OFICINA JUDICIAL: LA ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES Y LA NUEVA OFICINA JUDICIAL. BLOQUE I – EL NUEVO MODELO DE OFICINA JUDICIAL Luis Martín Contreras Secretario Judicial 1. Introducción Hablar de oficina judicial en estos momentos es enfrentarnos a la mayor reforma orgánica que nuestro sistema judicial haya experimentado desde la unificación de fueros, de manera que no me equivoco si digo que nos aproximamos a un momento en el que toda la organización judicial tradicional experimentará un vuelco tan radical como para pensar que comenzaremos de nuevo. Vamos a crear un nuevo sistema judicial en el que la administración de justicia ya no va a pivotar únicamente sobre el juez, sino que éste cederá, por imperativo legal, parte del protagonismo al secretario judicial. Creo no equivocarme si afirmo que el principal logro de la reforma que se avecina es la exclusión del ámbito propio del juez del tempo del proceso, para pasar a manos del secretario, de modo que la única responsabilidad del juez a este respecto se circunscribirá al plazo para dictar sentencia, pues ni siquiera podrá decidir de forma autónoma el tiempo para señalar la celebración del juicio oral. Pero si esta reforma supone una cierta “desposesión” de lo que tradicionalmente se había considerado propio del juez, en esa misma proporción es el secretario quien ha de asumir esa responsabilidad, para pasar a compartir protagonismo. Por ese motivo, este curso de formación que va dirigido a los secretarios judiciales pretende, no sólo plantear claramente la nueva regulación de los espacios físicos donde han de llevarse a cabo las 1 actuaciones propias de la administración de justicia, sino tratar de imbuir en los integrantes de nuestra profesión un espíritu de responsabilidad que impida que el modelo que es el resultado de tantos años de debates y reflexiones, termine en un estrepitoso fracaso o, lo que es peor aún, ni siquiera se ponga en marcha. Es evidente que los poderes públicos lo avalan, la ley también, por lo que únicamente es a nosotros a quienes nos queda ponernos al frente y capitanear el modelo asumiendo con ilusión las nuevas competencias. 2. ANTECEDENTES. NECESIDAD DE UN NUEVO MODELO DE OFICINA JUDICIAL Antes de adentrarnos en el análisis de la reforma en sí será conveniente analizar los antecedentes que nos han llevado a este modelo y la necesidad de un nuevo modelo como consecuencia del fracaso del anterior. 2.1. ANTECEDENTES Los antecedentes inmediatos de lo que hoy se entiende por oficina judicial en España los encontramos en los debates que se organizan en todo el territorio nacional en nuestro país a lo largo del segundo lustro de los años ochenta del siglo pasado. Aunque sólo al principio del presente siglo, en concreto en 2003, estos debates tienen reflejo en un texto articulado, recogido en la Ley Orgánica 19/2003, de 29 de diciembre, que reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985. Pero para llegar a este texto legal tuvieron que pasar más de quince años desde que se inició el debate y catorce años desde que el Ministerio de Justicia crease una comisión especial para trabajar sobre una reforma 2 procesal, dentro de la que se constituyó un grupo específico de estudio, análisis y discusión de ideas sobre la oficina judicial. Pero a la hora de analizar este último lustro de los ochenta del siglo pasado no podemos pasar por alto algunos hitos importantes, a los que se añaden otros en los años noventa: 2.1.1. Sobre la propia denominación Tradicionalmente en nuestro sistema judicial al espacio en el que se materializaban las resoluciones judiciales, donde se llevaba a cabo todo el trabajo de apoyo a la función jurisdiccional, se denominaba secretaría, derivado de la profesión de quien ejercía la jefatura de ese espacio, el secretario judicial. Sin embargo ya desde años antes en Italia se venía debatiendo sobre la posibilidad de aplicar a los órganos jurisdiccionales las técnicas de organización y producción que se utilizaban en las empresas privadas. Para ello se partía de la base de separar lo jurisdiccional de lo que, aun llegando a rozarlo, no llegaba a configurarse como tal propiamente. Esta teoría recibe la denominación de “ufizzio”, cuyo fundamento principal es delimitar en la medida de lo posible lo jurisdiccional de lo administrativo, de manera que lo jurisdiccional quedaría encuadrado dentro de lo que es propio del Poder Judicial, mientras que lo segundo se asignaría al Poder Ejecutivo. Sería en este terreno en el que sí cabría la aplicación de las técnicas de organización privadas. En los primeros debates sobre este particular se llega a afirmar por algunos autores que se desposee al Poder Judicial a favor del Ejecutivo, en lo que en expresión del Profesor Montero Aroca supondría una “napoleonización de la administración de justicia” por la que la Administración terminaría por fagotizar a los otros Poderes del Estado. Es decir, se incorporaría al Ejecutivo 3 funciones propias del Judicial. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 en este sentido enmienda la plana a la de 1980 y devuelve al Ministerio de Justicia las competencias sobre todo el personal de la administración de justicia que no sean jueces y magistrados. Esta tesis se ha vuelto a reproducir en el último año pero de forma más virulenta, sobre todo desde algunos sectores de la judicatura, desde donde algunas voces han llegado a afirmar (ahora no en el año 2003) que la reforma es inconstitucional. 2.1.2. La reunión de Ministros del Consejo de Europa Pero el mal que aqueja a nuestra administración de justicia no es exclusivo de nuestro país, y la reunión de Ministros del Consejo de Europa de 16 de septiembre de 1986 reconoce que la situación de perpetuo atasco en los juzgados y tribunales europeos no puede prolongarse por más tiempo, por lo que recomienda a sus miembros iniciar un proceso de desjudicialización que culmine con la exclusión del ámbito jurisdiccional de todo aquello que pudiera no ser jurisdiccional, para lo cual se deberían arbitrar mecanismos que facilitaran esa labor y encomendaran esas competencias a otros órganos, incluso ajenos al propio personal funcionarial. En nuestro país son exponentes de esta recomendación la desjudicialización de las declaraciones de herederos forzosos que se les encomendó a los notarios, y la ejecución hipotecaria extrajudicial, también encomendada a los notarios pero declarada inconstitucional por el Tribunal Supremo. 2.1.3. La doctrina del Tribunal Constitucional El último de los hitos al que me quiero referir sobre este particular lo constituye la doctrina del Tribunal Constitucional, sobre todo a raíz de sus 4 sentencias 56/1990, de 29 de marzo y 62/1990, de 30 del mismo mes, coetáneas con los trabajos de la comisión creada al efecto dentro de la Comisión General de Codificación. Estas sentencias, siguiendo las tesis anteriores, desmitifica lo jurisdiccional para acuñar una nueva terminología, la denominada “administración de la Administración de Justicia”, de manera que todo aquello que no entra dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos en su acceso a la justicia puede considerarse potestativo de ser excluido del ámbito del Poder Judicial y ubicarse en el terreno competencial que le es propio al Poder Ejecutivo. 2.1.4. El libro blanco de la Justicia Es en el segundo lustro de los noventa cuando el entonces Consejo General del Poder Judicial encarga la elaboración de un diagnóstico de la situación de la Administración de Justicia, en la que se ofrece participación a todos los agentes implicados y para cuya realización se elaboran miles de encuestas. El resultado es sin duda el más completo diagnóstico que jamás se ha realizado sobre la Justicia en nuestro país, en él se ponen de relieve todas las carencias y males que padece nuestra justicia, pero, al mismo tiempo, se presentan una serie de recomendaciones que venían avaladas por el hecho significativo de ser hechas por parte del órgano de gobierno del Poder Judicial, en cuyo diagnóstico había un amplísimo consenso. En este sentido, no puedo sustraerme a traer a este apartado un significativo fragmento del citado libro, donde se enumeran algunos de los males apreciados y se constata la disparidad de criterios existentes sobre el fondo de los mismos, sin perjuicio de dejar patente la existencia de un problema importante. Se decía en aquel libro blanco “……. así mientras que algunos ponen todo el peso en las previas reformas procesales –no se puede actuar sobre la organización, se dice, sin 5 conocer el tipo de proceso del que tratamos -, otros consideran que la cuestión es básicamente organizativa. Algunos más aluden a la errónea o incorrecta estructuración de la jefatura de la Oficina Judicial. Hay quienes consideran que nada se puede resolver desde la consideración de la Oficina Judicial como un departamento administrativo, y otros finalmente, sitúan el problema en la falta de de delimitación de las funciones de cada interviniente o trabajador de la Oficina Judicial, en la existencia de Cuerpo distintos con confusión de funciones y diferencias retributivas no justificadas, en la indebida atomización de las estructuras, y así podríamos continuar hasta el infinito. “ Es decir, se establecen las fuentes de los males de la Justicia. Dentro de este apartado cabe destacar que entre sus recomendaciones se reclamaba un cambio copernicano en la organización y gestión de los recursos destinados a la Administración de Justicia y, sobre todo, hacía mucho hincapié en que el secretario judicial asumiera un protagonismo que, detraído de los jueces, permitiera elaborar una nueva organización más ágil, rápida y próxima a los ciudadanos. La reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como consecuencia de la aprobación y entrada en vigor de la LO 19/2003 y, sobre todo, las reformas de las leyes procesales que entrarán en vigor el próximo mes de mayo apuntan en esa dirección. 2.1.5. El pacto de estado por la Justicia Como otro hito a tener en cuenta en este período anterior a la LO 19/2003 hemos de destacar el pacto al que los dos principales Partidos de España llegaron en 2001, según el cual, fuese cualquiera de los dos Partidos el que gobernase, se comprometían a efectuar la reforma de las estructuras judiciales que los ciudadanos venían reclamando desde hacía años. 6 Este pacto de Estado vino precedido de una reunión de las tres Administraciones que confluyen en la Administración de Justicia (Consejo General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y Comunidades Autónomas) en las islas Canarias, donde se estableció el marco fundamental del posterior pacto. En sus apartados este pacto viene a recoger como compromiso la necesidad de la reforma y los puntos sobre los que habrá de pivotar la misma. Como ocurría en el caso del Libro Blanco, una vez más se vuelve a pensar en el secretario judicial como el colectivo elegido para llevar a cabo la reforma que se pretende. 2.2. NECESIDAD DE UN NUEVO MODELO DE OFICINA JUDICIAL Más que la necesidad de un nuevo modelo de oficina judicial, deberíamos hablar de la necesidad de una nueva organización para nuestra Administración de Justicia. Resulta evidente que el modelo actual no es satisfactorio en estos momentos; es indudable que el modelo cumplió con las expectativas que se tenían para el momento en el que se ideó, sobre todo para una sociedad que terminaba de asumir su condición de Estado unitario y principalmente para una sociedad que había estado acostumbrada a convivir con diferentes fueros y organizaciones, según el territorio de que se tratase. De la misma manera, la sociedad que recibió aquél nuevo modelo era eminentemente rural, donde la conflictividad era de otra naturaleza y porcentualmente mucho más baja. La entrada de nuestro país en el siglo XX hizo que cambiaran las estructuras sociales. Estos cambios se producen a mayor celeridad con la incorporación de nuestro país al sistema democrático. La generalización del 7 acceso al servicio de la justicia a todos los ciudadanos hizo que la conflictividad aumentara de forma exponencial. En efecto, la configuración del derecho de acceso a los tribunales como un derecho fundamental, incardinado dentro del derecho a la tutela judicial efectiva a la que todos somos acreedores, según se establece en el art. 24 de la Constitución Española hizo que los índices de las reclamaciones judiciales aumentasen inesperadamente. Esta situación provocó que las plantillas aumentarán de modo desconocido hasta esos momentos. Por citar un ejemplo, en el quinquenio 1984 – 1989 aumentó el presupuesto de como nunca había ocurrido en nuestro país, ni siquiera en los años posteriores. Las plantillas se multiplicaron por tres y el número de asuntos aumentó en un 60% (en los diez últimos años ha aumentado un 40%). Sin embargo, estos esfuerzos presupuestarios de los años de la democracia no dieron el fruto deseado y los ciudadanos siguieron reclamando una Justicia más rápida y soluciones inmediatas, en la línea que ya había diagnosticado y propuesto el Libro Blanco de la Justicia. Pero por si esto fuera poco, a este clamor social hemos de añadir algunos datos estadísticos, unos de naturaleza económica y otros de estimación o rechazo de la Justicia. De entre los primeros cabe destacar algunas cifras referidas a la inversión. Así, mientras que la media de lo que gastan los países de nuestro entorno es de un 0’24 de su PIB, España dedica 0’30; mientras que la media de gasto público de nuestro entorno es de 0’63 por ciento, España lo supera y se gasta el 0’77, y en la relación de gasto de euros por habitante, mientras que en España es de 58 €, la media en Europa es de 64 €. 8 Siguiendo con las cifras del coste, en el año 2008 en España se dictaron 8.649.663 resoluciones definitivas, de las que sólo 1.521.476 corresponden a sentencias. El coste presupuestario total de esas resoluciones fue de 3.213.433 euros. Aplicando un cálculo aritmético podemos concluir que cada sentencia costó 2.112 €, mientras que un auto definitivo costó únicamente 371 €. Es decir, algunas de las resoluciones que ahora se les encomiendan a los secretarios resultan mucho más económicas. Pero si pasamos de las frías cifras económicas a las que se refieren a la ratio número de jueces por número de habitantes, argumento éste tremendamente socorrido en los últimos años, tampoco sale bien parado nuestro sistema. Por citar cinco ejemplos junto al nuestro podemos descubrir que en una ratio juez por cien mil habitantes en Alemania nos encontramos con 28, en Austria con 20’5, en Francia con 10’2, en Italia con 12, en Holanda con 10’9, mientras que en España contamos con 10’4. Así pues, tampoco existe una diferencia abismal, excepción hecha de Alemania. Tampoco sale bien parada la institución de la Administración de Justicia en la estimación que los ciudadanos tienen por ella y sus jueces, de forma que, aunque en los dos últimos años ha recuperado algo, la estima suele estar por debajo del 50%, al tiempo que la Justicia se coloca a la cola de la valoración de las instituciones de nuestro país. Los datos son sobradamente elocuentes. Esta situación reclamaba sin duda la implantación de un nuevo modelo que asumiera con valentía una reforma audaz en la que, por encima de todo, primara el interés general de los ciudadanos más sobre un servicio prestado por una corporación, donde de una vez por todas el Poder Judicial emanara del pueblo de forma real (art. 117.1 CE) y sus órganos de gobierno no se siguieran concibiendo como una cuestión de jueces, sino como una causa de los ciudadanos que acuden en busca de un servicio que se configura como 9 fundamental y que sólo les puede prestar el Estado. Ese es el camino que inició la LO 19/2003 y que han seguido las reformas procesales próximas a entrar en vigor. Pero a la nueva organización habrá que añadir las nuevas tecnologías aplicadas al proceso. 3. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA OFICINA JUDICIAL El marco dentro del cual ha de moverse la organización de la nueva oficina judicial viene fijado en el art. 435 de la LOPJ, que determina la estructura básica de este nuevo espacio y, en concreto, el carácter homogéneo que las diversas oficinas han de tener, lo cual resulta razonable si tenemos en cuenta que la nueva organización está creada para dar “soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales”, según la expresión del citado precepto, aunque, añado yo, y a la del secretario judicial, pues no hemos de olvidar que en estos espacios nuevos es donde se va a desarrollar también la actividad del secretario. Con independencia de las carencias en la definición, resulta razonable el establecimiento de los límites que se derivan del carácter homogéneo pues uno sólo es el Poder Judicial en todo el Estado, mientras que la nueva oficina judicial tiene carácter instrumental, no autónomo, que da cobertura al Poder Judicial. No profundizaré en el contenido de la expresión “homogénea”, que en modo alguno es sinónima de idéntica, ni siquiera de homologable; pero estos matices serán objeto de análisis en el apartado de la competencia del Consejo General del Poder Judicial. 10 Sin embargo, será este carácter homogéneo el que va a marcar los principios que informan la nueva oficina judicial. 3.1 PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Al igual que ocurre en el caso del Ministerio Fiscal, la nueva oficina judicial va a requerir de unos principios que garanticen la viabilidad de la nueva organización. 3.1.1 Jerarquía Se incorpora a la nueva estructura organizativa el principio de jerarquía que tiene dos vertientes fundamentales: una referida a la carrera de los profesionales sobre los que ha de vertebrarse la nueva oficina judicial, los secretarios judiciales, y otra respecto de la propia organización. En lo que respecta a la primera, la jerarquización de la carrera del secretariado judicial, se establece una nueva organización piramidal. Frente a la horizontalidad existente hasta la promulgación de la LO 19/2003, a partir de la misma se establece una organización similar a la prevista para el Ministerio Fiscal en su Estatuto Orgánico. Efectivamente, se institucionaliza una organización a través de diversas pirámides territoriales, culminando cada una de ellas en la figura del Secretario de Gobierno, para coronar la organización propiamente dicha en la figura del Secretario General de Justicia. En esta nueva organización se establecen como cargos administrativos superiores los Secretarios de Gobierno y los Secretarios Coordinadores Provinciales (463. 2 LOPJ). 11 La cúspide de la nueva organización estará coronada por la figura del Secretario General de la Administración de Justicia (Disposición Adicional 9ª de la LOPJ), cargo no nato hasta la fecha, habiéndosele atribuido de forma provisional las competencias de este nuevo cargo a un Subdirector General, en un principio, o, en la actualidad, a un Director General. Posiblemente este no sea el foro adecuado para exponerlo, pero creo que no puedo soslayar esta oportunidad para dejar patente el anhelo mayoritario entre los secretarios judiciales de que el cargo de Secretario General de la Administración de Justicia sea cubierto cuanto antes y la categoría administrativa que éste tenga sea la prevista en el art. 16 de la LOFAGE. Con independencia de todo ello, la primera consecuencia de esta nueva configuración piramidal es la asunción por parte de los secretarios judiciales de todas las competencias funcionales respecto del personal funcionarial, de manera que, si bien los jueces siempre han de tener pleno conocimiento de lo referente a los asuntos de los que ellos han de resolver, incluso “podrán requerir en todo momento al funcionario responsable cuanta información consideren necesaria” sin necesidad de la intermediación del secretario judicial, lo cierto es que con la nueva reforma se suprime la superior dirección e inspección que jueces y presidentes tenían encomendadas hasta que entró en vigor la misma. Esta jerarquización de la carrera del secretariado judicial se materializa fundamentalmente en la obligación que asume de hacer cumplir las órdenes y circulares que reciba de sus superiores jerárquicos (art. 465.8 de la LOPJ). Como ya he expuesto, la jerarquización también se proyecta sobre la propia organización, lo cual resulta razonable si tenemos en cuenta su carácter instrumental, de forma que la oficina judicial queda vinculada en su totalidad al ejercicio de la función jurisdiccional a la que dan apoyo y cobertura, por la que la jerarquización se materializa en el cumplimiento de las decisiones adoptadas 12 por los jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones (art. 552.2 de la LOPJ). Por último, quiero traer a este apartado un comentario respecto de la jerarquización de la carrera del secretariado judicial. Ha habido autores y grupos de la docencia y la judicatura que han querido ver en esta nueva organización un ataque frontal a la independencia de la función jurisdiccional, sobre todo cuando va referida a las funciones técnico-procesales ejercidas por secretarios judiciales, llegando a catalogar la asunción de estas funciones como inconstitucional, amparados en la pérdida de independencia del secretario y de su dependencia del Poder Ejecutivo en detrimento del Judicial. Sin embargo, estos autores ignoran, cuando no eluden, que la garantía de independencia se previene no sólo respecto al ejercicio de la fe pública judicial (art. 452. 1 de la LOPJ), sino también en los supuestos de ordenación y dirección del proceso (art. 465. 8 de la LOPJ). 3.1.2 División de funciones Otro de los principios de organización de la nueva oficina judicial es el de la división de funciones entre sus integrantes, de manera que la nueva estructura se fundamenta en la constitución de equipos de trabajo, cuyos integrantes asumirán diferentes cometidos en función de su capacitación, de modo que se introducen los criterios de capacitación y especialización de todos los integrantes de la nueva oficina judicial. Estos nuevos criterios tendrán su reflejo en los reglamentos de puestos tipo y en las relaciones de puestos de trabajo, mecanismos en los que se concretarán las diferentes responsabilidades. 13 3.1.3 Coordinación Quizás el principio fundamental de organización de la nueva oficina judicial sea el de la coordinación. En efecto, la especialización de funciones por parte de los nuevos agentes intervinientes necesitará de una coordinación de todos sus integrantes, de manera que se pueda obtener el mejor rendimiento del trabajo de todos ellos. Para llevar a cabo esta coordinación se hace imprescindible el establecimiento de una serie de directrices, por lo que las instrucciones de los órganos directivos de la nueva organización han de constituirse en elemento habitual, pues sólo así podrán establecerse protocolos de actuación que eviten los desequilibrios que actualmente se producen. Hemos de ser conscientes de que en estos momentos no existe cultura en este sentido, pues la forma de organizarse y trabajar de los diferentes órganos jurisdiccionales se ha caracterizado fundamentalmente por una gestión individualista y unitaria. Sin embargo, es evidente que el legislador de 2003 en la Ley Orgánica del Poder Judicial y el de 2009 en las reformas procesales ha dejado patente que el sistema atomizado de organización judicial ha pasado a la historia, que los compartimentos estancos no tienen sentido en la nueva estructuración, por lo que en el nuevo modelo ya no tendrán cabida los desequilibrios que hoy en día se suelen producir entre los diferentes órganos jurisdiccionales, incluso dentro de una concentración de los mismos en las grandes ciudades. Por todo ello, la coordinación se configura como uno de los principios fundamentales. 3.2 PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO 14 Junto a los principios de organización del trabajo, en el art. 435 de la Ley Orgánica del Poder Judicial se establecen unos principios de funcionamiento. Son inconcretos en el punto 3 de este precepto, donde se establece que “la oficina judicial funcionará con criterios de agilidad, eficacia, eficiencia, racionalización del trabajo, responsabilidad por la gestión, coordinación y cooperación entre Administraciones, de manera que los ciudadanos obtengan un servicio próximo y de calidad, con respeto a los principios recogidos en la Carta de Derechos de los ciudadanos ante la Justicia.” 3.2.1 Agilidad Supone el principio de agilidad la adecuada ordenación de funciones para clasificar las operaciones repetitivas, de modo que se puedan evitar las pautas de bloqueo que dilatan los trámites. En definitiva se trata de la ordenación de las conductas en busca de un resultado óptimo. Desde un punto de vista administrativo estamos ante un principio instrumental, referido a las actuaciones a llevar a cabo dentro de la oficina judicial por lo que tiene tradicionalmente una vinculación directa con las normas procesales, pues, en contra de lo que ocurre en el ámbito de la Administración General del Estado, incluso en las de las otras Administraciones, en el caso de la Administración de Justicia no existe un procedimiento diferente de las normas procesales. Directamente vinculadas a este principio, aunque también a otros de funcionamiento, se encuentran las nuevas técnicas de gestión y tramitación, sobre todo las referidas a la informatización plena de la Administración de Justicia. 3.2.2 Eficacia 15 Se ha llegado a definir el principio de eficacia en la Administración como aquél que justifica permanentemente a ésta mediante la adecuada utilización de los medios puestos a su disposición, así como la mejor obtención de resultados a través de la resolución de los problemas sociales. Este principio tiene acomodo en numerosos preceptos de la Constitución Española, entre los que cabe citar los arts. 9.2, 24. 1, 31. 2, 48, 51, 129. 1 y 138. 1, sin olvidar el contenido del art. 103. 1, donde expresamente se formulan de manera expresa los principios de funcionamiento de la Administración, al establecer que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho“, de manera que más que ante la mera formulación de un principio, nos encontramos ante un criterio vinculante que se traduce en un deber imperativo del que no se puede desprender la Administración, ni siquiera la de Justicia. El principio de eficacia se traduce en la actuación de la Administración para servir al fin de forma que permita la mejor satisfacción de los intereses públicos, pero sin situarse al margen de los mismos. El servicio eficaz a los ciudadanos se configura así como un postulado constitucional y una exigencia de funcionamiento que debe tener reflejo en las normas de organización y en las pautas de comportamiento de las Administraciones públicas. 3.2.3 Eficiencia Difícil de diferenciar del principio anterior, pero también con reflejo constitucional y que se materializa en una visión economicista de la Administración, de modo que la eficiencia de las Administraciones quedará 16 colmada cuando sea capaz de sacarle el mayor rendimiento posible a los recursos de que disponga. Desde este punto de vista, el principio de eficiencia se materializa en la actuación de la Administración, respetando los principios esenciales del funcionamiento administrativo con una adecuada gestión del gasto público. Resultará fundamental la operatividad de este principio en una administración, la de Justicia, en la que por norma general suelen ser escasos los recursos. Pero quizás resulte más preocupante la propia aplicación de este principio desde el momento en que en la configuración ya presente y futura de la prestación del servicio de la Justicia van a converger tres Administraciones, Administración General del Estado, Consejo General del Poder Judicial y Comunidades Autónomas. 3.2.4 Racionalización del trabajo Principio Administración común de al Justicia de cualquier adopta este estructuración principio, compleja, tradicional en la la Administración civil y que se materializa en la introducción de elementos de organización y sistematización del trabajo que permita que éste responda a una lógica previsible y conocida, no sólo por el funcionario que ha de prestarlo, sino, lo que es fundamental, por parte del administrado que ha de beneficiarse de él. Especial trascendencia deberá tener este principio en estos momentos en que un sistema atomizado de órganos jurisdiccionales de la Administración de Justicia van a transformarse en otro global que se acomoda a un funcionamiento global y común, desvinculado de la concepción individualista actual. 17 Así pues, se configura este principio como una exigencia, pues, no lo hemos de olvidar, de la incorporación de este principio a los servicios comunes, en gran medida, va a depender el funcionamiento de las Unidades de Apoyo Directo. 3.2.5 Responsabilidad por la gestión Principio incorporado a la Administración General del Estado a través de la Ley de Ordenación y Funcionamiento de la Administración General del Estado, ahora se incorpora a la Administración de Justicia como parte de la Administración que se debe y responde ante sus administrados. Como todo criterio de aplicación a la Administración, resultará difícil de introducir, no sólo por la resistencia de quienes trabajan en la mimas, sino también porque siempre se han levantado voces frente a un potencial abuso de las medidas de denuncia contra los administradores por parte de los administrados. Es ya tradicional este temor en la Administración de Justicia, incluso para eludir las denuncias de quienes pudieran verse perjudicados por las resoluciones judiciales. Por ello, tradicionalmente se han establecido mecanismos que sirvieran de filtro frente a posibles denuncias tendenciosas (podemos citar como ejemplo el desaparecido antejuicio previo al enjuiciamiento de los jueces). En efecto, a la hora de introducir este nuevo principio de funcionamiento, se plantean interrogantes por el temor de no llegar a articularse correctamente los mecanismos de exigencia de responsabilidad y de garantía, y en lugar de constituir un beneficio para el funcionamiento de la Administración de Justicia, pueda convertirse en un elemento disfuncional, cuando no distorsionador, que genere más problemas que los beneficios que pretende aportar. 18 No está concretada la naturaleza de la responsabilidad que ahora se introduce en la gestión de la Administración de Justicia. Sin embargo, parece evidente que la misma va más allá de la mera responsabilidad disciplinaria, de forma que, con independencia de la responsabilidad que la propia Administración pueda exigir al funcionario en cuestión, y que será de naturaleza disciplinaria, se supera ésta para adentrarse en el terreno de la responsabilidad civil, reparadora de quien se vea perjudicado por una mala actuación de la Administración de Justicia. 4. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADO-CC.AA. Entre los principios por los que se rige el funcionamiento de la Administración Pública, según se recoge en el art. 103. 1 de la Constitución Española, se encuentra el de descentralización, y este principio se ha visto reflejado en la organización administrativa de España en lo que el profesor Sánchez Agesta denominó ”Estado de las Autonomías”, sistema descentralizador a medio camino entre el Estado centralista y el federal. En lo que a la Administración de Justicia respecta, el Estado de las autonomías es el que ha propiciado que en estos momentos once Comunidades Autónomas hayan sustituido a la Administración General del Estado mediante la llamada cláusula subrogatoria, de manera que, mediante una sucesión jurídica, las Comunidades Autónomas han asumido como competencias propias algunas que hasta el momento de adquirirlas estaban en posesión de aquélla. Como todos sabemos, actualmente las once Comunidades con competencias en materia de Justicia, por orden de su asunción, son País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Valencia, Canarias, Navarra, Madrid, Asturias, Cantabria y Aragón. 19 4.1 LA COMPETENCIA DEL ESTADO EN EL DISEÑO DEL NUEVO MODELO ORGANIZATIVO Ya he dejado apuntado que las Comunidades Autónomas, en base a la cláusula subrogatoria, han sucedido a la Administración General del Estado. Sin embargo, a la hora de analizar las competencias que esta última mantiene no hemos de olvidar que nos estamos refiriendo a una organización de carácter instrumental que va a colaborar con un Poder que es único en todo el Estado y que, por lo tanto, en el futuro, aun cuando ya se hubiera culminado el proceso de transferencias (vocablo equívoco), la Administración General del Estado seguirá manteniendo determinadas competencias que las Comunidades Autónomas nunca podrán asumir. Así pues, en este proceso deberán tenerse en cuenta los límites que se establecen en la Ley Orgánica 19/2003, que, a su vez, los toma de los que se establecen en los arts. 149. 1, 5ª y 148 y 152 de la Constitución Española. 4.1.1. Culminación de la organización piramidal Suscitado tangencialmente al analizar el principio de organización de la jerarquización, la nueva estructuración de la carrera del secretariado judicial ha creado la exigencia, olvidada hasta el trámite del Senado, de crear a través de la Ley Orgánica 19/2003 una figura específica que culminara la pirámide de la organización jerarquizada. La cúspide de la pirámide se establece en la Disposición Adicional 9ª del citado texto legal, en lo que constituye un precedente normativo anómalo, pues la organización de cada ministerio se establece, no en una ley, sino en su propio Decreto de Organización, que suele dictarse al principio de cada legislatura o como consecuencia de un cambio de Gobierno. 20 Con independencia de este matiz, la nueva organización establece en la citada Disposición, que “en la estructura del Ministerio de Justicia existirá un órgano encargado de la dirección y coordinación de los Secretarios de Gobierno y del resto de secretarios judiciales, cuyo titular se denominará Secretario General de la Administración de Justicia”. Es decir, se crea un órgano de dirección y coordinación de todos los órganos de dirección (Secretarios de Gobierno) y del resto de los miembros de la carrera del secretariado. Sin embargo, como en tantas ocasiones, aquellas cuestiones que se establecen vía enmienda en la Cámara Alta, no encuentran un acomodo adecuado en la práctica y, así, lo que para los ideólogos de la figura suponía la traslación de la figura del Fiscal General del Estado como culminador de la jerarquización de la carrera de la que toma el modelo, en el caso de la carrera del secretariado judicial no ha tenido un reflejo práctico, hasta el punto de que más de nueve años después, la figura sigue sin crearse y su cometido ha sido encomendado sucesivamente a Subdirectores Generales o a Directores Generales, pero ni se ha incorporado de manera definitiva al organigrama del Ministerio de Justicia, ni se ha configurado una auténtica culminación de la carrera, ni a quienes han ostentado las competencias se les ha dotado de la categoría de Subsecretario, como se requiere en el precepto regulado en el art. 16 de la Ley de Ordenación y Funcionamiento de la Administración General del Estado. De cualquier forma, el principio de organización de jerarquización, por imperativo legal, culmina en el Ministerio de justicia. ¿Qué supone esa culminación en la práctica? Fundamentalmente la dependencia orgánica de los integrantes de la carrera del secretariado judicial de esa figura nonata y, sobre todo, la posibilidad de poder impartir instrucciones y directrices para el mejor funcionamiento, en cumplimiento del principio organizativo de coordinación. Esta competencia no puede ser asumida 21 por las Comunidades Autónomas, como consecuencia del límite legal que se establece en el art. 440 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; sin embargo, sobre este particular no hemos de olvidar, principalmente a la hora de pensar en los detractores de la reforma, que esas instrucciones y directrices en ningún caso podrán afectar a la fe pública judicial ni a la ordenación e impulso procesales, ex arts. 452. 1 y 465. 8 de la Ley Orgánica del poder Judicial, pues, para estos cometidos, los secretarios judiciales estarán sujetos al principio de independencia. 4.1.2. Dotación de la Unidades Procesales de Apoyo Directo Según se establece en los arts. 11 y ss de la Ley de Planta y Demarcación, el Ministerio de Justicia mantiene la compentecia de dotar a las Unidades Procesales de Apoyo Directo, sin perjuicio de que previamente a fijar esas dotaciones deba oír al Consejo General del Poder Judicial y a las Comunidades Autónomas con competencias transferidas. De igual manera, esta competencia parece razonable mantenerla residenciada en el Ministerio de Justicia, si tenemos en cuenta que estas nuevas oficinas son las directas herederas de los actuales Juzgados y Salas o Secciones de Tribunales (art. 437. 2 de la LOPJ) y las competencias para modificar la dotación de estos órganos en estos momentos corresponde al Ministerio de Justicia (art. 29 de la LOPJ). En el año 2005 se dictó la Orden Ministerial que está en vigor en estos momentos, aunque con toda probabilidad se modificará en un futuro próximo, y responde a la siguiente composición: un juez (tres o cinco magistrados en caso de Salas o Secciones) un secretario judicial compartido entre dos unidades, dos miembros del cuerpo de gestión procesal, dos del de tramitación y un miembro compartido del cuerpo de auxilio judicial. Por razones de proximidad, añadiré que tanto la Audiencia Nacional como el Tribunal Supremo quedaron 22 excluidos de esta inicial regulación, a pesar de lo cual la Audiencia Nacional ha sido elegida como una de las nueve experiencias piloto para la puesta en marcha del nuevo modelo. 4.1.3. Competencia sobre recursos humanos y materiales En materia de recursos humanos y materiales, el Ministerio de Justicia sigue manteniendo las competencias respecto de aquellos territorios autónomos que aún hoy no han asumido las competencias en materia de Justicia, y que se reducen a las seis comunidades autónomas por transferir y a las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Esto hace que en estos territorios las competencias orgánicas y funcionales sean asumidas por el Ministerio de Justicia a través de las Gerencias Territoriales y de los secretarios judiciales, respectivamente. 4.1.4. Función inspectora La función inspectora viene atribuida al Ministerio de Justicia desde el momento en que los Secretarios de Gobierno tienen encomendada esta función y están configurados como altos cargos del citado Ministerio. Con una redacción tremendamente alambicada, se establece en el art. 465. de la Ley Orgánica del Poder Judicial que será competencia de los Secretarios de Gobierno “ la inspección de los servicios que sean responsabilidad de los secretarios judiciales de su respectivo ámbito competencial, sin perjuicio de la que corresponda al Consejo General del Poder Judicial, a las Salas de Gobierno o, en su caso, al Presidente del Tribunal o de la Sala respectiva”. He utilizado la palabra alambicada porque da la impresión de que el legislador de 2003 trató de contentar a todos y no escandalizar a nadie al introducir la función inspectora como competencia de los Secretarios de Gobierno, pero en 23 realidad ha dejado una redacción expuesta a la interpretación, por ambigua, lo que en el futuro es probable que sea una fuente de conflictos. A la vista de lo anterior ¿en qué se ha de concretar esta función? Aparentemente la Ley Orgánica 19/2003 ha pretendido deslindar lo administrativo de lo jurisdiccional dentro de la Administración de Justicia, por lo que parecería lógico pensar que a los Secretarios de Gobierno y, por ende, al Ministerio de Justicia le correspondería la función de inspeccionar los servicios al frente de los cuales estuviera un secretario judicial, es decir los servicios comunes. Sin embargo, no es del todo evidente este cometido, pues si tenemos en cuenta que la inspección en general de Tribunales le corresponde al Consejo General del Poder Judicial, que la inspección delegada a los Presidentes del Tribunales Supremo, Audiencia Nacional o Tribunales Superiores de Justicia respectivos y que la inspección inmediata de los distintos órganos jurisdiccionales a los Presidentes de los Tribunales, podría pensarse que estos habían quedado excluidos de cualquier posibilidad de inspeccionar algo que fuese más allá de las Unidades Procesales de Apoyo Directo. No tengo tan claro que así sea, sobre todo cuando nos referimos a los Servicios Comunes de Tramitación, donde, por más que se empeñe el legislador en la Exposición de Motivos de las reformas de las leyes procesales, no cabe duda de que se gestionan funciones propias de la potestad jurisdiccional, y así lo ha asumido la Inspección del Consejo General del Poder Judicial desde el momento en que considera que no se la puede excluir de la inspección de estos espacios. Desde mi punto de vista, tengo dudas razonables de que pueda excluirse de la inspección de los Servicios Comunes de Tramitación al Consejo General del Poder Judicial y encomendárselo como función única al Secretario de Gobierno, si tenemos en cuenta que la supremacía jerárquica en la que podría ampararse esta función inspectora no alcanza a la fe pública ni a la 24 ordenación e impulso procesales, y es evidente que en los espacios citados sí entrarán en juego esas funciones. De cualquier forma, la función inspectora se materializará en tres competencias principales: a) La inspección de los servicios que estén a cargo de los secretarios judiciales de su jurisdicción. b) La incoación de expedientes disciplinarios y, en su caso, la imposición de la sanción de apercibimiento, y c) La designación de los secretarios judiciales que hubieran de instruir los expedientes disciplinarios, así como los que hubieran de ejercer de secretarios del expediente. 4.1.5. Las Unidades Administrativas Reguladas en el art. 439 de la LOPJ, las Unidades Administrativas estarán destinadas a prestar los medios humanos y materiales que le correspondan al Ministerio de Justicia, en este caso, o a las CCAA, como veremos. En concreto se define este tipo de unidades en el citado artículo, en su punto 1 de la siguiente manera: “… sin estar integradas en la oficina judicial, se constituyen en el ámbito de la organización de la Administración de Justicia para la jefatura, ordenación y gestión de los recursos humanos de la oficina judicial sobre las que se tienen competencias, así como sobre los medios informáticos, nuevas tecnologías y demás medios materiales”. Adviértase que el precepto se refiere al ámbito administrativo de la Justicia, es decir, a lo que la STC 56/1990 denomina “administración de la Administración de Justicia” o, lo que es lo mismo, al ámbito que les es propio al Ministerio de Justicia y a las CCAA que hayan asumido las competencias sobre esta materia. Esta tesis se ve reforzada por lo que se viene a regular en el citado art. 349. 2 de la LOPJ, donde se afirma que el establecimiento y organización de estas unidades serán competencia del Ministerio de Justicia o de las CCAA con competencias asumidas. Pero es más, en esa misma línea, en el punto 3 de ese mismo 25 precepto se abre la posibilidad de que los funcionarios que presten servicio en estas unidades puedan pertenecer a los cuerpos funcionariales de la Administración Civil. A pesar de recogerlo en este apartado, considero que no tiene mucho sentido que en la regulación de las Unidades Administrativas éstas hayan sido incorporadas a la definición de los espacios, en concreto a través de la oficina judicial. No parece tener ningún sentido, pues estas unidades, en todo caso, dan una cierta cobertura a las oficinas judiciales auque no forman parte de las mismas, ya que no tienen cabida dentro de la definición de oficina judicial, establecida en el art. 435. 1 de la LOPJ, por lo que hubiera sido más adecuado haberse recogido en esta ley una mera remisión y haber dejado su regulación para una ley específica. 4.2 LA PARTICIPACIÓN DE LAS CC.AA. EN EL DESARROLLO DE LA NUEVA OFICINA JUDICIAL Es habitual que a la hora de referirnos a las competencias que las Comunidades Autónomas ostentan echemos mano de la expresión transferencias, como si se tratase de unas competencias que, siendo propias de la Administración General del Estado, ésta las transfiriera de manera graciosa y por voluntad propia, cuando en realidad se trata de unas competencias que son propias de las Comunidades Autónomas y que la Administración General del Estado ha mantenido, heredadas de una concepción centralista del Estado propia de la etapa preconstitucional, pero que, a través de los Estatutos de Autonomía y mediante el mecanismo de la cláusula subrogatoria, deberían haber asumido las Comunidades Autónomas con independencia de la voluntad del Ejecutivo central. 26 Dicho lo anterior, en materia de Administración de Justicia en estos momentos, como ya ha quedado expuesto anteriormente, once Comunidades Autónomas han asumido las competencias, si bien en la actualidad ninguna de ellas ha ido más allá de iniciar los trabajos de estudio sobre el nuevo modelo, pero estando expectantes del resultado de las nueve experiencias piloto que el Ministerio de Justicia ha puesto en marcha. 4.2.1. Competencia sobre recursos humanos y materiales Sobre este particular no hay nada más que añadir a lo expuesto sobre la misma materia respecto del Ministerio de Justicia, pues las once Comunidades Autónomas incluso se han organizado de forma paralela a lo que ha hecho el Ministerio de Justicia, creando sus Gerencias autonómicas para gestionar los recursos materiales y humanos en sus respectivos territorios. No obstante, sí añadiré que teniendo en cuenta la doble dependencia (orgánica y funcional) de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, considero necesario dejar patente que esta competencia de las Comunidades Autónomas se concreta en los siguientes puntos: a) Dependencia orgánica de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia que prestan sus servicios en la propia Comunidad. b) Determinar la necesidades que sobre este personal pudiera haber en su territorio y elevar propuesta de aumento de plantillas al Ministerio de Justicia. c) Nombrar funcionarios interinos en caso de necesidad, mientras se cubren las vacantes. d) Ostentar las competencias en todas las materias estatutarias y régimen jurídico que se comprende en la selección, formación inicial y continuada y jornada laboral (horario laboral) del personal al servicio de la Administración de Justicia destinado en su territorio. 27 4.2.2. Competencia sobre la demarcación judicial Complementaria de la planta judicial, a la que nos referiremos en el apartado posterior, la competencia sobre la demarcación judicial encuentra acomodo constitucional en el art. 152. 1 II de la Constitución Española, al afirmarse en este precepto que “en los estatutos de las Comunidades autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio.” Como consecuencia de esta previsión constitucional hay estatutos de autonomía que fijaron como competencia propia el establecimiento de la demarcación territorial del Poder Judicial en su Comunidad Autónoma. Sin embargo, la realidad normativa es otra y, así, las demarcaciones judiciales correspondientes a cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia vienen delimitadas por el precepto antes citado; pero es más, en el caso de las delimitaciones de las demarcaciones provinciales no existe disponibilidad alguna por parte de las Comunidades Autónomas, por estar vedado en el art. 141. 1 de la Constitución. Así lo ha fijado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional cada vez que ha tenido ocasión (por todas SSTC 10/1982 y 97/1989), de forma que todas estas cuestiones quedan excluidas de los estatutos de autonomía para encontrar acomodo en la Ley Orgánica del Poder Judicial, donde se establece un mecanismo de fijación de la demarcación judicial en el que el camino lo inicia y finaliza el Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia, donde las Comunidades Autónomas tienen un papel importante de audiencia, pero es el Ministerio de Justicia quien lleva al Parlamento el proyecto que determinará definitivamente la demarcación judicial de todo el territorio nacional. Una vez más y amparado en la doctrina del Tribunal Constitucional vuelve a surgir la idea de la homogeneidad del modelo en todo el territorio nacional. 28 Es importante esta competencia teniendo en cuenta que de esta demacración dependerá el establecimiento de las nuevas oficinas judiciales. 4.2.3. Competencia de informe sobre la planta judicial Esta competencia es exclusiva del Estado, pero las Comunidades Autónomas asumen competencia consultiva (art. 149. 1, 5ª de la CE), según dejó establecido el Tribunal Constitucional en su sentencia 56/1990. Sobre este particular, las Comunidades Autónomas no podrán ir más alla de la mera participación vía informe previo al establecimiento de las dotaciones en las Unidades Procesales de Apoyo Directo. 4.2.4. La creación de servicios comunes Posiblemente sea lo más novedoso de la nueva regulación, según la cual los nuevos servicios comunes que se enumeran en el art. 437. 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial pasan a constituir una competencia propia de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias en materia de Administración de Justicia, de manera que para la creación de cualquiera de esos servicios comunes u otros que pudieran crearse en el futuro, serán éstas quienes tengan plena autonomía, con la limitación de la homogenización a la que haré referencia posteriormente. En efecto, por primera vez en la Ley Orgánica del Poder Judicial se regulan unos espacios en los que se van a desarrollar los servicios que presta la Administración de Justicia y cuya competencia va a corresponder a las Comunidades Autónomas, buscando sin duda la corresponsabilidad de las Administraciones. Sin embargo, en los supuestos de servicios comunes en los que se vayan a desarrollar las funciones denominadas procesales, Servicios 29 Comunes de Tramitación Procesal, las Comunidades Autónomas deberán contar con el informe favorable previo del Consejo General del Poder Judicial. es más, como veremos en el último apartado, este órgano de gobierno del Poder Judicial podrá establecer con carácter previo pautas generales de homogeneidad para todos los servicios comunes de esta naturaleza que se implanten en todo el territorio nacional (art. 438. 7 de la LOPJ). Esta nueva regulación ha venido a invertir los términos hasta ahora existentes, de forma que mientras que hasta ahora eran las Comunidades Autónomas las encargadas de emitir informe previo para que, posteriormente, decidieran el Consejo o el Ministerio, con esta regulación son aquéllas quienes resolverán y estos quienes informarán previamente. 4.2.5. Coordinación y participación de las funciones Pero la nueva regulación ha querido ir más allá, de modo que el legislador de 2003 se decantó por que las Comunidades Autónomas fueran algo más que unos meros espectadores que asumen el pago de los salarios de los funcionarios transferidos terminando ahí su participación. En este sentido, las Comunidades Autónomas tendrán acceso en igualdad de condiciones a la estadística judicial, incluso dentro de la Comisión Nacional de Estadística éstas tendrán un representante elegido entre todas las que hubieran asumido competencias en materia de Justicia. De este conocimiento y con la colaboración que los secretaros judiciales deben prestarles, las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, podrán ejercer las funciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial las encomienda, y que respecto a los secretarios judiciales se concretan en: a) Participar en la designación de los Secretarios de Gobierno, mediante la elevación al Ministerio de una propuesta. b) Podrán instar del correspondiente Secretario de Gobierno que dicte instrucciones de obligado cumplimiento para 30 los secretarios judiciales del respectivo territorio. c) Participarán en la designación de los Secretarios Coordinadores Provinciales mediante su informe sobre la propuesta del Secretario de Gobierno. d) Podrán promover la incoación de los expedientes disciplinarios que pudieran corresponder a los secretarios judiciales de su territorio. Todas estas funciones tendrán una enorme trascendencia en la nueva configuración de la oficina judicial. 4.2.6. Las Unidades Administrativas No considero necesario volver a repetir lo ya expuesto en el apartado 4.1.5 de este trabajo, que es aplicable a éste, simplemente añadir que en este caso es competencia exclusiva de las CCAA la puesta en funcionamiento de las Unidades Administrativas, y que el personal que preste servicios en las mismas podrá pertenecer a los cuerpos funcionariales de la respectiva Comunidad. 5. LA INTERVENCIÓN DEL CGPJ EN EL ASEGURAMIENTO DE UN MODELO HOMOGÉNEO De la implantación del nuevo modelo organizativo no podemos excluir al órgano de gobierno del Poder Judicial, de manera que este órgano constitucional deberá participar directamente en el diseño y concreción del nuevo modelo. En efecto, con independencia de las facultades de informe previo, aunque no vinculante, que el Consejo General del Poder Judicial seguirá manteniendo, y de las que hacen referencia a la inspección de tribunales e 31 informes previos que ya posee en estos momentos, en el terreno de la implantación del nuevo modelo este órgano constitucional está llamado a jugar un papel importante. Dos van a ser los campos de actuación del Consejo General del Poder Judicial en la implantación del nuevo modelo de oficina judicial: 5.1 LOS SERVICIOS COMUNES DE TRAMITACIÓN. Si nos atenemos al texto de la Ley (art. 438. 3 II de la LOPJ) “podrán crear servicios comunes procesales que asuman la ordenación del procedimiento u otras funciones distintas a las relacionadas en este número, en cuyo caso, será preciso el informe favorable del Consejo General del Poder Judicial”. Se configura así el trámite de informe del citado órgano de gobierno como un requisito imprescindible, de forma que, antes de crear un servicio común de tramitación procesal, el Ministerio de Justicia o las Comunidades Autónomas que ostenten la competencia en materia de Justicia deberán previamente contar con el informe favorable del Consejo General del Poder Judicial, de modo que no servirá el mero informe, sino que, además de haberlo emitido, deberá no haberse opuesto en él a la creación del citado servicio común. 5.2 LA HOMOGENEIDAD DE LOS SERVICIOS COMUNES. Dos son las características que en la Ley Orgánica del Poder Judicial se fijan para el establecimiento de las nuevas oficinas judiciales: homogeneidad y flexibilidad. En el caso de la homogeneidad, se establece en el art. 435. 2 de la LOPJ que “la estructura básica de la oficina judicial, que será homogénea en 32 todo el territorio nacional como consecuencia del carácter único del Poder al que sirven, ………”, para añadir a continuación en el art. 438. 7 del mismo texto legal que “el Consejo General del Poder Judicial podrá establecer criterios generales que permitan la homogeneidad en las actuaciones de la misma clase en todo el territorio nacional que en ningún caso podrán incidir en el ejercicio de la función jurisdiccional o en las competencias de las Administraciones públicas en el ámbito de la Administración de Justicia”. ¿Supone este mandato que todos los servicios comunes deben ser idénticos? ¿Quiere ello decir que la ley se decanta por modelos clónicos? Francamente, creo que no. En primer lugar, en el primero de los preceptos se ha de conjugar necesariamente los dos criterios que se recogen en el mismo, de manera que además de ser homogéneos deben ser flexibles, porque así se establece en el precepto, y la flexibilidad vendrá dada por la conjugación de los dos tipos de oficinas incardinadas en la denominación oficina judicial (servicio común y unidad procesal de apoyo directo) por lo que verdaderamente se está regulando en el primero de los preceptos es una situación que puede ser diferente, siempre y cuando el servicio que se preste sea homogéneo en todos ellos. Es decir, no importa el modelo por el que la respectiva Administración competente opte, pero sí que al final el servicio sea homogéneo. Así pues, podemos afirmar que de la conjugación de los dos elementos citados, el resultado es totalmente contrapuesto a la idea de identidad en la organización, por lo que resulta evidente que el legislador de 2003 no pretendió establecer un modelo clónico para todo el territorio nacional, pero ni siquiera dentro de un mismo territorio autonómico, pues resulta evidente que no puede establecerse un mismo modelo de servicio común de tramitación para un proceso oral que para otro escrito, por citar un ejemplo. Una vez sentado este criterio, no va a dejar de ser conflictiva la aplicación del precepto regulado en el art. 438. 7 de la LOPJ, y así ha quedado 33 acreditado sobradamente en las maniobras llevadas a cabo por el anterior Consejo General del Poder Judicial que, al final, no pudieron culminar en la promulgación de un Decreto de homogeneización, a pesar de que se trabajó con varios borradores. En efecto, se establece en el precepto que el Consejo General del Poder Judicial “podrá” establecer estas pautas. Es decir, se utiliza en el precepto el potestativo en lugar del imperativo, de manera que no es obligatorio que el órgano de Gobierno del Poder Judicial deba hacerlo. Este criterio contradice la actitud del anterior Consejo, desde el momento en que pretendió dictar esas pautas de forma imperativa y antes de iniciarse el desarrollo de la nueva regulación. A lo anteriormente expuesto cabe añadir que el Consejo General del Poder Judicial, a la hora de dictar estas pautas de homogeneización, cuenta con dos límites importantes. En primer lugar con lo que parece razonable, que es la independencia del ejercicio de la potestad jurisdiccional, de modo que este órgano de gobierno al establecer estas pautas no podrá traspasar con las mismas ni coartar el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Pero el Consejo en el ejercicio de esa competencia también cuenta con otra limitación novedosa, y es que tampoco podrá incidir en las competencias administrativas, encomendadas actualmente al Ministerio de Justicia o a los diferentes Comunidades Autónomas que hubieran asumido las competencias en materia de justicia. Resulta evidente que en la configuración territorial y administrativa de España, las Comunidades Autónomas están en su derecho de procurar para sus administrados el mejor servicio de justicia que les sea posible, lo cual puede chocar con una posición imperativa y homologadora que pudiera partir del Consejo General del Poder Judicial. 34 Es posible que la única solución para evitar este tipo de conflictos, que ya se produjeron en su momento, pase por dictar unas pautas elementales y dejar bastante margen de maniobra a las Comunidades Autónomas. 35