Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la

Los caminos
de la participación ciudadana,
el clientelismo y la cultura política
en Huehuetenango
Síntesis interpretativa
Belinda Ramos y Mario Sosa
Los caminos de la participación ciudadana,
el clientelismo y la cultura política
en Huehuetenango
Síntesis interpretativa
Belinda Ramos y Mario Sosa
Guatemala, marzo 2010
La presente edición ha sido posible gracias al apoyo de:
Embajada del Reino
de los Países Bajos
ISBN: 978-9929-554-18-4
© CEDFOG
1ª calle 0-127, zona 1
El Calvario; Huehuetenango
Telefax: 77690474 y 77691108
Correo electrónico: cedfog@intelnet.net.gt y cedfog@cedfog.org
www.cedfog.org
Primera edición
Guatemala, abril 2010
Foto portada: Alba Cecilia Mérida
Foto interiores: Wolfgang Krenmayr y Álvaro Gómez
Diagramación: Departamento de arte de Serviprensa / Evelyn Ralda
Portada: Departamento de arte de Serviprensa / Angela Morales
Revisión textos: Departamento de arte de Serviprensa / Jaime Bran
Este libro fue impreso en el mes de abril de 2010.
La edición consta de 1000 ejemplares en papel bond blanco 80 gramos.
Impresión
Serviprensa, S.A.
3ª. avenida 14-62, zona 1
Telefax: 2232 5424 - 2232 9025
mercadeo@serviprensa.com
Guatemala, Centroamérica
Índice
Presentación
9
Introducción
13
1. El clientelismo político como marco interpretativo del
funcionamiento del sistema político durante el proceso
electoral 2007
1.1 El funcionamiento clientelar del sistema político durante
el proceso electoral 2007: rasgos fundamentales
1.1.1 Centralismo y caudillismo político
1.1.2 El papel de los operadores y liderazgos políticos
1.1.3 La articulación de las redes sociales
1.1.4 Estrategias políticas de los actores en el sistema
clientelar
1.1.5 El transfuguismo político
1.2 Impactos del sistema sobre la organización social y
política en los niveles locales
1.2.1 Fragmentaciones y alianzas sociopolíticas
1.3 Ciudadanía y participación político-electoral durante
las elecciones 2007
1.3.1 Empadronamiento y participación política
electoral el día de las elecciones: dificultades
estadísticas
a) Niveles de empadronamiento
b) El ejercicio del sufragio
c) El voto indígena
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2. Relaciones de poder y participación ciudadana en
el sistema de consejos de desarrollo
2.1 Relaciones de poder en el sistema de consejos a
nivel local
2.1.1 Lógicas en los nuevos gobiernos municipales y
su impacto en el poder local
2.1.2 Cambios en el sistema de consejos con los nuevos
gobiernos
2.1.3 Dinámica política en el ámbito comunitario de
los consejos
2.1.4 Dinámica política en el ámbito municipal de
los consejos
2.1.5 Las consultas comunitarias: hacia nuevas
posibilidades de los consejos en lo local
2.2 Dinámica y relaciones de poder en el sistema de consejos
a nivel departamental
2.3 Los nudos problemáticos para la participación y
la gestión del desarrollo
2.3.1 La imposición de juntas coordinadoras y
presidentes de COCODE
2.3.2 La discrecionalidad en el funcionamiento del
COMUDE
2.3.3 Planificación desdicha
2.3.4 La OMP: entre criterios técnicos y
criterios políticos
2.3.5 El oficialismo clientelar
2.3.6 Las manos de los diputados
2.3.7 El presupuesto impuesto
2.3.8 La reprogramación de obras
2.3.9 Discrecionalidad en la ejecución de obras
2.3.10 Las concepciones desarrollistas e
infraestructurales del desarrollo
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111
2.4. Cultura política y participación ciudadana en
el sistema de consejos
2.4.1 De la cultura política
2.4.2 Del clientelismo y la corrupción
2.4.3 De la participación ciudadana: un eufemismo
3. Las bases patriarcales del sistema político en el contexto
de la sociedad huehueteca
3.1 El patriarcado como principio organizador de las
relaciones de poder
3.2 Expresiones del patriarcado en la vida política del
departamento
3.3 Relaciones y presencia de las mujeres en las
instituciones políticas
3.4 Participación de las mujeres en los cargos
de elección popular
112
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132
137
Bibliografía
141
Siglas
143
7
Presentación
C
omo su nombre lo indica, la presente publicación es un ejercicio
de síntesis analítica, la cual se desprende de la lectura e
interpretación que la politóloga Belinda Ramos y el antropólogo Mario
Sosa hicieran sobre el conjunto de textos publicados por CEDFOG en
20101. Estos textos presentan los resultados de los estudios que sobre
cultura política y relaciones de poder realizaran Alba Cecilia Mérida
y Wolfgang Krenmayr2 al investigar el comportamiento de distintos
actores sociales y políticos durante el proceso electoral 2007 y en su
participación en los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en sus
niveles comunitario, municipal y departamental en Huehuetenango.
Belinda Ramos y Mario Sosa, nos presentan una mirada de conjunto
sobre los fenómenos de la participación ciudadana, el clientelismo y la
cultura política, todo ello como marco interpretativo. El análisis hecho
se constituye en un conjunto de marcadores culturales y políticos que la
sociedad huehueteca ha generado al fragor de los procesos electorales
1
2
Textos publicados: Krenmayr, Wolfgang (2010). Prácticas político-electorales 2007 en Huehuetenango: entre pactos, clientelismo y pocos avances para la democracia electoral, Guatemala, CEDFOG,
Serviprensa. Mérida, Alba Cecilia (2010). Consejos Comunitarios de Desarrollo: Espacios de lucha para las mujeres, Guatemala, CEDFOG, Serviprensa. Mérida A.C. y Krenmayr, W. (2010).
Prácticas de participación ciudadana: Oportunidades y Límites en los Consejos de Desarrollo de Huehuetenango, Guatemala, CEDFOG, Serviprensa. Además, en el análisis interpretativo fueron
tomados en cuenta los textos Observación electoral y análisis de participación directa e indirecta
en las elecciones 2007, estudio de caso de EG-WINAQ, municipio de Santa Eulalia, departamento
de Huehuetenango, elaborado por Wolfgang Krenmayr (2007). Y, Organización y participación:
Experiencias de URNG en Colotenango, de Marta Gutiérrez (2007). Ambos documentos inéditos
de CEDFOG.
Ambos formaron parte del equipo de investigación de CEDFOG durante el periodo de realización de la investigación, 2007-2009. Mérida es antropóloga y Krenmayr es sociólogo.
9
y de participación ciudadana asociada al devenir del manejo de la
cosa pública, desde lo comunitario hasta lo departamental. Lo valioso
del análisis estriba en palpar cómo se entretejen estos dos fenómenos
en apariencia distantes uno del otro. En la síntesis ellos revelan la
existencia de múltiples hilos que entretejen lo comunitario, municipal
y departamental con el regional y nacional, a tal punto que muchas
cuestiones no se entienden sino se visibilizan las manos de los diputados
o el papel de instancias gubernamentales, entidades privadas (como las
constructoras) y determinadas organizaciones políticas.
Un elemento clave analizado a minuciosidad y sobre el cual los
autores de la síntesis interpretativa colocan puntos para la reflexión, es
el referido a la caracterización que asume la participación ciudadana
de mujeres y hombres en los fenómenos estudiados. Resulta alentador
leer cómo los actos de la población no se interpretan únicamente como
actos sujetos a la imposición o manipulación de liderazgos municipales
o incluso nacionales, sino también como actos de voluntad política
donde grupal o más colectivamente, las comunidades discuten y
acuerdan cómo será su participación en las campañas electorales o cuál
será su posicionamiento frente a las decisiones de alcaldes, en cuanto a
la gestión de obras como parte de los consejos de desarrollo. Es decir,
no todo lo que pasa en las comunidades es impuesto, hay atisbos de
resistencia y empoderamiento.
Lo anterior también lo demuestran, cuando analizan la participación
sociopolítica de las mujeres en ambos procesos, el electoral y el de
consejos de desarrollo. Cada vez más las mujeres muestran cómo
han interiorizado su derecho a ser escuchadas y tomadas en cuenta,
no obstante, las bases patriarcales sobre las que se movilizan están
fuertemente asentadas en la cultura de Huehuetenango, limitando así
la ciudadanía plena de las mujeres, tanto mayas, como mestizas.
10
La síntesis y la interrelación que Ramos y Sosa le dan al trabajo de
Mérida y Krenmayr representan un salto cualitativo al pasar de la
exposición y descripción de los fenómenos a la explicación y análisis.
Para CEDFOG la culminación de los estudios y la síntesis interpretativa
ha significado todo un reto, pero vemos con satisfacción cómo hemos
llegado a un buen resultado, porque la sociedad huehueteca tiene hoy
en su haber cuatro textos profusos en datos, descripciones, análisis,
síntesis y explicaciones que hablan sobre lo que significa participar
política y ciudadanamente en los asuntos públicos de las comunidades,
los municipios y el departamento.
Esperamos como siempre que estos textos sirvan para modificar
política y culturalmente las relaciones que establecen los gobernados
y gobernantes en aras de un futuro más transparente donde los
recursos públicos se inviertan en procesos integrales de desarrollo
y las campañas electorales sean la punta de lanza para la buena
gobernabilidad en Huehuetenango.
María Concepción Sáenz
Directora de CEDFOG
Abril de 2010
11
Introducción
E
l presente texto constituye un esfuerzo de síntesis interpretativa de las investigaciones publicadas por CEDFOG en 2010, a
cargo del equipo de investigación conformado por Alba Cecilia Mérida y Wolfgang Krenmayr. Estos estudios abarcaron municipios de
la región norte: San Juan Ixcoy, San Pedro Soloma, Santa Eulalia, San
Miguel Acatán, San Rafael La Independencia y Santa Cruz Barillas
y municipios de la región Huista, integrada por Concepción Huista,
Jacaltenango, Nentón, San Antonio Huista y Santa Ana Huista. Desde la focalización en los procesos municipales también se realizó una
aproximación a ciertas variables procedentes del ámbito departamental y nacional.
La información obtenida de distintas fuentes (alcaldes, funcionarios
públicos en el ámbito local y departamental, líderes comunitarios; Sistema Nacional de Inversión Pública –SNIP–, GUATECOMPRAS, Sistema Integrado de Administración Financiera Municipal –SIAFMUNI–,
entre otras) es la base empírica y analítica de este esfuerzo interpretativo. Es una búsqueda de síntesis e integración propia, basada en los
datos y hallazgos de las investigaciones antes referidas, realizadas por
Alba Cecilia Mérida y Wolfgang Krenmayr.
En esta orientación, en el primer capítulo se hace un análisis del proceso electoral del 2007, a partir del concepto del clientelismo político, que
nos permite explicar e interpretar el funcionamiento del sistema políti-
13
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
co en sus rasgos fundamentales y su impacto en la organización social
y política en el ámbito local. En este marco nos adentramos en el abordaje del centralismo y caudillismo político, el papel de los operadores
y liderazgos políticos, la articulación de redes sociales y estrategias de
los actores que forman parte del sistema clientelar.
En el segundo capítulo se recuperan las principales características de
las relaciones de poder que transcurren a través del sistema de consejos de desarrollo en los ámbitos comunitario, municipal y departamental y algunas de sus condicionantes y determinantes procedentes del
nivel nacional. Para el efecto se toman en cuenta el impacto del cambio
de gobierno municipal y el conjunto de dinámicas, lógicas y nudos,
problemáticas que enfrenta la participación ciudadana y la gestión del
desarrollo a través de este sistema.
En el capítulo tercero se realiza una aproximación al régimen patriarcal
sobre el cual se basa el sistema político en el contexto de Huehuetenango y que condiciona la participación de las mujeres en las instituciones
públicas y en el proceso electoral, especialmente en sus posibilidades
de participar protagónicamente desde cargos de elección popular.
En ambos capítulos se pretende recuperar el conjunto de prácticas y
concepciones que, desde la indagación empírica, permiten caracterizar
la cultura política que se desarrolla en las dinámicas tanto del sistema
de consejos de desarrollo como del político electoral. En este marco
se incorpora, asimismo, el análisis de la participación ciudadana,
tratando de establecer sus alcances y limitaciones en ambos sistemas.
Es indudable que el alcance de este texto se limita al ámbito de Huehuetenango. Sin embargo, es un reflejo de las características que presenta el
sistema político guatemalteco en su conjunto, y que debieran permitir a
los actores interesados en su transformación, tanto en el nivel regional
como nacional, establecer algunas líneas de acción para el efecto.
14
1.
El clientelismo político como marco interpretativo del funcionamiento del sistema político
durante el proceso electoral 2007
Foto: Centro de Votación de Santa Eulalia
1.
El clientelismo político como marco interpretativo del funcionamiento del sistema político
durante el proceso electoral 2007
A
mediados de la década de los años ochenta del siglo XX, se empezaron a crear en el país las bases normativas para la instauración de un sistema político cuyos principios generales se basaron en la
democracia liberal representativa. En materia de organización de los
procesos electorales, de la competencia y de la participación ciudadana mediante procesos y mecanismos políticos institucionalizados, en
1985 se aprueba la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP). Dos
años después, el Congreso de la República decretó la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, como un mecanismo de participación ciudadana en el proceso de planificación de políticas públicas
para el desarrollo de las regiones y las áreas urbanas y rurales; aunque
el sistema de consejos de desarrollo urbano y rural no se instituye en
su base sino hasta 2002, cuando se instauran los consejos de desarrollo
comunitarios, y se introduce el principio de democracia participativa
contenida en los Acuerdos de Paz.
Sin embargo, la LEPP no conllevó por sí misma que en el país se institucionalizara un sistema electoral y de partidos políticos sólido y estructurado, en especial en los niveles departamentales y locales. Múltiples
estudios nacionales e internacionales han puesto de manifiesto que el
sistema político-electoral guatemalteco es uno de los menos institucionalizados en América Latina, caracterizándose entre otros aspectos,
por su centralismo político, ausencia de identidad política-ideológica,
alta volatilidad, alta fragmentación y escasa presencia o implantación
territorial, más allá de los momentos electorales. En esta línea, en 2004
y 2006 se dieron reformas a la LEPP, las que siguiendo a Núñez, estu-
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Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
vieron orientadas al fortalecimiento del sistema electoral y de partidos
políticos, caracterizado por su alta inestabilidad y falta de institucionalidad. (Núñez, 2008:13)
No obstante, más allá de los impactos que dichas reformas tuvieron
en el proceso electoral 2007, cuando se pusieron en práctica, la comprensión del real funcionamiento del sistema político guatemalteco,
requiere transcender el campo normativo de las diversas leyes y disposiciones escritas, en cuanto que éstas sólo regulan, inciden y moldean
un conjunto relativamente pequeño de comportamientos y prácticas
sociales, y abordarlo desde una perspectiva compleja y sistémica. Una
perspectiva que remite al campo de las estructuras sociales, la diversidad de actores y ámbitos en los que éstos interactúan, a redes y relaciones sociales, así como a identidades y culturas políticas en contextos
particulares.
18
El estudio sobre el proceso electoral 2007 en el departamento de Huehuetenango, y las regiones Huista y Norte, evidencian que en contextos como el guatemalteco, donde persiste un Estado débil, se da una
débil institucionalidad estatal en los niveles regional y local, las instituciones públicas siguen teniendo un carácter centralista, y en los que
además persiste una cultura de larga tradición autoritaria, el funcionamiento de la democracia electoral, ocurre y es posible en los ámbitos
locales, micro-regionales y departamentales por la existencia de un
sistema “extraoficial”, “informal”, real y funcional, que se impone al
sistema político formal, normado en leyes y disposiciones. En la literatura, este tipo de sistema, institucionalizado, que articula prácticas y
actores formales e informales, es conocido como clientelismo político,
esto es un sistema de intercambio de favores, bienes materiales y simbólicos o servicios públicos a cambio de apoyo político-electoral, en el
que por un lado están aquellas personas, grupos y clases que detentan
el poder político y ejercen cargos dentro de la administración pública,
o influyen en la misma, mientras que por otro lado se encuentra la
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
clientela, en la terminología moderna la ciudadanía, individual y colectiva; en ocasiones esta última alude a comunidades enteras. El clientelismo, como sistema político, no es anterior ni posterior al sistema formal
o normado desde mediados de los años ochenta, sino que se desarrolla
paralelamente.
En términos generales, el clientelismo político es una relación de intercambio que en su forma simple involucra a dos actores, el que otorga
los bienes, servicios o favores, y el que los recibe. Sin embargo, con su
desarrollo y arraigo, adquiere una estructuración compleja y pasa a
formar parte de la cultura política y la estructuración de una sociedad.
Involucra a la mayoría de las instituciones del Estado, los partidos políticos, los funcionarios públicos, las empresas, las ONG y fundaciones, a la mayoría de los individuos, grupos sociales y ciudadanos, a
través del establecimiento de relaciones y redes sociales clientelares
complejas. Estas redes, asimismo, no son perdurables o fijas, sino que
se caracterizan por su gran dinamismo; de ahí que a menudo es difícil
describir el fenómeno.
Por otro lado, en el clientelismo político el intercambio no ocurre a partir de relaciones, recursos culturales y materiales (capital social, simbólico o económico) simétricos o iguales, sino desiguales en el marco
del campo estructural clientelar. En realidad las relaciones sociales que
se dan entre los diversos actores que intervienen en el sistema clientelar, son de poder y dominación. Según Pérez, el clientelismo es un
intercambio de favores, bienes y servicios de parte de líderes políticos
partidarios por su apoyo y lealtad política por parte de la ciudadanía
y comunidades, que en esta relación adquiere un carácter de clientes
(Pérez, 2008:11). Para Trotta (2003:24), el clientelismo político es un
mecanismo de dominación y sujeción política operado por sujetos, que
ocupan un lugar jerárquico superior en la relación, que se identifican
como patrones, los que brindan recursos instrumentales (bienes, servi-
19
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
cios, influencias) a cambio de recursos políticos legitimadores (consenso, lealtades, solidaridades) de los clientes hacia los primeros.
Para Tosini, las prácticas clientelares presentan características contradictorias: habilitan una relación jerárquica pero son mutuamente
beneficiosas, generan desigualdad y reciprocidad a la vez, son voluntarias pero también obligatorias, requieren bienes materiales pero son
el resultado de una construcción simbólica. Las prácticas clientelares
no existen de manera aislada sino que conforman redes de intercambio
asimétrico. No obstante, esta autora señala que el clientelismo se organiza en torno a un principio de reciprocidad “dar, recibir, devolver”, de tal
forma que puede entenderse como una dominación por constelación de
intereses, y que por lo tanto no corresponde equipararlo con su opuesto: la aplicación de la fuerza para obtener el consentimiento. (Tosini,
2007: 50-51). Así, la base del funcionamiento del sistema clientelar no
está solamente en los recursos materiales que prestan o negocian entre
los actores que intervienen en el sistema, sino en las normas, hábitos,
creencias y prácticas de cultura política arraigadas en los sujetos que
intervienen en la relación clientelar. En este marco, la dimensión subjetiva, es en muchas ocasiones más fuerte que la dimensión material en
la relación clientelar.
Se puede decir entonces que en el país, existe un sistema jurídico, que
moldea ciertas prácticas sociales y que se define como democrático,
pero al tiempo un conjunto de relaciones, prácticas y normas sociales
(en sentido sociológico), y relaciones de poder, formales e informales,
configuran el funcionamiento del sistema político y electoral. En este
marco, el sistema político guatemalteco, como se pone de relieve en los
estudios sobre el proceso electoral 2007 y los consejos de desarrollo, no
siempre tiene su base en normas, relaciones de poder de carácter democrático, sino en relaciones de dominación y en una cultura política
de carácter autoritario, discriminatoria y excluyente.
20
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
1.1 El funcionamiento clientelar del sistema político durante el
proceso electoral 2007: rasgos fundamentales
1.1.1 Centralismo y caudillismo político
En términos generales, el clientelismo político ocurre en sociedades
altamente centralizadas, en donde el poder político, económico, social
y cultural está concentrado en un grupo de personas relativamente
reducido, que a través de las instituciones sociales y políticas, ejercen
control y dominio sobre el resto de la población. Generalmente este
fenómeno se da en sistemas políticos1 que en la literatura se conoce
como pre-modernos, tales como los imperios y los sistemas feudales.
Sin embargo, diversos estudios han puesto de manifiesto que el clientelismo, lejos de desaparecer, ha sido también un sistema de intercambio propio de las sociedades modernas, como las latinoamericanas en
los siglos XIX y XX, en las que grupos económicos y comerciales reducidos siguen concentrando gran parte del poder político y económico
en detrimento del desarrollo de la ciudadanía, y en los que los Estados
siguen teniendo un carácter centralizado, de tal suerte que para relacionarse con la “ciudadanía”, es necesario la configuración de sistemas
de mediación informales, entre la acción estatal y las comunidades.
El clientelismo político se caracteriza asimismo por el fuerte personalismo de sus actores principales, esto es: por el predominio de un liderazgo autoritario que concentra el poder y los recursos simbólicos y
materiales, que le permite ejercer control y dominio sobre la población,
ya sea este un funcionario, un líder de una organización política o de la
1
En sentido genérico, podemos entender el sistema político como el conjunto de relaciones
sociales que configuran el poder político en una sociedad, las que se basan en intereses, recursos, creencias, símbolos, tradiciones, normas y valores, mitos, ideologías, culturas políticas.
El sistema político obedece al conjunto de relaciones sociales de dominación, subordinación
y resistencia, exclusión e inclusión, coerción, autoridad, obediencia y desobediencia cívica,
conflicto, consenso y consentimiento, participación ciudadana y legitimación, entre otras.
(Ramos y Sosa, 2008:30).
21
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
sociedad civil. En los ámbitos locales, el clientelismo político es posible
por la existencia y desarrollo de caudillos locales, esto es: liderazgos
igualmente autoritarios, que concentran poder político, económico,
militar y/o religioso en su ámbito, y que a través de mensajes, discursos, favores y servicios y relaciones interpersonales con la población,
ejercen control, manipulación, adhesión y/o dirección de la misma.
Este tipo de liderazgo se da especialmente en muchas comunidades
pobres y rurales del país.
En el marco del proceso electoral, el clientelismo político ocurre cuando los partidos, con escasa presencia territorial y estructuras centralizadas se relacionan con la ciudadanía y las comunidades, por medio
de actores que actúan como intermediarios, que hacen promesas (como
favores) de cumplir con sus derechos (educación, salud, participación,
etc.) a cambio del voto. De tal manera que las comunidades y la ciudadanía, tienen la expectativa de obtener algunas ventajas producto del
intercambio. (Ver Pérez, 2008: 10)
En el caso guatemalteco, la operación clientelar de los partidos políticos
es asimismo favorecida por la magnanimidad de la LEPP, en la medida que para postularse solamente necesitan cumplir con el requisito de
tener organización legal en 50 municipios y 12 departamentos, según
el artículo 49 de la ley vigente. Este fenómeno ocurre igualmente con
los diputados distritales, en la medida que el artículo 57 estipula que
donde no hay organización partidaria vigente, la asamblea nacional
puede elegir y proclamar candidatos, mientras que las candidaturas
a corporaciones municipales son designadas por el Comité Ejecutivo
Nacional donde no haya organización partidaria vigente. (Reglamento
de la LEPP, Acuerdo 18-2007, TSE 23 enero 2007)
22
Lo anterior conlleva que la mayoría de las organizaciones políticas
que presentan planillas para las elecciones municipales no tengan en
sentido estricto organización política formal en los municipios. Si a
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
esto le unimos el bajo porcentaje de votos que una organización política necesita para formar gobierno municipal, tenemos que el sistema
se configura de forma superflua; de tal suerte que la legislación, hasta
el momento, deja un campo amplio para el funcionamiento informal
y clientelar del sistema.
Así, el centralismo político, inestabilidad en el tiempo, alta fragmentación política-partidaria, y escasa presencia de los partidos políticos
en las regiones y municipios del país, imprimen un carácter específico
al modelo guatemalteco de operar de las organizaciones políticas en
los territorios. Si los partidos políticos no tienen estructuras partidarias formales en los territorios, si desaparecen después de los procesos
electorales y los partidos políticos carecen de una clara identidad ideológica en torno a la que giren afinidades de la ciudadanía, la pregunta
central es ¿Cómo logran los partidos políticos ganar alcaldías municipales, colocar diputados en el Congreso, que la ciudadanía los vote?
¿Cómo logra funcionar el sistema? La respuesta es que el funcionamiento del sistema político/electoral es sólo posible por la existencia
de relaciones y redes sociales extraoficiales o informales, que en gran
medida vulneran el sistema normativo vigente de la institucionalidad
democrática. Un sistema basado en relaciones y prácticas clientelares, en el prebendarismo y compadrazgo, la cooptación de liderazgos,
siendo estas prácticas y normas de funcionamiento las dominantes.
Sin embargo, para que esto ocurra, es necesario la existencia de redes sociales y estructuras de poder configuradas históricamente. En
los territorios, los procesos electorales operan, ocurren en contextos de
estructuras de poder, y relaciones sociales como parte de las anteriores. No es posible comprender la política de los partidos políticos, de
los liderazgos sociales, los comportamientos de las comunidades y de
la ciudadanía si la coyuntura política del proceso electoral 2007 queda
desvinculada de la estructura de las relaciones sociales del departamento; algunas de las cuales son de larga duración, como la militari-
23
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
zación del departamento durante el conflicto armado, mientras que
otras se han ido construyendo por las nuevas dinámicas económicas,
políticas, sociales y culturales.
Por otro lado, el clientelismo político no se da únicamente en el momento electoral o de la campaña electoral; simplemente este es uno de los
momentos políticos más importantes en los que el fenómeno puede ser
observado: en los cuales los alcaldes, candidatos, liderazgos y caudillos
locales se re-articulan con los poderes centrales, se re-articulan o renuevan las alianzas y redes, se negocian proyectos para la inversión pública
en los municipios y comunidades, y se compra y vende el voto de las
comunidades y la ciudadanía al mejor postor, a cambio de los derechos
ciudadanos –acceso a la salud, educación, etc.– como señala Pérez. La
articulación de redes y funcionamiento clientelar del sistema es permanente y trasciende el momento electoral, sigue con los proyectos que se
dan a través de los consejos de desarrollo, por ejemplo. De esta suerte, el
clientelismo político es un sistema arraigado, de larga duración.
En este marco de cosas, la política se vincula con liderazgos políticos,
no en sentido de políticos que tengan las actitudes, competencias para
el ejercicio de la función pública, sino más bien a caudillos nacionales, regionales y locales, que mediante un sistema de favores y lealtades, detentan poder suficiente para la consecución de votos. Así es
comprensible, por ejemplo, que los partidos se limiten a acudir directamente a un dirigente comunitario para pedirle su postulación, sin
respaldo amplio de la población a través de procesos participativos,
o que los partidos políticos tengan puestos en las planillas vacantes,
como señala el estudio del proceso electoral 2007. La política entonces
se personaliza, adquiriendo mayor importancia las cualidades y poder
del caudillo político, que las opciones políticas o las ideologías.
24
Sin embargo, para los partidos políticos centralistas, hoy por hoy todavía no hay alternativas. La LEPP sitúa en desventaja a otras organiza-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ciones políticas, como los comités cívicos, al requerirle mayor número
de afiliados. Así, según los datos para el departamento, los comités
cívicos tienen que inscribirse con un requisito de afiliados 11.7 veces
mayor de lo que se le requiere a los partidos. Y como si no fuera suficiente, en el caso de los partidos políticos, en promedio solamente
tres municipios de cada 11 cumplieron este requisito de tener afiliados
para las elecciones 2007. Las anteriores circunstancias conllevaron una
reducción drástica de comités cívicos que se postularon para las elecciones 2007, de 13 a 6; resultando electo solamente un comité cívico,
como en 2003. El departamento de Huehuetenango está en el promedio nacional en relación con los resultados positivos, pero la relación
entre el número de planillas de los partidos es abismal en Huehuetenango con respecto al resto del país, pues por cada planilla postulada
por los comités cívicos hubo 41 planillas presentadas por los partidos,
mientras que en el nivel nacional la relación es de 16. En este marco, de
centralismo de las organizaciones políticas, y ausencia de opciones locales o territorializadas, no es extraño, que salvo algunas excepciones,
las campañas políticas y los discursos proselitistas, aparezcan descontextualizados de las realidades locales.
Asimismo, el caudillismo local y el centralismo político explican en
gran medida la importancia de las elecciones municipales, en torno a
uno o varios líderes locales, y los votos en línea que se dan en los procesos electorales; lo que implica en este último caso, que sobre todo para
los partidos políticos que más posibilidades tienen de ganar la contienda electoral en el nivel nacional, reciban el mayor número de votos,
construyéndose así la red clientelar que articula a las comunidades con
el poder central, a través de las figuras de los alcaldes municipales y los
diputados distritales. De los análisis realizados se infiere que un 71.8%
de los votos válidos emitidos en el departamento de Huehuetenango
pudieron ser en línea; el 65.6% de los votos emitidos en las elecciones
para alcaldía; esto es: 3 de cada 4 huehuetecos, votaron por el mismo
25
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
partido para elecciones de los diferentes niveles.2 Esta también fue una
estrategia de partidos más pequeños, como EG-Winaq, según se relata
en el estudio de Santa Eulalia, en donde los candidatos locales trataron
de lograr un “voto en línea” para esta organización política y “un voto
cruzado” de parte de personas que apoyaron otro candidato a alcalde,
a favor de EG-Winaq, a nivel de Congreso y de la presidencia.
1.1.2 El papel de los operadores y liderazgos políticos
Para que el sistema político funcione de forma centralizada, es necesario la existencia de operadores políticos, en los departamentos y municipios del país. Liderazgos y operadores políticos no es lo mismo,
aunque muchas veces puedan coincidir, como en los momentos electorales, cuando algunos liderazgos políticos cumplen funciones de operadores políticos, especialmente cuando son cooptados por los partidos
políticos. Aunque la literatura sobre el liderazgo político los clasifica
como autoritarios y democráticos, en términos generales el poder del
liderazgo político reside en su discurso político. El grado de convencimiento de sus seguidores por el discurso político mide el éxito de un liderazgo político; no media directamente un bien material; en todo caso,
el liderazgo político promete una mejor vida a sus seguidores.
El operador político, es una figura clave en el sistema político. Pero el
poder del operador político no reside en el discurso político (el discurso como arma de poder), sino en el poder económico, y sobre todo en
el control o influencia que pueda tener sobre los recursos públicos, lo
2
26
El voto en línea, sin embargo, varía de una organización política a otra; así partidos con pocas
posibilidades de ganar la presidencia como la ANN, FRG, URNG-MAÍZ tuvieron un porcentaje elevado de votos en línea para la alcaldía y diputaciones, pero pocos para la presidencia;
en los partidos políticos UD, PAN, GANA y UCN predominó la importancia de votos a la
alcaldía. Para el Partido Unionista los diputados lograron más votos que las alcaldías y la candidatura para la presidencia. Un caso específico fue el partido CASA en San Miguel Acatán,
que ganó la alcaldía, y que el 76.2% de los votos fueron en línea. Asimismo, hubo partidos
políticos donde la alcaldía no jugó un papel central (Encuentro por Guatemala y DCG), y que
obtuvo pocos votos en línea.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
que a su vez estará determinado por su posición dentro de la estructura o campo de las relaciones y redes sociales clientelares. Su puesta en
escena se da en los momentos electorales, convenciendo a los electores
para que voten por un determinado partido político, generalmente con
promesas de proyectos para las comunidades.
Aunque el liderazgo político en determinados contextos puede cumplir
funciones de operador político (pudiera ser este el caso de Rigoberta
Menchú, con un discurso a favor de los hermanos indígenas y los excluidos y su “campaña de hormiga”, con el fin de capitalizar la identidad étnica y canalizar el voto hacia EG-Winaq), en una tipología ideal,
pudiéramos decir que el liderazgo político es el altruista, es movilizado y
moviliza en base a ideales; mientras que el operador político es materialista, moviliza y es movilizado por el poder económico, político, simbólico y el prestigio que puede alcanzar. Así, el liderazgo político, cuando
funciona como operador político, es un intermediario funcional del sistema, es un negociador, puede llegar a ser hasta un mercenario; especialmente en aquellos casos en los que utiliza los recursos públicos para su
propio beneficio y provecho, que puede llegar hasta la corrupción.
La figura del operador político es fundamental en contextos de larga
tradición autoritaria, donde existen élites y poderes locales no controladas totalmente por el Estado, donde el sistema de partidos políticos está poco institucionalizado, sin arraigo en los territorios, donde
no existe una tradición democrática de participación en los procesos
políticos, y entre ellos los electorales. El sistema político, y el proceso
electoral, no puede funcionar sin estos operadores políticos, que establecen alianzas con los liderazgos locales, organizan y canalizan votos
para las organizaciones políticas centralistas, inscriben o facilitan la
inscripción de planillas municipales, y por lo menos hasta las reformas de 2004, en las que se instituyen las Juntas Receptoras de Votos
Rurales, acarrean a los ciudadanos/clientes del sistema a los centros de
votación. Así, como se ha anotado antes, los operadores políticos, mu-
27
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
chas veces tienen competencias de liderazgos políticos, pero las más
de las veces cumplen las funciones de mediadores o intermediarios en
un sistema político básicamente centralista, autoritario y clientelista.
En el nivel departamental, los principales operadores políticos son los
diputados distritales. El éxito de cualquier organización política, en los
ámbitos departamentales, derivará en gran medida de la capacidad de
hacer alianzas con los alcaldes y líderes locales y la capacidad movilizadora de los diputados distritales. Los diputados distritales financian
y organizan las campañas electorales de los partidos políticos durante
el proceso electoral, facilitan la información entre partidos y la población, seleccionan y negocian con los liderazgos locales. Comúnmente,
se dividen el trabajo por regiones, quedando responsables de asegurar
la organización en el nivel municipal, de identificar los candidatos más
idóneos, apoyarlos y asegurar el funcionamiento adecuado de la campaña misma, a fin de obtener el número máximo de votos.
28
El poder de los diputados distritales es de carácter económico. Dado el
bajo financiamiento de los partidos políticos para cubrir todo el territorio
del país y la necesidad de financiamiento privado de las campañas electorales, una estrategia de los partidos políticos es seleccionar a diputados
(y también alcaldes) que tienen recursos y tiempo para financiar y organizar la campaña electoral en sus territorios, y que además a través de
sus redes sociales, pueden canalizar recursos para las campañas departamentales de las organizaciones políticas. El éxito de una organización
política en una determinada circunscripción derivará en gran medida
de los recursos que pueda movilizar para sus campañas políticas. Sin
embargo, el poder de estos operadores políticos no radica tanto en los
recursos propios y aquellos otros que pueda canalizar para las campañas políticas, a través de alianzas con grupos económicos nacionales y
regionales, sino especialmente su poder radica en el manejo de la cosa
pública, esto es los recursos del Estado que los mismos pueden canalizar hacia los municipios a través de la aprobación y negociación (con el
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Ejecutivo) del presupuesto general de ingresos y egresos. Generalmente,
como se demuestra para el caso de Huehuetenango, estas figuras, que
concentran poder económico y tienen buenas posiciones en el campo de
la red clientelar en las instituciones públicas y privadas, aparecen en las
primeras casillas de los listados distritales de los partidos políticos.
En los niveles locales, los principales operadores políticos son los
candidatos a alcaldes municipales, y su red de colaboradores (funcionarios públicos como secretarios, familiares y amigos), los dirigentes
comunitarios, y en algunos casos los secretarios de los partidos políticos. Estos actores visitan a las comunidades de casa en casa, ven las
necesidades directas, cancelan los gastos de los mítines, se encargan de
verificar que los electores cuenten con documentación para el día de
las elecciones, ofrecen comida en los mítines o el día de las elecciones,
entre otros quehaceres. Su papel y eficacia en la función clientelar se
ve favorecida por los vínculos estrechos con la comunidad. Como los
diputados, los liderazgos políticos locales, los que más probabilidades
tienen de ganar la contienda electoral se caracterizan por ser personas que han acumulado poder económico –a veces también religioso
y social– a través de actividades diversas, como el comercio, las inversiones en algunos negocios, y en algunos casos el tráfico ilícito, ya sea
de mercancías o de personas en la frontera con México, que sustituyó
hace algunos años el tráfico a las fincas cafetaleras.
No obstante, no todos los líderes locales actúan como operadores políticos durante el proceso electoral, existen liderazgos políticos que convencen por ideología, por bases sociales, y que intentan crear opciones
alternativas a los partidos políticos, y al poder de los negociadores;
que intentan articular a distintas organizaciones sociales y políticas
frente al carácter fragmentador de los partidos políticos.
En el sistema clientelar el éxito de un liderazgo político, deriva en
gran medida de su capacidad de negociar proyectos, de prometer y
29
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
de cumplir con la gente. Los liderazgos políticos, que no han sido buenos negociadores, que no han llevado proyectos a las comunidades
o clientelas, o que se han visto involucrados en corrupción más allá
de lo permisible socialmente (esto es: que se han enriquecido con los
recursos públicos), y que en términos generales “no han cumplido con
su gente”, son penalizados en los procesos electorales.
Aunque no todo el sistema funciona de forma clientelar, el clientelismo
político explica en gran medida su funcionamiento, y es marco interpretativo del proceso electoral 2007 en el departamento, micro-regiones y municipios de Huehuetenango.
1.1.3 La articulación de las redes sociales
Además de los actores e intermediarios mencionados en el epígrafe
anterior, la red clientelar durante el proceso electoral se amplía con los
financistas de las campañas, generalmente empresas constructoras o
comerciales, y en ocasiones ONG y fundaciones, que disfrazan en algunos casos intereses empresariales o particulares de negocios a través
de los fondos públicos. Al igual que las comunidades, que en ocasiones dividen su capital –o sea el voto– entre distintas opciones posibles
ganadoras, las empresas financian o invierten su capital –o sea el dinero– en distintos candidatos, diputados o alcaldes, con posibilidades de
ganar. De esta forma, gane quien gane, a partir del principio de maximización de beneficios, al final la empresa capitalista puede recuperar
su inversión: a través de las concesiones de ejecución de obras, con las
que tanto diputados como alcaldes se han comprometido durante la
campaña electoral.
30
Como los alcaldes y diputados también financian sus campañas con
fondos propios, estos actores en el sistema igualmente desean recuperar su inversión después de las elecciones. De esta forma, en un sistema clientelar configurado pieza a pieza para que en principio todos
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ganen, pues de lo contrario el mismo no podría funcionar, aparece la
corrupción, en la medida que los alcaldes y diputados reciben comisiones de las empresas, con la sobrevaloración de las obras a ejecutar,
ya comprometidas.
Bajo este esquema, los liderazgos que no han tenido habilidades para
la negociación, que no ha logrado posiciones buenas en la red clientelar, que no tienen recursos propios, o que no han conseguido financiamiento para las campañas, son los perdedores del sistema. Las grandes
perdedoras, sin embargo, son las comunidades, la población empobrecida, la ciudadanía/clientes del sistema, en cuanto que gran parte de los
fondos públicos, que en principio deberían ir para el desarrollo de las
comunidades, tiene como destino las manos privadas de las empresas
y de los candidatos ganadores. Las comunidades que no negociaron
bien con los patrones del sistema, no reciben proyectos. En algunos casos, además, las obras o proyectos comprometidos no llegan nunca a
ejecutarse, pues en la red clientelar intervienen numerosos actores que
pueden revertir los acuerdos ya pactados. En otras ocasiones los proyectos y obras para las comunidades se ejecutan con mala calidad, por
lo que finalmente siempre la clientela es la gran perdedora.
En el ámbito local y comunitario otras ramificaciones de la red clientelar
de menor alcance se establecen mediante el compadrazgo y el prebendarismo, cuando los candidatos ganadores colocan en puestos públicos
a sus allegados o familiares, pagando así apoyos específicos a partir de
identidades particulares, étnicas, políticas, religiosas o familiares.
1.1.4 Estrategias políticas de los actores en el sistema clientelar
En los sistemas políticos clientelares, los recursos y el tiempo en que se
emplean o se negocian los recursos, bienes o servicios públicos, generalmente limitados, determinan en gran medida el éxito de las organizaciones políticas y los resultados electorales. En el contexto del proceso
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Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
electoral 2007, las nuevas reglas que impusieron las reformas a la LEPP,
especialmente la relativa al número de afiliados que requerían las organizaciones políticas para mantener su vigencia, conllevaron un aliciente
más a la práctica ya extendida en los procesos electorales de inicio de la
campaña electoral antes del tiempo reglamentado. Más allá de la cultura
política, de irrespeto a la legislación establecida, esta práctica común en
los partidos políticos es favorecida por la inexistencia de un ente fiscalizador –que debería ser el Tribunal Supremo Electoral, TSE– dotado de
atribuciones y recursos necesarios para frenar estas prácticas.
Sin embargo, mientras que el plazo para la organización de la campaña electoral es fijo, el financiamiento y la realización de la campaña
en las comunidades tienen sus propias dinámicas y momentos importantes, como se indica en el estudio sobre el proceso electoral 2007. De
esta suerte las estrategias de los partidos políticos, especialmente de
los más grandes y con mayores recursos, los más madrugadores, conllevaron que al menos un año antes del proceso electoral empezaran a
identificar los líderes locales y operadores políticos, a hacer las negociaciones respectivas, así como a comprometerse fondos públicos para
la realización de proyectos y obras en las comunidades. Esta estrategia
de negociación/cooptación de líderes locales fue explícita, además de
exitosa, en organizaciones políticas como la UNE, cuyo Plan de Trabajo Etapa III, recuerda los criterios básicos de negociación establecidos,
primero con los alcaldes en funciones en condiciones de fortaleza, con
los segundos y terceros lugares, y posteriormente integrando líderes
de distintas fuerzas y grupos, en confluencia; tal como se relata en el
estudio mencionado.
32
En un contexto de baja institucionalización de los partidos políticos, y
en el que la ideología política tiene escasa influencia en los resultados
electorales, al menos de forma consciente, fueron estos partidos políticos, los que ya estaban articulados a los poderes regionales y locales,
y los que antes negociaron con los liderazgos locales, los que mayores
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ventajas tuvieron en los resultados de las elecciones electorales, dibujando el mapa electoral del departamento. Los partidos más pequeños, que
no tenían articuladas sus redes en los niveles locales, que llegaron más
tarde al territorio, difícilmente pudieron revertir el proceso, pues ya en
las últimas semanas se habían realizado la mayor parte de las negociaciones, negociado los proyectos y distribuido la clientela: comunidades,
sectores de comunidades, líderes sociales, grupos de mujeres.
En este marco, la organización política que tuvo mejores resultados
electorales en las elecciones municipales del departamento fue la UNE,
que aumentó el número de corporaciones municipales de dos en 2003
a diez en 2007. Los partidos que tuvieron peores resultados fueron el
FRG y el PAN, en la medida que el primero redujo el número de alcaldías municipales de once a dos, mientras que el segundo pasó de cinco a una. Otros partidos como la GANA (PP-MR-PSN), URNG-MAÍZ
(URNG) y UD, mantuvierón un número similar de alcaldías, de tres
a cinco; al tiempo que las demás organizaciones lograron únicamente
una sola alcaldía. Asimismo, en el municipio de Huehuetenango resultó electo el Comité Cívico El Gallo, manteniendo fijo el número de
comités cívicos electorales que hacen gobierno en las corporaciones
municipales, pues en el periodo 2003-2007 resultó triunfador el Comité
Cívico de Mi Pueblo, en el municipio de Aguacatán.
Sin embargo, el mapa político del departamento, en términos de los
colores de las organizaciones políticas que ganaron y perdieron, no
se configuran sólo desde el centro, sino también por intereses de las
élites, grupos de poder y liderazgos regionales y locales. En todo sistema centralista, siempre surgen liderazgos, élites y grupos de poder
regionales y locales (ya sean económicos, religiosos, militares, sociales, e incluso ilegales, como los narcotraficantes) con los que los partidos políticos y las instituciones centrales tienen que negociar; pues el
clientelismo es ante todo un proceso de negociación: un dame/te doy/
devuelvo el favor, o como señala Tosini un dar, recibir y devolver, aun-
33
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
que este proceso se de entre actores que tienen posiciones asimétricas
dentro de la estructura de la red clientelar.
Así, frente a la estrategia y poder de los partidos políticos, de la identificación de líderes locales que puedan canalizar votos, y en lo posible votos en línea –esto es un voto para el mismo partido político
para todas las elecciones– y negociar con los recursos del Estado, se
imponen las estrategias y el poder negociador de los líderes políticos
locales y de las comunidades. Especialmente, esto ocurre porque el
operador político/líder local también tiene poder negociador, de lo
contrario se daría la reciprocidad: los recursos económicos y simbólicos
que moviliza implican votos para el partido político, pero una salida
de los líderes políticos del partido pocos días antes de las elecciones,
puede poner en gran riesgo la organización, ya que es poco probable
–como lo demuestran algunas experiencias de candidatos a alcalde–
volver a las comunidades para identificar otro liderazgo político. Así,
cuando no se han llegado a acuerdos y una negociación clara, cuando
los operadores políticos no han podido cumplir con las promesas hechas, o cuando al líder político se le presenta una oferta mejor, es muy
probable que durante el transcurso del proceso electoral abandone al
partido político y busque otra organización política. Es así como un
líder político, operador político, puede cambiar una o varias veces de
opción política en el transcurso del proceso electoral; por ejemplo: los
casos citados para Santa Cruz Barillas.
34
Sin embargo, no todos los líderes políticos buscan a las organizaciones
políticas más grandes, con posibilidades de ganar elecciones o símbolos conocidos para la población. Después de malas gestiones gubernamentales, tanto líderes como símbolos políticos nacionales y locales
quedan desprestigiados y la estructura clientelar los penaliza, sacándolos o aislándolos del sistema. Por otro lado la estructura de poder
cada vez se ha ido fragmentando y diversificando más, con el auge de
las actividades económicas (agroindustria, turismo, comercio, servi-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
cios, construcción; producción y tráfico de drogas) por lo que han ido
surgiendo nuevos liderazgos. Liderazgos políticos “rezagados”, o líderes políticos relativamente nuevos, los que desde un principio no se
comprometen ni están comprometidos con una determinada organización política, buscan otros símbolos políticos, partidos más pequeños
o medianos. En algunos casos, estos líderes buscan símbolos conocidos para la población; sin embargo, dado el desprestigio de ciertos
partidos políticos en los niveles nacional y local, en algunos casos los
líderes locales buscan símbolos desconocidos o no tan conocidos para
la población, pero no desprestigiados. Un ejemplo de esto fueron las
estrategias en San Miguel Acatán, única alcaldía ganada por el partido
CASA en toda la República y el caso de UD, las cuatro alcaldías ganadas son del departamento de Huehuetenango.
Por otro, en el departamento hay también organizaciones políticas
vinculadas con el movimiento revolucionario de la época del enfrentamiento armado, con fuerte identidad política e ideológica, y con relativa amplia base social –como se pone de manifiesto en el caso de
Colotenango–, que han tenido continuidad y arraigo, constituyendo
en cierta medida el reverso de la moneda del fenómeno clientelar. En
este marco, en el departamento se dieron algunas particularidades en
relación con el nivel nacional. El mejor rendimiento de las organizaciones políticas lo tuvo la UNE, pues el 32.3% de las planillas constituidas
para la corporación municipal lograron ser ganadoras, seguido de la
URNG, con el 25%, lo que significa que cuatro planillas de las doce
presentadas fueron ganadoras, mientras que en el nivel nacional tuvo
un rendimiento de 7.1%. En este último nivel, los mejores rendimientos los tuvieron la UNE, seguido por la GANA. Otras organizaciones
que tuvieron mejores rendimientos en el nivel departamental comparado con el nacional fueron la UD con un rendimiento del 17.4% en el
departamento, frente a 5.7% en el nivel nacional; y el caso del partido
CASA, con un rendimiento del 11.1%. Otros partidos, sin embargo,
35
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
tuvieron rendimientos más bajos en el departamento, como es el caso
de la GANA, el PU, EG y la ANN, en comparación a la circunscripción
nacional.
En la estructura clientelar, la comunidad también tiene su poder negociador del voto, el que se ejerce al confirmar o retirarle la confianza
al líder político local, por lo que en general todos los actores que intervienen en el sistema clientelar tienen poder negociador, aunque en
posiciones diferenciadas. No hay que olvidar en este sentido, que la
red clientelar no es ajena a la estructura social o de clase de una sociedad, por lo que no es igual el poder de los patrones, que el poder de los
clientes. Generalmente las comunidades atienden y escuchan a todos
los partidos políticos, oyen sus diferentes ofertas, y son abiertas a las
diversas prácticas de lo que tradicionalmente se le llama “compra de
voto” por los partidos políticos a través de sus intermediarios. A las
comunidades por cada voto, llegan dinero “constante y sonante” cortes, cazuelas… proyectos y salarios de última hora, compromisos para
ocupar puestos municipales, etc., que en general son bien recibidos
por la población. Sin embargo, las comunidades no siempre comprometen su voto al mejor postor, sino en algunos casos lo reflexionan y
racionalizan, del tal forma que el proceso electoral traiga los mayores beneficios a la comunidad, a través de compromisos específicos de
proyectos.
36
En algunos casos, según se relata, incluso la población y los líderes
comunitarios, se ponen de acuerdo para votar por diferentes partidos,
se reúnen para decidir qué proyectos se gestionan y en dónde o con
quién se gestionan, y tratan de comprometer a los diferentes candidatos, invitándoles –por ejemplo– a firmar un acta formal en el libro de
actas de la comunidad, en donde luego consta que van a implementar
cierta obra cuando lleguen a la alcaldía; de tal suerte que gane quien
gane, la comunidad siempre consigue algo a cambio del voto. Así,
según relata un líder comunitario, determinadas divisiones político-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
electorales que se observan en algunas comunidades, más bien representan acuerdos y estrategias de las comunidades como parte de la red
clientelar. Entonces, la comunidad también tiene su poder negociador,
trata de maximizar los beneficios de estar o no dentro de la estructura
clientelar, aunque por supuesto, en situaciones de dominación y dependencia en relación con el resto de los actores con mayor poder e
influencia en la estructura social.
1.1.5 El transfuguismo político
El transfuguismo político es un fenómeno que se refiere al cambio de
un partido político a otro, que se da de forma extendida en Guatemala
dado, entre otros factores, por la poca identidad ideológica de los políticos. El transfuguismo político más estudiado en el país es el de los
diputados, una vez han tomado sus curules; mientras que pocos estudios documentan el transfuguismo político en los liderazgos sociales
y políticos, antes de las elecciones, o en otros niveles, como los locales
y los departamentales. Los estudios sobre el proceso electoral 2007 en
Huehuetenango y en los municipios, documentan que el transfuguismo
político es un fenómeno que no tiene temporalidad, que se da en todos
los momentos, siendo una característica general del sistema político
guatemalteco, derivada principalmente de su funcionamiento clientelar. En los niveles locales este fenómeno acontece por el escaso arraigo
de los partidos políticos, la ausencia de identidad política partidista y,
sobre todo, debido a la forma clientelar en la que opera el sistema.
El transfuguismo político ocurre cuando los partidos políticos ofrecen
prebendas a sus allegados o algún puesto en la administración pública, en el caso de ganar. En la mayoría de los casos, son las mismas organizaciones políticas, o sea los líderes y operadores políticos, quienes
favorecen el transfuguismo, primero por permitir que políticos que
han participado en otras organizaciones ingresen a sus filas, y segundo
37
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
y principalmente por la cooptación de los liderazgos políticos locales
para que cambien de organización política, ofreciéndoles prebendas
o negociando proyectos con ellos en casos de ganar. Pero el transfuguismo también es una estrategia de los líderes políticos locales, cuando ven necesario cambiar de partido político debido al desprestigio
de éste durante las gestiones anteriores, o bien –con más frecuencia–
como una estrategia para tener un mejor vínculo o posición en la red,
estructura o campo clientelar del sistema, especialmente al adherirse
a partidos con mayores posibilidades de ser ganadores en las elecciones, lo que les da una ventaja comparativa en relación con los fondos
públicos.
Para Huehuetenango se documentan diversos casos de cooptación
y transfuguismo potenciados por los partidos más grandes. Así por
ejemplo, se menciona que de los diez candidatos de la UNE para diputados en las elecciones 2003, solamente uno figuró en la planilla del
2007 por el mismo partido, mientras cuatro se postularon en otras organizaciones políticas: uno pasó a la ANN, dos al PP y otro a la UD.
Este fenómeno se dio en otros partidos políticos, como el PP, la GANA
y el FRG, aunque en menor medida que en la UNE.
38
Asimismo, entre otros casos paradigmáticos, se menciona el municipio
de San Rafael La Independencia, donde en 2007, los líderes y afiliados
del FRG, en coordinación con representantes departamentales celebraron una asamblea que decidió utilizar el símbolo de la UNE; mientras
que el candidato por la UNE fue convencido para presentarse por el
PP. Varias cuestiones pudieron influir en esta decisión, quizás pesó
el hecho de que visualizaron a la UNE como una fuerza en ascenso,
mientras que al FRG como una fuerza en decadencia; quizás algunos
líderes políticos del FRG fueron cooptados por la UNE; siendo que la
estructura central del FRG descuidó la estructura municipal de dicho
partido; según la información de campo parece que no se logró una
buena gestión y comunicación entre el FRG del municipio y el gobier-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
no central dirigido por la GANA, durante el anterior periodo gubernamental. Lo importante es destacar el fenómeno del transfuguismo
político, y adicionalmente señalar el reciclaje que los partidos políticos
hacen de los liderazgos locales. Otro caso de transfuguismo político
ocurrió en el municipio de Santa Cruz Barillas, en donde el PP –según
se documenta– ofreció financiamiento al entonces candidato a alcalde
por el PU por ese municipio, lo que le motivó cambiarse al PP.
Pero para el fenómeno de transfuguismo político, los datos de los municipios huehuetecos son mucho más reveladores. Así, de las candidaturas a alcalde que presentaron las organizaciones políticas para el
2007, o sea, 254 planillas con sus respectivos candidatos a alcalde, 91 es
decir un 35.8% ya se habían postulado para el mismo cargo en las elecciones 2003. De estos candidatos, solamente uno de cada tres (36.3%)
se postuló por la misma organización política en ambos periodos,
mientras que los restantes (o sea el 63.7%, equivalente a 58 candidatos)
cambiaron de partido.
Si a los datos anteriores se agrega que 18 de los 32 alcaldes que asumieron en enero 2008 ya se habían postulado en las elecciones 2003, pero que
la mitad de éstos cambiaron de organización política, podemos tener
una visión suficiente de las dimensiones que adquiere el transfuguismo
político en el departamento de Huehuetenango, incidiendo claro está
la baja institucionalización de los partidos políticos, pues generalmente
los líderes políticos llevan consigo a sus seguidores, sobre todo en los niveles locales, donde pesa más el liderazgo que la organización política.
Por otro lado, la relación entre transfuguismo político e institucionalización de los partidos políticos, no es siempre directa, pues una deserción de liderazgos políticos no significa automáticamente un vacío del
liderazgo de la organización política. Para el “tránsfuga” un cambio
de partido político como estrategia no significa directamente el éxito
político. La ciudadanía también penaliza a los liderazgos políticos que
39
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
han pasado por los gobiernos y no cumplen, o que se han envuelto en
algunos actos de corrupción, como ya se ha mencionado.
Para el caso de Huehuetenango, se indica que los partidos políticos que
tuvieron mayores niveles de deserción en términos de candidatos a alcaldes que cambian de organización política de un proceso electoral a
otro, fueron por orden descendente: el FRG, el PU, la UNE y el PAN.
Sin embargo, la deserción política de líderes, operadores y afiliados de
los partidos políticos no significa necesariamente una “sentencia de
muerte” para la organización política. Puede que la organización política vea la necesidad estratégica de cambiar algunos de sus líderes políticos locales (ya sea por corrupción, por mejores opciones, entre otros
factores), y también ocurre que otros líderes políticos pronto ocupen
el lugar de aquellos que han abandonado el partido político, especialmente si éstos se perfilan como los ganadores en próximas contiendas
electorales, como fue el caso de la UNE.
Para el caso de la UNE, según los datos aportados, aunque ocho candidatos a alcaldes para las elecciones municipales 2003 cambiaron de
partido político, sin embargo, el número total de planillas de la organización no sufrió una reducción, pues tenía planillas en 31 de los 32
municipios del departamento. Este fenómeno se debió al hecho de que
la UNE se perfilaba como el partido ganador de las elecciones 2007,
de tal forma que incluso algunos líderes locales vinculados a diversos
partidos, como se relata para el caso de Santa Eulalia, intentaron y se
disputaron la postulación por la UNE. En otros casos, sin embargo,
como por ejemplo en el FRG, se dieron cambios de candidatos y asimismo una reducción de planillas postuladas (de 31 a 21).
40
Para el caso de los alcaldes en funciones, se señala que 22 del período
2004-2008, se postularon para la reelección, trece por el mismo partido, pero nueve cambiaron de organización. Sin embargo, en este caso
nuevamente cambiar de organización política o permanecer en ella,
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
no está relacionado directamente con el éxito o fracaso en la contienda
electoral, pues solamente tres alcaldes lograron ser reelectos en 2007,
todos de la región Norte (San Pedro Soloma, San Rafael La Independencia, San Mateo Ixtatán). En otros cuatro casos, los partidos logran
ser reelectos, pero con nuevo candidato a alcalde (Cuilco, Todos Santos Cuchumatán, Colotenango, San Juan Ixcoy). No obstante, 18 de los
32 alcaldes municipales que juramentaron en enero 2008 ya se habían
postulado en las elecciones 2003, la mitad de ellos se postuló por el
mismo partido, mientras que el resto cambió a otro, figurando la mayoría de ellos en segundo lugar de las elecciones 2003.
El transfuguismo político, además, no es un proceso que finaliza después de la contienda electoral, sino que continúa posteriormente a la
celebración de las elecciones municipales, sobre todo nacionales. Está
documentado para los municipios del país a lo largo de las distintas
elecciones, así como para el caso de Huehuetenango en la contienda
electoral 2007, que después de las elecciones, algunos líderes locales
que han resultado electos por determinados partidos políticos, suelen
cambiar la organización ganadora –o a aquellos partidos políticos en
los que obtienen una mejor posición dentro de la red clientelar, a través por ejemplo de su articulación con los diputados–, en cuanto que
esto les permite una mejor posición para la negociación de los recursos
del Estado. En esta dirección, algunos alcaldes tuvieron que acercarse
a la UNE después de las elecciones, sobre todo por las presiones financieras de las haciendas municipales.
De tal suerte, que el transfuguismo es una característica central del
sistema político clientelar, y no la excepción como en los sistemas políticos democráticos. Su impacto o beneficio más directo es para las organizaciones políticas sin estructuras permanentes en los municipios
y departamentos, pero es también la forma o estrategia en la que el
liderazgo local se articula con el sistema electoral y de partidos políticos, en un sistema que tanto el poder político, económico y los fondos
41
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
públicos se encuentran altamente centralizados. En sentido estricto,
la competencia electoral no se da durante la campaña electoral, o el
día de las elecciones, sino es más una competencia que se da por la
articulación de líderes políticos y clientelas (ciudadanía) a la organización política, a cambio de una mejor posición en la estructura de la
red clientelar del sistema. Las posiciones de los actores en el campo de
la red clientelar asimismo es continuamente variable; su mayor dinamismo se da durante los procesos electorales, pero su conformación es
permanente. Siempre hay posibilidades para los líderes rezagados de
escalar posiciones dentro de la red clientelar de las relaciones sociales.
En el sistema clientelar el transfuguismo político, e incluso la corrupción (prácticas no deseables o amorales dentro de los sistemas políticos
democráticos), no son “amoral”, sino que es una norma institucionalizada, un valor deseable asumido tanto por los líderes locales como por
la población. El transfuguismo es admitido, es deseable, debe acontecer, en la medida que esto trae un beneficio para las comunidades, trae
proyectos, de tal forma que en los procesos de negociación, también
son aceptados ciertos niveles de corrupción, como el cobro de comisiones por los alcaldes o secretarios municipales, o las adjudicaciones de
obras a empresas y ONG de las redes clientelares, siempre que al fin
y al cabo traiga algún beneficio para las comunidades y no suponga
un enriquecimiento “ilícito”, desde el punto de vista de las comunidades. Lo importante es el “valor de la palabra”, que se cumpla con
lo comprometido. Es por ello que generalmente la población sigue a
los líderes políticos locales que mejores posiciones logran dentro de la
estructura de la red clientelar.
42
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
1.2 Impactos del sistema sobre la organización social y política
en los niveles locales
En términos generales, la sociedad huehueteca se caracteriza por altos
grados de fragmentación y desigualdad social, política, económica y
religiosa, transversalizadas por relaciones de racismo, discriminación
étnica y de género. Los grupos étnicos de Huehuetenango constituyen
los conglomerados sociales que ocupan posiciones inferiores dentro de
la estructura general del poder local, regional y nacional. Durante los
momentos electorales esta fragmentación y desigualdad es más visible, y además es potenciada por la aparición en escena de las organizaciones políticas. Así, a la realidad sociopolítica, económica, étnica y
religiosa, hay que unirle la fragmentación partidaria, lo que complejiza
aún más el análisis de las estrategias, alianzas y conflictos que surgen
o re-fluyen, durante los procesos electorales. En este marco, plantearse
preguntas como por ejemplo ¿por qué opciones políticas votó la población indígena del departamento? pueden constituir interrogantes “simples” –aunque no por ello innecesarias– para el análisis, pero complejas
de responder en un contexto donde las relaciones étnicas, en una sociedad mayoritariamente indígena, están atravesadas por las divisiones
religiosas, económicas o de clase, a las que hay que unirles las de índole
político; y en donde cada ámbito local/municipal parece presentar una
realidad diferenciada, a pesar de las tendencias generales. El reto planteado por los estudios del CEDFOG, es cómo partiendo de lo micro,
de la comunidad local, de las diversidades y fragmentaciones sociales,
se puede obtener una interpretación meso, regional/departamental, y
macro, referente a la comprensión del sistema en su conjunto y su concreción en el departamento, municipios, regiones, comunidades.
En este marco, la fragmentación partidaria, facilitada por la legislación
en la materia, como se ha visto, es también reflejo de la fragmentación y conflictos sociales, algunos de carácter estructural y de larga
duración: conflictos por la tierra, étnicos, religiosos, entre otros. Pero
43
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
especialmente la fragmentación política partidaria y su posibilidad
de actuación en el departamento, más allá de ser potenciada por la
configuración central del sistema, es posible debido a la ausencia de
proyectos contrahegemónicos locales y/o regionales –si se quiere proyectos en y desde y para los ámbitos locales y regionales–; la debilidad
del liderazgo democrático local y sobre todo regional, y la debilidad
del movimiento social y de la sociedad civil organizada, que puedan
presentar alternativas posibles al funcionamiento clientelar, centralista
y hasta diríamos autoritario del sistema político. Por lo menos esta es
la imagen que dejan los estudios del CEDFOG, más allá del movimiento social y la organización comunitaria, que desde hace unos años se
viene gestando y desarrollando en contra de los proyectos mineros y
en general de la exploración y explotación de la madre naturaleza y
del ser humano; así como de algunos casos específicos de liderazgos y
experiencias democráticas en los contextos locales.
1.2.1 Fragmentaciones y alianzas sociopolíticas
44
En el contexto guatemalteco, y aún más en los contextos regionales y
locales, la fragmentación partidaria no es un síntoma o expresión de
pluralidad política, principio deseable en toda democracia, sino más
bien otro tipo de fragmentación que se superpone a las fragmentaciones sociales ya existentes; y en la mayoría de las ocasiones un factor
que potencia la división (en algunos casos el conflicto) en las comunidades y municipios. Es desde esta perspectiva, desde la fragmentación
social y política, que pueden entenderse las múltiples articulaciones
y alianzas que se gestan en los territorios con los partidos, a través
de los liderazgos y operadores políticos principalmente, como ya ha
quedado señalado. Pero también, que se puede comprender algunas
expresiones de resistencia, algunos intentos de formar alternativas
políticas a la política dominante, o simplemente –como se documenta
para algunos casos– frente a un gobierno corrupto.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Para el proceso electoral 2007, en promedio se presentaron 7.9 planillas electorales por municipio en el departamento de Huehuetenango.
Conforme al estudio sobre el proceso electoral, el número promedio de
planillas no varió en relación con las elecciones 2003, sin embargo en
algunos municipios del departamento hubo reducciones o aumento en
el número de planillas presentadas, lo que es un síntoma de la inestabilidad del sistema de partidos políticos y, sobre todo, de las reconfiguraciones de las alianzas sociales. Así, por ejemplo, se menciona una
importante reducción de planillas en el municipio de Aguacatán (de 12
a 6), y en menor medida en San Pedro Necta (de 13 a 10) y en San Antonio Huista (de 8 a 5). En otros municipios, como en San Sebastián Huehuetenango, Cuilco y Colotenango, sin embargo, se dio un aumento
en el número de organizaciones políticas que postularon candidaturas
para las elecciones municipales, un claro síntoma de un mayor divisionismo y fragmentación sociopolítica en dichas localidades.
El fenómeno de alianzas y articulación entre liderazgo sociopolítico,
organización social y religiosa, y candidaturas y organizaciones políticas, parece haber sido común en varios municipios. Las observaciones
realizadas por el equipo de investigación del CEDFOG, muestran que
en varios lugares se dieron articulaciones o relaciones directas entre
candidatos, candidaturas políticas y expresiones de la sociedad civil.
En algunas regiones no fueron claramente expresas, integrantes de
organizaciones sociales y de iglesias apoyaron más o menos abiertamente ciertas planillas; sin embargo en otros municipios, las alianzas
y apoyos sociales a ciertos partidos fueron expresos y fuertes. Uno de
los casos fue el de San Antonio Huista, en el que a pesar de los intentos
de cooptación de líderes por distintas organizaciones, según se relata,
diversos líderes se unieron para implementar un proceso de coordinación con las comunidades y sectores sociales para lograr la postulación
de una sola planilla frente al alcalde que gobernaba el municipio desde
el año 2000, la que fue respaldada por el DIA; siendo además esta al-
45
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
caldía la única que gana el partido en el departamento, lo que parece
devenir más de un proceso surgido en el ámbito local, que de una política central del partido.
Sin embargo, en otros contextos, el proceso electoral fue motivo de divisiones dentro de la sociedad civil y especialmente de movimientos
articulados en torno a ciertas luchas sociales. Este fue el caso de Santa
Eulalia, pues el movimiento social fortalecido por la lucha contra las
actividades mineras que desembocó en la consulta comunitaria en 2006,
en la que la mayoría de las comunidades del municipio se opuso a la
minería, quedó dividido en distintas opciones políticas para el proceso
electoral 2007. Conforme a lo documentado, tras una pugna por encabezar la planilla del Comité Cívico Jolom Konob’ entre un líder y una
lideresa del movimiento, cuya expresión política más próxima se encontraba en dicho comité conformado en 2002, el primero se separa del
movimiento y se postula como candidato por Encuentro por Guatemala-Winaq. Otros líderes sociales de la organización y movimiento social
eulaliense, y en general del movimiento social huehueteco, encabezaron
y/o apoyaron otras planillas de diferente signo, por lo que finalmente
en el caso de Santa Eulalia, nadie de ellos logró quedarse con la alcaldía,
pues fue adjudicada al ex alcalde del período 2000-2004. En términos generales, no hubo una posición única ni estrategia del movimiento social
huehueteco, en torno al proceso electoral 2007.
46
Por otro lado, los estudios mencionan varios casos en los que se dan
antagonismos y disputas por el poder local entre las cabeceras municipales, donde tradicionalmente se ha concentrado el poder político y
el control sobre las comunidades, y las comunidades rurales. Este fue
el caso, por ejemplo, de San Mateo Ixtatán, en el que expresiones de la
sociedad civil, en concreto la Pastoral Social, trató de ofrecer una alternativa al viejo conflicto entre el área urbana y las comunidades rurales,
aunque finalmente la planilla integrada por diversos líderes no logró
vencer al alcalde municipal, quien se postuló para la reelección.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
En algunos casos, además, las divisiones entre lo urbano y lo rural, se
entremezclan con las divisiones étnicas de los municipios, con conflictos surgidos durante el periodo del enfrentamiento armado, o divisiones ocasionadas por la penetración de iglesias evangélicas. Así, los
estudios indican que la cultura y la identidad étnica de los candidatos
es importante, aunque no siempre, para la canalización del voto de la
población; esto es, en términos generales la población ladina prefiere
votar por candidatos ladinos, mientras que la población indígena tiene
preferencia por candidaturas indígenas, al menos en el nivel local. Uno
de los ejemplos más claros es el caso de Nentón, donde los tres últimos
gobiernos municipales han sido presididos por alcaldes indígenas.
Las divisiones étnicas son conocidas y aprovechadas por los diferentes partidos políticos, que postulan candidatos y hacen sus campañas
electorales con base a las mismas.
Un caso donde la disputa por el poder local tuvo un carácter étnico, fue
el de la cabecera de Santa Cruz Barillas, donde el 57.9% de la población
se identifica como indígena y 42.1% como no indígena. El candidato a
alcalde por el PP, que finalmente ganó el proceso electoral 2007, además de ser un líder de los ex PAC, era indígena, pareciendo haber sido
una característica importante para lograr el voto indígena. Mientras, el
partido UNE tuvo rechazo por algunos sectores de la población por el
hecho que en las primeras casillas no figuraban indígenas.
También se documenta el caso de Concepción Huista. En dicho municipio, se presenta desde la aldea Petatán, mayoritariamente indígena
pero con una minoría ladina (11.45% de la población), que tradicionalmente había controlado puestos públicos clave, una planilla ladina
para corporación municipal, ganó a través de la GANA, lo que provocó el rechazo de la población indígena de la cabecera municipal. En
este marco, como se ha señalado anteriormente, los partidos políticos
tienden a acentuar las divisiones al interior de las comunidades y los
municipios, las que al adquirir un carácter político en torno a la dispu-
47
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ta por el poder local en cada proceso electoral, en ocasiones desembocan en conflictos con tintes étnicos y entre las áreas rurales y urbanas.
En este marco, el conflicto armado, las iglesias, los partidos políticos,
las migraciones, el narcotráfico, las empresas multinacionales, entre
otros procesos y agentes, han ocasionado una mayor fragmentación
social y niveles de conflictividad, latente y expresa, en el departamento; la que se suele expresar en los periodos pre y post-electorales, como
ocurrió en el caso de Colotenango.
1.3 Ciudadanía y participación político-electoral durante las
elecciones 2007
Las características del sistema político anotadas en los epígrafes anteriores le imprimen un carácter específico a la ciudadania en Huehuetenango, como relación social y política que vincula a la población con el
Estado. En un marco caracterizado por el centralismo, el clientelismo,
el personalismo y el caudillismo, un sistema político-electoral débilmente instititucionalizado, donde no hay referencias políticas-ideológicas claras, y en donde además existen un conjunto de condicionantes
sociales que determinan la relación ciudadana con las instituciones políticas (el patriarcado, la cultura discriminatoria, el escaso acceso a la
educación, entre otras), la cuestión central es identificar de qué ciudadanía estamos hablando. ¿Se trata de una ciudadanía activa, responsable, intercultural, participativa, informada, que toma libremente sus
decisiones sobre el voto a partir de mensajes y programas electorales,
o por el contrario estamos ante una ciudadanía en donde las decisiones
políticas ya han sido tomadas en otros ámbitos, donde el margen de
decisión el día de las elecciones es escaso? ¿Qué elige la ciudadanía el
48
día de las elecciones cuando las decisiones ya han sido tomadas, cuando ya se han dado los acuerdos principales?
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Ya intuimos antes que en los sistemas políticos altamente clientelares y
centralistas, la ciudadanía de la que estamos hablando es la “clientela”
del sistema político-electoral, clientela en el sentido de “consumidora”
y legitimadora de decisiones ya tomadas, muchas de ellas fuera del
ámbito electoral. Esto es: una ciudadanía cuya función principal es la
de legitimar el sistema descrito, ante la ausencia de alternativas, al menos que se expresen electoralmente; con escaso margen para que sus
decisiones, convertidas en votos el día de las elecciones, tengan cierta
incidencia en el cambio sociopolítico.
En el sistema político clientelar no toda la ciudadanía tiene una posición
dentro del campo de las relaciones sociales similar. Esto es: no todos
los ciudadanos tienen el mismo poder de decisión, y su función en el
sistema tiene la misma relevancia. La situación de los individuos y
grupos sociales en la arena política, dependerá de las relaciones sociales, del nivel de información, y de los recursos materiales y simbólicos, entre otros factores. Serán estos recursos simbólicos, culturales,
económicos, políticos, los que condicionen la influencia que los ciudadanos tienen en las decisiones políticas.
1.3.1 Empadronamiento y participación política electoral el día de las
elecciones: dificultades estadísticas
En materia de participación electoral a partir del ejercicio del sufragio el
día de las elecciones, los estudios sobre el proceso electoral dejan una vez
más explícitas las grandes dificultades estadísticas que presenta el análisis del comportamiento electoral en Guatemala, ya señaladas en otros
estudios (v. gr. Ramos, 2009). Para el caso de Huehuetenango, los análisis
realizados sobre el empadronamiento señalan doce de los 31 municipios
para los cuales se cuenta con datos, aparentemente tienen más empadronados que ciudadanos, mientras que si se desglosa por sexo el problema
se agudiza, en cuanto que en 25 municipios se detecta que hay más hom-
49
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
bres empadronados que población masculina mayor de 18 años de edad.
Esto significa que la participación real y la abstención primaria (población
mayor de edad que no vota porque no está empadronada) no se puede
calcular; esto es: no se puede conocer cuántos ciudadanos mayores de 18
años ejercen en realidad su ciudadanía política mediante el ejercicio del
sufragio, pues en realidad se desconoce cuál es la población existente en el
país. Ello debido principalmente a las debilidades de la institucionalidad
en materia estadística, especialmente atribuidas a los errores del Censo
de Población del 2002 del Instituto Nacional de Estadística, INE, y sus
proyecciones para los consecutivos años.
Otro ámbito de dificultad estadística para identificar el comportamiento
electoral de los procesos electorales, refiere al grupo étnico, no consignado en el registro de ciudadanos, de tal forma que para la aproximación
del comportamiento electoral indígena mediante el ejercicio del sufragio, a lo más que se ha llegado ha sido al planteamiento de la hipótesis
de similar participación indígena en las elecciones en comparación con
la población indígena, sin que hasta el momento esta hipótesis haya podido ser comprobada estadísticamente. En cualquier caso, la gravedad
del asunto radica en la negación de la ciudadanía que hace la institucionalidad estatal, lo que podría denominarse genocidio estadístico, de tal
manera que formalmente miles de ciudadanos guatemaltecos simplemente no existen, y por tanto no son sujetos de la acción pública.
a)
50
Niveles de empadronamiento
Huehuetenango presenta uno de los niveles de empadronamiento más
bajos del país. A partir de los datos arrojados por la ENCOVI (2006),
un 69.7% de los huehuetecos estaba empadronado en el momento de
la encuesta, lo que significa que el 30.3% de la ciudadanía del departamento no pudo ejercer su ciudadanía política a través del sufragio
en septiembre de 2007, simplemente por el hecho de que no estaba
empadronada.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Las principales brechas en el empadronamiento se dan en los géneros.
Los análisis basados en la misma fuente, indican que mientras el 87.2%
de los hombres estaban empadronados al momento de la encuesta,
solamente lo estaba el 57.2% de las mujeres. Existen diferencias importantes entre la población indígena y no indígena, y entre población de
las áreas urbana y rural, sin embargo estas brechas no llegan a ser tan
importantes como las existentes entre los géneros. Mientras que en el
nivel nacional la brecha de empadronamiento de los géneros, según la
misma fuente, es de 16.9%, para el caso de Huehuetenango ésta casi se
duplica, siendo de 30 puntos porcentuales.
El análisis realizado para la población indígena y no indígena, arroja
una brecha de 6.9 puntos porcentuales, favorable a la población no indígena, siendo de 6.3 puntos para el departamento de Huehuetenango;
o sea en el departamento pareciera existir una brecha menor en el empadronamiento entre estos dos segmentos poblacionales, comparado
con el nivel nacional. Esta misma situación parece darse al comparar el
nivel de empadronamiento de la población de las áreas rurales y urbanas: mientras que en el departamento existe una brecha de 5.8 puntos
porcentuales, favorable al área urbana, en el país alcanza 8.1 puntos
de diferencia. No obstante, la situación se revierte cuando se analiza
el nivel de empadronamiento de la población no pobre y aquella otra
que se encuentra en situación de extrema pobreza, pues mientras que
en el nivel nacional existe una brecha de 14.1 puntos porcentuales, favorable a la población no pobre, el nivel de empadronamiento en el
departamento de esta población es superior en 19.2 puntos porcentuales, en relación con la población que se encuentra en extrema pobreza.
A partir de estos datos, se puede considerar que en Huehuetenango
se han dado avances importantes en la reducción de la brechas en el
empadronamiento entre lo urbano y lo rural, y entre la población de
los diferentes grupos étnicos. Sin embargo, se dan profundas diferencias por género y por las condiciones de pobreza de la población, pu-
51
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
diéndose destacar que es precisamente las relaciones patriarcales y la
desigualdad social que explican en gran medida las cifras del empadronamiento en el departamento. A pesar de los avances habidos, y la
reducción de la brecha en el empadronamiento de mujeres y hombres
desde finales del siglo XX, sigue existiendo una profunda desigualdad
entre hombres y mujeres para el ejercicio de la ciudadanía política,
mediante la participación electoral, asunto sobre el que se profundiza
en el capítulo tres de esta síntesis interpretativa.
Los motivos del no empadronamiento de la población son diversos.
Conforme a las respuestas dadas a la ENCOVI, éstos son principalmente la falta de interés, y en segundo término de información, esto es:
causas relacionadas con una ciudadanía no interesada en los procesos
electorales. Otro motivo importante es la falta de recursos, lo que tiene
que ver con las condiciones de exclusión y desigualdad que se expresan en el ámbito de la política. Las anteriores respuestas a la ENCOVI
esconden además realidades más amplias, como el miedo a la participación política, en contextos de alta represión durante el conflicto
armado, o las relaciones patriarcales predominantes, que se expresan
en una participación política y una ciudadanía para las mujeres cuanto
menos marginal, como se expone más adelante.
b) El ejercicio del sufragio
52
Como se ha ido exponiendo, la participación política mediante el ejercicio del sufragio está terciada en gran medida por el tipo de liderazgo
local y los recursos simbólicos y económicos que forman parte de la
relación de intercambio de tipo clientelar, más que por un proyecto
político, y aún menos por la ideología política. En términos generales,
antes del día de las elecciones, se han gestado o consolidado procesos y relaciones políticas en el departamento, localidades y comunidades que tienen como resultado los datos estadísticos del día de las
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
elecciones. Entre estos procesos se encuentran las negociaciones de
los partidos políticos centralistas con los líderes políticos, económicos, religiosos regionales y locales, el despliegue de la propaganda y
el proselitismo de los candidatos durante las campañas electorales, las
promesas propias del prebendarismo como práctica clientelar, y en algunos casos, la compra/venta directa del voto el día de las elecciones.
En este marco, el ejercicio del sufragio no es simplemente un acto individual, libre e informado, conscientemente pensado, como cabría esperarse desde la perspectiva de la democracia liberal occidental, sino
que más bien los resultados electorales deben entenderse en un marco
más amplio de las relaciones de poder en el ámbito nacional y sus manifestaciones en el departamento de Huehuetenango. En este sentido,
como se indica en el estudio sobre el proceso electoral, más que las
orientaciones ideológicas o los programas políticos –cuando los hay–
en la ciudadanía inciden las opiniones de los líderes locales y personas
de confianza, y en sentido más amplio los acuerdos y promesas de los
partidos políticos.
En este contexto, en el departamento de Huehuetenango la participación electoral aumentó 3.45 puntos porcentuales en el 2007, con respecto al proceso electoral 2003, siendo del 60.20% para este último
proceso, porcentaje similar al del nivel nacional. Un dato significativo
para el proceso electoral 2007, a partir de las reformas a la LEPP, es que
por primera vez se pudo votar en las áreas rurales, debido a la creación
de Circunscripciones Electorales Municipales (CEM) en dichas áreas y
la descentralización de las Juntas Receptoras de Votos (JRV), anteriormente situadas sólo en las cabeceras municipales. De esta suerte, para
el departamento de Huehuetenango se crearon 71 CEM rurales, que
suponían el 41.5% de los centros de votación de los municipios, donde
pudo votar el 29% de la población empadronada del departamento
que actualizó sus datos para ejercer el sufragio en las elecciones de
2007: 116,052 personas.
53
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Las diferencias en la participación electoral urbana y rural para los
votantes que actualizaron sus datos, son prácticamente irrelevantes estadísticamente, en la medida que la participación en los CEM rurales
ascendió al 72.2%, mientras que en las JRV urbanas dicha participación,
para ciudadanos actualizados, ascendió al 73.8%. De forma similar a
lo que ocurrió en el nivel nacional, las personas que no actualizaron
sus datos son las que menor participación electoral presentaron, pues
solamente acudió a votar en las elecciones 2007 para la primera vuelta
electoral el 40.3% de esta población en el departamento. Aunque el
aumento ligero de la participación electoral en el 2007 no se le puede
atribuir directamente a la descentralización de las JRV, en general la
descentralización de éstas se puede considerar como un aporte positivo para el acceso al ejercicio de la ciudadanía política mediante el sufragio de la población rural, conllevando un esfuerzo importante para
la reducción de las diferencias históricas entre lo urbano y rural.
c)
54
El voto indígena
Como se señaló anteriormente, la inexistencia de datos desagregados
por grupo étnico por parte del TSE, dificulta sobremanera el análisis
estadístico de la participación electoral mediante la emisión del sufragio por adscripción étnica. La aproximación cuantitativa que se realiza,
divide a los 32 municipios del departamento en aquellos que cuentan
con más del 75% de la población indígena (en promedio 94.7%), 22
municipios, y aquellos otros (10 municipios) con más del 54% de la
población no indígena (en promedio 23.8% de población indígena). A
partir de estos criterios se encuentran brechas importantes de participación tanto entre los municipios mayoritariamente indígenas, como
en aquellos mayoritariamente no indígenas, variando la participación
en el primer grupo entre el nivel mínimo de 43.1% y 78.1%, resultando en una brecha general de participación del 35%. Sin embargo, el
mismo fenómeno se observa en el grupo de municipios con población
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
mayoritariamente no indígena, llegando a la conclusión de que, teniendo como un promedio de participación en los municipios mayoritariamente indígenas de un 59.1% comparado con un 60.5% en los
municipios con población mayoritariamente no indígena, el criterio
étnico estadísticamente no explica las diferencias o similitudes en el
comportamiento electoral de los municipios, al no haber diferencias
estadísticamente significativas. Este resultado es similar al de otros estudios realizados en materia de participación electoral indígena, descartándose la identidad étnica como factor monocausal que explica los
niveles de participación electoral.
Sin embargo, en el departamento de Huehuetenango, mayoritariamente
indígena, el factor étnico tiene importancia en la emisión del sufragio.
Conforme al análisis cualitativo realizado, en el ámbito local la población indígena prefiere votar por “su gente”, esto es por candidaturas
indígenas. No obstante, la mayoría de los partidos políticos y sus candidatos, según las observaciones y análisis realizados, redujeron el tema
étnico a la identidad del candidato y sus habilidades lingüísticas, sin
entrar en otras dimensiones de lo cultural, y aún menos en la dimensión
social de la desigualdad. En algunos casos, el discurso étnico, además,
suele reproducir el racismo interiorizado por los propios candidatos indígenas, como se expone en el discurso del alcalde en funciones de San
Antonio Huista: “Soy indio de pata rajada, calzonudo como ustedes…”.
Excepcionalmente, como fue el caso de Rigoberta Menchú de EG-Winaq, los candidatos se presentan como representantes de los pobres,
marginados y excluidos de Guatemala. No obstante, conforme se relata en el informe del proceso electoral 2007, sus compromisos fueron
similares a los de otros candidatos: ofertas de proyectos y la aceptación
del pago a los ex PAC. En la mayoría de los casos, sobre todo en los
mítines de los candidatos nacionales que llegaron a los municipios, la
cuestión étnica se redujo a aspectos simbólicos, como el uso de la vestimenta y el idioma del lugar, a menudo a través de intérpretes.
55
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
En síntesis, a partir de los datos cualitativos y cuantitativos expuestos
en los estudios sobre el proceso electoral 2007 para el departamento
de Huehuetenango, tanto la población indígena como no indígena,
reproducen las relaciones propias de un sistema político altamente
clientelar, con la diferencia que en estructura general de las relaciones
sociales la población indígena se suele encontrar en una posición de
dominación, discriminación y desigualdad en relación con el resto de
la población.
56
2. Relaciones de poder y participación ciudadana
en el sistema de consejos de desarrollo
Foto: Jornada de formación COCODE ciudad de Huehuetenango
2. Relaciones de poder y participación ciudadana
en el sistema de consejos de desarrollo
C
on el inicio del proceso democrático liberal representativo en
1985, se sucedieron cambios y se abrieron nuevas posibilidades
para avanzar, no sin obstáculos, limitaciones y retrocesos, en reformas
dirigidas al ejercicio de derechos ciudadanos, entre ellos, la participación organizada de los ciudadanos. En este sentido, en el segundo lustro de los años 80, se estableció la Ley Preliminar de Regionalización
(Decreto 70-86), la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 52-87), y el Código Municipal (Decreto 55-88), los cuales
pronto evidenciaron sus debilidades.
Los Acuerdos de Paz que terminan suscribiéndose en 1996, reafirmaron la importancia de la participación ciudadana en el proceso de
las políticas públicas, lo que generó reformas a la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002) y al Código Municipal
(Decreto 12-2002), y se emite la Ley de Descentralización (Decreto 142002), los cuales se sumaron a la ratificación del Convenio 169 de la
OIT Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que
al ser ratificado en 1996, pasó a constituirse en parte de la normativa
nacional que abona en la misma dirección. Esta normativa, sumada
a otros esfuerzos procedentes del movimiento social e iniciativas no
gubernamentales, generaron avances de primer orden para acrecentar
–aunque todavía con muchas limitaciones– la participación organizada
de comunidades y sectores sociales, misma que se potenció en su capacidad organizativa y política, de propuesta y demanda de derechos;
se abrieron posibilidades para la rearticulación del tejido social a nivel
comunitario y municipal –profundamente afectado por el conflicto ar-
59
mado interno–, para el desarrollo de una relación más democrática entre autoridades gubernamentales y ciudadanía, y oportunidades para
trasladar fondos públicos de mayor cuantía a los municipios a través
de la asignación constitucional de un 8% (1985) y posteriormente del
10% (1993) del presupuesto nacional.
Las leyes antes mencionadas aprobadas en el 2002, significaron la creación de espacios y mecanismos en la búsqueda de institucionalizar y
afianzar la participación ciudadana, la cual dispuso de un marco legal
para participar desde lo comunitario hasta lo municipal, pasando por
lo departamental, regional y nacional, con una significancia especial
en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos municipales.
Esto en general, hizo que el sistema político trascendiera el esquema
exclusivamente liberal y representativo de democracia hacia formas
de participación ciudadana que rebasaban el simple y limitado ejercicio del derecho a votar y ser electo. Con sus limitaciones, pero también
con algunas posibilidades, las leyes de descentralización han permitido repensar la democracia desde lo local y desde ahí hacerla avanzar.
60
Sin embargo, hasta el día de hoy persisten políticas, intereses y comportamientos que impiden la aplicación coherente de estas leyes, los
cuales en buena medida corresponden a los problemas que presenta el
sistema político en su conjunto: centralismo, institucionalidad políticopartidaria cuestionada en su funcionalidad, carencia de mecanismos
efectivos de intermediación y representación, clientelismo político y
una cultura política marcada por concepciones y prácticas antidemocráticas y corruptas. Y es que el sistema de consejos de desarrollo y su
implementación se desarrolla en el marco de un proceso marcado por
luchas e intereses de distinto tipo. Así, unos actores e instituciones,
como el sector privado organizado y el ejército, vieron en estas leyes
una amenaza, mientras otros, como las organizaciones y movimientos
sociales procedentes de sectores oprimidos y excluidos, vieron en las
mismas una posibilidad para avanzar en dirección a ser parte en la
toma de decisiones en materia de políticas, planes y financiamiento
para el desarrollo.
2.1 Relaciones de poder en el sistema de consejos a nivel local
La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Ley de Consejos)
abrió la posibilidad para que las formas de organización, autoridad y
representación política propias de las comunidades, sectores y pueblos
indígenas, adquirieran un peso importante en la integración de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
(COCODE), en el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE) y, en
algunos casos, en el Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y
Rural (CODEDE), y por consiguiente para democratizar –en parte– la
formulación y ejecución de ciertas políticas públicas.
No obstante, en el proceso concreto de integración del sistema, un primer aspecto a considerar con respecto a las relaciones de poder es el
carácter que adquiere la integración de los COCODE. La integración
del órgano de coordinación varía, aunque en general predominan las
figuras de presidente, tesorero, secretario y vocales, y en algunos casos
existen los cargos de pro-tesorero y pro-secretario. En una encuesta
realizada por CEDFOG y en la cual se plantearon preguntas abiertas,
se logró conocer que, generalmente, la elección de los integrantes de
COCODE pasa por considerar su experiencia en trabajo comunitario
(78%) y que sepan leer y escribir (67%) como aspectos principales para
responsabilizarlos en cargos del órgano de coordinación, aunque la
importancia de estos factores varía entre municipios. Sin embargo,
en la indagación también surgieron otros criterios como: ser adultos,
hombres, pero también aparece como intención –con menor importancia porcentual– que sean mujeres y jóvenes y, con una importancia
menos relevante, que sean participativos, líderes, responsables, honestos y con voluntad de servir. En este sentido, se delinea un predominio
61
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
de criterios patriarcales y gerontocráticos que hacen de estas instancias reproductoras del carácter de las relaciones de género –principalmente– y etárias que subsisten en la sociedad guatemalteca. En ese
sentido, en los municipios indagados se encontró que sólo un 5.3% de
los integrantes del órgano de coordinación del COCODE son mujeres,
porcentaje que disminuye en los cargos con mayor poder: presidente
o vicepresidentes.
En otro aspecto, es evidente que la educación es una fuente de poder
comunitario que se relaciona con el sistema de consejos. En este aspecto se logró establecer que sólo uno de cada tres miembros del órgano
de coordinación del COCODE es analfabeto en los municipios indagados de la región Norte, y en la región Huista uno de cada cinco; en ese
sentido, el poseer un grado académico constituye un factor utilizado
para acceder a determinada posición de autoridad y poder comunitario, lo cual se observa especialmente en los cargos de presidencia,
secretaría y pro-secretaría, en los que, además, se requiere mayor conocimiento técnico.
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Quien preside el órgano coordinador del COCODE no siempre es el
alcalde comunitario. En este sentido se estableció que para todos los
municipios el 29% de COCODE encuestados tienen la presencia de
alcaldes comunitarios, pero de ellos sólo el 43% cumple la función
de presidente del COCODE, un 12% de vicepresidente, el 11% de tesorero, el 10% de secretario y el 24% alguna vocalía. No obstante, se
encontraron diferencias por municipios, por ejemplo en Santa Ana
Huista, San Antonio Huista y San Mateo Ixtatán, el 92%, el 64% y el
59%, respectivamente de los COCODE, tienen la presencia de alcaldes
comunitarios, mientras en los restantes municipios el porcentaje varía
entre 11% (San Pedro Soloma) y 33% (San Juan Ixcoy). Esto significa
que el representante del gobierno municipal en la comunidad no necesariamente preside dicho órgano de coordinación, lo cual no implica
que el alcalde municipal deje de tener el control del mismo a través de
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quien cumple tal posición. Asimismo, más allá de un juego de poder,
esto puede deberse al hecho que el alcalde comunitario es electo para
un año, mientras que los presidentes de COCODE generalmente son
electos para dos años de servicio.
En el marco de las características sociopolíticas anteriores, el ejercicio de cargos dentro del COCODE, generalmente se concibe como un
servicio a la comunidad, un valor y un vínculo de pertenencia con el
cual todos –con especial énfasis en los hombres– al final de cuentas
van participando. Pero este proceso no siempre es decidido desde la
comunidad misma. Esto ha transcurrido entre la búsqueda de autonomía de las comunidades para elegir, la cual suele darse donde tales
comunidades han logrado la información, el conocimiento, la decisión
y el apoyo para hacer valer sus decisiones, y las imposiciones de instituciones como los partidos políticos y los alcaldes municipales que hacen evidente su peso mayor en la designación de alcaldes auxiliares y
dirigentes de COCODE y COMUDE, por imposición o por disuasión.
En relación con las funciones de los COCODE, se logró establecer que
la mayor parte (88%) reconocen funciones de priorización de necesidades, gestión de proyectos (79%), relación de información con las
autoridades municipales (75%), como las más importantes, lo que pareciera indicar al mismo tiempo, un débil conocimiento y comprensión
de las posibilidades del COCODE en materia de funciones que faculta
la ley, como aquellas relativas a la formulación de políticas, planes y
programas de desarrollo comunitario. No obstante, los COCODE, sumado al alcalde auxiliar que lo integra en un 29%, constituye una autoridad en la comunidad, legalizada y legitimada por elección colectiva
o por imposición del alcalde municipal que por su poder es asumida
también como autoridad, aunque no siempre legítima. En ese sentido
más allá de la gestión de proyectos, los COCODE también suelen ser
vistos como instancias para la resolución de conflictos interpersonales
o relacionados con linderos, así como instancias que atienden servicios
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Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
comunitarios y bienes públicos, como el agua, manejo de basura, entre
otros. Al ser concebidos como un órgano de autoridad comunitaria,
entonces, sus funciones se ven ampliadas al ejercer facultades o competencias otorgadas por la comunidad, con lo cual adquieren cierta
legitimidad comunal y se convierten en una instancia apropiada y resemantizada por la base social.
En varios casos se organizaron COCODE de segundo nivel. En el 2005,
habían organizados 42 COCODE de segundo nivel (PNUD, 2005), con
un crecimiento del 41% en el 2009 en seis de once municipios considerados en el estudio de CEDFOG. Los municipios donde más COCODE
de segundo nivel había en el 2005, eran Santa Cruz Barillas con diecinueve, mientras en el 2009 se registra un crecimiento significativo en
San Juan Ixcoy (de siete a veinte) y San Miguel Acatán (de cinco a diecinueve), mientras presentan organización San Pedro Soloma (veinte), Santa Eulalia (siete), Nentón (nueve) y Santa Ana Huista (dos). En
otros casos disminuye el número entre 2005 y 2009, como en Jacaltenango donde este nivel no funciona.
Este nivel, más allá de la presencia que puedan lograr un mayor o menor
número de COCODE, significa una posibilidad ágil de representación
en el COMUDE, aunque también es un ámbito donde no necesariamente se logra la intermediación efectiva del nivel comunitario al municipal.
64
No obstante el conjunto de factores y posibilidades que adquiere el
proceso de integración y funcionamiento de los COCODE, su activación y sus posibilidades han dependido de las decisiones discrecionales del alcalde municipal como principal actor del gobierno municipal
y, complementariamente, de sus recursos para promoverlos. Secundariamente, de la iniciativa de las mismas comunidades o de organizaciones sociales locales, de la promoción de ONG, cooperación externa
y, en ciertos casos, de la presencia de programas gubernamentales que
indirectamente los activan en función de acceder a recursos.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
La carencia de normativas que impidan la discrecionalidad que registran los procesos de gestión y participación ciudadana en los consejos
comunitarios, permite que con el cambio de autoridades municipales,
tales procesos se estanquen, experimenten rupturas, se impidan o se
conviertan en espacios para la imposición en su integración y funcionamiento, a partir del criterio partidario o del alcalde en tanto figura
que sigue siendo central en la cultura política y en el ejercicio “caudillista” del poder estatal en lo local, lo que se observa tanto en el ámbito
local indagado como a nivel nacional.
Tal fenómeno se inicia en el proceso electoral. Y es que las relaciones de
poder, como urdimbre de hilos entrelazados, se gestan no solamente en
la formalidad administrativa y de la ley, sino en los procesos de construcción de alianzas o de búsqueda clientelar de apoyo electoral para ganar la
elección municipal. Así, como se ha analizado en el capítulo anterior, en
el proceso electoral las fuerzas políticas en contienda despliegan estrategias en las cuales no solamente se comprometen con proyectos, puestos
públicos y asignación de obras, sino trazan líneas de acción a las que dan
continuidad al momento de ganar la elección, generalmente imponiendo
a sus correligionarios en posiciones en aquellos órganos que, como los
COCODE y COMUDE, tienden a incidir en la concreción de determinadas obras o servicios. Pero además, son los momentos en donde comunidades o líderes comunitarios, analizan la fuerza o las principales fuerzas
en contienda para aliarse y abrir mayores posibilidades a su gestión de
recursos, siempre en una lógica clientelar.
2.1.1 Lógicas en los nuevos gobiernos municipales y su impacto en el
poder local
La continuidad de las relaciones de confrontación y clientelares que se
gestan en el momento electoral, impactan en el gobierno municipal y
en el sistema de consejos a nivel local. Sin que lo que sigue pueda generalizarse, el estudio de CEDFOG encontró que las promesas y com-
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Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
promisos políticos como expresión de las relaciones de poder –a veces
mediados por el financiamiento privado a la campaña electoral–, y las
pretensiones para impulsar nuevas políticas se enfrentan al límite de
posibilidad durante el primer momento de gestión –más o menos un
año–. El alcalde ganador y su concejo municipal encaran generalmente
la carencia de traspasos administrativos planificados y en ocasiones de
información elemental. Se enfrentan, asimismo, a las decisiones tomadas por el gobierno municipal anterior que impactan las posibilidades
políticas; al perder las elecciones, las administraciones en funciones
tienden a agilizar procesos administrativos pendientes, a ejecutar presupuesto disponible y comprometer el presupuesto del período posterior, con lo cual en varios casos (como en San Antonio Huista) dejan
saldos negativos para quienes asumen la conducción de la cosa municipal. Esto complejiza e impacta el inicio de las nuevas gestiones en sus
intenciones de nuevas iniciativas y las posibilidades de recursos para
atender las demandas surgidas desde las comunidades, usualmente a
través de los COCODE.
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Este es el momento en el cual, asimismo, los nuevos gobiernos municipales, con sus decisiones y sus primeras ejecutorias delinean el carácter y la orientación que tendrá su gestión. Es decir, se revelan las
capacidades, actitudes, limitaciones y posibilidades políticas, técnicas
y administrativas que desplegará a lo largo de su período de gobierno. En este sentido, un factor dominante de las relaciones de poder se
cimentan en la pertenencia partidaria, lo que configura el carácter del
gobierno municipal en dirección a beneficiar o no a determinadas comunidades, sectores, liderazgos y correligionarios o para abrir o cerrar
la posibilidad a la participación ciudadana de otras fuerzas políticas
opositoras o de los COCODE. De tal manera que estas preferencias y
políticas pasan a constituir un factor para la conflictividad local que
afectará el curso de la gestión municipal, así como el carácter que adquirirá el sistema de consejos a nivel local.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Uno de los signos más relevantes en este sentido es la política de cambiar personal técnico, administrativo y operativo –hasta donde es
posible– y sustituirlo con correligionarios y, con la misma lógica, el
desconocimiento de las autoridades comunitarias y a los compromisos en materia de presupuesto municipal realizados por la corporación
anterior, sin importar su coherencia. Este cambio de trabajadores se da
por distintas razones y circunstancias: para garantizar el cumplimiento de compromisos electorales relativos a emplear a correligionarios
–como más de un alcalde lo expresó públicamente– y para contar con
personal de confianza para la implementación de los “planes” de las
nuevas administraciones; asimismo, por conflicto con trabajadores que
lleva a su despido (Nentón, Concepción Huista, Santa Cruz Barillas),
abandono de puestos en busca de nuevos empleos al temer la destitución (Santa Ana Huista, Concepción Huista) y protestas sociales para
obligar al despido de trabajadores municipales (San Antonio Huista),
aspectos que no se desligan de la misma lógica política clientelar.
No obstante, estos cambios tuvieron su origen en la contienda electoral, cuyo resultado conllevó el despido, emplazamientos y condiciones
de conflictividad municipal. En el último relevo de gobierno municipal, por ejemplo, fueron sustituidos siete coordinadores de la Oficina
Municipal de Planificación (OMP) de los once municipios indagados,
y en otros casos fueron sustituidos al concluir el primer año de gobierno. El único caso donde no pudo ser operada dicha sustitución fue
en Jacaltenango, debido al emplazamiento previo que presentaba la
municipalidad.
En la mayoría de casos, los procesos municipales adolecen de la continuidad necesaria, del traslado ordenado de funciones e información
–que en ocasiones es sustraída por los anteriores gobiernos y funcionarios–, y la pérdida de capacidades y experiencias adquiridas, especialmente tratándose de procesos ligados al desarrollo y la participación
ciudadana relacionada con los COCODE y COMUDE; no obstante,
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Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
también se observa que algunos de los nuevos trabajadores provienen
de experiencias ligadas a la promoción del desarrollo en ONG.
El tránsito de un gobierno a otro, entonces, no está exento de conflicto.
En Jacaltenango, la municipalidad fue emplazada por los trabajadores municipales, lo que impidió su despido, y en Santa Cruz Barillas,
Concepción Huista y San Antonio Huista, los trabajadores iniciaron
proceso en el juzgado de trabajo correspondiente. En Santa Cruz Barillas, la decisión judicial obligó a la administración municipal a la reinstalación de cuatro miembros del personal; sin embargo, el gobierno
municipal decidió mantener a los funcionarios recién contratados, lo
cual generó duplicidad de funciones y mayores erogaciones en personal, innecesario en la mayor parte de casos. Estos cambios, no obstante
las resistencias, parecieran ser asumidos por la ciudadanía como un
derecho del nuevo alcalde al cambio de personal cada cuatro años.
El inicio del nuevo período gubernamental también registra la instalación de estructuras, como la Oficina Municipal de la Mujer (OMM), que
sin ser una instancia novedosa, son creadas en siete municipios y reabierta en otro de los once casos indagados. Asimismo instancias para el
tema de bosques y recursos naturales, como sucedió en tres casos, donde se crearon Oficina Municipal de Bosques. Estas oficinas, no obstante
sus limitaciones y debilidades, son utilizadas para acrecentar influencia,
para cumplir compromisos, pagar deudas electorales, para la gestión de
financiamiento y, en el mejor de los casos, para iniciar políticas y acciones orientadas al tratamiento de la problemática social y ambiental.
68
Cambio de personal y apertura de nuevas dependencias constituyen
la concreción, finalmente, de negociaciones previas, de acomodos y reacomodos para el ejercicio del nuevo poder en el gobierno municipal,
algunas veces justificados en el reordenamiento administrativo, en la
necesidad de contratación de personal que hable el idioma local, etcétera, generando en algunos casos el apoyo de los vecinos a la medida.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Sin que implique un carácter generalizable, es el inicio de la concreción
de prácticas clientelares originadas durante el proceso electoral.
No obstante, la posibilidad de que los cursos anteriores se concreten,
también se relaciona con la reelección lograda del alcalde, tal y como
sucedió con San Pedro Soloma (reelección por segundo período) y San
Rafael La Independencia (reelecto en dos períodos anteriores por el
FRG), ambos pertenecientes a la UNE.3 Asimismo, sucedió con la reelección del alcalde de Santa Eulalia electo en primera instancia por el
PAN y en la actualidad por el PP, o la reelección del partido político
pero con distinto candidato como sucedió con URNG en San Juan Ixcoy. En estos casos se registran orientaciones que dan continuidad al
ejercicio de poder en el gobierno municipal, disminuyendo, por ejemplo, la sustitución de personal técnico o administrativo.
Adicionalmente, la posibilidad de esta lógica clientelar y de sustitución de equipos municipales, también se explica por la debilidad de la
organización social. Así, en San Antonio Huista, por ejemplo, el empoderamiento de organizaciones sociales y su capacidad para interactuar con el gobierno municipal y fiscalizarlo, generó la instalación del
COMUDE, la realización de cabildos abiertos, la entrega de informes
municipales de trabajo y, como un resultado complementario e importante, el desarrollo de una mejor relación entre municipalidad y
COCODE.
Estas particularidades se ven complementadas con un eje adicional que
define la lógica del gobierno municipal: su pertenencia a una fuerza de
oposición o al partido de gobierno nacional. De ser esta segunda posibilidad, le permite contar con mayores posibilidades de financiamiento, algo que inclusive, como sucedió con los alcaldes de San Antonio
Huista y San Miguel Acatán genera que se abandone el partido por el
3
Otro de los municipios del departamento donde se reeligió al alcalde municipal fue San Mateo Ixtatán, perteneciente a URNG-MAÍZ.
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Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
cual se accedió al gobierno municipal (DÍA y CASA, respectivamente),
para vincularse al partido del gobierno nacional. De hecho, a mediados de septiembre 2008, de manera oficial cuatro alcaldes se cambiaron de partido4, sumando a 14 el total de los alcaldes que oficialmente
forman parte de la UNE en el período 2008-2009. Y es que según los
datos obtenidos sobre las asignaciones presupuestarias a los consejos
de desarrollo, lo que finalmente es trasladado al nivel de COMUDE
donde gobierna el partido oficial, resultan en un 15% mayor que al
resto de municipios donde gobierna un partido de oposición. Esto nos
indica que dichas asignaciones constituyen uno de los disuasivos para
el transfuguismo partidario. Lo mismo ocurre con los fondos sociales,
para cuyo acceso en buena medida se requiere ser parte del partido
oficial o tener un pacto que abra la posibilidad para el financiamiento
de determinado proyecto. En ambos casos, asignaciones y fondos sociales, se convierten en recursos de poder que ligan, asimétricamente,
a los actores locales del desarrollo con poderes que se imponen desde
lo nacional a través de redes articuladas política y económicamente;
relaciones en donde aparecen intermediarios como los partidos políticos, gobernadores, diputados. Los gobiernos municipales, entonces,
funcionan a partir de criterios y prácticas clientelares aceptados y reproducidos con convencimiento tanto por políticos y funcionarios de
alto nivel, como por la mayor parte de expresiones ciudadanas que
pretenden agenciarse de fondos para proyectos locales; es el caso del
FONAPAZ, fondo que en el 2009 orientó discrecionalmente la inversión: 91.8% de su presupuesto para el departamento fue asignado al
43.8% de los municipios donde gobiernan alcaldes de la UNE.
Pero este acercamiento al oficialismo es mediado, en todo caso, por
la fuerza del partido al cual el gobierno municipal pertenece, sus po4
70
Se trata de Andrés Miguel Andrés, de San Miguel Acatán; Delmar González, de La Democracia; Carlos Morales, de San Antonio Huista, y Julio Ambrosio, de San Pedro Necta.
(Prensa Libre, 17 de septiembre de 2008, en http://www.prensalibre.com/pl/2008/septiembre/17/264381.html, consultado el 24 de julio 2009).
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
sibilidades nacionales a futuro o su vínculo basado en la identidad
ideológica y partidaria. Así, la pertenencia partidaria como base del
ejercicio municipal, cambia o puede verse fortalecida política y simbólicamente, en la medida que se concretan respaldos financieros o
políticos, tanto desde el oficialismo como desde la oposición.
Otro aspecto relativo a lo anterior se registra en la tendencia a que
representantes de partidos de oposición en condición de minoría en
los concejos municipales, se alineen con la fuerza mayoritaria. Esto se
explica en las debilidades organizativas del partido de oposición, para
mantener un proceso de participación y representación permanente,
para realizar una gestión efectiva en beneficio de comunidades y sectores que les dieron su apoyo. En ese sentido, los ofrecimientos de beneficios –personales principalmente– provenientes del alcalde surten
efecto casi inmediato; lo contrario significará simplemente una presencia sin ninguna incidencia y dividendos. En casos como Concepción
Huista y Nentón, la oposición partidaria tendió a desaparecer como
tal, al menos temporalmente, o pasó a manifestarse en otras formas de
participación ciudadana, por ejemplo, en la realización de consultas
comunitarias en materia de minería. En aquellos casos donde la oposición no se desdibuja, mantiene una presencia importante en el concejo
municipal y resulta beligerante, especialmente en el inicio de las nuevas gestiones, y proviene principalmente de ex alcaldes o líderes político importantes, en cuyo caso estimulan la inconformidad constante
de grupos de vecinos o de ex trabajadores municipales, como sucedió
en San Antonio Huista.
Este primer momento de gestión municipal también es de diagnóstico
y toma de conciencia sobre la dimensión, posibilidades y limitaciones
para ejercer poder desde el gobierno municipal, no solamente por los
saldos del gobierno anterior, sino también por las nuevas peticiones,
demandas y necesidades comunitarias y ciudadanas, las presiones de
los financistas y por las escasas capacidades financieras, técnicas, ad-
71
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ministrativas y de gestión del desarrollo que presentan las municipalidades. Estos aspectos, de hecho, se constituyen en los argumentos
discursivos que de alguna manera otorgan un compás de espera desde
los actores demandantes de satisfactores sociales y comunitarios, aun
cuando los nuevos alcaldes presenten experiencias provenientes del
ejercicio de cargos municipales anteriores, como alcaldes, síndicos,
concejales o tesoreros, lo que les permite contar con conocimiento legal
y administrativo para que el ejercicio de la siguiente gestión adquiera
cierta fluidez desde su inicio.
72
El primer año de gestión municipal permite, además, a todos los actores perfilar al nuevo gobierno municipal, en su orientación al diálogo,
a la inclusión o exclusión de comunidades, grupos y liderazgos, el carácter que tendrá el nuevo poder en su ejercicio, la orientación de beneficiar a unas u otras comunidades y personas a partir de su pertenencia
partidaria como sucedió en el primer año de gobierno con los alcaldes
de Santa Cruz Barillas, Nentón y Concepción Huista en donde se excluyó a comunidades identificadas como contrarias al partido político
ganador. Asimismo, contrario a lo esperado, en Jacaltenango el alcalde
se cerró a dialogar y a trabajar de forma articulada con organizaciones
sociales autónomas y se negó a apoyar la consulta comunitaria en contra de la minería, con cuya realización había manifestado previamente
su acuerdo; esto generó una relación conflictiva que se agudizó con
la ocupación del edificio municipal por organizaciones y ciudadanía
local para lograr la renuncia del jefe edil, lo cual generó su salida del
municipio aunque no su dimisión y que su oficina fuera situada en
una comunidad. En otros casos como San Antonio Huista (ganador
a través del partido DÍA, y posteriormente adherido a la UNE), San
Juan Ixcoy (URNG-MAÍZ) y San Miguel Acatán (ganador a través de
CASA, hoy adherido a UNE), existen ejercicios de gobierno municipal
más participativos y abiertos a la organización ciudadana, con un ejercicio más democrático por parte de las autoridades municipales. Es de-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
cir, además de definirse la correlación de fuerzas que regirá el período
de gestión, se delinea el carácter de las relaciones políticas (de acuerdo
o de conflicto) y del ejercicio de poder en torno al gobierno municipal
y al sistema de consejos de desarrollo en el ámbito local, así como con
actores del municipio, la micro-región o el departamento.
Las relaciones de poder y la capacidad de ejercer poder dependen, asimismo, de las cualidades de la organización social, comunitaria, grupos de
interés económico y de otros actores, como las ONG, grupos religiosos, de
mujeres, otros partidos políticos así como las mismas instituciones públicas, para incidir en el curso y decisiones de las nuevas administraciones,
tanto en los espacios institucionales de participación (como los consejos
de desarrollo) como a través de canales extrainstitucionales. Esto en buena medida ha dependido de la relación política establecida en el proceso
electoral o de la capacidad de presión con el que cuenten, como se ha
visto. Pero también el estudio de CEDFOG identificó que en la mayoría
de casos las organizaciones sociales no tuvieron capacidad de mantener
sus demandas y presión política hacia los alcaldes municipales. Prácticamente al finalizar el primer año de gobierno varias iniciativas se habían
visto disminuidas en su capacidad de incidencia en el gobierno municipal, como en los casos de Nentón, Concepción Huista, Santa Cruz Barillas,
aunque en este último algunos líderes sociales y organizaciones trataron
de hacer uso de las asambleas del COMUDE para exigir el cumplimiento
de acuerdos con el alcalde, pero poco se avanzó.
Pero esta lógica que adquiere el ejercicio de poder y las relaciones políticas que se establecen desde el inicio del nuevo gobierno municipal,
no son homogéneas en todas las problemáticas o asuntos públicos locales, lo cual depende de procesos municipales, regionales o nacionales que inciden en el territorio local. Este es el caso de las consultas
comunitarias que en algunos municipios, significó sobrepasar el poder
que usualmente se cree posee el alcalde municipal y que las consultas
se realizaran no obstante el rechazo de algunos alcaldes municipales.
73
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
En materia de conducción del proceso de desarrollo atinente a las competencias del gobierno municipal y de su papel en el sistema de consejos, en general pudo establecerse que la gestión municipal, en el inicio,
carece de planes de trabajo y de planes de gobierno o de desarrollo
municipal, los cuales de haberlos, generalmente son engavetados. De
tal manera que las decisiones empiezan a darse a partir de lineamientos principalmente políticos ligados con la campaña electoral y con
la búsqueda por posicionarse como la máxima autoridad del municipio. Empiezan a reafirmarse prácticas caudillistas y clientelares, ahora
con base en una red de poder desde donde se generan cambios en la
relación con las comunidades y la ciudadanía que se plasman en la
orientación que adquieren los consejos de desarrollo. Salvo casos como
San Juan Ixcoy, San Miguel Acatán y San Antonio Huista donde hubo
disposición a impulsar una administración basada en la información
hacia la población, la transparencia en la inversión pública y la implementación del cabildo abierto como espacio para socializar el estado
de la municipalidad al inicio de la gestión municipal, en el resto de
municipios la tendencia se caracteriza por prácticas impositivas, inconsultas y unipersonales.
Esto en su conjunto configura contextos y procesos generalmente propensos a relaciones de desconfianza, inconformidad y confrontación
hacia las políticas de las autoridades ediles. Asimismo, delinea las características en el ejercicio de poder desde el gobierno municipal y, por
consiguiente, en las posibilidades de las comunidades y demás actores
para encontrar caminos de intermediación, representación y gestión
ante el gobierno municipal y ante el sistema de consejos de desarrollo
desde la comunidad.
74
El primer año del nuevo gobierno gira en torno al posicionamiento o
reposicionamiento de las nuevas autoridades ediles y en pocos casos
se visualizan escenarios de democratización impulsados por éstas. No
obstante, en San Juan Ixcoy y San Miguel Acatán en la región Norte y
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
San Antonio Huista en la región Huista se encontraron algunos signos positivos, como la promoción de la organización y participación
comunitaria y el fortalecimiento del COMUDE como espacio de interlocución. Asimismo, se han dado variantes en el uso de mecanismos
de diagnóstico y planificación municipal, uso del cabildo abierto para
plantear problemas y recoger opiniones ciudadanas para la búsqueda
de soluciones. En el caso de San Juan Ixcoy, por ejemplo, se avanzó en
el seguimiento a la Política Municipal de Niñez, Adolescencia y Juventud, y en San Miguel Acatán también se realizó un cabildo abierto para
consultar a la población sobre el tema de seguridad en el municipio.
2.1.2 Cambios en el sistema de consejos con los nuevos gobiernos
Como sucede en otros contextos del país, el cambio de gobierno municipal trajo consigo cambios en el desarrollo del sistema de consejos
a nivel local. En buena medida la continuidad de la organización de
los COCODE y el COMUDE, su reorganización o su suplantación, depende de la voluntad del nuevo alcalde municipal. Es el caso de los
municipios de San Antonio Huista y Concepción Huista, donde los
COCODE y COMUDE no funcionaron en sentido estricto en los dos
periodos de gestión anterior, en ambas entidades gobernadas por alcaldes reelectos, de tal manera que no hubo interlocución entre gobierno municipal y actores locales.
En relación con el proceso de transición de un gobierno a otro, en municipios como Nentón, Concepción Huista y Santa Ana Huista, la continuidad de los consejos no se logró en todo el año 2008 y si en algún
momento tuvo lugar una asamblea, como en Concepción Huista, fue
para cumplir con el requisito que permitiría la gestión de proyecto en el
Consejo Departamental de Desarrollo de Huehuetenango, CODEDEH.
En determinados contextos, como en Santa Cruz Barillas en el período
2004-2008, se registró una amplia relación entre autoridades municipales
75
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
pertenecientes a la UNE y organización comunitaria que redundó en el
sistema de consejos. En este periodo se desarrolló la organización de COCODE de primer nivel y, aprovechando la estructura organizativa generada por el Programa Desarrollo Comunitario para la Paz (DECOPAZ),
conocida como micro-regiones, se decidió que éstas fueran a la vez los COCODE de segundo nivel, para evitar duplicidad de acciones y sobreponer
nuevas estructuras a las ya existentes. En ese sentido, los presidentes de
los COCODE de segundo nivel asistían al COMUDE en representación de
las comunidades. Así los consejos funcionaron de manera coordinada, especialmente en la priorización de proyectos y en decisiones como la compra de maquinaria para la apertura de brechas sin necesidad de contratar
a empresas constructoras, así como la realización de la consulta comunitaria sobre la actividad minera en la cual la población decidió en contra de
la misma de forma mayoritaria. No obstante, los avances de dicha gestión
y las estructuras promovidas por DECOPAZ que fueron factor para que
la UNE ganara la alcaldía en el 2003, no fueron suficientes para mantener
el gobierno municipal, de tal manera que dicho partido fue sustituido por
el PP. La nueva política instalada, entonces, significó la organización de
nuevos COCODE y el desconocimiento a los liderazgos anteriores, con
lo cual se interrumpió el proceso de organización y de acumulación de
experiencia necesaria para hacer sostenible el sistema de consejos desde
el nivel comunitario. Esto habla de la vulnerabilidad que tiene el sistema
con el cambio de gobierno municipal.
76
Así, cuando existe voluntad del alcalde municipal, la OMP –instancia que da respuesta a la necesidad de tecnificar los procesos de planificación y fortalecer la organización comunitaria– actúa según sus
funciones. Estas instancias inician el proceso de organización o reorganización de los COCODE, constituyéndose de hecho en la principal actividad que realiza, y generalmente su papel, a falta de planes vigentes
y orientación estratégica del gobierno municipal dirigida al desarrollo
de políticas públicas municipales, se limita a las tareas de apoyar téc-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
nicamente la identificación de necesidades comunitarias, la revisión y
formulación técnica de proyectos y la preparación de expedientes para
su gestión. Esta visión atraviesa, en efecto, el proceso de los COCODE
y COMUDE, pues domina una perspectiva de proyecto, especialmente
de obras grises, tanto en alcaldes como en las comunidades, quienes
al iniciar la nueva gestión generalmente se orientan a temas de ordenamiento urbano y al cambio de personal en la OMP, lo que tiende a
retrasar la formulación e integración de expedientes de los COCODE
en orientación a gestionar sus proyectos.
Y es que generalmente los nuevos gobiernos municipales empiezan un
nuevo ciclo en materia de planificación. Reinician un nuevo proceso de
priorización y formulación de proyectos, anulando aquellos presentados por los COCODE con anterioridad, con lo cual se generan, además
de retrasos, “nuevas” prioridades. Asimismo ocurrió en San Miguel
Acatán donde se impulsó la realización de un diagnóstico con la finalidad de formular posteriormente una planificación participativa.
En este marco, iniciativas ciudadanas previas que no correspondían
al partido ganador, no encuentran eco en los nuevos gobiernos municipales, no obstante sus virtudes y potencialidades. Es el caso de Santa Cruz Barillas y Nentón, donde organizaciones sociales impulsaron
durante el 2007 la formulación de Agendas Políticas, en el primero a
favor de la juventud y en el segundo a favor de las mujeres. Lo mismo
ocurrió en Santa Eulalia donde el Movimiento Social Eulalense formuló un diagnóstico en 77 comunidades, el cual fue rechazado por las
nuevas autoridades ediles, por vincularlo a una expresión partidaria
local. En municipios de la región Huista, con el apoyo de la coordinadora Movimiento Tzuk Kim-Pop, durante el año 2007 se formularon
Agendas de Desarrollo, las cuales contienen información, identificación de la problemática y propuestas de solución; en ninguno de estos
casos fueron retomadas por los alcaldes electos. No obstante, donde
el gobierno municipal tuvo continuidad, como en San Juan Ixcoy, la
77
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Política Pública Municipal de Niñez y Adolescencia, formulada en el
período 2004-2008, fue retomada, actualizada y puesta nuevamente en
vigencia a través de un Acuerdo Municipal que generó la apertura de
la Oficina de Atención a Grupos Vulnerables, desde la cual se implementan acciones a favor de la niñez, la juventud y las mujeres.
A lo anterior se suman problemas de corrupción y procesos de auditoría pendientes que generan atraso en las gestiones municipales y, por
consiguiente, en el funcionamiento del sistema de consejos. Por ejemplo, en Santa Ana Huista, el alcalde municipal asumió el cargo hasta
el 19 de febrero de 2009, debido a la falta de finiquito de la Contraloría
General de Cuentas referido a su gestión como tesorero municipal en
el período anterior en el municipio de Concepción Huista. En el mismo
municipio, así como en Nentón, los COCODE y COMUDE son manejados con discrecionalidad y no se permite que se constituyan en entes
de participación efectiva y mucho menos para la fiscalización especialmente tratándose de las finanzas municipales, en un contexto donde
los pocos esfuerzos de auditoría social son débiles y donde el gobierno
municipal es reacio a la misma. En este sentido es evidente la debilidad
que para la democratización del sistema de consejos y la participación
ciudadana presenta tanto la ciudadanía como el gobierno municipal,
lo cual se vuelve un círculo vicioso que impide la activación coherente
de la participación ciudadana y los consejos en la localidad, siendo que
esto beneficia a administraciones municipales que persiguen el secreto
financiero en el uso y manejo de los fondos municipales.
2.1.3 Dinámica política en el ámbito comunitario de los consejos
78
La campaña electoral temprana que se inicia en el 2002, constituyó
un contexto desfavorable para la conformación y funcionamiento de
los COCODE y COMUDE, aspecto que sumado al desconocimiento,
dudas y negativa de los gobiernos municipales de informar objetiva
y claramente sobre el nuevo sistema de consejos, no permitieron que
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
el proceso avanzara con mayor rapidez y consistencia. Es hasta el siguiente período (2004-2008), con los nuevos gobiernos municipales,
cuando se registra un mayor impulso para su integración y desarrollo,
en buena medida porque este resulta ser un requisito para la gestión de
proyectos. El estudio de CEDFOG estableció el inicio de conformación
de los COCODE en el 2003, pero una mayor frecuencia de fundación
en el 2004, y menor en los años posteriores. Así, en el 2002, año en que
se promulga la Ley de Consejos, solamente una pequeña minoría de
los COCODE (11%) funcionó el mismo año de su entrada en vigencia.
La gran mayoría se eligieron por primera vez en el año 2004 (55.6%),
otro grupo de comunidades comenzó entre 2005 y 2006 (20%), lo que
implica que buena parte se debió reelegir en el 2008.
Pero dicho proceso significó, en todos los casos, el inicio de la sobreposición o reemplazo de formas organizativas anteriores, tal es el caso
de los comités pro-mejoramiento, las principales instancias que las comunidades utilizaron para la gestión de proyectos. Esto se dio a través
de la solicitud o exigencia del alcalde municipal y el condicionamiento
para la gestión de proyectos. No obstante, esta figura siguió existiendo
con alguna función específica o, como ya sucedía antes, se continúo
con la práctica de conformar comités para distintos propósitos y para
cada proyecto: comité de agua, educativos, de seguridad, agrícolas,
de consulta contra la minería, etcétera, algunos de los cuales son iniciativas locales y otras institucionales, como en el caso de los Comités
Educativos Locales (COEDUCA). De hecho, más que constituirse en la
única forma de organización comunitaria, los COCODE han convivido con comités organizados por las comunidades, lo que permite que
en conjunto existan cinco organizaciones comunitarias en promedio y
una de cada tres mantienen el nombre de comité: de desarrollo integral, comité pro-mejoramiento, pro-carretera, entre otros.
En muchos casos la existencia de otros comités, que no necesariamente
riñe con el sistema de consejos, implica paralelismo y falta de coordina-
79
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ción o rivalidad con los COCODE. En estos casos, lo que se evidencia es
la existencia de deficiencias en el proceso de conformación del COCODE
como forma de organización articuladora de la comunidad y como instancia coordinadora de las diversas formas de gestión en dicho ámbito.
Asimismo, la manera en la que se expresan las relaciones de poder de
fuerzas encontradas en el ámbito comunitario, siendo que se dan casos en
los cuales los órganos de coordinación de COCODE son percibidos como
un “brazo” de la municipalidad y no como una representación de toda la
comunidad. Esto genera que sectores comunitarios desafectos, opositores
o que se han visto excluidos por el gobierno municipal, decidan buscar en
comités la realización de sus necesidades y proyectos. Esta contradicción
se observó en varios municipios donde sectores afines al alcalde, reemplazaron en los COCODE a las expresiones comunitarias legítimas, electas en
asamblea comunitaria, o se integraron órganos de coordinación paralelos.
Pero más allá de las contradicciones con la existencia de comités que
funcionan en paralelo al COCODE, también existen juntas coordinadoras de COCODE que son el resultado de la imposición desde el gobierno municipal, lo cual ha generado casos donde se registran dos
COCODE en la misma comunidad.
En aquellos contextos donde el alcalde ha impulsado la conformación
de COCODE afines, se han registrado presiones sutiles o abiertas a
través del condicionamiento del apoyo para proyectos. Cuando esto
no se ha logrado de esa manera se inician un conjunto de acciones para
tratar de cooptar o quebrar paulatinamente la oposición que funciona
desde el órgano de coordinación del COCODE.
80
Lo anteriormente descrito también se manifiesta en el relevo de integrantes de las juntas coordinadoras. Pero en este momento también
existen cambios que responden a otros aspectos, como una buena gestión o la falta de otras personas ante la negativa al ver esta tarea como
una “carga” en tiempo y economía o los altos índices de migración por
razones comerciales o búsqueda de trabajo en el país o fuera de éste,
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
lo cual lleva a la comunidad a reelegir a presidentes de COCODE para
un siguiente período de dos años. En estas circunstancias, antes que
ser analizado como una concentración de poder, es visto como una necesidad ante la falta de candidatos (hombres) para asumir tales tareas.
Sin embargo, algunos informantes narran una relación entre integrantes de COCODE y autoridad municipal más bien de carácter personal
y no institucional, lo que según afirman, genera que los nuevos gobiernos proceden a buscar su sustitución por personas afines. De hecho, la
pertenencia o afinidad conocida con un partido opositor, resulta ser
concebida como una amenaza para la nueva gestión y un criterio para
su cambio. Esto inclusive resulta, en algunos casos, aceptado como un
hecho por comunidades que, al no estar acreditados por el nuevo alcalde –aunque estén en legalidad– justifican el cambio de integrantes
en los órganos de coordinación.
Así, es usual que en materia de consejos de desarrollo, una de las primeras acciones del nuevo gobierno municipal sea la reorganización
de los COCODE y el COMUDE, como ya se afirmó, con personas afines. Esto, como sucedió en Santa Eulalia, San Antonio Huista y Santa
Ana Huista, se hizo a través de visitas comunitarias realizadas por los
nuevos alcaldes municipales y los técnicos de la OMP, en donde se desarrolló un diálogo con distintos matices, como la realización de asambleas de COCODE y el conocimiento de prioridades comunitarias.
Esto no obstante tiende a variar, a partir del conocimiento que en las
comunidades se posee sobre la Ley de Consejos, de la intención de
segmentos de la comunidad por mantener contrapesos a la nueva gestión municipal o por elegir simplemente a los que son considerados
los líderes representativos de la comunidad. En general, la mayoría de
comunidades acepta celebrar asamblea para elegir a los nuevos integrantes del órgano de coordinación, aun cuando en última instancia
sepan que tienen la última palabra, especialmente tratándose de un
buen presidente de COCODE. En todo caso suele dominar el criterio
81
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
de mantener una buena relación con el alcalde en función de abrir posibilidades a la gestión de proyectos.
En este marco, en aquellos casos donde se registra la priorización de
necesidades y la formulación del proyecto con participación comunitaria –cuando se da este paso–, generalmente los COCODE quedan en
espera del proceso que lleva a descartarlos o incluirlos para su ejecución. No obstante este canal, que se enfrenta a los vaivenes del gobierno municipal que los limita en sus posibilidades de gestión autónoma,
también se observa casos en donde los COCODE realizan gestiones
por su cuenta, a través de las redes partidarias hasta llegar al diputado
o con otras dependencias gubernamentales.
En general, los integrantes de las juntas coordinadoras o líderes comunitarios optan por determinadas alianzas políticas, como una manera
de acceder a recursos financieros insuficientes. De tal manera que las
divisiones electorales y las alianzas políticas se consolidan generalmente durante la nueva gestión edil y se expresan en el sistema de consejos, esto no obstante las críticas inclusive de quienes no fueron parte
de una u otra fuerza en contienda o de actores que desde posiciones
contrarias exigen derechos y el cumplimiento de la ley. Sin embargo,
estas no son concepciones y prácticas dominantes; lo son aquellas que
tratan de vincularse a la posición del alcalde municipal como mecanismo para lograr la aprobación de proyectos.
82
Los cambios, avances y retrocesos en la organización de los consejos de
desarrollo en el ámbito comunitario, son expresión de contradicciones, de
múltiples intereses que confluyen, políticos y económicos principalmente.
En este sentido, en buena medida su explicación está en la rivalidad entre
partidos políticos por controlar el sistema y promover intereses políticos y
financieros convenidos electoralmente y su concreción a través de la figura del alcalde municipal que trata de imponer o influir para la elección de
sus allegados. Los COCODE entonces, son resultado de la heterogeneidad
política, ideológica y las estrategias seguidas para abrirle paso a las gestio-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
nes colectivas o a los intereses particulares que se dilucidan en su integración, funcionamiento, orientación y resultados. Así, antes que convertirse
en instancias de unidad comunitaria, las luchas de poder que llegan y se
empalman en la comunidad, han hecho manifiesta la división comunitaria
producto de conflictos político partidarios vinculados con el ejercicio de poder desde el gobierno municipal.
2.1.4 Dinámica política en el ámbito municipal de los consejos
El nivel municipal de los consejos de desarrollo empieza a ser conformado en el 2002-2003, en buena medida por ser un requisito para la
gestión de recursos financieros procedentes del sistema de consejos.
No obstante, hubo casos en donde las autoridades municipales no los
conformaron, lo cual deja en duda la manera en que lograron gestionar financiamiento desde el CODEDEH. Así, sólo nueve de los once
municipios estudiados en el 2008 reportan COMUDE en funcionamiento, aunque en varios de ellos con debilidades importantes, siendo
Nentón y Santa Ana Huista los municipios donde éstos no estaban
conformados. Según la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, SCEP, en noviembre de 2009 son cuatro los municipios del
departamento donde los COMUDE no estaban constituidos: San Sebastián Coatán, Concepción Huista, Nentón y Santa Ana Huista. Esto
se debe en parte al carácter que generalmente presenta la gestión municipal, con fuertes signos caudillistas, con algunas excepciones que
parecieran ser San Antonio Huista, San Juan Ixcoy, San Miguel Acatán
y Santa Eulalia, donde inclusive se reportan asambleas mensuales de
COMUDE, lo cual puede analizarse como una intención por generar
procesos democráticos en la gestión pública municipal. En todo caso,
la activación positiva de los COMUDE para el 2008 y 2009, estuvo relacionado con la necesidad de revisar prioridades y planes y para la
realización de consultas comunitarias en contra de la minería a cielo
abierto, último aspecto que activó de forma participativa y democrá-
83
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
tica los COCODE y COMUDE, cuyas asambleas y decisiones fueron
parte importante para su realización.
En la mayoría de municipios, los alcaldes ejercen un poder centralizado y en buena medida caudillista, tergiversando u obviando la participación ciudadana mediante los COCODE y COMUDE para la toma
de decisiones relativas al desarrollo y la gestión municipal. En ese sentido, tanto en la integración como en el funcionamiento, los alcaldes
municipales presentan la tendencia a preferir los COMUDE integrados
con el menor número posible de representantes y los más proclives a
sus orientaciones. De hecho, en general se establece que existen en el
COMUDE, integrantes provenientes de la sociedad civil, cuya característica es su incondicionalidad hacia el alcalde municipal y otro sector
propenso a ser influido, lo que en general hace que los COMUDE sean
manejados desde la orientación del gobierno municipal, no siempre
vinculada a los intereses mayoritarios.
Esto se refleja asimismo en la conformación de comisiones. La información obtenida permite afirmar que en pocos municipios las comisiones
tienen un funcionamiento regular, más allá de haber sido conformadas. No obstante existen municipios como San Juan Ixcoy, San Rafael
La Independencia, San Miguel Acatán, donde se logró establecer el
funcionamiento de comisiones de distinto tipo: educación, de salud,
de cultura y deportes, de interculturalidad, de seguridad, que son estimuladas por los requerimientos ciudadanos, ONG o entidades del
gobierno central, o por situaciones contingentes.
84
En San Antonio Huista se definió un procedimiento para determinar la
prioridad para la inversión en el municipio procedente de todos los fondos que el gobierno municipal percibe, lo cual resulta un avance en dirección a evitar en parte la discrecionalidad. Dicho procedimiento consiste
en aplicar cinco criterios: prioridad por comunidad, cantidad de beneficiarios, urgencia, viabilidad y vida útil; con el primero de los criterios, es
la comunidad la que determina una mayor o menor prioridad, mientras
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
el resto de los mismos es determinado por el COMUDE, proceso del cual,
los proyectos con mayor punteo adquieren prioridad para su gestión.
En relación con la representación étnica en los COCODE y COMUDE, la Ley de Consejos prevé la integración de Consejos de Asesores
Indígenas, que se conformarían por las autoridades reconocidas por
las comunidades y pueblos indígenas de acuerdo a sus propios principios, valores, normas y procedimientos. Sin embargo, con excepción
de Santa Eulalia, en ninguno de los demás casos indagados existe este
órgano en el nivel comunitario y municipal. Esto debido al desconocimiento sobre la posibilidad de su existencia y al carácter secundario
que le asignan los distintos actores que participan dentro del sistema.
El COMUDE es teóricamente un espacio de representación del gobierno municipal, las comunidades, sectores sociales e instituciones públicas y privadas presentes en el municipio. En ese sentido, este conjunto
de representaciones lograrían incorporar experiencias, conocimientos,
facultades, esenciales para el impulso del desarrollo y la democratización en la formulación de las políticas públicas, cuestión que no sucede en las realidades municipales. No obstante, la representación y
participación ciudadana que se logra concretar en los COMUDE, es el
alcalde municipal el principal poder formal y real, democrático o no,
en el sistema de consejos a nivel municipal y comunitario.5 Así se encuentran experiencias de imposición antes que búsqueda de ejercicios
participativos y democráticos, práctica que en parte se fundamenta en
su carácter de poder reconocido y aceptado por todos o la mayoría de
actores locales, es decir con cierta legitimidad.
5
En la percepción de la ciudadanía a nivel local, para los casos de Colotenango y Huehuetenango, el alcalde municipal es quien más poder posee, y es al mismo tiempo la autoridad
considerada más importante y quien más contribuye al desarrollo. En efecto, indagaciones
cuantitativas y cualitativas ubican al alcalde municipal como el principal factor de poder a
nivel local, salvo que estemos en contextos donde las estructuras de poder económico o vinculado al narcotráfico sean las que se imponen. (Ver Ramos y Sosa, 2008)
85
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
2.1.5 Las consultas comunitarias: hacia nuevas posibilidades de los consejos en lo local
No obstante las dificultades y carencias ya referidas, durante el período
2006-2009, distintos actores locales y extralocales, han venido organizando y realizando consultas comunitarias como procedimientos de participación ciudadana para tomar decisión colectiva sobre la minería a cielo
abierto, actividad productiva que es observada como despojo y amenaza
al ambiente y salud de la población, asi como a sus derechos colectivos.
En este sentido, fundamentados en el Convenio 169, el Código Municipal
y la Ley de Consejos, organizaciones comunitarias, de mujeres, religiosas,
etc., impulsaron estrategias que se orientaron a lograr que tanto el gobierno municipal como el sistema de consejos, se constituyeran en organizadores de tales consultas. Así, por decisión autónoma de las autoridades
municipales o por presión comunitaria y del conjunto de actores proclives
a su realización, se generó que en la mayoría de casos, tanto gobiernos
municipales, como COCODE y COMUDE, se comprometieran en su realización. Así, fue usual que los concejos municipales no solamente emitieron las disposiciones municipales para convocar a la población, sino
además, apoyaron económicamente diversas actividades relacionadas
con la consulta: sensibilizaciones y capacitaciones para las comunidades,
alojamiento, alimentación y movilización para los representantes comunitarios y observadores el día de la consulta, apoyo logístico y su participación en la entrega de los resultados en la ciudad capital, especialmente al
Organismo Legislativo, al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
y al Ministerio de Energía y Minas, como sucedió en la mayoría de casos.
86
En este sentido, en Santa Cruz Barillas y San Juan Ixcoy, los COMUDE
decidieron realizar la consulta comunitaria y jugaron un papel trascendental en el diseño y ejecución del procedimiento y la estrategia
política a seguir en su oposición a la actividad minera. En San Juan
Ixcoy, el Concejo Municipal, a través del COMUDE, convocó a los
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
COCODE para consultarles con relación a la notificación sobre una
licencia de exploración minera, lo cual generó la decisión unánime
para la realización de la consulta comunitaria el 13 de mayo de 2008,
constituyéndose en un hecho democrático y en un proceso de participación protagónica y decisiva de la ciudadanía, considerada en su
entendimiento como un ejercicio individual pero también colectivo de
comunidades y pueblos.
En otros casos como San Antonio Huista y Jacaltenango, las consultas
constituyeron especialmente un proceso de movilización social ubicado especialmente en el ámbito de la sociedad civil, con incidencia en
los COCODE y COMUDE, donde finalmente se legaliza y legitima el
procedimiento. En otros casos, el COMUDE ha sido un espacio más
para validar el proceso de consulta, para el debate sobre la problemática enfrentada, por ejemplo en San Miguel Acatán, y en algunos casos
para la confrontación, como en San Pedro Soloma, donde el liderazgo
municipal y la Iglesia Católica tuvieron posiciones diferentes en torno
al procedimiento de la consulta; en el primer caso planteando la realización de consultas a nivel comunitario y en el segundo a través de
sustituirla por actas firmadas por los órganos de coordinación de los
COCODE. Y es que no obstante el peso político de los procesos de consulta, se ha registrado resiste ncia infructuosa de varios alcaldes a apoyar tal proceso. El alcalde de Jacaltenango (2008-2012) empezó a negar
y restringir el apoyo, no obstante haber ganado la alcaldía apoyando la
preparación de la consulta comunitaria, lo que generó su postergación
más no la presión que finalmente obligó a su reconocimiento legal por
parte del gobierno municipal.
Las consultas comunitarias, entonces, se constituyeron en un asunto
que al involucrar a los COCODE y COMUDE, los activó como espacios
de trascendencia para la participación ciudadana, individual y comunitaria, siendo que en su seno se realizaron debates y se tomaron decisiones para oponerse a la minería. Han sido espacios que en este asunto
87
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
funcionaron democráticamente y avalaron legal y políticamente los
procedimientos acordados. Por último, la Ley de Consejos ha tenido
una utilidad y aplicación que se legitimó y validó desde la ciudadanía,
al ser utilizada como referente legal para la gestión y realización de
las consultas realizadas por comunidades y pueblos indígenas que se
sintieron afectados y que escogieron el sistema de consejos como un
mecanismo para el efecto. Permitieron, entonces, no solamente concretar la alianza de comunidades, organizaciones sociales, gobiernos
municipales y organismos de cooperación, sino generar una perspectiva que cuestiona la visión del desarrollo imperante en el sistema de
consejos, referida a la obra gris y a la simple gestión de proyectos. Asimismo, permitieron que los distintos actores locales, comunidades y
organizaciones sociales, realizaran un ejercicio en su calidad de sujetos
colectivos, en el cual fueron protagonistas las formas de autoridad y
representación históricas y legítimas con asiento en las comunidades y
pueblos indígenas. Es decir, el sistema de consejos se vio fortalecido y
potenciado en sus capacidades y en su espíritu como mecanismo para
profundizar la democracia participativa.
88
Esta modalidad de participación ciudadana organizada, colectiva, comunitaria y asentada en los pueblos indígenas, alcanzó para el 2009,
veintiocho de los 32 municipios del departamento, con lo cual adquiere un carácter regional. Ha generado asimismo una correlación de
fuerzas favorable, al menos en dicha circunscripción y en relación con
el tema de la minería en específico. Las consultas comunitarias han
conllevado, además, la modificación del carácter de las relaciones de
poder en el sistema de consejos que, no obstante estar limitado a esta
lucha, informa de la posibilidad de los sujetos ciudadanos para incidir
en el ejercicio del poder del gobierno municipal que, en momentos
cotidianos del sistema de consejos, actúa, como se verá, en dirección a
resquebrajar la participación ciudadana y una perspectiva del desarrollo cimentado en el bien común.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
2.2 Dinámica y relaciones de poder en el sistema de consejos a
nivel departamental
Los CODEDE tienen un carácter deliberativo, hipotéticamente dirigido a la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de
desarrollo con perspectiva departamental. En general este carácter es
débil o se da principalmente cuando se trata de deliberar la aprobación de proyectos a ser gestionados. Así, el Consejo Departamental de
Huehuetenango, más allá de sus características formales, constituye
un ámbito de búsqueda de incidencia desde los distintos actores que
ahí participan.
La representación ciudadana en general posee escasas posibilidades,
en buena medida por los poderes e intereses particulares que ahí se
articulan y que se concretan en decisiones con implicaciones en la disminución y la afectación de la participación ciudadana y el carácter
democrático que debiera tener el proceso de priorización hasta la ejecución presupuestaria.
Una primera constatación en este sentido se refiere a la orientación del
CODEDEH. Antes que buscar la formulación de políticas de desarrollo, principalmente se orienta a la negociación y aprobación del listado
de obras a proponer para su financiamiento y ejecución con los fondos
que le corresponden al sistema de consejos. Pero además, su direccionalidad se encamina a plasmar una perspectiva desarrollista, en buena
medida enfocada en la infraestructura. Las “prioridades” discutidas y
aprobadas finalmente se traducen en proyectos de educación (26% en
el monto total), agua y saneamiento (16%), desarrollo urbano y rural
(22%), transporte (18%), salud y asistencia social (9%), agropecuarios
(5%) y otros (4%) con predominio de ejecución de obras de infraestructura, inclusive en aquellos rubros cuyos enunciados parecieran indicar
algo distinto: educación, salud, medio ambiente.
89
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Una segunda constatación refiere a las negociaciones que invalidan la
participación ciudadana y los criterios para la definición de proyectos
a ejecutar. En el 2008 el CODEDEH integró un listado de 96 proyectos
municipales y 12 multimunicipales para ser ingresados al SNIP, correspondiendo el 25% a proyectos para educación (14.5 millones, 20%
del presupuesto), el 32% a proyectos para transporte y vías de comunicación (24.7 millones, que representan el 34% del presupuesto), el
29% a proyectos para salud, agua y saneamiento (10.8 millones, correspondiendo al 26% del presupuesto), el 3% para proyectos misceláneos
(3.7 millones, abarcando el 4% del presupuesto), el 11% para proyectos
multimunicipales (11.5 millones, correspondientes al 16% del presupuesto). No obstante, se aprobaron diecisiete proyectos de carácter
social, con un monto mayor a los Q.14 millones. Sin embargo, en el
Congreso fueron reducidos a tres, con un monto de Q. 3,563,376.00
(5.5% de lo acordado por el CODEDEH). A esto se suma el hecho de
que el CODEDEH fue incapaz de lograr la ejecución de dos de estos
proyectos, los cuales se orientaban al fortalecimiento educativo, que
además de haber sido reprogramados como obras de infraestructura
educativa –dejando de ser proyectos multimunicipales–, presentaron
dudas en relación con al procedimiento de licitación y la rapidez con
la cual se presentó oferta después de dicho procedimiento. Constituyó,
entonces, un criterio que fue objeto de desviación en su definición y
sentido original y en su decisión supuestamente participativa y democrática dentro del CODEDEH.
90
Los proyectos multimunicipales generalmente son definidos cada año
y no siempre con criterios homogéneos. Además, las negociaciones en
la distribución de dicho fondo deja abierta la posibilidad para que los
poderes e intereses que privan sobre una distribución inequitativa y
discrecional se abran paso. Esto se debe a la carencia de una regulación
que considere criterios para establecer la asignación a los consejos municipales a los municipios y la definición de los techos generalmente se
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
realiza a “puerta cerrada”, sin participación de representantes sectoriales, sin la comunicación formal necesaria y en períodos cortos cuando
el listado de obras debe ser devuelto con rapidez al MINFIN después
de establecerse los techos presupuestarios para cada CODEDE. Este
es otro factor que hace que las decisiones del CODEDEH se vean presionadas por los plazos que imponen los procedimientos e instancias
por las cuales debe pasar cada proyecto, los cuales transcurren por las
proyecciones de ingresos del Estado, el retraso en el tratamiento de las
reprogramaciones en el seno del CODEDEH, la integración del listado
de proyectos a presentarse en el Congreso y, finalmente, las decisiones
externas al sistema de consejos especialmente con los cambios generados por los diputados cuando sobreponen otros proyectos a los decididos desde los niveles comunitario, municipal y departamental del
sistema de consejos. Y es que, en este proceso, como ya se argumentó,
se registran las negociaciones dentro del Congreso de la República que
implican la incorporación de nuevos proyectos no incluidos en la cartera de proyectos presentada al mismo a través del MINFIN y la salida
de otros procedentes desde el ámbito municipal y departamental.
A lo anterior se agregan los recortes presupuestarios como parte del
presupuesto nacional, el que se ha visto afectado por la crisis económica mundial y por incapacidad de recaudación fiscal. Al final,
para el 2009, el monto total transferido por el MINFIN al CODEDEH
fue 25.5% menor al aprobado por el Congreso de la República (sólo
Q.83,910,741.10 y no los 112,558,000.00 previstos), faltante que será
cubierto con fondos del presupuesto 2010, lo cual al mismo tiempo
afecta el presupuesto para los COMUDE en 25% para este último año,
reduciendo el crecimiento financiero que ampliaría en cierto margen
las posibilidades de atender demandas locales. No obstante, esto implicó que no se modificaran los contratos para el 2009, lo cual evitó el
surgimiento de conflictos producto de la necesaria renegociación de
proyectos con COMUDE y COCODE.
91
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Estos factores hacen que se trastoquen procedimientos y decisiones
del sistema de consejos y se impida la posibilidad de que su desarrollo
se base en el consenso a partir de procesos participativos y democráticos en la decisión en relación con los presupuestos del CODEDEH.
Asimismo, evidencia la permanencia del centralismo que finalmente
se impone sobre el proceso descentralizado que dicho sistema supone. Esto es así pues los techos son definidos de arriba hacia abajo, a
partir de dudosas definiciones “técnicas” y negociaciones políticas, y
no desde la priorización surgida desde los niveles básicos y fundamentales procedentes del nivel local del sistema, con lo cual los procesos de priorización desde la comunidad y el municipio sufren fuertes
imposiciones.
Referente a las relaciones de poder, el sistema de consejos de desarrollo establece los actores, niveles, funciones y procedimientos a través
de los cuales deben ser tomadas las decisiones que le corresponden,
incluido lo referido al financiamiento del sistema de consejos. Sin embargo, el mismo no se aleja de las relaciones de poder que se desarrollan fuera y desde dentro del sistema de consejos, las cuales en buena
medida determinan finalmente sus límites para el ejercicio de procesos
democráticos y participativos orientados al desarrollo.
92
En este sentido, como se ha descrito, en el proceso intervienen múltiples actores, cada uno persiguiendo sus intereses de distinto orden.
Teóricamente, el sistema es abierto para que las comunidades y sectores sociales en general, puedan plantear sus visiones, propuestas e
intereses para ser procesados democráticamente en políticas, planes,
programas y proyectos. Sin embargo, en su desarrollo concreto, en el
CODEDE de Huehuetenango se realiza un proceso en el cual accionan
actores con distintas fuentes y recursos de poder y con intereses alejados de los propósitos que se plasman en las definiciones del sistema
de consejos. Como es propio del sistema político guatemalteco, varios
de los actores que están presentes en cada nivel del sistema, persiguen
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
intereses de carácter personal o corporativos vinculados a partidos o
fuerzas políticas así como a empresas mercantiles. En este sentido, el
CODEDEH articula, a través de los alcaldes, gobernador, funcionarios
públicos integrados y representantes de sociedad civil, intereses que se
articulan en prácticas clientelares que caracterizan al sistema político
en su conjunto y, de manera particular, al sistema de consejos de desarrollo, donde se funde la política y la búsqueda de ganancias con los
fondos provenientes del erario público.
Los intereses económicos de empresas constructoras, funcionarios
públicos y políticos, se vinculan a la ejecución de obras dentro del
sistema. Esto se concreta en el funcionamiento de redes económicopolíticas articuladas en torno a fondos públicos que suman a políticos,
empresas y ONG que intervienen en la ejecución de obras, las cuales
operan desde el proceso electoral donde se establecen alianzas y financiamiento (donaciones y préstamos) de campañas electorales que
sellan compromisos que posteriormente se traducen en la cesión de
cuotas de poder institucional en los distintos ámbitos del Estado y, en
particular, en el ámbito del sistema de consejos. Los políticos que llegan a ganar elecciones de esta manera, quedan obligados a cumplir
con la concesión de obras a la empresa o a la persona financista, en
condiciones ventajosas.
Este vínculo da comienzo a una relación que se expresa en la ubicación de operadores políticos de confianza en determinados puestos
públicos, quienes hacen parte de tales redes o facilitarán el “pago”
de deudas políticas a través de favorecer la concesión de obras, la sobrevaloración, la recepción de “comisiones” y, finalmente, asegurar
mayores ganancias a las empresas contratadas para la ejecución de
proyectos financiados con fondos del sistema de consejos. Y es que,
como es del convenio social, determinadas empresas, ONG y políticos,
establecen y entregan comisiones para garantizarse favores de funcionarios públicos, en este caso de funcionarios municipales. Estos víncu-
93
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
los inclusive se expresan en formulación de proyectos algunas veces
redactados por las empresas oferentes o el establecimiento de cuotas
de fondos para ser ejecutadas por determinadas empresas. Planos,
presupuestos y cronogramas firmados por ingenieros o arquitectos
o con firmas y sellos falsificados como fue denunciado públicamente
en el 2008. Falta de transparencia y sobrevaloración de obras, en este
sentido, son requisitos y consecuencias de los pactos entre actores con
intereses particulares. Mientras, funcionarios públicos actúan a favor
de intereses personales de políticos, empresas y ONG, a costa de los
bienes y fondos públicos. Tal pareciera que uno de los factores que
articula y hace funcionar al sistema, en ciertos momentos y niveles,
es el interés del negocio lícito e ilícito; en este sentido también se sabe
de municipalidades donde domina la opinión sobre la inexistencia de
contratos con empresas a partir del pago de “comisiones” o pagos ilegales para los integrantes de la corporación municipal o –por lo menos– para el alcalde.
94
En este marco, las entidades administradoras de proyectos u obras
constituyen figuras encargadas de la convocatoria a concurso, la recepción de ofertas, su evaluación, la celebración de contrato y la supervisión de la obra hasta la entrega final. En este concepto, aplicado en
las inversiones de los consejos de desarrollo se encuentran los gobiernos municipales y las ONG, quienes en el 2008 administraron el 70%
y el 30%, respectivamente, de los fondos provenientes del sistema de
consejos. En el caso de Santa Eulalia, San Rafael La Independencia y
Unión Cantinil, todas las obras fueron administradas por ONG, mientras que en otras entidades municipales indagadas el porcentaje varió,
como Santa Ana Huista, San Pedro Soloma y San Mateo Ixtatán, donde
fueron administradas exclusivamente por el gobierno municipal. Esta
preferencia por las ONG, podría responder al hecho que como entidad
administradora permite avanzar a través de una simple cotización, sin
el requerimiento de auditorías rigurosas de la Contraloría General de
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Cuentas (CGC) y otros requisitos exigidos a un gobierno municipal.
Además, la responsabilidad sobre fondos públicos a ejecutar por una
ONG en este sentido, implica que el cumplimiento de disposiciones
jurídicas y administrativas se vuelve responsabilidad exclusiva de
las ONG, con menos obligaciones en comparación con una municipalidad. Sin embargo, se logra establecer que esto depende de la decisión política al respecto y se requiere básicamente de la decisión de
la corporación municipal. En lo que parece haber claridad es que la
administración de proyectos a través de ONG implica menos controles relacionados con las adjudicaciones de contratos y las responsabilidades administrativas y jurídicas. En este sentido, es la mejor opción
para canalizar los compromisos clientelares y, por consiguiente, otorgar discrecionalmente las obras, lo cual, no obstante, también responde a la poca capacidad de ejecución de los gobiernos municipales.
Lo anterior se combina con las juntas de licitación o cotización, órgano
responsable del proceso de las licitaciones, cotizaciones, la recepción
de las ofertas, su análisis, la calificación de ofertas y la decisión sobre
la adjudicación de una obra o proyecto. En la realidad estas juntas no
garantizan un proceso eficiente, debido a que no cuentan con personas técnicamente idóneas para integrarlas y han resultado propensas,
a ser constituidas de la misma manera: discrecionalmente. Secretarias,
oficiales de secretaría, encargados de repartición de fertilizantes, registrador civil, bibliotecaria, fueron quienes integraron estas juntas en
el 2008. Adicionalmente se encontró casos donde las mismas sólo funcionaron para firmar el acta final para cumplir con el requisito establecido, es decir, la formalidad que da paso a un acuerdo preestablecido
entre gobierno municipal, COMUDE o CODEDEH, para la ejecución
de la obra con determinada empresa.
Y es que lo grave del proceso estriba, inclusive, que de antemano se
sabe qué empresa va a ganar contratos y con qué presupuesto, lo cual
en parte se explica por acuerdos entre grupos de empresas articulados
95
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
como red, los cuales conllevan la elaboración de planos y presupuestos
previos, el acuerdo de cuál empresa ganará una licitación determinada
y a quién le corresponderá participar con condiciones desventajosas
para cumplir con la justificación formal para el proceso de “competencia” de tres ofertas y el otorgamiento de la obra. Para el caso de Huehuetenango se logró detectar redes a partir de un listado de empresas
relevantes ya sea por el número de adjudicaciones logradas en el 2008
o por el número de ofertas presentadas, con sus propietarios, el número de oficio, número de adjudicaciones, porcentaje de adjudicación y
monto de las mismas, aspectos que en sí mismo, harían pensar en un
proceso democrático en la competencia y adjudicación.
Las empresas con adjudicaciones representaron el 32% de las concursantes y a catorce empresas les fue adjudicado el 61% del valor total de
todos los proyectos con financiamiento de los consejos de desarrollo
en 2008. No obstante lo anterior, que podría hacer pensar en un proceso y porcentajes de adjudicación adecuados, cuando se relacionan las
empresas concursantes y sus propietarios, se logra establecer la existencia de redes, en donde algunas sirven de fachada para la empresa
ganadora. En ese sentido, al relacionar cuatro empresas con adjudicaciones que tienen la característica de pertenecer a personas con vínculo
consanguíneo de primer grado, existe coincidencia de las empresas
fachadas participando en la mayor parte de procesos de licitación, así
como en las carencias de documentación y los montos financieros altos
que favorecían a la empresa ganadora.
96
Más allá, en este marco es también coincidente la ONG administradora de proyectos. Además de los lazos familiares que unen a propietarios y representantes legales de cinco de las empresas involucradas
en la red más importante, también se determinó la existencia de una
misma dirección y oficina compartida, así como la participación de
dos de los empresarios, uno como socio fundador y otro como pre-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
sidente de la ONG administradora de proyectos más importante en
el 2008.
En este sentido, se logró detectar la existencia de acuerdos con el
objetivo de definir la empresa ganadora y asegurar que aparecieran
suficientes oferentes con propuestas financieramente más altas y, en
ocasiones, documentación incompleta. Se logró comprobar en uno de
los concursos que los documentos presentados por las mismas empresas cambiaban solamente por el monto de la oferta y con diferente
fuente de letra pero con el mismo error tipográfico. En este sentido, la
ganancia de las empresas fachada es la correspondiente “comisión”
económica o las ganancias globales de los negocios acordados en la de
la relación consanguínea, por ejemplo.
Otro elemento que demuestra la red alrededor de la principal empresa ganadora es el vínculo con ingenieros que realizaron la planificación de obras, relación cuya coincidencia es un indicador de
la manera en la que se opera en este sentido. Pero a esto se suma
la dependencia que suele existir en los gobiernos municipales hacia técnicos que en algunos casos estrechan vínculos con entidades
constructoras y/o administradoras de proyectos a las cuales tienden
a beneficiar.
La indagación muestra las relaciones y resultados económicos que logran estas redes, las cuales se garantizan a través del financiamiento
de campañas electorales o la dotación de “comisiones”, la adjudicación
de obras –generalmente sobrevaloradas– en el sistema de consejos.
No obstante que no existen monopolios absolutos, se observa una clara
tendencia de concentración y dominación de algunos empresarios y sus
aliados más inmediatos, cuya red articulada al poder municipal, logra
ganar mayores contratos para la ejecución de obras de consejos de desarrollo. A falta de reglamentación y mecanismos para la distribución
97
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
de los recursos del sistema de consejos de desarrollo, los negocios antes
descritos encuentran un ámbito ideal para suplantar los propósitos y
funciones del sistema de consejos, lo cual es apuntalado, además, por
la negociación y traslado de recursos en mayor cuantía a los territorios
donde gobiernan alcaldes afines al oficialismo, algo que se efectúa en los
cambios que se realizan en el Congreso de la República, pero también de
la reprogramación de proyectos a conveniencia de alcaldes municipales,
que suele ser aprobada sin ninguna revisión en el marco de la reunión
de CODEDE, con lo cual también se vulnera el proceso de priorización
procedente de las comunidades. Pero además, esto transcurre a partir de
la concepción privatizadora de los servicios y las obras públicas, que privilegian a las empresas y ONG como entidades para la ejecución, bajo el
criterio que ésta no es función del Estado o que éste no tiene la capacidad
de ejecutar, mientras que la empresa privada garantiza mejores precios,
eficiencia y calidad, con lo cual los proyectos del sistema de consejos,
como todos los proyectos estatales, debieran quedar en manos privadas
y ser ejecutadas garantizando la rentabilidad empresarial. El proceso
de demanda y oferta, de hecho, el talón de Aquiles del sistema de consejos,
puesto que –como se ha observado– se desarrolla a partir de redes de
empresas, ONG, profesionales y funcionarios públicos que, con procedimientos establecidos pero con pactos y comisiones subyacentes, no
solamente trastocan y suplantan la participación ciudadana y las priorizaciones realizadas desde las comunidades, sino encarecen las obras y
corrompen el ejercicio democrático que supone el sistema de consejos.
98
En este marco, resulta muy débil la búsqueda del desarrollo que rebase
la idea de las obras grises, que se oriente a disminuir las desigualdades
e inequidades, a generar acciones sinérgicas a partir de la coordinación
interinstitucional y la participación ciudadana como ejes en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo. Y esto
es así, porque se desarrollan en su seno, como se ha observado, relaciones de poder que a través de acuerdos, negocios y alianzas para el
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
saqueo y el enriquecimiento ilícito, a través de redes que manipulan el
sistema de consejos, en buena medida como suele también observarse
en el sistema político guatemalteco.
2.3 Los nudos problemáticos para la participación y la gestión
del desarrollo
El ámbito municipal es uno de los niveles del sistema de consejos de
desarrollo donde se abren posibilidades para el impulso de procesos
de gestión participativa del desarrollo y desde ahí concebir y accionar
los planes integrales. Esto, además, podría potenciarse si este sistema
fuera el marco institucional donde se define la inversión del situado
constitucional a las municipalidades y otras transferencias y desde
donde se gestiona con las distintas formas de cooperación nacional e
internacional. El sistema de consejos se vería potenciado, asimismo, si
estuviera normado como el canal a través del cual la ciudadanía gestione la mayor parte de fondos gubernamentales.
Pero la realidad es muy distinta a las definiciones de la ley y a las posibilidades que abre el sistema de consejos de desarrollo. Tal sistema
se desarrolla en un contexto donde otras políticas y fondos gubernamentales coinciden en ámbitos del desarrollo y obras, en los cuales,
además, predomina la aplicación de criterios políticos centralistas,
verticalistas y clientelares que tienden a beneficiar principalmente a
sectores vinculados al oficialismo, los cuales a lo sumo permiten la
presentación de proyectos desde las comunidades y municipios, pero
no un proceso de participación protagónica y decisoria como teóricamente debiera darse. Esto se ve mermado aun más con el conjunto de
intereses y dificultades que intervienen en el proceso de gestión desde
lo local, los cuales se expresan en un conjunto de nudos problemáticos.
99
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
2.3.1 La imposición de juntas coordinadoras y presidentes de COCODE
En la organización, integración y funcionamiento de los COCODE
interviene la decisión autónoma de las comunidades y las iniciativas
de promoción de la participación ciudadana desde múltiples actores
como organizaciones del movimiento social y ONG activas en el ámbito local. Sin embargo, dicho impulso procede principalmente desde
el gobierno municipal –especialmente del alcalde municipal– quien
interesado en el control sociopolítico de la ciudadanía y el manejo de
la gestión de recursos financieros, realiza una práctica de imposición
de juntas coordinadoras y presidentes de COCODE. Esto constituye
un ejercicio que suplanta a las comunidades, contraviniendo la Ley de
Consejos, y genera contradicciones y conflictos.
Esto aceleró la organización o reorganización de los COCODE y COMUDE como mecanismo para la gestión de proyectos en el CODEDEH, más que como búsqueda por cimentar y desarrollar procesos
sostenidos de formulación democrática y participativa de políticas públicas en los ámbitos comunitario y municipal.
2.3.2 La discrecionalidad en el funcionamiento del COMUDE
Un segundo nudo problemático aparece con las tácticas para evitar la
organización o activación del COMUDE. En este sentido, una táctica
del alcalde municipal para mermar el papel del COMUDE es convocar
esporádicamente o sólo cuando se requiere aprobar los proyectos a
ser enviados al CODEDEH, enviar al técnico de la OMP en su “representación”, participar un corto tiempo de la reunión con excusas
de compromisos previos. Complementariamente y dependiendo de su
conveniencia, desestimula la conformación y funcionamiento de los
100
COCODE o, de no lograrlo, se orienta a crear comités paralelos para la
gestión de fondos no vinculados al sistema de consejos.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Así se registraron varios casos cuyo interés estaba basado en lo anterior. En San Antonio Huista, la primera reunión del COMUDE se
realizó hasta julio de 2008, justificado por el alcalde en que debían ser
reorganizados primero todos los COCODE, esto no obstante críticas y
exigencias ciudadanas al respecto y lo injustificado del planteamiento ante un buen avance en la conformación del nivel comunitario. En
Concepción Huista, aun cuando se realizó una reunión de dos horas
en el mes de febrero, básicamente para formalizar la integración, es
hasta el mes de septiembre que se efectúa una reunión que da inicio a
un funcionamiento real del COMUDE. En Santa Cruz Barillas, donde
el alcalde municipal trató de desconocer a los COCODE de segundo
nivel y posterior a presiones de COCODE de primer nivel, obligaron
al mismo a realizar la primera asamblea de COMUDE en mayo de
2008. Sin embargo, el inicio de funcionamiento del COMUDE no evitó
que continuara la desconfianza mutua y que perdiera coherencia el
funcionamiento del mismo, en buena medida por la práctica de obviar
a los COCODE de segundo nivel en la decisión sobre los proyectos a
gestionar ante el CODEDEH. La falta de conformación del COMUDE
también se observó en Santa Ana Huista.
2.3.3 Planificación desdicha
En el campo de la planificación aparece un tercer nudo problemático
para la participación ciudadana y la formulación de políticas públicas
que trasciendan los proyectos de infraestructura u obras grises.
Proceso de planificación como tal sólo se registró en San Juan Ixcoy,
donde se llegó a definir políticas municipales por ejes temáticos, trascendiendo la simple priorización para la formulación de proyectos. Sin
embargo, la priorización realizada, en la mayoría de casos, se circunscribió al concepto de proyecto que en la escogencia de la “necesidad”
que contiene pudo haber sido participativa pero en su formulación
pasó a ser un asunto meramente técnico. En algunos casos se rigió por
101
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
un límite presupuestario y por la escogencia de una sola prioridad por
comunidad. En algunos municipios, la priorización constituyó un momento dilatorio desde las autoridades municipales en dirección a tener
menos compromisos o para invertir sin la obligación de contar con el
aval del COMUDE, pues tal actividad trascendió el período fiscal en el
cual se inició. En casos extremos tampoco se respetaron las prioridades
identificadas durante administraciones municipales anteriores a 2008,
una práctica reconocida como propia de gobiernos municipales, quienes generalmente prefieren una ciudadanía y representación pasiva,
sin información y sin beligerancia, por ejemplo, para impulsar la auditoría social en las políticas y la ejecución presupuestaria. Así sucedió
en Santa Eulalia, municipio donde se realizaron diagnósticos comunitarios en setenta y siete comunidades en 2007, con apoyo técnico y financiero de la cooperación internacional; asimismo, de forma colectiva
se redactaron informes que fueron entregados al concejo municipal en
funciones; su realización y entrega al gobierno municipal en un momento electoral motivó el rechazo por el alcalde municipal entrante,
perteneciente a otro partido político, y que el esfuerzo y experiencia
acumulada fueran desechados. Este ejemplo refleja lo que usualmente sucede debido a las prácticas predominantes del alcalde municipal
que gana la elección asume que son sus decisiones y las de su fuerza
política las que debieran regir en el sistema de consejos a nivel local.
102
Lo mismo sucede con los planes formulados, los cuales generalmente
van quedando en el olvido al no convertirse en políticas municipales.
En general son ejercicios circunscritos al período de gobierno municipal. Santa Cruz Barillas nuevamente ejemplifica esta situación, siendo
que durante el gobierno municipal 2004-2008 se realizaron diagnósticos comunitarios y se actualizó el plan de desarrollo municipal, ninguno de los cuales fueron retomados por el gobierno 2008-2012. Pero
además, se ven desdichos por la búsqueda de realización de obras
grises, búsqueda tanto de gobiernos municipales como de las mismas
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
comunidades y sus liderazgos, proyectos que no constituyen satisfactores para las necesidades ingentes, tal el caso de un kiosco antes que
proyectos productivos, por ejemplo, y menos en la búsqueda de una
perspectiva estratégica e integral del desarrollo.
2.3.4 La OMP: entre criterios técnicos y criterios políticos
Un cuarto nudo problemático se encuentra en la OMP. Ésta tiene la tarea
de revisar las priorizaciones y solicitudes, y determinar su factibilidad, lo
cual incluye considerar techos presupuestarios, los requisitos para la presentación de proyectos (SNIP y SEGEPLAN), el aporte con el cual se debiera comprometer por cada proyecto el gobierno municipal y el conjunto
de documentos legales que acompañan cada gestión del COCODE y el
COMUDE. En general el personal de la OMP carece de la capacidad para
la gestión técnica desde lo local, la cual requiere contar con conocimientos
y habilidades y desplegar un esfuerzo para garantizar la priorización desde los COCODE, formular los proyectos y cumplir con la documentación
necesaria establecida por el SNIP. En ese sentido, sólo en tres de los once
municipios del estudio se han contratado profesionales universitarios
como coordinadores de OMP, ingenieros civiles en San Antonio Huista y
en San Miguel Acatán y un arquitecto en Santa Cruz Barillas.
Más allá de las capacidades y los criterios técnicos que debiera tener y
aplicar el equipo de la OMP, éstas se ven rebasadas por criterios políticos
procedentes del alcalde municipal que excluyen o incluyen determinados proyectos para continuar el proceso de gestión en el COMUDE. La
exclusión de determinados proyectos suele, no obstante, ser justificada
en criterios técnicos, argumentos que regularmente son aceptados por
los COCODE, en buena medida por el desconocimiento de la ley y su
dependencia a la “información” que les provee el gobierno municipal.
103
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
2.3.5 El oficialismo clientelar
El quinto nudo problemático está referido a la política basada en la
pertenencia al oficialismo. Además del condicionamiento que el sistema de consejos registra en el ámbito municipal, también se encuentra
aquel procedente de otros niveles: CODEDE y el CONADE, como los
niveles que mayor funcionamiento presentan, en los cuales se aplica
en buena medida el criterio del vínculo con el oficialismo. Este se constituye en un factor de desbalance para aquellas instancias que intentan
representar genuinamente a comunidades, municipios y sectores de
la “sociedad civil”. En este sentido, los alcaldes constituyen un punto
crucial a partir de su vínculo con el oficialismo, de lo cual dependerá
la magnitud de recursos a recibir a través del sistema de consejos o de
otras fuentes de financiamiento.
104
Es aquí donde empiezan a aparecer otros embudos de poder extramunicipales, como la unidad técnica del CODEDEH y otros actores vinculados a negociaciones que se registran al interior de esta instancia
del sistema y que no siempre pasan por los canales formales. Este es el
caso de redes políticas que provienen del proceso electoral, que desde
“fuera” determinan la orientación para aprobar determinados proyectos procedentes de los COMUDE. Así, son identificadas como aliadas
u oponentes: comunidades, líderes, gobiernos municipales, acción
que es realizada para establecer qué proyectos serán aprobados en el
CODEDEH. Asimismo, en las influencias que inciden en la asignación
de proyectos también aparecen otros factores, como los compromisos
adquiridos con empresas constructoras, ferreterías, entre otras, las
cuales al ser financistas electorales, adquieren –en la cultura política
dominante– el “derecho” a que se les compre material o ejecuten obras
con determinados montos de inversión o con ciertas condiciones para
sobrevalorarlas y obtener ganancias que les permiten “recuperar” su
inversión electoral, incrementar sus beneficios y dedicar una parte
para las correspondientes “comisiones”. En este marco, es siempre es-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
tratégico para el alcalde lograr que los COCODE y los integrantes del
COMUDE sean afines a su política.
2.3.6 Las manos de los diputados
Otro nudo problemático se encuentra en la determinación que se impone desde el organismo legislativo. Una vez aprobados los proyectos
a gestionar por el CODEDEH, son incorporados al listado geográfico
integrándose al proyecto de inversión pública nacional y seguidamente al proyecto de presupuesto nacional que es sometido al Congreso de
la República, donde queda para su dictamen en la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda, para su aprobación final.
Es aquí donde los diputados intervienen cambiando proyectos, con lo
cual truncan el proceso que se ha venido desarrollando –ya con dificultades y vicios– desde el nivel comunitario, pasando por el municipal
y el departamental. Así, en el Congreso de la República se registran
cambios en el listado de obras y monto presupuestario asignado a los
CODEDE.6 Del monto de 85 millones 279 mil quetzales presentado por
la Dirección Técnica de Presupuesto del MINFIN para el ejercicio fiscal
2008, lo aprobado por el Congreso fue de 64 millones 203,379 quetzales, con una reducción sustancial que no se observó en otros departa6
Esto también sucedió con los aportes extra para algunos municipios. La legislación guatemalteca establece que los consejos de desarrollo reciben un punto porcentual del IVA; no obstante,
en el año 2009, el Congreso de la República aprobó un listado geográfico que contempló presupuesto adicional, denominado “aporte extraordinario” proveniente principalmente de dos
fuentes de financiamiento, “Fuente 11 Ingresos Corrientes” y “Fuente 52-0402-0994 Programa
de Inversión en Capital Humano”, siendo el segundo un préstamo del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID). Esto implicó aportes extras para nueve municipios del departamento, lo
cual fue posible por negociaciones de alcaldes municipales y líderes comunitarios con diputados. En este caso refiere al financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
el proyecto BID-2020/OC-GU del 04/06/2009 con un desembolso de Q 312,332,120. El BID
registra el proyecto con código GU-L1017. De lo desembolsado sólo una pequeña parte se destinó para consejos de desarrollo, a nivel nacional, un total de Q 75 millones. La gran mayoría
(Q 32,510,190) benefició a Petén, departamento de interés del diputado Manuel Baldizón, el
entonces presidente de la Comisión de Finanzas y Moneda, seguido de Quiché (Q 16,400,000) y
Escuintla (Q 8,258,000). (SICOINWEB, consultado el 01 de septiembre 2009: fuente: 52, organismo: 402, correlativo: 994, entidad: 11130018, programa: 99, subprograma: 28).
105
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
mentos y que, por el contrario, algunos como Guatemala, Zacapa y
Petén registraron aumentos sustanciales.
La mayoría de cambios sucedieron en la Comisión de Finanzas del
Congreso de la República, con la influencia de múltiples actores interesados (desde candidatos presidenciales hasta organizaciones comunitarias) cuyas posibilidades estuvieron dadas por la repartición de
obras entre bancadas y diputados y sus relaciones de poder político
electoral. De cualquier modo, el número de proyectos cambiados en el
Congreso de la República fue mayor a los proyectos que no sufrieron
modificación alguna, que fueron implementados y que procedían del
proceso de planificación participativa desde el sistema de consejos. De
64 proyectos que fueron presentados por la DTP al Congreso, cuatro
son confirmados y los demás fueron modificados en su presupuesto.
Otros proyectos fueron introducidos por congresistas y aprobados en
el presupuesto, tal y como se establece para el caso de Jacaltenango con
el proyecto de “Construcción Salón de Usos Múltiples, Aldea Lupina,
Jacaltenango” con un presupuesto de Q396 mil. En otros casos, no obstante la gestión directa de comunidades ante el Congreso y su aprobación por éste en 2008, tal es el caso del proyecto “Construcción de
Instituto Básico Sab Carkis Yajubku” de la comunidad San Carlos Yajaucú de San Juan Ixcoy, afín al PAN y claramente enfrentada a URNG,
quien genera la eliminación de dos proyectos, uno de ampliación de
carretera y otro para la construcción de camino rural que habían tenido curso a través del sistema de consejos y que negociaciones con el
alcalde municipal generaron su desistimiento. En este sentido, existen
casos donde los gobiernos municipales y el COMUDE terminan avalando proyectos que no han transitado por el sistema de consejos.
106
No obstante lo sucedido en los años anteriores, las reprogramaciones
provenientes del Congreso de la República ya no fueron posibles según la Ley de Presupuesto 2009, en donde se estableció que sólo era
posible reprogramar obras en caso que los resultados ya se hubieran
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
logrado a través de otro financiamiento. Sin embargo, pronto el mismo
Congreso quitó los candados presupuestarios (Decreto 28-2009, emitido en el mes de septiembre) y comenzaron de nuevo los cambios. En
este sentido, 91 proyectos pasaron las etapas de planificación adecuadamente, mientras que 53 fueron introducidos, eliminados o cambiados a pocos días antes de reportar los datos a la Dirección Técnica de
Presupuesto del Ministerio de Finanzas. Estos cambios discrecionales
son posibles, en buena medida, a la carencia de normativa que los impida y por incumplimiento de requisitos del SNIP. Dicha cantidad bajó
en 2010, siendo que 12 proyectos, correspondientes al 10% del presupuesto total, fueron eliminados a favor de otras propuestas; y en el
caso del aporte extraordinario sólo un proyecto sufrió cambios.
2.3.7 El presupuesto impuesto
Un siguiente nudo problemático, fuertemente vinculado al anterior,
está referido al presupuesto. El establecimiento de techos presupuestarios establecidos por el MINFIN, constituye un factor que tiende a la
inclusión o exclusión de proyectos procedentes de las comunidades,
a través de procedimientos no siempre participativos y de consenso. A esto se suma que la definición de techos requiere –además– de
proyecciones del presupuesto de ingresos del Estado que podrían ser
modificadas, por ejemplo, por la falta de aprobación del proyecto de
presupuesto nacional para el siguiente año fiscal. Esto en general produce frustraciones que disminuyen la participación comunitaria y sectorial al ver que sus prioridades no son atendidas y son suplantadas,
mientras las gestiones verticales y caudillistas se fortalecen.
Pero la inclusión o exclusión de proyectos también se debe a la articulación de intereses no solamente procedentes desde el ámbito local,
sino otros como los representados por individuos (a veces políticos) articulados en ONG, empresas ejecutoras y diputados que por relaciones
107
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
clientelares e intereses que en ciertas circunstancias son el fundamento
de la corrupción en el manejo de recursos que se ejecutan en el sistema de consejos. Esto genera que existan lineamientos que se expresan
dentro o fuera de lo formal y que inciden en la determinación de los
proyectos que se priorizan en el COMUDE y que se gestionan en el
CODEDEH.
2.3.8 La reprogramación de obras
108
Un octavo nudo problemático se ubica en la reprogramación de obras.
El proceso que inicia con la priorización hasta su ejecución, estuvo determinado con mayor énfasis por las pretensiones político electorales
que marcó el listado geográfico de obras definido para el 2008. En este
sentido, un conjunto de gobiernos municipales solicitaron la reprogramación de obras, gestiones especialmente referidas a proyectos que sin
haber sido solicitados por los COMUDE, fueron incorporados al listado geográfico de obras afectando otros proyectos priorizados y gestionados desde el ámbito local, así como otros proyectos que, se adujo,
por presentar reparos de la CGC, carencia de fondos municipales para
complementarlos, fondos insuficientes para su realización, por estarse ejecutando ya con fondos municipales e, inclusive, por condiciones
técnicas como la desaparición de la fuente para algún proyecto de distribución de agua. En este sentido, el CODEDEH aprobó la reprogramación de ocho proyectos, uno en cada uno de los municipios de San
Pedro Soloma, San Juan Atitán, Jacaltenango, Unión Cantinil, Santiago Chimaltenango, Jacaltenango, Santa Cruz Barillas, Malacatancito;
dos de San Juan Ixcoy, tres de San Sebastián Coatán, cinco proyectos
para San Sebastián Huehuetenango y cinco de Tectitán; en total 23 proyectos. Esto generó que varios gobiernos municipales se quejaran por
la incorporación en el listado de obras de proyectos no solicitados, lo
mismo que hizo la Red de Ambiente de Recursos Naturales de Huehuetenango la que presentó su descontento por lo que denominaron
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
manipulación en los fondos asignados al CODEDEH, específicamente
por la exclusión de proyectos que se habían gestionado a través de esta
Red.
Tanto en el ámbito nacional como en el local, las propuestas y decisiones
que se gestionaron dentro del sistema de consejos, correspondieron a la
correlación de fuerzas existente y a las intenciones que, bajo el supuesto
de continuar en el poder o de las alianzas de cara a la segunda vuelta
electoral, marcaron la aprobación de dicho listado. En ese sentido, cada
obra aprobada, en la mayoría de casos, fue objeto de negociación para
la búsqueda de apoyo electoral. Sin embargo, las nuevas autoridades
instaladas, con la venia de COCODE y COMUDE, realizaron reprogramación de obras que luego fueron trasladadas a las instancias respectivas. Esto se dio, por ejemplo, en Jacaltenango, donde el alcalde cambió
proyectos previstos a implementarse a través del sistema de consejos.
2.3.9 Discrecionalidad en la ejecución de obras
Hasta antes del Decreto Legislativo 27-2009, de la gestión y aprobación
de obras en el ámbito municipal, el gobierno municipal generalmente
dilucidaba cuáles y cuántos deberán estar en el margen de los Q.30 mil,
siendo que este criterio era asumido con el objetivo de sortear las normas
establecidas en la Ley de Contrataciones del Estado (artículos 38 y 43),
que obligaba a que los proyectos pasen por el procedimiento del sistema
de cotizaciones cuando rebasaban tal cantidad. Con dicho decreto, específicamente su artículo 11, esta norma fue modificada y ahora permite
la ejecución de proyectos u obras sin cotización que no sobrepasen los
Q.90,000, aun cuando proyectos que sobrepasen los Q.10,000 requieran
publicar algunos datos en la página electrónica de GUATECOMPRAS.
De hecho hubo municipios como Santa Ana Huista, donde más de la
mitad de proyectos y el 20% del presupuesto municipal fueron ejecutados sin cotización, cuyo presupuesto o cotización estaba por debajo
109
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
de los Q.30 mil. (SIAFMUNI, consultado el 1 de marzo de 2009). Dar
respuesta a demandas procedentes de los COCODE se ve, además,
obstaculizado por la capacidad financiera del gobierno municipal, que
en parte está condicionada por la deuda acumulada, que al mismo
tiempo, limita el cofinanciamiento que exige la inversión dentro del
sistema de consejos.
Una vez determinados cuáles son los proyectos que finalmente han
sido aprobados para el municipio dentro del sistema de consejos de
desarrollo, la ejecución generalmente está propensa a la discrecionalidad del gobierno municipal y la empresa ejecutora. Esto debido a
que existen carencias de información y capacidad técnica para realizar monitoreo y evaluación desde las comunidades e incluso desde
los CODEDE que no cuentan con el recurso técnico y financiero para
mantener supervisión de todas las obras aprobadas. Así, por ejemplo, generalmente no se cuenta con información sobre presupuestos
y ejecución, y se carece de auditoría social para establecer el buen uso
de recursos debido al desconocimiento sobre fuentes de información
(como SIAFMUNI) o la falta de información y capacidad para confrontar el valor y calidad de las obras, esto no obstante la atribución
de los COCODE y COMUDE referida a auditar la ejecución de fondos
y la implementación de proyectos. Lo anterior se agudiza cuando se
activa el cambio de integrantes de juntas coordinadoras o representante ante el COMUDE y la escasa cultura de traslado de información y
conocimientos hacia quienes han sido electos para un nuevo periodo,
siendo que la capacitación de éstos parece ser un punto crítico para
el buen funcionamiento del sistema a nivel comunitario y municipal,
especialmente cuando se piensa en las funciones relativas al diagnóstico, planificación, formulación de proyectos, monitoreo, auditoría y
110
evaluación, así como referidas al conjunto de normativas vinculadas
a sus competencias. Esto se agrava cuando la escogencia para las ca-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
pacitaciones se limita a los presidentes de COCODE de primer nivel o
cuando sólo se da a los presidentes de segundo nivel.
2.3.10 Las concepciones desarrollistas e infraestructurales del desarrollo
Es evidente que el hilo articulador del sistema es el financiamiento que
se traduce en proyectos, pero no en concepciones integrales del desarrollo, mucho menos como esfuerzos que partan de un enfoque territorial
y desde los sujetos del desarrollo: comunidades, sectores sociales, entidades municipales, más allá de la institucionalidad municipal o estatal
o las influencias determinantes de redes alejadas del interés común.
En materia de desarrollo, los consejos de desarrollo desde el ámbito comunitario al departamental, evidencian las pocas implicaciones
que tienen ideas y propuestas procedentes principalmente de representantes sectoriales o de procesos –como las consultas comunitarias
en contra de la minería– que plasman sus propuestas para repensar el
concepto de desarrollo que transcurre por todo el sistema de consejos
de desarrollo; un concepto reduccionista que lo liga fundamentalmente
con la infraestructura y que obvia un conjunto de necesidades, y enfoques, como el territorial, para sentar bases que permitan encaminarse
hacia superar los históricos e ingentes problemas sociales, económicos,
culturales y políticos que, en lugar de encontrar cauces de solución,
son marginados o marginales en el sistema de consejos. Hace falta que,
desde una concepción y práctica verdaderamente democrática y participativa, se recupere una visión integral y estratégica del desarrollo,
asentada en las necesidades más que en los satisfactores tergiversados.
111
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
2.4 Cultura política y participación ciudadana en el sistema de
consejos
2.4.1 De la cultura política
Entenderemos como cultura política el conjunto de concepciones y
prácticas que los individuos y colectividades sociales despliegan en
sus relaciones de colaboración, dominación, subordinación, enfrentamiento, etc., en el ámbito de la sociedad civil y el Estado. En este entendido, la cultura política en general contendrá manifestaciones de
distinto carácter: creencias, percepciones, identidades, actitudes, formas de participación, liderazgo y autoridad, discursos, prácticas, entre
otras. En este sentido, dependiendo de las manifestaciones que caractericen un sistema sociopolítico determinado, en donde habrá prácticas democráticas o contrarias a éstas, podrá hablarse de una cultura
política dominante, es decir, aquella que en tanto principal y abarcadora, le imprime sus características a dicho sistema.7
En este sentido, el sistema de consejos de desarrollo en el departamento
de Huehuetenango, evidencia un conjunto de factores que reproducen
las características del sistema político guatemalteco, las contradicciones en las concepciones y prácticas de la ciudadanía y los actores procedentes de la institucionalidad estatal, haciendo que se configure una
cultura política dominante en su desarrollo, la cual no obstante, no
deja de presentar su opuesto: una cultura política alternativa orientada
a generar procesos participativos, democráticos y basados en una idea
del desarrollo alternativo, que se encuentra asentada en la reivindicación, la demanda y la movilización de la resistencia.
Al hablar de cultura política dominante en el sistema de consejos de
desarrollo, lo hacemos en referencia a concepciones y prácticas que
112
7
Para ampliar, ver Sosa Velásquez, Mario Enrique (2008).
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
se han enraizado en el mismo, que proceden desde aquellos actores
que reproducen relaciones de poder asimétricas que les benefician en
sus intereses, sin las cuales es imposible comprender su carácter, relaciones, dinámicas, que finalmente imponen prácticas clientelares por
sobre los formalismos legales e institucionales.
En ese sentido, las posibilidades del sistema de consejos para potenciar
la participación ciudadana protagónica en el proceso de formulación
de políticas públicas, como se ha observado, se ve permeado por las
relaciones de poder y la cultura política dominante, caracterizadas por
la imposición, el autoritarismo caudillista, el clientelismo político y la
corrupción, por concepciones y prácticas patriarcales, pero también
por actitudes y prácticas de sumisión a las imposiciones. De tal manera que éste adolece de una implementación coherente e integral con
su carácter de sistema, en su orientación a la formulación y ejecución
de políticas públicas, en su búsqueda de democratización a partir de
la representación y participación protagónica en la toma de decisiones
que debiera contener.
La cultura política dominante en el sistema de consejos, se caracteriza
por el caudillismo en el funcionamiento del sistema –especialmente en
el ámbito municipal personificado en el alcalde municipal–, el centralismo –como imposición desde la centralidad de los poderes del Estado, de forma vertical, de arriba hacia abajo–, el clientelismo político
que en una de sus dimensiones es relación de intercambio asimétrico
de favores y bienes –generalmente ilegítimo y corrupto–.
Es esta cultura política la que liga tanto al sistema político electoral, al
gobierno municipal, al organismo ejecutivo, al organismo legislativo
y al sistema de consejos de desarrollo. Y se visualiza en la existencia
de redes y negociaciones que los vincula desde la coyuntura electoral
y que se materializan en la imposición de los niveles superiores de la
institucionalidad estatal sobre aquellos otros que ubicados en el ámbito
113
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
local, se ven mermados en sus posibilidades de aportar al desarrollo y
la democratización. Así sucede en el sistema de consejos cuando diputados, el gobernador o los niveles superiores –CONADE, CODEDE y
el gobierno municipal– determinan la integración y funcionamiento de
los niveles inferiores correspondientes, suplantando el papel otorgado
por la política estatal a la participación ciudadana. En este esquema,
sigue predominando, como ejercicio de poder, el caudillismo, el centralismo y el clientelismo como tres fenómenos íntimamente relacionados
que impiden un sano ejercicio democrático y participativo. Así, aun
cuando teóricamente el sistema de consejos de desarrollo se debería
constituir a partir de una estructura con cinco niveles (nacional, regional, departamental, municipal y comunitario), funciones relacionadas
a todo el proceso de formulación de políticas públicas (desde el diagnóstico hasta la evaluación, pasando por la toma de decisiones democráticas sobre políticas y presupuestos) y relaciones más horizontales y
descentralizadas, aun cuando debiera ser articulador en doble vía (de
lo local a lo nacional y de lo nacional a lo local) del esfuerzo genuino en
búsqueda del desarrollo con perspectiva estratégica, territorial y desde
la visión de los sujetos del desarrollo, finalmente resulta un espacio en
el cual se reproduce la cultura política dominante y escasamente permite manifestaciones de una cultura política participativa y democrática.
En este marco, predominan visiones vinculadas a proyectos de obra
gris o infraestructural que sintetizan perspectivas parciales del desarrollo. Suele aceptarse, asimismo, prácticas clientelares y corruptas
como manera de lograr determinados beneficios y ejercer derechos, así
como el ejercicio autoritario de la autoridad estatal.
Como se ha observado, el sistema de consejos –al igual que el sistema
político en su conjunto8– en buena medida se configura desde relaciones y redes clientelares articuladoras del proceso electoral, del ejercicio
114
8
Ver Ramos y Sosa, 2008.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
del poder desde el Congreso y el Organismo Ejecutivo, que lo vulneran hasta en el ámbito comunitario y que impiden el desarrollo de
la política pública de participación y democratización del proceso de
formulación de políticas públicas.
Es una cultura política en la cual –con sus excepciones– tanto políticos,
como funcionarios y ciudadanos son partícipes en su reproducción,
independientemente que sea por la falta de información y capacitación
o por la búsqueda de beneficios a través de procedimientos sin base
ética.
2.4.2 Del clientelismo y la corrupción
No obstante lo ya dicho, la descripción y análisis a partir de los estudios de CEDFOG, permiten revelar el impacto del clientelismo político
cuyas manifestaciones se expresan en el sistema de consejos, transcurriendo del ámbito nacional al local y viceversa, como una dinámica
cíclica que, trascendiendo las lógicas institucionales y administrativas,
se imponen en los procesos de integración, funcionamiento y orientación del sistema de consejos de desarrollo.
El clientelismo político en sí mismo constituye un ejercicio de poder
procedente de redes con articulaciones que transcurren en los ámbitos
superiores del sistema de consejos y que, en condiciones asimétricas de
poder, triunfan por sobre los intereses de los sujetos que representan
a los sectores y pueblos históricamente oprimidos y marginados. Esta
relación clientelar, no obstante, es observada en buena parte de los
actores como normal en la gestión de obras, a tal punto de haberse encontrado casos en los cuales, por influencia empresarial, se aprobaron,
reprogramaron y ejecutaron proyectos que no estuvieron precedidos
de procedimientos de diagnóstico y planificación que corresponden a
los órganos de los consejos de desarrollo coherentemente integrados y
funcionando. Casos en este sentido han sido suficientemente denun-
115
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ciados o evidenciados. Así sucedió con una constructora que en esa
lógica clientelar y corrupta, pretendía que se aprobara para el 2008
la construcción de un puente vehicular en la aldea Poxlac, San Juan
Ixcoy, proyecto que ya había sido ejecutado en el 2003.
Entonces el sistema de consejos en el nivel local y desde los casos indagados adolece de las capacidades y decisiones para la identificación
de necesidades, la formulación de planes y políticas de desarrollo, los
cuales, en caso de haberlos, son truncados por el conjunto de nudos
problemáticos –descritos más arriba– que afectan su desarrollo. Esto
sucede así especialmente cuando se trata de hacer valer las priorizaciones procedentes del ámbito comunitario en el nivel del COMUDE
y CODEDEH, y en donde intervienen diputados, por ejemplo, en la
modificación o sustitución de obras aprobadas, intervenciones que son
avaladas por el Congreso de la República. Asimismo, cuando empresas y redes que vinculan empresarios, políticos y funcionarios logran
trastocar procedimientos, proyectos y presupuestos en función de acumular capital de forma anómala o para consolidar las redes políticas
sustento de proyectos político partidarios.
Estamos entonces, ante una situación desfavorable al sistema de consejos y por consiguiente para la participación ciudadana y la democratización del municipio, lo cual beneficia especialmente a aquellas
gestiones que se aprovechan o generan estas debilidades para tomar
decisiones y ejecutar proyectos basados en prácticas clientelares y
corruptas.
2.4.3 De la participación ciudadana: un eufemismo
116
El sistema de consejos de desarrollo significó el reconocimiento de sectores, pueblos y comunidades como sujetos protagónicos del proceso
de formulación de políticas públicas, con lo cual éstos pasaron de sim-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
ples solicitantes de proyectos a ser parte de ejercicios de decisión más
democráticos en la inversión y en otros asuntos que les competen.
En el caso de las comunidades, más que simples circunscripciones
espaciales vistas con perspectiva de objetos del desarrollismo y de la
política pública, se les dio formalmente el carácter de sujetos del desarrollo, carácter que en varias experiencias les ha permitido expresarse con mayor plenitud como en el caso de las consultas comunitarias
contra la minería. En este mismo sentido, existen casos en donde las
comunidades, de forma democrática y participativa eligen, a partir de
sus propias normas y procedimientos, a los integrantes de los órganos
de coordinación de los COCODE y a sus representantes ante COCODE
de segundo nivel y el COMUDE; asimismo son el espacio donde se
realizan diagnósticos y se priorizan proyectos que después alimentan
esfuerzos de integración en un plan de desarrollo municipal y, como
en uno de los casos expuestos (San Antonio Huista), el órgano municipal del sistema de consejos interviene en decidir sobre la inversión
proveniente del sistema de consejos y, asimismo, sobre una parte importante de la asignación constitucional al municipio, lo cual habla de
las posibilidades del sistema mismo. El COMUDE y el CODEDEH se
han convertido, asimismo, en espacios para la participación sectorial
y para la confluencia de delegados institucionales y alcaldes municipales, donde sobre todo los primeros, han tenido la posibilidad de
cuestionar proyectos, procedimientos y proponer algunas opciones de
proyectos.
Lo anterior supuso un argumento para pensar que la Ley de Consejos
constituiría una herramienta para avanzar hacia la democratización y
el desarrollo desde el ámbito local. Contrario a ese deseo, con el arribo de financiamiento a ser manejado por los consejos de desarrollo,
entraron en juego intereses clientelistas y económicos, y se hicieron
palpables debilidades en los actores ciudadanos involucrados, que
pronto truncaron la posibilidad para que los sujetos del desarrollo, en
117
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
conjunto con la representación institucional del Estado y el gobierno
municipal, iniciaran procesos coherentes de formulación de políticas
públicas de manera participativa.
Así, el sistema de consejos visto desde la indagación en Huehuetenango, está permeado por relaciones de poder que lo convierten en un
proceso institucional poco sistémico para la formulación de políticas,
planes, programas y proyectos con sostenimiento en el tiempo y trascendiendo gestiones gubernamentales. Está asimismo, contrario a su
espíritu descentralizado, determinado por el centralismo imperante y
por poderes económicos fácticos que operan desde el nivel nacional al
municipal, factores que impactan en el proceso del sistema de consejos
en el departamento.
En este sentido, la participación ciudadana, para empezar, no se realiza en el marco de procesos de formulación de políticas y planes de
desarrollo desde una perspectiva integral y territorial, salvo algunos
casos donde se detecta la existencia de procesos participativos de planificación y decisión sobre las prioridades en el ámbito municipal.
Asimismo, la participación es vulnerada cuando es desplazada por relaciones basadas en lealtades que la supeditan a las decisiones de los
alcaldes municipales y diputados, o a decisiones que se registran en
todos los niveles del sistema que se concretan en y desde el distrito de
Huehuetenango, en las cuales intervienen redes de autoridades y funcionarios públicos y redes articuladas por intereses económicos como
algunas empresas y ONG que, no obstante la distinta personalidad
jurídica, para el efecto resultan igualmente efectivas.
118
De hecho, la articulación del sistema de consejos y, en muchas ocasiones, la perspectiva de las mismas comunidades, ha sido la validación
de la imposición de integrantes del órgano de coordinación del COCODE, procedente de los alcaldes municipales. Asimismo, hacen parte en
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
la identificación de prioridades y proyectos que, en el transcurso del
proceso de aprobación son modificadas, con lo cual resultan reducidas
final y nuevamente al papel de objetos de algo que incluso ha dejado de
ser desarrollo. Un sistema que se ha convertido en un proceso institucionalizado que sucumbe ante los intereses de acumulación de capital
en manos individuales y empresariales que se articulan en el ámbito
de la política pública con el objetivo de utilizar las instituciones y herramientas jurídicas y políticas a su favor y no del bien común. Algo
similar ocurre en los COMUDE y CODEDEH, en donde la representación ciudadana presenta posibilidades limitadas de incidencia debido
a su condición de minoría y su escaso poder para revertir decisiones
contrarias al interés común y la probidad. Asimismo, tanto en el nivel
local como departamental, la participación ciudadana ha dependido
en buena medida de la discrecionalidad de alcaldes y gobernadores
para que ésta pueda realizarse con carácter democrático y coherente,
y ser parte en las decisiones protagónicas en torno a políticas públicas
y demás competencias de los consejos de desarrollo, tal el caso de la
propuesta de terna para la escogencia de gobernador departamental
que le corresponde a la representación ciudadana en el CODEDEH,
de la cual el Presidente de la República debiera escoger al funcionario
departamental, asunto que para el inicio del gobierno 2008-2012 no fue
respetado.
Con relación a las mujeres, en el nivel comunitario han estado subordinadas por prácticas patriarcales y en escasos casos han concretado
una lucha manifiesta por su participación protagónica en los órganos
de coordinación del COCODE y en el COMUDE. De hecho, el estudio
de CEDFOG establece que en los once municipios indagados, sólo un
5.3% de los integrantes del órgano de coordinación del COCODE son
mujeres. En tanto, en el CODEDEH, para noviembre de 2009 se constató que de los 42 integrantes sólo 8 (19%) eran mujeres, de las cuales,
119
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
además, sólo el 29% eran mujeres indígenas. (Datos proporcionados
por SEGEPLAN, 07/12/09)
Más allá de los datos cuantitativos anteriores, la indagación permite
establecer que el sistema de consejos a nivel local se ha convertido en
un espacio donde las mujeres encontraron una posibilidad de organizarse y gestionar sus intereses personales, de sus familias y de sus
comunidades en una búsqueda por ser reconocidas, por lograr representación y porque se hagan efectivos derechos que les corresponden.
Es perceptible cómo en el mismo sistema de consejos, así como en el
proceso político local en general, cada vez más, las mujeres indígenas
y del área rural se posicionan como sujetos de y con derechos. Sus
discursos, aunque solamente fueran esto, evidencian un mayor conocimiento de las leyes y por lo tanto de los derechos que las asiste. Pero
esto parece ser un proceso proveniente de iniciativas ciudadanas, antes que de la promoción del Estado o del gobierno municipal, lo cual
se evidencia en las OMM, las cuales en poco se han constituido en
espacios para el empoderamiento político de las mujeres.
120
Contrario a lo que podría esperarse después de siete años de implementación, los consejos continúan siendo espacios donde se formalizan las relaciones de género marcadas por el régimen patriarcal,
especialmente en el ámbito comunitario, donde se consolida el poder
de los hombres. Esto se evidencia en el predominio de concepciones y
patrones de relación patriarcales en las formas históricas de organización social y que en el sistema de consejos se expresa en la integración
de los órganos de coordinación de los COCODE, los cuales presentan
escasa participación femenina y que responden a prácticas que tienen
su correlato en planteamientos masculinos o machistas que asumen
a las mujeres como “nuestras mujeres”, antes que como ciudadanas
dignas de derechos. Más allá de lo anterior, estas concepciones y patrones patriarcales se explican por la relación íntima entre el sistema
político electoral, gobierno municipal y sistema de consejos de desa-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
rrollo, en los cuales operan transversalmente limitaciones de espacios
y exclusiones en la toma de decisiones que afectan a las mujeres y que
hacen inoperantes la mayoría de disposiciones legales para cerrar las
brechas de género en los espacios organizativos a nivel comunitario
y municipal debido a la persistencia de hábitos políticos y culturales
profundamente arraigados en todos los actores, y cuyos cambios, son
mínimos y lentos a favor de la inclusión.
En ese mismo sentido, la población indígena tiene participación en
las circunscripciones municipales donde, por ser mayoría, logran una
presencia porcentual mayor que la de población no indígena, pero su
perspectiva, usualmente, se limita a los lineamientos que en esencia
lleva a la práctica el sistema de consejos: una visión desarrollista y en
muy poco ligada a una perspectiva étnica del desarrollo. Su modificación en este sentido ha sido del interés principalmente de organizaciones y ONG con perspectiva desde o hacia pueblos indígenas; no
obstante, han sido las consultas comunitarias en el tema de minería a
cielo abierto, como influjo externo al sistema, las que han incorporado
una participación de los pueblos en su dimensión de sujetos colectivos,
a través de sus formas de organización, participación, autoridad y decisión, cuya confrontación con los esquemas de desarrollo que transcurren en el sistema de consejos pone en duda inclusive la pertinencia
cultural que debiera implementar el mismo a través de políticas, planes, programas y proyectos que desde ahí se implementan. En esa
dirección, el CODEDEH ha sido un espacio carente de participación
efectiva de los pueblos indígenas, lo cual se constata en las agendas
y decisiones. Pero si esto es analizado desde las políticas estatales en
materia de desarrollo, los pueblos indígenas son objeto de las mismas,
antes que sujetos a los cuales debiera consultarse en aquellos asuntos
que pueden afectarles, tal el caso de la minería.
Lo que se observa, entonces, es que en buena medida la participación
es un eufemismo, que valida procesos y procedimientos que avalan
121
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
la intervención de redes de poder económico y político, articuladas
en los distintos niveles, desde el comunitario hasta el nacional, en
los distintos ámbitos institucionales: centralizados, descentralizados,
autónomos, ejecutivos y legislativos. Ese eufemismo se expresa en
diagnósticos participativos y en la participación en la formulación de
planes que quedan sin seguimiento, que se ven limitados por políticas personales del alcalde municipal, por políticas en contradicción
aplicadas por distintos poderes estatales e instituciones como fondos
y ministerios que definen la mayor parte de la inversión pública y que
deciden y hasta imponen las políticas del “desarrollo”. En relación a
falta de voluntad política del alcalde como factor principal, esta se evidenció en la realización de las consultas comunitarias en contra de la
minería a cielo abierto, las cuales, no obstante, por su capacidad de
aglutinamiento y movilización política, hizo que varios de ellos no tuvieran otra opción que facilitar recursos financieros e institucionales
para su concreción.
La participación ciudadana entonces presenta un carácter asimétrico
en sus posibilidades, no solamente por la imposición que finalmente
se da de los niveles superiores al inferior y desde los poderes fácticos,
sino también por una representación social minoritaria y con capacidades y recursos de poder limitados, especialmente en el CODEDEH.
No obstante las experiencias que se orientan a una participación democrática, legítima y ética, en las que aportan diversos actores (comunidades, organizaciones sociales, ONG, cooperación internacional,
alcaldes municipales), también existen comunidades, líderes comunitarios y representantes sectoriales que hacen parte de la lógica
clientelar y caudillista con la que funcionan en la mayoría de casos el
122
gobierno municipal, los partidos políticos y, como se muestra, el sistema de consejos de desarrollo en el nivel departamental.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Asimismo, se observa una lógica de poder, en donde las comunidades y sectores adolecen de demandas estratégicas. La excepción hasta
cierto punto son las consultas comunitarias que en el fondo plantean
un ejercicio de ciudadanía a partir de sujetos colectivos: comunidades
y pueblos indígenas, en la búsqueda por ser fundamentales en el tipo
de desarrollo que, al menos, no desean. Asimismo, la ciudadanía establece una búsqueda pragmática por lograr que sus proyectos sean
gestionados y ejecutados, cayendo finalmente –con excepciones y sin
que este factor totalice la participación ciudadana– en prácticas que al
final de cuentas son de sumisión y de co-participación en el clientelismo que rige el sistema de consejos de desarrollo.
De tal manera entonces, que la ciudadanía entendida como una relación entre los sujetos de derechos y responsabilidades y el Estado,
se realiza a partir de prácticas clientelares y corruptas que cooptan o
suplantan a los actores ciudadanos.
123
3. Las bases patriarcales del sistema político en el
contexto de la sociedad huehueteca
Foto: Mujeres participando en Consulta Comunitaria del departamento de Huehuetenango
3. Las bases patriarcales del sistema político en el
contexto de la sociedad huehueteca
E
n el último decenio, gracias a las luchas de las mujeres, el país
logró avances significativos en materia de reformas legislativas,
promulgación de nuevas leyes y formulación de políticas públicas,
que reconocen los derechos y diseñan estrategias para avanzar en la
equidad de género. Estos avances se han traducido en una mayor concientización de las mujeres urbanas sobre sus derechos, ha permitido
a algunas lideresas escalar en la estructura de poder de las relaciones
sociales y tener una mayor presencia y cierta incidencia en las instituciones políticas. Los avances legislativos y el nivel de implementación
de las políticas públicas sin embargo no se han plasmado en un cambio
substantivo de las desiguales relaciones de poder entre los géneros.
El estudio sobre la participación sociopolítica de las mujeres en el departamento de Huehuetenango, se hace una pregunta central ¿Por
qué a pesar de todos los avances en materia legislativa a favor de las
mujeres, de la democratización de los municipios o de la institucionalización de espacios para la participación ciudadana, se mantienen
las relaciones de opresión sobre las mujeres? La respuesta que se da
–como en el caso del estudio sobre el proceso electoral 2007– es que lo
normativo y el avance en el desarrollo de las políticas públicas orientadas a este género, especialmente en los ámbitos regional y local, no han
logrado derribar siglos de dominación masculina sobre las mujeres. La
estructura histórica de las relaciones de poder se sigue basando en la
ideología y principio organizador del patriarcado, esto es: un sistema
de opresión y dominación que ejercen los hombres y las instituciones
masculinas sobre las mujeres en todos los campos de la vida social,
127
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
política y económica, que trasciende diferencias, tales como el lugar de
residencia, el grupo étnico y la clase.
3.1 El patriarcado como principio organizador de las relaciones
de poder
Los resultados de los estudios, presentan el lado más oscuro y triste de
las manifestaciones del patriarcado en la sociedad huehueteca, en materia de participación de las mujeres en la toma de decisiones. Así, pese
a los avances en materia normativa –en especial en la legislación que
regula la institucionalidad local, como el Código Municipal y la Ley
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en donde se reconoce la
equidad de género como principio orientador– en el departamento de
Huehuetenango, y sus distintos municipios, se mantiene la exclusión,
discriminación y violencia estructural hacia las mujeres, como sujetas
políticas, impulsoras del desarrollo.
Especialmente las mujeres pobres, indígenas y rurales, se encuentran
en una situación de pre-representación política, lo que implica que
ni siquiera cumplan con los requisitos básicos (como cédula o empadronamiento), para el ejercicio de su ciudadanía formal mediante el
sufragio. Esta situación de discriminación, exclusión y desigualdad
adquiere un carácter combinado: son las mujeres rurales, de menores
recursos económicos (en condiciones de extrema pobreza) de las áreas
rurales, las que en menor medida pueden ejercer la ciudadanía y participar en la toma de decisiones.
128
En términos generales, las mujeres destacan por su ausencia en los espacios políticos y de toma de decisiones, como los partidos políticos,
el gobierno local y los consejos de desarrollo. Cuando las mujeres han
logrado romper con algunas barreras, su participación suele ser desvalorizada, se sitúa en posiciones de poca relevancia, y de forma constante se enfrenta a la violencia social, psicológica, económica y sexual,
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
como producto de una ideología patriarcal que legitima la sexualidad
masculina como herramienta de dominación contra las mujeres, basada en relaciones desiguales de poder entre los géneros.
El patriarcado como principio organizador de las relaciones sociales,
conlleva que las mujeres tengan una situación totalmente subordinada
dentro de la estructura de poder del departamento. Esto es, una situación de dominación que se expresa entre otros factores en la ideología
machista predominante, la co-dependencia y la dependencia económica con respecto a los hombres, el control social que ejerce el hombre,
la familia y la comunidad sobre la mayoría de sus acciones, la baja
autoestima, inseguridad y desvalorización social de las mujeres, la violencia de género en todas sus expresiones, la falta de oportunidades en
lo educativo, económico y político –lo que se traduce en altos niveles
de analfabetismo, la falta de documentación, y la situación de pobreza–; así como en la escisión de género, que implica niveles importantes
de división y fragmentación de las mujeres: por origen étnico, residencia, posición socioeconómica, religión, entre otros.
Las migraciones de hombres ha posibilitado que algunas mujeres
participen en espacios comunitarios y sociales tradicionalmente reservados a los primeros; sin embargo, esto no se ha traducido necesariamente en una ruptura de las estructuras patriarcales y en específico,
del control que ejerce la familia y la comunidad sobre las mujeres. Por
otro lado, en la medida que en general las mujeres han carecido de
poder económico, excepcionalmente ejercen influencia política y participan de las redes sociales y políticas que estructuran las relaciones de
poder en el departamento, siendo excepcionales y puntuales algunos
proyectos para mujeres que han realizado los gobierno locales y otras
instituciones estatales. Se relata el caso de una lideresa de Jacaltenango, que mediante la intermediación de un diputado, logra obtener de
la SEPREM un proyecto de vivienda.
129
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
Además de los anteriores factores, de las restricciones que las mujeres
enfrentan para su participación sociopolítica, los pocos avances que ha
habido en la transformación de las relaciones de género, se ha visto dificultado por el hecho que no siempre las mujeres que incursionan en
la vida política lo hacen desde un enfoque de género y luchan por los
derechos de las mujeres; sino que a menudo son las propias mujeres
quienes reproducen relaciones patriarcales en los espacios públicos.
Otro problema que han afrontado las mujeres para el avance de sus
intereses y demandas, ha sido las luchas de poder y problemas de liderazgo dentro de las organizaciones y grupos de mujeres, de tal manera que las lideresas también han enfrentado actitudes de egoísmo,
rivalidad y competencia entre mujeres, lo que se conoce como escisión
de género. Esto es reflejo, de la asunción de patrones del patriarcado
en las propias mujeres, cuya mentalidad está en que deben ser cuidadoras y productoras de las relaciones de género y no transgredir el
orden social pre-establecido. De esta suerte, los liderazgos femeninos
no siempre han sido apoyados por mujeres, o no siempre defienden
los intereses, demandas y derechos de las mujeres.
Cuando incursionan en la vida política, las mujeres lideresas se enfrentan, además, a prácticas como la cooptación, a partir de algunas promesas en la campaña electoral de alcaldes y operadores políticos, que
en muchos casos no son cumplidas; aunque en general, fueron pocos
los candidatos que tuvieron en cuenta las demandas y necesidades de
las mujeres en sus campañas electorales. Por otro lado, a pesar de la
importancia de algunos liderazgos femeninos en el departamento y en
los municipios, en general el poco avance de las luchas de las mujeres
y en la equidad de género se ha debido a la escasa autoconciencia y la
130
negación de las instituciones públicas a reconocer a las mujeres como
sujetas políticas.
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
3.2 Expresiones del patriarcado en la vida política del
departamento
Las principales luchas de las mujeres en el departamento se dieron en
el contexto del conflicto armado, por la desmilitarización y a favor de
los derechos humanos, contra las PAC y las violaciones sexuales. Entre
las organizaciones de esa época destaca la CONAVIGUA. A partir de
finales de la década de los años noventa del pasado siglo, la organización de las mujeres huehuetecas se ha dado sobre todo en el nivel
comunitario, en las organizaciones sociales y también en procesos productivos. En el ámbito comunitario, desarrollan actividades diversas
de servicio a la comunidad; sin embargo, los principales grupos en los
que las mujeres participan son los religiosos. También se destacan en
las áreas de la salud y la educación, y participan en grupos culturales,
orientados a la conservación de las costumbres y la cultura.
Se identifican además grupos de mujeres y asociaciones orientadas a procesos productivos, los que han sido impulsados por ONG e instituciones
nacionales e internacionales. Éstas han otorgado créditos y capacitaciones
técnicas a las mujeres, para su desarrollo económico. Por otro lado, son
pocas las organizaciones y grupos de mujeres que han tenido una clara
orientación política, mencionándose entre otras la Asociación de Mujeres
Eulaliense para el Desarrollo Integral Pixam Konob’, Mama Maquín, y la
Asociación de Mujeres de Santa Ana Huista, liderada por Lucinda Herrera, candidata a alcaldesa en 2003. Estas organizaciones han ofrecido
capacitaciones y formación política a las mujeres; sin embargo, solamente
se identifica a Mama Maquín como organización que además de trabajar
con mujeres rurales cuenta con una estrategia de incidencia política. Otra
organización que ha ofrecido formación política a las mujeres, sobre todo
en lo que a sus derechos respecta, ha sido la Iglesia Católica.
Los mayores avances en la participación sociopolítica de las mujeres en
el departamento y en los municipios se han dado entonces en espacios
131
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
y organizaciones considerados como propias de mujeres, como las iglesias católica y evangélica, grupos de salud (comadronas o vacunación),
en la educación (juntas escolares, preparación de alimentos para los niños), o en proyectos productivos comunitarios, esto es: en espacios bien
vistos y aceptados por los hombres, ya que no implican amenaza para
éstos en términos de redistribución del poder dentro de la comunidad.
Así, el accionar de las mujeres es altamente valorado por la comunidad
cuando se circunscribe a dichos grupos y espacios, pero ocurre lo contrario cuando intentan incorporarse en los espacios donde se toman
las decisiones políticas. De esta suerte, la mayoría de las mujeres que
participan en esos espacios y grupos, no han logrado despojarse de sus
roles y funciones reproductivas de género, sino más bien los servicios
que prestan a la comunidad y su incursión en actividades productivas
ha implicado redoblar los esfuerzos que anteriormente las mujeres realizaban en el hogar. Esto ha sido especialmente evidente para muchas
mujeres “jefas de hogar”, tras la migración de los hombres.
En el anterior marco, la mayoría de las organizaciones sociales de las
mujeres han tenido un escaso impacto en la democratización de la vida
política de las localidades, en la institucionalidad política, así como en
la incorporación de sus demandas y derechos en la agenda pública. El
alejamiento de la política institucional y el mantenimiento de las relaciones de opresión y explotación sobre las mujeres es aún mayor en el
área rural, donde las mujeres se enfrentan a un mayor control social y
a condiciones de género más desiguales.
3.3 Relaciones y presencia de las mujeres en las instituciones
políticas
132
La mayoría de los municipios indagados, no cuentan con políticas públicas para mujeres, a pesar que se detecta la presencia de instituciones
nacionales como la SEPREM, la SOSEP y el Foro de la Mujer. Las inter-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
venciones de estas entidades han sido de carácter puntual, con créditos o
proyectos específicos para mujeres. Mientras la cooperación internacional
a través de MyDEL, UNIFEM o el Fondo Andaluz, se ha centrado en proyectos productivos. Solamente se identifica el trabajo de la CODEMUJER,
del Programa de Gobernabilidad Integral para Huehuetenango (PROGOBIH), PROMUDEL/GTZ y MOVIMUNDO como entidades que han venido impulsando en los últimos años algunas acciones encaminadas a la
creación y sostenibilidad de las OMM, para el establecimiento de planes
y políticas públicas municipales con enfoque de género; dándole así cierta continuidad a las iniciativas que vinieron de los programas Tinamit y
Municipios Democráticos de la Unión Europea.
La mayor parte de las demandas de las mujeres tienen un carácter estratégico: refieren a las necesidades vitales de las mujeres y de la comunidad, que se materializan en proyectos agropecuarios, de salud,
educación, vivienda y en general servicios comunitarios. Sin embargo,
las mujeres han tenido diversas y serias dificultades para que sus demandas, necesidades y proyectos sean tomados en cuenta por los consejos de desarrollo y los gobiernos locales. Esta situación se da incluso
en municipios en los que se ha logrado avanzar en agendas políticas
de las mujeres, como es el caso de Nentón, proceso que es detenido con
el cambio de gobierno en 2008. Destaca asimismo la poca relevancia
que adquieren las demandas o proyectos de carácter formativo para
las mujeres, lo que sin duda limita su impacto e incidencia en la institucionalidad y el diseño de planes de desarrollo a nivel municipal con
enfoque de género.
La práctica ausencia de procesos de formación política, ciudadana y de
capacidades para las mujeres, aunado al arraigo del patriarcado, explica en cierta medida los pocos avances habidos en la concientización de
las mujeres como sujetas de derechos, y en general como ciudadanas.
De ahí que muchas mujeres, simplemente no quieren participar, no
asumen responsabilidades por su baja autoestima o cargas familiares,
133
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
y en general suelen reproducir la dominación de género, cuando por
ejemplo, como se relata, deben pedir permiso al marido para participar en una actividad comunitaria, incluso si éste está en los EE.UU.
El principal muro con el que se enfrentan las mujeres que han logrado
grados de autoconciencia de su situación de género y que emprenden
acciones y luchas sociales, es la negación como sujetas por las autoridades comunitarias y municipales. Esta política de la negación institucionalizada, se expresa constantemente en discursos cargados de un alto
contenido excluyente, discriminatorio y sexista, como: por el momento
no necesitamos mujeres; el presidente nos llamó a una reunión y de una vez
nos aclaró el punto que él no quería ver ninguna clase de mujeres dentro del
COCODE; si quieren participar, participen como socias, pero ahí nada más;
A esta ni le digamos que hay reunión, porque viene a meter su cucharota…
Entonces, la misma institucionalidad local y departamental, reproduce
el orden patriarcal en las relaciones de poder, en el que los espacios en
donde se toman las decisiones políticas son todavía reservados para
los hombres. Queda demás decir, que estas prácticas patriarcales, discriminatorias y excluyentes hacia las mujeres, son claramente violatorias de los principios y funciones que deben orientar el accionar de las
municipalidades y los consejos de desarrollo, tales como la equidad de
género, la promoción de la participación de las mujeres en todos los niveles de la organización política-administrativa del país, incluidos los
ámbitos comunitarios a través del sistema de consejos de desarrollo,
o la promoción de proyectos, planes, programas y políticas de protección y promoción integral para la niñez, adolescencia, juventud y la
mujer, contenidos en la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
134
El resultado es que en general la presencia de mujeres en los espacios políticos, suele ser muy reducida, y cuando se da, normalmente
ocupan posiciones de poca relevancia, subordinadas a los hombres.
A partir de los resultados arrojados por la encuesta sobre COCODE
realizada por el CEDFOG, se logra identificar 161 mujeres que partici-
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
pan en el órgano de coordinación de los COCODE, solamente cuatro
ocupan la presidencia, once la vicepresidencia, quince son tesoreras,
cuatro protesoreras, dieciséis secretarias y ocho prosecretarias. El resto
de las mujeres, o sea 98, ocupan vocalías. Para el caso de los municipios de las regiones Norte y Huista, la presencia de mujeres en los
COCODE es del 5.8%, siendo que solamente en dos municipios de la
región Huista (San Antonio Huista y Santa Ana Huista) supera el 10%
de los integrantes: 14.8% y 12.7%, respectivamente, en cada municipio. En el caso de los COMUDE, según la misma fuente, la presencia
de mujeres se calcula en un 30%, sin embargo la mayoría son representantes de organizaciones gubernamentales, y sólo en pocos casos
se encuentran representantes de organizaciones de mujeres, o de los
órganos de coordinación de los COCODE. Queda claro entonces, que
los Consejos de Desarrollo en el departamento de Huehuetenango, son
espacios predominantemente masculinos, en donde se reproducen las
relaciones de poder de las comunidades y los municipios, marcadas
por la discriminación y exclusión de género.
Por otro lado, la mayoría de las experiencias que los estudios recogen
sobre la relación de grupos de mujeres con la alcaldía o el gobierno
municipal para la gestión de proyectos son negativas y frustrantes. Las
mujeres se enfrentan a liderazgos autoritarios, machistas y discriminatorios en el trato que tienen hacia ellas, menospreciando sus capacidades y demandas. En otros casos, también se enfrentan al silencio y/o
postergación de respuestas de las autoridades, como otra forma de
violencia y discriminación de género por parte de las autoridades. Esta
situación también se da en la medida en que ha faltado fuerza organizativa en las mujeres para posicionarse activa, coherente y estratégicamente ante las municipalidades, los COCODE y los COMUDE, para
obtener cierta incidencia en las políticas y el presupuesto municipal.
A nivel municipal la institucionalidad prevista con la creación de las
Oficinas Municipales de la Mujer –OMM–, se ha visto limitada por la
135
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
disposición y voluntad política de los alcaldes municipales, la disponibilidad de recursos para que dichas dependencias realmente funcionen, así como en algunos casos las insuficientes capacidades técnicas
de las personas que dirigen dichas instancias; especialmente tras los
cambios de gobierno, cuando el personal capacitado suele ser sustituido, por el prebendarismo y clientelismo político, colocándose así
a familiares o personas que apoyaron las campañas electorales en los
puestos públicos. De esta suerte, pese a los esfuerzos de crear dichas
instancias por algunos proyectos y programas internacionales como
un mecanismo para que efectivamente las demandas, derechos y necesidades de las mujeres del departamento sean tenidas en cuenta por
los gobiernos locales e incorporadas en los planes y presupuestos destinados al desarrollo, en muchos casos han carecido de sostenibilidad,
al retirarse el apoyo externo.
136
Durante el proceso electoral 2007, las OMM, como otros proyectos e
iniciativas impulsadas con fondos de la cooperación internacional,
fueron asimismo altamente instrumentalizados y politizados por los
partidos políticos, y en especial por el partido puntero en las elecciones, o sea la UNE. En este contexto, la institucionalización de las luchas de las mujeres, a través de la creación de OMM, en algunos casos
también vulneró algunos procesos organizativos incipientes, creando
rivalidades, a pesar de que dichas oficinas fueron impulsadas también
por las organizaciones de mujeres. Estos fueron los casos de la OMM
de Santa Cruz Barillas, Santa Ana Huista, San Antonio Huista y Nentón, donde se crearon fragmentaciones y rivalidades entre las mujeres
rurales y urbanas, así como entre mujeres que apoyaron o militaron
en distintos partidos políticos, de tal forma que las secuelas del proceso electoral se instalaron en las OMM posteriormente. En este marco,
en algunos casos como en el de Nentón, la agenda política planteada
por las mujeres no fue retomada posteriormente por el gobierno municipal. No obstante se dieron algunas experiencias positivas, como en
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
los municipios de San Antonio Huista, Santa Ana Huista, San Miguel
Acatán y San Juan Ixcoy. En estos municipios hubo un interés y apertura de los alcaldes municipales para fomentar la participación de las
mujeres y atender sus necesidades, lográndose a través de recursos
propios de las municipalidades y/o con procesos de gestión de recursos a entidades públicas y privadas extramunicipales, avanzar en el
fortalecimiento institucional de las OMM, o como aconteció San Juan
Ixcoy, con la creación de la Oficina Municipal de Desarrollo Humano
de Grupos Vulnerables. De esta suerte, en estos municipios se ha dado
formación a las mujeres en diversos temas; a través de procesos participativos se ha logrado priorizar sus necesidades y elaborar Agendas
Municipales de las Mujeres, destinar parte del presupuesto a cubrir
necesidades sentidas por las mujeres, y asimismo la aprobación y ejecución de algunos proyectos para este género.
3.4 Participación de las mujeres en los cargos de elección popular
Si las mujeres mantienen posiciones subordinadas dentro de la estructura general del poder en el departamento y en los municipios, no es
extraño que también tengan una escasa participación en las organizaciones políticas, y por tanto en los gobiernos locales. De tal manera
que, salvo algunas excepciones, entre las que se pueden mencionar la
del partido CASA y las de los municipios de San Miguel Acatán, San
Juan Ixcoy y San Antonio Huista, las demandas de las mujeres no fueron incluidas en las agendas políticas de los partidos y los gobiernos
municipales.
En este marco, según el estudio del proceso electoral 2007, de un total
de 2,609 personas postuladas para las elecciones 2007 por las diferentes
organizaciones políticas, solamente el 5.4% fueron mujeres. Sin embargo,
la presencia de mujeres en los listados electorales varió de un municipio
a otro: hubo municipios en los que las organizaciones políticas no postu-
137
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
laron ninguna mujer, son los casos de Concepción Huista, Todos Santos
Cuchumatán, San Pedro Soloma, San Rafael Petzal, San Juan Atitán, San
Rafael La Independencia, San Miguel Acatán, San Gaspar Ixchil, municipios mayoritariamente indígenas; mientras que los porcentajes mayores
de candidaturas femeninas se presentan en el municipio de Huehuetenango (mayoritariamente ladino) con 20.1% de las candidaturas de mujeres, seguido del municipio de Aguacatán (mayoritariamente indígena),
donde el 17.2% de las postulaciones fueron femeninas.
Como se ha demostrado en algunos análisis realizados a nivel nacional (véase por ejemplo el Informe de la III Misión Indígena de Observación Electoral), los partidos políticos que reflejan mayor apertura
para la incorporación de candidatas son en su mayoría de tendencia
centro-izquierda. En específico, la organización política que en mayor
medida incorporó candidatas femeninas a sus listado fue EG, pues
el 23.2% de las candidaturas fueron de mujeres, seguido por el DÍA
(9.1%), ANN (8%), PU (7.1%) y URNG-MAÍZ (6.9%). En el caso de
los comités cívicos los niveles más bajos se encuentran en dos de los
comités de la cabecera departamental, que solamente incluyeron una
mujer en comparación con 13 hombres (7.1%). Los demás comités registraron niveles más elevados, incluso que muchos partidos políticos,
siendo que los primeros postularon 16.2% mujeres comparado con la
tercera parte en el caso de los partidos políticos. Por lo demás, en todo
el departamento, del total de 254 planillas para corporaciones municipales, solamente una llegó a tener un número igual de hombres y
mujeres: la planilla de Encuentro por Guatemala en el municipio de
Huehuetenango. Otras diez planillas tuvieron 25% ó más candidatas;
pero dos de cada tres planillas del departamento no registran ni una
sola mujer, en concreto el 67.7% de las planillas, correspondiente a 172
de un número total de 254 planillas.
138
Además de la baja presencia de las mujeres en los listados electorales, como en los consejos comunitarios de desarrollo, comúnmente las
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
mujeres no son postuladas para los cargos de mayor jerarquía, pues
solamente cuatro fueron postuladas para alcaldesas. No obstante, esta
cifra tan baja parece ser un avance, si se considera que desde 1985 a
2007 solamente cinco mujeres se postularon para el referido cargo, o
sea cuatro de ellas en el 2007, habiendo logrado la alcaldía solamente
Mirta de Jesús López Argueta, en las elecciones de 1999 y en el municipio de La Democracia.
La mayoría de las candidaturas de mujeres se dieron para concejal VI
(31%) y concejal suplente III (19.2%), seguido del concejal V (11%), concejal IV y III (10%) A nivel de las adjudicaciones el 6.3% fueron para
mujeres en el cargo de Concejal III, el mismo porcentaje para concejal
suplente II, y el 3.1% para concejal suplente I y síndico I. Ello significa
que en realidad solamente fueron electas seis mujeres, en puestos de
poca importancia.
Los anteriores datos relativos a la escasa presencia y participación de
las mujeres en las organizaciones políticas, en las planillas electorales y
en los gobiernos municipales, así como en los órganos de coordinación
de los COCODE, especialmente de las mujeres rurales e indígenas, contrasta con la destacada participación de estas mujeres en las consultas
comunitarias en contra de las actividades mineras en el departamento.
Así, la participación masiva y aguerrida de mujeres rurales, indígenas
y pobres cuando se atenta directamente contra la cultura e identidad
de los pueblos indígenas, y en especial contra la misma existencia de la
vida humana y la naturaleza, parece ser un atisbo de esperanza, frente
al predominio de los espacios y mecanismos tradicionales configurados a partir de relaciones patriarcales y de dominación étnica, de clase
y de género.
139
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Decreto 12-2002.
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Trotta, Miguel (2003). Las metamorfosis del clientelismo político. Contribución para el análisis institucional. Buenos Aires, Argentina: Espacio
Editorial.
Falta incorporar los estudios del CEDFOG, con los títulos finales.
142
Siglas
ANN
Alianza Nueva Nación
ASPRODEHUE Asociación para la Proyección y Desarrollo Integral
de Huehuetenango
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CASA
Partido Centro de Atención Social
CEDFOG
Centro de Estudios y Documentación de la Frontera
Occidental de Guatemala
CGC
Contraloría General de Cuentas
COCODE
Consejo Comunitario de Desarrollo
CODEDE
Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y
Rural
CODEDEH
Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y
Rural de Huehuetenango
CODEMUJER
Comisión de la Mujer
COEDUCA
Comité Educativo de Autogestión Educativa
COMUDE
Consejo Municipal de Desarrollo
CONAVIGUA
Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala
CONADE
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
COREDE
Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural
DCG
Democracia Cristiana Guatemalteca
DECOPAZ
Programa de Desarrollo Comunitario para la Paz
DÍA
Desarrollo Integral Auténtico
EG/WINAQ
Encuentro por Guatemala-Winaq
ENCOVI
Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
FONAPAZ
Fondo Nacional para la Paz
FRG
Frente Republicano Guatemalteco
FSDC
Fondo de Solidaridad para el Desarrollo
Comunitario Guatemala
143
Los caminos de la participación ciudadana, el clientelismo y la cultura política en Huehuetenango
GANA
Gran Alianza Nacional
INE
Instituto Nacional de Estadística
IVA
Impuesto al Valor Agregado
JRV
Juntas Receptoras de Votos
LEPP
Ley Electoral y de Partidos Políticos
MINFIN
Ministerio de Finanzas Públicas
OMM
Oficina Municipal de la Mujer
OMP
Oficina Municipal de Planificación
ONG
Organización No Gubernamental
PAC
Patrullas de Autodefensa Civil
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROGOBIH
Programa de Gobernabilidad Integral para
Huehuetenango
PAN
Partido Avanzada Nacional
PP
Partido Patriota
PU
Partido Unionista
SEGEPLAN
Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia
SEPREM
Secretaría Presidencial de la Mujer
SIAFMUNI
Sistema Integrado de Administración Financiera
Municipal
SNIP
Sistema Nacional de Inversión Pública
SOSEP
Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del
Presidente
144
TSE
Tribunal Supremo Electoral
UCN
Unidad del Cambio Nacionalista
UD
Unión Democrática
UNE
Partido Unidad Nacional de la Esperanza
URNG-MAÍZ
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca-Movimiento Amplio de Izquierda
El Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala
–CEDFOG– es una asociación civil que inició labores en el departamento de
Huehuetenango en 1999. Desde sus inicios, el CEDFOG ha sido un proyecto
colectivo impulsado por sus socios, amigos, colaboradores y personal
institucional. El corazón de la labor del CEDFOG es la solidaridad social con
el medio pluriétnico y desigual del cual somos parte. Nuestro compromiso y
mejores esfuerzos buscan aportar al ejercicio de una ciudadanía cada vez más
efectiva y que contribuya al fortalecimiento de la democracia, la equidad y el
desarrollo de Huehuetenango.
El CEDFOG realiza investigación en Huehuetenango en temas de interés social,
político, histórico y cultural. También desarrolla actividades de educación,
capacitación y divulgación de los estudios realizados, tanto en la cabecera
como en los municipios. Posee en Huehuetenango un centro de documentación
especializado en ciencias sociales, el cual está abierto al público.
En CEDFOG nos hemos propuesto ser correa de transmisión y espacio de
encuentro en esta región fronteriza de nuestro país que es Huehuetenango. Para
ello, tenemos a disposición de lectores, investigadores, estudiantes y activistas,
uno de los más bellos corredores de la ciudad de Huehuetenango, ubicado a un
costado de El Calvario.
ISBN: 978-9929-554-18-4