Conpes - DNP Departamento Nacional de Planeación

Documento
Conpes
3263
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
GARANTÍA DE LA NACIÓN A LA EMPRESA SERVICIO AÉREO A
TERRITORIOS NACIONALES –SATENA- PARA LA CONTRATACIÓN
DE UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO HASTA POR US$ 40.0
MILLONES DESTINADOS A LA ADQUISICIÓN Y ADECUACIÓN DE UN
AVIÓN DE TRANSPORTE PARA EL SERVICIO DE LA PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio de Defensa Nacional
DJS-SSD-DNP
Versión aprobada
Bogotá, D.C., 19 de enero de 2004
1.
INTRODUCCIÓN
Este documento presenta a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES- el otorgamiento de una garantía de la Nación a la Empresa Industrial y Comercial del Estado
SERVICIO AEREO A TERRITORIOS NACIONALES -SATENA- para contratar operaciones de crédito
público hasta por US$ 40.0 millones, para la adquisición de un avión de transporte destinado al servicio
de la Presidencia de la República.
2.
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
Mediante los documentos CONPES 2749, 2872 y 2907 de diciembre 15 de 1994, agosto de 1996
y febrero de 1997, respectivamente, se aprobó la realización de los mantenimientos al Fokker 28 que
presta servicio a la Presidencia de la República. En dichos documentos se planteó la necesidad de adquirir
una aeronave que sustituyera el actual avión presidencial. Así mismo, el 23 de abril de 2002 el Consejo
Nacional de Política Económica y Social aprobó el documento CONPES 3161 “Adquisición de un avión
de transporte de pasajeros para el servicio de la Presidencia de la República”.
La compra de un avión presidencial obedece a la necesidad de reemplazar el avión Fokker 28 (F28) de la Fuerza Aérea Colombiana (FAC) que desde 1971 es utilizado para los desplazamientos del
Presidente de la República. Actualmente, por los años que lleva en servicio la aeronave, ésta presenta
grandes limitaciones frente a los requerimientos de un avión presidencial, a pesar de que ha sido sometida
a todos los servicios de mantenimiento ordenados por el fabricante y se le han realizado actualizaciones a
los sistemas de comunicación y navegación.
Para efectuar viajes prolongados, el Presidente recurre al Boeing 707 de la FAC adquirido en
1983. Sin embargo, esta aeronave no cuenta con la configuración adecuada para realizar misiones de
traslado del Primer Mandatario, ya que su función principal es el reaprovisionamiento en vuelo de los
aviones de combate y el transporte pesado de pasajeros y carga. De otra parte, el empleo del Boeing 707
como avión presidencial afecta la realización de misiones de combate por parte de la FAC. Igualmente,
tampoco cumple con las normas ambientales exigidas por la Aeronáutica Civil Colombiana y la Aviación
Civil Internacional1, dado que sus índices de ruido en el tramo de despegue y aterrizaje sobrepasan los
1
En la actualidad el avión presidencial no respeta los niveles máximos de ruido previstos en el artículo 1 del anexo 16 del
Convenio de la Aviación Internacional.
1
límites autorizados en Norteamérica, diferentes países de Europa y Asia, lo cual restringe su operación
internacional2.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que el F-28 no posee la autonomía de vuelo suficiente
para efectuar viajes de más de cuatro horas3, debiendo realizar varias escalas técnicas en la mayoría de
ocasiones en que se utiliza en viajes al exterior. Aparte de esto, debido a la antigüedad de la aeronave, en
varias ocasiones se han presentado fallas imprevisibles que han obligado al desplazamiento del Presidente
en aviones comerciales, cuya disponibilidad de vuelos es muy reducida en términos de destinos,
frecuencias y horarios, dificultando la implementación del esquema de seguridad del Jefe de Estado.
De esta manera, resulta necesario adquirir un avión para el servicio del Presidente de la
República, con el fin de reemplazar el que se encuentra actualmente en servicio.
3.
DESCRIPCION DEL PROYECTO
Mediante el proyecto se pretende adquirir a través de SATENA, mediante una operación de
crédito, una aeronave de transporte de pasajeros tipo Boeing BBJ 737 para el Presidente de la República y
su gabinete, que cumpla con los criterios de confiabilidad, eficiencia y versatilidad que exige el cabal
desarrollo de las funciones del Jefe de Estado. Una vez realizada la adquisición del avión, SATENA debe
suscribir un convenio interadministrativo con el Ministerio de Defensa Nacional-Fuerza Aérea
Colombiana, en el marco del cual se reintegren a la empresa los costos de adquisición, operación,
impuestos, seguros, mantenimientos y reparaciones del equipo, con el fin de neutralizar el impacto
contable, fiscal, cambiaria y patrimonial para la empresa, mientras que el avión sea de su propiedad.
El proyecto será financiado con recursos de crédito en cuantía de hasta US$ 40.0 millones, para lo
cual requiere el respectivo concepto favorable por parte del CONPES. El desembolso está previsto para la
vigencia fiscal 2004.
A continuación se especifican los requisitos mínimos que un Comité Técnico de la Fuerza Aérea
Colombiana definió desde un comienzo con relación a la aeronave que se piensa adquirir para la
Presidencia de la República. Estos requisitos se incluyeron en el CONPES 3161 del 23 de abril de 2002.
2
Operar en pistas internacionales con tales niveles de ruido le genera penalidades a la FAC.
3
Cuando la aeronave se configura para el transporte de 30 pasajeros.
2
CUADRO No. 1
REQUISITOS TÉCNICOS MÍNIMOS EXIGIDOS
Fuente: Fuerza Aérea Colombiana
En el marco del mencionado CONPES 3161 y los requisitos en él establecidos, el Ministerio de
Defensa Nacional realizó un estudio de mercado que inició en el mes de octubre de 2002. En ese
momento, la Fuerza Aérea Colombiana analizó varios tipos de aeronaves, proceso en el cuál participaron
compañías de Canadá, Brasil, Francia, Estados Unidos y el consorcio europeo Airbus. Más allá de
consideraciones de precio, el análisis también incluyó factores técnicos adicionales como autonomía de
vuelo, capacidad de transporte de pasajeros, capacidad para operar en la mayoría de los aeropuertos
colombianos, y cumplimiento de las normas ambientales exigidas por la Aeronáutica Civil Colombiana y
la aviación civil internacional. En este sentido, los principales resultados del análisis se encuentran
plasmados en el cuadro No. 2, a continuación.
CUADRO No. 2
ANÁLISIS PRELIMINAR -COMPARACIÓN TÉCNICA DE MODELOS
Fuente: MDN-FAC-Presidencia de la República, procesado DNP-DJS-SSD.
3
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones técnicas, se seleccionaron dos modelos de
aeronaves que cumplían con los requisitos establecidos: el Airbus ACJ-A319 y el Boeing BBJ-737. Esta
evaluación fue avalada por un Comité de Expertos del sector privado que acompañó todo el proceso.
Con base en esas conclusiones, en septiembre de 2003 el Ministerio de Defensa Nacional solicitó
a los Gobiernos Estados Unidos, Alemania, Gran Bretaña, España y Francia presentar un estudio de
mercado al Gobierno Colombiano sobre ambos modelos de aeronaves, con el fin de determinar qué
aeronaves de cada tipo se encontraban disponibles en el mercado.
En una primera instancia, las embajadas de Estados Unidos y Francia (ésta última vocera de los
países que integran el consorcio Airbus) presentaron propuestas con base en aeronaves nuevas, las cuáles
resultaron demasiado costosas para el Gobierno Colombiano. En ambos casos los precios superaban los
US$ 39 millones, sin contar los costos de las adaptaciones requeridas.
Ante este panorama se optó, a través de estas mismas embajadas, por buscar aeronaves de los
mencionados modelos en el mercado de equipos usados, ante lo cuál el Gobierno de los Estados Unidos
presentó ofertas sobre tres aeronaves y los Gobiernos europeos, a través de Francia, presentaron una
propuesta.
Una vez analizadas las preofertas y realizada la evaluación preliminar por parte del Comité
Técnico de la Fuerza Aérea Colombiana, se determinó que el avión ofrecido por el Gobierno de los
Estados Unidos presenta mejores condiciones en términos de la relación precio-calidad, toda vez que sólo
tiene 22 horas de vuelo a pesar de ser un avión fabricado en 1999, tal como se presenta a continuación, en
el cuadro No. 3.
CUADRO No. 3
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS Y ECONÓMICAS DE LAS OFERTAS GOBIERNO - GOBIERNO
Fuente: MDN-FAC-Presidencia de la República, procesado DNP-DJS-SSD.
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Adicionalmente, se tuvieron en cuenta algunas características que hacían de esta opción la más
adecuada, entre ellas el hecho de que cuenta con 6 tanques auxiliares de combustible, lo que garantiza la
posibilidad de vuelos intercontinentales sin escalas, y la vigencia de la garantía por parte del fabricante.
Finalmente, se determinó que en cualquiera de los casos, el avión a adquirir requeriría de una adecuación
interna, de tal manera que quedase en configuración VIP.
Dada la situación de orden fiscal que atraviesa el país, se consideró inicialmente que la mejor
alternativa para el avión presidencial era un leasing operativo, en el cual el canon de arrendamiento se
considera como un gasto de funcionamiento durante la vida del leasing. Esto disminuye el impacto fiscal
toda vez que dicha modalidad de arrendamiento no obliga a ejercer la opción de compra. Sin embargo, al
finalizar el tiempo pactado del leasing la Nación no tendría un avión para la Presidencia de la República.
Debido a las dificultades que imponen las opciones de leasing, se procedió a considerar la
alternativa de compra del avión presidencial. La experiencia del sector seguridad y defensa ha demostrado
que la adquisición de equipos a través de negociaciones gobierno a gobierno genera importantes ahorros y
transparencia. Si bien el equipo ofrecido por el Gobierno de los Estados Unidos goza de las ventajas de
un esquema de esta naturaleza, éste obliga a realizar una compra directa y, en este contexto, no resulta
viable ninguna operación de leasing.
De acuerdo a las fuertes restricciones fiscales que atraviesa el país, y en razón de las limitaciones
presupuestales del sector seguridad y defensa, se dimensionó la conveniencia de realizar la compra directa
a través de una entidad estatal sin que se afectara el presupuesto de inversión de las Fuerzas Militares. En
este sentido, se identificó a SATENA, como empresa industrial y comercial del Estado dedicada al
transporte aéreo y vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, como vehículo idóneo para la compra
directa del avión presidencial, con recursos provenientes de una operación de crédito público o asimilada,
con garantía de la Nación, usuaria final del bien.
4.
JUSTIFICACIÓN DE LA OPERACIÓN
De conformidad con lo anterior, cabe tener en cuenta las siguientes consideraciones que justifican
la operación de crédito a través de SATENA:
•
El presupuesto de inversión del sector seguridad y defensa está sujeto a enormes limitaciones e
inflexibilidades, toda vez que las políticas de fortalecimiento de la Fuerza Pública del actual
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gobierno exigen un flujo de recursos que permitan la adecuada y oportuna dotación y
equipamiento de un pie de fuerza en crecimiento;
•
Los proyectos cuyos recursos podrían redireccionarse para comprar el avión son de alto impacto
estratégico en el mediano y largo plazo, así como de vital importancia para el desarrollo de la
política de Defensa y Seguridad Democrática;
•
Si bien se podrían aprobar vigencias futuras y reintegrar la apropiación de los proyectos afectados
mediante una adición presupuestal en el segundo semestre de la vigencia en curso, cualquier
alteración en la programación de pagos y desembolsos generaría traumatismos en el
cumplimiento de las metas del sector, cuyos procesos contractuales son particularmente
complejos.
5.
CONDICIONES FINANCIERAS DE LAS OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO
Las condiciones financieras bajo las cuales se contratará la operación de crédito por SATENA
serán definidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Crédito Público,
de acuerdo con la modalidad de crédito que se adopte.
6.
RECOMENDACIONES
El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Ministerio de Defensa Nacional recomiendan al CONPES:
1. Aprobar la compra del avión presidencial incluyendo su adecuación para configuración VIP.
2. Aprobar la garantía de la Nación a SATENA hasta por US$ 40.0 millones o su equivalente en
otras monedas, con el fin de financiar la adquisición del avión presidencial, así como los costos y
gastos que demande la misma.
3. Solicitar a SATENA adelantar con carácter urgente las gestiones y trámites necesarios para la
adquisición de dicho avión en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa Nacional, teniendo en
6
cuenta que la Nación tiene plazo hasta el próximo 20 de enero para comunicar al Gobierno de los
Estados Unidos la intención de compra de la aeronave a través de una Letter of Request – LOR.
4. Solicitar al Ministerio de Defensa Nacional-Fuerza Aérea Colombiana suscribir un convenio
interadministrativo con SATENA, cuyos términos permitan reintegrar a la empresa, con criterios
de oportunidad y eficiencia, los costos de adquisición, operación, impuestos, seguros,
mantenimientos y reparaciones del equipo, entre otros. Lo anterior, con el fin de neutralizar los
impactos contable, fiscal y patrimonial en que pueda incurrir SATENA.
a. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto
Nacional, adelantar los trámites presupuestales necesarios en el presupuesto de SATENA
para la adquisición del avión presidencial y apropiar los recursos correspondientes para el
Ministerio de Defensa Nacional-Fuerza Aérea Colombiana, con el fin de garantizar el pago
del arrendamiento y demás gastos y costos en que incurra SATENA por la operación y
mantenimiento de la aeronave adquirida.
b. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto
Nacional adelantar los trámites necesarios para efectuar traslados hasta por un valor de US$
10.0 millones dentro del presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional con tal de financiar
los gastos arriba mencionados. Así mismo, autorizar al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y al Departamento Nacional de Planeación hacer los traslados requeridos dentro del
presupuesto de 2004 para financiar plenamente los gastos previstos.
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