1 el problema del lago de chapala: una propuesta de

EL PROBLEMA DEL LAGO DE CHAPALA: UNA PROPUESTA DE SOLUCIÓN
Carl Anthony Servín Jungdorf (*).
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Ingeniero de Minas y Metalurgista de la
UNAM, estudios de especialización (postgrado) en el Instituto Nacional Politécnico de la
Lorena, Francia. Investigador asociado desde 1989, abocado a resolver problemas de
economía y finanzas del agua. Desde 1983 profesor de asignatura de evaluación de
proyectos, en la Facultad de Ingeniería de la UNAM, a nivel licenciatura y maestría.
José Luis Montesillo Cedillo
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
Dirección del autor principal(*): Paseo Cuauhnahuac 8532, Progreso, Morelos, C.P. 62550, México. Tel.: 01(777)
3193861. e-mail: cservin@tlaloc.imta.mx
RESUMEN
El Lago de Chapala, en México, actualmente ha alcanzado uno de los niveles más bajos de su historia, lo cual está
relacionado con una extracción cada vez mayor. De seguir la tendencia imperante de los últimos cincuenta años se prevé
el agravamiento de la situación, en la cuenca, así se espera que el lago se parta en dos. Las consecuencias ambientales y
económicas aún se desconocen, pero se advierte un fuerte deterioro ambiental y, con ello, la degradación del medio
ambiente en el largo plazo. Salvar el Lago de Chapala sería congruente con una política sustentable, para lo cual se
propone, además de implantar acciones de control para poder distribuir mejor el agua y controlar su extracción,
establecer una reserva estratégica. Esta reserva serviría como garante de un sistema sustentable, la cual puede ser
reguladora de un mercado de agua, generado a partir de la comercialización del volumen del líquido disponible
concesionado a los usuarios, del que se esperaría sea pro cursor de un uso eficiente del recurso así como de una
asignación más eficiente.
Palabras Clave: reserva estratégica, administración, mercado del agua
INTRODUCCIÓN
La intensa explotación de agua en la cuenca Lerma Chapala, aunada a otras acciones humanas y fenómenos naturales
han ocasionado, en los últimos años, una baja continua del nivel de agua en el lago, de continuar esta tendencia se
partirá en dos. La inquietud aumenta ante la imposibilidad de saber cuál será la consecuencia económica y ambiental de
agotar el lago. Los principales eventos que han contribuido al descenso de nivel del lago se diagnosticaron, en este
ejercicio, a partir de un árbol de causa efecto, lo cual permite determinar los hechos de origen del problema y por ende
poder plantear una solución viable.
DIAGNÓSTICO
Para analizar la problemática del Lago de Chapala, se realizó un diagrama o árbol de causas y efectos (véase figura 1),
para el cual se planteó como problema central “El Lago de Chapala se está secando” . A partir de este problema, se
identificaron como principales causas contribuyentes al descenso del nivel del Lago de Chapala, las siguientes:
1.
El ciclo hidrológico, es un problema natural de falta de lluvias y, en consecuencia, de una evaporación mayor. Las
soluciones propuestas han sido de tipo técnico: reforestar, llevar agua de otras cuencas, dejar pasar más agua de las
represas río arriba, dragar el lago, en fin acciones cuyo objetivo es contribuir a compensar las pérdidas del lago
causadas por la evaporación o falta de lluvias.
1
2.
La sobre-explotación, tanto de los escurrimientos superficiales como de los acuíferos pertenecientes a la cuenca.
Este problema es de tipo socioeconómico, la excesiva demanda de agua al río Lerma y al Lago de Chapala, reduce
sustancialmente el almacenamiento de este último. Es evidente que se requiere realizar el correcto balance entre el
agua captada por la cuenca y la que se extrae para diversos usos, con la finalidad de conocer la verdadera dimensión
del déficit disponibilidad – consumo de agua.
La búsqueda de las causas del problema se realizó hasta un tercer nivel, en la figura 1 se plantea como consecuencia del
problema central la posibilidad de llegar a un punto de deterioro irreversible y consecuencias sociales impredecibles por
no actuar oportunamente, además se puede plantear un panorama extremo de cambio climático regional, con un aumento
de temperatura, derivado de la desertificación regional.
El problema
Ciclo
hidrológico
Periodo prolongado de
sequía
Escasez
Evaporación excesiva
Nivel
irreversible
Contaminación del agua
Conciencia
social
Falta de una cultura
de preservación
Libre acceso al
recurso
Uso ineficiente
Evasión del pago de
derechos
Gestión
del agua
El lago de
Chapala se está
secando
Sobrexplotación
Falta de capacidad
administrativa
Padrón de usuarios
incompleto
Falta de información
oportuna y confiable
Impacto
social
Acciones
administrativas
insuficientes e
inoportunas
Corrupción
Figura 1. Problema da la cuenca Lerma-Chapala. Diagrama causa - efecto.
Los elementos que conforman el problema son:
• Una gestión del agua poco eficaz.
• Acciones insuficientes o inoportunas dirigidas hacia la prevención de la sobrexplotación.
• Falta información, o información incompleta, incongruente o inoportuna.
• Corrupción en la inspección y cobro de derechos del agua.
• Un padrón de usuarios desordenado e incompleto.
• Falta de capacidad para supervisar y controlar la extracción.
• Cobro ineficiente de derechos por el uso de agua limpia y descarga de agua residual.
2
•
•
•
•
“Libre” acceso al recurso hídrico.
Uso ineficiente del recurso agua.
Falta de una cultura de uso eficiente del agua.
Contaminación del recurso hídrico, lo cual reduce su disponibilidad.
El orden de esta lista no indica la importancia de cada concepto, en realidad todos interactúan y en ocasiones generan
círculos viciosos.
Estas causas permiten también establecer dos condiciones para que prosperen las soluciones que se propongan:
a)
Que haya disponibilidad del recurso agua. Es decir, que el agua que se precipite en la cuenca, después de su
balance: escurrimiento – filtración – evaporación, sea la suficiente tanto para el consumo agrícola, industrial,
urbano y otros, utilizada en óptimas condiciones, como para garantizar el gasto ecológico sin detrimento del
interés de terceros involucrados y además para tener una reserva con la finalidad de cubrir las necesidades
básicas de la población en caso de escasez extrema.
b) Que se establezcan las condiciones favorables para la colaboración eficaz entre autoridades y sociedad. El
gobierno federal debe asumir su papel como dueño absoluto del recurso y con ello reconocer la responsabilidad
de su salvaguarda y de proteger a terceros de los daños que ésta les pueda causar. Y estar consiente de la
necesidad de hacer uso de todas sus facultades para ejercer su soberanía sobre el recurso, cuando la situación lo
requiera. En suma, la Nación debe ejercer su derecho de propiedad y aplicar su capacidad de excluir del
consumo a los usuarios irregulares, solo así tendrá la capacidad de preservar la cuenca.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN
Para generar un escenario con visión de sustentabilidad, semejante al planteado en la primera condición, se debe
considerar el planteamiento de Colby (Banco Mundial, 1990) para evolucionar hacia un desarrollo sostenible de los
recursos, este concepto obliga a replantear el paradigma actual de protección de los recursos naturales, hacia uno más
evolucionado de manejo de los recursos (figura 2). Este manejo depende del desarrollo tecnológico pero sobre todo del
conocimiento del medio ambiente, en este caso del ciclo hidrológico. La combinación tecnología –medio ambiente
sostenible, debe conducir a una solución de largo plazo que garantice no solamente la preservación del medio ambiente,
sino también de maximizar un resultado económico debido al uso eficiente de los recursos naturales. La siguiente
propuesta de solución se basa en la aplicación de acciones que permitan superar el paradigma de “protección ambiental”,
para pasar al de “manejo de los recursos naturales”, lo cual permitiría a México ubicarse a la altura de otras naciones que
están trabajando en éste sentido, además lo pondría en la antesala del “eco - desarrollo”, paradigma que en esencia
maneja la sustentabilidad ecológica como fin.
ECO - DESARROLLO
MANEJO DE LOS
RECURSOS
PROTECCIÓN
AMBIENTAL
FRONTERA
ECONÓMICA
ECOLOGÍA
TOTAL
Figura 2. Michael E. Colby, evolución de paradigmas hacia un modelo de eco – desarrollo.
3
Michael E. Colby plantea la evolución hacia un modelo en el que economía y ecología (ECO) estén en armonía con el
DESARROLLO, superando una propuesta con alcances limitados de crecimiento económico y protección o gestión
ambiental. Entre las dos visiones extremas, economía y ecología, se ha iniciado una proceso cuyo primer paso es un
concepto egocéntrico de proteger al ambiente, como es el caso de la legislación mexicana actual. El siguiente paradigma
al que se debe aspirar es el de ECO –DESARROLLO, desafortunadamente primero se deberá pasar por el de la gestión
de los recursos, concepto en el cual prevalece la idea del medio al servicio del hombre, pero que se deberá transitar por
él como parte de un esquema de aprendizaje.
En un contexto cuyo paradigma es el “manejo de los recursos”, se plantea la siguiente solución para salvar el lago de
Chapala, el concepto general de esta propuesta es sentar las bases necesarias para que el Estado pueda ejercer el dominio
sobre el recurso como prioridad estratégica para manejar el recurso, se trata de administrar y distribuir el agua
“partiendola” en dos grandes volúmenes (figura 3):
1.
2.
Reserva estratégica nacional, lo cual implica conservar bajo su dominio un volumen tal que garantice: el gasto
ecológico, tomando en cuenta la evaporación del Lago y una reserva para prevenir escasez para el consumo
humano, en caso de sequías prolongadas.
Volumen de consumo, el cual sería el volumen disponible después de estimar la diferencia del volumen total
disponible menos la reserva estratégica. A diferencia de la reserva estratégica éste sería un volumen de agua
variable que dependería de la disponibilidad natural temporal, es decir de la precipitación y la sequía.
Mercado
Co
nc
es
io
Concesionarios:
ne
s
Agricultura, industria,
doméstico y comercial
Vo
lu
Ley
m
en
Control
Ciclo
hidrológico
Balance
hidrológico
R
e
es
a
rv
tr
es
é
at
c
gi
a
Dominio federal
Gasto ecológico
Volumen de emergencia
Figura 3. Esquema del manejo del agua para una cuenca.
4
El primer volumen garantiza el equilibrio ambiental de la cuenca y su sustentabilidad; el segundo, las demandas de los
usuarios del recurso.
El primero, es un volumen cuyos límites (mínimo, óptimo y máximo) se deberán definir técnicamente, en función de las
necesidades ecológicas para preservar el Lago de Chapala y los acuíferos de la cuenca. Por ser reserva nacional, el
Estado lo deberá cuidar celosamente. El segundo, está sujeto a la disponibilidad natural, como puede abundar o escasear,
se propone liberarlo a las fuerzas del mercado. Entonces, será importante que el gobierno garantice las condiciones que
generan un mercado. Entre otras, las más importantes, son:
•
•
•
•
Eliminar el “libre” acceso al recurso.
Dimensionar su disponibilidad sujeta a los intereses regionales.
Regularizar el dominio del recurso.
Normar o reglamentar el dominio.
Estos conceptos se deben interpretar de la siguiente manera:
Eliminar el libre acceso al recurso. Mientras las personas puedan perforar pozos y sacar el agua que deseen, sin ningún
o escaso control, afectarán el balance hidrológico, pero sobre todo el recurso no tendrá un valor económico desde el
punto de vista del mercado, y con ello los costos de oportunidad relacionados con la escasez del agua serán inexistentes.
Es deseable, para hacer funcionar adecuadamente un mercado del agua, que aquellos usuarios con derechos para
explotar el recurso no tengan competencias desleales o ilegales. No basta con dar la concesión, se debe controlar el
volumen por extraer y evitar las extracciones ilegales.
Instrumentar acciones como inspección, medición de la extracción, medidores de energía consumida (limitarla, con un
interruptor a la requerida para extraer el volumen máximo concesionado), adquisición de equipo en función del volumen
concesionado, clausura de pozos o tomas ilegales, castigos y multas para aquellos que violen las reglas (romper o
amañar medidores, perforar pozos clandestinos, explotar en demasía, son acciones que se deben penalizar) estas, y otras
ideas, deben coadyuvar al éxito del mercado.
Dimensionar su disponibilidad a los intereses regionales. El Estado deberá definir cuál es el volumen por liberar, en
este caso las concesiones deben amparar un volumen en función de lo disponible, la suma de todas deberá ser menor o
igual al volumen total por liberar. Otros aspectos necesarios de analizar y reglamentar, para aclararlos, son: en qué
momento recargar acuíferos y en cuál utilizar las reservas estratégicas; a quién se le dará preferencia para extraer estas
reservas, hasta qué volumen, durante cuánto tiempo, etc.
En este caso, es claro, que aquellos que hagan un uso eficiente les alcanzará su volumen concesionado, pero aquellos
menos eficientes requerirán volúmenes adicionales, por lo cual, ante la imposibilidad de disponer del recurso de sus
pozos so pena a una sanción, deberán recurrir a terceros para conseguirlos, base elemental del mercado.
Regularizar el dominio del recurso. Una acción clave consiste en la depuración del padrón de usuarios, base de un
mercado legal de intercambio tanto de derechos como de volúmenes del vital líquido. Un periodo de regularización para
posteriormente proceder a la eliminación y clausura de pozos y tomas clandestinas, deben ser prioridad para poner orden
en el manejo del agua al nivel cuenca. Es básico contar con la lista completa de usuarios legales del agua; así como el
volumen y destino de uso, elementos de información para establecer las políticas por seguir. Todos los usuarios deben
tener medidor y hacerse responsables de su correcto funcionamiento, deben salvaguardarlo así como atesoran cualquier
otro bien de valor económico.
Normar o reglamentar el dominio. La parte legal es esencial en el sentido de que plantea las reglas del juego, se deben
revisar e incorporar las leyes que dejen claro cuál será el volumen disponible para los usuarios; cómo se repartirá dicho
volumen; evitar la concentración monopólica del bien, por parte de una persona física (considerando su posible
asociación con terceros), revisando aspectos como el volumen máximo que se le pueda concesionar al nivel nacional; el
límite de tiempo de una concesión, la no heredabilidad de la concesión. Se debe legislar para evitar el acaparamiento del
recurso, considerando que una persona física o moral no podrá acumular concesiones por volúmenes exagerados, en el
territorio nacional ya sea de manera directa o indirecta a través de alguna organización social o mercantil. Es necesario
5
también revisar otros aspectos como: qué sucederá con la subexplotación del volumen concesionado, es decir, los
ahorros que haga un concesionario.
El mercado del agua
Para definir un precio del agua se debe establecer un mercado, el cual queda constituido por los oferentes (dueños de una
concesión y el volumen de agua que ampara) y los demandantes, que serán aquellos que requieran el líquido ya sea por
que carecen de una concesión para extraerlo o por que la que tienen les es insuficiente.
El Gobierno sólo intervendrá en el mercado para vigilar que se respeten las leyes, garantizar el dominio y evitar el
“robo”. Para actuar es necesario que estime todos los costos en que incurrirá y recuperarlos a partir del cobro de los
derechos, es decir, los derechos deben servir para cubrir sus costos de operación, es posible pensar que estos derechos
pueden aumentar cuando se requieran recursos para financiar obras de interés colectivo como: sistemas de distribución;
plantas de tratamiento de agua residual; financiar programas de uso eficiente, y programas de inducción a la
colaboración de la sociedad con las autoridades para preservar el vital líquido.
El derecho así estimado es equivalente a los costos de la intervención del gobierno. Este precio será el costo mínimo
para los usuarios del recurso; posteriormente, en un mercado generado por la demanda de cantidades adicionales de
agua, el precio se fijará el costo de oportunidad, bajo un contexto de eficiencia social.
La reserva estratégica servirá como regulador del mercado, en los casos de eventos que conduzcan hacia su
inestabilidad, deberá operar de manera semejante a la reserva monetaria internacional de la Nación.
Propuestas específicas de acción
De manera inmediata se propone atacar el uso ineficiente de agua. La agricultura es el mayor consumidor de agua, pues
utiliza técnicas tradicionales de riego, por lo que se sugiere inducir nuevas técnicas de riego con la finalidad de reducir
los requerimientos de agua por hectárea.
Los mecanismos económicos para financiar estas acciones deberán estar relacionadas con el cobro de los derechos del
agua, los cuales deben cobrarse a través de los módulos o distritos de riego. Se deberá permitir, a los agricultores,
deducir el pago de derechos con las inversiones que ellos realicen para implantar nuevas metodologías de uso eficiente
del agua. Estas metodologías podrían ser financiadas por el Estado, con tasa cero.
Permitir deducir, a partir del pago de los derechos por el consumo de agua, las inversiones que contribuyan al uso
eficiente del agua en las ciudades. En este caso, es deseable modificar la ley para incorporar el “volumen de
subsistencia”, definida como la cantidad mínima requerida por una persona para vivir y garantizar su higiene. Este
volumen debe quedar exento del pago de derechos, sólo se debe cobrar el consumo excedente (Montesillo, 1999). En
este mismo sentido, también se puede pensar en garantizar un volumen exento del pago de derechos para la agricultura.
En un contexto de mercado, cuando las ciudades deseen mayores volúmenes de agua deberán pensar en realizar acciones
tales como: contribuir al financiamiento para mejorar la infraestructura agrícola, con la finalidad de liberar los
volúmenes para ellas, previa negociación con los agricultores, sujeta a las características de la concesión o derechos de
dominio.
Revisar los derechos del agua. La teoría económica señala que un bien homogéneo debe tener un precio único en el
mercado (de la región) , como el agua con cierto rango de calidad, de no ser así los precios diferenciados sólo inducen a
ineficiencias económicas. Como todos son consumidores de un mismo producto, el precio debe ser igual para todos,
visto así, la solución del cobro por el derecho sería equivalente a la división del costo total del Estado, por concepto de
administración del agua menos el gasto público destinado al agua y este resultado entre el volumen total concesionado.
Como esta propuesta implica hacer pagar a los campesinos los derechos por el uso del agua que consuman, esto debe de
ir acompañado de políticas de protección y ayuda, a saber: evitar la importación de productos subsidiados que compitan
con los productos de la cuenca del Lerma o devolverles el pago de los derechos vía la comprobación de la cantidad de
producto entregado al mercado, en este caso la devolución iría en función de la lámina óptima, estimada técnicamente,
6
considerando el método de riego aplicado. Se esperaría, con esta última medida, que los agricultores sean prudentes en
el manejo del agua, pues de ello dependerá el obtener utilidades adicionales, cuando utilicen menos agua que la
requerida teóricamente, es decir por ahorrar agua.
La implantación del pago de una cuota para la preservación ecológica, aplicable a los turistas y ribereños, es otra
propuesta por estudiar, con la finalidad de obtener recursos para financiar acciones dirigidas hacia la preservación del
Lago de Chapala.
Conclusión
Si bien se tienen identificados la sobreexplotación y la sequía como las principales causas del problema, es necesario
hacer los balances hidrológicos que permitan dimensionarlo correctamente, base para proponer acciones específicas y
razonables.
El enfoque económico del problema obliga a plantear el control de la extracción del agua para garantizar el respeto del
gasto ecológico necesario para preservar el Lago. La sugerencia de crear una reserva ecológica de agua, da la
oportunidad de contar con una herramienta de control para generar un mercado de agua. Esta idea puede conducir a la
posibilidad de establecer un “banco de agua”, en el que los ahorros por el uso eficiente del recurso hídrico pudiesen ser
depositados. A este banco podrían recurrir aquellos que desearan comprar volúmenes depositados o también el Estado
para generar una reserva o incrementar su volumen estratégico; en un mercado se pueden emitir certificados, hacer
transacciones a futuro, o subastarse excedentes, pero para esto se requiere crear las condiciones necesarias y generar la
nueva cultura del agua, con la “sustentabilidad” del medio ambiente como fin.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Aguilera Klink F., Pérez Moriana E., Sánchez García J., The social construction of scarcity. The case of water in Tenerife
(Canary Islands), Ecological Economics 34, 233 – 245.
Colby M. E. (1990) Environmental Management in Development, The Evolution of a Paradigms, World Bank,.
Dourojeanni A. (1994) Políticas públicas para el desarrollo sustentable: la gestión integrada de cuencas, CEPAL.
Gonzalez-Villarreal F. y Garduño H. (1994) Water Resources Development, Water Resources Planning and Management in
Mexico, Vol. 10, No. 3.
Ley Federal de Derechos en Materia de Agua (2000) Comisión Nacional del Agua, México.
Montesillo Cedillo J.L. y Puchet Anyul M. (2000) El agua como bien económico y la necesidad de determinar su precio,
Comercio Exterior, Vol. 50, número 3, México, 210-212.
Montesillo Cedillo J.L. (2000)Los municipios y los organismos operadores en México: una forma alternativa de financiar el
saneamiento de agua potable., Federalismo y Desarrollo, No. 68, México, 120-130.
7