NOTA DE COYUNTURA CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES Senado de la República, 10 de noviembre de 2015 VIOLENCIA CONTRA ETNIA ROHINGYA EN MYANMAR ADQUIERE CARACTERÍSTICAS DE GENOCIDIO, AL TIEMPO QUE LA OPOSICIÓN TRIUNFA EN LAS ELECCIONES PARLAMENTARIAS Miembros de la etnia rohingya en campo de refugiados en Indonesia, luego de huir de la violencia en su natal Myanmar (Manan Vatsyayana/AFP/Getty). Fuente: Al-Jazeera, “Photos: Rohingya and Bangladeshi refugees wash up in Malaysia, Indonesia”, 11 de mayo de 2015. Consultado el 9 de noviembre de 2015 en: http://america.aljazeera.com/multimedia/photogallery/2015/5/photos-rohingya-and-bangladeshi-refugees-wash-up-in-malaysia-and-indonesia.html 1 Introducción Myanmar—también conocido como Birmania o Burma—es un país caracterizado por su diversidad étnica y cultural. Derivado de la veleidosa historia política del país desde su independencia en 1948, caracterizada por los gobiernos de sucesivas juntas militares a partir de 1962, esta diversidad étnica se ha traducido en tensiones socio-políticas entre grupos con credos y cosmovisiones profundamente divergentes. Es el caso de la etnia rohingya, que profesa el Islam y cuya presencia se localiza en el occidente del territorio de Myanmar, en el estado de Rakhine (o Rakhaing). En los últimos años, y de acuerdo con analistas internacionales, los rohingya han sido víctimas de acoso y violencia tanto por parte del gobierno del país como de otras etnias que viven en Rakhine, específicamente algunos grupos de budistas radicales. En los meses de abril y mayo del presente año, medios internacionales reportaron una crisis de refugiados rohingya en Malasia e Indonesia después de que, en embarcaciones improvisadas, eran expulsados por las autoridades birmanas.1 Así, considerando la violencia sectaria documentada en contra de esta etnia así como la definición de actos genocidas establecida en la Convención de Naciones Unidas sobre el Genocidio de 1948, podría considerarse que en Myanmar se están cometiendo actos de genocidio. Estos acontecimientos, es importante señalar, se dan en el marco de un proceso político que podría significar los últimos pasos hacia una transición democrática. Y es que el 8 de noviembre se llevaron a cabo las primeras elecciones parlamentarias del país después de que en 2011, la junta militar otorgó el poder a un gobierno nominalmente civil—encabezado por presidente y ex teniente coronel del Ejército Thein Sein. Aunque los resultados oficiales todavía no han sido divulgados, las fuerzas políticas vinculadas con el Ejército han reconocido su derrota y el holgado triunfo de la Liga Nacional de la Democracia (NLD, por sus siglas en inglés), partido político encabezado por la activista y premio Nobel de la Paz, Aung San Suu Kyi. A partir de estas consideraciones, la presente nota de coyuntura presenta un análisis sobre la situación política y social que ha llevado a analistas internacionales a considerar que en Myanmar se están dando las condiciones para un genocidio contra la etnia rohingya. Para ello, en primer lugar se presenta una sección de antecedentes a fin de familiarizar al lector con el país, su dinámica política y su diversidad étnica. Posteriormente se analizan los acontecimientos que, desde una perspectiva jurídica, conducen a la hipótesis de la perpetración de actos de genocidio. Y finalmente, a la luz de los resultados de la elección parlamentaria del 8 de agosto, se delinean algunos escenarios que el nuevo gobierno de Myanmar deberá enfrentar en el futuro inmediato a fin de construir la estabilidad política y social en ese país. Antecedentes: semblanza histórica de Myanmar y de la etnia rohingya Renombrado Myanmar a partir de 1989, se trata de un país del sur de Asia, que colinda al oeste con Bangladesh e India, al norte con China y al este con Laos y Tailandia. Como consta en el Mapa 1, está dividido en siete estados—Chin, Rakhine, Kachin, Shan, Kayin, Mon y Kayah—y siete regiones o divisiones—Sagaing, Mandalay, Magway, Bago, Yangon, Ayetarwardy y Tnintharyi—con capital en Naypyidaw, ciudad establecida apenas en 2005.2 El primer Estado que surge en el territorio del actual Myanmar fue el reino del monarca Anawathra en 1057, que adoptó como religión oficial el budismo. A lo largo de los siglos, ese territorio fue invadido por diferentes países como Portugal (siglo XVI), Reino Unido (siglo XIX) o Japón (siglo XX). Habiendo sido una provincia de la India británica, adquirió su independencia en 1948 bajo el nombre de Birmania, asumiendo U Un el cargo de primer BBC, “Will anyone help the Rohingya people?”, 10 de junio de 2015. Consultado el 9 de noviembre de 2015 en: http://www.bbc.com/news/world-asia-33007536. 2 United Nations Department of Field Support, Myanmar, junio de 2012. Consultado el 9 de noviembre de 2015 en: 1 2 ministro. Sin embargo, en 1962, un golpe de Estado lleva al poder al general Ne Win, que estableció un gobierno socialista. A partir de entonces y hasta 2010, cuando formalmente dejan el poder pero mantienen una considerable influencia en la política birmana, el gobierno del país ha estado a cargo de sucesivas juntas militares.3 Mapa 1. División político administrativa de Myanmar Fuente: Oxford Burma Alliance. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: http://www.oxfordburmaalliance.org/uploads/9/ 1/8/4/9184764/7602287_orig.png?134 En lo que se refiere a la composición social del país, se considera que hay ocho grandes grupos étnicos, que el gobierno a su vez divide en 135 etnias, de acuerdo con la Ley de Ciudadanía de Myanmar (1982). Según datos oficiales, el 68% de la población es considerada bamar (birmana); 9% san; 7% Karen; 4% rakhine; 3% china han; 2% india; 2% mon.4 A su vez, se debe tener presente que según otros estudios, si bien los bamar son la etnia mayoritaria, el resto de las etnias suma cerca del 40% de la población total del país.5 Es importante señalar que, de acuerdo con esta clasificación, no se reconoce a los rohingya como una minoría étnica,6 lo que, según Penny Green de la Universidad Queen Mary de Londres, ha significado la “exclusión de esta etnia del acceso a la ciudadanía”.7 La minoría rohingya habita en diversos países del sureste de Asia. Su característica distintiva es la profesión del Islam y la lengua rohingya o ruáingga8 (similar al bengalí), además de que la mayoría se concentra en el estado birmano de Rakhine.9 Si bien la presencia de esta etnia en el actual Myanmar se remonta al siglo IX d.C.,10 para el gobierno y para los budistas de Rakhine, son inmigrantes ilegales11 o, incluso, invasores que pretenden imponer su religión en todo el territorio birmano.12 Así, la historia de este grupo ha estado marcada por una constante persecución, iniciando con la conquista del reino de Arakan por los budistas birmanos en 1785, donde la población rohingya fue en su mayoría expulsada, pasando por las privaciones sufridas durante la ocupación “Myanmar profile”, BBC News, 19 de agosto de 2015. Consultado el 06 de noviembre de 2015 en: http://www.bbc.com/news/worldasia-pacific-12992883 4 CIA Factbook, Burma. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/bm.html 5 Fortify Rights, op. cit. 6 Anealla Safdar, Who are the rohingya?”, Al Jazeera, 28 de octubre de 2015. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: http://www.aljazeera.com/indepth/features/2015/10/rohingya-151024202611276.html 7 Al Jazeera Investigative Unit, “Exclusive: ‘Strong evidence’ of genocide in Myanmar”, Al Jazeera, 28 de octubre de 2015. Consultado el 8 de noviembre de 2015 en: http://www.aljazeera.com/news/2015/10/exclusive-strong-evidence-genocide-myanmar151024190547465.html. 8 Fortify Rights, Persecution of the Rohingya Muslims: is genocide occurring in Myanmar’s Rakhine state? A legal analysis, octubre de 2015. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: http://www.fortifyrights.org/downloads/Yale_Persecution_of_the_Rohingya_October_2015.pdf 9 Anealla Safdar, op. cit. 10 Fortify Rights, op. cit. 11Kallie Szczepanski, “Who are the rohingya?”, Asian History, s.f. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en http://asianhistory.about.com/od/Asian_History_Terms_N_Q/g/Who-Are-The-Rohingya.htm 12 Al Jazeera Investigative Unit, op. cit. 3 3 japonesa en el marco de la Segunda Guerra Mundial,13 hasta llegar a la junta militar del general Ne Win, quien con una ideología ultranacionalista basada en la puridad racial de la etnia birmana y su fe budista, continuó la persecución de los rohingya en pro de la “birmanización” del país.14 Aunado a lo anterior, debe recordarse que en 1978 hubo un desplazamiento masivo ordenado por la junta militar de Win, que trajo consigo el éxodo de más de 200 mil rohingya hacia Bangladesh. Como resultado, más de 12 mil refugiados murieron de hambre y el gobierno de Win debió repatriar a varios debido a la presión internacional, aunque la persecución interna continuó.15 En el más reciente censo realizado por las autoridades birmanas, realizado en 2014, los rohingya fueron étnicamente clasificados en la categoría de “otros”.16 Disturbios de 2012, la agudización de la violencia y las acusaciones de genocidio Las condiciones de exclusión contra la etnia rohingya se han acentuado después de la escalada de violencia iniciada en 2012, donde dicho grupo sostuvo diversos enfrentamientos con los grupos budistas de Rakhine, resultando en decenas de muertos.17 La cronología de los hechos inicia en mayo de 2012, cuando una mujer budista de 27 años fue violada y asesinada, acusando los locales a tres musulmanes; en junio, un grupo de budistas asesinó a golpes a 10 rohingya como venganza. Aunque el presidente Thein Sein ordenó el establecimiento de una comisión para investigar los hechos; para noviembre, cerca de 90 personas—en su mayoría rohingya—fueron asesinadas en una nueva lucha entre estos grupos, calificada por el gobierno como violencia comunal. Sin embargo, reportes de Naciones Unidas señalaron que, en estos enfrentamientos, hubo participación activa de fuerzas de seguridad del Estado.18 La posición del gobierno del presidente Thein Sein por medio de su declaración de julio de 2012, en la cual apuntó que: la solución a este problema es que ellos [los rohingya] puedan ser ubicados en campos de refugiados gestionados por el ACNUR [Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados], […] Si hay países que los acepten, pueden ser enviados ahí. […] Nosotros cuidaremos nuestras propias nacionalidades étnicas, pero los rohingya, quienes vienen a Myanmar ilegalmente, no son parte de nuestras nacionalidades étnicas y no los podemos aceptar aquí.19 Lo anterior trajo consigo una “guetización” y reclusión de amplios grupos de rohingya en campos especiales, de los cuales no pueden salir sin el permiso de las autoridades.20 Adicionalmente a esta reclusión en campos, algunos otros rohingya han sido expulsados del país, lo que ha incrementado los flujos migratorios en los últimos años. Entre mayo y junio de 2015 se dio un considerable incremento en los flujos de refugiados rohingya que llegaban a las costas de Indonesia y Malasia, o que atravesaban la frontera por la vía terrestre hacia Bangladesh. El hecho adquirió notoriedad internacional cuando un grupo de más de 6 mil personas se encontraba deambulando frente las costas de Myanmar y ningún país de la región quería darles refugio.21 Aunado a esta situación, los derechos políticos de los rohingya en Myanmar sea han visto severamente limitados, aún en comparación con las disposiciones de la referida Ley de Ciudadanía de 1982: en febrero de 2015, el gobierno les retiró temporalmente el 13 Ibídem. Oxford Burma Alliance, “Ethnic nationalities of Burma”. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: http://www.oxfordburmaalliance.org/ethnic-groups.html 15 Fortify Rights, op. cit. 16 Burma Link, “Overview of ethnic groups”, 17 de octubre de 2014. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: http://www.burmalink.org/background/burma/ethnic-groups/overview/ 17Ibídem. 18 Al Jazeera Investigative Unit, op. cit. 19 Thein Sein citado en Fortify Rights, op. cit. 20 Fortify Rights, op. cit. 21 La Nación, “2.000 migrantes varados en mar Frente a costas de Birmania", 20 de mayo de 2015. Consultado el 05 de noviembre de 2015 en: http://www.nacion.com/mundo/asia/migrantes-varados-mar-frente-Birmania_0_1488651144.html 14 4 derecho al voto; en agosto, aproximadamente a 15 candidatos de este origen se les negó la participación en las elecciones del 8 de noviembre, al considerárseles extranjeros o hijos de extranjeros. Las constantes y sistemáticas violaciones a derechos de los rohingya, así como la violencia en su contra por parte de budistas y de algunos cuerpos de seguridad del Estado ha dado lugar a que analistas internacionales consideran que en Myanmar se está configurando—desde el punto de vista jurídico y sociológico—un genocidio en contra el pueblo rohingya, al imponer diferentes medidas para reducir o deshacerse parcial o completamente de esta minoría.22 Como señala la académica Penny Green, el proceso de un genocidio puede comenzar varios años antes de que se den las primeras acciones de exterminio violento contra un grupo étnico minoritario.23 En el mismo sentido, el sociólogo argentino Daniel Freiersten, dicho crimen está compuesto por seis procesos convergentes: 1) la estigmatización del grupo; 2) el acoso y el terror (por parte de las autoridades y actores no estatales); 3) el aislamiento; 4) el debilitamiento sistemático; 5) la aniquilación del grupo; y 6) la representación simbólica que implica la eliminación del grupo de la historia colectiva.24 Casos de genocidios en otras latitudes, confirman la coexistencia de estos procesos. Ahora bien, en el caso de Myanmar, y según el reporte emitido por la Iniciativa Internacional de los Crímenes de Estado (ISCI, por sus siglas en inglés), las autoridades birmanas han llevado a cabo los puntos descritos de los numerales 1 al 4,25 de forma directa, al tiempo que incitan—o por lo menos permanecen aquiescentes ante las acciones violentas de otros grupos étnicos en contra de los rohingya particularmente de parte de los budistas de Rakhine. Al mismo tiempo, es importante señalar que la representación simbólica que implica la eliminación del grupo de la historia colectiva podría considerarse consumada desde la promulgación de la Ley de Ciudadanía de 1982, pues los rohingya, al ser tratados como extranjeros y al ser su etnia negada, fueron expulsados de la historia oficial y de la identidad nacional de Myanmar. Ahora bien, en lo que respecta a la definición jurídica de genocidio, la Convención de Naciones Unidas sobre el Genocidio de 1948 (ratificada en 1951), establece como actos genocidas: a) asesinar a miembros de un grupo; b) causar daños serios física o mentalmente a los miembros; c) sometimiento del grupo a condiciones de existencia que acarreen su destrucción física, total o parcial; d) imponer medidas que tengan como objetivo prevenir los nacimientos dentro del grupo; y e) traslado forzoso de niños de un grupo a otro. A su vez, para considerar que en un país se está llevando a cabo este crimen, deben existir tres elementos: 1) que las víctimas estén protegidas por la Convención; 2) que los actos cometidos sean los enumerados en la definición de la convención; 3) que dichos actos hayan tenido la intención de destruir al grupo completamente o en parte.26 La misma Convención también define quiénes son los grupos a proteger: nacionales, étnicos, raciales y religiosos. Si bien, en dicho instrumento jurídico son mencionados de manera separada, es cierto que un grupo puede tener elementos nacionales, étnicos, raciales y religiosos al mismo tiempo; tal es el caso de los rohingya27quienes, por tanto, son susceptibles a ser protegidos por la misma Convención. Derivado de la definición de la Convención, se extrae que el primer acto genocida mencionado en la Convención —el asesinar a miembros de un grupo— ha sido cometido en Myanmar a manos tanto de 22 Fortify Rights, op. cit. Al Jazeera Investigative Unit, op. cit. 24 International State Crime Initiative, “Countdown to annihilation: genocide of Myanmar”, ISCI Report, 2015. Consultado el 5 de noviembre de 2015 en: http://statecrime.org/state-crime-research/isci-report-countdown-to-annihilation-genocide-in-myanmar/ 25 Ibídem. 26 Fortify Rights, op. cit. 27 De acuerdo con los analistas jurídicos de la Universidad de Yale que trabajaron en el reporte para Fortify Rights sobre la situación en Myanmar, los rohingya cumplen con las características que la Convención sobre Genocidio exige para que un grupo sea reconocido como sujeto de protección de las disposiciones de dicho instrumento. Véase ídem. 23 5 actores no estatales como del Ejército, la policía y la fuerza de seguridad de la frontera o Nasaka (NaySat Jut-kwey ye en birmano)—esta última, por cierto, abolida por el presidente Thein Sein en 2013 a raíz de su reputación en el trato de los refugiados rohingya.28 A su vez, el segundo acto enunciado — daños serios física o mentalmente a los miembros del grupo— también ha sido documentado por organismos internacionales e incluso por un reporte confidencial de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR, por sus siglas en inglés), desde la década de los setenta y hasta la actualidad. En esta categoría se incluyen, por ejemplo, las diversas acusaciones (“creíbles”, en palabras del OHCHR)29 de violación sexual en contra de mujeres rohingya por parte de las fuerzas de seguridad del Estado.30 Limitar la distribución alimentaria, los servicios de salud e higiene, la educación, el trabajo, la movilidad, así como los desplazamientos forzosos, las expulsiones de sus comunidades y la reclusión en campos especiales, son manifestaciones del tercer acto descrito en la Convención—referente a las condiciones de existencia que acarreen la destrucción del grupo.31 En lo que respecta al cuarto acto, la prevención de embarazos y nacimientos, el gobierno birmano ha tomado dos medidas con este cometido: la primera, creando restricciones en los matrimonios, donde se deben pagar cuotas y tributos para obtener permiso para casarse; la segunda, limitar la cantidad de hijos que una pareja rohingya puede procrear: desde 2005, sólo está permitido tener dos hijos y hay registro de que en algunos hospitales se suministran píldoras e inyecciones para controlar la natalidad sin contar con el consentimiento de las pacientes.32 Así, derivado de estas acusaciones, documentadas por organizaciones internacionales y organismos no gubernamentales, es posible analizar la hipótesis de que en Myanmar se están dando las condiciones socio-políticas para el desenvolvimiento de un genocidio contra la etnia rohingya. Consideraciones finales: las elecciones parlamentarias del 8 de noviembre y perspectivas de la situación en Rakhine Como ya se adelantó, el 8 de noviembre de celebraron elecciones parlamentarias en Myanmar—en las cuales, por cierto, los rohingya no pudieron votar en vista de las restricciones a sus derechos políticos. De acuerdo con los resultados preliminares—aunque ya reconocidos por el Ejército, que continúa manteniendo considerable presencia en la vida política del país33—la Liga Nacional por la Democracia (NLD), liderada por Aung San Suu Kyi ha obtuvo el triunfo en los comicios. Según el NLD, su triunfo podría darse con hasta el 70% de los votos, con lo cual obtendrían una mayoría en el Parlamento. Por lo pronto, destaca que dicho partido ha obtenido la totalidad de los escaños en 4 de los 14 congresos locales, incluyendo el de la región que rodea a la capital. 34 En última instancia, independientemente de los resultados que arrojen los conteos finales, es claro para los analistas internacionales que Myanmar ha dado un paso importante hacia un gobierno democrático. Con todo, el nuevo gobierno International Crisis Group, “Myanmar’s Nasaka: Disbanding an Abusive Agency”, 16 de julio de 2015. Consultado el 9 de noviembre de 2015 en: http://blog.crisisgroup.org/asia/2013/07/16/myanmars-nasaka-disbanding-an-abusive-agency/. 29 Al Jazeera Investigative Unit, op. cit. 30 Fortify Rights, op. cit. 31 Ídem. 32 Ídem. 33 El 25% de los escaños del parlamento de Myanmar se asignan a representantes no electos del Ejército, según la constitución promulgada por los propios militares en 2008. Véase BBC, “Myanmar’s 2015 general election explained”, 5 de noviembre de 2015. Consultado el 9 de noviembre de 2015 en: http://www.bbc.com/news/world-asia-33547036. 34 Oliver Holmes, “Myanmar election: Aung San Suu Kyi’s party heading for decisive victory”, The Guardian, 9 de noviembre de 2015. Consultado en la misma fecha en: http://www.theguardian.com/world/2015/nov/09/aung-san-suu-kyi-supporters-confident-aftermyanmars-historic-election. 28 6 deberá enfrentar considerables retos en diversos órdenes, empezando por la relación de la NLD y del Parlamento con el Ejército.35 Adicionalmente a los retos políticos y económicos que el nuevo gobierno de Myanmar deberá enfrentar, destaca sin duda la situación de los rohingya y la posibilidad de que se esté desarrollando un genocidio en su contra. Al respecto, es importante destacar que Aung San Suu Kyi ha sido renuente a posicionarse abiertamente en el tema de la situación de los rohingya lo que, aunque le ha granjeado críticas por parte de grupos defensores de derechos humanos en el exterior, ha tenido poco impacto en las simpatías por la líder de la NLD entre la sociedad birmana.36 De acuerdo con Aung Zaw, periodista birmano, tanto el posicionamiento de Aung San Suu Kyi como el desinterés de la sociedad en general sobre la situación en el estado de Rakhine es un reflejo de “profundos prejuicios contra la población musulmana minoritaria del país, que provienen de mucho tiempo atrás”. 37 Al final, aún si a nivel interno parece haber poco compromiso por parte de todos los actores de la sociedad birmana por aliviar la situación de los rohingya, un gobierno democrático en Naypyidaw inevitablemente comenzará a recibir presiones internacionales por atender el tema; más aún si los reportes de violencia sistemática se mantienen, o si las políticas que limitan los derechos humanos de los rohingya (especialmente aquellas que buscan disuadir su procreación y restringen su acceso a la salud y la alimentación) no se derogan en el mediano plazo. El tránsito hacia una democracia en Myanmar, entonces, abre una ventana de oportunidad para construir un país políticamente estable e incluyente con sus minorías. The Guardian, “Editorial: a notable victory, but tough times still ahead”, 10 de noviembre de 2015. Consultado en la misma fecha en: http://www.theguardian.com/commentisfree/2015/nov/09/the-guardian-view-on-myanmar-elections-a-notable-victory-but-toughtimes-still-lie-ahead. 36 BBC, “Myanmar’s 2015 general election…” 37 BBC, “Will anyone help the Rohingya…” 35 7