INFORMES ESPECIALES El Consenso en El Cairo: Población, Desarrollo y la Mujer Por Susan A. Cohen y Cory L. Richards L a Conferencia Internacional Sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) de 1994 fue la tercera conferencia decenal sobre cuestiones de población organizada por las Naciones Unidas y marcó un hito en normas y políticas demográficas. Logró el consenso universal al determinar que el tema de la población es de primera prioridad y que debe ser considerado al más alto nivel de todos los gobiernos; ubicó con firmeza el estudio de este tema dentro de un contexto del desarrollo; y definió a la mujer y su condición como un elemento central del empeño para lograr el desarrollo global. El 5 al 13 de septiembre, en El Cairo, más de 4.000 delegados de 180 gobiernos nacionales produjeron el Programa de Acción, un documento de 113 páginas, que servirá como modelo para los programas de población de las Naciones Unidas (ONU) y de los países individuales durante los próximos 20 años. Al mismo tiempo, en un lugar adyacente a la reunión, se celebró un foro con representantes de 1.200 organismos no gubernamentales, tanto de países desarrollados como en desarrollo. Asistieron un número sin precedentes de 4.200 periodistas y durante buena parte de la semana, los principales titulares de la prensa fueron dedicados a la conferencia. El temario de la conferencia abarcó desde los temas de salud, el papel de la familia y la vejez, hasta migración, urbanización, investigación y tecnología. Sin embargo, la cobertura periodística fue dominada por el debate sobre el aborto que, debe admitirse, se prolongó en forma desproporcionada. Sin embargo, la extensa negociación sobre el tratamiento del aborto en el texto final del documen- Susan A. Cohen es asociada principal de política del Alan Guttmacher Institute (AGI), Washington, D. C., y editora colaboradora en asuntos jurídicos y de política de International Family Planning Perspectives. Cory L. Richards es vicepresidente de política del AGI. Ambos asistieron a la Conferencia Internacional Sobre la Población y el Desarrollo en El Cairo. 22 to fue histórica, en que fue la primera vez que se discutió detenidamente y reconoció la realidad y incidencia generalizada de la práctica del aborto en todo el mundo—cualquiera que sea su condición jurídica—en una reunión gubernamental a nivel internacional. Si bien el texto de la resolución adoptada, en términos sustantivos y políticos, no satisfizo plenamente a muchos de los defensores del derecho al aborto, el consenso final significó, sin lugar a dudas, un gran avance. Además del tema del aborto, el debate durante la conferencia y el Programa de Acción resultante abordaron por primera vez otros importantes asuntos, ofreciendo un marco analítico más perfeccionado que nunca para considerar las cuestiones relacionadas con la población. Como en el propio preámbulo se señala, “La Conferencia de 1994 recibió un mandato expresamente más amplio que las anteriores conferencias de población respecto de las cuestiones de desarrollo, lo que indica [una conciencia cada vez mayor] de que la población, la pobreza, las modalidades de producción y de consumo y el medio ambiente están tan estrechamente interrelacionados que no se puede considerar ninguno de ellos en aislamiento”.1 En consecuencia, el Programa de Acción le asigna mayor importancia al desarrollo sostenible y metas humanitarias que a los objetivos demográficos. En ningún momento el Programa insta a la estabilización demográfica per se; más bien destaca la importancia de proveer información y servicios a las personas a través de políticas gubernamentales más humanitarias y programas de mayor calidad. El documento también refleja un cambio en actitudes a nivel mundial que favorece la promoción de la planificación familiar dentro del contexto de la atención de la salud reproductiva más global. Se dedica un capítulo completo a la salud reproductiva, el cual suscitó una gran discusión en la conferencia. Se define la salud reproductiva para incluir la salud sexual, otro punto controvertido que nunca se había abordado abiertamente en una declaración de la ONU. Quizá lo más significativo de todo es que la CIPD de 1994 celebrada en El Cairo será recordada, sin lugar a dudas, por la importancia de primer orden que se le asignó a la condición de la mujer. El Programa de Acción contiene un capítulo entero sobre “igualdad y equidad entre los sexos y habilitación de la mujer”—el más completo sobre este tema que alguna vez ha surgido de una conferencia de la ONU. El trato igualitario de la mujer desde las primeras etapas de su vida, así como la participación crítica y las responsabilidades del hombre, son aspectos vitales, no solamente para retrasar el rápido crecimiento de la población, sino para apoyar las gestiones de desarrollo que se realizan en todo el mundo. El proceso preliminar El proceso y el resultado de la Conferencia se vio influenciado por tres factores políticos: la participación sin precedentes de los organismos no gubernamentales, y en particular de las organizaciones de la mujer; la presión ejercida por los líderes religiosos conservadores dirigidos por el Vaticano; y el fracaso de la posición de los Estados Unidos sostenida hace 10 años, cuando declaró que el crecimiento de la población era un “fenómeno neutro” y condenó el derecho al aborto y su propia existencia. La convergencia de estos tres elementos produjo un resultado histórico. El nivel extremadamente intenso de participación de los organismos no gubernamentales y el aporte político y sustantivo extraordinario de estos grupos comenzó durante los años previos a la Conferencia, la cual fue precedida por tres reuniones preparatorias de los comités gubernamentales oficiales celebradas en Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar 1991, 1993 y 1994, numerosas reuniones regionales y de grupos de expertos, así como innumerables reuniones informales sobre temas especializados. Los representantes de los organismos no gubernamentales dirigieron sus propios foros en cada una de las reuniones de los comités preparatorios y en la Conferencia. Se comprobó que se habían convertido en una fuerza digna de ser reconocida, porque varios de sus delegados formaban parte de las delegaciones oficiales de sus respectivos países. Estados Unidos, por ejemplo, envió a la Conferencia una de las delegaciones más numerosas—encabezada por el vicepresidente Al Gore—y la mitad de sus 43 miembros pertenecían al sector privado. Finalmente, los organismos no gubernamentales lograron credibilidad dentro del sistema de la ONU. Las organizaciones de mujeres fueron particularmente decisivas en la conformación del debate. El Cónclave de Mujeres, una coalición internacional de activistas, controló las deliberaciones gubernamentales, propuso cambios de lenguaje en los documentos, y realizó actividades de cabildeo durante los tres años previos al evento y durante la Conferencia. Estos grupos convocaron sus propias reuniones, tales como la de la Coalición Internacional Sobre la Salud de la Mujer, celebrada en 1994 en Río de Janeiro, para influenciar la Conferencia de El Cairo. A medida que las mujeres de los países en desarrollo ganaron mayor acceso a la escena política y obtuvieron apoyo financiero para expresar su opinión en varios foros internacionales sobre los programas tradicionales de población, sus voces fueron finalmente oídas por el “establishment de población”. La Mesa Redonda Sobre Perspectivas de la Mujer en Planificación Familiar, Derechos Reproductivos y Salud Reproductiva, que se reunió formalmente en Ottawa, Canadá, en 1993, bajo los auspicios de la ONU, aprobó una serie de iniciativas que luego sirvieron de base para formular las recomendaciones principales del Programa de Acción. El informe de la Mesa Redonda: definió los derechos reproductivos como derechos humanos y encomendó crear las condiciones que permitan desarrollar el potencial de la mujer y la aprobación de políticas y programas que fomenten el respeto y el trato igualitario de las niñas; abordó las necesidades especiales de las emigrantes y refugiadas; instó a que se incremente el apoyo a las actividades de investigación en materia de anticonceptivos y a los servicios de planificación familiar y de salud reproductiva de alta calidad; exhortó a que se preste mayor atenNúmero especial de 1995 ción a las necesidades de las adolescentes, especialmente los “servicios confidenciales apropiados” y a los programas para fomentar la responsabilidad del varón en las relaciones sexuales y reproductivas; y condenó las prácticas peligrosas, tales como la mutilación de los genitales femeninos. El informe mantuvo que “se exhorta a todas las partes involucradas en el desarrollo de las políticas y programas, que aseguren que la cultura y la tradición no justifican las prácticas o procedimientos que inhiben el desarrollo de las niñas y mujeres, ponen en peligro su salud, limitan su libertad o amenazan su seguridad”.2 La recomendación de la Mesa Redonda sobre el aborto suscitó un acalorado debate que continuó hasta que se logró un acuerdo en la Conferencia. Calificó al aborto inseguro como una importante cuestión de negligencia de la salud pública, instó a los gobiernos a enmarcar su legislación sobre el aborto basada en “un compromiso con la salud de la mujer, más bien que en códigos penales y otras medidas punitivas”, y aseguró que las mujeres que deseen interrumpir sus embarazos deberán tener acceso a “consejería humanitaria, servicios seguros de aborto y servicios para el tratamiento de complicaciones ocasionadas por abortos inseguros”.3 Manifiestamente, el Vaticano vio con alarma el progreso de los grupos que fomentan la causa de la mujer y su éxito en promover servicios globales de salud reproductiva, incluso del aborto seguro. En las dos conferencias previas sobre población, el Vaticano había hábilmente desbaratado este empeño. Su movilización extraordinaria y sin precedentes contra la CIPD pareció ser una respuesta clara a que esta vez estaba siendo dejado de lado del consenso mundial emergente sobre población y desarrollo. La tercera reunión de la comisión preparatoria que se realizó en mayo de 1994 fue la última reunión oficial gubernamental que se celebró antes de la Conferencia y su tarea consistió en tratar de acercar las posiciones lo más posible para lograr el consenso sobre el documento. Según parece, el Vaticano envió su delegación preparada para bloquear este consenso. Sin embargo, no estaba preparado para encontrarse con el grado de unanimidad que había entre las delegaciones con respecto a la premisa del documento y sus objetivos específicos. De hecho, al concluir las tres semanas de sesiones, los delegados lograron acuerdo en el 90% de las disposiciones. Pero debido principalmente a la oposición vehemente del Vaticano y de un puñado de sus aliados, muchas de las re- comendaciones de la mesa redonda de la mujer se encontraban entre las pocas que quedaban aún en disputa que se enviaron a la Conferencia. La campaña del Vaticano se intensificó durante los meses siguientes. Entre los cargos más importantes, insistió en que el documento promovía el aborto “para quien lo quiera” y como método de control de la natalidad. Sostuvo que las referencias a la reducción del aborto “inseguro” deberían ser eliminadas del texto, puesto que todos los abortos son inseguros para el feto. También objetó las referencias a las iniciativas sobre “maternidad segura”, porque comúnmente se las interpreta en el sentido de que implican que la reducción del aborto inseguro es un medio para reducir la morbilidad y mortalidad materna. Objetó las referencias a la “salud reproductiva”, los “derechos reproductivos”, y la “salud sexual”, porque según expresó su delegado, estos términos sugieren el acceso al aborto, a los métodos modernos anticonceptivos y a la esterilización, o en otras palabras, refirieron a la conducta sexual irresponsable. Objetó las referencias a los derechos de los adolescentes a los servicios confidenciales de salud reproductiva y al derecho de los “individuos”, y no de las parejas, a practicar la planificación familiar. Se opuso a las secciones que exhortan una mayor distribución de condones para prevenir el contagio del virus de inmunodeficiencia humana, expresando que esto es equivalente a sancionar un comportamiento inmoral, y se opuso al texto que reconoció los “diversos conceptos de familia”, el cual fue interpretado como la condonación de la homosexualidad. Todo el bullicio generado por el Vaticano ocupó los titulares de la prensa mundial. Sus pronunciamientos fueron vistos con especial seriedad debido a la condición singular de la Santa Sede, que es a la vez el gobierno de un estado y representante de una religión. (El Vaticano, siendo la Santa Sede, es observador permanente en la ONU.) Muchos observadores interpretaron el ataque particularmente vitriólico del Vaticano contra el Programa de Acción de la Conferencia como una indicación de su disgusto básico con la importancia que le asignó este evento al desarrollo del potencial de la mujer. En la revista católica América, de tendencias políticas moderadas, el editor asociado David Toolan escribió “Como si la atención al bienestar de la mujer fuera de alguna forma antitética a las cuestiones del desarrollo, el Obispo James T. McHugh, de Camden, Nueva Jersey, inútilmente observó: ‘esta reunión se ha convertido en 23 El Consenso en El Cairo una reunión de asuntos de la mujer y nos gustaría que volviera a enfocarse en el tema del desarrollo’”.4 Toolan interpretó el enfoque del proyecto de documento en la protección de los derechos del individuo como un rechazo de las metas demográficas y del sentido de que las personas deben ser vistas como objetos de las políticas demográficas. Toolan indicó, “La Santa Sede interpretó esto erróneamente, como un acto de ‘imperialismo cultural’”. Refiriéndose a una carta de los cardenales de Estados Unidos al Presidente Bill Clinton, en la que le solicitaban que dejara de “instar a los países en desarrollo a que adoptaran programas de control de la natalidad que interfirieran con los derechos de la pareja de tomar decisiones responsables y morales en la planificación de la familia”, Toolan concluyó que “los cardenales no habían leído el proyecto de documento de El Cairo que yo leí, en el que todo gira en torno a la persona humana”.5 Otros prominentes miembros del clero y teólogos se sintieron compelidos a informar al mundo que hay puntos de vista religiosos que difieren. “Se debe hacer notar que si hubiere una oposición masiva de todas las religiones, la Conferencia fracasaría en la puesta en práctica de cualquier programa.…Las religiones, en otras palabras, pueden ejercer una gran influencia en la orientación del pensamiento y el comportamiento humanos. La mayoría de los creyentes y comunidades religiosas que están informados sobre el ‘Programa de Acción’ de la Conferencia, sin embargo, ya le han dado un apoyo significativo. Otros, por razones de principio, se oponen a algunas de las propuestas”, según declararon académicos que representan a los protestantes, católicos, musulmanes, judíos, hindúes y budistas.6 Después que el Vaticano específicamente increpó a los gobiernos africanos por apoyar la Conferencia, el Arzobispo sudafricano, Desmond Tutu, líder de la Iglesia Anglicana, respondió: “La planificación de la familia es una obligación de quienes son cristianos. Nuestra Iglesia considera que deberíamos usar métodos científicos para asistir en la planificación de nuestras familias”.7 El Vaticano realizó actividades de cabildeo con los estados islámicos conservadores y algunos de ellos—tales como Arabia Saudita, Iraq, el Líbano y Sudán—decidieron boicotear la reunión de El Cairo. Un clérigo musulmán comentó, “Estamos en contra de estas cuestiones de los homosexuales, el aborto y la libertad total de la mujer, los cuales permitirán el aumento 24 de la inmoralidad en nuestras calles”.8 En una poca velada referencia a los Estados Unidos, el Vaticano insistió repetidamente en que el documento final de la conferencia era un manifiesto de “imperialismo cultural”, que prestaba insuficiente atención al desarrollo y promovía una “forma de vida” que es “individualista, hasta tal punto que ahora el matrimonio parece ser algo anticuado” y “es típico de ciertos grupos marginales dentro de las sociedades desarrolladas…”9 Los Estados Unidos apoyó con firmeza las metas de esta conferencia sobre población, una medida de gran significado programático y político, y no solamente porque es el donante más importante de los programas internacionales sobre población. Cuando Tim Wirth, subsecretario de estado para asuntos mundiales, anunció las nuevas posiciones de los Estados Unidos en una reunión del comité preparatorio que se celebró a principios de 1993, fue recibido con un caluroso aplauso, hecho poco común en las reuniones de la ONU. Luego el Presidente Clinton pronunció un importante discurso—el primero sobre población que haya pronunciado un presidente de los Estados Unidos en por lo menos 20 años—en el que le dio un sólido apoyo al enfoque holístico a los asuntos de población y desarrollo, a la importancia del desarrollo del potencial de la mujer, y a la necesidad de incrementar el acceso de las personas a servicios de alta calidad en materia de planificación familiar y de atención de la salud reproductiva. Asimismo, defendió su posición sobre el aborto en que el procedimiento debe ser seguro, legal y realizado muy raramente.10 El apoyo del Presidente Clinton a la Conferencia y a que el aborto sea incluido en las reformas propuestas del sistema del seguro de salud de los Estados Unidos, tanto enfadó a los jerarcas de la Iglesia Católica que se dedicaron a desacreditar a la conferencia, caracterizándola como un evento controlado por los Estados Unidos. Cuando el vicepresidente Gore intentó clarificar los hechos,11 el Vaticano atacó no solamente la política de los Estados Unidos, sino también al vicepresidente por su nombre. El Programa de Acción Población y desarrollo En su discurso pronunciado en la sesión plenaria, Nafis Sadik, directora ejecutiva del Fondo de Población de las Naciones Unidas y secretaria general de la Conferencia de El Cairo, observó que la Conferencia es parte de un movimiento continuo. Se refirió a la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el De- sarrollo, de 1992, la cual “reunió muchos de los aspectos de los recursos físicos a las necesidades humanas”; a la cumbre social de marzo de 1995 en Copenhague que centró su atención en la pobreza; y a la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, que se celebrará en Beijing, en septiembre de 1995. “Pero aquí”, dijo, “estamos tratando el tema decisivo. La persona humana se encuentra en el corazón del proceso”.12 La relación fundamental entre la población y el desarrollo se resume en la formulación de los principios subyacentes en el Programa: “Los seres humanos son el elemento central del desarrollo sontenible.… Los países deberían cerciorarse de que se dé a todos la oportunidad de aprovechar al máximo su potencial. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido, vivienda, agua y saneamiento adecuados”. El principal objetivo es integrar plenamente las preocupaciones de la población a las estrategias de desarrollo, “con la finalidad de satisfacer las necesidades y mejorar la calidad de vida” para todas las personas y “promover la justicia social y eliminar la pobreza mediante el desarrollo económico sostenido en el contexto del desarrollo sostenible”.13 En consecuencia, la idea de lograr las metas demográficas ha sido reemplazada con exhortaciones a atender las necesidades insatisfechas de servicios a nivel individual. Se acabó el tiempo de hablar de los incentivos y desincentivos de los programas de planificación familiar; se reemplazaron estos términos por repetidas condenas de la coerción. Seguramente el documento aborda el tema del tamaño y crecimiento de la población y analiza su relación con el desarrollo y el medio ambiente. Pero el Programa de Acción de la Conferencia no exhorta a un crecimiento de población cero. Más bien, en las palabras del Jefe Bisi Ogunley de Nigeria: “Nuestro programa es, ‘permítanle a la gente contar, no cuente a la gente’”.14 Población y medio ambiente La conferencia evitó un enfrentamiento entre las organizaciones de mujeres y los activistas del medio ambiente, que pareció inevitable tras la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.15 Esto ocurrió, al menos en parte, porque los dos grupos lograron un acuerdo tácito de concentrarse más en los medios y menos en los fines, opinó el especialista en cuestiones ambientales, Robert Engelman.16 Con respecto a los medios, indicó Engelman, los “ambientalistas informados” apoyan las acciones planteadas Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar en función de la persona humana que se formulan en el Programa de Acción; éstas son también ampliamente apoyadas por las feministas. Con relación a los fines, las feministas continúan sospechosas de las metas de la estabilización demográfica y sus consecuencias con respecto a los derechos de la mujer, en tanto que los ambientalistas son escépticos acerca de la compatibilidad de las tendencias históricas del crecimiento económico (el cual, en los países en desarrollo, ha conducido a un desgaste continuo de los recursos naturales) y el desarrollo sostenible. Si bien el Programa de Acción asegura la interrelación que existe entre la población y el desarrollo, los ambientalistas se muestran decepcionados porque el documento no analiza la naturaleza de esa relación. El documento presenta un enfoque novedoso al establecer que el consumo excesivo es una cuestión seria, pero no se adoptan medidas activas a partir de esa premisa; muchos países en desarrollo o desarrollados se oponen a esas medidas y ambos quieren producir y consumir más. Sin embargo, Engelman continúa describiendo al Programa de Acción como “profundamente ambiental, no porque los temas de la población y el medio ambiente estén estrechamente vinculados en el documento, sino porque lo están en la vida real”.17 Engelman señala que el “Programa 21”, aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, fue fundamentalmente un anteproyecto para el contexto en que abordó el tema de la población con un enfoque macro, pero sin un plan de acción integrado y específico. El Programa de Acción de la CIPD, por el contrario, contiene muchos aspectos que tienen cabida dentro de una estrategia de los ambientalistas destinada a encarar el rápido crecimiento demográfico, sin calificar la cuestión de la población como un problema ambiental. En consecuencia, desde el punto de vista de los ambientalistas, la combinación del “Programa 21” y el Programa de Acción de la CIPD plantean el marco de conexión entre la población y el medio ambiente. Desarrollo del potencial de la mujer El consenso sobre el papel central de la mujer en el desarrollo ha perdido todo cariz de controversia y por lo tanto no fue un tema discutible en la Conferencia. Al aprobar todo el texto resolutivo incluido en el capítulo sobre “igualdad y equidad entre los sexos y habilitación de la mujer” antes de El Cairo, lo único pendiente para la Conferencia fue la retórica. Evidentemente, ningún disertante de la plenaria se Número especial de 1995 atrevió no mencionar estos temas, que aparecen a lo largo del Programa de Acción. El capítulo específico que trata sobre los derechos de la mujer destaca algunos componentes fundamentales. Los principales objetivos incluyen el logro de la “igualdad y equidad basadas en la asociación armoniosa entre hombres y mujeres y permitir que la mujer realice plenamente sus posibilidades…; la contribución de la mujer en su plena participación en el proceso de formulación de políticas y adopción de decisiones en todas las etapas…; y asegurar que todas las mujeres, al igual que los hombres, reciban la educación necesaria para satisfacer sus necesidades humanas básicas y ejercer sus derechos humanos”.18 Esto se extiende a la igualdad económica (acceso a los trabajos, igual pago y crédito); igualdad con respecto a la salud (derecho a la salud reproductiva y sexual); igualdad política y jurídica; e igualdad social. El documento asevera que, como el prejuicio contra la mujer frecuentemente se manifiesta primero como el prejuicio contra las niñas, es necesario eliminar la discriminación que comienza por la preferencia por los hijos varones; la preferencia por el varón puede resultar en una selección prenatal y en el infanticidio de las niñas. El documento estipula que se debe aumentar la conciencia pública del valor de las niñas y mejorar la imagen que tienen de sí mismas, para fortalecer su auto-estima. Finalmente, se debe poner especial énfasis en la educación de las niñas, y en el mejoramiento de su salud y nutrición.19 La última sección del capítulo sobre los derechos de la mujer se dedica a las “responsabilidades y participación del hombre”. El documento fija como objetivo el promover la “igualdad de los sexos en todas las esferas de la vida, incluida la vida familiar y comunitaria, y alentar a los hombres a que se responsabilicen de su comportamiento sexual y reproductivo y a que asuman su función social y familiar”.20 Salud reproductiva y sexual El documento final fue aprobado con un lenguaje innovador que apoya los conceptos de salud reproductiva y sexual y los servicios necesarios para lograr esos fines. La atención de salud reproductiva se define de forma que incluye una gran variedad de servicios que abarcan los de planificación familiar de alta calidad y, cuando no es ilegal, el aborto seguro. La adopción de la idea de salud sexual, en cierto sentido fue una de las acciones más revolucionarias realizadas en una conferencia auspiciada por la ONU. El texto clave sobre el aborto se encuen- tra en el capítulo sobre la salud. Se modificó el texto para asegurarles a algunos países islámicos y católicos (Brasil, Egipto, Pakistán y otros) que el documento no exhortaba a la legalización del aborto; y la frase que reiteraba el texto de la reunión de México de 1984, que condenaba la promoción del aborto como un método de planificación familiar, fue sacada de su contexto original y puesta al principio del párrafo. Luego, restableciendo la definición del aborto inseguro de la Organización Mundial de la Salud, se aprobó el texto final del documento: En ningún caso se debe promover el aborto como método de planificación de la familia. Se insta a todos los gobiernos y a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes a incrementar su compromiso con la salud de la mujer, a ocuparse de los efectos que en la salud tienen los abortos realizados en condiciones no adecuadas* como un importante problema de salud pública y a reducir el recurso al aborto mediante la prestación de más amplios y mejores servicios de planificación de la familia. Las mujeres que tienen embarazos no deseados deben tener fácil acceso a información fidedigna y a asesoramiento comprensivo. Se debe asignar siempre máxima prioridad a la prevención de los embarazos no deseados y habría que hacer todo lo posible por eliminar la necesidad del aborto. Cualesquiera medidas o cambios relacionados con el aborto que se introduzcan en el sistema de salud se pueden determinar únicamente a nivel nacional o local de conformidad con el proceso legislativo nacional. En los casos en que el aborto no es contrario a la ley, los abortos deben realizarse en condiciones adecuadas. En todos los casos, las mujeres deberían tener acceso a servicios de calidad para tratar las complicaciones derivadas de abortos. Se deberían ofrecer con prontitud servicios de planificación de la familia, educación y asesoramiento postaborto que ayuden también a evitar la repetición de los abortos.21 Se logró un acuerdo únicamente después que el Vaticano mantuvo la CIPD prácticamente paralizada durante tres días y noches negociando el texto del documento. Cuando su delegación sugirió continuar *Una nota al pie de la página del Programa de Acción define al aborto inseguro como un “procedimiento para terminar un embarazo no deseado, ya sea practicado por personas que carecen de las habilidades necesarias o en un ambiente carente de estándares médicos mínimos, o ambos”. (Véase referencia 1, Nota 20, pág. 119.) 25 El Consenso en El Cairo discutiendo el tema, los participantes estallaron en una rechifla, una violación al decoro que generalmente caracteriza las reuniones de la ONU. Poco después, la Santa Sede permitió que la Conferencia continuara sus labores. Sin embargo, a pesar de obtener numerosas concesiones, al final el Vaticano todavía no participó del consenso sobre este capítulo. En el documento final, se define la atención de la salud reproductiva como el acceso a una amplia gama de métodos para regular la fecundidad. El documento describe el derecho reproductivo como un derecho que abarca ciertos derechos humanos reconocidos internacionalmente y que incluye el derecho básico del individuo, igual que de las parejas, a decidir libre y responsablemente el número de hijos y el espaciamiento de los nacimientos (un principio que se originó hace 20 años en la Conferencia de Bucarest). Los derechos reproductivos también significan el derecho de “lograr el más alto nivel de salud sexual y reproductiva”. La definición completa se transcribe a continuación: La salud reproductiva es un estado general de bienestar físico, mental y social, y no de mera ausencia de enfermedades o dolencias, en todos los aspectos relacionados con el sistema reproductivo y sus funciones y procesos. En consecuencia, la salud reproductiva entraña la capacidad de disfrutar de una vida sexual satisfactoria y sin riesgos y de procrear, y la libertad para decidir hacerlo o no hacerlo, cuándo y con qué frecuencia. Esta última condición lleva implícito el derecho del hombre y la mujer a obtener información…y tener acceso a métodos seguros, eficaces, asequibles y aceptables de su elección, así como a otros métodos que no estén legalmente prohibidos, y el derecho a recibir servicios adecuados de atención de la salud que permitan los embarazos y los partos sin riesgos y den a las parejas las máximas posibilidades de tener hijos sanos. En consonancia con esta definición de salud reproductiva, la atención de la salud reproductiva se define como el conjunto de métodos, técnicas y servicios que contribuyen a la salud y al bienestar reproductivos al evitar y resolver los problemas relacionados con la salud reproductiva. Incluye también la salud sexual, cuyo objetivo es el desarrollo de la vida y de las relaciones personales y no meramente el asesoramiento y la atención en materia de reproducción y de enfermedades de transmisión sexual.22 Se logró un acuerdo sobre el derecho de 26 los adolescentes a los servicios de planificación familiar y de salud reproductiva, con garantías para proteger su privacidad y confidencialidad, después de enmendar el texto para destacar los “derechos, deberes y responsabilidades de los padres”.23 La Conferencia apoyó claramente las iniciativas para lograr una maternidad segura (después que la Santa Sede se mostró satisfecha de que éstas no intentaban legalizar el aborto) y que distribuyen “ampliamente los preservativos” para prevenir la diseminación del virus del SIDA y otras enfermedades de transmisión sexual (ETS).24 (En un singular momento de hilaridad ante la expresión en inglés, expanded condom distribution, el delegado de Zimbabwe explicó que en su país, se llaman expanded condoms a los condones usados, y que Zimbabwe, por lo tanto, tenía que acompañar a la Santa Sede en su posición de oponerse a su distribución. Cuando se calmó el bullicio suscitado por esta intervención, la Secretaría de la conferencia acordó modificar la frase para que leyera, expanded distribution of condoms.) Resolver todas estas cuestiones fue probablemente la parte más difícil y al mismo tiempo quizá la más importante de toda la conferencia. El progreso obtenido es innegable, aun cuando fue necesario negociar concesiones mútuas. La Primera Ministra de Noruega, Gro Harlem Bruntland, habló en nombre de muchas delegaciones en la sesión de apertura: Pero la moral no puede ser solamente una cuestión de controlar la sexualidad y proteger la vida de los que aún no han nacido. La moralidad también abarca dar a las personas la oportunidad de elegir, suprimir la coerción de todo tipo y abolir la criminalización de la tragedia individual. La moralidad se convierte en hipocresía si significa aceptar tanto el sufrimiento o la muerte de mujeres, resultos de embarazos no buscados y abortos ilegales, como la existencia de niños no deseados que viven en la miseria. Ninguno de nosotros puede desconocer el hecho de que se producen abortos y que, en los casos en que son ilegales o están muy restringidos, la vida y la salud de la mujer suelen correr peligro. Por lo tanto, la descriminalización del aborto debería ser una respuesta mínima a esa realidad y un medio necesario de proteger la vida y la salud de la mujer.25 Asignación de recursos En última instancia, se puede avalar el compromiso con la nueva política sobre población por la disposición de los países a aportar fondos. Los delegados ante la CIPD aprobaron un Programa de Acción con un costo de US $17,000 millones anuales a partir del año 2000—y un aumento a US $21,700 millones a partir de 2015— para llevar a cabo las actividades del documento en materia de salud reproductiva en los países en desarrollo y en la ex-Unión Soviética; el 65% de este monto se utilizará en prestar servicios. Se espera que dos tercios del total sean aportados por los propios países designados y el resto de fuentes externas. La asignación de fondos es la siguiente: •US $10,200 millones para la planificación familiar. Esta asignación destaca el mejoramiento de la calidad del servicio. La planificación familiar también se define para incluir la prestación de servicios y productos anticonceptivos; programas de información, educación y comunicación; capacitación; infraestructura; y recopilación de datos. •US $5,000 millones para servicios básicos de salud reproductiva. En estos se incluyen la atención prenatal y postnatal y el parto; servicios de aborto (“cuando no los prohibe la ley”); información sobre la sexualidad humana y las ETS y contra la mutilación de los genitales femeninos; diagnóstico y tratamiento de las ETS e infecciones del sistema reproductivo; y prevención y tratamiento de la infecundidad, cuando sea posible. •US $1,300 millones para la prevención de enfermedades. Esta asignación, que permitirá combatir las ETS, el virus de inmunodeficiencia humana y el SIDA, conlleva el amplio uso de servicios de educación, uso de los medios de información, la promoción de un comportamiento sexual responsable y el incremento de la distribución de condones. •US $500 millones para investigación, recopilación de datos y análisis de políticas. Además de estos montos, se espera recibir fondos “sustanciales” provenientes de los sectores de salud, educación y desarrollo, para apoyar actividades complementarias y esenciales, tales como la atención primaria de la salud y los programas de supervivencia de la niñez, iniciativas para promover la educación de las niñas y esfuerzos para mejorar la condición de la mujer.26 El Programa de Acción final especifica la triplicación del gasto mundial actual en población de aproximadamente US $5,000 millones, en lo que la planificación familiar permanece como el componente principal. Uno de los principales obstáculos para lograr un acuerdo sobre la asignación de recursos fueron los puntos de vista de los delegados de Suecia y Noruega, quienes, contando con el apoyo de algunas líderes feministas, sostenían que los US Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar $17,000 millones deberían ser utilizados en salud reproductiva y no en los programas tradicionales de planificación familiar. La resistencia a esa posición era de orden práctico, no filosófico. Aún no se dispone de datos fiables sobre las necesidades existentes en materia de salud reproductiva. Por el contrario, la necesidad evidente de contar con servicios de planificación familiar está bien establecida y las estimaciones de costos son ampliamente aceptadas. Los delegados agregaron un párrafo para explicar que la asignación de recursos está basada en las estimaciones más fiables en ese momento y que deberían ser actualizadas y refinadas a medida que se disponga de mayor y mejor información, particularmente con respecto a la ejecución del sistema de provisión de servicios de salud reproductiva. El Cairo y más allá La CIPD fue un éxito rotundo. Fue la primera conferencia sobre población en la que ni siquiera la Santa Sede pudo evitar unirse al consenso, en por lo menos algunas partes del Programa de Acción.* La Santa Sede especificó sus “reservas” formales contra la mitad de los capítulos— aquellos relativos a la promoción, la investigación y la tecnología relacionadas a la salud reproductiva y la salud sexual, y la asignación de recursos y el seguimiento, todo a base de que eran “demasiado específicos”. La Santa Sede sí participó en el consenso sobre los principios “en una señal de solidaridad”, y él sobre el capítulo tratando la equidad de géneros. Si bien la Santa Sede tuvo éxito al diluir un tanto el texto sobre el aborto, no pudo prevenir que se llevara a cabo el histórico debate en un foro a nivel mundial, donde se analizó la realidad del aborto, el hecho de que se hacen abortos—legales o no— en todas partes, y la clara relación que existe entre la legalidad y seguridad de este procedimiento. Ninguna delegación participante rechazó estas verdades. A razón de este solo hecho se hubiera consagrado el éxito singular de esta Conferencia. Efectivamente, una delegada sueca que participó en la conferencia de México de 1984 ya había presagiado la llegada de este día. Su país fue el único que en aquella oportunidad exhortó a que se ofreciera acceso universal al aborto legalizado y seguro. Al preguntársele si Suecia se sentía aislada por la posición asumida, esta delegada contestó que en una conferencia celebrada en 1967 una de sus predecesoras se había encontrado en una situación similar cuando quiso hablar acerca de la necesidad que había en el mundo de disponer Número especial de 1995 de servicios de planificación familiar, y ninguna otra delegación estaba preparada para discutir un tema que en esa época era considerado tan delicado. Quizá, sugirió esta delegada en la Ciudad de México, la cuestión del aborto logrará algún día en los foros mundiales el mismo nivel de seriedad y respeto que tiene la planificación familiar.27 Es probable que la Santa Sede se haya infligido un daño irreparable al bregar por su posición en forma tan insistente y obcecada. Sus tácticas provocaron reacciones violentas por parte de muchos participantes y delegaciones oficiales. El Ministro de Población de Egipto, Maher Mahran, habló crudamente en nombre de muchos que prefirieron ser más diplomáticos: “¿Acaso el Vaticano gobierna el mundo? El mundo no está aquí para que lo dirija. Y permítanme decirles, los [delegados] aquí presentes representan más de 5,000 millones de personas, y no solamente a los 190 en el Vaticano”.28 También es probable que haya resultado contraproducente la táctica del Vaticano de forjar alianzas con países islámicos fundamentalistas. Si bien un grupo pequeño se mantuvo apartado, la gran mayoría y los más grandes fueron a El Cairo y recibieron con agrado sus resultados. Por momentos parecía que se estaba gestando un desastre al celebrarse la CIPD en un país islámico, pero al final resultó un gran acierto—al darle a Egipto, un país decididamente comprometido con los programas de planificación familiar, la oportunidad de ser una pieza fundamental para mitigar las preocupaciones de otros países islámicos moderados. La Primera Ministra Benazir Bhutto, de Pakistán, el noveno país más poblado del mundo, habló en la sesión plenaria de la Conferencia a pesar de las amenazas de los musulmanes fundamentalistas de su país. Condenó el aborto pero fue ovacionada por los participantes por su firme declaración personal en apoyo de los derechos de la mujer, la importancia de la planificación familiar y la apertura del Islam a estos principios: Yo sueño con un Pakistán, una Asia y un mundo en que todos los embarazos sean deseados y todos los niños concebidos reciban alimentación, amor, educación y respaldo.…Quienes profesan el Islam no tienen problemas ideológicos para abordar las cuestiones que plantea la regulación demográfica en función de los recursos disponibles.… Los musulmanes, dada su insaciable sed de conocimiento, no tendrán problemas con la difusión de información sobre la salud reproductiva, siempre que resulte compatible con su herencia religiosa y espiritual.… El objetivo primordial de la política demográfica del gobierno democrático electo es mejorar la calidad de vida de la población facilitándole servicios de planificación de la familia y de salud.29 Aun antes de la clausura de la CIPD, ya habían señales de que el Programa de Acción se estaba transformando en acciones de hecho. Un ejemplo de ello fue la formación y anuncio de la “Sociedad en Población y Desarrollo: Una Iniciativa Sur-Sur”. Está formada por 10 países en desarrollo† que mantienen exitosos programas que dependen, en diferentes niveles, del papel de la mujer como agente de cambio, de programas de planificación familiar con particular sensibilidad cultural y de la participación de los líderes religiosos. Su finalidad es erradicar la idea de que los programas demográficos representan los valores de los países desarrollados y que están en conflicto con las culturas tradicionales. Este grupo planea compartir sus conocimientos y experiencia con otros países en desarrollo y ya han recibido promesas de apoyo financiero. Algunos países y el Banco Mundial ya han ofrecido nuevos aportes financieros significativos para los programas de población. Los países nórdicos y los Países Bajos están actualmente gastando cifras cercanas a los montos fijados por las Naciones Unidas. El Reino Unido ofreció un aumento del 65% de su aporte durante los dos años próximos, por un total de US $160 millones. La Unión Europea prometió unos US $400 millones anuales, para fines de la década. Japón anunció que incrementará 10 veces su aporte a las actividades internacionales de asistencia demográfica—a US $3,000 millones durante los próximos siete años, y Alemania ofreció cerca de US $2,000 millones durante el mismo período. Los Estados Unidos casi duplicó su aporte de financiamiento general desde 1992, ascendiendo a US $585 millones para el año fiscal 1995; para el año 2000, los Estados Unidos esperan doblar esta cifra nuevamente, a US $1,200 millones. *La ONU funciona a base del consenso, no por mayoría de voto. De los 180 países que participaron en la CIPD, todos formaron parte del consenso en diferentes grados. Solamente 16 países presentaron objeciones formales (“reservas” en contra) a capítulos específicos, la mayoría se relacionaba con cuestiones de la salud reproductiva. Estos son: Afganistán, Argentina, Brunei, Djibouti, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Irán, Kuwait, Libia, Malta, Nicaragua, República Dominicana, Santa Sede y Yemen. †Bangladesh, Colombia, Egipto, Indonesia, Kenya, Marruecos, México, Tailandia, Túnez y Zimbabwe. 27 El Consenso en El Cairo Además de los compromisos de financiamiento, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) continúa con sus planes de poner en práctica el consenso de El Cairo, adoptando nuevas iniciativas importantes relativas a los adolescentes, la atención postparto, la prevención y el tratamiento de las ETS, y las actividades de investigación operativa sobre salud reproductiva. Además, en 1995, el Congreso de los Estados Unidos reanudará el trabajo con la administración y con organizaciones no gubernamentales para revisar la Ley de Asistencia Exterior de 1961, lo cual incluye una nueva evaluación de las metas de política del programa de población de la USAID. Si bien es crítica la movilización de recursos, quizá el reto más difícil consiste en convertir en una realidad programática la retórica y el marco conceptual del Programa de Acción. Ahora se enfrentan las verdaderas interrogantes. ¿Cuánto costará y qué conlleva incorporar a los programas de planificación familiar elementos fundamentales como la elección de métodos, la competencia de los proveedores de servicios, el intercambio de información entre el proveedor y el cliente, el mejoramiento de las relaciones entre el proveedor y el cliente, los mecanismos para fomentar la continuidad y la constelación de servicios apropiados? ¿Cuáles son las mejores formas para maximizar el acceso a la planificación familiar, en tanto se brega por lograr la salud reproductiva en general? En algunos momentos, las dos tareas se han opuesto, particularmente cuando las metas demográficas han tenido precedencia sobre las necesidades individuales. Además, deberán realizarse muchos más estudios e investigaciones para llegar a la conclusión de qué significa realmente, a nivel de programa, la atención de la salud reproductiva, cuánto cuesta, y cuáles deben ser las medidas aceptables y apropiadas. Los programas de planificación familiar, por ejemplo, han sido tradicionalmente evaluados mediante el uso de indicadores 28 tales como los años de protección pareja, las tasas de aceptación y las reducciones de las tasas de fecundidad. Anrudh Jain y Judith Bruce del Consejo de Población, entre otros, están concentrándose su trabajo en preparar un “paradigma de evaluación apropiado para equiparar con la ética de la calidad de atención”.30 Finalmente, los programas de planificación familiar y de salud reproductiva deben coordinarse, desde un punto de vista político y programático, con énfasis en la educación básica y el desarrollo del potencial de la mujer. Estos son los retos más importantes que se enfrentan después de la Conferencia de El Cairo, y en ellos se concentrarán los mejores esfuerzos intelectuales en el estudio de población durante los meses y años venideros. El simple hecho de que estos asuntos se encuentren ahora en el tapete del debate mundial es quizá la mejor prueba de la importancia de la Conferencia de El Cairo y cuán lejos llegó el tema de la población desde los días en que se hablaba fundamentalmente de la “bomba demográfica”. ton, 19 de marzo, 1994. 10. B. Clinton, palabras a la National Academy of Sciences, Washington, D. C., 29 de junio, 1994. 11. A. Gore, presentación al National Press Club, Washington, D. C., 25 de agosto, 1994. 12. N. Sadik, declaración ante la CIPD, El Cairo, 5 de sept., 1994. 13. CIPD, 1994, op. cit. (véase referencia 1), Principio 2, pág. 12, y párr. 3.4, pág. 17. 14. C. G. Fraser, “Abortion Distracting for Conference, Say Africans”, Earth Times, El Cairo, 11 de sept., 1994, pág. 1. 15. S. Cohen, “La Ruta de Río al Cairo: Hacia una Agenda Común”, Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar, número especial de 1993, págs. 23–29, 1993. 16. R. Engelman, director, Population and Environment Program, Population Action International, Washington, D. C., comunicación personal, 26 de sept., 1994. 17. Ibid. 18. CIPD, 1994, op. cit. (véase referencia 1), párr. 4.3, pág. 24. 19. Ibid., párr. 4.16, pág. 27. 20. Ibid., párr. 4.25, pág. 28. 21. Ibid., párr. 8.25, pág. 61. Referencias 22. Ibid., párr. 7.2, pág. 41. 1. ”Programa de Acción de la Conferencia Internacional Sobre la Población y el Desarrollo (CIPD)”, en el Informe de la CIPD, El Cairo, 5 a 13 de septiembre de 1994, Naciones Unidas, Nueva York, 18 de oct. de 1994, párr. 1.5, pág. 8. 2. Mesa Redonda Sobre Perspectivas de la Mujer en Planificación Familiar, Derechos Reproductivos y Salud Reproductiva, “Recommendations”, Ottawa, Canadá, 26–27 de agosto, 1994. 3. Ibid. 4. D. Toolan, “The Tempest Over Cairo”, America, 27 de agosto, 1994, págs. 3–4. 5. Ibid. 6. Park Ridge Center for the Study of Health, Faith and Ethics, “World Religions and the 1994 United Nations International Conference on Population and Development: A Report on an International and Interfaith Consultation”, Genval, Bélgica, 4–7 de mayo, 1994. 7. “Tutu Challenges Vatican on Birth Control, Abortion”, Reuters, 17 de junio, 1994. 8. J. Lancaster, “Population Conference Tests Egypt’s Rulers”, Washington Post, 3 de sept., 1994, pág. A–13. 9. Carta del Papa Juan Pablo II al Presidente Bill Clin- 23. Ibid., párr. 7.45, pág. 52. 24. Ibid., párr. 8.35, pág. 64. 25. G. Harlem Brundtland, declaración ante la CIPD, 5 de sept., 1994, en “Declaración de Apertura”, Anexo, Informe de la Conferencia Internacional Sobre la Población y el Desarrollo, El Cairo, 5 a 13 de Sept. de 1994, Naciones Unidas, 18 de oct., 1994, pág. 23. 26. CIPD, 1994, op. cit. (véase referencia 1), párrs. 13.14–13.20, págs. 98–100. 27. D. Wulf y P. D. Wilson, “Mexico City: Consensus Amidst Controversies”, International Family Planning Perspectives, 10:81–85, 1984. 28. “Mahran: Vatican Trying to Dictate to World”, The Egyptian Gazette, 8 de sept., 1994, pág. 1. 29. B. Bhutto, declaración ante la CIPD, 5 de sept., 1994, en “Declaración de Apertura”, 1994, op. cit. (véase referencia 25), págs. 33 y 36. 30. J. Bruce, “Quality of Care: A Brief History and a Look Ahead”, Planned Parenthood Challenges: Caring for Quality, Vol. 2, Federación Internacional de Planificación Familiar, Londres, 1994, pág. 5. Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar