujer
en la población activa (Brasil, México y la Unión Europea). El crecimiento demográfico supera
el crecimiento de la población activa en los países y regiones con altas tasas de fecundidad
(India, Irán y África).
Gráfico 1.5.
Crecimiento de la población, de la población activa y de la mano de obra
agrícola en varios países de seis regiones, entre 1 9 8 0 y 1 9 9 3
Fuente: FAOSTAT 1994.
Crecimiento de la producción y cambios tecnológicos
La producción agrícola mundial aumentó con arreglo a una tasa más rápida que el
crecimiento de la población entre 1980 y 1992 (1,9 frente a 1,7 por año), y la producción
agrícola de las regiones en desarrollo ha crecido a una tasa por lo menos dos veces más alta que
la de las regiones desarrolladas. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la producción por
habitante. En el cuadro 1.2 se observa que el crecimiento agrícola más rápido se registró en
Asia (3,2 por ciento anual en 1980-1992), región en que también se registró el aumento más
rápido por habitante (0,9 por ciento anual). En el plano nacional, China ocupa una posición
sobresaliente, pues su producción agrícola registra un crecimiento medio por habitante de 2,5
por ciento, es decir, más del doble del nivel de Asia meridional.
En África, el crecimiento de la producción agrícola (2,8 por ciento anual) no sigue el ritmo
del crecimiento de la población. La producción por habitante disminuyó un 0,2 por ciento anual,
aunque hay algunas diferencias según las regiones del continente. En América Latina y en el
Caribe, el crecimiento de la producción agrícola (2,2 por ciento anual) apenas supera el
crecimiento de la población. La producción agrícola registró una importante baja en Europa
central y Europa oriental después de 1990, cuando la transición hacia la economía de mercado
redundó en la introducción de profundos cambios en el régimen de propiedad de la tierra, la
INDCOMM5I-5.S96
7
comercialización y la oferta de insumos. En América del Norte y en la Unión Europea, la
producción se incrementó en un 0,9 y un 0,2 por ciento anual, respectivamente.
Cuadro 1 . 2 .
Crecimiento de la producción agrícola, total y por h a b i t a n t e , desglosado por
regiones, 1 9 8 0 - 1 9 9 2 , variación porcentual anual media
Región
Producción agrícola total
Producción agrícola por habitante
Mundo
1,9
0,2
Asia
3,2
0,9
Asia meridional
3,3
1,2
Sudeste de Asia
3,2
1,0
China
4,0
2,5
África
2,8
-0,2
África subsahariana
2,7
-0,4
África del Norte
3,0
0,3
América Latina y el Caribe
2,2
0,1
Europa oriental/central
0,3
-0,2
antigua URSS
0,9
0,0
América del Norte
0,9
0,0
Unión Europea (12)
0,2
0,7
Fuente: Datos de la FAO en una publicación de UNCTAD, Handbook of International Trade and Development
Statistics, 1992 (Naciones Unidas, Nueva York, 1993, cuadro 6.5).
Algunas de las razones que explican las diferencias de rendimiento del sector agrícola están
relacionadas con cambios tecnológicos. En el cuadro 1.3 se presenta información acerca de los
cambios de las zonas cultivadas, las zonas de regadío, la utilización de tractores y de abonos.
Existe una importante diferencia entre las regiones con abundancia de tierras (África y
América Latina), en las que el nivel de la producción aumenta con el aprovechamiento de una
superficie mayor de tierras de cultivo (0,5 por ciento y 0,9 por ciento), y las regiones tales
como Asia, que cuentan con mucha mano de obra, pero que carecen de tierras, en las que las
superficies de cultivo aumentaron sólo un 0,1 por ciento en 1980-1992 y en las que el
incremento de la producción se debe principalmente a un aumento de la productividad. La
proporción más alta de tierras de regadío se encuentra en Asia (37 por ciento), que también
registra el crecimiento más rápido en el consumo de abonos (5,3 por ciento). En todas las
demás regiones, la superficie de tierras de cultivo se ha ido reduciendo, principalmente en
Europa oriental, en donde ha sido considerable.
Al comparar los valores obtenidos al dividir la superficie de tierras cultivadas por el
número de personas económicamente activas en el sector de la agricultura, el índice más bajo
es el correspondiente a Asia, que es de menos de media hectárea por persona, seguido del de
África subsahariana (que se encuentra ante un problema de escasez de tierras), con menos de
1 hectárea por persona en 1992. En otras regiones, el índice varía entre 2,5 y 12,5 hectáreas
por persona económicamente activa, salvo en América del Norte, en donde la mano de obra
agrícola que se reduce rápidamente y la abundancia de tierras arrojan un índice de 75 hectáreas
por persona. Las tierras de regadío constituyen un porcentaje reducido de la superficie total de
tierras cultivadas de todas las regiones (menos del 16 por ciento), salvo en Asia y en el Oriente
Medio/África del Norte. El crecimiento más rápido de las superficies de regadío se observó en
8
1NDCOMM5I-5.S96
esta última región (2,7 por ciento anual en 1980-1992), mientras que el índice más bajo fue el
del África Subsahariana.
Cuadro 1.3.
Indicadores de la evolución tecnológica, 1 9 8 0 - 1 9 9 2
Región
Surperficiei de cultivo
Superficie de las
zonas de riego
Tractores por
1 000 ha
Kg de abor10
por ha
Crecimiento
en %
ha/PEA*
en la
agricultura
% de la
superficie de
cultivo
Crecimiento
en %
Nivel de
1992
Crecimiento
en %
Nivel de
1992
Crecimiento
en %
Asia y el Pacífico
0,12
0,48
37,45
1,52
9,2
2,8
135,9
5,36
Oriente Medio/
África de Norte
0,54
2,48
27,33
2,70
2,9
1,1
60,3
3,83
África
subsahariana
0,50
0,88
4,32
1,46
••
••
11,7
3,51
América Latina
y el Caribe
0,79
3,18
13,0
1,67
11,1
0,9
60,81
0,40
Europa oriental
-0,35
4,14
12,18
1,58
80,4
0,8
65,10
-8,88
Unión Europea
(12)
-0,16
8,19
15,84
1,00
»
••
222,5
-1,74
América del
Norte
-0,07
74,64
9,08
-0,11
24,0
0,3
91,55
-0,02
Antigua URSS
-0,07
12,51
9,31
1,64
11,5
-0,26
86,7
0,31
* PEA: Población económicamente activa.
Fuente: FAO: FAOSTAT 1994, y FAO Anuario de producción,
1993.
Ocurre algo similar con la distribución regional de la utilización de tractores y de abonos,
es decir, los niveles más altos se dan en Europa, con un crecimiento de la agricultura en el que
se hace un uso intensivo de insumos. El crecimiento de la utilización de abonos y de tractores,
sin embargo, ha sido bajo o incluso negativo en Asia, que registra el crecimiento más alto de
la producción pero que cuenta con una abundante mano de obra.
Esos indicadores de la evolución técnica muestran una tendencia que corresponde a grandes
rasgos con la adjudicación relativa de factores en cada región: con mayor densidad de insumos
en las regiones donde escasea la tierra (Asia y Europa), y a la inversa en África y las Américas.
Además es posible que el índice de utilización de tractores en Asia corresponda plenamente a
una oferta abundante de mano de obra en la agricultura, lo cual apuntaría a la presencia de
algunas distorsiones estadísticas en lo que atañe a la expulsión de mano de obra. La falta de
tierras en relación con el volumen de mano de obra en el sector agrícola podría convertirse en
poco tiempo en un importante problema en África.
La tasa de crecimiento de la agricultura en relación con la adjudicación de los factores y
la tecnología determinan conjuntamente la capacidad de absorción de mano de obra del sector.
En el cuadro 1.4 se proporciona información sobre el crecimiento de la producción y de la
mano de obra y el consiguiente crecimiento de la productividad de la mano de obra.
Asia obtuvo resultados superiores a los de las otras regiones en desarrollo, con un aumento
medio de 2,4 por ciento de la productividad de la mano de obra durante el período comprendido
entre 1980 y 1993. Se observan tasas más altas de crecimiento de la productividad en los países
desarrollados y en Europa oriental, así como en la antigua URSS, como consecuencia de una
disminución de la mano de obra acompañada de altos niveles de mecanización. El nivel más
bajo de crecimiento de la productividad se observa en el África subsahariana (menos del 1 por
ciento), debido en gran parte al rápido crecimiento de la mano de obra (1,6 por ciento anual).
INDCOMU5I-5.S96
9
Cuadro 1.4.
Productividad de la mano de obra agrícola, 1 9 8 0 - 1 9 9 3 , en distintas
regiones y países; variación porcentual anual media
Región
Producción agrícola
Población económicamente
activa en la agricultura
Productividad de la
mano de obra
África subsahariana
2,4
1,6
0,8
Nigeria
4,8
1,9
2,9
Kenya
2,0
2,5
-0,5
Asia
3,5
1,1
2,4
China*
4,0
0,9
3,1
Filipinas
1,2
1,3
-0,1
India
3,7
1,4
2,3
Indonesia
4,4
0,7
3,7
América Latina y el Caribe
2,1
0,4
1,7
Brasil
2,5
0,3
2,8
México
1,7
0,9
0,8
Oriente Medio/África
del Norte
2,8
0,8
2,0
Egipto
3,8
1,3
2,5
República Árabe Siria
1,9
0,8
1,1
-0,2
2,8
2,6
Antigua URSS
0,7
3,5
4,2
Países desarrollados
0,4
3,2
3,6
Unión Europea (12)
0,5
3,3
3,8
Europa oriental
* China, 1980-1992. Datos de UNCTAD.
Fuente: FAO: FAOSTAT 1994.
Los datos correspondientes a una selección de países confirman que hay grandes diferencias
dentro de cada región. Por ejemplo, el crecimiento de la productividad de la mano de obra de
México es de 0,8 por ciento, mientras que el del Brasil es de 2,8 por ciento. Estas diferencias
se deben en parte a la adjudicación relativa de factores, y en parte a las macropolíticas y
micropolíticas aplicadas en el sector agrícola.
La agricultura es generadora de crecimiento en las etapas iniciales del desarrollo económico
de muchos países pobres en los que una proporción importante de la población activa trabaja
en el sector agrícola y vive en la pobreza. Aunque el sector agrícola termina dando paso a otros
sectores de mayor productividad, la transición exitosa a mayores niveles de desarrollo depende
mucho de la manera en que se lleva a cabo la transición agrícola. Esta transición debe derivarse
de la creación de excedentes en la agricultura y no del despojo de esos excedentes, a fin de que
el sector agrícola pueda hacer efectivo su potencial de crecimiento a largo plazo. Por otra parte,
un desarrollo agrícola apoyado en una base amplia permitirá alcanzar los objetivos de atenuación
de la pobreza, creación de empleos y distribución de ingresos1. La política económica es
1
Se presenta un examen completo y actualizado de esta cuestión en la introducción y en el capítulo 1 de A.
Singh y H. Tabatabai (directores de la publicación): Economic crisis and Third World agriculture (Cambridge,
University Press, 1993); véase también Ph. Egger: Travail et Agriculture dans le Tiers Monde, Pour une politique
active de iemploi rural (Ginebra, OIT, 1993).
10
INDC0MU5I-5.S96
decisiva para permitir un crecimiento sostenido de la agricultura. Las políticas macroeconómicas
que reduzcan las distorsiones de los precios relativos, los tipos de cambio y los regímenes
comerciales tenderán a conseguir un mejor reparto de los factores de producción elevando la
producción en el sector de bienes comerciables con un alto coeficiente de mano de obra. Las
políticas microeconómicas de inversión en obras de infraestructura y en capital humano
facilitarán igualmente el crecimiento de la productividad. El aumento de la productividad de la
mano de obra en el sector agrícola incrementa el poder adquisitivo, el cual a su vez aumenta
la demanda de bienes y servicios de otros sectores, con lo cual se estimula el crecimiento
económico general. Este modelo de crecimiento es el que se observa, por ejemplo, en la
actualidad en Indonesia, y que ya se dio anteriormente en los países de Asia oriental'.
1.2.
Reformas estructurales, liberalización del comercio
y disparidades en el bienestar de las zonas
rurales y urbanas
La reforma agraria
En la historia agraria de las sociedades rurales, la cuestión que prima sobre todas las demás
es la referente a la distribución de los derechos de propiedad de la tierra y la organización de
la producción, así como los intentos para reformarlas. Los argumentos que se han esgrimido
a favor y en contra de la reforma agraria están bien documentados2. En los años sesenta y
setenta, el amplio respaldo que se dio a la reforma agraria para poner en práctica principios de
equidad y eficiencia se basaba en observaciones no refutadas de que las pequeñas explotaciones
agrícolas familiares eran más eficientes que las grandes. Para defender esta premisa se sostuvo
durante mucho tiempo que existía una relación inversamente proporcional entre las dimensiones
de la explotación y la producción por hectárea. Durante los años ochenta y principio de los
noventa, la reforma agraria siguió siendo un tema de actualidad en el programa político de
muchos países, por dos razones. En primer lugar, la disminución de la relación factor humanotierra en muchas regiones hizo que se insistiera en la necesidad de ocuparse de los desequilibrios
en la tenencia de tierras; en segundo lugar, muchas de las redistribuciones de tierras obligatorias
impulsadas por el Estado en los años cuarenta y cincuenta, o incluso antes, estuvieron a la altura
de las expectativas. Hoy en día ocurre lo contrario: las explotaciones agrícolas estatales y
colectivas están volviendo a pasar a manos de explotaciones familiares privadas. El objetivo de
la reforma agraria, a saber, el traspaso de las tierras a los pobres de las zonas rurales a fin de
encauzar hacia ellos ingresos y empleos, sigue siendo válido. Sin embargo, al adoptar las
medidas tendentes a lograr ese fin debería tenerse en cuenta la experiencia adquirida
recientemente.
La reforma agraria es tan compleja como los regímenes de propiedad y de arriendo de
tierras, que pueden ser de muchos tipos. Ahora bien, cabe distinguir cuatro grandes clases de
reformas agrarias, basadas en:
i)
el establecimiento de topes para la propiedad de tierras que utilizan criterios de superficie,
y distribución entre los pobres sin tierra de las tierras que excedan el tope establecido;
ii)
la adopción de una legislación en materia de arrendamiento agrícola, con disposiciones,
entre otros extremos, sobre la prohibición, la restricción y la reglamentación de los
derechos de los arrendadores;
iii) el otorgamiento de títulos de propiedad sobre las tierras, y
1
A. Booth: «Indonesian agricultural development in comparative perspective», en World Development, Vol.
17, No. 8, 1989.
2
R. Sobhan: Agradan reform and social transformation: Preconditionsfor development (Londres, Zed Books,
1993).
INDCOMU5I-5.S96
11
iv) la concesión de incentivos de mercado para la reforma agraria, incluida la privatización
de las explotaciones agrícolas estatales y colectivas '.
Los resultados obtenidos con cada una de las cuatro clases mencionadas son desiguales,
como lo demuestran los ejemplos que se citan a continuación. Bangladesh, Brasil, Filipinas,
India y Zimbabwe han introducido topes para la propiedad de tierras, con la consiguiente
distribución entre personas pobres de las tierras que superan los topes. Si bien la aplicación ha
sido lenta a menudo y los resultados no han estado a la altura de las expectativas, ha habido una
distribución de tierras. De acuerdo con datos recientes relativos a Zimbabwe, en 1982 se había
fijado como objetivo el reasentamiento de 162.000 granjeros en 10 millones de hectáreas, pero
en 1989 sólo se habían asentado 51.400 granjeros en 3,1 millones de hectáreas, es decir un poco
menos de un tercio de la cantidad prevista2. Los resultados del programa de reforma agraria
global que se introdujo en Filipinas en 1987 también han sido lentos, aunque es innegable que
se han hecho algunos progresos3.
En cuanto a la adopción de legislación en materia de arrendamiento agrícola se ha
recurrido mucho a la misma en Asia y América Latina a fin de proteger los derechos y el
bienestar de los arrendadores. A nivel internacional se ha intentado sentar pautas sobre estas
cuestiones; un ejemplo de ello es la Recomendación sobre los arrendatarios y aparceros, 1968
(núm. 132). Ahora bien, en muchos casos las medidas de reforma agraria han resultado
contraproducentes, pues han dado lugar a que se expulse a los arrendadores y a los trabajadores
de grandes explotaciones agrícolas por temor a que las tierras les sean cedidas. Es lo que ha
ocurrido en el Brasil y en otros países de la región. Los costos sociales han sido importantes,
ya que los arrendadores han pasado a convertirse en trabajadores estacionales.
Con el sistema de otorgamiento de títulos de propiedad lo que se busca es permitir que los
propietarios se incorporen en el mercado formal de propietarios de tierras gozando de las
garantías apropiadas. En 1994 se inició en Indonesia un proyecto de otorgamiento de títulos de
propiedad a largo plazo 4 . En Sudáfrica, está por introducirse un proyecto de legislación que
ofrece el otorgamiento de títulos legales de propiedad de tierras que cultivan en su mayoría
granjeros negros que no tenían ningún derecho sobre ellas cuando regía el sistema de
apartheid5. En algunos países se han introducido reformas de otorgamiento de títulos de
propiedad con objeto de liberalizar el mercado de la tierra. En Egipto, las reformas introducidas
en junio de 1992 elevaron el alquiler de la tierra hasta acercarlo a su nivel real de mercado, a
fin de alentar las inversiones más productivas en lugar de asentar a arrendadores de baja
productividad, que fue uno de los principales objetivos de la reforma agraria de 19526. En
México, el Gobierno liberalizó el mercado de la tierra en diciembre de 1991 al aumentar el
tamaño máximo de las propiedades de tierra, suprimir las restricciones aplicadas a las
inversiones del sector privado en la agricultura, y al conferir derechos de propiedad privada
(incluido el derecho de venta) a los agricultores de tierras comunales (ejidatarios)1. Estas
reformas facilitarán sin duda las inversiones necesarias en el sector agrícola, aunque se debate
si son favorables para los intereses de los ejidatarios o agricultores de las tierras comunales
M. Lipton: «Land reform as commenced business: The evidence against stopping», en WorldDevelopment,
Vol. 21, No. 4, 1993.
2
OIT: Structural change and adjustment in Zimbabwe, Occasional paper No. 16 (Ginebra, OIT, 1993).
3
E.M. Maceda: «The CARP after 6 years: Still an elusive dream?», en Manila Bulletin (Manila), 12 y 13 de
agosto de 1993.
12
4
«Indonesia, hungry for land», en The Economist (Londres), 5 de marzo de 1994.
5
Financial Times (Londres), 29 de junio de 1995.
6
OIT: «Egipto: contrarreforma agraria», en Actualidad Sociolaboral, núm. 4, 1992 (Ginebra).
7
OIT: «México: una reforma agrícola importante», en Actualidad Sociolaboral, núm. 2, 1992 (Ginebra).
INDCOMU51-5.S96
pobres'. En el Perú se han adoptado reformas similares en fecha reciente2. Estas reformas
de otorgamiento de títulos de propiedad y de arrendamiento están destinadas a liberalizar el
mercado de la tierra mediante la supresión de los obstáculos institucionales. Las mismas
combinan las medidas de reforma agraria con una mayor liberalización del mercado de las
tierras.
En Europa central y oriental y en Asia central se han venido aplicando importantes
reformas agrarias desde 1991. A estos efectos, se están dando dos procesos con toda una
variedad de marcos jurídicos y normas. El primero de ellos consiste en el desmantelamiento de
las granjas estatales y colectivas, pues se están vendiendo o subastando parcelas de las mismas.
Las granjas cooperativas también están siendo divididas, pero las parcelas normalmente se
distribuyen entre los miembros de las cooperativas. El segundo proceso es la devolución de las
tierras a los propietarios originales o a sus herederos, y en él los gobiernos locales desempeñan
un papel señero. Todo el proceso en su conjunto ha sido lento en Bulgaria y en Polonia,
complejo en Hungría y más rápido en Rumania. En todos los países se ha establecido un
mercado de la tierra, aunque en Bulgaria y Albania no es posible comprar tierras 3 . A pesar
de haberse adoptado algunas disposiciones legislativas sobre la propiedad privada de tierras, en
la Federación de Rusia, Ucrania y los países de Asia central ha habido muy pocos cambios 4 .
En todos estos casos, el desempleo de los antiguos asalariados y técnicos agrícolas alcanza
niveles muy altos. Actualmente, la dificultad de la situación estriba en estimular la producción
orientada hacia el mercado.
Las economías socialistas que han adoptado principios de economía de mercado, tales como
Viet Nam y Argelia, también han introducido medidas de reforma agraria. En Viet Nam, en
julio de 1993 se reconocieron a los campesinos derechos para el usufructo de sus tierras a largo
plazo, con inclusión del derecho de traspasar, intercambiar, arrendar y heredar tierras. Sin
embargo, la superficie de los terrenos individuales no puede sobrepasar las 3 hectáreas por
hogar. Estas medidas confirman que se ha pasado de un sistema de cooperativas agrícolas
estatales ineficientes a un sistema de granjas privadas5. En Argelia, el Gobierno ha decidido
privatizar las granjas de Estado establecidas tras la nacionalización de la tierra en 1972, aunque
el ordenamiento jurídico de esta modificación aún no está a punto 6 .
Se han introducido incentivos de mercado en relación con la reforma agraria a fin de zanjar
entre una política de compensación fiscal inviable y una política de expropiación. Para tales
efectos, se recurre a toda una serie de incentivos de mercado y fiscales con objeto de conseguir
que la reforma agraria resulte económica y políticamente aceptable para los grandes
propietarios, y algunos de esos incentivos se aplican en los antiguos países socialistas. En el
Brasil también se ha estado experimentando con una reforma agraria políticamente viable,
recabando el apoyo de los propietarios para el fomento de las pequeñas explotaciones. La
evolución de dicha reforma dependerá en gran medida de los resultados de las pequeñas
explotaciones en el mercado, resultados que dependen mucho de un suministro de insumos, y
de vías de comercialización apropiados, de inversiones en obras de infraestructura, de la
1
E. Klein, P. Peek y R. Plant (editores): La modernización agrícola y el empleo rural en méxico, OIT,
versión preliminar de un informe, marzo de 1994.
2
Financial Times (Londres), 18 de julio de 1995.
3
Euroconsult, Centre for World Food Studies: Farm restructuring and land tenure in reforming socialist
economies: A comparative analysis of Eastern and Central Europe, World Bank Discussion Paper No. 268,
Washington DC, Banco Mundial, 1995.
4
M. Kaminski: «Ukraine struggles towards farm reforms», en Financial Times (Londres), 14 de julio de 1995.
5
M. Hiebert: «Land of hope: Vietnam gives farmers greater security of tenure», en Far Eastern Economic
Review (Bangkok), 29 de julio de 1993.
6
INDCOMU51-5.S96
Marches Tropicaux et Méditerranéens (París), 22 de mayo de 1992, pág. 1299.
13
educación y la sanidad y de las investigaciones, que constituyen los problemas más tradicionales
que plantea el fomento de la agricultura'.
La reforma agraria tiene repercusiones directas sobre los asalariados agrícolas. En efecto,
los planes de reforma agraria pueden redundar en la expulsión de arrendadores, con lo cual se
eleva la oferta de asalariados ocasionales y a veces la privatización de las explotaciones
agrícolas estatales y colectivas puede ocasionar un importante desempleo entre los antiguos
trabajadores asalariados, que tal vez no tienen las calificaciones necesarias para convertirse en
propietarios y granjeros por cuenta propia. A la inversa, una reforma agraria exitosa puede
redundar en un aumento de la demanda de mano de obra asalariada a medida que un grupo cada
vez mayor de granjeros con explotaciones pequeñas y medianas más eficientes utiliza más mano
de obra por hectárea y contrata a más personal. En una situación de demanda como ésta puede
haber más competencia que en una situación en la que sólo hay un propietario que detenta el
monopolio de la contratación de mano de obra. Por otra parte, esto puede suponer una
modificación del equilibrio del poder político más favorable para los asalariados agrícolas.
En los próximas años, numerosos países seguirán teniendo que abordar importantes
problemas relativos a la distribución de la tierra que repercutirán en la situación de los
trabajadores agrícolas.
El comercio agrícola
Las exportaciones mundiales de productos agrícolas han registrado una tasa de crecimiento
ligeramente más rápida que la de la producción agrícola mundial: un 3,3 por ciento en promedio
en 1980-1992, frente a un 2,1 por ciento. Habida cuenta de que la suma de las exportaciones
y la producción total de mercancías ha aumentado a una tasa de aproximadamente un 5 por
ciento, la proporción de productos agrícolas en el comercio de mercancías casi se ha dividido
por dos, pasando de un 20 por ciento en 1970 a un 10 por ciento en 1990, para luego aumentar
un 12,2 por ciento en 19922.
En cifras absolutas, el valor del comercio de productos agrícolas se incrementó en un 42
por ciento, pasando de 234.000 millones de dólares en 1980 a 332.000 millones de dólares en
1993. El comercio agrícola está dominado por los países desarrollados a los que les corresponde
el 72 por ciento de las exportaciones e importaciones de productos agrícolas del mundo entero.
Los porcentajes correspondientes a cada región en las exportaciones mundiales de productos
agrícolas en 1993 se indican en el gráfico 1.6, en que se destaca la parte importante que
corresponde a la Unión Europea, que es de un 45 por ciento del total.
Las corrientes de inversiones extranjeras directas alcanzaron, en 1993, 195.000 millones
de dólares, un 16 por ciento menos que el nivel histórico de 232.000 millones de dólares,
registrado en 1990. El total de esas inversiones aumentó con arreglo a una tasa media anual de
24 por ciento entre 1986 y 1990. En 1993, los países en desarrollo atrajeron aproximadamente
un 40 por ciento de las inversiones extranjeras directas. Asia y América Latina se repartieron
el grueso de los 80.000 millones de dólares de las corrientes de inversiones extranjeras directas
que afluyeron a los países en desarrollo. Aun cuando la agricultura capta sólo una pequeña
fracción de esta cantidad, la misma no es insignificante. En los países desarrollados, a principios
de los años noventa, la parte correspondiente a la agricultura de las inversiones extranjeras
directas era de menos de un 1 por ciento, aunque el nivel absoluto de inversiones ha registrado
un importante aumento. Estas cifras eran de un 2,2 por ciento y de un 2,7 por ciento en
América Latina y en Asia, respectivamente, regiones que han registrado importantes aumentos
del nivel de inversiones extranjeras directas en la agricultura desde principios de los años
1
Véase M. Lipton, op. cit., y H.P. Binswanger y K. Dininger: «South African land policy: The legacy of
history and current options», en World Development (Oxford), Vol. 21, No. 9, 1993.
2
GATT: Estadísticas: El comercio international (Ginebra 1993).
14
INDCOMU5I-5.S96
ochenta. En España, Guatemala y Malasia se observa que las partes relativas de las inversiones
extranjeras directas en la agricultura son altas '.
Gráfico 1.6.
Proporción en tanto por ciento de las distintas regiones en las
exportaciones mundiales de productos agrícolas, 1 9 9 3
África
subsahariana
Europa oriental
Cercano Oriente/
África del Norte
Oceanía
América Latina/
y Caribe
Asia
Fuente: FAO, AGROSTAT, 1994.
Las empresas multinacionales ocupan un lugar modesto en la producción de productos
agrícolas, a diferencia de la amplia participación que tienen en el comercio de productos básicos
agrícolas, a menudo superior al 80 por ciento (cuadro 1.5).
En los Estados Unidos y en la Unión Europea, en donde tienen su base la mayoría de las
empresas multinacionales agrícolas, éstas controlan entre el 70 y el 80 por ciento del comercio
internacional de trigo, maíz y soja, y cuatro empresas representan entre el 70 y el 90 por ciento
de esa suma. Estas empresas también dominan la transformación primaria del maíz y de las
semillas oleaginosas. El crecimiento de las exportaciones subvencionadas tanto en Estados
Unidos como en la Unión Europea ha favorecido la participación de las empresas
multinacionales en el mercado internacional de cereales2.
En este contexto, conviene examinar los resultados de la Ronda Uruguay de liberalización
del comercio, que culminó en Marrakech en abril de 1994, en la que se incluían importantes
medidas para el sector agrícola. El acuerdo entró en vigor el 1." de julio de 1995. Los cuatro
puntos principales relativos a la agricultura son:
i) convertir todos los tipos de obstáculos no arancelarios al comercio (en forma de
contingentes, derechos, precios mínimos de importación, obtención de licencias) en
aranceles;
ii) reducir en un plazo de seis años todos los aranceles en un 36 por ciento en relación con
el nivel que tenían en 1986-1988, con un mínimo de un 15 por ciento para cada partida
arancelaria; los países en desarrollo han de recortar sus aranceles en un 24 por ciento en
un plazo de diez años;
1
UNCTAD: Worldlnvestment Repon (Ginebra, Naciones Unidas, 1994); Naciones Unidas: WorldInvestment
Directory 1992 (Nueva York, 1993).
2
M. Scoppola: «Multinational and agricultura! policy in the EC and USA», en Food Policy (Oxford), Vol.
20, No. 1, 1995.
INDC0MM51-5.S96
15
Cuadro 1.5.
Partes porcentuales del comercio de productos básicos agrícolas
que controlan las empresas multinacionales
Producto básico
Proporción de las exportaciones mundiales
comercializada por las 3-6 más
grandes empresas multinacionales
Trigo
85-90
Maíz
85-90
Azúcar
Café
60
85-90
Arroz
70
Cacao en grano
85
Té
80
Banano
70-75
Algodón
85-90
Tabaco
85-90
Caucho natural
70-75
Yute y productos
de yute
85-90
Fuente: Clairmont y Cavanagh, 1988, citados en «Las perspectivas económicas globales y los países en
desarrollo», del Banco Mundial y Ediciones Mundi-Prensa (Madrid, 1995).
iii) reducir los niveles de apoyo interno en un 20 por ciento en un período de cinco años, en
el caso de los países desarrollados, y en un 13,3 por ciento en el de los países en
desarrollo, y
iv) reducir en un 21 por ciento el volumen de las exportaciones que reciben subvenciones a
la exportación y reducir en un 36 por ciento los gastos en subvenciones a la exportación
durante el período comprendido entre 1995 y el año 2000.
Estas medidas no se aplican a los países menos adelantados y para los países en desarrollo
se establecen objetivos menos estrictos y más tiempo de ajuste. La Ronda Uruguay sigue
teniendo objetivos parciales ya que el nivel de protección de la agricultura seguirá siendo alto
en la mayoría de los países de ingresos elevados. Sin embargo, la liberalización limitada del
comercio que tendrá lugar entre 1995 y el año 2000 tendrá repercusiones en los precios
mundiales. A tenor de diversas estimaciones habrá modificaciones de los precios que oscilan
entre -1 y 4 por ciento en el año 2002 '.
La agricultura de las zonas templadas resulta más beneficiada y la de las zonas tropicales,
ligeramente perjudicada, pero en términos generales, se trata de cambios ligeros. Los
importadores netos de productos alimenticios, principalmente en África y en el Oriente Medio,
tendrán que hacer frente a un alza de los precios de los productos alimenticios importados (los
envíos de ayuda alimentaria se excluyen del ámbito de aplicación de las medidas) y dichos
países pueden tener ventajas en otros rubros o ajustarse al alza de los precios aumentando su
producción nacional. Según estimaciones de la FAO, en África, el aumento de los costos de
importación de los productos alimenticios será muy superior al aumento de las entradas por
concepto de exportación de productos agrícolas2. En su mayoría, los principales países
Goldin y van der Mensbrugghe, citados en el documento del Banco Mundial titulado: Las
perspectivas económicas y los países en desarrollo (Madrid, Coedición del Banco Mundial y Ediciones MundiPrensa, 1995).
2
FAO: Situación y perspectivas de los productos básicos 1994-1995 (Roma, FAO, 1995).
16
INDCOMM5I-5.S96
exportadores de productos agrícolas, principalmente en la Unión Europea y los Estados Unidos,
seguirán beneficiándose de una alta productividad y de subvenciones elevadas en espera de que
se adopten otras medidas de liberalización del comercio, con lo cual se facilitará su expansión
en los mercados mundiales. A muchos países — ya sea con un nivel más bajo de productividad
en el sector agrícola o bien con condiciones naturales más duras, o con una mano de obra
agrícola más numerosa que trabaja principalmente en pequeñas explotaciones — les resultará
difícil competir con los grandes productores y tal vez tengan que examinar la posibilidad de
adoptar medidas de transición para atenuar los efectos probables de la liberalización del
comercio. Algunos países ya han recurrido a medidas arancelarias adicionales para proteger a
los productores nacionales de una baja de los precios mundiales. En vista de la probable
evolución a la baja de esos precios, podría ocurrir que esta política no sea viable1. La
trascendencia de la Ronda tal vez resida en que constituye una clara indicación a los gobiernos
de que la forma en que intervienen en el sector agrícola para mejorar la eficiencia ha de
cambiar: deben abandonar las distorsiones de los precios para hacer inversiones en
infraestructura. Es posible que este cambio tarde en hacerse realidad, pero ya se ha empezado
de buen pie.
Evoluciones regionales de la liberalización económica
y comercial de la agricultura
Desde comienzos de los años ochenta, en prácticamente la totalidad de los países y
regiones del mundo, el sector agrícola ha experimentado algún tipo de liberalización económica
y comercial. Si bien los gobiernos siguen interviniendo en alto grado en ese sector, ahora se
tiende hacia una menor intervención del gobierno y hacia una mayor participación del sector
privado. Las limitaciones de orden presupuestario, la ineficiencia de ciertas medidas o la
conclusión de tratados, tanto internacionales como regionales, han redundado en modalidades
y grados diversos de liberalización económica y comercial en el sector. Las reformas que se
están aplicando para tales efectos se refieren a cuestiones tales como los controles de precios,
la imposición de derechos, las medidas de apoyo, y la participación del Estado en la
comercialización y el suministro de insumos, y buscan aumentar la eficiencia de la producción
agrícola y reducir los costos que está supone en el presupuesto estatal. Esta evolución hacia la
fijación de precios más acordes con el mercado y al aumento de la participación del sector
privado en la comercialización y en el suministro de insumos se está dando en todas partes. La
profundidad y la rapidez de la reforma varía mucho de un caso a otro, pero la dirección que
se observa no ofrece lugar a dudas.
En el África subsahariana, una gran parte del PNB procede del sector agrícola (35 por
ciento en promedio), y la mayoría de la mano de obra trabaja en ese sector (70 por ciento). Esto
indica que el rendimiento del sector agrícola es fundamental para el crecimiento económico y
la mitigación de la pobreza. Ese sector debe tener una tasa de crecimiento de por lo menos un
4 por ciento anual para que la tasa de crecimiento por habitante sea de un 1 por ciento y se
reduzca la pobreza2. En toda África, desde 1985 se han venido aplicando importantes reformas
de política para regular cuestiones tales como los sistemas de control de precios de Estado, la
sobreevaluación de las monedas, la imposición excesiva de derechos a las exportaciones
agrícolas, y la intervención gubernamental en la comercialización y el suministro de insumos.
Las reformas estaban destinadas a reducir la intervención directa de los gobiernos y a aumentar
las inversiones en obras de infraestructura, investigaciones y educación y salud en las zonas
1
A. Valdés y J. Zietz: «Distorsions in world food markets in the wake of GATT: Evidence and policy
implications», en World Development (Oxford), Vol. 23, No. 6, 1995.
2
K.M. Cleaver y W.G. Donovan: Agriculture, poverty and policy reform in sub-Saharan África, World Bank,
Discussion Paper No. 280 (Washington, DC, Banco Mundial, 1995).
1NDCOMU51-5.S96
17
rurales, pero en la mayoría de los casos su aplicación se ha hecho con lentitud y de manera
incompleta. Al principio, en las medidas de ajuste se hacía mucho hincapié en las reformas de
los precios, con la esperanza de estimular una vigorosa respuesta de la oferta. El aumento de
los precios agrícolas — mediante ajustes cambiarlos, reducciones de impuestos o mayor
exposición de los mercados a la competencia — es indispensable, pero no lo son menos las
inversiones en infraestructuras y en otros factores como lo pone de relieve el conocimiento más
exacto de las limitaciones con que tropiezan los agricultores africanos en materia de insumo
ajenos a los precios: caminos y sistemas de riego, nueva tecnología, mejores servicios
financieros y reformas sociopolíticas en las que, por ejemplo, se confiere más responsabilidad
a las organizaciones de granjeros. La reacción del sector privado ante las reformas fue más lenta
de lo que cabía prever, ya que muchas empresas son demasiado pequeñas, carecen de servicios
auxiliares adecuados, y las desalienta la deficiencia de las redes de carreteras y de
infraestructuras. Hasta la fecha, tan sólo unos cuantos países han logrado alcanzar tasas de
crecimiento cercanas al 4 por ciento ideal. Entre ellos figuran cuatro grandes países, a saber,
Kenya, Nigeria, República Unida de Tanzania y Uganda, pero en el 70 por ciento del sector
agrícola de los países al sur del Sahara los progresos han quedado a la zaga de las expectativas.
Se prevé que para la mayoría de los países menos adelantados — y cabe señalar que 33 de los
48 países de esta categoría están en África — los resultados de la Ronda Uruguay se limitarán
a un aumento de los gastos para la importación de alimentos. El África subsahariana, sin
embargo, depende en gran medida de los precios internacionales de los productos básicos, que
se han recuperado muy ligeramente después de la caída que registraron a principios de los años
noventa, y que siguen siendo sumamente inestables.
Entre 1980 y 1992, el crecimiento medio del sector agrícola de América Latina y el Caribe
fue de un 2 por ciento, tasa ligeramente superior a la del crecimiento del PNB total (1,8 por
ciento). La agricultura ha sabido resistir mejor que otros sectores a la crisis de los años ochenta.
Aunque el sector agrícola representó menos de un 15 por ciento del PNB, la parte que le
correspondió en el total de las exportaciones de mercancías en 1993 fue de aproximadamente
un 24 por ciento. La doble vertiente del sector agrícola explica esta situación, pues en él
coexisten un sector con un alto coeficiente de capital orientado hacia la exportación, que está
en expansión, y un sector que consta de pequeñas explotaciones inmerso en la pobreza y que
es de mera supervivencia. Las políticas estatales siempre han favorecido el sector comercial
mediante una atribución muy poco equitativa de las medidas de apoyo. La crisis fiscal de los
años ochenta redujo drásticamente la asistencia proporcionada por el Estado al sector agrícola,
forzando así a la industria a adoptar una serie de medidas destinadas a aumentar la
productividad y a recortar los costos. Sólo las explotaciones agrícolas más eficientes han podido
invertir en tecnología avanzada, mientras que las más pequeñas han tendido a quedar aun más
marginadas.
La liberalización del comercio agrícola constituye una cuestión de importancia capital en
América Latina, donde la mayoría de los productos básicos para exportación ya no se benefician
de importantes subvenciones, por lo que compiten en condiciones desiguales con los productos
agrícolas del hemisferio Norte que reciben subvenciones. Los países de América Latina
esperaban mucho de los resultados de la Ronda Uruguay, ya que los grandes exportadores de
la región, tales como la Argentina, el Brasil y Uruguay habían de beneficiarse
considerablemente de la liberalización progresiva del comercio agrícola. La experiencia de
México y del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) merece que nos
detengamos, pues tal vez prefigura el cauce que puede tomar la liberalización del comercio. La
mayoría de los estudios sobre los efectos del TLC en el sector agrícola de México, en particular
en la producción de maíz, prevén la posibilidad de que haya importantes repercusiones para el
mercado laboral y el bienestar social. En México, la producción de maíz recibe importantes
subvenciones, al igual que los precios al consumidor de este producto, aunque no tanto como
la producción. La supresión de las subvenciones a la producción y la liberalización de las
18
1NDCOMM5I-5.S96
importaciones de maíz podrían ahuyentar del sector a numerosos pequeños productores de maíz
que practican el cultivo de secano. Se estima que esto redundaría en la pérdida de 700.000
empleos, un aumento del éxodo rural y una merma de los salarios rurales. Al mismo tiempo,
los consumidores se beneficiarían de una baja del precio del maíz. Los trabajadores rurales
percibirían salarios más bajos, pero a la vez se produciría una baja de los precios de los
alimentos y los cultivos de regadío de exportación tendrían mayor acceso al mercado de los
Estados Unidos, aunque esto no contrarrestaría los efectos sobre los pobres de las zonas rurales.
Afinde compensar las repercusiones negativas sobre el bienestar social, el Gobierno de México
introdujo en 1993 el programa Procampo cuyo objeto es asistir a los pequeños productores
rurales, sustituyendo el programa de apoyo a los precios por el pago de un ingreso directo
basado en la superficie de la tierra, así como otras medidas de apoyo '.
En Asia, entre 1980 y 1992 la producción agrícola ha registrado una tasa de crecimiento
anual de un 3-4 por ciento. Los países de ese continente han estado aplicando una estrategia de
dos vertientes que consiste en garantizar la seguridad alimentaria nacional aumentando la oferta
para ajustaría al crecimiento demográfico, y en promover las exportaciones. La alta fertilidad
de la población de Asia hace del abastecimiento del mercado nacional una consideración de
primer orden. En los años ochenta, la mayoría de los países registraron aumentos espectaculares
en la producción de alimentos mediante una combinación de subvenciones y de inversiones,
sobre todo en regadío. Indonesia utilizó las entradas generadas por el petróleo para mantener
las inversiones agrícolas y subvencionar los abonos, y la India ha aplicado una política de
sustitución de las importaciones proporcionando apoyo a los cultivadores de trigo y de arroz con
distintas medidas basadas en los precios y en el suministro de insumos. Las exportaciones
agrícolas también se han fomentado con tesón, pero se ha recurrido más a la adopción de
medidas de apoyo a la producción y a las inversiones que al pago de subvenciones directas a
la exportación.
La liberalización del comercio plantea problemas especiales para los países de Asia. Más
del 60 por ciento del comercio agrícola de Asia se desarrolla dentro de la misma región, y por
lo tanto no se beneficiará de las medidas más estrictas de reducción de las subvenciones de la
Ronda Uruguay. Sin embargo, está claro que varios países van a partir con buen pie debido a
que es probable que aumente la demanda internacional de sus productos. Es el caso de los
exportadores de arroz, tales como Tailandia y Viet Nam y los de té y café como la India e
Indonesia. El rápido aumento de los ingresos por habitante de la región está modificando los
hábitos y los gustos en materia de alimentación, con lo cual hay una mayor demanda de
productos alimenticios diversificados de calidad superior que no forman parte de los productos
básicos tradicionales. Cabe esperar que la liberalización del comercio estimule esta
diversificación de la demanda. El verdadero problema que se plantea a los países asiáticos, sin
embargo, es el efecto que tiene la liberalización del comercio en los mercados nacionales de
productos alimenticios debido a la estrecha relación que hay entre los precios de los alimentos
y la pobreza. Los precios internacionales de los cereales alimenticios tienden a ser inestables
y el mayor grado de estabilidad que puede resultar de la liberalización del comercio sólo puede
conseguirse de manera gradual. Los instrumentos de intervención de los gobiernos tienden a
tener un alcance limitado en el marco de una política de mercado abierto. De ahí que tal vez
sea necesario examinar con detenimiento las repercusiones que tiene la liberalización total del
comercio en el sector alimentario, antes de ponerla en práctica. Asimismo, cabe prever que los
importadores netos de alimentos, tales como Bangladesh y Sri Lanka, tengan que asumir un
aumento de los precios de los alimentos correspondiente a la reducción de las subvenciones de
los países exportadores. La liberalización de las importaciones de arroz en el Japón, la
1
Financial Times (Londres), 5 de octubre de 1995; S. Levy y L.W. Young: «Free trade or fair trade? NAFTA
anagricultural labor», en Latin American PerspectivesfJhousandOakes, California), Vol. 22, No. 1, invierno, 1995.
INDC0MM51-5.S96
19
República de Corea y Taiwán, China, ha sido motivo de controversias. En los tres casos, los
productores de arroz son acreedores a importantes subvenciones, y los consumidores pagan
varias veces el precio internacional. Así, la liberalización de las importaciones reducirá los
precios nacionales del arroz, pero también podría marginar aún más a los productores de arroz.
Lo más probable es que se produzca una apertura gradual del mercado nacional del arroz a tono
con las reformas de las medidas de apoyo y la adopción de medidas para aumentar la
productividad.
Los sectores agrícolas de América del Norte y de Europa occidental ocuparon un lugar
destacado en las conversaciones de la Ronda Uruguay debido al alto nivel de las subvenciones
y a otras medidas de apoyo concedidas a los agricultores. En ambas regiones, las medidas de
apoyo a la producción han aumentado muchísimo la producción y las exportaciones. Dichas
medidas tienden a concentrarse en las explotaciones agrícolas más grandes, como en el caso de
los Estados Unidos, en donde el 15 por ciento de un total de 1,9 millones de explotaciones
recibió el 90 por ciento de los pagos directos del Gobierno en 1992'. En la Unión Europea,
el 80 por ciento de los gastos de la política agrícola común (PAC) se concentran en sólo un 20
por ciento de los granjeros2. Esta situación ha tendido a reducir el número de explotaciones
agrícolas, a la par que ha hecho que aumenten las dimensiones medias de las mismas, lo cual
ha acentuado las disparidades de los ingresos en el sector. Sin embargo, la reducción de las
subvenciones y los programas de apoyo a los precios convenidos en la Ronda Uruguay sólo
reflejan parcialmente la modificación de la situación general en que se desenvuelve el sector
agrícola en Europa y América del Norte. Cada vez se justifican menos los altos niveles de
apoyo. En dos países, Australia y Nueva Zelandia, se han suprimido todas las subvenciones3,
lo que ha reforzado la competitividad del sector agrícola, pero ha reducido la contratación de
mano de obra, en particular en las actividades de transformación y abastecimiento.
Cabe destacar tres acontecimientos más, a saber, la «ecologización» de la producción
agrícola, las nuevas exigencias en materia de calidad, y la diversificación de las fuentes de
ingresos. La utilización intensiva de insumos para la producción puede acarrear costos
sumamente importantes para el medio ambiente, ya que el recurso excesivo a los abonos y
productos químicos tiende a contaminar la tierra y el agua. La potenciación del rendimiento por
hectárea era un objetivo racional cuando las medidas de apoyo fomentaban una mayor
producción; sin embargo, los agricultores y el público en general se dan ahora mejor cuenta de
los costos que acarrea una agricultura con un alto coeficiente de insumos. Numerosos países
están poniendo mucho empeño en utilizar de manera más responsable y respetuosa del medio
ambiente los insumos químicos, así como alternativas a los plaguicidas químicos. El segundo
hecho, que está relacionado con el primero, consiste en una creciente demanda de una variada
gama de productos de calidad que se ajustan a normas específicas de salud (y seguridad). Los
reglamentos sanitarios y fitosanitarios se incluyen en el acuerdo de la Ronda Uruguay, en el
cual se invita a los gobiernos a que no impongan más medidas restrictivas de lo necesario4.
Ante la Organización Mundial del Comercio ya se han presentado varias diferencias acerca de
las normas de seguridad de los productos alimenticios. Para los grandes exportadores de los
Estados Unidos, la preferencia por los alimentos de mayor calidad centrada en la demanda es
1
The Economist (Londres): «Of wheat and welfare», 11 de febrero de 1995.
2
Comisión Europea: EC agriculturalpolicy for the 21 st century, European Economy, Reports and Studies,
No. 4 (Bruselas, 1994).
3
OCDE: Farm employment and economic adjustment in OECD countries (París, 1994); A. Maitland: «NZ
farmers fmd life after subsidies surprisingly rewarding», en Financial Times (Londres), 20 de abril de 1994.
4
20
F. Williams: «Health high on WTO menú», en Financial Times (Londres), 8 de junio de 1995.
INDC0MU51-5.S96
motivo de preocupación pues reconocen la necesidad de pasar de la exportación de productos
a granel a la exportación de productos alimenticios elaborados '.
La diversificación de las fuentes de ingresos está relacionada tanto con la disminución de
los ingresos de las explotaciones medianas y pequeñas, como con la modificación del papel de
la comunidad agrícola, que en adelante tal vez no se dedique exclusivamente a la producción,
sino también a toda una gama de actividades de otro tipo que van desde el turismo a la
jardinería paisajística. La producción y la gestión de la tierra son dos esferas que pueden exigir
distintas formas de remuneración2. Tanto en América del Norte como en Europa occidental
las reformas de la política agrícola anuncian un abandono del apoyo a los precios para apoyar
los ingresos, lo cual implica una reducción de la mayoría de los precios agrícolas, que a su vez
afectará al valor de la tierra y otros bienes de capital. Asimismo, este cambio servirá de apoyo
a los objetivos no relacionados con la producción, como la conservación del medio ambiente
y el sustento de las pequeñas comunidades rurales con dificultades particulares, tales como las
zonas de montaña. En los Estados Unidos, es de prever que la reforma del proyecto de ley
sobre las explotaciones agrícolas en 1995 también provoque una reducción del apoyo a los
agricultores. Se tiene previsto hacer reformas similares a la PAC.
El incremento de las exportaciones de los principales países exportadores y la reducción
de las subvenciones facilitarán la adopción de cambios estructurales tanto en los modelos de
producción como en las medidas de apoyo. La OCDE prevé que los mercados más dinámicos
para sus exportaciones agrícolas serán Asia y América Latina, en donde se están implantando
rápidamente regímenes alimenticios ricos en proteínas. Según las proyecciones, las
importaciones de trigo y de cereales secundarios de los países que no pertenecen a la OCDE
aumentarán un 21 y un 65 por ciento, respectivamente, para el año 2000 3 .
En Europa central y oriental y en Asia central, las reformas de economía de mercado han
tenido un ritmo más lento en la agricultura que en otros sectores. La producción se contrajo
drásticamente durante todo el período de 1991 a 1994, tras la desorganización de la producción
y la distribución. De resultas de ello, los salarios del sector agrícola se redujeron
considerablemente, en algunos casos en un 50 por ciento. El desempleo se ha disparado en el
sector de la producción primaria, así como en las empresas de transformación de productos
agrícolas y entre los trabajadores sociales y el personal administrativo y técnico de las empresas
que antes habían sido propiedad del Estado. Los programas de bienestar social de las empresas
y el pago de las pensiones han sido sometidos a recortes drásticos. El sector de las explotaciones
agrícolas privadas, que se ha ido desarrollando poco a poco, ha reaccionado gradualmente ante
esta situación volviendo a registrar tasas de crecimiento modestas: según las previsiones serán
de alrededor del 1 por ciento anual entre 1996 y el año 2000. En un primer momento se había
previsto una reforma de tres fases consecutivas: la liberalización de los precios y del mercado;
la privatización de la tierra y de las empresas, y la creación de instituciones y políticas de
mercado. Si bien la dirección de la reforma es inequívoca, el ritmo de ésta ha sido desigual, y
en muchos países la liberalización de los precios y del mercado han sido parciales, en el mejor
de los casos. Se están suprimiendo gradualmente las subvenciones y los programas de apoyo
a los precios, a veces debido a la falta de recursos financieros. El suministro de insumos se está
privatizando poco a poco, aunque los Estados siguen teniendo un papel activo en esa esfera. La
comercialización sigue una evolución similar, pero se ha visto frenada por la falta de una
infraestructura suficiente. La privatización de la tierra ha tropezado con la cuestión delicada de
quién ha de ser propietario de ella, y muchas empresas agrícolas han pasado del régimen de
1
A. Barkema y M. Drabenstott: «A new agricultural policy for a new world market», en Economic Review
(Kansas), Federal Reserve Bank of Kansas City, Vol. 79, No. 2, 1994.
INDCOMM51-5.S96
2
E. Pisani: Pour une agriculture marchande et ménagére, La Tour d'Aigues, Editions de l'Aube, 1994.
3
OCDE: Agriculturalpolicies, markets and trade in OECD countries: Monitoring and outlook (París, 1995).
21
propiedad del Estado al de propiedad colectiva sin que se produzcan muchos cambios reales.
Los canales de comercialización dentro de la antigua URSS han quedado trastornados y las
nuevas vías hacia la Unión Europea aún son frágiles. Las normas de calidad están causando
problemas de primera magnitud. Además, muchos países tienen que resolver problemas de
suministro interno antes de estar en posición de exportar.
Disparidades en materia de bienestar social
entre las zonas rurales y las zonas urbanas
En los últimos 30 años se han registrado en el mundo entero progresos en relación con los
indicadores básicos de bienestar humano, tales como la mortalidad infantil, la esperanza de vida
y la educación, a pesar de que esos progresos han sido más rápidos en algunos países y regiones
que en otros. En el mundo en desarrollo, el ritmo de progreso alcanzado ha sido tres veces más
rápido que el que registraron los actuales países industrializados cuando ellos mismos entraron
en el período de crecimiento acelerado. Los progresos también han sido generalmente más
rápidos en las zonas urbanas donde muy a menudo las normas de bienestar humano son mucho
más elevadas que en las zonas rurales. En el cuadro 1.6 se indican los progresos alcanzados en
seis regiones en relación con estos tres indicadores.
Cuadro 1.6.
Progresos alcanzados en el bienestar humano, según ciertos indicadores,
por regiones principales
África
subsahariana
Oriente
Medio/
África
del Norte
Asia
meridional
Asia
oriental
índice de mortalidad inferior a los
5 años ( 1 9 9 2 )
181
78
129
56
50
11
índice anual de reducción
(1960-1992)
0,9
5,1
2,7
3,0
4,6
3,9
Esperanza de vida al nacer
(años) 1 9 9 2
51
64
58
68
68
76
A u m e n t o (años) 1 9 6 0 - 1 9 9 2
11
17
15
21
12
7
Proporción de la matrícula b r u t a * en
la enseñanza primaria (%), 1 9 8 6 1 9 9 1 , p o r sexo
H 76
M 60
H 103
M 87
H 9 7 H 128
M 73 M 120
H 105
M 102
H 103
M 103
A u m e n t o porcentual
1960-1986/1990
H 30
M 36
H
M
H 20
M 44
H
M
H
M
31
47
H
M
8
35
América
Países
Latina y industriael Caribe
lizados
30
31
-6
-4
* Matrícula bruta: índice de matrícula bruta es el número total de niños matriculados a un nivel escolar
— independientemente de que tengan o no la edad que corresponde a ese nivel — expresado en porcentaje y
calculado sobre la base del número total de niños que tienen la edad que corresponde teóricamente a ese nivel.
Fuente: UNICEF: The State of the World's Children 1994 (Oxford University Press).
Por lo que se refiere a la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años (que eligió
el UNICEF como su indicador más importante del estado de los niños de una nación y de su
sociedad), aún existe una diferencia considerable entre los países industrializados y las regiones
en desarrollo, así como entre las distintas regiones en desarrollo. En el África subsahariana, la
mortalidad de los niños menores de cinco años es más del doble de la de África del Norte, la
de Asia meridional es el doble de la de Asia oriental y la de América Latina es 4,5 veces
superior a la de los países industrializados. La reducción más rápida de la tasa de mortalidad
infantil se observó en el Oriente Medio/África del Norte y en América Latina, y la más lenta
se registró en el África subsahariana. Se observó una evolución similar en el caso de la
esperanza de vida. Por lo que se refiere a las tasas de escolarización de nivel primario, las niñas
22
INDC0MU5I-5.S96
están a la zaga de los niños en todas las regiones en desarrollo, pese a que en los últimos 30
años las mujeres han conseguido un incremento más rápido.
También se observan importantes diferencias en los niveles de bienestar humano dentro de
un mismo país, en particular entre las zonas rurales y las zonas urbanas. Los escasos datos
desglosados por zonas rurales y zonas urbanas de que se dispone son suficientes para indicar
las diferencias bastante grandes de nivel entre ambas zonas. Se dispone de datos regionales
sobre dos indicadores, a saber, el acceso al agua potable y a instalaciones sanitarias, que pueden
interpretarse como signos de la situación sanitaria general de las zonas rurales (cuadro 1.7).
Cuadro 1.7.
Disparidades entre las zonas rurales y urbanas, por regiones,
en los países en desarrollo
África
subsahariana
Oriente Medio/
África del Norte
Asia
meridional
Asia
oriental
América Latina
y el Caribe
Acceso de la población rural
al agua potable (%)
35
61
78
63
55
Parte porcentual de esa
población respecto de la
población urbana
47
65
92
76
63
Acceso de la población rural
a instalaciones sanitarias (%)
27
46
6
70
33
Parte porcentual de esa
población respecto de la
población urbana
47
49
11
100
41
Fuente: UNICEF: The State of the World's Children 1994 (Oxford University Press).
Asia meridional es el único lugar del mundo en el que más de dos terceras partes de la
población rural tiene acceso al agua potable. En cambio, la tasa más baja se registra en el África
subsahariana. El acceso al agua potable de la población rural, en comparación con el de la
población urbana, oscila entre menos del 50 por ciento en el África subsahariana y alrededor
del 90 por ciento en el Asia meridional. El acceso de la población rural a las instalaciones
sanitarias varía entre el 70 por ciento en Asia oriental y un 6 por ciento en Asia meridional, con
amplias disparidades frente a la población urbana. A pesar de los importantes progresos
alcanzados, en las zonas rurales sigue habiendo un gran retraso en comparación con las zonas
urbanas, por lo que se refiere a estos dos indicadores.
En muchos países, las disparidades regionales se suman a las disparidades que hay entre
las zonas rurales y urbanas. En Sudáfrica, por ejemplo, el grupo más pobre es el de las mujeres
negras de las zonas rurales, cuyo índice de Desarrollo Humano (IDH) representa sólo un 40 por
ciento del correspondiente a la población blanca. En la región Noreste del Brasil, el IDH es
igual al de El Salvador y el de Bolivia, países cuyos PNB por habitante representan,
respectivamente, un 42 y un 24 por ciento del de Brasil. La esperanza de vida en el Noreste es
17 años inferior a la del Sur del país. En Nigeria, la esperanza de vida de la región más pobre
era de sólo 40 años en 1992, 12 años menos que el promedio nacional, es decir, igual al
promedio nacional de 1960. En Egipto, la proporción de adultos alfabetizados de la zona rural
del Alto Egipto es inferior a la mitad de la proporción registrada en la Gobernación de El Cairo
y la esperanza media de vida es inferior en seis años 1 . En México, las zonas rurales más
pobres de los estados meridionales registran un IDH que es 20 por ciento inferior a la media
nacional. En la India se da una diferencia del 100 por ciento entre los estados con el IDH más
alto (Kerala) y con el IDH más bajo (Uttar Pradesh). En Turquía, el IDH de las mujeres de las
PNUD: Informe sobre desarrollo humano 1994 (Fondo de Cultura Económica), pág. 113.
INDC0MU51-5.S96
23
zonas rurales está muy por debajo del de los varones de esas mismas zonas '. A la inversa, en
Polonia, en la región menos adelantada los indicadores no están nunca por debajo del 80 por
ciento de los registrados en la región más próspera.
Los indicadores de desarrollo humano bajos tienden a concentrarse en las zonas rurales
atrasadas en las que también se registra el índice más alto de pobreza. Los trabajadores
agrícolas se ven muy afectados por esas disparidades que también se manifiestan en el empleo
y en las condiciones de trabajo.
1.3. Los trabajadores agrícolas y la OIT
Desde su fundación en 1919, la OIT se ha preocupado de la situación de los trabajadores
agrícolas. En marzo de 1920, el Consejo de Administración de la OIT decidió inscribir en el
orden del día de la siguiente reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo cuestiones
relacionadas con las condiciones de la mano de obra agrícola, con inclusión del horario de
trabajo, el desempleo, las mujeres y los niños, el derecho de asociación y de protección contra
accidentes y enfermedad. La competencia de la OIT para abordar las cuestiones relativas a la
mano de obra agrícola fue puesta en tela de juicio por varios gobiernos, por lo que el Consejo
de la Sociedad de Naciones decidió pedir la opinión de la Corte Internacional de Justicia, que
ésta pronunció el 22 de agosto de 1922 en los términos siguientes, a saber, que «la Corte opina
que la competencia de la OIT sí abarca la reglamentación internacional de las condiciones de
trabajo de las personas que trabajan en el sector de la agricultura»2.
Desde entonces, un examen retrospectivo nos demuestra que la política de la OIT respecto
de los trabajadores agrícolas y rurales se ha articulado en torno a tres elementos distintos. El
primero de ellos se abordó en una fecha temprana y se refiere a un derecho fundamental, el
derecho de asociación. Ya en 1921, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó el
Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), que aspira a «... asegurar a todas las
personas ocupadas en la agricultura los mismos derechos de asociación y de coalición que a los
trabajadores de la industria». Hasta el momento, este Convenio ha sido ratificado por 116
Estados. Esto no quiere decir que el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del
derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que constituye la piedra angular de las normas de la
OIT, excluya a los trabajadores agrícolas, ya que, de hecho, se aplica a todos los trabajadores.
Sin embargo, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1975 el Convenio sobre las
organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), en el que se establecen dos principios
básicos. En primer lugar, se recuerda que la libertad sindical constituye un principio básico
aplicable a todas las categorías de trabajadores rurales, sean asalariados o por cuenta propia.
En segundo lugar, se pide a los gobiernos que faciliten la constitución, sin autorización previa,
de organizaciones independientes y voluntarias de trabajadores rurales. A pesar del hecho de
que son pocos los trabajadores rurales que están organizados de manera efectiva en
organizaciones sindicales representativas, el número de ratificaciones del Convenio núm. 141
está muy por debajo del Convenio núm. 11 o del Convenio núm. 87, aun cuando en los tres se
aborda el mismo principio fundamental (cuadro 1.8). En un examen de esta cuestión que realizó
en 1983 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, ésta opinó
que: «en ciertos países subsisten y en otros tienden a disminuir los obstáculos jurídicos al
establecimiento y organización de los trabajadores rurales, pero a menudo las dificultades con
que tropiezan dichos trabajadores para crear y desarrollar organizaciones no son tanto de orden
legal como de aplicación práctica del ejercicio del derecho de asociación»3. La Comisión hace
1
UNDP: Human Development Repon 1993 (Oxford University Press).
ILO: Official Bulletin, vol. VI, No. 10, 1922.
3
OIT: Libertad sindical y negociación colectiva, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 69." reunión, Ginebra, 1983, pág. 148.
2
24
1NDC0MU51-5.S96
referencia en particular al analfabetismo, el aislamiento^ la ignorancia, la inestabilidad de la
mano de obra estacional, y la pobreza. ¿Sigue siendo válida esta afirmación más de diez años
después? En las resoluciones adoptadas por la Conferencia de la OIT con frecuencia se
menciona la necesidad de ampliar la ratificación y la aplicación del citado Convenio sobre las
organizaciones de trabajadores rurales, ya sea en el plano regional o internacional.
Cuadro 1.8.
Convenios que tratan específicamente sobre la agricultura
y ratificación de los mismos (al 31 de diciembre de 1994)
Convenios
Número de
ratificaciones
Libertad sindical
Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (núm. 11)
116
Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141)
33
Administración del trabajo
Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129)
32
Condiciones de trabajo
Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos (agricultura),
1951 (núm. 99)
51
<<
Convenio sobre las vacaciones pagadas (agricultura), 1952 (núm: 101)*
Seguridad social
46
..
Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927 (núm. 25)*
18
Convenio sobre el seguro de vejez (agricultura), 1933 (núm. 36)*
10
Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38)*
10
Convenio sobre el seguro de muerte (agricultura), 1933 (núm. 40)*
Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), 1921
(núm. 12)
7
72
Trabajo de los niños
Convenio sobre la edad mínima (agricultura), 1921 (núm. 10)*
54
Plantaciones
Convenio sobre las plantaciones, 1958 (núm. 110)
11
* Ratificación denunciada por la mayoría de los países de resultas de la ratificación de un instrumento general
revisado.
Fuente: OIT: Listas de ratificaciones por convenio y por país, Informe III (Parte 5), Conferencia Internacional del
Trabajo, 82.'reunión (Ginebra, 1995).
El segundo elemento de la política de la OIT aplicada a los trabajadores agrícolas se refiere
a la ampliación a los trabajadores rurales, o a ciertas categorías de los mismos, tales como los
trabajadores de las plantaciones, de varios elementos de la protección social de que gozan los
trabajadores de la industria. Desde principios de los años veinte se ha adoptado toda una serie
de instrumentos, tales como el Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo
(agricultura), 1921 (núm. 12), el Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927
(núm. 25), el Convenio sobre el seguro de vejez (agricultura), 1933 (núm. 36), el Convenio
sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38), el Convenio sobre el seguro de
muerte (agricultura), 1933 (núm. 40), el Convenio sobre los métodos para lafijaciónde salarios
mínimos (agricultura), 1951 (núm. 99), el Convenio sobre las vacaciones pagadas (agricultura),
1952 (núm. 101), el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129)
INDCOMU5I-5.S96
25
y ; la Recomendación (núm. 133) de 1969 que lo complementa, y el Convenio sobre las
plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110) y la Recomendación (núm. 110) de 1958,
que complementa dicho Convenio. El nivel de ratificación de estos instrumentos varía
considerablemente de unos casos a otros, y la tendencia a elaborar instrumentos de carácter más
general aplicables a todas las categorías de trabajadores ha hecho que se revisen muchos de
ellos.
El tercer elemento de lá política de la OIT de cara a los trabajadores agrícolas y rurales
está claramente relacionado con el desarrollo y se confirmó a finales de los años sesenta para
atender a las preocupaciones de un gran número de países en desarrollo que se adhirieron a la
Organización en ese momento. El Convenio (núm. 122) y la Recomendación (núm. 122) sobre
la política del empleo, 1964, hacen mención del desarrollo rural como un instrumento
importante para el fomento del pleno empleo. En la Recomendación sobre las cooperativas
(países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), se aborda el papel de las cooperativas en la
organización del desarrollo económico y social. La Recomendación sobre los arrendatarios y
aparceros, 1968 (núm. 132), se centra en el mejoramiento de la condiciones de trabajo y de vida
de esas categorías de trabajadores agrícolas. En el Convenio sobre las organizaciones de
trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), se establece una estrecha relación entre las medidas para
promover el desarrollo rural y las medidas para facilitar el establecimiento y la expansión de
organizaciones fuertes e independientes de trabajadores rurales. En la Conferencia Mundial del
Empleo de 1976 se propuso una amplia estrategia, basada en el empleo, para luchar contra la
pobreza y los salarios' bajos,- en particular en las zonas rurales. Esta atención renovada al
empleo y a las cuestiones de desarrollo también está íntimamente relacionada con el
establecimiento en 1965 de la Comisión Consultiva sobre Desarrollo Rural (CCDR), la cual
reemplazó la Comisión Permanente Agrícola que había sido creada en 1935. La CCDR examinó
la labor de la OIT en materia de desarrollo rural y siguió articulando la estrategia de desarrollo
en torno de un crecimiento con alto coeficiente de empleos en las actividades rurales, tanto
agrícolas como no agrícolas1. En varias conferencias regionales de la OIT celebradas en los
años setenta y ochenta se examinaron informes y se adoptaron resoluciones sobre el empleo,
la pobreza y él desarrolló én las zonas rurales2. En 1988, la Conferencia Internacional del
Trabajo examinó un informe sobre la promoción del empleo rural3. En la resolución que se
adoptó en esa reunión se subraya en particular la necesidad de hacer frente al desafío que
constituye la mitigación de la pobreza y la creación de empleos en las zonas rurales combinando
a tales efectos la liberalización del mercado con los incentivos a los precios e inversiones en
infraestructura, formación y servicios de apoyo4.
Estos tres elementos de acción de la OIT en favor de los trabajadores agrícolas y rurales,
apuntalados en la libertad sindical, la protección social y la promoción del empleo, a pesar de
que reflejan las preocupaciones de distintos períodos históricos, siguen siendo de actualidad. No
deben considerarse por separado y tal vez sea necesario aclarar la naturaleza de la relación que
guardan entre sí. El desarrollo de las organizaciones entre los trabajadores agrícolas es un medio
para plasmar de manera concreta el principio de libertad sindical. El empleo es el resultado de
una serie de factores, uno de los cuales puede ser el nivel y el tipo de organizaciones
1
OIT: Comisión Consultiva sobre Desarrollo Rural, novena reunión, Conclusiones adoptadas, Boletín Oficial,
vol. LXin, Serie A, núm. 3,1980; OIT: Comisión Consultiva sobre Desarrollo Rural, décima reunión, Conclusiones
adoptadas, Boletín Oficial, -yol.- LXVII, Serie A, núm. 3, 1984.
2
OIT: Novena Conferencia Regional Asiática, Conclusiones y resoluciones adoptadas, Boletín Oficial,
vol. LXIV, Serie A, núm. 3, 1981; OIT: sexta Conferencia Regional Africana, Conclusiones y resoluciones
adoptadas, Boletín Oficial, vol. LXVII, Serie A, núm. 1, 1984; OIT: duodécima Conferencia de los Estados de
América Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, Conclusiones y resoluciones adoptadas, Boletín
Oficial, vol. LXX, Serie A, núm. 1, 1987.
3
OIT: Promoción del empleo rural, Conferencia Internacional del Trabajo, 75." reunión, Ginebra, 1988.
4
OIT: Resolución sobre la promoción del empleo rural, Boletín Oficial, 1988.
26
INDC0MU51-5.S96
constituidas entre los trabajadores rurales. Los niveles de protección social tienden a reflejar la
calidad de los empleos y de la política, en los que a su vez influye el nivel de organización de
los trabajadores rurales.
Es indispensable que toda estrategia adecuada para hacer prosperar los derechos y el
bienestar de los trabajadores rurales se base en esos tres aspectos de las normas de trabajo
elaboradas en el transcurso de los años por la OIT, a saber, la libertad sindical como medio de
defender los intereses de los trabajadores, en particular mediante la negociación colectiva, la
promoción del empleo mediante políticas económicas que fomenten el crecimiento y, por
último, la protección de los trabajadores mediante una mejor aplicación de la legislación laboral
y de formas apropiadas de protección social'.
1
Ph. Egger: «Las organizaciones de trabajadores rurales y las condiciones de trabajo en la agricultura», en
Educación obrera (Ginebra, OIT), núm. 98-1995/1, pág. 4.
INDC0MM51-5.S96
27
2. Evolución del empleo asalariado,
de los salarios y de la pobreza
Desde hace más de diez años, en todas las regiones del mundo está aumentando el número
de asalariados agrícolas, incluidos los pequeños propietarios agrícolas que viven de su salario.
Los mercados de trabajo cumplen hoy en día una función capital para determinar los niveles de
empleo y de ingresos en las zonas rurales. Desde luego, no cabe esperar que la agricultura
absorba el incremento de la mano de obra rural en su totalidad; sin embargo, la contribución
directa de este sector a la creación de empleo, incluido el asalariado, y su contribución indirecta
por medio de una mayor diversificación de la economía son extremadamente importantes.
2.1.
El empleo asalariado
El empleo asalariado en la agricultura existe en prácticamente todos los países, si bien la
parte que éste representa en el empleo agrícola total varía de manera considerable de unas
regiones y unos países a otros. De los datos que figuran en el cuadro 2.1 se desprende que una
gran proporción de trabajadores agrícolas ejercen empleos asalariados. En el decenio de 1990,
esta proporción varía entre un 12 por ciento en Asia y el Pacífico hasta más del 80 por ciento
en Europa oriental y Asia central.
Cuadro 2 . 1 .
Empleo asalariado en la agricultura, a principios de los años ochenta
y noventa (medianas expresadas en tanto por ciento, por regiones)
Región
Empleo asalariado en la
agricultura
Mujeres que ejercen un empleo
asalariado en la agricultura
1980
1990
1980
1990
5,3(8)
32,6(6)
12,9(8)
20,8(6)
13,9(9)
12,0(7)
22,8(9)
43,6(4)
42,3(18)
43,1(15)
9,2(17)
9,6(14)
Oriente Medio/África del Norte
36,7(7)
26,7(3)
2,2(7)
21,2(3)
Europa oriental/Asia central
39,6 (5)
83, 5 (8)
35,6 (5)
33,5 (8)
26,2(21)
33,8(20)
24,8(20)
27,2(19)
África subsahariana
Asia y el Pacífico
América Latina/Caribe
OCDE
(El número de observaciones figura entre paréntesis.)
Fuente: OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, varios números.
Un rasgo singular del empleo asalariado consiste en la proporción cada vez mayor de
trabajadoras agrícolas que se dedican a él. Dicha proporción es mucho más elevada en el
decenio de 1990 que en el de 1980 en Asia, el África subsahariana, el Oriente Medio y África
del Norte. Es muy probable que en estos datos incluso se subestime la importancia de la
participación de la mano de obra femenina; en efecto, es bien sabido que hay una tendencia a
subestimar la actividad económica de las mujeres, especialmente en la agricultura1. Esta
infravaloración es más frecuente aun en el caso del empleo por cuenta propia, aunque es un
hecho que las encuestas de hogares o sobre la población activa y los censos de población
también suelen adolecer de carencias con respecto a las modalidades del empleo asalariado de
1
Véase, en particular, R. Anker, M.E. Khan y R.B. Gupta: «Sesgos en la medición de la mano de obra:
Resultados de una encuesta para examinar diversos métodos efectuada en Uttar Paradesh, India», en Revista
Internacional del Trabajo, vol. 106, núm. 2, abril-junio de 1987 (Ginebra, OIT); Naciones Unidas: Situación de la
mujer en el mundo, 1970-1990: (Nueva York, 1992).
28
INDC0MH51-5.S96
carácter estacional y ocasional a que se dedican muchas trabajadoras agrícolas. Si bien los datos
que ahora se acopian son más precisos, las mejoras se producen con lentitud.
Las escasas observaciones de que se dispone acerca de algunas regiones podrían
distorsionar los promedios regionales. A efectos de completar estos datos que no reflejan
plenamente la situación reinante en cada país, se presenta en el cuadro 2.2 una información de
análoga índole para 82 países respecto de los cuales se dispone de datos, lo que permitirá al
lector hacerse una idea más ajustada a la realidad de la gran diversidad de las situaciones
observadas en cada región. En las seis regiones y grupos de países sin excepción, se registran
variaciones relativamente grandes en el porcentaje de asalariados agrícolas, incluso en los años
más recientes. En Asia, con exclusión de China y la India, estos porcentajes varían entre 4,5
(Fiji) y 43,7 por ciento (Sri Lanka); en Europa oriental y Asia central, entre 14,9 (Polonia) y
99,4 por ciento (Bulgaria) — pero cabe observar que no se dispone de datos acerca de la
Federación de Rusia —; en América Latina y el Caribe, la variación oscila entre 6,2 (Haití) y
78,2 por ciento (Cuba), y en África, entre menos de 1 por ciento (Gambia) y 92,5 por ciento
(Sudáfrica).
En cuanto a la evolución del número de asalariados agrícolas y el ritmo de variación del
conjunto de la fuerza de trabajo agrícola (cuadro 2.3), también se observan características muy
diferentes en las distintas regiones. Así, en el África subsahariana, el Oriente Medio y África
del Norte, y América Latina y el Caribe, el empleo asalariado se ha incrementado con arreglo
a un ritmo mucho más rápido que la mano de obra agrícola, si bien cabe señalar que la escasez
de observaciones relativas a las dos primeras regiones podría tergiversar estos resultados. En
cambio, en Asia, el empleo asalariado parece disminuir a la par que se registra un crecimiento
moderado de la mano de obra agrícola. En los países de la OCDE, el empleo asalariado
disminuye a un ritmo más lento que el de la fuerza de trabajo en la agricultura, mientras que
ocurre todo lo contrario en Europa oriental y Asia central, donde el primero disminuye a un
ritmo más rápido que la segunda.
Los datos que figuran en los cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 proceden de censos oficiales y
encuestas de hogares o sobre la población activa y tal vez no reflejen plenamente la situación
reinante. Tan sólo una pequeña proporción de los asalariados agrícolas ocupan un empleo fijo
en régimen de dedicación completa, y en los países en desarrollo, el empleo asalariado de
carácter fijo en el sector agrícola pocas veces supera el 5 por ciento del empleo total en dicho
sector'.
Casi todo el empleo asalariado en la agricultura suele ser de carácter diario, ocasional o
estacional. Estos asalariados pueden ser ya sea campesinos sin tierra o miembros de pequeñas
explotaciones familiares que trabajan ocasionalmente como asalariados para completar los
ingresos insuficientes que les permite sacar su propia explotación. Estas dos categorías de
trabajadores también pueden laborar una parte del año como trabajadores asalariados en
actividades rurales no agrícolas, como la construcción o la pequeña industria, lo que plantea un
problema estadístico puesto que tales trabajadores pueden ser censados como trabajadores
agrícolas independientes o trabajadores asalariados en la agricultura o en otra actividad, según
el momento en que se realiza la encuesta, la naturaleza de la misma (con objeto de determinar
la situación habitual de las personas o el régimen semanal o diario de su trabajo), y la
importancia relativa de los ingresos agrícolas o no agrícolas en los ingresos totales de cada
hogar. Por ejemplo, en el Brasil, con arreglo a la encuesta de hogares correspondiente a 1989
la fuerza de trabajo en la agricultura se evaluaba en 14 millones de personas, incluidas 5,25
millones que ejercían un empleo asalariado. El censo agrícola de 1992 arroja un resultado de
17,9 millones de personas ocupadas en la agricultura, incluidos 6,8 millones de trabajadores
1
Véase A.K. Ghose: Economic growth and employment structure: A study of labour outmigration from
agriculture in developing countries (Ginebra, OIT, 1990), cuadro 4.1, pág. 34.
INDCOMM5I-5.S9Ó
29
asalariados. Los censos agrícolas se realizan en diciembre, es decir, un mes muy activo en el
agro, y no limitan la actividad de la fuerza de trabajo a los trabajadores que tienen más de diez
años de edad como ocurre en el caso de las encuestas de hogares1. Ello tal vez explique
algunas de las discrepancias que se observan en el cuadro 2.2 entre las diversas clases de
encuestas, como en el caso de México y el Perú, por ejemplo. Confrontados a esta dificultad,
algunos autores han utilizado otras bases de cálculo para evaluar la proporción del empleo
asalariado en la agricultura. En el cuadro 2.4 se presentan estimaciones para varios países.
Así, pues, en Asia y América Latina, la importancia del empleo asalariado en la agricultura
es muy superior que la que reflejan los cuadros 2.1 y 2.2. En todos los países considerados en
la muestra, la proporción de ese tipo de empleo oscila entre un tercio y tres cuartas partes de
la fuerza de trabajo rural. Dentro del empleo asalariado, la proporción del empleo ocasional es
muy elevada en la India, Brasil, Chile2 y España; representa más de una tercera parte de los
trabajadores en Guatemala y México, y entre una quinta y una cuarta parte en Honduras y
Panamá.
Cuadro 2 . 2 .
Situación en la ocupación de la población económicamente activa en la
agricultura, decenios de 1 9 8 0 y 1 9 9 0 (en porcentajes)
Tipo de ia
encuesta
Año
Empleados y
trabajadores
por cuenta
propia
Asalariados
Trabajadores
familiares no
remunerados
Bangladesh
LFSS
1984
38,6
39,1
21,9
Corea, Rep. de
LFSS
1983
49,3
12,7
37,9
••
1993
58,4
6,9
34,6
C
1986
59,5
4,5
35,7
HS
1983
48,5
15,3
35,9
••
1993
51,8
20,2
27,9
LFSS
1985
49,8
14,9
35,2
••
1992
48
12
40
LFSS
1987
42
28,5
29,4
1990
46,3
27,5
26,1
OE
1986
48
12,2
39,9
"
1993
53,9
9,5
36,5
C
1981
48
47
4,9
LFSS
1986
34,6
43,7
21,5
C
1980
33,1
3,8
63,1
LFSS
1990
34,1
9
56,8
C
1986
18,5
12,5
67,7
Países
Asia y el Pacífico
Fiji
Filipinas
Indonesia
Malasia
II
Pakistán
Sri Lanka
Tailandia
Tonga
1
OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, cuadro 2A (Ginebra, 1993); Ministerio da Agricultura, do
Abastecimento e da Reforma Agraria, INCRA, Estadísticas Cadastrais Anuais (Brasilia, 1992).
2
Con arreglo a otra base de cálculo se llega a un resultado incluso superior de 80 por ciento de trabajadores
temporeros: J. Echenique: La modalidad de contratistas de trabajadores en la fruticultura chilena, proyecto de
estudio de la OIT (Santiago de Chile, 1993).
30
INDC0M\151-5.S96
Países
Europa
' y Asia
Tipo de la
encuesta
Año
Empleados y
trabajadores
por cuenta
propia
Asalariados
Trabajadores
familiares no
remunerados
c
c
1985
0,6
99,4
—
1980
0,3
44,1
55,5
"
1991
0,6
99,1
c
1991
0,1
85,6
14,2
OE
1984
2,4
46,5
8,9
1992
13,5
81,3
5,1
94,8
5,1
oriental
central
Bulgaria
Checoslovaquia
Esldvenia
Hungría
••
-
c
c
1989
1988
40,9
21,4
37,6
LFSS
1993
61,6
14,9
23,4
C
1992
55,4
36,3
8,3
Argentina
c
1980
34,4
52,9
—
Barbados
LFSS
1982
14,4
85,5
-
HS
1991
45,9
37,7
16,3
C1%
1980
45,6
38,4
15,8
HS
1990
35,5
36,9
27,6
LFSS
1986
32,1
53,7
11,3
1993
36
55,8
8,1
HS
1986
47,8
49,2
2,9
••
1992
37,2
60,1
2,7
HS
1985
25,7
62,6
11,6
LFSS
1993
23,7
60,5
9,1
Cuba
C
1981
17,2
78,2
0,8
República
Dominicana
C
1981
71,1
19,4
4,2
Ecuador
C
1982
52,7
28,9
13,5
••
1990
59,7
26,2
11,5
El Salvador
HS
1991
23,1
65,5
11,3
Guatemala
C
1981
55,1
32
10,8
HS
1989
38,9
34,5
26,7
OE
1983
76,3
6,2
16,5
••
1990
76,3
6,2
16,4
LFSS
1992
46,5
33,4
19,6
C
1980
47,8
23,1
7,3
-
1990
45,3
41,2
8,5
LFSS
1993
47,6
18,3
33,8
Kazakstán
Polonia
Rumania
-
América Latina
y el Caribe
Bolivia
Brasil
Chile
••
Colombia
Costa Rica
Haití
Honduras
México
INDC0MM51-5.S96
31
Año
Empleados y
trabajadores
por cuenta
propia
Asalariados
Trabajadores
familiares no
remunerados
1982
57,7
25
17,2
•'
1991
57,5
27
15,5
c
1982
64,2
15
20,4
HS
1992
48,7
40,5
10,7
OE
1980
70,1
18,2
11,6
C
1981
67,8
18,3
12
HS
1991
23,3
57,9
14,9
SS
1987
32,3
48,8
18,6
••
1993
33,5
52,8
13,4
c
1985
34,9
56,8
7,5
HS
1992
48,7
40,5
10,7
HS
1985
46,2
35,2
13,7
HS
1993
50,5
43,1
6,4
CS
1987
55,4
35,8
8,5
C
1986
46,9
46,3
6,7
LFSS
1991
36,6
26,7
36,3
Emiratos Árabes
Unidos
C
1980
14,7
85,2
0,07
Islámica del
C
1986
75,6
10,3
12,1
Kuwait
C
1980
2,2
90,5
7,2
1985
5,9
89,9
3,6
LFSS
1991
21,2
78,5
-
Qatar
C
1986
1,3
98,4
0,2
República Árabe
Siria
C
1981
52,7
20,3
26,9
LFSS
1991
36,6
26,7
36,3
LFSS
1989
37,4
35,7
26,6
OE
1982
35,2
19,1
45,7
1992
40,5
34,6
36,1
1983
59,9
29,7
3,9
1993
56,7
31,7
5,7
1982
54,2
12,2
33,5
1992
59,7
14,7
25,6
Países
Panamá
Tipo de la
encuesta
:
ss
Paraguay
Perú
Trinidad y
Tabago
Uruguay
Venezuela
:
Oriente Medio y
África del Norte
Argelia
Egipto
Marruecos
Túnez
OCDE
Alemania
Australia
Austria
32
LFSS
LFSS
INDCOMM51-5.S96
Países
Bélgica
Canadá
Dinamarca
España
Estados Unidos
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Italia
Japón
Noruega
Nueva Zelandia
Países Bajos
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turquía
INDCOMMSI-S.S96
Tipo de la
encuesta
Año
Empleados y
trabajadores
por cuenta
propia
Asalariados
Trabajadores
familiares no
remunerados
C
1981
73,5
9,3
17,1
OE
1992
62,5
18,9
18,5
LFSS
1983
51,2
34,7
14,2
"
1993
47,8
43,2
8,9
C
1981
56,6
25,2
18,2
LFSS
1991
42,1
44,4
13,5
LFSS
1983
44,4
31,3
23,1
••
1993
43,4
41
15,3
LFSS
1983
41,7
52,1
6,2
"
1993
39,8
57,1
3
C
1980
44,8
21.5
33,2
LFSS
1993
62,2
31,1
7,2
C25%
1982
82,7
17,2
-
OE
1993
76,6
23,4
—
C10%
1981
60,5
4
34,4
LFSS
1992
59,9
4
36
LFSS
1983
71,2
12,8
16
••
1991
75,7
15
9,2
LFSS
1984
48,8
35,9
15,2
••
1991
48,6
40,7
10,5
LFSS
1983
46,5
9,2
44,2
••
1993
49,1
11,5
39,9
LFSS
1983
49,6
24,5
23,8
••
1993
57,4
27,8
13
C
1981
48,9
45,4
2,9
LFSS
1993
37,1
57,6
5,2
C5%
1981
54,4
33,4
12,2
LFSS
1993
55,2
36,6
8,2
C
1981
50,7
38
11,1
LFSS
1993
71
18,5
10,3
C10%
1981
46,7
53,3
-
OE
1992
49,1
50,9
-
C
1985
44,3
55,7
-
LFSS
1993
55,9
36
C
1980
44,3
55,7
CS
1985
25,4
4,3
70,2
LFSS
1993
33,2
4,3
62,4
.
8,8
-
33
Tipo de la
encuesta
Año
Empleados y
trabajadores
por cuenta
propia
Asalariados
Trabajadores
familiares no
remunerados
c
1981
0,9
5,4
93,6
"
1991
3,3
28,5
68,2
c
1990
56,1
36,7
7,1
OE
1982
72,8
3,2
23,4
República
Centroafricana
c
1988
89,1
0,8
10,1
Gambia
C
1983
80,3
0,2
18,8
Ghana
C
1984
75,1
5,3
18,8
Liberia
C
1984
72,5
8,4
18,9
Mauricio
C
1990
17,2
77,9
4,5
LFSS
1983
72,4
6,8
20,5
••
1986
73,6
2,3
23,9
c
c
c
1991
7,5
92,5
1981
82,3
1
16,5
1980
46,3
43
8,8
Países
África
subsaharíana
Botswana
Cabo Verde
Camerún
Nigeria
Sudáfrica
Togo
Zambia
-
Fuente: OIT, Anuario de Estadísticas del Trabajo, varios números. En algunos
unos casos los totales no ise redondean
a 100 al no incluirse la categoría «inclasificables según la situación».
Cuadro 2.3.
Evolución del empleo asalariado y de la fuerza de trabajo en la agricultura
Asalariados agrícolas
1980-1990
Fuerza de trabajo en la agricultura
1980-1992
Promedio de cambios anuales en tanto por ciento:
Medianas (1)
Medianas (2)
África subsaharíana
11,6
(1)
1,52
Asia y el Pacífico
-1,7
(7)
1,13
América Latina/Caribe
2
(9)
0,38
Oriente Medio/África del Norte
9,5
(2)
0,82
Europa oriental/Asia central
-3,5
(4)
-2,69
OCDE
-0,8
(20)
-2,72
Fuente: OIT, Anuario de Estadísticas del Trabajo, varios números, para las cifras que figuran en la columna (1), y
FAOSTAT, 1994, para la cifras que figuran en la columna (2). El número de observaciones figura entre
paréntesis.
En la India, la proporción de hogares rurales de trabajadores asalariados en el número total
de hogares rurales aumentó gradualmente, del 30 por ciento a mediados del decenio de 1970
al 38,8 por ciento en 1987-1988. Este aumento se ha registrado principalmente en el empleo
ocasional, que ocupaba a 28,7 por ciento de la mano de obra rural masculina y a 34,8 por
34
INDCOMU51-5.S96
ciento de la mano de obra rural femenina en 1987-1988'. En la medida en que a lo largo de
los años ochenta el aumento que se registró en el empleo ocasional fue más rápido en el sector
no agrícola que en la agricultura, esta evolución no siempre corresponde necesariamente a una
pérdida cualitativa del empleo, sino que cabe interpretarla en el sentido de una diversificación
de los ingresos en los hogares de trabajadores independientes2.
Cuadro 2.4.
Otras estimaciones del empleo asalariado en la agricultura, incluida
la proporción del empleo ocasional, en una selección de países, finales
del decenio de 1980 y principios del decenio de 1990.
Porcentaje del empleo asalariado en
el total de la mano de obra rural
Proporción correspondiente al
empleo ocasional
Asia'
Filipinas
66,0
—
India"
37,1
82,0
Indonesia
71,0
—
Nepal
66,0
-
Pakistán
69,0
-
Sri Lanka
65,0
-
Brasil 2 '
37,9
77,4
Chile
60,0
60,0
Guatemala
58,6
34,8
Honduras
77,7
21,0
México
75,5
33,9
Panamá
54,8
25,7
36,6
62,7
América
Latina2
Europa
España 3
Fuentes: ' S. Hirashima y M. Muqtada: Hired labour and rural labour markets in Asia. OIT-ARTEP, Nueva Delhi,
1986: " Banco Mundial. India: Poverty, employment and social services (Washinton, DC, 1989); * S. Gómez y
E. Klein (directores de la publicación). Los Pobres del Campo, El Trabajador Eventual, FLACSO-OIT-PREALC
(Santiago de Chile, 1993); J. Ferreira Irmao (editor). Pobreza rural y empleo, OIT-PREALC (Ciudad de Guatemala,
1992); u Estatlsticas Cadastrais Anuais 1992, Ministerio da Agricultura, do Abastecimiento e da Reforma
Agraria, (Brasilia); 3 L. Alvarez, Segmentación del mercado de trabajo rural y desarollo: el caso de Andalucía,
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (Madrid, 1993).
Los tres cambios principales registrados en el decenio de 1980 y a principios del de 1990
que reflejan estos datos, son el incremento de la proporción de empleo asalariado en el empleo
rural total, una mayor proporción de mujeres ocupadas en empleos agrícolas asalariados y el
aumento del carácter ocasional de esta mano de obra.
1
OIT-ARTEP: India: Employment, poverty and economic policies, ILO-UNDP TSS1 report (Nueva Delhi,
1993), págs. 26-27.
2
T.S. Papóla: «Employment growth and social protection of labour in India», en Brazil-India Round Table:
Labour institutions, social protection and patterns of employment. Instituto Internacional de Estudios Laborales,
Discussion paper No. 75 (Ginebra, 1994), pág. 8.
INDCOMM51-5.S96
35
2.2.
Los salarios agrícolas
Cada año se recopilan datos sobre los salarios de los trabajadores agrícolas en la Encuesta
de octubre de la OIT1. En el cuadro 2.5 se presentan datos correspondientes a 1983-1993
sobre 45 países acerca de los cuales se dispone de información. Los salarios nominales se
ajustaron según los índices de la alimentación, que también publica la OIT2. Cuando se
dispone de ellos, los datos se presentan por separado para hombres y mujeres. Cabe preguntarse
cómo han de interpretarse estos datos en lo que atañe a las variaciones de los salarios reales de
los asalariados agrícolas. Dentro de la región de Asia y el Pacífico, la tendencia es ascendente
en Bangladesh, Filipinas e Indonesia. Sin embargo, el incremento registrado en Filipinas no
concierne sino a los salarios de los hombres. En Bangladesh hubo una disminución de hasta 26
por ciento en el período 1986-1989, a la que siguió un fuerte aumento en 1991 (casi 70 por
ciento más que en 1990) y una nueva disminución. En Fiji, India, Myanmar y Papua Nueva
Guinea se han registrado disminuciones continuas en diferentes períodos, con algunos aumentos
en 1989 en el caso de Myanmar y 1990 en el de la India. Otros datos relativos a la India
reflejan una situación diferente en la que se desarrolló una tendencia al aumento de los salarios
reales durante los años ochenta con arreglo a un promedio anual de 3,5 por ciento para los
trabajadores agrícolas y 2,9 por ciento para las trabajadoras3.
En cuanto a América Latina y el Caribe, se registró un aumento sostenido de los salarios
reales en la Argentina y Colombia, país éste en que ascendió a 123 por ciento en 1989-1991,
así como un aumento más modesto en Belice y Costa Rica. En México, la disminución fue
continua al punto que entre 1983 y 1993 los salarios perdieron el 36 por ciento de su poder
adquisitivo de alimentos. Ha habido también disminuciones enormes en Venezuela (65 por
ciento entre 1986 y 1990) y en El Salvador, en que los salarios correspondientes a 1993 sólo
representan el 16 por ciento del valor de los que se pagaban en 1992. También se observan
grandes disminuciones en Guyana, así como en Honduras, a pesar de ciertas mejoras a
mediados de los años ochenta, en el Perú y en Trinidad y Tabago. En el Perú, los salarios de
las mujeres disminuyeron más que los de los hombres, mientras que en Honduras, ha ocurrido
lo contrario.
En el África subsahariana, los salarios aumentaron bastante en Burkina Faso, Camerún y
Nigeria, y se registraron aumentos más modestos en la República Centroafricana y Madagascar.
Pueden observarse disminuciones espectaculares en el Sudán (74 por ciento en 1991 en
comparación con 1989), Zambia, Burundi y Rwanda. En Kenya, los salarios pagados a los
hombres permanecen al mismo nivel mientras que los de las mujeres disminuyeron en un 4 por
ciento en 1985 en comparación con 1984.
En Europa central y oriental, los salarios reales se incrementaron hasta 1990 y luego
disminuyeron en picado, a saber, un 19 y un 15 por ciento en la antigua Checoslovaquia y
Rumania, respectivamente.
En la mayoría de los países de la OCDE se ha registrado un aumento modesto a lo largo
de este decenio; el más pronunciado corresponde a Suecia, con 55 por ciento y 46 por ciento
en 1992 en comparación con 1983 para los hombres y las mujeres, respectivamente. En los
Estados Unidos, hubo fluctuaciones en los salarios tanto de los hombres como de las mujeres.
Nueva Zelandia es el único país de este grupo en el que se produjo una fuerte disminución (16,6
por ciento) entre 1986 y 1991.
1
OIT: Estadísticas sobre salarios y horas de trabajo por ocupación y sobre los precios de los alimentos
(Resultados de la Encuesta de octubre). Suplemento especial al Boletín de Estadísticas del Trabajo (Ginebra,
publicación anual).
2
OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, cuadro 25 (Ginebra, 1993 y 1994).
3
OIT-ARTEP, op. cit., cuadro 2.13. 1993.
36
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39
En 19 de los 45 países que componen la muestra (42 por ciento) se registraron incrementos
en los salarios reales a principios del decenio de 1990 en comparación con el de 1980. Los
salarios disminuyeron en 18 de esos países (40 por ciento) y variaron en menos del 5 por ciento
en ocho de ellos. En seis países se produjeron aumentos en los salarios reales del 30 por ciento
o incluso más (Argentina, Colombia, Camerún, Filipinas, Nigeria y Suecia), y en 13 de ellos,
disminuciones de más del 30 por ciento. A continuación se examinan las causas principales de
estas variaciones en los salarios reales.
Para facilitar una comparación internacional de los niveles de salarios de los trabajadores
agrícolas, los salarios se convierten en el gráfico 2.1 en tiempo de trabajo necesario para la
adquisición en el mercado local de un kilo del alimento básico más barato. Cuanto más tiempo
de trabajo se requiere para comprarlo, menor es el poder adquisitivo del salario. En 35 países
de la muestra, este tiempo de trabajo oscila entre menos de cinco minutos (Suecia) y más de seis
horas (República Centroafricana). El tiempo de trabajo medio es de 37 minutos y éste se
registra en la India. En cinco países, el tiempo de trabajo necesario para comprar un kilo de un
cereal de primera necesidad es superior a tres horas y en 14 países excede de una hora. Estos
países pertenecen en su mayoría a África y Asia. En quince países, casi todos ellos de América
Latina y Europa, este tiempo de trabajo es inferior a 30 minutos.
Gráfico 2 . 1 .
Salarios de los trabajadores agrícolas, tiempo de trabajo (en minutos) para
comprar un kilo de un cereal de primera necesidad
Fuente: OIT, Boletín de Estadísticas del Trabajo (Encuesta de octubre), diversos números.
Si, por ejemplo, se considera que el 70 por ciento de una jornada de trabajo de ocho horas
debería crear un poder adquisitivo suficiente para satisfacer las necesidades en materia de
alimentación de una familia de seis personas (o sea, 5,6 horas y 5,6 kilos de alimentos básicos),
el tiempo de trabajo necesario para comprar un kilo de alimentos básicos no debería ser superior
a una hora. Si es preciso dedicar más tiempo para tal efecto, como en el caso del 40 por ciento
40
INDCOMM51-5.S96
de los países que integran la muestra, puede considerarse que el poder adquisitivo del salario
cae por debajo del mínimo vital.
2.3.
La pobreza y los asalariados agrícolas
Se dispone de estimaciones relativas a las tendencias de la pobreza rural en muchos
países '. En cambio, son más escasos los datos sobre la pobreza desglosados por situación en
la ocupación (empleo independiente y empleo asalariado). El cuadro 2.6 presenta informaciones
sobre la pobreza rural en dos períodos recientes desglosándolos por situación en la ocupación.
A este respecto, cabe hacer dos observaciones. En primer lugar, a principios del decenio de
1990, en comparación con el de 1980, se registra en todos los países de la muestra, con
exclusión de tres países de América Latina (Guatemala, México y Venezuela), una disminución
en la proporción de la población rural que se halla por debajo del mínimo vital definido a nivel
nacional. Esta disminución absoluta en comparación con los años ochenta oscila entre menos
del 1 por ciento y el 27 por ciento, alcanzándose un promedio del 9,95 por ciento, aunque en
momentos muy diferentes. A principios de los años noventa, solamente en tres países (Egipto,
Marruecos y Pakistán) la pobreza aquejaba a menos del 25 por ciento de la población rural. En
cinco países (Brasil, Guatemala, Filipinas, Honduras y Zambia), más del 50 por ciento de los
trabajadores rurales se situaban por debajo del umbral de la pobreza.
El promedio anual de cambio en la amplitud de la pobreza rural oscila entre una
disminución del 11,9 por ciento (Indonesia), y un aumento del 1,1 por ciento (Guatemala), con
una mediana del 2,5 por ciento. La amplitud de la pobreza también ha disminuido entre la mano
de obra asalariada agrícola de dos países (Filipinas e Indonesia), acerca de los cuales se dispone
de datos, pero esta disminución es inferior a la que se registra para la población rural en su
conjunto.
Las diferencias que hay entre la amplitud de la pobreza que afecta a la población rural en
general y a los asalariados agrícolas son muy comunes sin llegar a tener carácter universal. En
Asia y África, se registran de manera constante niveles de pobreza superiores para los
asalariados agrícolas en comparación con la población rural en general, mientras que en
América Latina, con exclusión de Chile y México, al parecer sucede lo contrario. Las
diferencias más acentuadas entre las tasas de pobreza de los asalariados agrícolas y las de los
hogares rurales se registran en Egipto, en que las primeras representan el triple de las segundas.
Las tasas de pobreza elevadas que afectan a los asalariados agrícolas son motivo de inquietud
si se tiene en cuenta que la proporción de estos últimos en la fuerza de trabajo rural está
aumentando en prácticamente todos los países. En la mitad de los doce países acerca de los
cuales se dispone de datos sobre la amplitud de la pobreza entre los asalariados agrícolas en el
decenio de 1990, se registra una tasa superior al 49 por ciento, de lo cual puede inferirse que,
en promedio, de cada dos asalariados agrícolas uno vive en una situación de pobreza2.
1
H. Tabatabai y M. Fouad: The incidence ofpoverty in developing countries: An TLO compendium of data
(Ginebra, OIT, 1993).
2
S. Radwan y E. Lee: Agravian change in Egypt: An anatomy of rural poverty (Londres, Croom Heim, 1986);
Banco Mundial: Egypt: Alleviating poverty during structural adjustment, World Bank country study (Washington,
DC, 1991); Banco Mundial: Ghana 2000 and beyond: Setting the stage for accelerated growth and poverty reduction,
Repon No. 11486-GH (Washington, DC, 1992); Banco Mundial: Kingdom ofMorocco: Poverty, adjustment and
growth, Report No. 11918-MOR (Washington, DC, 1994); Banco Mundial: Zambia: Poverty assessment,Report No.
12985-ZA (Washington, DC, 1994); M. Ravallion: «The challenging arithmetic of poverty in Bangladesh», en
Bangladesh Development Studies, Vol. 18, No. 3, 1990; M. Ravallion y B. Sen: «Impacts on rural poverty of landbased targeting: Further results for Bangladesh», en World Development (Oxford), Vol. 22, No. 6, 1994; Economic
and Political Weekly: «Poverty levéis in India: Norms, estimates and trends» (Bombay), Vol. XXVIH, No. 34, 1993;
Banco Mundial: India: Poverty, employment and social services, World Bank country study (Washington, DC, 1989);
M. Huppi y M. Ravallion: «The sectoral structure ofpoverty during an adjustment period: Evidence for Indonesia
in the mid-1980s», en World Development (Oxford), Vol. 19, No. 12, 1991; Banco Mundial: Pakistán: A strategy
for sustainable agricultural growth, Report No. 13092-PAK (Washington, DC, 1994); Banco Mundial: The
INDCOMM51-5.S96
41
Cuadro 2 . 6 .
Países
Amplitud de la pobreza rural en general y entre los asalariados agrícolas,
en una selección de países, expresada en tanto por ciento
Año
Amplitud de la
pobreza rural en
general
Amplitud de la
pobreza entre los
asalariados agrícolas
Variación media
anual de la amplitud
de la pobreza rural,
expresada en tanto
por ciento
Fuente
África
Egipto
Ghana
Marruecos
Zambia
-
1974-1975
44,0
1981-1982
24,2
1987-1988
43,0
-
Banco Mundial, 1992
-
Banco Mundial, 1994
73,5
Radwan y Lee, 1986
-7,2
Banco Mundial, 1991
1985
32,0
1990-1991
18,0
1991
88,0
-
Banco Mundial, 1994
1983-1984
57,0
-
Ravallion, 1990
1989
47,5
61,4
1985
69,9
80,8
1988
59,5
73,9
1983
50,8/43,8
63,8
1988
48,7/37,6
1984
43,9
53,0
1987
31,4
38,4
1988
20,0
-
1991
16,0
-
1981
27,8
-
1988
27,2
-
1987
59,7
-
1990
56,0
25,3
-7,9
Banco Mundial, 1994
Asia
Bangladesh
Filipinas
India
Indonesia
Pakistán
Tailandia
-
-3,1
Ravallion y Sen, 1994
Banco Mundial, 1993
-4.1/-2.2
Banco Mundial, 1993
EPW, 1993
-0,7/-2,6
EPW, 1993/Banco Mundial, 1989
Huppi et al., 1991
-11,9/-8,4
Huppi et al., 1991
Banco Mundial, 1994
-5,7
Banco Mundial, 1994
Banco Mundial, 1993
-0,3
Banco Mundial, 1993
América
Latina
Brasil
Chile
Costa Rica
Guatemala
Honduras
1980
56,0
1992
29,0
1988
27,6
1992
25,0
1986
81,8
1989
85,4/72,0
1980
80,0
1992
79,0
49,0
CEPAL, 1990
-1,6
28,8 (1990)
FA0, 1988
-4,9
14,6
-1,9
CEPAL, 1994
+ 1,1
Ferreira/CEPAL, 1992
Ferreira, 1992
75,4 (1990)
CEPAL, 1994
CEPAL, 1990
70,9
CEPAL, 1992
FA0, 1988
-0,1
CEPAL, 1994
Philippines: An opening for sustained growth, Repon No. 11061-PH (Washington, DC, 1993); Banco Mundial:
Thailand: Poverty assessment, Report No. 11928-TH (Washington, DC, 1993); CEPAL: Magnitud de la pobreza
en América Latina en los años ochenta, LC/L.533, 31 de mayo (Santiago de Chile, 1990); CEPAL: Elperfilde la
pobreza en América Latina a comienzos de los años noventa, LC/L.716, 3 de noviembre (Santiago de Chile, 1992);
CEPAL: Panorama Social de América Latina (Santiago de Chile, 1994); J. Ferreira Irmao (editor): Centroamérica:
Pobreza rural y empleo (Ciudad de Guatemala, OIT/PREALC, 1992); FAO: The impact of development strategies
on the rural poor (Roma, 1988).
42
INDC0MM5I-5.S96
Países
Año
México
Panamá
Venezuela
Amplitud de la
pobreza rural en
general
Amplitud de la
pobreza entre los
asalariados agrícolas
1984
45,0
53,0 (1989)
1992
46.0
-
1980
67,0
-
1991
43,0
1981
35,2
1992
36,0
29,9 (1990)
Variación media
anual de la amplitud
de la pobreza rural,
expresada en tanto
por ciento
CEPAL, 1994
+0,2
CEPAL, 1994
CEPAL, 1990
-3,6
34,9 (1990)
Fuente
CEPAL, 1994
CEPAL, 1990
+0,2
(mediana -2,5)
CEPAL, 1994
Fuente: véase la nota 2 de la pág. 41.
No se incluyen en el examen que antecede algunos países y regiones importantes acerca
de los cuales se dispone de menos datos. En China, donde la pobreza rural se estimó en un
11,5 por ciento en 1990 ', se carece de información sobre la mano de obra asalariada agrícola,
aunque todo lleva a pensar que su número aumenta rápidamente.
Hay muy pocos datos sobre la pobreza rural en los países industrializados. Según se
desprende de una fuente relativa a Francia, la amplitud de la pobreza agrícola puede ser del
orden del 15 al 20 por ciento y es posible que afecte principalmente a propietarios de edad
madura que explotan su finca2. Los asalariados agrícolas suelen estar mejor protegidos por la
seguridad social y por la legislación sobre el salario mínimo y son acreedores a indemnizaciones
por desempleo.
En Europa central y oriental y Asia central hay abundantes pruebas indirectas de que la
pobreza ha aumentado muchísimo desde 1991, como consecuencia de una caída en picado del
PIB por habitante y de los salarios reales junto con una tasa elevada de inflación y de
desempleo. Hoy en día, muchas personas han dejado de tener acceso a la mayor parte de los
servicios sociales, que solían prestarse por conducto de las empresas, y ahora se están
estableciendo servicios privados más costosos. Se estima que la transición hacia la economía de
mercado constituye una importante amenaza para la mano de obra asalariada agrícola, en virtud
del elevado costo social que entraña3.
1
Datos del Banco Mundial citados en P. Nolan: «Economic reform, poverty and migration in China», en
Economic and Political Weekty (Bombay), Vol. XXVIII, No. 26, 26 junio de 1993.
2
J.L. Brangeon y G. Jégouzo: «Farm poverty in France during the 1980s», en Sociología Ruralis, Vol.
XXXV, No. 1, 1995.
3
P. Townsend: «Poverty in Eastern Europe: The latest manifestation of global polarización», en G. Rodgers;
R. van der Hoeven: The poverty agenda: Trenas and policy options (Ginebra, Instituto Internacional de Estudios
Laborales. 1995).
INDC0MM5I-5.S96
43
3. Factores determinantes de los niveles
de empleo y salariales
De la descripción que se hace más arriba de la evolución reciente del empleo y los salarios
de los asalariados agrícolas se desprende que los mercados de trabajo rurales influyen de manera
decisiva en el bienestar de un número cada vez mayor de trabajadores del sector agrícola y de
las zonas rurales. Las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas se ven
determinadas en gran parte por el juego de las fuerzas de la demanda y de la oferta. Ahora
bien, el funcionamiento de los mercados de trabajo rurales depende fuertemente de la serie de
políticas, instituciones y estructuras que condicionan esas fuerzas de la demanda y la oferta. En
este capítulo se analiza la experiencia de determinados países en lo que se refiere a los factores
de la demanda y la oferta de trabajo que influyen en los resultados del mercado de trabajo.
3.1.
Demanda de mano de obra asalariada
La demanda de mano de obra en el sector agrícola depende básicamente de la tasa de
crecimiento de ese sector, que a su vez viene determinada por la tasa de inversión. Ahora bien,
para cualquier tasa de crecimiento dada, el elemento decisivo sería el modelo de ese
crecimiento. De los factores que determinan el modelo de crecimiento, los más importantes son
la estructura agraria, la dosificación de los componentes tecnológicos, con inclusión de la
combinación de cultivos, y la naturaleza de las instituciones. Estos tres elementos, considerados
conjuntamente, determinan en gran medida el número de días de trabajo a que tienen acceso los
asalariados del sector agrícola en una determinada estación.
La demanda de asalariados en el sector agrícola está estrechamente relacionada con la
tecnología y con las exportaciones. La tecnología moderna, sobre todo cuando se utiliza para
la producción de cultivos de exportación, requiere utilizar más mano de obra contratada por
unidad de tierra que la tecnología tradicional y la producción para el consumo interno. Esa
mano de obra es, con frecuencia, de carácter estacional u ocasional y, en períodos de actividad
máxima, la mano de obra excede por lo general hasta en dos tercios del número de trabajadores
existente cuando el nivel de actividad es bajo. En México, por ejemplo, el ciclo invernal,
durante el cual la actividad es baja, absorbe únicamente el 25 por ciento del total de los días de
empleo por año.
Días de empleo
En muchos países, los asalariados agrícolas deben hacer frente regularmente y de forma
importante al desempleo y al subempleo. Si se da por sentado que en situación de pleno empleo
se trabajan 260 días por año (es decir, 52 semanas de cinco días, con exclusión de las
vacaciones y días festivos), entonces, el subempleo de los asalariados agrícolas, con base en los
datos de la muestra a que se refiere el cuadro 3.1, se sitúa por lo general entre un 14 y un 75
por ciento. El tiempo de subempleo medio es del 33 por ciento, o de cuatro meses por año.
El principal factor determinante de esas variaciones en el nivel de empleo es el carácter
estacional del trabajo agrícola, aunque los factores sociales y tecnológicos son también
importantes. El monocultivo y la producción de una cosecha por año suelen acentuar el carácter
ocasional, mientras que los cultivos diversificados y las cosechas múltiples amortiguan los
efectos del ciclo natural de una cosecha única.
44
INDCOMU51-5.S96
Cuadro 3 . 1 .
Días de empleo en el sector agrícola de determinados países
a lo largo de varios años
Países
Promedio de días de empleo por año
Bangladesh
185 días, de los cuales 115 dedicados a la producción de cultivos y 7 0 a
actividades afines
Brasil
175 días de actividad plena y 1 0 0 días de actividad reducida
Chile
2 2 5 días
Ecuador
175 días, más días en las regiones costeras
España
1 1 4 días en el caso de los trabajadores no permanentes
Estados Unidos
Para el 58 por ciento de los trabajadores agrícolas contratados por lo menos
1 5 0 días y para el 4 2 por ciento menos de 1 5 0 días
Francia
Entre 4 0 y 1 99 días en el caso de los trabajadores no permanentes
1977-1978
1983
Hombres
2 3 0 días
1 8 4 días
Mujeres
159 días
1 3 6 días
India
1 3 0 días en la agricultura de regadío y 8 0 en la
agricultura de secano
1 4 6 días (1982)
9 0 - 1 0 0 días ( 1 9 9 1 , Bengala
occidental)
Marruecos
2 0 0 días en la agricultura de regadío y 6 0 en la agricultura de secano
México
Entre 1 1 0 y 135 días de actividad plena
Viet Nam
175 días de trabajo agrícola por año
Fuentes: Bangladesh: Memorándum for Bangladesh Aid Group 1989-90, (Dacca, 1991); Brasil, Ecuador y
México: S. Gómez y E. Kein (publicado bajo la dirección de), Los Pobres del Campo, El Trabajador Eventual,
OIT-PREALC-FLACSO; Chile: J. Echenique: 1993, La modalidad de contratistas de trabajadores en la fruticultura
chilena, proyecto de informe de investigación de la OIT (Santiago de Chile, 1993); India: Repon of the National
Commission on Rural Labour (Nueva Delhi, 1991), pág. 60; N.J. Kurian, «Employment potential in rural India:
An analysis», en Economic and Política/ Weekly (Bombay), 29 de diciembre de 1990; J. Harriss, 1993, «What is
happening in rural west Bengal? Agrarian reform, growth and distribution», en Economic and Political Weekly
(Bombay), Vol. XXVIII, No. 24, 12 de junio de 1993; México: W.L. Young, 1993, «Labour demand and
agro-industrial development: The evidence from México», en The Journal of Development Studies (Peshawan,
Pakistán), Vol. 30, No. 1, octubre de 1993; Marruecos: Banco Mundial, Poverty, adjustment and growth,
(Report No. 11918-MOR (Washington, DC, 1994); Estados Unidos: Repon of the Commission on Agricultura!
Workers (Washington, DC, 1992); Viet Nam: M. Hiebert, «Parading for work» en Far Eastern Economic Review
(Bangkok), 27 de mayo de 1993.
El desempleo y el subempleo en las zonas rurales son las causas principales de la pobreza
de los asalariados agrícolas. Los estudios realizados sobre la materia indican sistemáticamente
que hay una correlación estrecha entre la pobreza y los períodos de inactividad forzosa. En
Marruecos, por ejemplo, más del 25 por ciento de los asalariados de las zonas rurales que
trabajan menos de cinco meses por año pertenecen a una de las tres clases sociales con menos
poder adquisitivo '. En la India, los dos factores determinantes de la pobreza más importantes
en lo que concierne a los hogares de asalariados rurales son el grado de subempleo y el nivel
de los salarios2.
Tecnología moderna en el decenio de 1980
A finales de los años setenta, las evaluaciones iniciales de diez años de revolución verde
(la tecnología semillas-abono) permitieron pensar que la utilización de nueva tecnología
INDC0MM5I-5.S96
1
Banco Mundial: Kingdom of Morueco: Poverty, adjustment and growth, op. cit.
2
OIT: India: Employment, poverty and economic policy, op. cit.
45
redundaría en un aumento significativo de la absorción de mano de obra por la agricultura. Esa
conclusión se consideró como una respuesta prometedora al subempleo y la pobreza
generalizados en Asia'. Ahora bien, más de un decenio después, la promesa de empleo no ha
estado a la altura de las expectativas. Si bien la contribución de la nueva tecnología a un
aumento sostenido de la producción total de alimentos, así como a una producción más eficiente
y a grandes incrementos de la productividad del suelo y de la mano de obra, es indiscutible, su
repercusión en el empleo merece un examen más detenido. En el norte de la India, el centro
de Filipinas y el Pakistán, en donde comenzó a utilizarse la nueva tecnología semillas-abono,
los aumentos iniciales de la utilización de mano de obra por hectárea y de la utilización total
de mano de obra que se observaron a finales de los años sesenta se vieron menoscabados
posteriormente como consecuencia de la introducción generalizada de tecnología que permitía
economizar mano de obra en forma de mecanización y de productos químicos.
Durante el decenio de 1980 se produjeron dos acontecimientos de particular interés. En
primer lugar, la nueva tecnología se propagó más allá de las regiones en que se aplicó
primeramente, y se registró un incremento de las inversiones en sistemas de riego. Las
repercusiones en el empleo, cuando no se ven comprometidas por una mecanización precoz, son
en gran parte positivas. En segundo lugar, las mejoras adicionales en las variedades de semillas
han facilitado la utilización de semillas de alto rendimiento en regiones peor provistas de una
infraestructura de riego, así como en zonas de secano. Las regiones peor dotadas de
infraestructura de riego (tales como Bangladesh, la India meridional y oriental, algunas partes
de Tailandia y Filipinas) se han beneficiado de la utilización de variedades de semillas mejores
de la segunda generación, así como de tecnologías mecanizadas más apropiadas y rápidamente
disponibles. Esto está permitiendo corregir algunos de los desequilibrios en la distribución de
los ingresos entre las regiones resultantes del desarrollo rápido de las regiones que adoptaron
primeramente estas técnicas. Ahora bien, la utilización precoz de tecnologías que permiten
economizar mano de obra está también menoscabando los posibles aumentos de absorción de
mano de obra, como lo demuestran los resultados de los estudios realizados en Luzón Central,
Filipinas, que ilustran de manera adecuada que, entre 1966 y 1990, la utilización total de mano
de obra por hectárea ascendió en 1974 a un nivel máximo de 87 días-hombre por hectárea y
disminuyó en 1990 a 64 días-hombre por hectárea (es decir, una reducción del 26,4 por ciento),
mientras que la parte de la mano de obra contratada en el total de mano de obra utilizada pasó
del 68 por ciento en 1974 al 74 por ciento en 1990. La utilización total de mano de obra
aumentó cuando comenzó a introducirse la nueva tecnología y, después, mermó de nuevo hasta
el nivel correspondiente a 1960. En términos absolutos, la utilización de mano de obra
contratada siguió una evolución similar, es decir, que un número menor de días de empleo tuvo
que ser compartido entre un número mayor de asalariados en su mayor parte ocasionales2. La
tendencia de la utilización de mano de obra expuesta en este estudio es bastante representativa
de los efectos sobre el empleo de la nueva tecnología, y otros estudios empíricos realizados en
otras partes de Asia describen tendencias similares3. En Bangladesh, la tasa global de
absorción de mano de obra por la agricultura disminuyó en el decenio de 1980, mientras que
el empleo se distribuye ahora más uniformemente a lo largo del año4. En lo que se refiere a
la distribución de los ingresos, las ganancias que obtiene la mano de obra contratada, que por
Véase en particular S.K. Jayasuriya y R.T. Shand: «Technical change and labor absorption in Asian
agricultura: Some emerging trends», en World Development (Oxford), Vol. 14, No. 3, 1986, págs. 415-428.
2
K. Otsuka, F. Gascón y S. Asano: «Green revolution and labour demand in rice farming: The case of Central
Luzon, 1966-90», en The Journal of Development Studies (Londres), Vol. 31, No. 1, octubre de 1994.
3
C. Ramasamy y K. Otsuka: «Differential adoption of modern rice technology and labour market adjustments
in south India», en Bangladesh Development Studies (Dacca), Vol. XX, No. 1, marzo de 1992.
4
M. Alauddin y C. Tisdell: «Labor absorption and agricultura! development: Bangladesh's experience and
predicament», en World Development (Oxford), Vol. 23, No. 2, 1995.
46
INDC0MU51-5.S96
lo general procede de los sectores más pobres de la población rural, son positivas aun cuando
las ganancias relativas de los granjeros son muy superiores a las de los peones '.
En la India, los datos sobre el crecimiento del empleo con respecto al crecimiento en el
sector agrícola (elasticidad con respecto al empleo) durante el decenio de 1980 muestran una
tendencia global decreciente desde 0,49 de 1977-1978 a 1983 hasta 0,36 de 1983 a
1987-19882. Los datos en los diferentes estados de ese país muestran, empero, elasticidades
con respecto al empleo muy bajas o negativas en las regiones en que comenzaron a aplicarse
las técnicas de la revolución verde, a saber, Punjab y Haryana, y elasticidades mucho mayores
en las regiones meridionales y orientales3. De lo antedicho cabe deducir que las abundantes
subvenciones de los insumos agrícolas en el norte de la India han favorecido la adopción de
tecnología que permite economizar mano de obra, mientras que las inversiones en sistemas de
riego y avenimiento realizadas en la India meridional y oriental han provocado un aumento de
la demanda de mano de obra. Esto supone que la India debe adoptar políticas que, en vez de
subvencionar los insumos agrícolas, promuevan las inversiones productivas en regiones con
mejores perspectivas de creación de empleo en el sector agrícola4.
La amplia documentación existente sobre la revolución verde no sugiere que la nueva
tecnología haya provocado la adopción generalizada de técnicas que permiten economizar mano
de obra5. Es más probable que la causa de esa situación esté relacionada con otros factores,
concretamente con el funcionamiento del mercado de trabajo y con los precios relativos de los
factores capital-trabajo.
Mecanización temprana
Hay muchos ejemplos de tecnologías que conducen a una menor utilización de mano de
obra, tales como los tractores, cosechadoras, trilladoras y siembra directa, que han sido
adoptadas con demasiada rapidez en un marco en que debido a la existencia de extensiones de
tierra limitadas y de abundante mano de obra hubiera sido preferible introducir tales tecnologías
más tarde, en vez de haberlo hecho tan temprano. Esto ha ocurrido en muchos países, aunque
no en todas las regiones ni en la misma medida. Los vínculos entre la mecanización y el empleo
se examinaron por la reunión de 1991 de la Conferencia Internacional del Trabajo6. El
problema no radica en la mecanización en sí misma, sino en la conveniencia de su introducción
si se toma en consideración la oferta de mano de obra, o la utilización eficiente de factores
pertinentes en un determinado momento. La mecanización cuando la oferta de mano de obra
está disminuyendo y los salarios reales están aumentando se justifica en la medida en que
permita una utilización más eficiente de los factores de producción disponibles. Esta es la
situación a que se enfrenta el sector agrícola de Malasia, en donde se ha producido en los
últimos años una disminución de la disponibilidad de recursos humanos como resultado de la
industrialización rápida y de los desplazamientos de mano de obra hacia actividades del sector
industrial y terciario en que se pagan salarios más elevados7. Ahora bien, hay también
1
K. Otsuka. V. Cordova y C.C. David: «Green revolution, land reform and household income distribution
in the Philippines», en Economic Development and Cultural Change (Chicago), Vol. 40, No. 4, julio de 1992.
2
T.S. Papóla: Anti-poverty and special employmentprogramm.es in India: Their role and effectiveness under
the structural adjustment programme, ILO-WEP Working Paper No. 40 (Ginebra, 1993), pág. 4.
3
A. Sen y J. Ghosh: Trendsin ruralemployment and the poverty-employment linkage, documentos de trabajo
de OIT-ARTEP (Nueva Delhi), diciembre de 1993, pág. 27.
4
C.H. Rao y A. Gulati: «Indian agriculture: Emerging perspectives and policy lessons», en Economic and
Political Weekty (Bombay), Vol. XXK, No. 53, 31 de diciembre de 1994.
5
M. Lipton: New seeds and poor people (Londres, Unwin Hyman, 1989).
6
OIT: Aplicación de la tecnología agrícola moderna. Informe VI, Conferencia Internacional del Trabajo, 78."
reunión, Ginebra, 1991.
7
INDCOMU51-5.S96
Véase Jayasuriya y Shand. op. cit., pág. 422.
47
ejemplos de mecanización igualmente rápida en situaciones de estancamiento de los salarios
reales y de abundante oferta de mano de obra. Esto ha sucedido en el Brasil, algunas partes de
Filipinas, el norte de la India, Indonesia (Java), México, Pakistán y Tailandia. En este caso lo
más probable es que se hayan aplicado políticas gubernamentales que provocan distorsiones
directas e indirectas de los precios relativos de los factores capital-trabajo tendientes a disminuir
el precio del capital, por lo general por medio de créditos subvencionados, tasas de
incumplimiento de pago elevadas y tipos de cambio sobrevalorados. En el Brasil, el intenso
desplazamiento de mano de obra disminuyó durante el decenio de 1980, pero la absorción de
mano de obra siguió siendo escasa'. En el Pakistán, casi el 30 por ciento de los 100 millones
de dólares que los agricultores gastan cada año en tractores procede de préstamos no
reembolsados2. En Filipinas, el aumento de la utilización de herbicidas se vio favorecido en
gran medida por la disminución de los precios, en especial en relación con los salarios pagados
por las tareas de escardadura3. La distribución de créditos subvencionados favorece en gran
medida, por lo general, a los grandes agricultores que suelen invertir esos créditos en equipo
agrícola que permite economizar mano de obra para evitar problemas de gestión de los recursos
humanos, cuyo costo se ve incrementado en relación con las distorsiones de los precios del
capital. En Egipto se observan tendencias similares4. En México, la ayuda estatal en forma
de subvenciones y de inversiones ha favorecido en gran medida el cultivo en gran escala de
piensos, cereales básicos y aceites vegetales, lo cual estimula un proceso de producción de alta
rentabilidad y de escasa densidad de mano de obra. Pese al aumento considerable de las zonas
de riego y de las cosechas, las necesidades de mano de obra siguen siendo reducidas5. Esto
no debería ser obligatoriamente así. En algunos países, tales como Sri Lanka, los impuestos
sobre el combustible y la maquinaria agrícola han limitado la introducción de equipo que
permite economizar mano de obra6.
En los países industrializados, los elevados costos salariales y las subvenciones han
favorecido la amplia mecanización intensiva de las actividades agrícolas y han acelerado la
contracción de la fuerza de trabajo agrícola. Con menos insumos de tierra y de mano de obra,
son las mejoras de la productividad las que explican el aumento de la producción. La
productividad del sector primario en la Unión Europea (12) aumentó con arreglo a una tasa
media anual del 3,6 por ciento entre 1973 y 19907.
Las políticas que fomentan la mecanización temprana suelen reducir la absorción de mano
de obra por la agricultura, cuando existen abundantes recursos humanos. En la medida en que
es la mano de obra contratada procedente de hogares sin tierras y marginales la que pierde su
empleo como consecuencia de la introducción temprana de ese equipo, la repercusión en la
pobreza y la distribución de los ingresos es regresiva, con lo cual se debilita el vínculo existente
entre el crecimiento agrícola y la mitigación de la pobreza. En el Pakistán, en donde la
propiedad de la tierra está muy concentrada y el tipo de crecimiento agrícola favorece la
sustitución de mano de obra, la reducción de la pobreza ha sido proporcionalmente menor que
1
Véase Banco Mundial: Brazil: Agricultural sector review, Report No. 7798-BR (Washington, DC, 1990),
pág. 28, y J. Graziano da Silva: «Evolucao do Emprego Rural na Década de Oitenta», en O mundo do trabalho,
Ministerio de Trabajo-PNUD-CESIT (Universidad Estatal de Campiñas, 1994).
2
Banco Mundial: A strategy for sustainable agricultural growth, Report No. 13092-PAK (Washington, DC,
1994).
3
Jayasuriya y Shand, op. cit., pág. 423.
4
Graham Dyer: «Farm size — Farm productivity re-examined: Evidence from rural Egypt», en The Journal
of Peasant Studies (Londres), Vol. 19, No. 1, octubre de 1991.
5
W.L. Young: «Labour demand and agro-industrial development: The evidence from México», en The Journal
of Development Studies (Londres), Vol. 30, No. 1, octubre de 1993.
6
Jayasuriya y Shand, op. cit.
7
Comisión Europea: EC agriculturalpolicy for the 21st century, European Economy, Reports and Studies,
No. 4 (Luxemburgo, 1994).
48
INDC0MM51-5.S96
en Indonesia o Malasia, a pesar de haberse registrado tasas relativamente altas de crecimiento
agrícola1.
Pese a los aumentos impresionantes de la producción, la absorción de mano de obra por
el sector agrícola ha sido proporcionalmente menor, lo cual ha tenido repercusiones negativas
en los niveles de empleo y de ingresos de los asalariados. En una situación en que las
posibilidades de encontrar otras actividades laborales son escasas, la potenciación al máximo
de la absorción de mano de obra por la agricultura constituye una consideración importante.
Exportaciones agrícolas y empleo
La producción para los mercados nacionales o de exportación puede contribuir de forma
importante al crecimiento agrícola y al empleo y aumentar la oferta de alimentos, todo lo cual
tiene una importancia fundamental para la mitigación de la pobreza. Ahora bien, puede haber
compensaciones entre las diferentes ventajas de uno y otro tipos de producción, y las
orientaciones en materia de políticas pueden influir enérgicamente en los resultados.
La creciente demanda de consumo urbana, en particular de alimentos diversificados de
valor más elevado, y la expansión del comercio agrícola como consecuencia de la reducción de
los costos del transporte internacional y del acceso a mercados mundiales integrados han tenido
como resultado la realización de inversiones crecientes en diferentes esferas de la agricultura.
Un ejemplo que viene al caso es el relativo a los productos hortícolas (en particular las
frutas, legumbres y hortalizas y artículos de floricultura) cuya producción mundial aumentó con
arreglo a una tasa anual del 1,7 por ciento entre 1983 y 1993, mientras que las exportaciones
aumentaron a una tasa del 7,3 por ciento (6,8 por ciento en los países en desarrollo, y 8,1 por
término medio en América Latina)2.
Las repercusiones de esos acontecimientos en la mano de obra son importantes. En Chile,
por ejemplo, las exportaciones agrícolas aumentaron en un 14,3 por ciento en el período
comprendido entre 1983 y 1993 y las frutas y legumbres y hortalizas representaron en 1993 el
68 por ciento del total de las exportaciones agrícolas. Entre 1980 y 1984 y entre 1989 y 1992
el empleo agrícola aumentó en más de un 20 por ciento con arreglo a una tasa media anual del
1,9 por ciento, mientras que en el caso del empleo total esa tasa fue del 2,9 por ciento. Las
superficies en que se plantaron árboles frutales aumentaron en más del triple entre 1977 y
19923. En lo que concierne a la mano de obra asalariada, se ha registrado un fuerte
crecimiento concomitante de la parte del empleo temporal que ascendió del 55 por ciento en
1974 al 80 por ciento en 1993. En Chile, los salarios han permanecido por lo general bajos y
la pobreza rural sigue siendo elevada, pese a haberse registrado una disminución rápida de la
misma a lo largo de los años ochenta. Las exportaciones agrícolas han aumentado las
oportunidades de empleo temporal y han repercutido de forma positiva en la balanza de pagos
y en el crecimiento general, gracias a lo cual han favorecido la absorción de mano de obra por
la industria manufacturera y el sector de los servicios.
En Costa Rica, diversos estudios han puesto de relieve que la agricultura con fines
comerciales y de exportación ha contribuido de forma significativa a una mitigación general de
la pobreza, en particular por medio del aumento de los ingresos que obtienen los trabajadores
en relación con el cultivo de productos básicos, pero este vínculo es mucho más débil si el
empleo en explotaciones de cultivos comerciales es sólo temporal. Para tener las mayores
Banco Mundial: Pakistán: A strategy for sustainable agricultural growth, op. cit., pág. 5.
Los datos se refieren únicamente a las frutas y legumbres y hortalizas, FAOSTAT 1993.
J. Echenique, op. cit.
INDCOMM51-5.S96
49
probabilidades de lograr una disminución significativa de la pobreza sería necesario conseguir
una combinación de cultivos para comercialización y de empleos fuera del sector agrícola'.
En México, en donde la asistencia estatal se ha dirigido principalmente a los productores
en grande y mediana escala, se observan dos tipos de acontecimientos: la producción en gran
escala de cereales y piensos con técnicas mecanizadas, que se beneficia de subvenciones e
inversiones para sistemas de riego y obras de infraestructura, y el cultivo de frutas, legumbres
y hortalizas y flores con alto coeficiente de mano de obra, principalmente para su exportación
a los Estados Unidos. El primer acontecimiento ha provocado una disminución del empleo y
el segundo ha permitido la contratación de trabajadores ocasionales migrantes del sur de
México. Las repercusiones globales sobre el empleo han sido por lo general variadas con un
índice de empleo menor, pero más productivo, que en la agricultura tradicional. Las regiones
pobres del país con excedente de mano de obra no han conseguido que la agricultura tradicional
logre un ritmo de crecimiento más elevado, por diversas razones de orden institucional y
normativo. Por consiguiente, los pequeños productores agrícolas o bien emigran a los centros
urbanos o a los Estados Unidos en busca de empleos mejor remunerados, o bien emigran
temporalmente, por períodos comprendidos entre dos y ocho meses por año, a regiones
septentrionales dedicadas a la producción de frutas y legumbres y hortalizas. Se estima que más
de 4 millones de trabajadores participan en este sistema de trabajo migratorio2.
Un estudio muestra que en una región del norte de México el total de días-hombre de
empleo entre 1960 y 1983 disminuyó en aproximadamente un 20 por ciento, pese a un aumento
del 71 por ciento de la superficie cultivada y a un incremento del rendimiento medio del 208
por ciento durante el mismo período. La expansión considerable de los cultivos de cereales y
de piensos con técnicas de riego y de la producción de legumbres y hortalizas no ha permitido
compensar las pérdidas de empleos en la producción tradicional de maíz. Si bien la
productividad de la mano de obra ha aumentado muchísimo, los ingresos de los trabajadores han
sido proporcionalmente más reducidos. El empleo temporal constituye la norma con un
promedio de 110,5 días de trabajo por año3.
En América Central, las exportaciones de productos hortícolas aumentaron fuertemente
durante el decenio de 1980. La producción de esos bienes requiere una gran densidad de mano
de obra. La creación de empleo en este sector no ha permitido reducir la disminución en
términos absolutos de la fuerza de trabajo agrícola debido a que su participación en el empleo
agrícola total no excede de entre el 2 y el 5 por ciento. Más del 80 por ciento de los empleos
creados son para trabajadores asalariados, y las mujeres absorben la tercera parte de los
mismos. Según la mezcla de cultivos y las características de los mercados de trabajo locales,
la proporción del empleo temporal puede ser elevada, como en Honduras (más del 60 por ciento
en 1989), o reducida, como en Costa Rica (37 por ciento)4.
En Marruecos, el crecimiento efectivo de la agricultura durante los años ochenta fue por
término medio del 8 por ciento por año y se debió en gran medida a las políticas de
liberalización del Gobierno y a la reanudación de las inversiones, en particular del sector
privado, en productos agrícolas para la exportación cultivados con técnicas de riego. En las
zonas de regadío se produce el 60 por ciento de las exportaciones agrícolas, el 80 por ciento
de las cuales se componen de cítricos y legumbres y hortalizas. Este crecimiento se ha
conseguido con gran densidad de mano de obra y, por consiguiente, ha contribuido a la
disminución de la pobreza en las zonas rurales. Ahora bien, dado que el grueso de los pobres
1
A. Rodríguez y S. Smith: «A comparison of determinants of urban, rural and farm poverty in Costa Rica»,
en World Development (Oxford), Vol. 22, No. 3, 1994.
2
E. Klein, P. Peek y R. Plant (editores), op. cit.
3
W.L. Young, op. cit.
4
A.B.Mendizábaly J. Weller: Exportaciones agrícolas no tradicionales del istmo centroamericano, ¿promesa
o espejismo?, CADESCA, OIT-PREALC (Panamá. 1992), pág. 147.
50
INDCOMU51-5.S96
vive en zonas en que se practica el cultivo de secano, es necesario dirigir las inversiones hacia
esas zonas'.
El crecimiento de las exportaciones en el África subsahariana sigue concentrándose en gran
parte en los llamados productos primarios tradicionales cuyos precios internacionales y
participación relativa en el mercado han empeorado en los últimos años, lo cual ha tenido
graves repercusiones en el empleo. La experiencia internacional e histórica muestra que la
diversificación es la mejor respuesta a la dependencia de los productos básicos por medio de
la cual la productividad aumenta en el sector de los productos primarios. En países tales como
Kenya, Malawi y Zimbabwe se ha producido, por ejemplo, una diversificación limitada por
medio de la sustitución de los productos primarios tradicionales por frutas y flores.
Se ha observado una tendencia dominante a la disminución de la elasticidad del crecimiento
agrícola en relación con el empleo, en buena parte como resultado de la utilización de
tecnologías que permiten economizar mano de obra. En una situación de aumento elevado de
la fuerza de trabajo, la diversificación limitada a favor de empleos no agrícolas y la desigualdad
de acceso a la tierra constituyen una tendencia inquietante. Las exportaciones agrícolas
favorecen, por lo general, la creación de empleo, pero a pesar del fuerte aumento de las
exportaciones, que frena la disminución de la absorción de mano de obra, persiste la tendencia
a la pérdida de puestos de trabajo en la agricultura. Aunque no puede pretenderse que la
agricultura absorba completamente el incremento de la fuerza de trabajo rural, algunos países
han logrado resultados mucho mejores que otros en la búsqueda de un crecimiento basado en
la utilización de un alto coeficiente de mano de obra.
3.2.
Oferta de mano de obra
La tasa de crecimiento de la oferta de mano de obra en la agricultura constituye un
importante factor determinante de los niveles de bienestar en las zonas rurales. Hay varios
factores que influyen en el número de trabajadores disponibles en las zonas rurales, por ejemplo
el crecimiento demográfico y de la fuerza de trabajo, pero también cabe citar la distribución de
la tierra que repercute en el número de trabajadores que ingresan en el mercado de trabajo, la
importancia de las actividades rurales no agrícolas y, cuando fuere el caso, los programas de
empleo especiales.
Crecimiento de la fuerza de trabajo y empleo
en el sector agrícola
La tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo en el sector agrícola tiene un impacto
decisivo sobre las condiciones de empleo en ese sector. En el cuadro 3.2 se comparan, respecto
de determinados países, las tasas de crecimiento del empleo y de la fuerza de trabajo en la
agricultura durante los años más recientes sobre los cuales se dispone de datos. En lo que se
refiere a la tendencia y el ritmo de variación del empleo y de la fuerza de trabajo, la situación
más desfavorable es cuando el empleo disminuye y la mano de obra aumenta. Costa Rica,
Egipto, Marruecos y Swazilandia se encuentran en esta categoría que genera un considerable
desempleo y subempleo en las zonas rurales y alienta la migración de las zonas rurales hacia
las urbanas. Se produce una situación similar cuando la contracción del empleo es más rápida
que la contracción de la fuerza de trabajo (Brasil, Bulgaria, España y Hungría) y cuando la
fuerza de trabajo aumenta más rápidamente que el empleo, todo lo cual genera subempleo y
pobreza (Guatemala, India, Kenya, Pakistán, Perú y Zimbabwe). En algunos países (Chile y
Rumania) el empleo está aumentando y la fuerza de trabajo está disminuyendo, mientras que
en otros (Australia, Belarús, Estados Unidos y Polonia), la contracción de la fuerza de trabajo
Banco Mundial: Kingdom of Morocco: Poverty, adjustment and growth, op. cit.
INDCOMM51-5.S96
51
agrícola es más rápida que la del empleo, lo cual está repercutiendo positivamente en el empleo
en ese sector.
Cuadro 3.2.
Empleo y crecimiento de la fuerza de trabajo en la agricultura
en determinados países
Situación en
el empleo
Años
Empleo
Promedio anual
Fuerza de trabajo
Cambio porcentual
Egipto
TE
1989-1991
-11,9
0,88
Kenya
A
1984-1991
1,8
2,40
Malawi
Países
África
TE
1984-1991
7,5
2,70
Swaziiandia
A
1984-1989
-1,5
1,19
Zimbabwe
A
1984-1993
1,6
2,03
Asia
Filipinas
India
TE
-
1987-1993
1,7
1,05
1983-1987/88
0,6
1,24
Indonesia
TE
1986-1992
1,8
0,60
Malasia
TE
1984-1990
0,3
0,05
Pakistán
TE
1984-1992
0,7
1,84
Tailandia
TE
1984-1991
2,6
0,73
Belarús
TE
1984-1993
-2,2
(1 9 9 2 - 1 9 9 3 ) - 2 , 4 3
Bulgaria
A
1984-1991
-3,9
-3,53
Hungría
TE
1984-1992
-7,3
-4,11
Polonia
TE
1984-1991
-1,9
-2,51
Rumania
TE
1984-1991
0,6
-3,17
Brasil
TE
1984-1990
-0,8
-0,36
Chile
TE
1985-1993
1,1
-0,55
Colombia
TE
1885-1992
6,3
0,21
Costa Rica
TE
1987-1992
-0,5
0,07
Guatemala
A
1984-1993
0,4
1,81
TE
1986-1992
0,5
0,98
Marruecos
TE
1991-1992
-2,8
0,25
Rep. Árabe Siria
TE
1984-1991
6,1
0,95
Australia
TE
1989-1993
-0,9
-1,50
España
TE
1984-1993
-4,9
-3,33
Estados Unidos
TE
1984-1991
-0,3
-2,60
Países Bajos
TE
1987-1993
-2,7
-2,68
A
1984-1993
4,0
0,28
Europa central
y oriental
América Latina
Perú
Oriente Medio
y África del Norte
OCDE
Turquía
TE: Total del empleo; A: Asalariados
Fuentes: OIT, Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1994, para los datos sobre el empleo y FAOSTAT, 1994,
para ¡os datos sobre la fuerza de trabajo.
Cabe también citar el caso de los Países Bajos en donde el empleo y la fuerza de trabajo
están disminuyendo al mismo ritmo. En los casos en que el empleo está aumentando con arreglo
a una tasa más elevada, con frecuencia el doble o más de la tasa de crecimiento de la fuerza de
52
INDCOMM51-5.S96
trabajo (por ejemplo, en Colombia, Filipinas, Indonesia, Malasia, Malawi, República Árabe
Siria, Tailandia y Turquía), debería registrarse una disminución importante del subempleo y de
la pobreza en las zonas rurales.
De la muestra de 29 países, 16 pueden emplear de forma productiva su fuerza de trabajo
rural adicional, mientras que 13 se ven enfrentados a importantes problemas; sin embargo, es
evidente que la naturaleza de la difícil situación del empleo en un país como, por ejemplo, la
India no se puede comparar con la existente en España o en Hungría.
Si se comparan esos datos con los relativos a la pobreza (cuadro 2.6), pueden hacerse
algunas observaciones interesantes. En el Brasil, la India y Guatemala, la pobreza rural o bien
ha disminuido sólo lentamente o bien incluso ha aumentado, y a estos efectos la lenta tasa de
absorción de mano de obra por la agricultura puede considerarse como una causa importante.
A la inversa, en Indonesia se ha registrado una enérgica disminución de la pobreza, que puede
estar relacionada con la rápida creación de empleo en las zonas rurales. Ahora bien, en Chile
y Tailandia la pobreza rural sigue alcanzando niveles relativamente elevados (29 y 27 por
ciento, respectivamente), pese al fuerte crecimiento del empleo, pero en Chile está
disminuyendo de manera rápida y en Tailandia sólo con lentitud. Por último, en Egipto,
Marruecos y Pakistán la pobreza ha disminuido rápidamente, pero el crecimiento del empleo
rural ha sido lento. Hay factores distintos de la generación de empleo en la agricultura que
explican esta evolución.
Distribución de la tierra y empleo
La parte del empleo asalariado en las zonas rurales se ve fuertemente influenciada por la
distribución por tamaño de la tenencia de tierras. En muchos países, esa distribución ha seguido
un régimen de concentración y marginación. La ausencia de mercados agrarios libres, la
limitada redistribución de la tierra en favor de campesinos y las relaciones cada vez mayores
factor humano-tierra han tenido como resultado una proporción creciente de explotaciones
pequeñas y marginales en el total de explotaciones, pero con una participación en aumento de
las explotaciones más grandes en la extensión territorial total. Cada vez es mayor el número de
hogares de campesinos que cultivan tierras pequeñas y marginales que no pueden cubrir sus
necesidades mínimas, mientras que algunas explotaciones de gran dimensión producen
suficientes alimentos que los pobres no pueden comprar. En el cuadro 3.3 figuran datos
correspondientes a un número limitado de países.
La dinámica de la concentración y la marginación de las tierras tiene repercusiones
importantes en el mercado de trabajo rural. Cada vez es mayor el número de pequeños
agricultores que pierden sus tierras o buscan un empleo asalariado de carácter ocasional para
complementar los insuficientes ingresos que obtienen del cultivo de sus tierras. Esta situación
aumenta considerablemente la oferta de mano de obra que se incorpora al mercado de trabajo
rural. Como se examinó más arriba este desplazamiento dista mucho de ser perfecto ya que la
absorción de mano de obra por las grandes explotaciones agrícolas es mucho menor que la
absorción por las pequeñas. Además, la oferta de mano de obra por lo general sobrepasa las
posibilidades de empleo, lo cual tiene como resultado niveles salariales medios más bajos. En
siete de los ocho países que figuran en el cuadro 3.3, las explotaciones pequeñas y marginales
representan más del 50 por ciento del total de explotaciones, mientras que su extensión
territorial total oscila entre el 3 y el 29 por ciento (valor medio del 18 por ciento). Esto significa
que el promedio de extensión territorial de los pequeños propietarios es tres veces menor que
su participación en el total de explotaciones.
INDCOMU51-5.S96
53
Cuadro 3 . 3 .
País
Parte de las explotaciones pequeñas y marginales en el total
de explotaciones y de extensiones territoriales cultivadas
en determinados países
Año
Bangladesh
Tamaño umbral Tamaño medio de
de las pequeñas las explotaciones
explotaciones
de este sector
(en hectáreas)
Porcentaje de las
explotaciones
pequeñas y
marginales en el
total de las
explotaciones
Parte de
la extensión
territorial total
1983-1984
< 1
70,3
29,0
Brasil
1985
< 10
-
52,9
2,7
Filipinas
1990
< 2
-
50,9
-
India
1985-1986
< 1
0,38
58,0
13,2
Marruecos
1973-1974
< 5
1,6
79,8
24,6
Pakistán
1990
< 1
1,5?
27,0
4,0
Turquía
1987
< 10
51,4
18,2
Zimbabwe
1983
—
125,0
70,3
0,36
29,0
Fuentes: Bangladesh Statistícal Yearbook (Dacca, 1989); Banco Mundial, Brazil: Agricultura! sector revlew:
Policies and prospects, Report No. 7798-BR (Washington, DC, 1990); N.J. Kurian, «Employment potential in
rural India: An analysis», en Economic and Política! Weekly (Bombay), 29 de diciembre de 1990; Banco Mundial,
Kingdom of Morocco: Poverty, adjustment and growth, Report No. 11918-MOR (Washington, DC, 1994);
Banco Mundial, Pakistán: A strategy for sustainable agricultura! growth, Report No. 13092-PAK (Washington,
DC, 1994); D.B. Canias, The labour market and structural reforms in the Philippines, documento de trabajo de la
OIT-ARTEP (Nueva Delhi, 1993); A. Erkus y colaboradores, «Labour use on farms in dry-farming áreas of Kenya
Province, Turkey» en D. Tully (publicado bajo la dirección de). Labor, employment and agricultura! development
in West Asia and North África (Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1990); Zimbabwe Statistícal Yearbook
1989, Harare.
Actividades rurales no agrícolas
El aumento de la parte de las actividades rurales no agrícolas en el valor añadido y el
empleo totales representa un acontecimiento positivo por varias razones. En primer lugar, las
tasas de absorción de mano de obra por el sector agrícola en la mayoría de los países es poco
probable que permitan utilizar productivamente a toda la fuerza de trabajo rural actual y futura.
En segundo lugar, las actividades rurales no agrícolas apuntan a una diversifícación favorable
de la producción y a un crecimiento del empleo, diversifícación que está estrechamente
relacionada con el crecimiento agrícola y con el aumento de la demanda de productos agrícolas.
Los multiplicadores del crecimiento agrícola se han estimado en 1,8 para Asia (un aumento del
1 por ciento del valor añadido en la agricultura que provoca un aumento del 0,8 por ciento de
los ingresos rurales no agrícolas) y 1,5 para África1. En tercer lugar, los salarios en las
actividades no agrícolas son por lo general, pero de ningún modo siempre, mayores que en la
agricultura. En cuarto lugar, el aumento del empleo en las actividades no agrícolas tiende a
reducir la afluencia de mano de obra al sector agrícola lo cual tiene una repercusión positiva
en el nivel de salarios en este sector. Los datos correspondientes a la India muestran un aumento
salarial del 1,04 por ciento en la agricultura por cada disminución de un 1 por ciento del
número de trabajadores agrícolas2. Por último, en la medida en que los trabajadores agrícolas
con frecuencia combinan el trabajo en la agricultura con actividades no agrícolas, obtienen una
ganancia absoluta. Por estas razones, especialmente las dos últimas, el desarrollo de las
S. Haggblade, P. Hazell y J. Brown: «Farm-non-arm linkages in rural sub-Saharan África», en World
Development (Oxford), Vol. 17, No. 8, 1989.
2
S. Acharya y G.F. Papanek: «Explaining agricultural wage trends in India», en Development Policy Review
(Oxford), Vol. 13, No. 1, marzo de 1995.
54
INDCOMM51-5.S96
actividades no agrícolas acelera enérgicamente la creación de empleos en las zonas rurales y la
reducción de la pobreza.
El porcentaje de la fuerza de trabajo rural que desempeña actividades no agrícolas varía
mucho, pero se sitúa por lo general entre el 20 y el 50 por ciento, como se indica en el
cuadro 3.4.
Cuadro 3.4.
Porcentajes de la fuerza de trabajo rural en las actividades no agrícolas
de determinados países a lo largo de varios años
Países
Años
Porcentajes
Bangladesh
1984
33,5
China
1985
18,1
1992
22,3
Filipinas
1982
31,9
India
1981
19,0
1987-1988
21,8
Indonesia (Java)
1980
37,9
Malasia
1980
49,3
1982-1983
32,3
Sri Lanka
1981
45,8
Brasil
1980
18,7
Chile
1982
28,4
Costa Rica
1984
45,7
Ecuador
1990
36,8
Honduras
1988
24,6
México
1980
24,0
Paraguay
1982
24,7
Camerún
1976
0,8
Malawi
1977
0,9
Tanzania (República Unida de)
1978
0,6
Zimbabwe
1982
19,0
Pakistán
Fuentes: R. Islam (publicado bajo la dirección de). Rural industrialization and employment in Asia, OIT-ARTEP
(Nueva Delhi, 1987) (cuadro 1.1); India (1987-1988): T.S. Papóla, «Rural non-farm employment: An assessment
of recent trends», en The Iridian Labour Market and Economic Structural Change L.K. Deshpande:
G.B.R. Rodgers (publicado bajo la dirección de) (Publishing Corp. Delhi, 1994); China: R. Islam; J. Hehui, «Rural
industrialization: An engine of prosperity in post-reform rural China», en World Development (Oxford), Vol. 22,
No. 1 1 , 1994; América Latina: E. Klein, El Empleo Rural No Agrícola en América Latina, documento de trabajo
núm. 364, OIT-PREALC (Santiago de Chile, 1992); S. Haggblade y colaboradores, «Farm-non-farm linkages in
rural sub-Saharan África», en World Development (Oxford), Vol. 17, No. 8, 1989.
Durante el decenio de 1980 el sector no agrícola continuó desarrollándose en varios países.
En Bangladesh, el 65 por ciento de los hogares sin tierras y el 50 por ciento de los hogares con
tierras tenían, en 1987, al menos una persona que desempeñaba actividades rurales no
agrícolas '. La «diversificación por situación de penuria», en virtud de la cual la mano de obra
se ve obligada a abandonar la agricultura y dedicarse a actividades no agrícolas como
consecuencia del aumento de la fuerza de trabajo, afecta a una tercera parte de los trabajadores
de las industrias rurales. Esas industrias, que son en gran parte tradicionales y que dependen
1
M. Hossain, M. Rahman y A. Bayes: Rural non-farm economy in Bangladesh: A dynamic sector or a sponge
for absorbing surplus labour?, documentos de trabajo de la OIT-SAAT (Nueva Delhi, 1994).
INDCOMM51-5.S96
55
de la mano de obra femenina, tienen una productividad baja y pagan salarios inferiores a los
del sector agrícola. Por el contrario, en el sector de los servicios, en particular en el comercio
y el transporte, las perspectivas son mucho mejores. En la India, el empleo en las actividades
rurales no agrícolas se elevó en más de un 5 por ciento por año entre 1978 y 1988, mientras
que en la agricultura el incremento no llegó al 1 por ciento. Este aumento fue más acentuado
en los estados que registraron una tasa de crecimiento más alta en la agricultura, y más débil
en los otros'.
La economía rural no agrícola está sumamente diversificada. Los datos correspondientes
a tres países asiáticos y a América Latina se reproducen en el cuadro 3.5. Los porcentajes más
elevados de empleo no agrícola corresponden a la industria manufacturera, a los servicios
comunitarios y sociales, al comercio (18,3 por ciento) y a la construcción. El alto porcentaje
de los servicios comunitarios y sociales muestra que los servicios gubernamentales desempeñan
un papel importante en las zonas rurales.
Cuadro 3 . 5 .
Distribución por sectores del empleo rural no agrícola
en determinados países y regiones (en porcentajes)
Sectores
Participación en el empleo rural no agrícola
India
1987-1988
China
1992
Filipinas
1982
América Latina
alrededor de
1980
2,7
—
1,25
(-)
Industria manufacturera
33,0
35,5
21,8
(-)
Electricidad, gas y agua
0,9
Minas y canteras
-
0,6
(-)
Construcción
15,1
17,0
8,4
37,5
Comercio
18,3
8,3
24,4
(-)
Transportes y comunicaciones
5,9
7,2
10,1
23,0
Finanzas, seguros y bienes rafees
0,7
1,9
2,5
(-)
22,0
6,4
30,9
29,9
Servicios comunitarios, sociales
y personales
Otros
-
Total
100,0
23,6
100,0
100,0
9,6
100,0
Fuente: Véase el cuadro 3.4.
Las tasas más elevadas de crecimiento del empleo por sectores corresponden a la India,
concretamente en la construcción, seguidas por las relativas a los servicios públicos, financieros
y de transporte. La industria manufacturera registra un crecimiento reducido del 2,8 por ciento,
si bien dentro de ese sector la fabricación de productos intermedios ha aumentado en más
del 3,4 por ciento2.
El crecimiento más espectacular en la economía rural no agrícola se ha observado en China
en donde la parte de la fuerza de trabajo rural en la economía no agrícola ascendió del 18 al
22,3 por ciento entre 1985 y 1992. El incremento medio anual del valor añadido en la industria
rural entre 1980 y 1992 sobrepasó el 30 por ciento (el 28 y 20 por ciento, respectivamente, en
el transporte y la construcción), en comparación con el 13,8 por ciento en la agricultura. Las
concatenaciones de la demanda resultantes del aumento de los ingresos agrícolas, en particular
1
T.S. Papóla: «Rural non-farm employment: An assessment of recent trends», en L.K. Deshpande y G.
Rodgers (publicado bajo la dirección de): The Iridian labour market and economic structural change (Delhi, B.R.
Publishing Corporation. 1994).
2
56
T.S. Papóla, op. cit.
INDCOMU51-5.S96
después de las reformas de 1978, han sido los factores que más han influido en este
crecimiento. En los primeros años del período previo a la reforma, las industrias rurales estaban
en buena parte protegidas de la competencia de la industria manufacturera en gran escala de las
zonas urbanas. Posteriormente, su crecimiento se vio facilitado por los vínculos de
subcontratación, en gran parte como en el Japón, y ocasionalmente por el acceso a los mercados
exportadores'. El empleo total en empresas privadas y de propiedad colectiva de aldeas y
municipios pasó de más de 28 millones en 1978 a 94 millones en 1989, y aproximadamente la
mitad correspondía a empresas de propiedad privada o mixta2. La producción con gran
densidad de mano de obra en las empresas rurales absorbió el exceso de recursos humanos
liberado por el aumento de la productividad en la agricultura después de la introducción del
sistema de responsabilidad en 1978. El pago de salarios más elevados en esas empresas
contribuyó también al aumento de los ingresos de los campesinos. Esto no ha impedido,
empero, la migración en gran escala de mano de obra a las zonas urbanas, que ha sido sólo
parcialmente absorbida por el sector de la construcción y la industria manufacturera, lo cual ha
supuesto una carga más para la infraestructura urbana y los servicios3.
En Indonesia, la disminución de la pobreza de los campesinos agrícolas registrada entre
1984 y 1987 (del 53 al 38 por ciento) se atribuye en gran medida al incremento de los ingresos
salariales no agrícolas, pero es el resultado del aumento de las posibilidades de empleo fuera
del sector agrícola más que del incremento de los salarios reales. Esto se produjo en buena parte
debido a la expansión de la demanda provocada por el crecimiento agrícola sostenido, así como
a las inversiones públicas en infraestructura rural4.
En América Latina la participación de la mano de obra rural dedicada a actividades no
agrícolas en el total de la fuerza de trabajo rural pasó del 23,9 por ciento en el decenio de 1970
al 29,1 por ciento en el de 1980 (promedio de 17 países), y osciló desde el 18,7 por ciento en
el Brasil hasta más del 45 por ciento en Costa Rica. La parte de la agricultura en la fuerza de
trabajo rural descendió hasta el 71 por ciento para mediados del decenio de 1980. La fuerza de
trabajo rural ocupada en tareas no agrícolas aumentó con arreglo a una tasa del 3,4 por ciento
durante el decenio de 1980, frente a un aumento del 0,8 por ciento de la fuerza de trabajo
agrícola. Las principales causas de este crecimiento fueron el rendimiento del sector agrícola,
la distribución geográfica de la población y la descentralización de la industria manufacturera
como consecuencia de diversos acuerdos de subcontratación y de trabajo a domicilio5.
En África, la parte del empleo rural no agrícola se ha estimado que oscila entre el 10 y
el 20 por ciento del empleo rural total. Ahora bien, la parte de ingresos de los hogares rurales
procedentes de fuentes no agrícolas oscila aproximadamente entre el 25 y el 30 por ciento. Las
actividades no agrícolas suelen realizarse durante la temporada agrícola baja. La amplia
participación de las mujeres en las actividades no agrícolas también influye en el volumen
contabilizado de empleo no agrícola6.
En los países industrializados el empleo rural no agrícola parece gozar de la misma
importancia, pero se dispone de menos datos al respecto debido, en parte, a que resulta más
1
A. Saith: Chínese ruralindustrialisation: Some lessonsfor reforming and developing countriesl documentos
de trabajo de la OIT-ARTEP (Nueva Delhi, 1993).
2
R. Islam y J. Hehui: «Rural industrializaron: An engine of prosperity in post-reform rural China», en World
Development (Oxford), Vol. 22, No. 1, 1994.
3
P. Nolan, op. cit., 1994, y M. Quin: «Le flot montant et incontrolable des migrants ruraux», en Le Monde
Diplomatique (París), marzo de 1995.
4
M. Huppi y M. Ravallion: «The sectoral structure of poverty during an adjustment period: Evidence for
Indonesia in the mid-1980s», en World Development (Oxford), Vol. 19, No. 12, 1991.
5
E. Klein: El empleo rural no agrícola en América Latina, documento de trabajo núm. 364 de OIT-PREALC
(Santiago de Chile, 1992).
6
S. Haggblade y colaboradores, op. cit.
INDC0MMS1-S.S96
57
difícil determinar la delimitación entre las actividades rurales y urbanas. En Francia, por
ejemplo, si bien la parte de la agricultura en la fuerza de trabajo total fue en 1993 sólo del 4,4
por ciento, el empleo total relacionado directamente con la agricultura es aproximadamente del
10 por ciento1. En la Unión Europea, el 30 por ciento de los hogares de agricultores se
dedican a estas actividades a tiempo parcial, mientras que en Alemania este porcentaje es más
elevado (42 por ciento) y en el Reino Unido más bajo (21 por ciento)2. En el Japón, los
hogares que se dedicaron a tiempo completo a la agricultura representaban en 1990
aproximadamente el 12 por ciento del total de hogares agrícolas y la mayoría de los agricultores
japoneses cultivaban sus tierras únicamente losfinesde semana. La labranza aporta únicamente
el 18 por ciento de los ingresos respectivos de los hogares3.
Las principales variables en materia de políticas que repercuten en la magnitud de la
economía rural no agrícola son bien conocidas. La fructífera experiencia de los países de Asia
oriental sobre el particular, se ha analizado debidamente, y se han expuesto de manera adecuada
las conclusiones que pueden sacarse 4. La tasa de crecimiento de la agricultura es el factor que
más influye en la expansión de la economía rural no agrícola, por medio de eslabonamientos
ascendentes y descendentes. El incremento de la productividad en la agricultura provoca un
aumento del nivel de la demanda de insumos agrícolas y de servicios, y del consumo no
agrícola. Un tipo de crecimiento agrícola de base amplia tendrá como resultado un aumento de
la demanda de bienes producidos y comercializados localmente.
El nivel de infraestructura, en particular la electricidad y las carreteras, tiene una fuerte
influencia en la ubicación y expansión de las industrias rurales, dado que el crecimiento de las
pequeñas poblaciones rurales influye de forma importante en el aumento del empleo no
agrícola5. En lo que se refiere a la oferta, también son importantes el crédito y la formación
especializada. La educación básica y las oportunidades de empleo no agrícola están
estrechamente relacionadas, y en varios estudios se ha puesto de relieve la existencia de un
vínculo estrecho entre el capital humano y el nivel de ingresos de los trabajadores ocasionales
y los campesinos sin tierra6.
La liberalización del comercio constituye un instrumento de política de mucha importancia
para el sector urbano no agrícola. La experiencia de Asia oriental muestra el papel decisivo de
los niveles de protección relativamente altos durante la fase inicial de sustitución de las
importaciones. Posteriormente, se trató de conseguir una liberalización selectiva.
Si bien los datos sobre las modalidades de empleo y las condiciones de trabajo en las
actividades más directamente relacionadas con la agricultura, tales como el empaquetado y la
elaboración de productos agrícolas son limitados, esos datos son con frecuencia similares a los
relativos a la agricultura, con una alta concentración de empleo ocasional y temporal,
principalmente de mujeres. En la India e Indonesia la mayor amplitud de pobreza en las
actividades no agrícolas se encuentra entre los trabajadores de la construcción. En otras
actividades se registran niveles de pobreza más bajos en comparación con los observados en la
agricultura.
J.C. Bontron: «La contribution de l'agriculture á l'emploi dans les zones rurales», en Economie Rurale
(París), no. 225, enero-febrero de 1995.
2
Unión Europea: EC agriculturalpolicy for the 21st century, op. cit.
3
O. Kazuoki: «Japanese agriculture today: The roots of decay», en Bulletin of Concerned Asían Scholars
(Boulder, Colorado), Vol. 24, No. 4, octubre-diciembre de 1992.
4
A. Saith: «Contrasting experiences in rural industrialisation: Are the East Asian successes transferable?»,
en R. Islam (publicado bajo la dirección de): Rural industrialisation and employment in Asia, OIT-ARTEP (Nueva
Delhi, 1987).
5
T.S. Papóla, op. cit.
6
K. Otsuka, V. Cordova y C. David: op. cit. A. Rodríguez y S. Smith: «A comparison of determinants of
urban, rural and farm poverty in Costa Rica», en World Development (Oxford), Vol. 22, No. 3, 1994.
58
INDC0MU51-5.S96
Migraciones internacionales de mano de obra
Las migraciones internacionales de mano de obra, en particular durante el decenio de 1980,
repercutieron de manera considerable en los mercados de trabajo rurales, especialmente en lo
que se refiere a la evolución de las actividades no agrícolas. En el Pakistán, entre 1978 y 1983
una tercera parte del incremento de la mano de obra encontró empleo en Oriente Medio. En
Egipto, se ha estimado que en 1984 entre el 10 y el 20 por ciento de la fuerza de trabajo
agrícola estaba trabajando en el extranjero'. Esta exportación de mano de obra supuso por lo
general una pérdida de mano de obra calificada, que necesitaba ser reemplazada, y provocó un
aumento de los salarios agrícolas y rurales. Los ahorros de los trabajadores enviados a sus
lugares de origen han sido importantes, y han servido principalmente para aumentar el consumo
e invertir en tierras y vivienda. El efecto combinado de la exportación de mano de obra y del
envío de remesas por los trabajadores ha contribuido al auge de la construcción y posiblemente
al aumento de los precios de la tierra. Parece que las remesas de los trabajadores se han
utilizado de manera poco productiva. La expansión de las actividades en el sector de la
construcción ha tenido efectos positivos en la mitigación de la pobreza, tanto directamente,
como resultado del aumento de la demanda de mano de obra y de los salarios en ese sector,
como indirectamente, debido al incremento de los salarios en la agricultura provocado por la
contracción de la oferta de trabajo.
El efecto de las exportaciones de mano de obra en los niveles de pobreza en las zonas de
migración al exterior ha sido positivo, pero limitado. Esto se observa en Egipto, India (estado
de Kerala), Marruecos y Pakistán, países en los que, la migración de mano de obra al extranjero
ha tenido como resultado un aumento de las disparidades en materia de ingresos. El impacto de
la migración de mano de obra no puede, empero, ser duradero, ya que no se basa en una
expansión de la capacidad productiva ni en una transformación estructural. La conclusión es que
no se puede depender de las oportunidades fortuitas, tales como la migración de mano de obra
al extranjero, para conseguir un efecto duradero sobre la pobreza, pese a las consecuencias
positivas observadas en algunos países.
Obras públicas de alto coeficiente de mano de obra
en las zonas rurales
Muchos países han promovido el empleo no agrícola en las zonas rurales por medio de
obras públicas de asistencia en caso de emergencia o de lucha contra la pobreza en las que se
emplea un coeficiente elevado de mano de obra.
La OIT ha abogado desde hace mucho tiempo por la ejecución de tales programas de obras
de gran densidad de mano de obra en vista de las ventajas resultantes para los pobres, ya sea
directamente por medio del empleo y los ingresos generados por los programas de obras de
orientación específica o indirectamente por los efectos sobre el empleo inducidos por la
infraestructura creada. La experiencia de la OIT en esta esfera se ha reexaminado
regularmente2.
Los programas de obras con gran densidad de mano de obra se utilizan en gran medida en
el mundo entero, ya sea como respuesta de emergencia en caso de desastres naturales o como
programas a más largo plazo, con el fin de proporcionar empleo suplementario durante la
temporada de baja producción al sector de la mano de obra rural cuya tasa de subempleo es
1
R. Amjad: To the Gulfand back: Studies on the econonüc impact of Asían labour migration, PNUD, OITARTEP (Nueva Delhi, 1989), y R. Adams: «Development and structural change in rural Egypt, 1952 to 1982», en
World Development (Oxford), Vol. 13, No. 6, junio de 1985.
2
Véase J. Gaude y S. Miller (publicado bajo la dirección de): «Productive employment for the poor» en
International Labour Review, special issue, vol. 131, núm. 1, 1992, y OIT: Evaluación de determinados proyectos
relativos a los trabajadores pobres, documento GB.261/TC/3/4 del Consejo de Administración, 261." reunión,
Ginebra, noviembre de 1994, Comisión de Cooperación Técnica.
INDC0MM51-5.S96
59
considerablemente elevada. Aquí se examina brevemente la experiencia reciente con respecto
a la repercusión de tales programas en los asalariados del sector agrícola, concretamente en lo
que se refiere al empleo y los ingresos adicionales de que se benefician los trabajadores, y al
efecto de los programas en los niveles salariales.
Asia tiene mucha experiencia en cuanto a programas de obras públicas. El Plan de Garantía
del Empleo (EGS) aplicado en la India por el gobierno del estado de Maharashtra desde
principios del decenio de 1970 puede servir de modelo de este tipo de programas. Como
garantía de trabajo reglamentaria para todos los adultos de las zonas rurales de ese estado, el
EGS se considera como un derecho concreto y funciona como una forma de seguro para los
pobres. En virtud de ese plan se proporciona trabajo, previa solicitud, a todos los trabajadores
residentes en las zonas rurales que buscan empleo durante la temporada agrícola de baja
producción (diciembre-abril). El programa sefinanciapor medio de contribuciones especiales
impuestas por el gobierno estatal. El volumen de empleo generado fue de entre 130 y 190
millones de días-hombre de 1980 a 1988 y disminuyó hasta entre 80 y 120 millones de díashombre de 1988 a 1993. Los días de empleo por participante se han estimado de forma muy
diversa entre 25 y 104. Aproximadamente el 40 por ciento de los participantes en el EGS son
mujeres, el 45 por ciento carecen de tierras y el 35 por ciento son agricultores pequeños y
marginales. Se ha estimado además que en virtud de ese programa se redujo la magnitud del
desempleo en un 35 por ciento y que ello repercutió de forma considerable en el índice de
pobreza1.
El EGS sirvió de inspiración para un plan similar aplicado por el Gobierno de la India, que
ha recibido el nombre de Jawahar Rozgar Yojana. Su principal diferencia con respecto a los
anteriores programas de empleo rural radica en su aplicación descentralizada por los concejos
comunales (panchayats). La parte que representan los salarios en el gasto total de las obras se
ha fijado en el 60 por ciento, se prescinde de contratistas y se han establecido directrices
específicas sobre la inclusión de las mujeres, el trabajo en régimen de servidumbre y las castas
y tribus que han sido objeto de disposiciones legislativas especiales. En 1989-1990 se asignaron
a ese plan aproximadamente 25.000 millones de rupias (o sea, 800.000 millones de dólares).
Esta cifra se aumentó hasta 39.000 millones de rupias (1.220 millones de dólares) en 1993-1994
y se incrementó de nuevo en 1994-1995. Con arreglo a este plan se han generado cada año unos
850 millones de días-hombre de empleo y el objetivo fijado para 1993-1994 es de 1.100
millones de días-hombre2. Las evaluaciones recientes indican que el promedio de días de
empleo por trabajador fue de 11,4 días en 1989-1990 y de 15,7 días en 1990-1991. En 1992,
el 38 por ciento de los beneficiarios eran por término medio trabajadores sin tierras y el 56 por
ciento trabajadores pertenecientes a castas y tribus que han sido objeto de disposiciones
legislativas especiales. Ese plan permitió proporcionar un promedio nacional de 5,2 días de
empleo durante el período de referencia de 30 días que precedió a la fecha del estudio3. La
contribución total de ese plan al empleo se estimó que en 1989-1990 representó
aproximadamente el 20 por ciento de las necesidades totales de empleo suplementario. Esto ha
alentado al Gobierno a adoptar un enfoque más concentrado y desde 1993, los recursos
asignados al plan se destinaron a 120 distritos atrasados del país. Además, el Gobierno se ha
comprometido a garantizar 100 días de empleo a todos los trabajadores de zonas afectadas por
la sequía.
En Bangladesh el Gobierno y varias organizaciones no gubernamentales han estado
administrando programas de obras públicas en las zonas rurales, principalmente en forma de
1
T.S. Papóla: op. cit., y S. Acharya: The Maharashtra Employment Guarantee Scheme: A study of labour
market intervention, ILO-ARTEP Working Paper (Nueva Delhi, 1990).
2
Ibíd.
3
M. Neelakantan: «Jawahar Rozgar Yojana: An assessment through concurrent evaluation», en Economic and
Political Weekfy (Bombay), Vol. XXK, No. 49, 3 de diciembre de 1994.
60
INDC0MM51-5.S96
comida a cambio de trabajo, desde mediados del decenio de 1970. A mediados del decenio de
1980, este programa permitió proporcionar más de 100 millones de días de empleo, lo cual
equivale de manera aproximada a 17 días de empleo adicional por trabajador sin tierras. Este
programa entrañó ante todo el desarrollo de las técnicas de riego y el control de las
inundaciones, y su repercusión en los ingresos rurales, el empleo y la producción agrícola fue
significativa. Un estudio muestra que la producción agrícola aumentó por término medio en un
27 por ciento y los ingresos por habitante de los distintos hogares en aproximadamente un 10
por ciento'.
En China, se ha recurrido ampliamente a las obras de gran densidad de recursos humanos
en las diferentes comunas y provincias para llevar a cabo importantes proyectos de
infraestructura. Desde mediados del decenio de 1980, el Gobierno ha puesto en práctica un
sistema de obras públicas para mitigar la pobreza en las regiones y provincias más pobres. Se
han asignado anualmente para este fin unos 4.000 millones de yuan (482 millones de dólares),
esencialmente para la construcción de carreteras y los servicios de agua potable. La
infraestructura creada ha favorecido el desarrollo económico y social, en particular por medio
de una mayor comercialización de la producción. El empleo directo por participante es por
término medio de entre tres y cinco días por año.
En América Central y del Sur, algunos países han creado y administrado fondos sociales
de inversión con el objetivo específico de mitigar las penurias sociales que se experimentasen
durante la fase transitoria de la política de ajuste estructural. Si bien la mayoría de los
programas han centrado sus inversiones en las zonas urbanas, algunos, tales como el fondo
social de inversión de Honduras, se han ocupado de manera explícita de la pobreza en las zonas
rurales. Se ha concedido prioridad a los servicios de educación, salud y sanidad. Entre 1990 y
1992, el fondo desembolsó anualmente unos 20 millones de dólares destinados a 3.000
proyectos y creó unos 200.000 empleos de cuatro meses de duración. Esto representaba
aproximadamente el 25 por ciento del desempleo estimado del país 2 . En el Brasil se ejecutaron
importantes programas de obras públicas en la región del nordeste durante la sequía registrada
entre 1979 y 1984. En 1983 se contrató hasta a 3 millones de trabajadores; sin embargo, los
esfuerzos posteriores han sido más esporádicos. En el Perú y Chile también se llevaron a cabo
programas de empleo temporales durante el decenio de 19803.
Varios países africanos han recurrido a las obras públicas, en especial a las obras de
socorro o de emergencia y de infraestructura. La inseguridad alimentaria, el desempleo creciente
y la infraestructura precaria prevalecientes en gran parte de África muestran la necesidad de
recurrir de manera mucho más frecuente a la realización de obras públicas con alto coeficiente
de mano de obra. Si bien la capacidad institucional sigue siendo por lo general escasa, la
experiencia reciente muestra diversas formas de solventar esa dificultad, en especial por medio
de la participación del sector privado, sobre todo en las obras de construcción de carreteras, tras
recibir formación apropiada sobre técnicas con gran densidad de mano de obra. En Ghana, por
ejemplo, la asistencia técnica de la OIT permitió crear entre 1986 y 1993 unos 12.000
años-trabajo de empleo e impartir formación a 70 contratistas nacionales que utilizaban técnicas
que requerían mucha mano de obra para la rehabilitación de carreteras secundarias. En la
República Unida de Tanzania se está aplicando un método similar.
El análisis de la experiencia de diferentes países que se hace más arriba sugiere varias
observaciones. En primer lugar, las obras públicas en las zonas rurales constituyen un factor
1
J. von Braun, T. Teklu y P. Webb: Labor-intensive public works for food security: Experience in África,
IFPRI, Working Paper No. 6 (Washington. DC, 1991).
2
Ph. Egger, Ph. Garnier y J. Gaude: Ajustement Structurel et Compensation Sociale, Etudes de cas au
Honduras, á Madagascar et au Sénégal, Proyecto interdepartamental sobre empleo y reajuste estructural (Ginebra,
OIT, 1993).
3
INDC0MM51-5.S96
OIT-PREALC: Empleos de Emergencia, Santiago de Chile, 1988.
61
importante de seguridad para los trabajadores rurales desempleados y subempleados que se
enfrentan con perspectivas de empleo muy escasas o inciertas. Se pueden concebir programas
de obras públicas como mecanismo preventivo para los meses críticos del año, así como en caso
de importantes pérdidas de cosechas, con miras a estabilizar los ingresos de los más pobres. En
segundo lugar, la cobertura geográfica de los programas de obras debe situarse en las regiones
y zonas más pobres y tener como meta proporcionar hasta tres meses de trabajo por año (o entre
80 y 100 días de trabajo) a todos los que necesitan tal empleo suplementario. Esto implica que
el salario resultará atractivo para los pobres y permitirá el mayor número de días de empleo que
resulte posible con los recursos disponibles. En tercer lugar, debería concederse prioridad a las
inversiones productivas en la agricultura y en los servicios sociales (salud, educación y agua
potable) en consonancia con el criterio de gran densidad de mano de obra (por ejemplo, una
participación salarial de 60:40). En cuarto lugar, los programas de obras públicas no deberían
financiarse a expensas de las inversiones públicas en sistemas de riego que, a largo plazo,
contribuirán más a reducir la pobreza de forma duradera como consecuencia del aumento de la
producción y del rendimiento agrícolas.
Pueden hacerse varias observaciones adicionales. En primer lugar, según sea la magnitud
y la cobertura de las obras, el promedio de días de empleo por participante es por lo general
bajo y, en cualquier caso, inferior a la disminución del empleo en la agricultura de jornaleros
que necesitan trabajo. Los datos de la India muestran que los programas de obras contribuyen
eficazmente a la reducción de la intensidad de la pobreza, pero raras veces permiten que los
beneficiarios dejen de ser pobres. Por su propia naturaleza, esos programas tienen como
finalidad proporcionar empleo suplementario. Las personas que dependen únicamente de ese tipo
de empleo 300 días por año no conseguirán situarse por encima del umbral de pobreza. Ahora
bien, si se toman en consideración los efectos indirectos de esos programas en la producción
agrícola, los flujos del mercado, la salud, la nutrición y la educación, se observan efectos
mucho más considerables y duraderos sobre los ingresos. De ahí la importancia que debe
atribuirse a la selección de las obras.
En segundo lugar, en caso de desastres naturales como las sequías o las inundaciones, tales
programas constituyen el único medio importante de crear empleo de manera rápida. La garantía
de encontrar empleo por medio de tales programas, cuando fallan todas las demás opciones, es
un factor de seguridad importante. El Plan de Garantía del Empleo de Maharashtra, India, está
concebido precisamente para hacer frente a tales preocupaciones, y sus orígenes se remontan
a una importante sequía que se produjo en 1973-1974. Los niveles de empleo creados en el
marco de ese plan han fluctuado en función de la producción agrícola y de los efectos de la
estación de las lluvias.
En tercer lugar, la gestión eficaz es decisiva para conseguir ejecutar con éxito los proyectos
de obras públicas por organismos administrativos cuyos sistemas de control y de aplicación
adolecen de carencias. Debería prestarse especial atención a las posibles formas de
administración deficiente, en especial los retrasos, la selección y ejecución de las obras de
manera poco adecuada, la facturación excesiva, el racionamiento del empleo, y diversos tipos
de pérdidas. La parte de los gastos administrativos y de otra índole suele ser bastante elevada
y a veces asciende al 50 por ciento del total de los fondos asignados1. Además, tales
programas se prestan a campañas populistas en las que se promete empleo proporcionado por
el gobierno.
En cuarto lugar, tales programas deberían considerarse como medidas transitorias y
complementarias, ya que el empleo duradero y los aumentos de los ingresos sólo pueden ser el
resultado de niveles más altos de producción agrícola, lo cual, a su vez, estimulará la
1
OIT-ARTEP: India: Employment, poverty and economic policies. op. cit., pág. 91; von Braun y
colaboradores: IFPRI, op. cit., 1991, y J. Wurgaft: «Social investment funds and economic restructuring in Latin
America», en International Labour Review, Vol. 131, No. 1, 1992.
62
INDC0MM51-5.S96
producción no agrícola y los servicios. Por consiguiente, el doble objetivo de empleo adicional
y de empleo duradero se puede satisfacer en la medida en que tales programas contribuyan a
una mayor producción agrícola por medio de obras infraestructurales concebidas con acierto.
En quinto.lugar, el nivel salarial adecuado que debe fijarse respecto de tales obras se ha
discutido con cierto detenimiento. Los argumentos esgrimidos aluden a la cobertura y a los
grupos beneficiarios específicos. Para un determinado desembolso presupuestario, una
retribución que por lo general guarde relación con el salario que percibe la mano de obra rural
no calificada permitirá que el número de trabajadores que participe en el programa sea mayor
que si los salarios se hubieran fijado a un nivel más elevado. Un salario inferior resultará
también más atractivo para los más pobres y menos para los que no son pobres, con lo cual se
reforzará el objetivo del programa consistente en mitigar la pobreza. Un salario más elevado
conducirá al racionamiento del empleo, a una demanda de empleo mayor que la oferta y a la
competencia entre los pobres y los no pobres'. El Plan de Garantía del Empleo de la India
(Maharashtra) permite ilustrar de manera concreta esta problemática, ya que cuando los salarios
a destajo se duplicaron en 1988 como resultado de las presiones políticas, el empleo disminuyó
en alrededor de un 57 por ciento. Los tribunales del trabajo de la India han fallado
sistemáticamente ya que debería aplicarse el salario mínimo reglamentario fijado. Una
evaluación reciente del plan Jawahar Rozgar Yojana indicaba que los salarios medios diarios
pagados a los trabajadores de sexo masculino no calificados eran iguales o superiores a la escala
de salarios mínima en 22 de los 32 estados y territorios de la Unión mientras que en el caso de
las trabajadoras no calificadas eso sucedía únicamente en 15 casos. Ahora bien, los salarios
pagados en el marco de ese plan resultaron ser inferiores a los salarios locales pagados durante
la temporada de baja producción en 13 de los casos cuando se trataba de trabajadores no
calificados y en 20 de los casos cuando se trataba de trabajadoras2. La diferencia observada
entre los salarios de los hombres y de las mujeres ha sido examinada recientemente por el
Gobierno3. La experiencia de la India muestra que los programas de obras públicas han
repercutido de manera positiva en los salarios agrícolas. Esto se debe a dos tipos de causas. Una
es el afianzamiento de la situación para negociar de los pobres de las zonas rurales al disponer
de otra posibilidad de empleo y la otra es el aumento de la demanda de mano de obra como
consecuencia de las inversiones infraestructurales en la agricultura que permiten aumentar la
productividad 4.
3.3.
Factores determinantes de los niveles salariales
Los mercados de trabajo de las zonas rurales funcionan por lo general de manera bastante
flexible con pocos desajustes institucionales, si bien las modalidades son variadas y el vínculo
entre las tasas de crecimiento y las tendencias reales de los salarios no es tan sencillo. Esta
1
A. Sen: Employment, technology and development (Oxford, Clarendon Press, 1975); M. Ravallion, G. Datt
y S. Chaudhuri: «Does Maharashtra's Employment Guarantee Scheme guarantee employment? Effects of the 1988
wage increase», en Economic Development and Cultural Change (Chicago), Vol. 42, No. 2, 1993 (OIT, Ginebra).
2
Neelankantan, op. cit.
3
The Economic Times: «Gender, regional bias mar rural employment scheme» (Nueva Delhi, 11 de enero de
1995).
4
R. Gaiha: Wages, participation and targeting: The case of the Employment Guarantee Scheme in India,
documento mimeografiado, 1995 (Nueva Delhi) y M.S. Dev: India 's (Maharashtra) Employment Guarantee Scheme:
Lessons from experience, documento presentado al International Policy Workshop on Employment for Poverty
Alleviation and Food Security (IFPRI), Airlie House, Virginia, 11-14 de octubre de 1993.
INDCOMU5I-5.S96
63
cuestión ha sido ampliamente examinada en diversos documentos '•2. Hay cinco factores
importantes que repercuten en el nivel de los salarios en el sector agrícola. Esos factores son
los siguientes: el crecimiento agrícola, la oferta de mano de obra, el empleo no agrícola, los
salarios mínimos (cuando se fijan) y los precios de los alimentos. Las experiencias recientes por
países muestran la importancia relativa de cada uno de esos factores.
El crecimiento agrícola se ha considerado desde hace mucho tiempo como el principal
factor determinante de los niveles salariales agrícolas. En varios estudios se ha mostrado la
estrecha correlación que existe entre las tasas de crecimiento en la agricultura y las tasas de
crecimiento de los salarios reales agrícolas. Al elevarse la productividad agrícola, el incremento
de la demanda de mano de obra provoca un aumento de los salarios. Ahora bien, la fuerza con
que se manifiesta esta relación depende de la modalidad de crecimiento tal como se ilustra en
el gráfico 3.1.
Gráfico 3 . 1 .
Crecimiento agrícola y salarios agrícolas reales
Crecimiento agrícola
Tendencias de los salarios
agrícolas reales
Ejemplos por países
+
+
Bangladesh/Chile/Colombia,
Unión Europea/Estados
Unidos
+
—
Ecuador/Pakistán/Zimbabwe
—
+
India (Kerala)
—
—
Filipinas/México/Europa
oriental
Los incrementos de los salarios reales están estrechamente relacionados con el aumento de
la absorción de mano de obra por la agricultura, o con el crecimiento agrícola resultante de un
mayor aprovechamiento de la tierra basado en una intensidad más elevada de cultivo,
desencadenado por las inversiones en sistemas de riego. Esto se observó en el decenio de 1980
en Bangladesh y en varios estados de la India (tales como Gujerat y Bengala occidental). Se
mantuvo un sistema de crecimiento agrícola con alto coeficiente de mano de obra por medio de
la introducción generalizada de sistemas de riego de los arrozales durante la estación seca, lo
cual provocó una mayor demanda de mano de obra y salarios más elevados. En Chile y
Colombia también se observó un fuerte crecimiento agrícola favorecido por las exportaciones,
lo cual redundo en un aumento de los salarios reales. En el caso de Chile, los salarios
empezaron a incrementarse sólo después de que el amplio desempleo vinculado al ajuste
económico de principios del decenio de 1980 comenzara a disminuir después de producirse una
rápida intensificación de la creación de empleo en la industria manufacturera y los servicios.
La pobreza rural sigue siendo elevada en Chile, pero está disminuyendo rápidamente. El
aumento de la productividad agrícola ha provocado una constante alza de los salarios agrícolas
en la Unión Europea. La importante afluencia de mano de obra migrante a los Estados Unidos
ha atenuado la subida de los salarios de los trabajadores agrícolas de temporada.
El crecimiento pronunciado del sector agrícola también puede estar relacionado con el
estancamiento o disminución de los salarios. Esto se observa en el Ecuador, el norte de la India
(estados de Punjab y Haryana), Pakistán y Zimbabwe. La principal razón estriba en la
1
M. Lipton y M. Ravallion: «Poverty and policy», en J. Behrman y T.N. Srinivasan (publicado bajo la
dirección de): Handbook of Development Economics, Vol. 3 (Amsterdam, North Holland, 1994), y A. Saith:
«Development strategies and the rural poor», en The Journal of Peasant Studies (Londres), No. 17, 1990.
2
A.V. José: Agricultural wages in India, OIT-ARTEP (Nueva Delhi, 1988); M. Ravallion y G. Datt: Growth
and poverty in rural India, Policy Research Working Paper, Banco Mundial (Washington, 1995) y Acharya y
Papanek, op. cit.
64
INDC0MM51-5.S96
utilización muy difundida de tecnología que permite economizar mano de obra. En el norte de
la India, los salarios nominales en la agricultura figuran entre los más elevados del país, lo cual
refleja niveles mucho más altos de productividad, mientras que los niveles de los salarios se
estancaron como consecuencia de la disminución de la absorción de mano de obra y de una gran
afluencia de trabajadores migrantes de regiones cercanas. El crecimiento sostenido de la
agricultura estimula también fuertemente los servicios no agrícolas y la industria manufacturera.
El exceso de mano de obra agrícola puede, así, dedicarse a actividades no agrícolas.
Pese a la reducción de los niveles de absorción de mano de obra en la agricultura que se
ha registrado en algunos países, el empleo rural global puede aumentar como consecuencia de
la expansión de las actividades no agrícolas y conducir a niveles más bajos de pobreza, como
se observa en el norte de la India y en el Pakistán. Un factor que ha contribuido a ello en la
India ha sido la contracción de las tasas de participación de la fuerza de trabajo debido a una
mayor asistencia a las escuelas primarias y secundarias, en particular por las mujeres '. En el
Ecuador, el crecimiento de la producción agrícola fue intenso durante todo el decenio de 1980
(4,4 por ciento anual de 1980 a 1990), pero los salarios agrícolas reales disminuyeron en un
56,6 por ciento entre 1986 y 1992. Asimismo, en el Brasil los salarios agrícolas reales
mermaron en un 56 por ciento desde 1982 hasta 1992. En ambos países, la explicación radica
en las tasas muy elevadas de inflación alimentadas por el endeudamiento interno y externo. En
Zimbabwe, la modalidad dualista del crecimiento agrícola, que engloba un sector moderno de
gran densidad de capital y un sector tradicional de pequeñas explotaciones, y las tasas elevadas
de crecimiento de la mano de obra explican la tendencia observada.
Es poco corriente que cuando el crecimiento agrícola es reducido los salarios sean elevados
y crecientes. No obstante, esa es la situación reinante en un estado de la India (Kerala) en donde
los niveles salariales son comparables a los del estado de Punjab. La explicación que se propone
con más frecuencia alude a la política de salarios mínimos del Gobierno y a la fuerza de los
sindicatos que aseguran con éxito el pago de salarios elevados2. Esos salarios contribuyen a
que el nivel de pobreza rural sea relativamente bajo en el estado de Kerala, pero el desempleo
rural es elevado (una tasa de desempleo semanal del 11,7 por ciento comparado con un
promedio del 2,6 por ciento para la India). En Egipto, los salarios en la agricultura son
elevados, pese a que las tasas de crecimiento agrícola son bastante bajas. Esto se explica tanto
por la rápida urbanización como por la emigración al exterior de trabajadores que han
provocado una disminución de la oferta de mano de obra en la agricultura3.
Cabe citar otros ejemplos de crecimiento agrícola reducido y de salarios bajos que se
observan en Filipinas, así como en México en donde la productividad y los salarios agrícolas
permanecieron prácticamente estancados a lo largo del decenio de 19804. En Filipinas, los
ingresos reales en la agricultura disminuyeron en un 17 por ciento entre 1979 y 1987, y
registraron un aumento moderado desde 1988. Pese a esta tendencia decreciente, los ingresos
anuales reales de los hogares de campesinos sin tierras aumentaron con arreglo a una tasa media
anual del 1,1 por ciento desde 1974 hasta 1987. La disminución de los salarios agrícolas se vio
compensada por un incremento de los ingresos procedentes del trabajo no agrícola, cuya
participación en los ingresos totales pasó durante el mismo período del 8,2 al 16 por ciento5.
En México, la agricultura aumentó con arreglo a una tasa media del 0,4 por ciento entre 1980
1
A. Sen y J. Ghosh: op. cit.
2
K.P. Kannan: State and unión intervention in rural labour: A study of Kerala, India, OIT-ARTEP (Nueva
Delhi, 1990).
3
Banco Mundial: Egypt: Alleviatingpoverty during structuraladjustment, estudio monográfico (Washington,
DC, 1991).
4
Banco Mundial: The Philippines: An opening for sustained growth, op. cit.
5
D.B. Canias: The labour market and structural economic reforms in the Philippines, OIT-ARTEP (Nueva
Delhi. 1993).
INDC0MM51-5.S96
65
y 1990. Como resultado, y debido al rápido crecimiento de la fuerza de trabajo, los salarios
agrícolas reales han sufrido una disminución. En Europa oriental, el crecimiento agrícola se ha
reducido muchísimo desde 1991, lo mismo que los niveles salariales.
La relación entre el crecimiento agrícola y los salarios tal vez no sea tan simple como
parece sugerir la teoría, si bien la experiencia práctica confirma en general esa teoría. Aunque
los aumentos sostenidos de los salarios reales dependen del crecimiento continuo de la
producción, algunos factores, tales como la inflación, los cambios técnicos que provocan un
desplazamiento de mano de obra y el aumento rápido de la fuerza de trabajo pueden debilitar
ese vínculo. A la inversa, varios factores, en especial la educación primaria y secundaria, el
rápido desarrollo de las actividades no agrícolas y la utilización muy difundida de tecnologías
que permiten aumentar el aprovechamiento de la tierra pueden reforzar esa relación.
Los precios de los alimentos y los asalariados agrícolas
Los productos alimentarios son los bienes salariales básicos de los asalariados agrícolas,
que con frecuencia gastan más del 70 por ciento de su salario nominal en alimentos. La
variabilidad del precio de los alimentos es, no obstante, de gran importancia para su bienestar,
ya que el aumento de los precios de los productos alimentarios tiene como resultado una
disminución del consumo, una nutrición insuficiente y un aumento de la pobreza. El alza del
precio de los alimentos, ya sea como resultado de un proceso inflacionario general o de una
escasez temporal de alimentos, perjudica principalmente a los asalariados agrícolas debido al
peso que representan los alimentos en su consumo total. En reconocimiento de este hecho, la
India ha introducido un índice de precios al consumidor independiente para los asalariados
agrícolas, en el que la parte correspondiente a la alimentación es muy elevada (78 por ciento).
Muchos gobiernos han tratado de aplicar distintas políticas para aumentar la oferta de
alimentos. Las autoridades se encuentran frente a la disyuntiva de promover los precios elevados
para favorecer la producción agrícola o los precios bajos para proteger a los consumidores
pobres'. Esta disyuntiva se ha resuelto con frecuencia tratando de aplicar ambas políticas al
mismo tiempo, a expensas del presupuesto gubernamental. La concesión de diversos tipos de
subvenciones alimentarias está muy difundida. Por ejemplo, Bangladesh, Egipto y la India
disponen de un sistema de distribución pública, mientras que México y Sri Lanka han
introducido programas de bonos de ayuda social alimentaria. En Egipto, por ejemplo, el 93 por
ciento de la población se beneficia de las subvenciones públicas que representan hasta el 20 por
ciento del presupuesto gubernamental total. En la India, el sistema de distribución pública
controla entre el 10 y el 15 por ciento de todos los cereales alimenticios adquiridos en el país.
Pese a las pérdidas elevadas y a los gastos fijos administrativos este sistema permite suministrar
aproximadamente la quinta parte de las necesidades en materia de cereales de los hogares
pobres. Su amplia cobertura limita efectivamente los efectos de la variabilidad de los precios
de los alimentos.
La orientación específica de las subvenciones públicas en favor de todos los pobres y sólo
de los pobres ha sido por lo general poco enérgica, y las zonas urbanas se han beneficiado más
que las rurales. Los mecanismos de autoselección consistentes en la necesidad de hacer cola,
el cultivo de cereales básicos secundarios y el establecimiento de puntos de venta sólo en las
zonas pobres pueden resultar útiles. Ahora bien, las consideraciones de economía política y de
eficiencia administrativa sugieren que es preferible una cobertura más amplia a una cobertura
estrecha y deficiente2. Además de las subvenciones, la compra y distribución públicas pueden
1
P. Streeten: What price food? Agricultural price policies in developing countries (Londres, MacMillan,
1987).
2
P. Streeten: The political economy offighting poverty, Discussion paper No. 1 (OIT, Departamento de
Desarrollo y Cooperación Técnica, 1995).
66
1NDCOMU51-5.S96
desempeñar un papel importante y estabilizar la variabilidad de los precios de los alimentos
amortiguando los efectos de años de cosecha insuficiente con reservas adecuadas. La limitación
de la variabilidad de los precios de los alimentos puede ser tan importante como la subvención
de los productos alimentarios. A más largo plazo, los precios de los alimentos seguirán la
tendencia de los incrementos de la productividad, los cuales son más el resultado de las
inversiones en infraestructura, tecnología y sistemas de riego que del aumento de los precios
al productor.
INDCOMM51-5.S96
67
4. Condiciones de trabajo
En este capítulo se examinan los siguientes aspectos principales: legislación laboral,
negociación colectiva, contratos de trabajo, subcontratación de mano de obra, trabajo infantil,
salarios mínimos, horas de trabajo, transporte de trabajadores, seguridad y salud en el trabajo
e inspección del trabajo.
4.1.
Legislación laboral
Pocos son los países que excluyen específicamente a los trabajadores agrícolas de su
legislación laboral general. En este caso se encontraba hasta hace poco tan sólo Sudáfrica, pero
desde que se promulgó en 1994 una ley sobre el trabajo en el sector agrícola, la ley de
relaciones de trabajo pasó a aplicarse a 1.200.000 trabajadores agrícolas sudafricanos. En
Bolivia, los trabajadores agrícolas tampoco están comprendidos en la normativa laboral, y en
los Estados Unidos quedan fuera del campo de aplicación de la ley sobre relaciones de trabajo
nacionales y de la ley sobre normas de trabajo equitativas. Tan sólo en dos estados, Arizona y
California, se han promulgado leyes sobre relaciones de trabajo que rigen específicamente para
la agricultura'. Ahora bien, son también muy pocos los países que han promulgado leyes
especiales para los trabajadores agrícolas. En la Argentina, por ejemplo, se enmendó la
legislación laboral general en 1980 con el fin, entre otras cosas, de excluir de su ámbito de
aplicación a los trabajadores agrícolas, para los cuales se instituyó el Régimen Nacional de
Trabajo Agrario, que consta de disposiciones muy detalladas2. En la India tan sólo dos
estados, Kerala y Tripura, han promulgado leyes sobre los trabajadores agrícolas. En el informe
de la Comisión Nacional de Trabajo Rural (1991) se recomendaba concretamente la elaboración
de un proyecto de ley central para los trabajadores agrícolas, asunto que aún está pendiente de
estudio3. En el Brasil y Venezuela la legislación especial sobre los trabajadores agrícolas
quedó derogada en 1988 y 1973, respectivamente, y ahora dichos trabajadores están sujetos a
la legislación laboral general.
Cuando se aplican las leyes laborales de carácter general a los trabajadores agrícolas, se
sujetan a disposiciones de diversa índole. Estas leyes pueden no ser aplicables en su totalidad
al sector agrícola, o bien pueden ser impuestas sin que surtan efecto. Es cierto que las leyes
laborales rigen de modo general para el sector agrícola, pero de algunas de sus disposiciones
pueden estar excluidos los establecimientos que ocupan a menos de 10 trabajadores, como
sucede en la República Dominicana y Honduras, o a los trabajadores que no tienen un contrato
de trabajo permanente. En algunos países se prohibe a los trabajadores agrícolas que vayan a
la huelga durante la cosecha, y en otros los temporeros no tienen derecho a la negociación
colectiva. En varios países, las leyes laborales de carácter general contienen varias disposiciones
que se adecúan específicamente a las características especiales de la actividad agrícola en lo que
respecta, por ejemplo, al tiempo de trabajo más flexible, al pago de una parte de la
remuneración en especie, al suministro de la vivienda y, en algunos casos, al acceso a los
establecimientos de enseñanza y centros de atención médica4, como en Colombia, Costa Rica,
Honduras y México, entre otros países. Existen también casos en que las leyes laborales están
en vigor para las zonas rurales, pero en la práctica no se las aplica porque los empleadores y
1
Repon ofthe Commission on Agricultural Workers (Washington, DC, 1992), pág. 15. La ley sobre normas
de trabajo equitativas fue modificada en 1966 para hacer extensiva su aplicación a ciertas categorías de trabajadores
agrícolas, y contiene disposiciones referentes a los salarios mínimos y al trabajo infantil.
2
O.H. Alvarez: «Las organizaciones de los trabajadores rurales en América Latina», en Debate Laboral
(Roma), núm. 6, 1990.
68
3
«Law for agricultural labourers proposed», en The Hindustan Times (Nueva Delhi), 20 de mayo de 1995.
4
O.H. Alvarez, op. cit.
INDC0MM5IA-5.S96
los trabajadores no las conocen a fondo, porque su cumplimiento no se impone con suficiente
fuerza, o porque su aplicación resulta poco práctica en los establecimientos agrícolas.
Exceptuados aquellos casos en que los gobiernos hicieron esfuerzos especiales para imponer
enérgicamente el cumplimiento de la ley laboral en las zonas rurales, se reconoce por lo común
que su nivel de aplicación es bajo.
4.2.
Negociación colectiva y derecho de sindicación
El derecho fundamental de los empleadores y los trabajadores de constituir las
organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a estas organizaciones con el fin de
defender sus intereses y mejorar su condición está consagrado en el principio de libertad
sindical. Para que este principio pudiera hacerse extensivo a los trabajadores agrícolas la OIT
adoptó tres normas: el Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (núm. 11),
el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948
(núm. 87), y el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141).
Los casos en que existen impedimentos de carácter legal para la aplicación de los principios de
libertad sindical en la agricultura tienden a ser bastante escasos, pero no escapan a la vigilancia
de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones '. En cambio, se
cometen con frecuencia violaciones a la libertad sindical de los trabajadores agrícolas, según se
desprende de los casos que examina el Comité de Libertad Sindical2. Dichas violaciones
consisten en la aplicación de restricciones reglamentarias e impedimentos de orden práctico para
el ejercicio de la libertad sindical, los ataques físicos e incluso el asesinato de líderes y
funcionarios sindicales en las zonas rurales.
En casi todos los países, los trabajadores agrícolas y, en especial, los que no son
permanentes, están muy poco representados en los sindicatos, y menos lo están aún las
jornaleras. Se dispone de poca información sobre la composición de los sindicatos del sector
agrícola. En la India se calcula que del 2 al 4 por ciento de los trabajadores rurales están
afiliados a un sindicato. En los Estados Unidos lo estaría el 2 por ciento de los 2.500.000
trabajadores agrícolas existentes3. En el Brasil se estima, empero, que el 55 por ciento de los
trabajadores rurales están afiliados a unas 2.900 organizaciones, en su mayoría de trabajadores
municipales. En términos generales puede afirmarse que, en casi todos los países de ingresos
bajos y medianos, la amplia mayoría de los trabajadores rurales no forma parte de ningún
sindicato, lo cual limita considerablemente el ejercicio del derecho de asociación y de
representación.
La Comisión de Expertos ha examinado algunos casos de trabajo forzoso o de servidumbre
por deudas de que son víctimas los trabajadores agrícolas en varios países de distintas regiones.
No hay datos que permitan confirmar que se han realizado progresos al respecto, de modo que
la única forma de abordar con seriedad estas condiciones laborales de explotación consiste en
ejercer sin pausa una vigilancia muy estricta.
¿En qué medida puede la negociación colectiva mejorar las condiciones de trabajo en la
agricultura? Al parecer, la negociación colectiva no es un elemento decisivo en el sector
agrícola de muchos países, ya sea porque faltan las instituciones adecuadas, porque los
gobiernos no alientan las negociaciones de esta naturaleza o porque las organizaciones de
trabajadores agrícolas y rurales son débiles. En muchos países de Asia y África la negociación,
1
La Comisión de Expertos publica cada año un informe que se somete a la Conferencia Internacional del
Trabajo.
2
Véanse los informes del Comité de Libertad Sindical publicados en el Boletín Oficial de la OIT.
3
DIEESE: Anuario dos Trabalhadores (Sao Paulo, 1994); National Institute of Rural Development,
Proceedings and papers of the ILO-NIBRD Collaborative national wórkshop (Hyderabad, 18-21 de octubre de 1994);
Repon of the Commission on Agricultural Workers (Washington, DC, noviembre de 1992).
INDC0MU5IA-5.S96
69
cuando la hay, abarca únicamente al sector de las grandes plantaciones donde las relaciones de
trabajo están más institucionalizadas, de modo que su resultado concierne tan sólo a una
pequeña proporción de la fuerza de trabajo agrícola. En algunos países, como Chile, la
legislación laboral restringe el derecho de negociación colectiva a los sindicatos de empresa,
excluyendo así a los trabajadores estacionales y temporeros. Habida cuenta de la breve duración
de la cosecha de muchas frutas, legumbres y hortalizas muy delicadas, las organizaciones
patronales de Chile se oponen a la negociación colectiva porque temen que ello dé lugar a una
acción directa '. En Guatemala las leyes laborales prohiben la huelga durante el período de la
cosecha2. En Sudáfrica, la ley de relaciones de trabajo se hizo recientemente extensiva al
sector agrícola, al que no se le concede, empero, el derecho de huelga. A pesar de que se
estimula la negociación colectiva, la adopción de este mecanismo es más bien lenta porque
depende de la fuerza y experiencia que van adquiriendo las organizaciones de trabajadores3.
En los Estados Unidos, cinco estados adoptaron disposiciones constitucionales por las que se
garantiza a los trabajadores agrícolas el derecho de sindicación y de negociación colectiva4.
En Nueva Zelandia, las reformas del mercado de trabajo culminaron en la revocación de la
legislación tanto como del sistema de relaciones de trabajo del sector agrícola. En virtud de la
nueva ley sobre los contratos de trabajo, de 1991, se abolió la función privilegiada de los
sindicatos, los tribunales de trabajo y el sistema de arbitraje, dándose preeminencia a los
contratos de trabajo individuales firmados al margen de la negociación colectiva5.
En cambio, en otros países la negociación colectiva goza de muy buena salud. En los
Estados Unidos, la ley de relaciones de trabajo de California, promulgada en 1975, introdujo
un dispositivo de «reparación global» con lafinalidadde instar a los empleadores a negociar de
buena fe con los representantes sindicales acreditados. Este dispositivo permite compensar a los
trabajadores por las pérdidas en que incurran en caso de que un empleador se niegue a negociar
o negocie de mala fe. Entre 1975 y 1988, el Consejo de Relaciones de Trabajo del Sector
Agrícola, encargado de imponer el cumplimiento de la ley, dictó 44 laudos de esta naturaleza,
de los cuales tan sólo seis fueron aplicados. Teniendo en cuenta el alto grado de vulnerabilidad
de los trabajadores agrícolas, cuya tasa de rotación es elevada y que sólo pueden declararse en
huelga durante el limitado período de la cosecha el dispositivo de «reparación global» constituye
un medio apropiado para fomentar la negociación de buena fe en el sector6. No se conoce el
número de trabajadores que están comprendidos en las cláusulas del convenio colectivo. Esto
contrasta sobremanera con la prohibición del derecho de huelga que se impone en otros países.
En el Reino Unido, el Consejo de Salarios de la Agricultura, constituido en virtud de la ley de
1948 sobre los salarios del sector agrícola, es el instrumento que permite entablar las
negociaciones anuales en las que se fijan las tasas salariales mínimas, el tiempo de trabajo y las
vacaciones, la remuneración en los casos de enfermedad y otras condiciones de empleo. Este
Consejo está debidamente facultado para imponer el cumplimiento de la ley y de los decretos
anuales sobre los salarios7. En el Brasil existe una larga tradición en materia de negociación
1
OIT: La justicia social en el desarrollo rural chileno. Aspectos laborales en el libre comercio (Santiago de
Chile, 1994).
2
R. Plant: Rebuilding civil society: Rural workers' organization in Guatemala, Discussion paper No. 5
(Ginebra, Departamento de Desarrollo y Cooperación Técnica, OIT, 1995).
3
Centre for Rural Legal Studies: New Agricultural Labour Relations Legislation, Briefíng paper No. 1
(Stellenborsch, 1994).
4
Se trata de los siguientes estados: Nueva York (1938), Florida (1944), Missouri (1945), Nueva Jersey
(1947), Hawai (1968) y Puerto Rico (1952).
5
R. Tipples: «The re-regulation of farming employment relations in New Zealand», en Sociología Ruralis
(Assen), Vol. XXXV, No. 1, 1995.
6
Ph.L. Martin y D.L. Egan: «The makewhole remedy in California agriculture», en Industrial and Labor
Relations Review (Ithaca, New York), Vol. 43. No. 1, octubre de 1989.
7
70
Consejo de Salarios de la Agricultura: The Agricultural Wages Order 1994 (Londres, 1994).
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colectiva en el sector agrícola, en el cual las organizaciones de empleadores y de trabajadores
están respaldadas por la presencia de muchísimos afiliados. Los acuerdos negociados pueden
versar en detalle sobre muy distintos asuntos, como, por ejemplo, los salarios, el tiempo de
trabajo, los días de descanso, las vacaciones y licencias, las condiciones de transporte de los
trabajadores, la seguridad y la salud en el lugar de trabajo, las prestaciones en caso de
accidentes del trabajo o enfermedades profesionales y los derechos sindicales1. Ahora bien,
al parecer en la práctica se aplican muy pocas de las disposiciones negociadas, y ello se debe
en parte a la debilidad del sistema de inspección del trabajo y al bajo monto de las multas, y
en parte a la complejidad de los procedimientos previstos en los tribunales del trabajo para
incoar expedientes de quejas y reclamaciones. En Zimbabwe se negocia anualmente un convenio
colectivo de carácter nacional para todos los trabajadores agrícolas, sean permanentes o
estacionales, en el cual se contemplan condiciones tales como los salarios, las horas de trabajo,
las vacaciones y licencias y la seguridad en el trabajo, incluidas las prestaciones en caso de
accidente o enfermedad.
Por lo general, los convenios colectivos se firman en aquellos sectores y empresas donde
hay un número representativo de trabajadores permanentes, de modo que son sus
preocupaciones las que se recogen en las cláusulas de dichos acuerdos. No están comprendidos,
o por lo menos no totalmente, los jornaleros, los temporeros, los trabajadores estacionales ni
los que se contratan por semana, que a menudo son la mayoría. Una de las dificultades que
plantean las formas ocasionales de empleo es el cambio frecuente de empleador. En Francia,
haciéndose un intento por superar esta dificultad habitual, se enmendó el artículo 127/1 del
Código de Trabajo con objeto de incorporar la noción de «consorcio de empleadores». Dicho
consorcio está facultado para contratar legalmente a uno o varios trabajadores en virtud de un
convenio colectivo que establece las condiciones de empleo, cuyos detalles referentes al tiempo
y los períodos de trabajo deben ser aprobados luego por el empleador respectivo. De este modo,
varias empresas agrícolas pueden compartir uno o varios trabajadores que, aisladamente,
ninguna empresa habría podido emplear en régimen de dedicación total2.
La negociación colectiva está adquiriendo cada vez mayor importancia en el sector
agrícola, en la medida en que el mercado de trabajo rural se ha convertido en un polo de
atracción de mano de obra, que viene a él en busca de un empleo asalariado. Le corresponde
al Estado crear más oportunidades para que pueda entablarse este tipo de negociación y velar
por que la misma se desarrolle en condiciones viables. Otra cuestión que también merece
atención es el alcance y el contenido de la negociación, y a estos efectos deben hacerse
esfuerzos en pro de la mejora de los conocimientos de los negociadores por medio de la
formación, mejor información y divulgación del contenido de los convenios, la creación de una
inspección del trabajo más dinámica y la imposición de sanciones más estrictas en caso de
infracción del convenio; además es indispensable procurar que las organizaciones de
empleadores y de trabajadores ejerzan una vigilancia activa velando por el cumplimiento de
dichos convenios. Asimismo, deberían desplegarse esfuerzos especiales para que se extiendan
a los trabajadores no permanentes los beneficios de los convenios colectivos y para que se
dedique mayor atención a los asuntos que interesan específicamente a esta categoría de
trabajadores. Si los usuarios potenciales de la negociación colectiva entendieran que ésta puede
contribuir a mejorar las condiciones de trabajo y la producción, entonces recurrirían mucho más
a este mecanismo, por ejemplo mediante la realización de un análisis más detallado de los casos
en que la negociación colectiva funcionó con eficacia en el sector agrícola y reportó beneficios
económicos y sociales.
1
CONTAG: Convencoes Colectivas dos Canavieiros do Nordeste, Quadro comparativo (Brasilia, 1992).
F. Bourquelot: «De quelques tendances sur l'emploi des salaries dans la production agricole» en Economie
Rurale (París), No. 178-179 (marzo-junio de 1987).
2
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71
4.3.
Contratos de trabajo
La naturaleza de los contratos de trabajo que suelen establecerse en el sector agrícola es
muy variada tanto dentro de un mismo país como de un país a otro. Los contratos de empleo
estacionales, diarios y permanentes alternan con los contratos a destajo, la aparcería y los
contratos de compra de la producción. Las principales variables que, al parecer, influyen en los
esquemas predominantes de los contratos de trabajo del sector agrícola son la índole de la
producción y el proceso de comercialización, incluido el tipo de tecnología utilizado, que
determina las necesidades en materia de calificaciones y la duración del empleo, así como las
características del mercado de trabajo y los factores institucionales.
Los contratos en los que se fijan las condiciones de empleo por escrito son más bien una
excepción en el sector agrícola. Lo más corriente son los acuerdos verbales, que tienen un
carácter bastante general y se rigen por las condiciones del mercado o las que son «habituales».
En el Brasil, por ejemplo, en 1990 tan sólo el 37 por ciento de los trabajadores agrícolas poseía
el permiso de trabajo exigido por la ley, mientras que entre los trabajadores de la industria el
64 por ciento lo tenía1. Los contratos de trabajo permanentes son la modalidad menos
corriente y su proporción en el volumen total del empleo agrícola ha mermado en casi todos los
países por muy distintas razones. En varios países de América Latina y Centroamérica (por
ejemplo, el Brasil, Colombia, El Salvador y Guatemala) la legislación destinada a dar mayores
garantías al régimen de tenencia de la tierra provocó paradójicamente un mayor número de
desahucios entre los arrendadores que explotaban desde épocas remotas las grandes fincas
comerciales, y su sustitución por mano de obra ocasional2. En Europa occidental, el elevado
costo de la mano de obra con relación al capital aceleró la tendencia a la intensificación de la
mecanización. Al contraerse el volumen total del empleo en el sector agrícola, el empleo
permanente fue el que mermó a un ritmo más acelerado. Esto ocurrió, en especial, en los
sectores de las frutas, las legumbres y hortalizas y las viñas, que prácticamente sólo requieren
trabajos estacionales, en los cuales la mecanización es aún incipiente, y donde factores similares
han fomentado la utilización extensiva de mano de obra temporal. En Francia, por ejemplo, la
proporción correspondiente a la mano de obra permanente en el volumen total del empleo se
redujo del 61 al 51 por ciento en 1977-19833. En Nueva Zelandia, tras la reforma de 1984,
la proporción correspondiente a la mano de obra contratada en el volumen total del empleo
agrícola sufrió una disminución que afectó con mayor rapidez al empleo permanente que al
ocasional4. En España la proporción correspondiente a los trabajadores permanentes en el
volumen total del empleo agrícola bajó del 41 por ciento en 1982 al 35 por ciento en 19895.
En casi todo Asia, los contratos de trabajo del sector agrícola son de índole ocasional y se
extienden por día, semana o estación. El costo que supone conseguir la mano de obra necesaria
en el momento justo de la estación indujo a algunos autores a estudiar la interrelación existente
entre los contratos de trabajo, los contratos de arrendamiento de la tierra y los contratos de
concesión de créditos, y a estos efectos es lógico pensar que los agricultores que son
propietarios de la tierra y contratan mano de obra negocien con los trabajadores los acuerdos
de arrendamiento de la tierra y concesión de créditos para estar seguros de que dispondrán de
mano de obra durante el período crítico de la cosecha. Ahora bien, las pruebas acumuladas en
1
A. Cano y D. Xirau: Etude sur l'inspection du travail et le travailprécairedans l'agriculture et les industries
agro-alimentaires en Amérique Latine, documento núm. 43 del Servicio de Administración del Trabajo (Ginebra,
OIT, 1994), pág. 15.
2
R. Plant, op. cit., pág. 19.
3
F. Bourquelot, op. cit., pág. 35.
4
OCDE: Farm employment and economic adjustment, op. cit.
5
L. Gavira Alvarez: Segmentación del mercado de trabajo ruraly desarrollo: el caso de Andalucía (Madrid,
Ministerio de Agricultura. Pesca y Alimentación, 1993), pág. 118.
72
INDCOMM51A-5.S96
fecha reciente no parecen corroborar totalmente esta práctica'. La naturaleza de los contratos
de trabajo puede estar relacionada con las necesidades en materia de calificaciones que impone
el proceso de producción. En una zona del Nordeste brasileño especializada en la producción
de frutas y legumbres y hortalizas predominan tres formas de empleo: el empleo ocasional, que
utiliza la mano de obra migrante estacional, en especial para las operaciones de cosecha y
transformación de la caña de azúcar y el tomate, que no requieren muchas calificaciones y en
las cuales los costos de la mano de obra con relación a las calificaciones son un factor
preponderante; el empleo permanente, que sólo se justifica cuando se necesitan personas
experimentadas y preparadas para ocupar puestos de supervisión o de carácter técnico; el
contrato de compra de la producción, que suele firmarse entre las empresas elaboradoras y
exportadoras y los cultivadores locales, y en los que se fijan las fechas y se especifican las
normas de calidad. Cuando lo que más importa es que el producto reúna determinadas normas
de calidad se prefieren los contratos de compra de la producción y, aunque en menor medida,
la aparcería. Mediante los acuerdos de este tipo, los compradores pueden especificar los precios,
las normas de calidad y los plazos de entrega con anticipación, y reducir al mismo tiempo los
costos de supervisión, que bien podrían ser muy superiores a los de otros tipos de acuerdos. A
su vez, los agricultores que han firmado contratos para la venta de su producción recurren
ampliamente a la mano de obra familiar, incluidos los niños, y contratan también mano de obra
local, en su mayoría mujeres, en función de sus necesidades. Algunos cultivadores tienden a
asumir las funciones de administradores o supervisores de una mano de obra familiar y
asalariada. Hay quienes piensan que los contratos de compra de la producción son un medio de
eludir los enfrentamientos con las organizaciones sindicales2.
Otra forma de acuerdo corriente en el sector agrícola es el contrato a destajo, con arreglo
al cual se contrata a uno o varios trabajadores, organizados en grupo, ya sea informalmente o
bajo las órdenes de un contratista de mano de obra, para ejecutar una tarea determinada. Este
tipo de contrato, frecuente en Chile y los Estados Unidos (California), permite que los
trabajadores pasen de un empleador a otro. Se calcula que en California hay 1,7 trabajadores
por cada puesto de trabajo temporal anual del sector agrícola3. En varios países africanos
funcionan mercados competitivos para la mano de obra ocasional4.
Las modalidades de los contratos de trabajo van evolucionando dentro de las limitaciones
que imponen los requisitos de la producción y la comercialización. Lo que ha de encontrarse
es el modo de conciliar la flexibilidad necesaria en la contratación de mano de obra con el
cumplimiento de las condiciones esenciales y en materia de protección que deben ser inherentes
a todo contrato de trabajo. Los ejemplos citados anteriormente ilustran el hecho de que, en lo
que se refiere a casi todas las formas de trabajo ocasional y temporal, este asunto aún no está
resuelto.
4.4.
Trabajo en régimen de subcontratación
En los lugares donde se recurre habitualmente a asalariados migrantes estacionales, los
contratistas de mano de obra pueden llevar a cabo una amplia labor en materia de contratación
y gestión de los trabajadores tanto como de los lugares de trabajo. Por razones históricas, la
1
J. Dréze y A. Mukherjee: «Labour contracts in Rural India: Theories and evidence», en S. Chakravarty
(publicado bajo la dirección de): The balance between industry and agriculture in economic developments. Actas del
Octavo Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencias Económicas (Nueva Delhi, India), Vol. 3
(Londres, MacMillan Press, 1993).
2
J. Collins: «Gender, contracts and wage work: agricultural restructuring in Brazil's Sao Francisco Valle»,
en Development and change (Londres), Vol. 24, 1993.
3
Repon ofthe Commission on Agricultural Workers, op. cit., pág. 71.
4
M. Kevane: «Village labour markets in Sheikan district, Sudan», en World Development (Oxford), Vol. 22,
No. 6, 1994.
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73
subcontratación de mano de obra en el sector agrícola está asociada a la aparición de los
sistemas de trabajo en las plantaciones. Pero hoy está muy difundida, y en sus investigaciones
sobre esta cuestión, la OIT documentó la práctica de la subcontratación de mano de obra tal
como se la aplica en diversos sectores de los países industrializados, en vías de industrialización
y en desarrollo 1 . La Comisión del Trabajo en las Plantaciones examinó este asunto en su
décima reunión, celebrada en 19942.
Un subcontratista de mano de obra es un intermediario que actúa entre el empleador
principal y los trabajadores y que se encarga de contratar y suministrar trabajadores y, en
algunos casos también, de organizar y supervisar el trabajo. La presencia de un intermediario
tiende a romper la relación de empleo existente entre el empleador y el trabajador, pudiendo,
por lo tanto, debilitar la aplicación de la legislación sociolaboral en la medida en que entre en
juego la responsabilidad del empleador directo. Como consecuencia, las condiciones de empleo
de los trabajadores que han sido reclutados por intermedio de un subcontratista de mano de obra
o que trabajan bajo sus órdenes tienden a ser inferiores a las de los trabajadores directamente
empleados. Por añadidura, en comparación con estos últimos, los trabajadores reclutados por
subcontratistas de mano de obra suelen estar más expuestos a los abusos y a la explotación, que
se manifiestan en el cobro de varias comisiones, la retención de la paga y el mantenimiento de
los trabajadores en condiciones de servidumbre por deudas, pero también en la sobreestimación
del precio de los bienes y servicios, como, por ejemplo, la alimentación, el transporte y la
vivienda. La subcontratación de mano de obra en el sector agrícola ha sido tema de varios
informes y publicaciones, algunos de ellos de la OIT, respecto a países tales como Chile,
Estados Unidos, Guatemala, India y México. Por ejemplo, en Chile los subcontratistas de mano
de obra proporcionan del 15 al 20 por ciento de los trabajadores temporales ocupados en las
empresas exportadoras de frutas y legumbres3; en Filipinas, la India, Kenya y México, según
se informa, la subcontratación de mano de obra es una práctica corriente en el sector agrícola;
las organizaciones sindicales de México participan ampliamente en la contratación y el
transporte de trabajadores migrantes estacionales en nombre de los empleadores4; en los
Estados Unidos los subcontratistas de mano de obra abastecen el 16 por ciento, más o menos,
de la mano de obra total del sector agrícola (más del 30 por ciento en California y Florida)5.
Varios gobiernos promulgaron leyes de protección de la mano de obra subcontratada, en
un intento por abordar el problema de la vulnerabilidad en que la misma se encuentra. En
algunos países la subcontratación de mano de obra es una práctica prohibida por la ley. Así
ocurre en Marruecos (1953), aunque en este país la insuficiencia de los mecanismos encargados
de imponer el cumplimiento de la ley ha hecho que la subcontratación de mano de obra
terminara siendo una práctica generalizada. En la India se promulgó en 1970 la ley sobre mano
de obra contractual (reglamentación y abolición), en la que se estipula el registro de los
principales empleadores y la extensión de autorizaciones para los subcontratistas, así como la
reglamentación de las condiciones de trabajo de la mano de obra subcontratada. Ahora bien, al
Ph. Egger y P. Poschen (publicado bajo la dirección de): Labour contracting and employment in
construction, forestry and plantations, de próxima publicación.
2
OIT: Comisión del Trabajo en las Plantaciones, décima reunión. Situación reciente del trabajo en las
plantaciones, informe I (Ginebra, 1994), pág. 60.
3
J. Echenique: La modalidad de contratistas de trabajadores en la fruticultura chilena, op. cit.
4
E. Klein, P. Peek y R. Plant (publicado bajo la dirección de): La modernización agrícola y el empleo rural
en México (OITLO, 1994).
5
74
Informe de la Comisión sobre Trabajadores Agrícolas (Washington, DC, 1992).
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parecer, en el sector agrícola se soslaya esta legislación'. Al poner en aplicación el Convenio
sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110), el Gobierno de Guatemala
promulgó una reglamentación relativa a la subcontratación de mano de obra, rasgo característico
del sistema de utilización de mano de obra migrante que prevalece en este país. Los
subcontratistas de mano de obra deben solicitar un permiso anual y deben tener la condición de
asalariados del empleador principal. Por su lado, las empresas que se dedican a la contratación
están obligadas a informar públicamente sobre el lugar de la contratación, el nombre del agente
encargado y su autorización legal, el lugar de trabajo y el tipo de trabajo, las condiciones de
transporte, la duración del empleo y las condiciones de trabajo. Los contratos de trabajo deben
estar firmados por la autoridad competente y todo pago de adelantos está limitado a la suma
correspondiente a quince días de salario2. En Chile, el Código de Trabajo, enmendado en
fecha reciente, establece que el empleador principal y el subcontratista de mano de obra son
solidariamente responsables respecto a la aplicación de todas las leyes laborales y sociales3.
En los Estados Unidos se promulgó en 1963 una ley sobre el registro de los contratistas de
mano de obra agrícola migrante o estacional, ley que fue enmendada en varias ocasiones a lo
largo del decenio de 1970 con objeto de fortalecer sus disposiciones relativas a la ejecución,
para ser por último sustituida por la ley de 1983 sobre la protección de los trabajadores
agrícolas migrantes o estacionales. En esta normativa se mantiene el requisito de que los
subcontratistas de mano de obra deben ser titulares de un certificado de registro y se introduce
el principio de la responsabilidad del empleador principal en el cumplimiento de los reglamentos
y leyes laborales y sociales.
Este breve repaso de las experiencias nacionales en cuanto a la forma de abordar los
problemas que plantea la subcontratación de mano de obra sugiere que los abusos que se
cometan en el sistema pueden disminuirse mediante una combinación de medidas, como, por
ejemplo, el registro de los subcontratistas de mano de obra y la extensión de permisos o
autorizaciones para los mismos, la responsabilidad solidaria de los empleadores y los
subcontratistas de mano de obra con respecto a la aplicación de las leyes laborales y sociales
y a la protección de los trabajadores reclutados indirectamente, y la información al público
sobre las prácticas de contratación y las condiciones de empleo.
Ninguna norma de la OIT versa concretamente sobre la subcontratación de mano de obra.
En el Convenio sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110), se establece que
únicamente podrá realizar actos de reclutamiento profesional la persona que esté provista de un
permiso, y en varias otras normas se hace alusión a la subcontratación de mano de obra, ya sea
indirecta o implícitamente. El Consejo de Administración decidió que la Conferencia
Internacional del Trabajo examinará un primer informe sobre el trabajo en régimen de
subcontratación en su reunión de 1997, con miras a la elaboración de una norma.
4.5.
El trabajo infantil
Según los resultados del estudio que la OIT realizó en fecha reciente en 19 países, en el
sector agrícola trabaja el 77 por ciento de todos los niños de menos de 15 años de edad que son
económicamente activos 4. Ahora bien, este dato plantea enseguida un problema de definición.
Muchos niños han trabajado o trabajan en actividades agrícolas desde muy temprana edad, como
1
J. Breman: «Seasonal migration and cooperative capitalism: The crushing of cañe and labor by the sugar
faetones in Bardoli, South Gujarat», en H.P. Binswanger y M.R. Rosenzweig (publicado bajo la dirección de):
Contractual arrangements, employment and wages in rural labor markets in Asia (New Ha ven y Londres, Yale
University Press, 1984); B.B. Patel: «Contract labour in India, patterns and issues», en Egger y Poschen (directores
de la publicación), de próxima aparición.
2
R. Plant, op. cit., 1995.
3
OIT: La justicia social en el desarrollo rural chileno, op. cit.
4
OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, núm. 3, 1993, Ginebra.
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75
parte de la vida familiar, ayudando a sus padres en el campo y ocupándose de diversas faenas.
Muchos otros niños, ya desde los 7 o los 8 años, trabajan largas horas en la agricultura, a
cambio de una remuneración o formando parte de un equipo familiar. En estas condiciones,
pueden resentirse su salud tanto como su concurrencia a la escuela con asiduidad. No hay
pruebas de que haya más peligros en las grandes explotaciones que en las pequeñas.
No se dispone de mucha información sobre la frecuencia del trabajo infantil en el sector
agrícola. En las encuestas sobre la fuerza de trabajo y los censos de población se informa
respecto a la tasas de participación en la fuerza de trabajo de niños de más de 10, 12 ó 14 años
de edad, lo cual da tan sólo una idea parcial de la situación. En el estudio de la OIT que se
menciona líneas arriba se estima que la tasa de participación en la fuerza de trabajo de los niños
de 10 a 14 años de edad asciende a una media mundial del 14 por ciento, siendo más elevada
en África y Asia. Las estimaciones revisadas de la OIT de las tasas de actividad
correspondientes al grupo de 10 a 14 años de edad en Asia representaban, en 1990, desde 0 en
la República de Corea hasta el 65 por ciento para los niños y el 53 por ciento para las niñas en
Buthán. En 47 países la tasa de actividad media correspondiente a este grupo de edad se situaba
en el 9,8 por ciento para los niños y en el 8,3 por ciento para las niñas. En 49 países africanos
la tasa media era del 31 por ciento para los niños y del 27 por ciento para las niñas en 1990,
oscilando entre 0 en Túnez y el 62 por ciento para los niños y el 55 por ciento para las niñas
en Burkina Faso '.
Para varios países se dispone de información más concreta, extraída de las encuestas por
muestreo, según la cual la frecuencia del trabajo infantil sería relativamente elevada en las
pequeñas explotaciones comerciales tanto como en las grandes. Un estudio reciente realizado
en las regiones del Nordeste del Brasil que se dedican a la producción de caña de azúcar reveló
que el 25 por ciento de la fuerza de trabajo total estaba compuesta por niños de 14 años de edad
como máximo 2 . En los estados norteños de México, donde en los últimos años se ha extendido
mucho la fruticultura y la producción de legumbres y hortalizas, del 20 al 35 por ciento de la
fuerza de trabajo está constituida por niños de 8 a 14 años de edad3. Con no poca frecuencia
se encuentran referencias al trabajo infantil en la agricultura comercial de África, Asia y
América Latina.
Los niños que trabajan en la agricultura deben cumplir largas horas de trabajo diarias y
semanales en condiciones arduas y peligrosas para la salud, dados los riesgos que entraña la
intensa utilización de productos agroquímicos, los cortes y contusiones provocados por las
herramientas y el ejercicio repetido de llevar a hombros cargas muy pesadas. A lo anterior cabe
añadir que estos niños suelen compartir con sus familias unas viviendas muy modestas y
condiciones sanitarias deficientes, que están mal remunerados y que viven en la pobreza con
todo lo que eso significa, entre otras cosas, la desnutrición. Otras características del trabajo
infantil causantes de agotamiento son el poco tiempo de que disponen los niños para el descanso
y el esparcimiento.
En 1921 la OIT adoptó el Convenio sobre la edad mínima (agricultura), 1921 (núm. 10),
que en su artículo 1 dispone lo siguiente: «Los niños menores de 14 años no podrán ser
empleados ni podrán trabajar en las empresas agrícolas, públicas o privadas, o en sus
dependencias, excepto fuera de las horas señaladas para la enseñanza escolar».
Esto hace pensar que la asistencia a la escuela es siempre posible y que ésta es la opción
que prefieren las familias. Pero la realidad no siempre concuerda con este presupuesto. El citado
Convenio, ratificado por 54 Estados, fue revisado en 1973 al adoptarse el Convenio sobre la
1
OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, núms. 1 y 2, 1995, Ginebra.
2
Centre Josué de Castro: Os Trabalhadores Invisiveis. Crianzas e Adolescentes dos Canaviais de Pernambuco
(Recife, 1993).
Programa Nacional de Solidaridad con Jornaleros Agrícolas, de la UNICEF, Jornaleros Agrícolas, Niños
Jornaleros en el Valle de San Quintín Baja California (Baja California, 1994).
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edad mínima, 1973 (núm. 138), ratificado por 46 Estados, de los cuales 23 eran signatarios del
Convenio de 1921. Conforme a lo dispuesto en el Convenio sobre la edad mínima, los Estados
que lo hayan ratificado se comprometen a seguir una política nacional que asegure la abolición
efectiva del trabajo de los niños. Además, se establece específicamente en este instrumento que
sus disposiciones se aplicarán, como mínimo, a las plantaciones y otras explotaciones agrícolas
que produzcan principalmente con destino al comercio, con exclusión de las empresas familiares
o de pequeñas dimensiones que produzcan para el mercado local y que no empleen regularmente
trabajadores asalariados.
A pesar de que los dos Convenios antedichos persiguen un mismo objetivo, difieren
considerablemente los medios propuestos en uno y otro para alcanzarlo, ya que el punto fuerte
del Convenio de 1921 es la asiduidad obligatoria a la escuela y el del Convenio de 1973 la
política nacional. En la legislación nacional se advierten disparidades similares: en algunas se
define apenas la edad mínima de admisión al empleo (por lo general, los 14 ó 15 años de edad,
pero los 18 en Colombia y los 12 en Marruecos), y en otras se fijan disposiciones más severas.
En Chile, por ejemplo, el empleo de adolescentes de 15 a 18 años de edad está sujeto a la
obtención de una autorización extendida por un adulto, a la finalización de la escolaridad y a
la posesión de un certificado de salud. En la India, en cambio, la ley de 1986 sobre el trabajo
infantil (prohibición y reglamentación) prohibe el empleo de niños de menos de 14 años de edad
en algunas industrias peligrosas, y regula sus condiciones de trabajo en otras. El sector agrícola
no está comprendido en ninguna de estas categorías.
Ningún país puede permitirse el lujo de seguir enviando sus niños a trabajar en vez de
asistir a la escuela, y ninguna familia quisiera, a menos que sea por motivos económicos, que
sus hijos trabajaran duramente desde muy pequeños.
Para abordar el problema del trabajo infantil en la agricultura comercial se están
adoptando, en parte con asistencia de la OIT, muy distintas medidas, que van desde el
establecimiento de comisiones nacionales hasta los trabajos de investigación, la información al
público y la movilización en favor de la causa, los seminarios tripartitos de formación y los
proyectos de acción especial. Es demasiado temprano para evaluar la eficacia de las distintas
medidas adoptadas, pero parece claro que sólo podrán obtenerse cambios reales al precio de un
esfuerzo sostenido. Es indispensable emprender medidas respecto a los cinco puntos siguientes:
i)
se debería conceder mucho más alta prioridad a la educación primaria libre y obligatoria,
adjudicándosele el nivel de inversión pública correspondiente, para que sea posible
establecer los servicios necesarios, en especial en las zonas rurales donde son insuficientes;
ii)
se debería elaborar una legislación más precisa sobre el trabajo infantil en general y sobre
los trabajos peligrosos, incluyéndose el requisito de que se establezcan contratos de trabajo
oficiales para todos los trabajadores, y los servicios de inspección del trabajo deberían
imponer el cumplimiento de las normas con mayor rigor;
iii) se deberían emprender campañas de información pública sobre cuestiones relacionadas con
el trabajo infantil;
iv) se debería incorporar la cuestión del trabajo infantil a los convenios colectivos,
procurándose proteger mejor a los niños que trabajan y ofrecerles mejores condiciones de
trabajo, así como mejorando las condiciones de trabajo de los adultos para que tengan
menos necesidad de que sus hijos aporten ingresos;
v)
se deberían concebir proyectos de acción especial destinados a prestar asistencia a los niños
que se encuentran en situaciones extremadamente difíciles.
Es preciso que los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores y otras
instituciones interesadas adhieran sin reservas a la causa del trabajo infantil en el sector agrícola.
Entender mejor la rentabilidad del trabajo infantil en la agricultura comercial podría servir de
ayuda en la formulación de las políticas más adecuadas y la definición de las medidas más
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77
eficaces para reducir los peligros a que pueden estar expuestos los niños que trabajan en la
agricultura, como paso previo para erradicar gradualmente estas formas de empleo.
El trabajo infantil en los cañamelares del Nordeste del Brasil
Según los resultados de un estudio realizado en 1 9 9 1 en el Centro Josué de Castro de
Recite, los niños y adolescentes de 7 a 17 años de edad representan el 25 por ciento de los
2 4 0 . 0 0 0 t r a b a j a d o r e s que cortan caña en la zona de Mata, en el Brasil. De estos niños, que son
aproximadamente 6 0 . 0 0 0 , más del 61 por ciento empezó a trabajar entre los 7 y los 1 0 años de
edad. El 9 0 por ciento de ellos trabajan informalmente, es decir, sin contrato de trabajo oficial,
sin cartilla de trabajo y sin protección de la seguridad social. Al 43 por ciento no se le paga
directamente la remuneración sino que se la entrega al jefe de familia. El 35 por ciento, más o
menos, de estos niños ganan la mitad de un salario mínimo y el 22 por ciento entre la mitad y
dos salarios mínimos. Más del 8 0 por ciento de las familias cuyos hijos trabajan se encuentran
por debajo del umbral de pobreza. En más del 79 por ciento de los hogares encuestados, los hijos
contribuyen del 10 al 50 por ciento del total de los ingresos familiares percibidos. La asistencia
a la escuela y el trabajo en los cañamelares son incompatibles. Más del 85 por ciento de los niños
siguen el primer año de enseñanza primaria, pero al séptimo año llega tan sólo el 1 9 por ciento.
Fuente: Centro Josué de Castro, op. cit., 1993.
4.6.
Salarios mínimos
Los argumentos a favor y en contra de los salarios mínimos son bien conocidos. Los
salarios mínimos nacionales o sectoriales, tanto los fijados por ley como los negociados, tienen
por finalidad proteger a los trabajadores más vulnerables y peor remunerados a fin de garantizar
un salario mínimo vital para todos los trabajadores. Quienes se oponen a ellos han aludido
reiteradamente a las repercusiones negativas para el empleo de los salarios mínimos que se fijan
por encima de los niveles de «equilibrio del mercado». Se señala con frecuencia que la
aplicación insuficiente de los salarios mínimos redunda en beneficio de una pequeña minoría de
trabajadores al abrirse una brecha entre los trabajadores protegidos y los puestos de trabajo no
protegidos'.
La OIT propugna desde hace mucho la aplicación de un sistema de salarios mínimos para
proteger a los trabajadores peor remunerados contra una explotación indebida. En 1928, la OIT
adoptó el Convenio (núm. 26) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos y la
Recomendación correspondiente (núm. 30). En 1951, la OIT adoptó el Convenio (núm. 99) y
la Recomendación (núm. 89) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos
(agricultura). El Convenio núm. 99 difiere del anterior en tres grandes aspectos. En primer
lugar, en el Convenio núm. 99 se prevé la aplicación de salarios mínimos mediante contratos
colectivos; en segundo lugar, se introduce la posibilidad de excluir de la aplicación de las
disposiciones del Convenio a ciertas categorías de personas y, por último, se prevé la
posibilidad de que se autorice el pago parcial del salario mínimo en especie siempre y cuando
se cumplan ciertas condiciones. En 1970, la OIT adoptó el Convenio (núm. 131) y la
Recomendación (núm. 135) sobre la fijación de salarios mínimos para complementar los
instrumentos anteriores. En el Convenio núm. 131, en particular, se especifican los elementos
que deben tomarse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos. Estos son:
a)
las necesidades de los trabajadores y de sus familias habida cuenta del nivel general de
salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel
de vida relativo de otros grupos sociales;
1
Véase Z. Shaheed: «Mínimum wages and poverty», en J.B. Figueiredo y Z. Shaheed (publicado bajo la
dirección de): Reducingpoverty through labourmarketpolicies, new approaches topoverty analysisandpolicy, Vol.
II, Instituto Internacional de Estudios Laborales (Ginebra, 1995).
78
INDCOMU5IA-5.S96
b)
los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles
de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.
En un estudio general sobre los mecanismos de fijación de salarios mínimos llevado a cabo
en 1992, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones señaló lo
siguiente: «La Comisión vuelve a recordar que uno de los objetivos fundamentales de los
instrumentos en estudio es el garantizar a los trabajadores un salario mínimo que les asegure
un nivel adecuado de vida, así como a sus familiares» '. Los Convenios núms. 26, 99 y 131
han sido ratificados hasta la fecha por 100, 51 y 39 países respectivamente.
¿Cuál es la situación por lo que respecta a la aplicación de esas disposiciones en el sector
agrícola? Lamentablemente no se ha hecho un estudio general sobre el tema ni se dispone de
fuentes de datos que permitan hacer una evaluación de los salarios mínimos en las actividades
agrícolas. Sobre la base de la limitada información de que se dispone, se pueden hacer, no
obstante, tres observaciones. En primer lugar, un gran número de países han adoptado salarios
mínimos de carácter general o bien salarios mínimos aplicables específicamente al sector
agrícola. En segundo lugar, el grado en que se aplican los salarios mínimos en este sector es
al parecer muy variable según las características institucionales del sector y de cada país. Por
último, la revisión de los salarios mínimos, mediante mecanismos tripartitos o decisiones
gubernamentales, parece ser también variable. Estos dos últimos puntos merecen ser examinados
con más detenimiento.
Se considera en general que la aplicación de salarios mínimos en las zonas rurales es difícil
si no imposible debido al gran excedente de mano de obra y al subempleo generalizado. El
hecho de que la subcontratación de mano de obra en el sector agrícola esté tan poco
reglamentada hace que sea casi imposible aplicar un salario mínimo que no esté determinado
por el mercado. Este es al parecer el caso en muchos países que tienen salarios mínimos en el
sector agrícola. En el Brasil, los ingresos reales medios en las actividades agrícolas equivalían
en 1990 a 1,1 salarios mínimos, lo cual induce a pensar que una gran proporción de los salarios
se situaba por debajo del mínimo 2 . En Chile, se calcula que el 18 por ciento de los asalariados
del sector agrícola perciben ingresos inferiores al mínimo 3 . En India, durante 1992 y 1993,
en siete de los 16 estados los salarios reales se situaban por debajo del salario mínimo legal,
mientras que en los otros nueve estados se observaba lo contrario 4 . Los niveles más altos de
salario mínimo legal y, a su vez, los más bajos en términos de salario real se observaban sobre
todo en los estados con un magro rendimiento en el sector agrícola y una gran proporción de
pobres en su población. En México, se calcula que el 55 por ciento de los asalariados agrícolas
perciben salarios por debajo del mínimo prescrito5. En Filipinas, a pesar de que los
mecanismos para la fijación del salario mínimo están descentralizados, se sostiene en general
que en el sector agrícola no se respetan los salarios mínimos 6 . Esta información limitada
permite suponer que hay una gran proporción de asalariados agrícolas a los que no se aplica
ningún salario legal o bien que perciben un salario mínimo que no está en conformidad con las
disposiciones del Convenio núm. 131.
Hay por lo menos cuatro factores principales por los cuales se explica el bajo nivel de
aplicación de los salarios mínimos en el sector agrícola. Estos son: la ineficacia de los
OIT: Salarios mínimos, mecanismos de fijación, aplicación y control, Conferencia Internacional del Trabajo,
79.* reunión, OIT, Ginebra, 1992, pág. 175.
2
Información basada en datos oficiales del PNAD.
3
OIT: La justicia social en el desarrollo rural chileno, op. cit.
4
P. Chand, B.R. Atteri y A.K. Ray: «Agricultural wages and wage rigidity in India», en Ministerio de
Agricultura, Dirección de Economía y Estadísticas, Agricultural Situation in India (mayo, 1994).
5
E. Klein, P. Peek y R. Plant (publicado bajo la dirección de), op. cit.
6
Banco Mundial: The Philippines: A opening for sustained growth, op. cit.
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79
mecanismos de aplicación; la debilidad de las organizaciones sindicales; el gran exceso de mano
de obra, y los bajos niveles de alfabetización y de información. Estos factores son
predominantes sobre todo en las zonas rurales donde los servicios de inspección del trabajo son
escasos y están muy esparcidos, la organización sindical es muy limitada, hay un gran excedente
de mano de obra y muy pocos establecimientos de enseñanza básica y de formación.
La situación en materia de aplicación de salarios mínimos, ya sea que se fijen por vía legal
o de otra forma, es compleja. Pueden distinguirse al respecto cinco tipos de situaciones
diferentes.
i)
Cooperación implícita
En las regiones en las que no hay una tradición de negociación colectiva en el sector
agrícola, tal como ocurre en los mercados rurales de trabajo de Asia meridional, la aplicación
de los salarios mínimos es generalmente deficiente, lo cual hace pensar que en esos mercados
de trabajo los salarios están determinados por la oferta y la demanda. Sin embargo, el proceso
de determinación de los niveles salariales ha causado asombro a los observadores durante cierto
tiempo. Se ha observado, por ejemplo, que los salarios reflejaban las variaciones de la oferta
y la demanda pero seguían, al mismo tiempo, una tendencia más bien constante, es decir poco
flexible, particularmente en sentido descendente. Dado que nadie puede argumentar
razonablemente que el desempleo y el subempleo generalizados en el sector rural sean
voluntarios, cualquier hipótesis de trabajo sobre la determinación de los salarios en las zonas
rurales tendría que tener en cuenta al mismo tiempo el hecho de que los niveles salariales son
relativamente poco flexibles y la existencia de un desempleo involuntario. Varios autores han
sugerido una teoría de cooperación implícita. Según esta teoría, concebida a partir de repetidas
observaciones directas, hay un cierto grado de confabulación entre los trabajadores ocasionales
para no aceptar trabajar por una remuneración inferior a un cierto nivel. Se ha observado
también que aunque los jornales son más bien uniformes dentro de una determinada zona (que
con frecuencia se limita a una localidad) y en el transcurso de una temporada agrícola, se
introduce una mayor flexibilidad mediante el pago de salarios a destajo, es decir, un elemento
más variable'.
¡i)
Una política estatal activa
En Marruecos se observa un mecanismo algo diferente, ya que el salario mínimo ha
aumentado en el sector agrícola desde 1979, pero en menor proporción que el crecimiento del
PIB del sector. En las grandes explotaciones agrícolas, en las que supuestamente se aplican los
salarios mínimos, los aumentos salariales han contribuido de hecho a incrementar la eficacia y
la producción absorbiendo una proporción mayor de mano de obra del sector de las pequeñas
explotaciones. Los empleadores del sector de las grandes explotaciones agrícolas comparten al
parecer un mismo interés en que se aplique un salario mínimo legal, ya que esto redunda en un
incremento del empleo y al mismo tiempo de la eficacia2.
iii)
Intervenciones estatales y sindicales
En por lo menos un estado de la India (Bengala occidental), el alto porcentaje de
sindicación y el activo apoyo gubernamental para que se apliquen plenamente los términos de
la legislación laboral, incluidos los salarios mínimos, ha reducido de manera significativa la
magnitud de la pobreza. Pero esto ha ocurrido en un contexto de rápido crecimiento agrícola,
lo cual posibilitó el incremento de los salarios mínimos. Se ha calculado que los efectos del
aumento del salario mínimo real son mucho más significativos en términos de reducción de la
1
J. Dréze y A. Mukherjee, op. cit.; R. Osmani: «Wage determination in rural markets. The theory of implicit
co-operation», en Journal of Development Economics (Amsterdam), Vol. 34, 1991.
2
Banco Mundial: Kingdom ofMorocco: Poverty, adjustment andgrowth, op. cit.; J.P. Azam: «Employeurs
dominante et salaire minimum dans l'agriculture marocaine», en Revue Economique (París), núm. 6 (1993).
80
INDCOMU51A-5.S96
pobreza que el conjunto de los programas estatales destinados especialmente a reducir la
pobreza1. Se ha calculado que la aplicación efectiva del salario mínimo legal en India
equivaldría a la creación de unos 80 días de empleo por persona y por año sin ningún costo
presupuestario adicional, mientras que en el marco de un programa de empleo en obras públicas
equivaldría tan sólo a 14 días 2 . Se observa una situación diferente en el estado de Kerala,
donde se aplica un salario mínimo relativamente elevado a pesar del escaso crecimiento del
sector agrícola, lo cual se traduce en un desempleo rural generalizado.
¡v)
Negociación
colectiva
En varios países latinoamericanos la negociación colectiva es una práctica generalizada y
bien arraigada en el sector agrícola. Esa negociación, que se lleva a cabo sin intervención
estatal, abarca naturalmente los salarios, ya sea que se trate de jornales o de salarios a destajo,
y esto independientemente del salario mínimo fijado por el Gobierno para todo el país, el cual
se aplica en muy pocos casos. La experiencia muestra que la efectiva aplicación de los salarios
mínimos negociados depende en gran medida de la fuerza que tengan los sindicatos. En el
estado de Sao Paulo los niveles salariales han ido variando de acuerdo con la fuerza del
movimiento sindical; aumentaron entre 1983 y 1986 y disminuyeron posteriormente3. En el
Reino Unido, el Consejo de Salarios de la Agricultura, de composición tripartita, sigue siendo
el único órgano laboral que se ocupa de determinar y hacer aplicar un salario mínimo.
v)
Aplicación
indirecta
En el estado de Maharashtra, en la India, el plan de garantía del empleo, en vigor desde
comienzos del decenio de 1970, aplica el salario mínimo diario estatal para la mano de obra no
calificada por conducto de los tribunales laborales y la administración pública. Por esa razón,
este programa ha servido no sólo para dar difusión a los salarios mínimos oficiales, sino
también para fortalecer la posición de negociación de los asalariados agrícolas, quienes se
encuentran así relativamente en mejor situación por el hecho de contar con una perspectiva
segura de empleo en el caso de no conseguir trabajo por una remuneración equivalente al salario
mínimo. Por supuesto, todo esto depende en gran medida del nivel en que se fije el salario
mínimo 4 .
A partir de estas cinco situaciones pueden sacarse dos grandes conclusiones. En primer
lugar, la aplicación de los salarios mínimos legales en el sector agrícola sólo es efectiva en
ciertas condiciones. Una de las condiciones para que se respete efectivamente el mínimo
reglamentario es que éste sea confirmado mediante la negociación colectiva y que haya un apoyo
decidido por parte de los sindicatos o de los empleadores, o de ambos a la vez, o incluso que
el Estado intervenga directamente en el mercado de trabajo. La otra condición es que haya un
buen rendimiento de las actividades agrícolas: para que sea viable la aplicación de una política
de salarios mínimos es indispensable aparentemente que el crecimiento del sector agrícola sea
entre mediano y muy bueno. La otra conclusión es que cuando los mercados de trabajo
funcionan sin intervención estatal, hay al parecer algún tipo de salario mínimo, por lo menos
en algunos países.
1
J. Harris: «What is happening in rural West Bengal?, Agrarian reform, growth and distribution», en
Economic and Political Weekly (Bombay), Vol. XXVIII, No. 24, 12 de junio de 1993.
2
S. Guhan: Social security options for developing countries, Symposium on poverty, New approaches to
analysis and policy, Instituto Internacional de Estudios Laborales (Ginebra, 22-24 de noviembre de 1993).
3
J. Graziano da Silva: «Los trabajadores de los cañaverales paulistas: de 'bóias-frias' a empleados rurales»,
en S. Gómez; E. Klein: Los pobres del campo. El trabajador eventual, OIT-PREALC-FLACSO (Santiago, 1993).
4
M.S. Dev: India 's (Maharashtra) Employment Guarantee Scheme:Lessonsfrom long experience, documento
presentado en el International Policy Workshop on Employment for Poverty Alleviation and Food Security
(Seminario sobre política internacional en materia de empleo con miras a la mitigación de la pobreza y la seguridad
de los alimentos), IFPRI (Virginia, 11-14 de octubre de 1993).
INDC0MM5IA-5.S96
81
El nivel en que se determina el salario mínimo, y posteriormente se revisa, es un elemento
crucial. En los países en que el salario mínimo se estipula mediante la legislación, ¿de qué
manera se determina su nivel y con qué frecuencia se revisa? En principio hay tres situaciones
posibles. Una de ellas es la que se plantea cuando el salario mínimo se fija en un nivel inferior
al del salario corriente en el mercado de trabajo, en cuyo caso el primero tiene poca utilidad.
Si, por el contrario, el mínimo estipulado sobrepasa el nivel corriente en el mercado de trabajo,
su aplicación efectiva puede redundar en un desempleo institucional. La tercera posibilidad es
que se fije el salario mínimo de manera de ejercer una leve presión al alza sobre los salarios
más bajos sin que esto repercuta en toda la estructura salarial o en el nivel salarial medio.
Evidentemente, esta última situación es la más aconsejable, pero es también la más difícil de
lograr en la práctica.
Los casos de salarios mínimos muy bajos son bastante comunes. En América Latina, tanto
el salario mínimo medio como el salario medio en el sector agrícola registraron un descenso
durante el decenio de 1980. De un índice de 100 en 1980, el salario mínimo pasó a situarse en
66,2 en 1991, y el salario medio del sector agrícola en 73,5 en 1990'. En el Brasil, por
ejemplo, el salario mínimo nacional intersectorial se utiliza no tanto como mínimo en sí sino
como índice para fijar los salarios y otras prestaciones de seguridad social, expresados en
múltiplos del salario mínimo. El poder adquisitivo del salario mínimo ha disminuido
considerablemente en el transcurso del tiempo. De acuerdo con un índice, el salario mínimo real
(100 en 1940) llegó a caer a 22 en 1994, y entre 1984 y 1994, ese salario perdió el 58 por
ciento de su valor 2 . En la India, en los nueve estados donde las tasas salariales oficiales eran
inferiores a los salarios reales del mercado, la diferencia era en promedio del 19 por ciento
menos 3 . En Zimbabwe, el salario mínimo del sector agrícola perdió el 31 por ciento de su
valor real entre 1982 y 1992, y en este último año, con el salario mínimo sólo se podían
comprar 5,4 kilos de maíz comestible por día 4 . En esos casos, el salario mínimo ha descendido
evidentemente por debajo del mínimo, en el sentido en que se define el término en el Convenio
núm. 131.
Los casos en que el salario mínimo es muy superior al nivel corriente en el mercado de
trabajo no son frecuentes. Puede citarse como ejemplo de un caso de esa índole lo ocurrido en
la India (estado de Kerala) en el período comprendido entre 1971 y 1985, durante el cual la tasa
de crecimiento del sector agrícola fue negativa (-0,05 por ciento anual), mientras que los
salarios reales del sector aumentaron en una proporción del 2,42 por ciento anual5. Se han
sugerido como posibles causas de esta situación una serie de factores, entre ellos los altos
niveles de sindicación y de alfabetización, y una larga práctica de intervención estatal en favor
de los asalariados más pobres. En 1992-1993, el salario legal aplicado en el estado de Kerala
sobrepasaba apenas el salario real del mercado (1,5 por ciento superior).
Una política eficaz en materia de salario mínimo es aquella que permite aumentar
moderadamente los salarios más bajos sin provocar ningún efecto negativo en el nivel general
de los salarios ni en el nivel y la composición de la inversión ni en el nivel de los precios. Esos
aumentos salariales deberían estar en consonancia con los aumentos de la productividad y de
la producción. Esta es la práctica que parece haberse seguido en Marruecos durante el período
comprendido entre 1979 y 1993, así como en la India (estado de Bengala occidental) durante
el decenio de 1980. El incremento de los salarios más bajos estimularía la productividad de la
1
R. Van der Hoeven y F. Steward: Social development during períods of structural adjustment in Latín
America, Occasional paper No. 18, Proyecto interdepartamental sobre empleo y reajuste estructural (Ginebra, OIT,
1993).
2
DIEESE: Anuario dos Trabalhadores, op. cit.
3
P. Chand, B.R. Atteri y A.K. Ray, op. cit., 1994.
4
OIT: Structural change and adjustment in Zimbabwe, op. cit.
5
A.V. José: Agricultural wages in India, op. cit.
82
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mano de obra y posibilitaría niveles más elevados de consumo, sobre todo de productos en cuya
elaboración se emplea mucha mano de obra, entre los consumidores de más bajos ingresos.
Para que una política de fijación de salarios mínimos sea eficaz es indispensable que se
hagan periódicamente ajustes del valor monetario del salario, ya sea mediante decisión unilateral
del gobierno o por vía de algún mecanismo de consulta tripartito. La base que se toma para la
revisión de los salarios mínimos es generalmente el índice del costo de vida, aunque pocos
países compilan esos datos con respecto a las zonas rurales. La India constituye sin duda un
ejemplo en ese sentido, ya que cuenta con un índice específico para los trabajadores agrícolas.
Asimismo, la ley de salarios mínimos vigente en la India desde 1948 dispone que los estados
deben revisar los salarios mínimos por lo menos cada cinco años. El cumplimiento de esa
disposición es muy variable, pero generalmente menos en las zonas donde los salarios son más
elevados que en las de salarios más bajos. En el Brasil, los salarios mínimos han sido revisados
anualmente, aunque los ajustes han sido casi siempre muy inferiores al aumento general de los
precios. En noviembre de 1994, un instituto de investigaciones señaló que en el estado de Sao
Paulo el salario mínimo necesario para mantener a una familia de cuatro personas era 10,6
veces superior al mínimo oficial'. Este cálculo se basa en el concepto de uso frecuente de
«cesta» de productos básicos, a pesar de que sigue habiendo desacuerdo sobre la composición
de dicha cesta. Por otra parte, es muy raro que se efectúen revisiones fundamentales de los
métodos utilizados para fijar los salarios mínimos.
4.7.
Horas de trabajo
En el cuadro 4.1 se presenta la información disponible sobre las horas normales de trabajo
en el sector agrícola en una muestra de 58 países. Según estos datos, en más del 44 por ciento
de los países que se estudian, la duración semanal del trabajo es de 45 horas o más. En un
cuarto de los casos la semana de trabajo es de 48 horas, y en otro 28 por ciento rige una
semana laboral de 40 horas. Sólo en cinco países la duración de la semana de trabajo es inferior
a las 40 horas, mientras que en otros 37 sobrepasa las 40 horas. Estos datos indican las horas
normales de trabajo; el horario efectivo de trabajo puede ser muy distinto según los casos. En
el Brasil, por ejemplo, de acuerdo con una encuesta efectuada en 1990, el 58 por ciento de los
trabajadores cumplía una semana laboral de más de 48 horas, y el 36 por ciento trabajaba 49
horas o más por semana. Según una encuesta realizada en Chile, la duración media de la
semana de trabajo es de 46 horas, pero el 25 por ciento de los trabajadores trabaja 49 horas o
más por semana. En Honduras, la semana laboral del 55 por ciento de los trabajadores
sobrepasa las 45 horas; en México, la jornada laboral del 50 por ciento de los trabajadores es
de entre 8,5 y 12 horas, y en Turquía, la duración diaria del trabajo sobrepasa con frecuencia
las 10 horas.
La cuestión de las horas de trabajo ilustra claramente las dificultades que plantea la
aplicación de normas generales en el sector agrícola. En la medida en que las horas de trabajo
diarias y semanales estén estipuladas en un texto de alcance general, esas disposiciones no tienen
en cuenta generalmente la situación particular del sector agrícola, razón por la cual las
disposiciones generales no se aplican en este sector. En Chile, por ejemplo, la reglamentación
del tiempo de trabajo no se aplica al sector agrícola. En Francia, en cambio, la reglamentación
de la semana de trabajo es aplicable también a las actividades agrícolas y limita, por lo tanto,
la flexibilidad que quisieran tener los empleadores del sector. El resultado de esto es la
desincentivación del empleo permanente en este ámbito de actividad.
Boletim Dieese (Sao Paulo), Cesta Básica Nacional, No. 165, diciembre de 1994.
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3
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Las disposiciones laborales de carácter general relativas a las horas de trabajo no tienen
en cuenta las exigencias específicas del sector agrícola. Puede ocurrir así que el máximo de
horas de trabajo diarias, semanales o anuales resulte inadecuado para las actividades agrícolas
de carácter estacional, como también que los horarios prolongados de trabajo no se paguen
como horas extraordinarias y que la remuneración no se base en ningún acuerdo sobre la
duración del trabajo. Cuando se aplica un sistema de remuneración por tarea o a destajo, los
trabajadores individuales son responsables de la organización del trabajo por día o por semana
y puede darse el caso de que no tomen en cuenta las horas de trabajo que esto requiera. La
modalidad de remuneración más corriente durante las cosechas es el pago de jornales o el pago
a destajo en relación con el tiempo de trabajo disponible y con el equivalente por día de un
salario mínimo vital; ésta es una cuestión controvertida que requiere, evidentemente, una
negociación colectiva muy pormenorizada. Para poder cumplir con los objetivos diarios en
términos de unidades de peso, volumen o superficie se necesita más tiempo que las ocho horas
de una jornada normal de trabajo. En el Brasil, los trabajadores de los cañaverales negociaron
con éxito la modificación del método utilizado para fijar la carga diaria de trabajo: se pasó de
una unidad de peso (toneladas de caña por día) a una unidad de superficie (hileras de caña)',
ya que el peso de la caña puede variar considerablemente según las condiciones climáticas. Vale
la pena señalar que en Guatemala y Honduras los inspectores del trabajo están facultados para
controlar la dimensión de las unidades de obra o las tareas que se utilizan como base para fijar
la remuneración en las actividades agrícolas2.
Puede concluirse en general que la duración del trabajo en las actividades agrícolas tiende
a ser mayor que en otros sectores, y que sigue en gran medida sin reglamentarse. Queda aún
mucho por hacer para concebir, negociar y aplicar una ordenación del tiempo de trabajo que
permita limitar el número total de horas de trabajo diarias, semanales y anuales, y se adapte,
además, a las condiciones específicas de los ciclos de actividad agrícola.
4.8.
Transporte de los trabajadores
En muchos países se transporta a los trabajadores agrícolas hasta los lugares de trabajo a
gran distancia del lugar donde viven. Los trabajadores agrícolas que viven en zonas urbanas o
en los alrededores se agrupan temprano por la mañana para ser transportados hasta sus lugares
de trabajo. Esto es una práctica corriente en Brasil y en Chile. En otros casos, los trabajadores
emigran temporalmente a los lugares de trabajo situados a menudo a gran distancia, como
ocurre en México, donde los trabajadores del sur del país se desplazan al norte durante la
temporada de actividad agrícola, en la India y en Filipinas. Con frecuencia son los empleadores
quienes se encargan del transporte o pagan por ese servicio. En México, es corriente que las
organizaciones de trabajadores se ocupen del transporte de los trabajadores migrantes, lo cual
suscita un conflicto de intereses entre su cometido de organización sindical y el papel de un
intermediario remunerado. En cuanto a las condiciones de transporte en muchos países, los
trabajadores y sus organizaciones censuran desde hace mucho la forma en que se lleva a cabo
y reclaman condiciones más humanas.
Esta cuestión puede abordarse desde dos puntos de vista. Por lo que respecta al transporte,
las condiciones son inhumanas cuando se transporta un gran número de trabajadores apiñados
en camiones abiertos y vehículos que no han sido concebidos para el transporte de seres
humanos. Asimismo, es frecuente que no se respeten las limitaciones relativas al peso ni
tampoco las exigencias en materia de seguridad. Se han registrado así numerosos accidentes de
trayecto. Hace poco hubo un accidente de ese tipo en el sur del Brasil en el cual perdieron la
J. Graziano y G. Da Silva, en Gómez y Klein (publicado bajo la dirección de), op. cit.
O.H. Alvarez, op. cit.
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85
vida 12 trabajadores que se transportaban en un camión y otros 40 resultaron heridos1. A
menudo no está claro si ese tipo de accidentes da lugar a prestaciones por accidente de trabajo
y enfermedades profesionales o no. En Chile es frecuente que los trabajadores tengan que
recorrer hasta 50 km para llegar a su lugar de trabajo. En Turquía, el transporte de trabajadores
en camiones está prohibido, pero es una práctica corriente por la noche; en Filipinas se utilizan
camiones abiertos para transportar a los trabajadores agrícolas quienes se han descrito a sí
mismos como «arañas» mientras suben y bajan del camión y como «ganado» una vez en él2.
En la industria azucarera de Guatemala, los empleadores han suprimido el recurso a
intermediarios y utilizan autobuses en lugar de camiones para transportar a los trabajadores3.
El transporte en condiciones más humanas y seguras podría beneficiar a todos los
interesados. El respeto de las normas de seguridad y la utilización de vehículos mejor equipados
contribuiría a reducir el estrés y la fatiga de los trabajadores y, en consecuencia, a mejorar la
calidad y la productividad de su trabajo. En muchos países también hace falta aparentemente
una legislación más específica en cuanto a la seguridad y los aspectos técnicos del transporte
de trabajadores. En otros casos se requiere una mejor aplicación de la legislación. En el Brasil,
los detalles relativos a las condiciones en que deben transportarse los trabajadores se especifican
a menudo en convenios colectivos, pero no se respetan mucho aparentemente. En algunos casos
se especifica también en esos convenios la responsabilidad conjunta de los empleadores y los
transportistas con respecto al cumplimiento de la reglamentación en materia de seguridad. Se
trata evidentemente de un ámbito en el cual los empleadores, las organizaciones de trabajadores
y los Ministerios de Trabajo tienen que colaborar afinde encontrar soluciones para mejorar las
condiciones de transporte. En ninguna de las normas de la OIT se aborda específicamente la
cuestión del transporte de trabajadores, aunque en el Convenio sobre seguridad y salud de los
trabajadores, 1981 (núm. 155), se estipula en el artículo 3, c) que la expresión «lugar de
trabajo» abarca «todos los sitios donde los trabajadores deben permanecer o adonde tienen que
acudir por razón de su trabajo, y que se hallan bajo el control directo o indirecto del
empleador», lo cual puede interpretarse en el sentido de incluir el transporte de los trabajadores
hasta y desde su lugar de trabajo.
Otro aspecto más general que puede considerarse es el de limitar la necesidad de
transportar a un gran número de trabajadores diariamente o por temporadas desde puntos muy
distantes, para lo cual es necesario que haya viviendas disponibles en los lugares de trabajo,
sean éstas de carácter temporal o permanente. En el norte de México, los productores han
tratado de fomentar el asentamiento de los trabajadores migrantes mediante inversiones en la
construcción de viviendas y alojamientos4. Este tipo de iniciativas debería permitir mejorar
rápidamente la calidad del empleo.
4.9.
Seguridad y salud en el trabajo
Los dos principales riesgos en el ámbito de las actividades agrícolas son los inherentes a
la utilización de maquinaria y herramientas de corte, en particular tractores y cosechadoras, y
de productos agroquímicos. En Chile, por ejemplo, de acuerdo con los inspectores del trabajo
estas dos causas representan más de un tercio de los casos de lesiones profesionales (35 por
OIT: Proyecto de informe sobre la inspección del trabajo y el empleo precario en la agricultura y la industria
alimentaria en el Brasil, Departamento de Administración del Trabajo (Ginebra, 1994), pág. 22.
2
OIT, ibídem., 1994, pág. 32.
3
R. Plant, op. cit.
4
Klein, Peek, Plant, op. cit., 1994.
86
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ciento)'. En Suiza, según los datos de que se dispone, 42 personas murieron en accidentes
acaecidos con vehículos agrícolas motorizados en 1984, lo cual equivale a u n porcentaje del
0,20 por mil de las personas empleadas en el sector agrícola2.
Las normas generales del trabajo y los reglamentos en materia de seguridad y salud en el
trabajo se aplican de forma esporádica en las actividades agrícolas principalmente por dos
razones3. Una de ellas es que las normas del trabajo no incluyen por lo general a las
actividades agrícolas. En Colombia, por ejemplo, no se exigen comités de seguridad y salud en
el trabajo a los establecimientos que emplean a menos de diez trabajadores. En Sri Lanka, la
ley sobre las fábricas, en la que se prevé el establecimiento de comités de seguridad y salud,
no abarca al sector agrícola, y en los Estados Unidos, la ley sobre seguridad y salud en el
trabajo excluye a los trabajadores agrícolas. En muchos otros países se tiende a excluir a todo
el sector agrícola o a partes del mismo de las disposiciones de la legislación general del trabajo
relativas a la seguridad y la salud en el trabajo. La otra razón es que, por lo general, en el
sector agrícola no se cumple debidamente con las disposiciones existentes en materia de
protección y prestaciones. Hay una serie de factores prácticos que tienden a menoscabar la
aplicación de esas disposiciones, entre ellos, una comprensión insuficiente de las disposiciones
legales, un bajo nivel de sindicación entre los trabajadores, la complejidad del marco legislativo
y reglamentario, y la insuficiencia de los mecanismos de inspección del trabajo. Estas
exclusiones menoscaban no sólo la protección sino también la información relativa a la
seguridad y la salud en las actividades agrícolas.
La preocupación de la OIT ha sido en cambio durante mucho tiempo la inclusión de estos
trabajadores en las disposiciones de protección. El Convenio sobre la indemnización por
accidentes del trabajo (agricultura), 1921 (núm. 12), que ha sido ratificado por 72 Estados, tiene
un único artículo dispositivo sumamente claro: «Todo Miembro de la Organización Internacional
del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a extender a todos los asalariados
agrícolas el beneficio de las leyes y reglamentos que tengan por objeto indemnizar a las víctimas
de accidentes sobrevenidos a causa del trabajo o durante la ejecución del mismo.»
Este Convenio fue revisado por el Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes
del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) [Cuadro I modificado en 1980], que
contiene 28 artículos dispositivos y fue ratificado únicamente por 21 países. En este Convenio
se permiten las excepciones con relación a las personas que realizan trabajos ocasionales, lo cual
en el caso del sector agrícola equivale a excluir aproximadamente al 60 por ciento de los
asalariados. El amplio alcance del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981
(núm. 155), aplicable en virtud de su artículo 2 a «todos los trabajadores de las ramas de
actividad económica abarcadas» sugiere de qué manera pueden abordarse esos problemas.
A pesar de estas normas internacionales, en la mayoría de los países hay escasos registros
y documentación sobre la frecuencia de los accidentes del trabajo en el sector agrícola,
independientemente del nivel de desarrollo de cada país. Se sabe que los datos oficiales
subestiman la magnitud de los riesgos relacionados con el trabajo, pero no en qué medida. Esto
se debe a varias razones. Así, por ejemplo, en muchos países los asalariados agrícolas están
excluidos de cualquier prestación en caso de accidente del trabajo o de cualquier régimen de
seguro, ya sea porque no hay ningún sistema de seguro destinado a estos trabajadores o bien
porque, directa o indirectamente, se excluye a los trabajadores agrícolas de los regímenes
generales. En los Estados Unidos, por ejemplo, los trabajadores de las explotaciones agrícolas
1
Dirección del Trabajo, Seminario Nacional para la Formación de Fiscalizadores/as de Trabajo e
Inspectores/as de Salud en la Agricultura y en las Industrias Agroalimentarias, Informe Central (Santiago de Chile,
1993).
• 2 OIT: «Switzerland: Is farming dangerous?», en Social and Labour Bulletin, No. 2 (Ginebra, 1986).
3
A.M.A.H. Siddiqui (publicado bajo la dirección de): Labour Laws and the working poor (Bangkok,
ILO-ARPLA, 1990).
INDC0MM5IA-5.S96
87
están amparados por el seguro de indemnización de los trabajadores en sólo ocho estados y
específicamente excluidos en 24 estados.
El alcance de los seguros es pues limitado, pero además los mecanismos administrativos
para recopilar los datos sobre las lesiones y para incentivar su notificación son también
insuficientes. En el caso de las lesiones relacionadas directa o indirectamente con la exposición
a productos agroquímicos, a la insuficiencia de los registros se añaden las dificultades que se
plantean para hacer un diagnóstico correcto. En muchos casos los trabajadores no llegan siquiera
a consultar a un médico porque no hay ninguno disponible a una distancia razonable. Incluso
cuando consultan a un profesional, los médicos de medicina general tienden a subestimar la
posibilidad de que se trate de un envenenamiento relacionado con la utilización de plaguicidas
en el trabajo porque los síntomas no son específicos y los efectos son acumulativos. Los
trabajadores, por su parte, son reacios a declarar las lesiones ya sea porque desconocen sus
derechos en virtud de la ley, o por temor a perder el trabajo o el jornal, factores éstos que se
suman a los otros elementos de disuasión. Las situaciones de empleo temporal u ocasional
tienden también a desalentar la notificación de los accidentes. En California, cuyo sistema de
notificación está reconocido como uno de los mejores, se procede en la forma siguiente: el
trabajador debe consultar a un médico, el cual debe determinar que se trata de una enfermedad
relacionada con la utilización de plaguicidas y tiene que presentar una solicitud de
indemnización para el trabajador. Esta solicitud debe ser certificada por un comisionado agrícola
del condado correspondiente y enviada luego al Ministerio de Alimentación y Agricultura1.
Entre 1982 y 1988, este Ministerio rechazó el 58 por ciento de los casos diagnosticados por
médicos como lesiones ocasionadas por la utilización de plaguicidas. Como resultado de ello,
hay muy pocos datos fiables sobre la incidencia de las enfermedades relacionadas con la
utilización de plaguicidas entre los asalariados agrícolas en los Estados Unidos, al igual que en
la mayoría de los demás países. La Oficina de Protección del Medio Ambiente de los Estados
Unidos calcula que el número de casos agudos de envenenamiento por plaguicidas entre los
asalariados agrícolas se sitúa entre 20.000 y 30.000 por año. La OMS estima el número total
de casos de envenenamiento por plaguicidas entre 2 y 5 millones por año, de los cuales 40.000
son mortales 2 .
Las dificultades que supone la falta de datos precisos no debe inducir a subestimar los
efectos nocivos para la salud de la exposición continua e intensa a productos agroquímicos.
Según una encuesta pormenorizada que se llevó a cabo en Costa Rica, se calcula que el número
de casos de envenenamiento por plaguicidas que se producen cada año entre los trabajadores
agrícolas afecta al 4,5 por ciento de la fuerza de trabajo del sector3. En el 90 por ciento de
los casos de envenenamiento relacionados con el trabajo se trata de asalariados agrícolas, y en
el 80 por ciento de ellos la causa es la aplicación de plaguicidas. Es interesante comparar los
resultados de esa encuesta sobre el envenenamiento por plaguicidas con las cifras
proporcionadas por la OIT sobre el número total de lesiones profesionales en el sector agrícola
en 1986. Según los datos de la encuesta la proporción de casos de envenenamiento por
plaguicida entre los asalariados agrícolas es de 15 por 1.000, mientras que la OIT señala 104
casos de lesiones profesionales por cada 1.000 trabajadores del sector agrícola. Análogamente,
en la encuesta se registran 0,018 lesiones por envenenamiento que resultan mortales cada año
por cada 1.000 trabajadores agrícolas, y la OIT estima que la proporción de lesiones mortales
en el sector agrícola es de 0,180 por 1.000 trabajadores asegurados. En otras palabras, el
1
M. Moses y colaboradores: «Environmental equity and pesticide exposure», en Toxicology and Industrial
Health (Princeton), Vol. 9, No. 5, 1993.
2
OIT: El trabajo en el mundo 1994, capítulo 5, «El uso de productos químicos en el trabajo» (Ginebra, 1994).
3
C. Wesseling y colaboradores: «Pesticide poisonings in Costa Rica», en Scandinavian Journal of Work and
Environmental Health (Helsinki), Vol. 19, 1993.
88
INDCOMU51A-5.S96
envenenamiento por plaguicidas podría ser la causa del 14 por ciento de todas las lesiones
profesionales en el sector agrícola y del 10 por ciento de todos los casos mortales.
A pesar de las deficiencias en los sistemas de notificación, los datos de la OIT relativos
a los casos mortales de lesión profesional entre los trabajadores del sector agrícola indican que
se trata de una actividad de alto riesgo. En una muestra de 22 países, respecto de los cuales se
dispone de datos, la tasa de lesiones mortales en el sector agrícola se situaba por debajo de la
tasa media de ese tipo de casos en todos los sectores de esos países y era superior en 16 de ellos
(es decir, el 73 por ciento) (gráfico 4.1). En siete países, el número de casos mortales
registrados en el sector agrícola era más del doble del promedio correspondiente a todos los
sectores de actividad.
Gráfico 4 . 1 .
Tasa de lesiones mortales en la agricultura, en una selección de países
(promedios de los cinco últimos años)
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Fuente: OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1994.
El Consejo Nacional de Seguridad de los Estados Unidos ha clasificado reiteradamente las
actividades agrícolas entre las tres ocupaciones más peligrosas del país'. En 1991, la mayor
proporción de casos mortales (44 por 100.000, más que en las actividades mineras) y de
incapacidad como resultado de lesiones se registró en el sector agrícola. En el estado de
Washington, el número de reclamaciones de indemnización presentadas por trabajadores
agrícolas superó aproximadamente en un 50 por ciento al correspondiente a los trabajadores no
agrícolas. En cuanto a las reclamaciones por enfermedad, en el 29 por ciento de los casos se
trataba de diversas dermatitis y en el 23 por ciento de efectos sistemáticos ocasionados por
materiales tóxicos.
Informe de la Comisión sobre los Trabajadores Agrícolas (Washington, DC, 1992).
INDCOMM51A-5.S96
89
En cuanto al nivel absoluto de lesiones mortales en el sector agrícola, los datos que figuran
en el gráfico 4.2, relativos a la misma muestra de países, muestran que las actividades agrícolas
son en efecto peligrosas. Aunque no son estrictamente comparables porque las tasas de lesiones
mortales en el sector agrícola se refieren a cuatro grupos de denominadores diferentes, tal como
se indica en la nota al pie, los datos del gráfico 4.2 reflejan una situación grave. Ahora bien,
hay que tener en cuenta la calidad de las informaciones, el grado de mecanización de las
operaciones y la clase de insumos de producción utilizados.
Gráfico 4 . 2 .
0,0
Tasas de lesiones mortales en la agricultura, en una selección de países
(promedios de los cinco últimos años)
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a) tasas por 1.000 personas lesionadas; b) tasas por 1.000 trabajadores expuestos alriesgo;c) tasas por
1.000 personas ocupadas; d) tasas por 1.000 horas trabajadas.
Fuente: OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1994.
En este sentido, las tasas correspondientes al Perú y a Filipinas no parecen reflejar la
situación real. Es también muy sorprendente la tasa tan elevada que se indica para Guatemala.
En los países de ingresos más elevados las tasas de lesiones mortales tienden a ser inferiores que
en los países de más bajos ingresos. Pero no siempre es así, como puede verse en los casos de
Italia, Nueva Zelandia, Suiza y Turquía. En 13 de los 22 países incluidos en la muestra, las
lesiones resultan mortales en más de un caso por cada 10.000 trabajadores cada año. En otros
siete países, la proporción es inferior a uno. El nivel de lesiones mortales en el sector agrícola
y Jas variaciones que pueden observarse a partir de esta muestra de 22 países suscitan una serie
de cuestiones que merecen una investigación más a fondo. Además de la combinación particular
del uso de la tecnología, las modalidades de empleo, el nivel y la calidad de la formación y la
función y la eficacia de las instituciones de protección y control son variables fundamentales.
Otro elemento esencial es la disponibilidad y la utilización correcta de equipos de protección.
Lamentablemente, hay muchos indicios de que, tal como ocurre en Chile, se dispone de pocos
90
1NDCOMU51A-5.S96
equipos de protección, los que además no se adaptan a las condiciones climáticas locales y, por
consiguiente, se utilizan muy poco. Se deduce también de los datos que los equipos de
protección se utilizan a menudo de manera inapropiada por falta de formación al respecto, como
también es inadecuado el mantenimiento del equipo de pulverización1. Estas cuestiones se
abordan de manera apropiada en el Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170).
En cuanto a la maquinaria utilizada en las actividades agrícolas, la concepción de equipos
más seguros y la formación necesaria para utilizarlos adecuadamente son aspectos esenciales.
Por lo que respecta a la manipulación y utilización en condiciones de seguridad de los productos
agroquímicos pueden plantearse cuatro cuestiones. La primera de ellas se refiere a la necesidad
de contar con más información sobre los movimientos comerciales de los productos
agroquímicos para que los países puedan tener un mejor control de lo que importan y de la
procedencia de las importaciones. El Código Internacional de Conducta para la Distribución y
Utilización de Plaguicidas de la FAO, adoptado en 1985 y enmendado en 1989, se basa en
particular en el procedimiento de consentimiento fundamentado previo (CFP), que tiene
precisamente esa finalidad. La segunda cuestión que se plantea es la necesidad de una mejor
comprensión de la composición química de cada producto con base en un sistema armonizado
de identificación, clasificación y etiquetado. Esta es una de las finalidades del Programa
Internacional de Seguridad de las Sustancias Químicas (IPCS), llevado a cabo conjuntamente
por la OIT, la OMS y el PNUMA, cuyo objeto es proporcionar a todos los usuarios etiquetas
que contengan todos los datos necesarios expresados en un idioma que puedan comprender. La
tercera cuestión se refiere al hecho de que la utilización segura depende tanto de que se
disponga de un equipo apropiado como del mantenimiento en condiciones adecuadas del mismo
y, además, de que se cuente con la capacitación básica indispensable para poder utilizar el
equipo de manera segura. Esto lleva a plantear la cuestión esencial de la formación. A ese
respecto, en la mayoría de los países se están desplegando grandes esfuerzos a distintos niveles
y gran parte de esos esfuerzos se han dedicado a la elaboración de material de formación, en
lo cual ha participado la OIT y la Agrupación Internacional de Asociaciones Nacionales de
Fabricantes de Productos Agroquímicos (GIFAP)2. No obstante, se requiere también una
evaluación general de la magnitud de los esfuerzos en curso, de los objetivos que deben
alcanzarse y de la eficacia de dicha formación. ¿Cuáles son las metodologías más eficaces en
relación con los costos? ¿Cuáles son las experiencias que han tenido mayor éxito? ¿Con qué
materiales didácticos se obtienen los mejores resultados? Es evidente que la magnitud de la tarea
requeriría mayores esfuerzos para evaluar las actividades en curso y sacar las debidas
conclusiones. La OIT está adquiriendo una valiosa experiencia a este respecto con la realización
de varios proyectos de cooperación técnica, particularmente en América Central cuyos
resultados merecen ser divulgados más ampliamente. Por último, es necesario volver a examinar
la cuestión de las necesidades de notificación. En vista de las numerosas dificultades prácticas
con que se tropieza cuando se trata de obtener datos fiables sobre el envenenamiento por
plaguicidas, es necesario hacer hincapié en el diseño de métodos prácticos y eficaces en relación
con los costos a efectos de la notificación y el registro de esos casos.
4 . 1 0 . Inspección del trabajo
Las funciones de un sistema de inspección del trabajo en la agricultura se enuncian como
sigue en el artículo 6 del Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969
(núm. 129):
1
OIT: La justicia social en el desarrollo rural chileno, op. cit., pág. 33.
OIT: Guía sobre seguridad y saluden el uso de productos agroquímicos, contribución de la OIT al Programa
Internacional de Seguridad de las Sustancias Químicas (Ginebra, 1991).
2
INDCOMM51A-5.S96
91
— velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo
y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las
disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, descanso semanal y vacaciones; seguridad,
higiene y bienestar; empleo de mujeres y menores (...);
— proporcionar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre
la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales.
En este sentido, el Convenio núm. 129 no difiere del Convenio sobre la inspección del
trabajo, 1947 (núm. 81). Este último instrumento, que abarca la industria, el comercio, las
minas y el transporte, ha sido ratificado por 114 Estados, mientras que sólo 32 Estados han
ratificado el Convenio núm. 129. En muchos países no se ha dado prioridad aparentemente a
la inspección del trabajo en la agricultura. Esto se debe principalmente a dos razones: hay pocas
disposiciones en materia de legislación laboral relativas a las zonas rurales, y el número de
inspectores del trabajo es demasiado reducido para poder abarcar adecuadamente la industria
y el comercio, más aún para cubrir el sector agrícola en el cual hay además problemas de
transporte. No se debe subestimar las dificultades que se plantean para poder organizar
efectivamente una presencia mínima de los inspectores del trabajo en vastos territorios cuando
se cuenta con pocos recursos para ello. Pocos países cuentan con inspectores del trabajo
destinados especialmente al sector agrícola, por lo cual la inspección de este sector depende
generalmente de la inspección general del trabajo. En algunos países (por ejemplo, Ghana,
Honduras y Turquía) no hay inspecciones específicas en el sector agrícola, y en otros, las
inspecciones del trabajo se llevan a cabo en este sector cuando y donde es posible. Esto implica
con frecuencia que hay más probabilidades de que los inspectores del trabajo visiten a los
asalariados que tienen un trabajo permanente en grandes establecimientos agroindustriales y
plantaciones (a los que se puede acceder más fácilmente) que a los trabajadores agrícolas
ocasionales en localidades rurales. Muchos países cuentan con un número demasiado reducido
de inspectores para poder cumplir adecuadamente sus funciones en todos los sectores
económicos'.
La proporción de inspectores del trabajo en relación con el total de la población activa
varía entre alrededor de uno para 6.000 trabajadores en Chile y uno para 43.500 trabajadores
en Filipinas en una muestra de seis países (cuadro 4.2). Estas cifras no reflejan quizá un
panorama completo de la situación ya que no todos los inspectores del trabajo pueden visitar
efectivamente los lugares de trabajo debido a sus tareas administrativas. En el Brasil, el 82
Cuadro 4 . 2
Proporción de inspectores del trabajo con respecto al t o t a l
d e la población a c t i v a e n determinados países
Países
Número de inspectores
(2)
Total de la población activa
(3)
Proporción 1:2
Brasil
3.199
39.997.736
1/12.503
Chile
538
3.295.350
1/6.125
Colombia
270
3.033.753
1/11.236
Filipinas
250
10.880.000
1/43.520
Honduras
107
1.728.600
1/16.155
Marruecos
258
2.983.601
1/11.564
Fuentes: OIT, Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1994, y datos de la OIT.
1
A. Cano; D. Xirau, op. cit.; véase también «Labour inspection in agriculture in South-EastAsia», actas del
Coloquio subregional sobre la inspección del trabajo en la agricultura (Denpasar, 7-11 de diciembre de 1982),
ARPLA, No. 16.
92
INDC0MU51A-5.S96
por ciento de los inspectores del trabajo están disponibles para efectuar visitas de control y
comprobar el cumplimiento de las normas y en Chile la proporción de inspectores del trabajo
disponibles para ocuparse del sector agrícola oscila entre un inspector para 17.000 trabajadores
y uno para 48.000. En Honduras, la mitad de los inspectores del trabajo están en la capital. En
consecuencia, las inspecciones del trabajo en el sector agrícola de varios países sobrepasaban
muy pocas veces el uno por ciento del total de las visitas a comienzos del decenio de 1990 (por
ejemplo, en Brasil, Honduras y Uruguay). Las visitas de inspección en el sector agrícola están
motivadas con frecuencia por quejas de carácter individual o presentadas por representantes
sindicales.
Los problemas con que tropiezan con mayor frecuencia los servicios de inspección del
trabajo, tanto en la agricultura como en otros sectores, son la falta de personal, la formación
insuficiente del mismo, la falta de asesoramiento técnico especializado sobre determinados
problemas, y la falta de medios de transporte. Todos estos problemas se abordan
específicamente en el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm.
129).La organización y el funcionamiento internos de la inspección del trabajo son aspectos
esenciales para garantizar el efectivo cumplimiento de las disposiciones.
En la India, la Comisión Nacional de Trabajo Rural considera también que los mecanismos
de aplicación son muy insuficientes en las zonas rurales. Además, en varios estados en los que
se ha establecido un cuerpo aparte de inspectores del trabajo destinados exclusivamente al sector
agrícola, como ocurre en Bihar, que cuenta con 641 inspectores con esa única finalidad, Gujarat
o Madhya Pradesh, el rendimiento del servicio fue calificado como particularmente malo por
la Comisión. En un informe redactado por la Comisión se describe la situación en los términos
siguientes: «... falta de comprensión, falta de calificaciones y de motivación, supervisión
inadecuada e insuficiente y utilización poco ingeniosa de los recursos» '. En el informe se sacan
dos conclusiones: en primer lugar, la mayor dificultad no es el número en sí de los inspectores
del trabajo, sino la calidad de los recursos humanos desplegados y, por ende, de la formación,
la supervisión y la gestión de los inspectores del trabajo; en segundo lugar, dadas las
dificultades particulares que plantea la aplicación de la legislación laboral en las zonas rurales,
es aconsejable establecer mecanismos especiales mediante la constitución de un Ministerio de
Mano de Obra Rural a nivel central y en los distintos estados. Debe prestarse particular atención
a la formación de los inspectores del trabajo y a los métodos que utilizan para llevar cabo sus
tareas.
En Filipinas, funciona desde comienzos del decenio de 1980 una Oficina de Trabajadores
Rurales en el marco del Departamento de Trabajo y Empleo, con la finalidad de facilitar las
relaciones con ese sector y la formulación de políticas. Ahora bien, se observa en varios países
que por más que se apliquen multas y sanciones por contravenir la legislación laboral, éstas no
tienen un efecto disuasivo pues sigue habiendo transgresiones. Además, los procedimientos
contenciosos en los tribunales del trabajo son a menudo onerosos y llevan mucho tiempo.
Queda claro, pues, que la inspección del trabajo en la agricultura debería aspirar a una
mayor eficacia en lo relativo al cumplimiento de las disposiciones fundamentales de la
legislación laboral. La introducción de métodos de trabajo innovadores por parte de los servicios
de inspección del trabajo permitiría superar las dificultades naturales del sector rural,
particularmente las distancias y la localización muy espaciada de los establecimientos agrícolas,
así como la consabida insuficiencia de servicios públicos. Esta estrategia podría organizarse en
torno a tres elementos principales. En primer lugar, la realización de campañas de información
a través de todos los medios de comunicación para divulgar aspectos fundamentales de la
legislación y la reglamentación laborales que se consideren esenciales para el sector agrícola
Informe de la Comisión Nacional sobre Trabajo Rural, Gobierno de la India, Ministerio de Trabajo (Nueva
Delhi, 1991), págs. 208-211.
INDC0MU5IA-5.S96
93
(por ejemplo, las disposiciones relativas a los salarios mínimos, a la seguridad y salud en el
trabajo, a las horas de trabajo, etc.). En segundo lugar, los inspectores del trabajo, así como
otros dirigentes locales políticos y de otra índole, podrían colaborar con la tarea de formación
de los empleadores y los trabajadores en lo relativo a las leyes fundamentales del trabajo y al
cumplimiento de las mismas en las zonas rurales: indicar qué leyes deben aplicarse, así como
las razones para hacerlo y la forma de proceder. Por último, el sistema de control del
cumplimiento de las normas podría centrarse en inspecciones al azar en lugar de una supervisión
general pero también superficial, o también podrían fijarse prioridades de acuerdo con los
riesgos de orden técnico, social y ecológico. En los Estados Unidos, se está llevando a cabo una
experiencia en el estado de California con un programa especial, en el que participan equipos
de investigadores federales y estatales para identificar a las industrias y los establecimientos que
tienen antecedentes por violación de la legislación laboral con el fin de emprender un esfuerzo
coordinado para proporcionar información y asesoramiento a los empleadores y los
trabajadores '. Este tipo de enfoque específico parece particularmente adecuado para las zonas
rurales donde las distancias son muy grandes y las posibilidades de visitar cada lugar son
limitadas. Esta estrategia se apoya naturalmente en el entendido de que es posible y necesario
mejorar las condiciones de trabajo en las zonas rurales y de que la inspección del trabajo puede
desempeñar una función decisiva para la consecución de esos objetivos.
A pesar de las mejoras significativas que ha habido en algunos países, incluida la adopción
de disposiciones modernas en materia de protección laboral, las condiciones de trabajo de
muchos asalariados agrícolas, particularmente en el caso de los que no tienen un empleo
permanente, siguen siendo malas y muy inferiores a las condiciones que prevalecen en otras
industrias. La agricultura es también el sector donde la aplicación de las leyes del trabajo
pertinentes tiende a ser menos eficaz.
Habida cuenta de que la proporción de mano de obra asalariada en el sector agrícola está
en aumento y del porcentaje cada vez mayor de la producción total comercializada, tanto dentro
como fuera de fronteras, la preocupación por mejorar las condiciones de trabajo debería igualar
por lo menos a la atención que se presta a las normas de calidad de los productos. Es difícil
concebir que haya, por un lado, normas de producción sumamente estrictas y detalladas y, por
otro, sólo una difusa inquietud por las condiciones de trabajo. Lógicamente, estos dos aspectos
deberían ir al unísono; sin embargo, con frecuencia hay más controles de las normas de
producción que con respecto a las condiciones de trabajo. Abundan los ejemplos en diversas
industrias que ilustran la interrelación entre la mejora de las condiciones de trabajo, una mayor
productividad de la mano de obra, una mejor calidad del trabajo y relaciones laborales más
armoniosas. Las condiciones de trabajo pueden mejorarse de modo significativo en la agricultura
de manera viable y eficaz en relación con los costos. En la medida en que la agricultura está
cada vez más expuesta a la competencia internacional, la mejora de las condiciones de trabajo
resulta esencial. El informe sobre la situación laboral en el sector rural en el contexto de las
futuras negociaciones sobre la liberalización del comercio, preparado por la OIT a solicitud del
Gobierno de Chile, es un buen ejemplo de las cuestiones que deben abordarse en muchos países.
En el informe se concluye que: «el mejoramiento de las condiciones laborales constituye un
requisito necesario de la modernización y de la apertura de mercados futuros y favorece la
eficiencia económica porque aumenta la productividad de los trabajadores. No debe por lo tanto
considerarse como un costo social sino más bien como una inversión»2.
Informe de la Comisión sobre los Trabajadores Agrícolas (Washington, DC, noviembre de 1992), pág. 138.
OIT: La justicia social en el desarrollo rural chileno, op. cit., pág. 46.
94
INDCOMU51A-5.S96
5. Regímenes y prestaciones
de seguridad social
Entre los objetivos de desarrollo de muchos países destacan la creación y la consolidación
de regímenes idóneos de protección social. La OIT está obligada, en virtud de su Constitución,
a fomentar programas y medidas de seguridad social para garantizar un ingreso básico a cuantos
necesitan protección. De ahí que la Organización haya intervenido con empeño en la elaboración
de sistemas de protección social destinados a «aliviar el estado de necesidad e impedir la
miseria, restableciendo, en un nivel razonable, las entradas perdidas de la incapacidad para
trabajar (comprendida la vejez) o para obtener trabajo remunerado o a causa de la muerte del
jefe de familia» (Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67)).
En su forma más completa, los regímenes de seguridad social apuntan a proporcionar nueve
tipos de prestaciones, definidas en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952
(núm. 102), a saber: asistencia médica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones
de maternidad, prestaciones familiares, prestaciones de desempleo, prestaciones en caso de
accidente del trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de invalidez, prestaciones de
sobrevivientes y prestaciones de vejez.
Hay una estrecha relación entre el volumen del PIB y los gastos por concepto de seguridad
social (expresados en porcentajes del PIB), si bien el grado de protección real de las distintas
categorías de trabajadores y de beneficiarios suele ser proporcional a sus ingresos, sus
calificaciones y su grado de sindicación. Los trabajadores que perciben salarios superiores;,
tienen mayores calificaciones y cuentan con una sólida sindicación, suelen gozar de una
protección social mayor y de mejor calidad que los trabajadores que realizan labores cuyo
desempeño les exige pocas calificaciones y les reporta salarios bajos. Los asalariados agrícolas,.
considerados como categoría de trabajadores, se hallan expuestos a un riesgo considerable dé
desprotección, hecho que justifica sin reservas la necesidad de resguardarlos de la penuria y la
indigencia, lo que impulsó la actuación de los primeros creadores de regímenes de seguridad
social. Los asalariados agrícolas se caracterizan por las altas cotas de pobreza en que viven, el
carácter sumamente variable de sus ingresos debido a la disponibilidad incierta de los empleos,
y su pronunciada vulnerabilidad a la privación cuando pierden poder adquisitivo en caso de
accidente, invalidez, muerte o desastre natural. Si bien los regímenes de protección social se
concibieron esencialmente para hacer frente a estas necesidades, la protección oficialmente
dispensada por la seguridad social suele limitarse tan sólo a una minoría de asalariados
empleados en las ciudades en los sectores secundario y terciario, mientras que la mayor parte
de la población rural y del sector no estructurado no tiene acceso a esta protección. Estas
limitaciones han sido reconocidas y han alimentado un debate sobre la conveniencia de extender
los planes de seguridad social actuales a las categorías hasta ahora desamparadas en vez de
introducir otras modalidades de protección social. Aunque en diversos países se han probadodiversas otras fórmulas, sobre todo en fechas más recientes en que con mayor claridad empezó
a reconocerse y a invocarse la necesidad de una protección social idónea de los excluidos de los
regímenes oficiales, todavía no se ha arbitrado una solución absolutamente satisfactoria al
problema.
Está claro que no se puede confiar exclusivamente en los regímenes de seguridad social
oficiales para garantizar el pago de unas prestaciones suficientes a toda la población, aunque en
la medida de lo posible convendría propugnar activamente la conservación de estos sistemas.
La creación de las condiciones adecuadas para mitigar la indigencia y la necesidad absolutas y
para distribuir de nuevo, con más acierto, los beneficios del crecimiento dependerán en gran
medida del grado y de la calidad del crecimiento económico. Las medidas de protección,
basadas en dispositivos normales de seguridad social, deben ir acompañadas de políticas y
programas de desarrollo macroeconómico y microeconómico, estrechamente relacionados con
INDCOMU51A-5.S96
95
el empeño general por mitigar la pobreza1. Concretamente, debería hacerse frente a las
dificultades vinculadas al empleo y a la asistencia médica recurriendo a la aplicación de medidas
de fomento, y a la par de ello, la protección social, fruto de una financiación mixta de tipo
contributivo y no contributivo, debería permitir la cobertura de otras contingencias, como la
vejez, los accidentes, la invalidez y la viudedad (prestaciones de sobrevivientes).
5.1.
Ámbito de protección
La extensión del ámbito de protección de la seguridad social a los trabajadores agrícolas
no se ha efectuado de igual modo en todos los países. En todas las regiones los más pobres
(entre los cuales abundan los trabajadores agrícolas) están peor amparados. Hoy día, en los
países con ingresos elevados el dispositivo de seguridad social de carácter contributivo, creado
en los años treinta y completado durante el período de expansión de la posguerra hasta
principios de los años setenta se ha ampliado paulatinamente a los asalariados agrícolas. Sin
embargo, todavía presenta varias lagunas, particularmente en lo que atañe a los trabajadores de
temporada y a los migrantes. Algunos países de Europa central y oriental están pasando
gradualmente de un régimen de seguridad social íntegramente financiado por el Estado a unos
planes contributivos autónomos que, de hecho, podrían reducir el ámbito de cobertura,
especialmente entre los trabajadores que, como los del sector agrícola, perciben ingresos
bajos2. En los países con ingresos medios y bajos se ha registrado una evolución desigual y
se observan amplias variaciones a escala regional. Ante la importancia de las necesidades, las
relaciones laborales prevalecientes en el sector no estructurado y el monto escaso de los salarios,
los gobiernos no han podido contentarse con limitarse a ampliar el mecanismo normal de
seguridad social de carácter contributivo. La aplicación de este dispositivo oficial de seguridad
social contributivo se ha circunscrito a los asalariados regulares, entre los cuales figuran a
menudo los trabajadores de las plantaciones. En términos generales, los peones agrícolas
empleados en el sector no estructurado no gozan de esta protección, pese a haberse iniciado
algunos programas innovadores de este tipo en varios países.
Los gastos de seguridad social expresados en porcentajes del PIB y reseñados en el cuadro
5.1 varían considerablemente de una región a otra; en 1992 alcanzaron una media de 0,7 por
ciento en África, 2,5 por ciento en Asia, 4,5 en las Américas y 17,1 por ciento en Europa.
Desafortunadamente, el desglose de estos gastos por zonas (rurales o urbanas) o por situación
en la ocupación no ha permitido desmenuzar los datos disponibles. Por lo general se estima que
el grado de protección es mucho menor en las zonas rurales que en las urbanas, y que la
cobertura dispensada a los asalariados que no son permanentes o que son intermitentes,
mayormente en la agricultura, es también muy inferior a aquella ofrecida a los trabajadores
titulares y permanentes. Asimismo, se experimentan fuertes variaciones en el interior de cada
región. Mauricio y Túnez destacan en África por sus relaciones relativamente elevadas entre los
gastos de seguridad social y el PIB. En las Américas, el Uruguay registra una relación superior
al de los Estados Unidos, mientras que la relación registrada en el Canadá se acerca más a la
media europea. Los coeficientes apuntados en México y Colombia son inferiores a los de
Mauricio y Túnez. En Asia, las proporciones más bajas se registran en la India y en Tailandia,
mientras que en la República de Corea y en Malasia permanecen al mismo nivel, o sea incluso
inferiores a la mitad del registrado en China. En Europa las relaciones más bajas se observan
en Turquía y en Portugal, mientras que en los países de Europa oriental y central alcanzan
cifras similares a las de otros países de Europa occidental.
1
E. Ahmad, J. Dréze, J. Hills y A. Sen: Social security in developing countríes (Oxford, Clarendon Press,
1991).
2
96
OIT: Memoria del Director General, Quinta Conferencia Regional Europea, Varsovia, 1995 (Ginebra, 1995).
INDCOMM5IA-5.S96
Cuadro 5 . 1 .
Gastos de seguridad social (expresados en porcentajes del PIB) y ámbito
de protección del seguro de vejez (expresado en porcentaje de la mano de
obra), 1 9 9 2 , medias correspondientes a una muestra de países,
agrupados por regiones
Gastos
Seguro de vejez
África
0,7 (13)
11,6 (10)
Burkina Faso
0,6
Etiopía
1,7
Ghana
0,1
9,6
Kenya
0,7
19,4
Marruecos
1,8
20,1
Mauricio
3,6
74,8
Países
3,3
0,2
Nigeria
Sudán
0,7
Túnez
4,1
Américas
4,5
Argentina
4,5
17,4
Bolivia
1,6
9,6
Canadá
21,7
100
39,0
(7)
97,8
Chile
Colombia
59.5 (10)
2,4
59,4
34,2
Ecuador
10,5
99,7
México
2,8
30,1
Uruguay
14,8
69,0
Estados Unidos
Asia
2,5 (15)
49,6 (14)
China
5,7
21,1
Corea, República de
2,3
25,9
Filipinas
1,2
52,6
Georgia
5,5
100
India
0,3
0,9
Indonesia
Irán, República Islámica de
6,9
1,5
21,7
11,5
46,6
Jordania
0,6
62,7
Malasia
2,3
95,6
20,2
33,5
Japón
Nueva Zelandia
Sri Lanka
2,5
Tailandia
0,1
Europa
17,1 (18)
100 (1S)
Alemania
24,7
100
INDCOMM51A-5.S96
97
Países
Gastos
Seguro de vejez
Austria
24,5
81,5
Belarús
12,0
100
Bulgaria
19,8
81,0
República Checa
11,1
100
Dinamarca
29,5
Finlandia
30,5
100
Hungría
17,3
95,7
Irlanda
19,4
63,1
Polonia
17,0
75,3
Portugal
9,0
82,7
Turquía
4,9
33,5
Número de observaciones entre paréntesis, agrupación de las Naciones Unidas por regiones.
Fuente: OIT, El trabajo en el mundo (Ginebra, 1995).
En el cuadro 5.1 también se facilitan datos sobre la cobertura de las prestaciones de vejez.
En Europa, donde se registra la relación más elevada entre los gastos de seguridad social y el
PIB, los seguros de vejez brindan en promedio una cobertura del 100 por ciento. En todos los
países, salvo Irlanda y Turquía, el ámbito de protección es superior al 80 por ciento. En las
Américas, la media se acerca al 60 por ciento de la mano de obra, aunque en Argentina no
rebasa el 17,4 por ciento y en otros dos países, México y Ecuador, no alcanza tan siquiera el
35 por ciento. En Asia, casi la mitad de la mano de obra tiene un seguro de vejez, aunque se
aprecian pronunciadas variaciones entre Filipinas (donde se protege a más de un 50 por ciento
de la mano de obra) y Nueva Zelandia y la República de Corea (donde se protege, a lo sumo,
a un tercio de este sector de la población). Donde menor grado de protección se registra es en
la India y en Indonesia. En África, los seguros de vejez cubren en promedio a un 12 por ciento
de la mano de obra, mientras que alcanzan hasta el 75 por ciento en Mauricio, un 39 por ciento
en Túnez y tan sólo un 19 por ciento en Kenya. Dicho de otro modo, en estas tres regiones no
cobran prestaciones de vejez el 40, el 50 y el 88 por ciento de la mano de obra,
respectivamente.
En el cuadro 5.2 se presentan los resultados de una encuesta realizada a escala mundial en
147 países acerca de las prestaciones reglamentarias de seguridad social destinadas a los
asalariados agrícolas. Se facilitan datos sobre el grado de protección dispensado a los
trabajadores agrícolas para cubrir tres clases de riesgos (vejez, invalidez y muerte; enfermedad
y maternidad; y accidentes del trabajo), en tres supuestos distintos: cuando los trabajadores
agrícolas estén específicamente incluidos en el ámbito de protección de las prestaciones; cuando
figuren en este ámbito con carácter general (con derecho a percibir una prestación universal o
un subsidio aplicable a todos los trabajadores); o cuando queden específicamente excluidos del
ámbito de protección de estas prestaciones. Con arreglo a estos criterios, se comprobó la
inclusión o la exclusión específicas en, a lo sumo, el 13 por ciento de los países en que se llevó
a cabo la encuesta, haciendo abstracción de las prestaciones de vejez, concepto por el cual el
18 por ciento de los países cubren específicamente a los trabajadores agrícolas. Se ha hecho
constar asimismo la protección con carácter general por los tres conceptos mencionados en más
del 50 por ciento de los países, y hasta el 68 por ciento de los países en lo que respecta a los
accidentes del trabajo. Ahora bien, lo único que presupone la cobertura con carácter general es
que ningún obstáculo jurídico o reglamentario impide a los trabajadores agrícolas beneficiarse
de las prestaciones dispensadas por algún sistema en particular. No se brinda garantía alguna
de que esta protección se haga efectiva, ya que pueden entorpecerla varias dificultades de orden
98
1NDCOMU51A-5.S96
práctico o reglamentario, que de hecho se plantean a veces. Por ejemplo, en varios países los
sistemas de seguridad social excluyen de su ámbito de protección a los trabajadores ocasionales,
muy numerosos en la agricultura; o bien imponen períodos de trabajo mínimos, o aun
sencillamente no prestan servicios administrativos en los pueblos y en las zonas donde actúan
los trabajadores agrícolas. En unos pocos países, la norma consiste en ofrecer una protección
universal por uno o varios conceptos, lo cual elimina de antemano todo problema de cobertura.
En la mayoría de los demás países, las categorías de personas protegidas y las condiciones que
deben cumplir para tener derecho a percibir prestaciones han de cumplir unas características
específicas y detalladas.
Cuadro 5.2.
Estado de las prestaciones sociales destinadas a los asalariados agrícolas
(expresado en porcentajes)
Ámbito de protección
Riesgos
Vejez, invalidez, muerte
(n = 137 países)
Enfermedad y maternidad
.
(n = 115 países)
Accidentes del trabajo
(n = 131 países)
Incluidos con carácter específico
18,2
13,0
8,4
Incluidos con carácter general
58,4
62,1
67,9
Excluidos con carácter específico
13,1
7,8
13,0
No se obtuvo información
10,3
17,1
10,7
100
100
100
Fuente: Ministerio de Servicios Sanitarios y Humanitarios de los Estados Unidos, Social security programs throughout
the
world, 1993 (Washington, D.C., mayo de 1994).
Se estima que en 21 países (de 34) de la región de América Latina y del Caribe los
asalariados agrícolas están legalmente amparados por algún régimen de seguridad social,
mientras que en 13 países no se brinda este tipo de protección. En los años ochenta se observó
que la población agrícola gozaba de escasa protección de la seguridad social, especialmente en
el Brasil (un 20 por ciento), Colombia (un 4,6 por ciento), y Perú (un 5,5 por ciento)'. En
cambio, en 1988 el 50 por ciento de la población rural de Costa Rica y del Uruguay disfrutó
de una protección social2. En África, los sistemas actuales de seguridad social no suelen
brindar protección alguna a los trabajadores agrícolas, salvo en contados casos. En 1989, en los
20 países de la región sobre los cuales se consiguió información, el sistema general de seguridad
social cubría entre el 0,7 y el 24 por ciento de la mano de obra, o sea, una media del 4,8 por
ciento. En dos países (Egipto y Túnez) se ofreció protección social a más del 20 por ciento de
la mano de obra, mientras que en tres (Cabo Verde, Camerún y Gabón) estas cifras se situaron
entre el 10 y el 18 por ciento3. En Marruecos el 95 por ciento de los hogares rurales carecían
de protección social en 19904.
Pese a garantizar una protección jurídica, muchos programas de seguridad social no logran
abarcar ya sea a todos o a determinados grupos destinatarios, ya sea a algunos beneficiarios que
no aprovechan las prestaciones disponibles. De un informe de la Asociación Internacional de
1
C. Mesa-Lago: «Expansión of social security protection to the rural population in Latin America», en T.S.
Sankaram, R.K.A. Subrahmanya, S.K. Wadhawan (publicado bajo la dirección de): Social security in developing
countries (Nueva Delhi, Har-Anand Publications, 1994), pág. 38.
2
OIT: Informe del Director General, Decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de
la Organización Internacional del Trabajo, Caracas, 1992 (Ginebra, 1992), pág. 79.
3
J.V. Gruat: «Los regímenes de seguridad social en África: Tendencias y problemas contemporáneos», en
Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT), vol. 109, núm. 5, 1990,' págs. 419 a 438.
4
Banco Mundial: Kingdom of Morocco: Poverty, adjustment and growth, Report No. 11918 MOR
(Washington, DC, 1994).
INDCOM\151A-5.S96
99
la Seguridad Social para Asia se desprende que si bien en muchos países los trabajadores rurales
no han quedado específicamente excluidos de las disposiciones en materia de seguridad social,
todavía se ven casi totalmente relegados al olvido en materia de protección social'. También
la eficacia de la protección social plantea una serie de cuestiones delicadas respecto a la
administración de los regímenes de seguridad social, los criterios de elegibilidad, la cuantía.de
las prestaciones y las modalidades de financiación.
5.2.
Prestaciones
Antes de pasar a examinar los requisitos necesarios para extender el ámbito de protección
social a los asalariados agrícolas y la clase de métodos aplicables y deseables a estos efectos,
convendría efectuar un repaso de la situación reinante.
Los regímenes de seguridad social no han tenido una evolución ni lineal ni regular, pues
en la mayoría de los países han progresado de forma esporádica en función de la coyuntura
económica y de las concretas oportunidades políticas del momento. Por regla general, salvo
algunas excepciones, los trabajadores agrícolas han tardado en disfrutar de las prestaciones de
una protección social reglamentaria. Tanto el momento y la manera en que se vienen
instaurando los regímenes de seguridad social para los trabajadores agrícolas, como los métodos
de financiación de los mismos (con base en las aportaciones del Estado, en las de los
empleadores y de los trabajadores, o bien, como sucede más a menudo, en una combinación de
ambas fórmulas), así como la organización institucional de los regímenes de seguridad social,
varían en gran medida. La mayoría de los sistemas destinados a los trabajadores agrícolas suele
resumirse, en un inicio, a alguna forma de prestación de vejez e invalidez, aunque también
puede revestir otras muchas modalidades. En Alemania, por ejemplo, a raíz de las reformas
introducidas por Bismark en 1886, los asalariados agrícolas quedaron amparados por un sistema
nacional de protección en caso de accidente del trabajo, pero hasta 1972 no se creó el seguro
de enfermedad. En cambio, en Francia la evolución se produjo totalmente a la inversa, pues en
1936 se instituyó una protección que cubría los riesgos de origen no profesional y se creó un
seguro de accidentes que no se amplió hasta principios de los años setenta2. En el cuadro 5.3
se exponen diversos sistemas actualmente vigentes en el mundo.
Los fundadores de los modernos regímenes de seguridad social, después del «plan
Beveridge», de 1942, imaginaron un sistema universal que permitiera brindar a la totalidad de
la población una protección, cubriendo todos los riesgos y a lo largo de toda la vida. Este
sistema se aplica en tan sólo unos pocos países, como el Reino Unido y el norte de Europa
donde los trabajadores agrícolas gozan de las mismas prestaciones que todas las demás
categorías laborales al amparo de un sistema universal. Pero la razón que más impulsó la
elaboración de regímenes específicos para los trabajadores agrícolas fue la presión ejercida por
las organizaciones de trabajadores. Resulta importante observar que ningún sistema es resistente
a todos los cambios y pruebas, y que las circunstancias pueden dictar la adopción de nuevos
medios más adecuados en un momento específico. En Alemania y en Austria los sistemas de
seguridad social eran, en un inicio, totalmente contributivos, aunque la disminución de la mano
de obra agrícola socavó su viabilidad financiera y por consiguiente obligó a los gobiernos a
facilitar cuantiosas subvenciones. A la inversa, en el Ecuador en 1981 se creó el Régimen de
Seguridad Social para los Trabajadores Rurales, subvencionado por el Estado en un 30 por
ciento, proporción que se reducirá gracias a la expansión y a la mayor viabilidadfinancieradel
sistema. Con todo, no se puede descartar un vuelco de la protección y de las prestaciones, si
1
Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS): Report ofthe Asían Regional Round Table Meeting
on Social Security Protection for the Rural Population (Yakarta, abril de 1986), pág. 15.
2
Ibíd.: La Junción de la mutualidad para promover la seguridad social de los trabajadores agrícolas, Informe
XXII, XXI.' Asamblea General (Ginebra, octubre de 1983).
100
INDCOMU51A-5.S96
se tienen en cuenta el estado actual de la seguridad social, en constante evolución en Europa
central y oriental.
Cuadro 5.3.
Características de los planes de seguridad social destinados a los asalariados
agrícolas en una muestra de países
Plan contributivo
Presupuesto general
Plan general
Plan especial
Argentina
España
Marruecos
Francia
Túnez
Italia
Brasil
India
Costa Rica
Polonia
Nueva Zelandia
Turquía
Planes mixtos
Austria
Alemania
Reino Unido
Ecuador
México
Seguro de vejez
En muchos países el seguro de vejez se amplió paulatinamente a los trabajadores agrícolas
en el marco de diversos tipos de planes, aunque el ámbito de protección que ofrece dista todavía
mucho de ser completo. Al aumentar la población de edad avanzada y al declinar la capacidad
de las familias para subvenir a sus necesidades, el seguro de vejez debería considerarse como
una medida política para mitigar la pobreza. Entre los países con ingresos bajos, varios estados
de la India han introducido sistemas de pensiones para los peones agrícolas; así, por ejemplo,
los estados de Tamil Nadu en 1962, Gujarat en 1981 y Kerala en 1982. La cuantía de las
pensiones es baja, puesto que asciende respectivamente a 35, 75 y 60 rupias mensuales, a veces
complementadas con un suministro de alimentos y de ropa para satisfacer aproximadamente la
mitad de los requisitos de subsistencia de los beneficiarios. Pese a ser muy modestas, estas
pensiones contribuyen ciertamente a elevar el grado de aceptación de los pensionistas entre sus
parientes y vecinos, al atenuar la carga que para éstos representa el tener que sufragarlas '. La
totalidad de estos gastos se sufraga con cargo al presupuesto general de cada estado; las
solicitudes son tramitadas por las instituciones públicas locales y las prestaciones son abonadas
mediante los servicios de Correo. Según las estimaciones, en Kerala se brinda una protección
casi total, gracias al apoyo considerable de los sindicatos de peones agrícolas, y en Tamil Nadu
esta cobertura ronda el tercio de la población considerada2. Entre los países con ingresos
medios, Brasil introdujo, en cumplimiento de su Constitución de 1988, la garantía de una
pensión mínima equivalente al salario mínimo. A este sistema tienen acceso los trabajadores
rurales (según lo preceptuado recientemente, a partir de los 55 años para las mujeres y a partir
1
L. Gulati: «Agricultural workers' pensión in Kerala: An experiment in social assitance», en Economic and
Political Weekty (Bombay), Vol. XXV, No. 6, 1990.
2
S. Guhan: «Social security options for developing countries», en Reducing poverty through labour market
analysis; J.B. Figueiredo y Z. Shaheed (directores de la publicación): New approachestopoverty analysisandpoticy,
Vol. II (Ginebra, OIT, 1995); S.K. Wadhawan: Social security for workers in the informal sector in India (Ginebra,
OIT, 1989).
INDC0MU51A-5.S96
101
de los 60 para los hombres), a quienes basta con presentar a un testigo que acredite su historial
laboral si carecieren de antecedentes escritos referentes al mismo. Se desconoce el número de
trabajadores agrícolas amparados por este sistema'. En Costa Rica se conceden pensiones a
casi toda la población con derecho a percibirlas, bien mediante un sistema contributivo, regido
por el fondo de seguridad social, bien mediante un sistema básico de carácter no contributivo,
financiado por el Estado2. En Polonia, los peones agrícolas que trabajan en granjas estatales
perciben las mismas prestaciones que los demás empleados. En 1982 se creó para los
agricultores individuales y los asalariados agrícolas un régimen de seguridad social completo
y de índole contributiva, parcialmente subvencionado por el Estado 3 . En Turquía, el ámbito
de protección de los empleados mediante el sistema general se extendió en 1984 de manera
voluntaria a los trabajadores agrícolas de temporada que, no obstante, a diferencia de otros
empleados, no tienen derecho a percibir prestaciones en efectivo por enfermedad ni por
maternidad. Las personas aseguradas tienen derecho a beneficiarse del seguro de vejez a partir
de los 50 años en el caso de las mujeres, y de los 55 en el caso de los hombres, siempre y
cuando hayan cotizado durante al menos 15 años y hayan abonado primas por un importe
equivalente a, por lo menos, 3.600 días de trabajo4. Así pues, en 1993 quedaron cubiertos
unos 900.000 trabajadores de temporada, si bien se comunicaron dificultades en el cobro de las
cotizaciones. En 1982, también se extendió a los trabajadores agrícolas el plan general de
seguridad social de Marruecos, que brinda prestaciones de vejez y de sobrevivientes5.
En los países con ingresos elevados, los trabajadores titulares, permanentes o de ambas
categorías a la vez, gozan de una protección total al amparo de regímenes de seguridad social
de ámbito general o especial. En los países del norte de Europa y en Nueva Zelandia, donde
existen regímenes de carácter universal, la población rural está totalmente protegida frente a
todo riesgo. En el Reino Unido, los trabajadores agrícolas disfrutan las mismas prestaciones
básicas que las demás categorías de trabajadores. En España y en Francia se han creado
sistemas contributivos específicos para proteger a los peones agrícolas y a los granjeros frente
a todo riesgo. El régimen vigente en Francia reviste la forma de una mutualidad de seguridad
social administrada por representantes elegidos de la población asegurada6, y las prestaciones
abonadas a los peones agrícolas son idénticas a las que cobran los empleados en el comercio y
la industria. En Europa central y oriental, las altas tasas de inflación, los déficit presupuestarios
y las jubilaciones anticipadas erosionan muchísimo las pensiones. Están empezando a aparecer
nuevos sistemas de pensiones contributivas que no siempre alcanzan a cubrir a las familias con
ingresos bajos, aunque también se están creando nuevas formas de asistencia social para paliar
unas formas de pobreza hasta entonces desconocidas7.
En algunos países, para proporcionar un seguro de vejez a los trabajadores agrícolas se han
introducido simultáneamente sistemas de seguridad social, medida que ha demostrado ser viable.
Ahora bien, en la mayoría de los países la cobertura sigue siendo inferior a la que cabría
considerar como deseable.
G. Hochman y John B. Williamson: «El régimen público de pensiones del Brasil: cambios de orientación
y efectos políticos», en Revista Internacional de Seguridad Social (Ginebra, OIT, 1995), vol. 48, núm. 2.
2
OIT: Memoria del Director General, Anexo sobre la experiencia de diversos países en materia de seguridad
social, Decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la Organización Internacional del
Trabajo, Caracas, septiembre-octubre de 1992 (Ginebra, 1992).
3
AISS: La protección social en la agricultura. Serie Europea, núm. 12 (Ginebra, 1986).
4
OIT: Social and Labour Bulletin, No. 2, 1984, Ginebra.
5
OIT: Social and Labour Bulletin, No. 2, 1983, Ginebra.
6
AISS: «La función de la mutualidad para promover la seguridad social de los trabajadores agrícolas», op.cit.;
J.L. Fernández Cavada: Los asalariados agrarios en España, Comunicaciones núm. 28 (Madrid, Instituto Nacional
de Investigaciones Agrarias).
7
OIT, Memoria del Director General, Quinta Conferencia Regional Europea, Varsovia, op.cit., 1995.
102
INDCOMU51A-5.S96
Prestaciones en caso de accidentes del trabajo
y de enfermedad profesional, prestaciones
de invalidez y prestaciones de sobrevivientes
En la mayoría de los regímenes generales de seguridad social, sean o no de índole
contributivo, se abonan prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedad
profesional, prestaciones de invalidez y prestaciones de sobrevivientes en forma de pagos en
efectivo o de pensiones. El seguro de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales
suelefinanciarsemediante las cotizaciones de los empleadores y, en algunos casos, mediante
subvenciones del Estado. En Austria, el seguro cubre todos los accidentes del trabajo que se
producen en el momento, en el lugar o por razón del ejercicio de la actividad asegurada,
incluidos los accidentes de trayecto sobrevenidos camino del trabajo o de regreso del mismo.
También quedan cubiertas las enfermedades profesionales conforme a una lista de enfermedades
especificadas por la ley. Las prestaciones comprenden un tratamiento médico, subsidios
familiares y diarios, en su caso medidas especiales de apoyo, medidas de rehabilitación y
prestaciones en efectivo, cuya cuantía suele determinarse con arreglo al volumen de los ingresos
sobre cuya base se ha cotizado1. En Nueva Zelandia, existe desde 1974, al margen del
régimen general de seguridad social, un régimen completo de seguros en caso de accidente, que
cubre a todas las personas lesionadas por esta razón2. En España, el régimen de seguridad
social especial para la agricultura abarca las prestaciones correspondientes al seguro de
accidentes, de invalidez y de sobrevivientes. Los asegurados no necesitan haber cotizado
anteriormente para poder recibir las prestaciones en caso de lesión profesional3. En Turquía,
para poder percibir prestaciones análogas, los trabajadores agrícolas deben haber cotizado
durante un período mínimo de tres meses antes de producirse el accidente del trabajo o la
enfermedad profesional para tener derecho a percibir la totalidad de las prestaciones4. En
algunos países europeos los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales que sufren
los trabajadores agrícolas no quedan cubiertos por los regímenes generales de protección social.
Una de las dificultades que lo impiden reside en la vaguedad de la definición de los accidentes
del trabajo, debida a la estrecha relación que existe entre la vida privada y profesional de los
trabajadores agrícolas. Así pues, en Bélgica los trabajadores agrícolas se amparan en seguros
privados de índole voluntaria para precaverse de estos riesgos. En Francia todos los tipos de
accidentes, sea cual fuere su origen, quedan cubiertos por la mutualidad de seguridad social.
En Chile, los accidentes del trabajo están cubiertos por un fondo común de asistencia. En la
India, el Gobierno ha implantado un sistema colectivo de seguro de vida para los trabajadores
agrícolas sin tierra, administrado por la Compañía de Seguros de Vida de la India. Es el
Gobierno quien paga la totalidad de las primas y las prestaciones quedan limitadas a 1.000
rupias por asegurado. De momento este sistema ha tenido tan sólo un éxito limitado, en parte
a causa de la escasez de las prestaciones ofrecidas, que apenas permiten cubrir los gastos
funerarios. En 1984 se creó en el estado de Tamil Nadu un sistema de seguro de accidentes para
los peones agrícolas, por el cual se ofrecía una prestación de 10.000 rupias en caso de
fallecimiento y de 5.000 rupias en caso de incapacidad permanente. En el estado de Kerala
también se creó un régimen de seguros por accidente y de vida para los trepadores de árboles,
que en su caso perciben una suma global de 5.000 rupias5. En 1982 se creó en el estado de
Karnataka un sistema de seguro para cubrir toda clase de accidentes,financiadopor el gobierno
del estado y que abarca a 3.600.000 trabajadores agrícolas. Las indemnizaciones son abonadas
1
AISS: Protección social en la agricultura, op. cit.
1
Ibíd.: Función de la mutualidad para promover la seguridad social de los trabajadores agrícolas, op. cit.
3
Fernández Cavada, op. cit.
4
OIT: Social and Labour Bulletin, No. 2, 1984, Ginebra.
5
Wadhawan, op. cit.
INDCOMM51A-5.S96
103
con arreglo a un plan concreto'. La Comisión Nacional de Trabajo Rural recomienda en su
informe de 1991 que se modifique la ley de 1923 sobre la indemnización de los accidentes del
trabajo y las enfermedades profesionales, suprimiendo toda exclusión de los trabajadores
ocasionales, de tal suerte que también puedan quedar cubiertos los trabajadores agrícolas2. En
Malasia, el Gobierno ha creado para los pescadores un régimen especial de prestaciones de
invalidez y de sobrevivientes3. En los Estados Unidos, las indemnizaciones de origen local o
federal ofrecen a los trabajadores de temporada y migrantes una protección desigual, y se han
recomendado reformas para garantizar a los trabajadores agrícolas los mismos derechos de
indemnización que a los demás trabajadores, pero las reformas no se han promulgado todavía4.
Para los trabajadores agrícolas y sus familias que viven con salarios bajos y empleos
irregulares, la pérdida de capacidad para generar ingresos a causa de una lesión, aunque sea por
un breve período, puede tener graves repercusiones. Se necesita por lo tanto alguna modalidad
de compensación que evite caer en la miseria a los trabajadores, cuyos ingresos en muchos
casos apenas permiten permanecer por encima del umbral de la pobreza.
Prestaciones de enfermedad y de maternidad
En el ámbito de la asistencia médica destinada a los trabajadores agrícolas, la seguridad
social está estrechamente relacionada con la disponibilidad de infraestructuras y servicios en las
zonas rurales. En los países donde existen servicios médicos públicos de carácter gratuito, como
el Brasil, Nueva Zelandia y el Reino Unido, el acceso a estos servicios depende de su
disponibilidad material en las zonas rurales. En los países con ingresos más elevados, siempre
hay instalaciones situadas a distancias razonables de cualquier lugar, incluso en las zonas
rurales; mientras, en los demás lugares estas instalaciones tienden a concentrarse más en las
zonas urbanas, aunque muchos países han decidido invertir en los servicios de atención primaria
de salud situados en las zonas rurales. Ahora bien, en este aspecto se ha registrado una
evolución desigual. En algunos países se han creado programas especiales para financiar la
infraestructura y los servicios sanitarios en las zonas rurales. En México, se realizan inversiones
en la infraestructura rural y se prestan servicios sanitarios rurales en cumplimiento del programa
de seguridad social para la colectividad financiado por el Estado. En 1991, este programa
brindó protección a 11.500.000 personas (la mitad de la población rural). Además, el programa
especial de solidaridad para los peones agrícolas incluye un componente de asistencia médica
preventiva y curativa5. En la India, los servicios de asistencia médica son gratuitos en las
zonas rurales, aunque se considera deficiente su ámbito de cobertura. En un estado de la India
(Gujarat) se aplica un sistema de prestaciones de maternidad para las agricultoras sin tierra. Con
arreglo a este sistema, íntegramentefinanciadopor el gobierno local, se ofrecen seis semanas
de salario tras el primer parto, y cuatro tras el segundo. Afinalesde 1980, unas 5.000 mujeres
habían disfrutado de esta prestación6. En algunos países donde no existe régimen de protección
social alguno para la población rural, como sucede en Indonesia, se prestan servicios médicos
en las zonas rurales en el marco de planes de atención primaria de salud.
1
OIT: Social and Labour Bulletin, No. 1, 1983, Ginebra.
Gobierno de la India, Ministerio de Trabajo: Repon ofthe National Comission on Rural Labour (Nueva
Delhi, 1991), pág. 235.
3
AISS: Report of the Asían Regional Round Table Meeting on Social Security Protection for the Rural
Population, op. cit.
4
Report ofthe Commission on Agricultural Workers (Washington D.C., 1992), pág. 136.
5
Memoria del Director General, Decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la
Organización Internacional del Trabajo, op. cit.
6
Wadhawan, op. cit.
2
104
INDC0MM51A-5.S96
En los países donde se aplica algún régimen de seguridad social de carácter contributivo,
las prestaciones médicas también dependen de la disponibilidad de servicios médicos adecuados.
En 1990, el 85 por ciento de la población costarricense y el 75 por ciento de la población
chilena gozaban de la protección de servicios médicos. En Ecuador sin embargo, pese a existir
un régimen de seguridad social para los trabajadores rurales, tan sólo el 12 por ciento de la
población disfrutaba de una cobertura adecuada '. En los países europeos donde rigen sistemas
de carácter contributivo se abonan las prestaciones de enfermedad y de maternidad mediante el
reembolso de los gastos médicos conforme a un plan determinado. La descentralización
administrativa de estos planes facilita un contacto regular entre el personal de la seguridad social
y los asegurados. En Europa central y oriental están surgiendo con rapidez planes privados o
autónomos de asistencia médica y de seguro médico para paliar la disminución cualitativa de
los servicios prestados en las instituciones públicas.
El rápido encarecimiento de la asistencia médica ha obligado a muchos países a adoptar
medidas para recortar los gastos correspondientes a la gestión de los servicios médicos y a la
coberturra de diversos riesgos. Estas medidas también han afectado a las inversiones dedicadas
a la infraestructura médica. Por otra parte, en los países con ingresos bajos, especialmente en
África, menos del 40 por ciento de la población rural tiene acceso a los servicios de salud, y
en muchos países asiáticos los servicios de atención primaria de salud son todavía insuficientes.
De momento es probable que en la mayoría de los países con ingresos bajos no sean
viables los regímenes tradicionales de seguridad social de carácter contributivo por los que se
abonan prestaciones de enfermedad y de maternidad. De lo que se trata es más bien de la
disponibilidad de servicios médicos en las zonas rurales, que ante todo podrán garantizarse
reforzando los servicios de atención primaria de salud.
5.3.
Ampliación de la cobertura de la seguridad social
El objetivo supremo de los regímenes de seguridad social es la universalidad, tanto
respecto de la población protegida como de los riesgos cubiertos. Sin embargo, la manera y el
plazo en que se alcanzará son objeto de polémica. Una cuestión esencial a este respecto es la
ampliación del ámbito de protección de la seguridad social a la población rural, que sigue siendo
la menos protegida. La extensión de esta cobertura no ha dejado de preocupar a la OIT. En la
Sexta Conferencia Regional Asiática de la OIT (Tokio, 1968) se adoptó una resolución sobre
el desarrollo de la seguridad social en Asia, en virtud de la cual: «Debería hacerse cuanto sea
posible para extender la protección de los seguros sociales a los trabajadores del sector rural,
habida cuenta de las características especiales de las condiciones económicas y sociales de este
sector y con miras a la integración ulterior de todo régimen de este tipo destinado a los
trabajadores rurales dentro del régimen principal destinado a los demás trabajadores»2. Del
mismo modo, en la Novena Conferencia de los Estados de América Miembros de la
Organización Internacional del Trabajo (Caracas, 1970) se adoptó una resolución en la que se
solicitaba a la OIT «que se intensifiquen los esfuerzos en pro de una rápida extensión de la
protección de la seguridad social a todos los sectores de la población trabajadora, en particular
a los grupos sociales vulnerables hasta ahora no protegidos, a los trabajadores rurales
inmigrantes, ...» 3 . En fechas más recientes, la Asociación Internacional de la Seguridad Social
volvió a manifestar su preocupación por la falta de acceso idóneo a una protección de la
1
Memoria del Director General, anexo, Decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de
la Organización Internacional del Trabajo, op. cit.
2
OIT: «Resolución sobre el desarrollo de la seguridad social en Asia», Boletín Oficial (Ginebra), vol. LII,
núm. 1, 1969.
3
OIT: «Resolución sobre las actividades futuras de la Organización Internacional del Trabajo en el ámbito
de la seguridad social», Boletín Oficial (Ginebra), vol. LIV, núm. 3, 1971.
INDC0MM5IAS.S96
105
seguridad social para aquellos sectores de la población, como los trabajadores agrícolas, más
necesitados de esta protección'.
La OIT abordó la situación de los trabajadores agrícolas en los años veinte y treinta,
cuando se aprobaron varios instrumentos en favor de esta categoría de trabajadores. Este método
revestía a la sazón un carácter indudablemente «extensionista». Las normas de la OIT siempre
han apuntado a garantizar a los trabajadores agrícolas las mismas prestaciones que a los
trabajadores industriales, en lo que respecta a las indemnizaciones por accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, y a los seguros de enfermedad, de vejez y de sobrevivientes (véase
el cuadro 5.4). Sin embargo, de estos instrumentos quedan excluidos los trabajadores
ocasionales y de temporada. En los años sesenta se revisaron estos textos mediante una
normativa de carácter general aplicable a todas las categorías de trabajadores, en la que no
obstante se contempla la posibilidad de excluir provisionalmente a los trabajadores empleados
en la agricultura, así como el compromiso de los Estados ratificantes a «aumentar el número de
asalariados protegidos en el sector agrícola en la medida y con la rapidez que permitan las
circunstancias» (artículo 38 del Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y
sobrevivientes, 1967 (núm. 128)). Mientras por conducto de estas normas se introdujeron
elementos que conferían mayor flexibilidad, también se sostuvo que los trabajadores deberían
gozar de las mismas prestaciones de seguridad social que otras categorías profesionales. Con
la salvedad del Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), 1921
(núm. 12), ninguno de estos instrumentos ha sido objeto de un número considerable de
ratificaciones.
Cuadro 5.4.
Normas sobre seguridad social para los trabajadores agrícolas y ratificación
de las mismas
Normas específicas en materia
de agricultura
Ratificación
Convenio sobre la
indemnización por accidentes
del trabajo (agricultura), 1921
(núm. 12)
72
Convenio sobre el seguro de
enfermedad (agricultura), 1927
(núm. 25)
18
Convenio sobre el seguro de
vejez (agricultura), 1933
(núm. 36)
10
Convenio sobre el seguro de
invalidez (agricultura), 1933
(núm. 38)
10
Convenio sobre el seguro de
muerte (agricultura), 1933
(núm. 40)
7
Normas generales revisadas
Ratificación
Convenio sobre las prestaciones
en caso de accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales,
1964 (núm. 121)
21
Convenio sobre las prestaciones
de invalidez, vejez y
sobrevivientes, 1967 (núm. 128)
16
Número de ratificaciones de los países al 31 de diciembre de 1994.
Hoy día la historia de la protección social ofrecida en los países con ingresos elevados
ilustra la paulatina y desigual extensión en el tiempo de las prestaciones sociales a todas las
categorías profesionales, incluidos los trabajadores agrícolas. Algunos países han adoptado un
método similar ampliando gradualmente las prestaciones de seguridad social a los trabajadores
agrícolas. El sistema de seguridad social contributivo que brinda protección a los asalariados
1
M. Jenkins: «Extensión de la protección social a toda la población: problemas y planteos», Revista
Internacional de Seguridad Social (Ginebra, vol. 46, núm. 2, 1993).
106
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se extendió a los trabajadores agrícolas en Malasia, en 1980, y en Marruecos en 1982. En 1981
se introdujo en Túnez un sistema específico para los trabajadores agrícolas, y otro tanto ocurrió
en Turquía en 1984. También se ampliaron unos regímenes mixtos, públicos y contributivos,
a los trabajadores agrícolas en Ecuador en 1981 (sobre la base de las contribuciones del Estado,
y de las aportaciones de los empleadores y de los trabajadores), y en Costa Rica en los años
ochenta. Se han introducido en beneficio de los trabajadores agrícolas del Brasil y de la India
unos regímenes de asistencia social no contributivos para cubrir determinados riesgos. En
Túnez, el régimen de seguridad social cubrió tan sólo el 12 por ciento de los asalariados
agrícolas en 1989. Aunque los legisladores han procurado con insistencia introducir dispositivos
de flexibilidad para facilitar una protección más amplia, las enmiendas introducidas en 1989
limitan todavía la aplicación obligatoria a los asalariados de las empresas agrícolas que emplean
como mínimo a 30 trabajadores permanentes, y exigen como mínimo 45 días de empleo con el
mismo empleador durante un período superior a tres meses. Es poco probable que los
trabajadores ocasionales con un empleo inestable reúnan estos requisitos. La distinción entre los
asalariados y las personas empleadas por cuenta propia basada en la índole del contrato de
trabajo también dificulta a veces la protección de los trabajadores que ostentan una de estas dos
condiciones '. La Asociación de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA) de la India,
ha elaborado un pequeño sistema que cubre a la mano de obra agrícola femenina y apunta
fundamentalmente a la cobertura de aquellos riesgos que podrían sumir en la indigencia a las
mujeres y a sus familias. Con una prima de treinta rupias anuales (equivalente a un dólar de
Estados Unidos, o sea a lo que perciben los asalariados agrícolas entre un día y día y medio de
trabajo), las mujeres tienen la seguridad de que en caso de muerte accidental sus supérstítes
cobrarán una prestación de hasta 10.000 rupias (320 dólares), y también están aseguradas en
caso de hospitalización, de pérdida de la vivienda, de bienes y de herramientas de trabajo en
caso de incendio, inundación o disturbios2.
Estos son tan sólo unos pocos ejemplos que ilustran los distintos métodos aplicables para
ampliar las prestaciones de seguridad social a los trabajadores agrícolas. No cabe duda de que
estos trabajadores necesitan mayor protección social y de que es preciso llegar a garantizarles,
con el tiempo, un grado de protección análogo al dispensado a otras categorías profesionales.
Hoy día, un sistema de seguridad social completo para los trabajadores agrícolas sólo es
concebible en los países con ingresos elevados. La situación de los países con ingresos bajos
no puede compararse directamente con la de los países que estrenaron sus primeros regímenes
de seguridad social hace más de 100 años. En particular, el grado de pobreza y la proporción
que hoy día representan los asalariados agrícolas en la población económicamente activa varían
considerablemente, aunque objetivamente todos los países pueden tender a ese objetivo. Por
consiguiente, de lo que se trata es de definir el método más apropiado a estos efectos, sin perder
de vista las restricciones que en materia de recursos pesan sobre el Estado y los trabajadores
agrícolas. Para ello, será preciso establecer por orden de prioridad los riesgos que hayan de ser
cubiertos y definir los métodos que permitan acercarse a la meta prefijada. La transición que
se está experimentando en Europa central y oriental origina nuevas necesidades sociales en una
época en que está desapareciendo el viejo régimen de seguridad social público basado en la
empresa, y el papel del Estado y las modalidades de protección social vuelven a definirse
paulatinamente.
Los nueve riesgos fundamentales contemplados en el Convenio sobre la seguridad social
(norma mínima), 1952 (núm. 102), merecen una consideración distinta e individualizada. Las
1
A. Mouelhi: «Dificultades para la extensión de la seguridad social al sector agrícola de Túnez», en Revista
Internacional de Seguridad Social (Ginebra), vol. 46, núm. 4, 1993.
2
M. Chatterjee, A. Padmashali y J. Vyas: «Organising for social security: Some experiences of self-employed
women workers», en Social security in devebping countries, T.S. Sankaran, R.K.A. Subrahmanya and S.K.
Wadhawan (publicado bajo la dirección de), op. cit.
INDC0MM51A-5.S96
107
prestaciones de asistencia médica, de seguro de enfermedad y de desempleo se proporcionan,
y deberían seguir abonándose, mediante medidas de fomento basadas en gran parte en las
inversiones públicas que amplíen la disponibilidad de los servicios médicos y las oportunidades
de empleo en las zonas rurales. Cabría, sin embargo, considerar por separado el seguro que
cubre los largos períodos de hospitalización, tan costosos en los países donde la asistencia
médica no es gratuita. En estas condiciones, las familias pobres podrían carecer de medios para
sufragar los gastos correspondientes si debieran hacerlo, o si se ausentase uno de sus miembros
que perciba una remuneración por un período largo.
El riesgo de accidentes del trabajo y enfermedad profesional puede cubrirse mediante un
régimen básico de responsabilidad de los empleadores o, preferentemente, por un régimen de
seguridad social en virtud del cual se otorgue a todos los trabajadores sin restricción alguna,
nada más incorporarse a su puesto de trabajo, una protección contra todo tipo de accidentes y
de enfermedades profesionales. La responsabilidad individual de los empleadores debería
hacerse efectiva en toda clase de situaciones, independientemente de los sectores económicos
y de las categorías profesionales de que se trate. Es preciso aplicar este principio con mucha
mayor amplitud teniendo adecuadamente informados a los trabajadores y a los empleadores al
respecto, y cumpliéndolo correctamente por conducto de los servicios de inspección del trabajo.
En todos los países debería prestarse especial atención a los trabajadores de temporada y a los
migrantes; el empleo discontinuo y el pluriempleo durante una temporada determinada no
deberían atenuar la responsabilidad de los empleadores con respecto a los accidentes del trabajo
y las enfermedades profesionales.
Hay argumentos de peso para proporcionar prestaciones públicas de maternidad, familiares
y de invalidez, a todas las categorías de trabajadores, incluidos los trabajadores agrícolas. La
cuantía de las prestaciones debería reajustarse periódicamente tras efectuarse las consultas
oportunas. Las prestaciones de sobrevivientes son esenciales para las familias pobres, como las
de los trabajadores agrícolas cuya tasa de mortalidad por razón de accidente suele ser superior
a la media. Este riesgo puede cubrirse la mayoría de las veces mediante un mecanismo de
seguridad social. Podrían recaudarse primas modestas que cabría completar con una aportación
del Estado. Lo difícil en este caso es implantar un dispositivo administrativo adecuado que
permita contar con un sistema fiable y eficaz. Es esencial disponer de procedimientos sencillos
de reclamación y de soluciones rápidas.
Por último, el establecimiento del seguro de vejez de los trabajadores agrícolas debería ser
producto de un esfuerzo conjunto de los empleadores, los trabajadores y el Estado. La
distribución de las contribuciones relativas debería reflejar las condiciones y la capacidad de
abonar contribuciones en el lugar de que se trate. Por muy modestas que sean, las
contribuciones de los trabajadores agrícolas estimularán la propiedad del sistema y fomentarán
el pago de contribuciones. La organización administrativa del régimen de seguridad debería ser
lo más sencilla y descentralizada posible, y fundamentarse en las instituciones existentes y no
ya en la creación de nuevas estructuras.
La ampliación del ámbito de protección de la seguridad social a los sectores más pobres
de la población es blanco de frecuentes objeciones basadas en los costes. O bien las primas
resultan demasiado elevadas para que los peones agrícolas puedan contribuir de lleno al sistema,
o bien los gobiernos carecen de recursos para subvenir a estas necesidades mediante la asistencia
social. Aun así, en los países con ingresos bajos o medios, los gastos de seguridad social varían
considerablemente, entre el 0,3 por ciento en el caso de la India y el 2,3 por ciento en Malasia,
entre el 4,5 por ciento en Argentina y el 14,8 en Uruguay, y entre el 4,1 por ciento en Túnez
y el 0,1 por ciento en Ghana (cuadro 5.1). No cabe duda de que los ingresos por habitante
derivados del PIB guardan tan sólo una vaga relación con los gastos de la seguridad social y,
a todos los niveles de ingresos, se observan unos gastos sociales muy dispares. Según unas
estimaciones, el conjunto mínimo de asistencia social que comprende las pensiones de vejez,
las prestaciones de sobrevivientes, las prestaciones en caso de accidente y la asistencia por
108
INDCOMU51A-5.S96
maternidad para las familias pobres de la India ascienden más o menos al 0,3 por ciento del PIB
de dicho país '. Dicho de otro modo, esta realidad implica que en la India debe duplicarse del
0,3 al 0,6 por ciento el coeficiente actual entre la seguridad social y el PIB. Además, muchos
regímenes hoy vigentes permiten a las familias con ingresos bajos cumplir su deseo de abonar
pequeñas contribuciones, siempre que a cambio de ello se les proporcionen unos servicios
eficaces. La experiencia de la SEWA, de la India, corrobora esta afirmación. En muchos países
la reorientación de los gastos sociales hacia las familias con ingresos bajos permitiría cubrir los
desembolsos necesarios para introducir una protección social mínima.
Por último, convendría definir un método de organización encaminado a ampliar el ámbito
de protección de la seguridad social a los trabajadores agrícolas. A menudo se ha observado que
los procedimientos administrativos, las técnicas y los métodos de gestión de la seguridad social
adaptados a los asalariados urbanos no pueden aplicarse sin más a los trabajadores del sector
rural. Según un informe reciente de la OIT presentado a la Decimotercera Conferencia de los
Estados de América Miembros de la Organización Internacional del Trabajo (Caracas, 1992):
«También es importante desechar la idea de «extender al campo» las legislaciones, reglamentos
y métodos administrativos corrientemente utilizados por los seguros sociales en el medio
urbano, ya que no pueden traspasarse «al medio rural» por no ser adecuados a sus
características. La solución al problema de incorporar a las poblaciones rurales en la cobertura
de la seguridad social supone el recurso a métodos que fomenten y promuevan la acción de la
comunidad.»2
Las dificultades anteriormente reseñadas respecto al sistema de seguridad social de los
trabajadores agrícolas en Túnez, que tropieza con problemas que suelen plantear con frecuencia
los métodos «de ampliación», ilustran esta cuestión. Ahora bien, los fondos de mutualidad social
de Francia que administran el sistema de seguridad social de los trabajadores agrícolas y las
mutualidades de Alemania también muestran que la descentralización, los contactos directos con
la población asegurada, una información clara, unos procedimientos administrativos
simplificados y a veces adaptados pueden permitir una ampliación eficaz del ámbito de
protección de la seguridad social. El innovador programa introducido por la SEWA en la India
apunta al mismo fin: atender las necesidades de los «clientes». Si bien puede darse el caso de
que las organizaciones de afiliados y los grupos comunitarios no dispongan de las técnicas de
gestión requeridas para hacer funcionar un fondo de seguridad social, pueden sin embargo
prestar la ayuda necesaria para facilitar la introducción de un nuevo régimen. Por consiguiente,
el argumento de la ampliación debería reflejarse cuidadosamente en los procedimientos
administrativos necesarios para introducir este tipo de sistema y lograr que funcione.
1
Guhan, op. cit.
OIT: Memoria del Director General, Decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de
la Organización Internacional del Trabajo, OIT, op. cit., pág. 102.
2
1NDCOMM51A-5.S96
109
6. Resumen y puntos propuestos
para la discusión
Resumen
En 1995, alrededor del 44 por ciento (aproximadamente, 1.100 millones de personas) de
la fuerza de trabajo del mundo entero se desempeña en el sector agrícola. Cerca del 80 por
ciento vive en Asia, 14 por ciento en África y el resto en otras regiones. Se estima que en el
período 1990-2000 la mano de obra agrícola aumentará en 1,9 por ciento en el África
subsahariana, 1,5 por ciento en Asia meridional y 8,0 por ciento en el Oriente Medio y África
del Norte. En las demás regiones, el crecimiento de esa mano de obra es insignificante o incluso
negativo. En el año 2000, Asia meridional, Asia oriental y África continuarán ocupando a más
del 50 por ciento de sus fuerzas de trabajo respectivas en la agricultura.
En la mayoría de los países, las políticas agrícolas son sumamente problemáticas y
delicadas desde los puntos de vista económico y político por estar sujetas a imperativos como
la seguridad nacional en materia de alimentos, los ingresos en divisas, los regímenes de tenencia
de la tierra y las migraciones rurales hacia las zonas urbanas y el extranjero. Sin embargo, estos
imperativos no han impedido que se llevara a cabo en el sector agrícola un rápido cambio
estructural impulsado fundamentalmente por la progresión del cambio técnico, la dinámica de
los regímenes de tenencia de la tierra y la fuerte expansión de los mercados de exportación.
La OIT viene interesándose desde su fundación por la situación de los trabajadores
agrícolas, primeramente en relación con las cuestiones de libertad sindical, luego con las
prestaciones de la seguridad social y más recientemente con el empleo y la pobreza. Basándose
en la actividad que la Organización ha desarrollado hasta la fecha, cabe afirmar que una
estrategia global para mejorar la situación de los trabajadores agrícolas podría fundamentarse
en los seis elementos siguientes:
i)
una fuerte expansión del uso intensivo de mano de obra en la agricultura estimulada por
inversiones en obras de infraestructura, a efectos de crear más empleo en este sector y las
ramas de actividad afines;
ii)
el fomento enérgico de una negociación colectiva más frecuente y más amplia;
iii) un esfuerzo sostenido en pro de la mejora de las condiciones de trabajo, desde las
condiciones de transporte hasta las relativas a la seguridad y la salud en el trabajo,
recurriendo mucho menos al trabajo infantil;
iv) un plan de garantía del empleo, por ejemplo de 80 a 100 días de empleo por año en la
temporada de menor actividad;
v)
la aplicación efectiva de las normas básicas del trabajo, y
vi) la ampliación de las prestaciones básicas de la seguridad social de modo que beneficie a
los asalariados agrícolas.
Basadas en la experiencia práctica de cada país, estas medidas, si se adoptan en su
conjunto, podrían permitir mejorar las perspectivas de empleo, las condiciones de trabajo y los
niveles de ingresos de dos quintas partes de la fuerza de trabajo mundial.
Evolución del empleo asalariado,
de los salarios y de la pobreza
Hay actualmente más trabajadores que en cualquier otra época de la historia que ejercen
un empleo asalariado en la agricultura. Alrededor del 40 por ciento de la mano de obra agrícola
del mundo entero (unos 440 millones de trabajadores) lo hacen. La proporción que representa
este régimen de empleo en la agricultura ha aumentado en prácticamente todas las regiones y
110
INDCOMU51A-5.S96
es hoy en día una fuente principal de empleo y de ingresos en las zonas rurales. Las tasas más
elevadas de empleo asalariado se registran en Europa oriental y central y en Asia central (más
del 80 por ciento), luego en América Latina y el Caribe (más del 50 por ciento), Asia (más del
40 por ciento) y África subsanariana (30 por ciento), los países de la OCDE (35 por ciento),
y el Oriente Medio y África del Norte (25 por ciento). También es notable que la proporción
de mujeres ocupadas en un empleo agrícola asalariado se haya incrementado en todas las
regiones, y que las mujeres representen ahora entre el 20 y el 30 por ciento del empleo
asalariado total en la agricultura. El empleo asalariado en este sector es sobre todo de carácter
ocasional y estacional y, por consiguiente, su medición plantea dificultades considerables.
En una muestra de 45 países de todas las regiones, se registró a principios del decenio de
1990 en el 42 por ciento de ellos un aumento de los salarios reales con respecto a los años
ochenta, una disminución en 40 por ciento de esos países, y ninguna modificación en el 18 por
ciento restante. En seis países ha habido fuertes aumentos del salario real, a saber, del 30 por
ciento o más durante el decenio, en comparación con una disminución del 30 por ciento o más
en otros 13 países. En 40 por ciento de los países de la muestra los salarios reales son ahora
inferiores al mínimo de subsistencia que se estima como el equivalente de una hora de trabajo
para comprar un kilo de cereal de primera necesidad.
La pobreza rural disminuyó en el decenio de 1980 en todas las regiones, aunque en grado
variable. La amplitud de la pobreza que aqueja a los asalariados agrícolas es invariablemente
más elevada que la que afecta a las zonas rurales en Asia y África, y algo inferior en América
Latina. De los 12 países sobre los que se dispone de datos sobre la amplitud de la pobreza entre
los obreros agrícolas en lo que va de los años noventa, la mitad registra una tasa superior al 49
por ciento y la otra mitad una tasa inferior al 49 por ciento.
Factores determinantes de los niveles
de empleo y salariales
La demanda de mano de obra en la agricultura se determina básicamente en función de la
tasa de crecimiento de este sector. Las políticas de inversiones, de crédito y de desarrollo
tecnológico, así como las instituciones y otros componentes estructurales influyen en esta tasa
de crecimiento. Considerando un promedio anual de 260 días de trabajo, los asalariados
agrícolas suelen laborar 175 días y permanecer disponibles para trabajar 85 días. Aunque la
tecnología moderna, con sus semillas de alto rendimiento, sus insumos agroquímicos conexos
y el desarrollo de los sistemas de riego, permitan ahora obtener cultivos dobles en muchas
partes y aumente considerablemente la demanda de mano de obra, se ha registrado en varios
países una disminución de la elasticidad con respecto al empleo en la agricultura. Ello se explica
esencialmente por la adopción en una fase inicial de una tecnología con menor densidad de
mano de obra en todo el ciclo de explotación de la tierra. De ahí que haya disminuido el
número anual de días de empleo en la agricultura para un número elevado de trabajadores
asalariados ocupados principalmente con carácter ocasional. La política de diversificación de
la producción agrícola, estimulada en gran parte por las exportaciones, que muchos países llevan
a cabo con empeño, ha contribuido a frenar la disminución del nivel de absorción de mano de
obra pero no ha conseguido invertir la tendencia. Como consecuencia de ello, de una muestra
de 29 países, apenas un poco más de la mitad pueden ofrecer un empleo productivo que
corresponde al aumento de la fuerza de trabajo en la agricultura, mientras que el 45 por ciento
de los mismos se topan con graves problemas. La dinámica de la concentración parcelaria y de
la marginación que siguieron produciéndose durante el decenio de 1980 ha contribuido a
agudizar este problema al elevar el número de pequeños propietarios que buscan un empleo
asalariado para completar los ingresos insuficientes de su explotación. En cambio, las
actividades rurales no agrícolas permiten que los trabajadores rurales que no encuentran trabajo
en la agricultura ocupen un empleo productivo. A este respecto, la dificultad estriba en que los
INDCOMU51A-5.S96
111
sectores manufactureros y de servicios rurales no agrícolas complementan pero no llegan a
sustituir el crecimiento agrícola. Un aumento de carácter general de la productividad en la
agricultura genera una demanda dinámica de bienes y servicios no agrícolas. Este
eslabonamiento se facilita considerablemente con la aportación de mayores conocimientos
prácticos e inversiones más elevadas en obras de infraestructura.
Muchos países ponen en ejecución programas de obras públicas rurales para luchar contra
la merma de la demanda de mano de obra en la agricultura, en especial en los períodos de
menor actividad agrícola. Algunos de estos programas, en particular los que se están llevando
a cabo en Asia, han permitido conseguir óptimos resultados para atenuar las pérdidas de
ingresos durante un tiempo limitado aunque crucial, y funcionan prácticamente como un seguro
de empleo que garantiza 100 días de actividad anuales a los asalariados agrícolas.
Los niveles salariales en la agricultura dependen básicamente de la tasa de crecimiento de
este sector. Sin embargo, varios factores pueden desvirtuar esta relación. Entre ellos cabe citar
una tasa de inflación alta, el crecimiento rápido de la fuerza de trabajo y la adopción general
de técnicas que sustituyen a la mano de obra. A la inversa, varios factores pueden fortalecer el
eslabonamiento entre los salarios y el crecimiento agrícola, a saber, el aumento de la matrícula
de la enseñanza primaria y secundaria, las actividades no agrícolas y la tecnología que aumenta
la superficie de la tierra. El poder adquisitivo de los salarios agrícolas guarda una estrecha
relación con el precio de los alimentos, cuyo nivel y variaciones pueden compensarse con
fondos públicos y la distribución de alimentos a los hogares de ingresos bajos.
Condiciones de trabajo
A partir de los datos de que se dispone, no resulta posible determinar si, en general, las
condiciones de trabajo de los asalariados agrícolas han mejorado o no en el último decenio. Sin
embargo, hay indicios de que hoy en día se comprende cada vez más la necesidad de mejorar
estas condiciones. Tres hechos confirman esta aseveración. En primer lugar, ha aumentado la
proporción de trabajadores asalariados en la agricultura, lo que redunda en más oportunidades
de negociación colectiva de las condiciones de trabajo. En segundo lugar, hay más países que
tratan de incrementar sus exportaciones agrícolas y, por consiguiente, se ven obligados a
respetar normas estrictas en materia de calidad del producto y de seguridad, normas que cuesta
mucho cumplir cuando las condiciones de trabajo son inferiores. En tercer lugar, la
liberalización gradual aunque general de la producción agrícola requiere una atención más
detenida de la productividad, que guarda estrecha relación con las condiciones de trabajo.
De los datos disponibles se desprende que las condiciones de trabajo de la mayor parte de
los asalariados agrícolas son arduas. El tiempo de trabajo suele ser largo, a menudo de una
duración de más de 45 horas semanales. Las condiciones de transporte de los trabajadores
agrícolas en varios países son pésimas, por lo que es indispensable dedicar una atención urgente
a este problema. La agricultura puede ser una ocupación peligrosa; en efecto la tasa de
accidentes mortales en ese sector es muy superior al promedio nacional en una muestra de 16
países. Son harto conocidos los efectos que tiene en la salud la utilización imprudente o
inmoderada de productos agroquímicos y, a pesar de ello, el registro de las enfermedades
relacionadas con la utilización de esos productos deja que desear en la mayor parte de los
países. Es muy común el trabajo infantil en la agricultura, es decir, la contratación de niños
directamente o como parte de una comunidad familiar para trabajar durante toda la jornada. Al
margen de las formas de empleo permanente, se tiende a recurrir a un empleo de carácter más
ocasional y estacional con poca o ninguna protección social. La indemnización de los accidentes
del trabajo en la agricultura es a menudo escasa o insuficiente, o ambas cosas.
Si se efectúa una evaluación comparativa de la experiencia adquirida en los diversos países,
caber contemplar cinco posibilidades de acción. En primer lugar, es importante aplicar la
legislación básica del trabajo a los trabajadores agrícolas recurriendo a un mecanismo apropiado
112
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de control en el que se tenga en cuenta laflexibilidaddel trabajo necesaria en la agricultura. En
segundo lugar, conviene suministrar información y formación en materia de negociación
colectiva y aplicación de los acuerdos que se concierten con arreglo a ese procedimiento. En
tercer lugar, es preciso velar por una aplicación efectiva de los salarios mínimos cuando los
haya, lo cual podría contribuir poderosamente a mitigar la pobreza (he hecho, mucho más que
los programas de lucha contra la pobreza del Estado). Esta aplicación se fortalecería
considerablemente merced al suministro de más información en las temporadas de máxima
actividad agrícola, al mejoramiento de la formación de inspectores del trabajo y a la
participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En cuarto lugar,
la seguridad y la salud en el trabajo agrícola han de considerarse como una prioridad. A nivel
internacional, es indispensable normalizar y mejorar los métodos de notificación, y la evaluación
de los métodos de formación requiere también más atención. A nivel nacional, la formación es
la prioridad más importante. Por último, los servicios de inspección del trabajo han de
perfeccionarse por medio de una formación más eficaz del personal, una mayor movilidad, y
un sistema de visitas in situ para evaluar los resultados.
La seguridad social de los asalariados agrícolas
Habida cuenta de los salarios bajos que se les pagan, del carácter estacional de su empleo
y de las tasas elevadas de pobreza que hay entre ellos, los asalariados agrícolas requieren formas
de protección social básicas. Los regímenes de seguridad social no sólo protegen a los
asalariados agrícolas y sus familias contra la pérdida de ingresos, sino que también mejoran las
condiciones de trabajo, desalientan el recurso al trabajo infantil y facilitan la flexibilidad del
empleo. Sin embargo, se calcula que menos de un 20 por ciento de los trabajadores agrícolas
están eficazmente protegidos contra una o más de las nueve contingencias consideradas en el
Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). De ello se infiere que,
en la mayor parte de los países de ingresos bajos y medianos, más del 80 por ciento de los
trabajadores agrícolas pueden carecer de protección. En los países de ingresos elevados, los
trabajadores agrícolas permanentes suelen gozar de un nivel de protección de la seguridad social
análogo al del resto de la población, aunque muy a menudo esta protección no abarca a los
trabajadores agrícolas migrantes y estacionales.
Se observan diferencias importantes en los gastos de seguridad social de los distintos países
y regiones, que representaron en promedio, en relación con el PNB en 1992, 0,7 por ciento en
África, 2,5 por ciento en Asia, 4,5 por ciento en América y 17,1 por ciento en Europa. Por
consiguiente, existen posibilidades considerables de mejorar más aún la cobertura de la
seguridad social. En los dos últimos decenios, muchos países han conseguido algún progreso
al establecer regímenes de seguridad social o ampliar los ya existentes para amparar a los
trabajadores agrícolas respecto de una o más contingencias, pero el hecho es que la cobertura
efectiva sigue siendo insuficiente. La experiencia adquirida en algunos países muestra que es
posible establecer diversos regímenes de esta naturaleza según los distintos tipos de financiación,
reglamentación y condiciones que deben cumplirse para tener acceso a ellos.
El objetivo a más largo plazo de conseguir una protección universal y completa continúa
siendo importante, pero es indispensable elaborar estrategias apropiadas con el fin de ofrecer
un nivel adecuado de protección social a los asalariados agrícolas. Una posibilidad sería proteger
a estos trabajadores contra cinco contingencias prioritarias, a saber, las prestaciones de vejez,
la indemnización de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, las prestaciones
de sobrevivientes, las prestaciones de maternidad y las prestaciones familiares. La financiación
de estos regímenes ha de adaptarse a la naturaleza de la contingencia, recurriéndose a una
combinación de contribuciones de los empleadores, los trabajadores y el Estado en el caso de
las prestaciones de vejez; a contribuciones de los empleadores para los accidentes del trabajo;
a contribuciones de los trabajadores y del Estado para las prestaciones de sobrevivientes; y a
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asistencia social del Estado para las prestaciones de maternidad y las prestaciones familiares.
Regímenes de esta naturaleza funcionan en muchos países. La forma institucional que revisten
los regímenes de seguridad social ha de adaptarse asimismo a las situaciones locales, pero éstos
han de financiarse en la mayor medida de lo posible con la participación de los trabajadores.
Este conjunto de medidas de protección básicas podría amparar eficazmente a los trabajadores
agrícolas contra la pobreza y la marginación en caso de incapacidad temporal o prolongada para
el trabajo, y contribuirían a impedir la pobreza en la vejez.
Puntos propuestos para la discusión
Por todo lo antes expuesto en el presente informe, se proponen los siguientes puntos como
base para el debate, con objeto de que la Reunión pueda elaborar y adoptar las oportunas
conclusiones sobre los asuntos que estime importantes. Por supuesto, la Reunión puede
modificar dichos puntos como lo estime conveniente.
Empleo
1. El crecimiento agrícola es la condición más importante para mejorar las oportunidades de
empleo y mitigar la pobreza de los trabajadores agrícolas. ¿Cuáles son los medios más
apropiados para aumentar el coeficiente de mano de obra en el crecimiento agrícola y al
mismo tiempo elevar la productividad y la producción? ¿Es conveniente adoptar técnicas
específicas de alta intensidad de mano de obra en la agricultura? De ser así, ¿cómo podría
fomentarse su utilización?
2. ¿Qué medidas, llegado el caso, serían necesarias para que las ventajas que ofrece la
liberalización del comercio agrícola redunden en beneficio de los asalariados agrícolas, así
como para protegerlos contra los posibles efectos negativos de dicha liberalización a plazo
mediano o corto?
3. ¿Cuáles son los medios más idóneos para promover el empleo productivo en actividades
rurales no agrícolas? Por ejemplo, ¿constituyen las obras públicas rurales una forma
conveniente de fomento del empleo? De ser así, ¿qué forma deberían revestir estas
actividades en lo que atañe a la gestión y a la naturaleza de dichas obras públicas, y cómo
deberían financiarse éstas?
Condiciones de trabajo
4. ¿Cómo puede desarrollarse la práctica de la negociación colectiva en la agricultura y cómo
pueden aplicarse más eficazmente los resultados de esta negociación?
5. ¿Cómo deberían abordarse los problemas específicos de las asalariadas agrícolas y en quién
debería recaer la competencia para tales efectos?
6. ¿Qué políticas han resultado más eficientes para limitar el recurso al trabajo infantil en la
agricultura y mejorar las condiciones de los niños que trabajan? ¿Cómo podrían adoptarse
estas políticas a mayor escala?
7. ¿Conviene fijar salarios mínimos en la agricultura? De ser así, ¿cómo podrían fijarse,
aplicarse y controlarse?
8: ¿Qué prioridades deben tenerse en consideración para mejorar las condiciones de trabajo
y la seguridad y la salud en la agricultura? ¿Qué papel ha de desempeñar la formación?
¿Cuáles deberían ser las funciones respectivas de las medidas legales y reglamentarias y
de las medidas negociadas para garantizar la seguridad y la salud en el trabajo? ¿Cómo
pueden las decisiones adoptadas aplicarse y supervisarse de la mejor manera posible?
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Protección social
9. ¿Qué políticas y medidas son necesarias para mejorar el nivel de protección social de los
asalariados agrícolas y a qué contingencias ha de otorgarse prioridad?
Función de la OIT
10. Habida cuenta de las actividades actuales y previstas de la OIT y de la limitación de sus
recursos ¿en qué esferas de prioridad debería centrarse la acción de la OIT respecto de las
condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas, y cómo podría cumplirse
tal acción de la mejor manera posible?
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Precio: 17,50 francos suizos
ISBN 92-2-310126-3