Artículo en PDF - Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio

LA POLITICA AGRARIA
COMUNITARIA
El Tratado de Roma que instituyó la Comunidad Económica Europea recoge en su artículo
segundo la política agraria comunitaria (PAC). Literalmente dice que la acción de la Comunidad
llevará consigo «el establecimiento de una política
común en el sector de la agricultura».
Esta política junto con la de transportes son
las únicas contempladas específicamente por el
Tratado. Sin embargo, para realizar el mercado
común industrial se arbitraron una serie de medidas generales. El establecimiento de una tarifa
aduanera común en las fronteras exteriores de la
Comunidad, la puesta en marcha de reglas de
competencia y la suspensión de trabas a los intercambios interiores se consideraron medidas suficientes para la consecución de la unidad de
mercado en el sector industrial. Paralelamente a
esas medidas, se introdujo la libre circulación de
mano de obra, servicios y capitales. El marco
particular en el que se desenvuelve la agricultura
en cuanto a limitaciones climáticas y edafológicas
que condicionan la productividad agraria y el abanico posible de alternativas productivas, y respecto a las limitaciones socio-económicas, como son
la rigidez de las estructuras agrarias y la amenaza
de desertización existente en grandes áreas, aconsejaron una intervención mucho mayor de la Comunidad en el sector agrario. Hay que unir a esta
situación el hecho de que, tradicionalmente, en
los países de Europa occidental, la intervención
estatal en el sector agrario ha sido mucho más
intensa que en cualquier otro sector de la economía.
La PAC es la principal realización de la Comunidad y su dimensión presupuestaria es el mejor
indicador de la importancia de la PAC dentro del
contexto global de acciones comunitarias. De un
presupuesto para 1982 de 2,3 billones de pesetas,
se destinaron a agricultura uno y medio, es decir,
más del 65%. El peso de la PAC en el conjunto
de las relaciones comunitarias, tanto en su vertiente económica, como en la financiera, o referentes a relaciones comerciales intra o extracomunitarias, giran en torno al tema agrícola, y no es
.
78 que el sector agrario tenga un gran peso en la vida económica de los países comunitarios, ya que
sólo un 8% de su población activa se dedica a la
agricultura y lo que ésta aporta al Producto Interior Bruto es sólo un 4 por 100.
Realmente, la PAC puede ser considerada como el banco de pruebas donde se decantan las
tensiones existentes entre los intereses propios de
cada país miembro. La evolución de la política
agraria es, en gran medida, reflejo, en un determinado momento, tanto de los impulsos integracionistas de los países signatarios del Tratado de
Roma como de la situación económica de los mismos. En momentos de crisis, como los actuales,
es cuando se agravan las discrepancias sobre problemas agrícolas entre los países miembros.
Campo de aplicación y objetivo de la PAC
En el título segundo del Tratado de Roma, dedicado a la agricultura, se define el campo de
aplicación del mercado común agrícola. Este abarca la producción y el comercio de los productos
agrícolas, entendiendo por tales los productos de
primera elaboración directamente relacionados
con aquéllos. Los productos afectados se recogen
Ganado Simmen tal en Alemania Federal.
J
en el Anexo II del Tratado. Las metas que se
pretenden conseguir con la PAC están claramente expuestas en el artículo 39 del Tratado. En
ellas se recogen las tradicionales aspiraciones del
sector agrario de igualdad y seguridad relativa
frente a otros sectores de la economía, la protección del consumidor y medidas estratégicas de
autoabastecimiento.
«Artículo 39.-1. Los objetivos de la política
agrícola común serán:
a) Incrementar la productividad agrícola, desarrollando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular de la mano de obra.
b) Garantizar así un nivel de vida justo a la
población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan
en la agricultura.
c) Estabilizar los mercados.
d) Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
e) Asegurar precios razonables de venta al
consumidor.
2. En la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que ésta pueda
llevar consigo, se deberá tener en cuenta:
a) El carácter particular de la actividad agrícola que resulta de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas.
b) La necesidad de efectuar gradualmente las
oportunas adaptaciones.
c) El hecho de que, en los Estados miembros,
la agricultura constituye un sector íntimamente relacionado con el conjunto de la economía.»
Las dos palancas fundamentales para realizar
los anteriores fines son las siguientes:
— Política de precios y mercados.
— Política socio-estructural.
La primera de ellas se contempla en el artículo
40, en el cual se prevé una organización común
de los mercados agrícolas que, según los productos, se puede presentar bajo una de las formas
siguientes:
a) Normas comunes en materia de competencia.
b) Una coordinación obligatoria de las diversas
organizaciones nacionales de mercado.
c) Una organización europea del mercado.
La política socio-estructural se esboza de una
forma muy genérica en los artículos 41 y 42. El
primero de ellos dice que podrán preverse en el
ámbito de la política común medidas tales como:
a) Una eficaz coordinación de los esfuerzos
emprendidos en los sectores de la formación pro-
Almacén de una explotación en Baviera.
fesional, investigación y divulgación de conocimientos agronómicos, que podrán comprender
proyectos o instituciones financiadas en común.
b) Acciones comunes para el desarrollo del
consumo de determinados productos.
En el segundo de los artículos se confiere al
Consejo la potestad de autorizar la concesión de
ayudas:
a) Para la protección de las explotaciones en
condiciones estructurales o naturales desfavorecidas.
b) En el marco de programas de desarrollo
económico.
Elaboración de la PAC
El procedimiento para la elaboración en detalle
de la política agrícola común quedó meticulosamente fijado en el Tratado de Roma. En efecto,
en el artículo 43 queda explícitamente convocada
la Conferencia de Agricultura de la CEE.
«Al objeto de determinar las líneas directivas
de una política agrícola común, la Comisión convocará, a partir de la entrada en vigor del Tratado, una conferencia de los Estados miembros que
habrá de proceder a una contrastación de sus respectivas políticas agrícolas estableciendo, en particular, un balance de sus recursos y necesidades.»
La Conferencia tuvo lugar en una ciudad italiana, Stresa, entre los días 3 al 12 de julio de 1958.
Este puede considerarse el punto de arranque de
toda ulterior política agrícola comunitaria.
La situación de los países signatarios del Tratado de Roma, en el momento de asistir a la
Conferencia de Stresa, en lo que se refiere a la
organización de su política agraria era la siguiente:
Bélgica tenía una organización oficial de mercados
muy reducida, solamente existente para el trigo.
Lo mismo ocurría con Luxemburgo, que sólo te79
nía en aquel momento incipientes organizaciones
comunes de mercado en algunos sectores. En
Alemania, la situación era parecida a esos dos
países. Holanda, Francia e Italia tenían organizaciones más desarrolladas. En el caso francés el
porcentaje de la producción final agraria objeto de
intervención por parte del Estado llegaba a un
70 por 100. Precisamente las aportaciones de este
país fueron quizás las más importantes y las que
tendrían más influencia posteriormente en las reglamentaciones de las primeras organizaciones de
mercado.
Entre las directrices de la Conferencia cabe resaltar la relativa a política de precios en el sentido de evitar los excedentes, pero no la libre
competencia entre las explotaciones. Asimismo,
se llegó a la conclusión de que las empresas familiares deberían aumentar su capacidad económica y competitividad y que había que proceder a
una reorientación de la mano de obra de las explotaciones marginales.
cultura fue el presidente de la Conferencia y autor
del informe final.
El artículo 40 del Tratado de Roma tenía previsto la creación de uno o más fondos agrícolas de
orientación y garantía. En enero de 1962, se crea
el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), dividido en dos secciones: la de
garantía para atender los gastos de la política de
precios y mercados y la de orientación, que está
encaminada a financiar la política socio-estructural. Esta última en líneas generales se divide en
tres bloques:
a) Acciones dirigidas a mejorar la infraestructura del sector agroalimentario.
b) Acciones que inciden directamente en las
estructuras de las explotaciones agrarias.
c) Acciones estructurales en conexión con las
organizaciones comunes de mercado.
Financiación de la PAC
Seis meses después de la celebración de la
Conferencia, la Comisión entregó el informe definitivo sobre lo allí discutido y relativo a las consiguientes propuestas de la Comisión. Este informe se denominó «Plan Mansholt» (se debía llamar «Primer Plan Mansholt», ya que el mismo
Sicco Mansholt elaboró un segundo plan que dio
origen a toda la política socio-estructural), pues el
representante holandés que era a la sazón vicepresidente de la Comisión responsable de la agri-
El análisis del presupuesto comunitario da una
idea muy aproximada del peso que tienen las diferentes acciones emprendidas por la Comunidad
en los distintos campos. Contemplando los gastos
comunitarios, es claro que el gran peso de esas
acciones corresponde a la agricultura, pero del
gasto total destinado a agricultura, sólo un 5 por
100 se emplea en medidas de política socio-estructural, mientras que el 95 por 100 restante corresponde al mantenimiento de las organizaciones
comunes de mercado.
INGRESOS
GASTOS
TOTAL
21.984
TOTAL
21.984
362
362 (2%)
Otros recursos
786 (3%)
Cotización del azúcar
1.899
(9%)
RECURSOS
PROPIOS
21.622
6.939
(31%)
Derechos reguladores,
montantes compensatorios, etc.
(5%)
Gastos de funcionamiento
de las instituciones
Política pesquera
436
(2%)
817
(4%)
1.126
(5%)
1.022
(5%)
Investigación, energía,
transporte, etc.
Cooperación con países en
vías de desarrollo
Reembolsos y ayudas alos
Estados miembros
Política social
1.103
88
Derechos de aduana
2.948
(13%)
773
11.998
(55%)
Participación sobre el
Impuesto del Valor
Añadido (IVA)
13.671
(62%)
Política regional
(4%)
P01. Socio-estructural agra
ria (FEOGA - orientación)-
Política de precios y
mercados agrarios
(FEOGA - garantía)
Presupuesto general de las Comunidades Europeas. Ejercicio 1982 (en millones de Ecus) (1 Ecu 1'106 pesetas).
80 La diferencia entre los gastos realizados en ambos tipos de medidas, hay que unirla al hecho
de que en las medidas socio-estructurales una
parte de los fondos a ellas destinados debe ser a
cargo del presupuesto del país miembro. El Fondo
de Orientación, sólo aporta una parte del presupuesto (el porcentaje de participación de la Comunidad varía según la modalidad de las acciones), mientras que los gastos ocasionados por las
organizaciones comunes de mercado son íntegramente sufragados por el Fondo de Garantía, aunque en primera instancia sea el Estado miembro el
que adelante el dinero.
Considerando el conjunto de medidas de política socio-estructural realizadas por los Estados
Miembros, y comparando con las medidas de carácter comercial, es evidente que el apoyo financiero que presta la Comunidad a las primeras es
muy limitado. En el fondo subyace el problema de
la cesión a nivel supranacional de facultades soberanas nacionales, siendo mucho más fácil la cesión de soberanía en el ámbito de una política
de precios y mercados que en el de una política
socio-estructural.
Además de las medidas de política agraria citadas repercuten en el sector agrario medidas comunitarias aplicables a todos los sectores de la
economía, como son, principalmente, las acciones
de política regional y de política social.
Del total de los ingresos que financian el presupuesto de la Comunidad para 1982, un 55 por
100 está constituido por la participación en la
recaudación del Impuesto sobre el Valor Añadido
(IVA), aplicado en los Estados Miembros. Esta
participación tiene actualmente el límite del 1 por
100 de la recaudación a nivel nacional. Este es
uno de los temas más controvertidos actualmente
en la Comunidad, pues en estos momentos se
alcanza ya una participación del 0,9 por 100. Si
no se puede sobrepasar ese límite, la PAC tal y
como está estructurada no podrá ser financiada
en un plazo no muy largo de tiempo vista la tendencia a las producciones agrarias comunitarias.
En muchas de estas producciones ya se ha superado el nivel de autoabastecimiento, y por consiguiente se han elevado en cuantías muy considerables los gastos de la sección de garantía del
FEOGA. Aunque parte del IVA procede del sector
agrario, el grueso de los ingresos por ese concepto hay que considerarlos como una transferencia
de rentas de los sectores industrial y de servicios
al sector agrario; de ahí la fuerte oposición de algunos países a superar la barrera del 1 por 100.
Grado de cumplimiento de los objetivos de
la PAC
El grado de cumplimiento de los objetivos de la
PAC enumerados en el Tratado de Roma es
atribuible casi íntegramente a las medidas de política de precios y mercados, puesto que las acciones comunes en materia de política socio-estructural han sido comparativamente muy escasas
como ya se ha resaltado en el epígrafe anterior.
Es claro que la realización de los objetivos no se
debe exclusivamente al proceso de integración.
Resulta muy difícil determinar en qué medida la
política comunitaria considerada aisladamente, ha
influido en el grado de cumplimiento de los
mismos.
Para evaluar las realizaciones de la PAC se
consideran algunas de las magnitudes más significativas referidas a la Comunidad de nueve miembros; la reciente incorporación de Grecia impide
su inclusión en las comparaciones. Como período
básico se toma el año 1968, año para el que se
tienen datos homogéneos en los distintos países.
El primer objetivo de la PAC es el aumento
de la productividad agraria. Este objetivo se ha
cumplido satisfactoriamente. En el cuadro 1 se
reseñan los rendimientos de algunas de las producciones más representativas de la Comunidad.
El incremento de las producciones por hectárea
es claro exponente del grado de cumplimiento de
este objetivo.
Cuadro 1.—EVOLUCION DE LOS RENDIMIENTOS
(100 kg/ha)
Producto
Cereales (excepto arroz) Trigo blando Cebada
Maíz grano Patatas
1968
1973
1980
34,0
35,1
35,0
47,2
29,6
41,9
38,8
55,4
44,4
48,8
42,7
58,2
242,7
268,1
286,0
Kg vaca-año
(año 1979)
Leche
vacas lecheras
.1,
3.446
3.650
4.040.)
Asegurar un nivel de vida justo para la población agraria es el segundo de los objetivos de la
PAC. Este nivel queda explicitado en una de las
directivas estructurales, la cual dice que las rentas
que perciben los agricultores deberán ser similares
a los salarios medios de los trabajadores de otros
sectores económicos de la misma área.
81 La renta media por persona activa agraria ha
aumentado alrededor del 3 por 100 anual en el
período 1968/1979, siguiendo, aproximadamente
la tendencia de la renta media del conjunto de
los sectores de la economía, pero a partir de 1975
empiezan a desfasarse ambas cifras.
EVOLUCION DE LA RENTA POR PERSONA ACTIVA
AGRARIA.—MEDIA CE 9.
1~
41.•
140
oo
130
11.•
*f..
o
o=111
11
1120
o°
eo4°.
110
oO
1 00
..1968' 69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
Valor añadido neto de la agricultura
del conjunto de la economía.
Si consideramos que la renta agraria comunitaria era en 1968 el 52,5 por 100 de la renta media
general, la PAC no sólo no ha conseguido una
equiparación de rentas, sino que las disparidades
de renta entre regiones y entre tipos de explotación han aumentado en muchos casos en vez de
producirse una disminución. En Francia, por ejemplo, la renta agraria por persona activa, en 1978,
variaba, de unas regiones a otras de 1 a 6. Asimismo, para el conjunto de las explotaciones lecheras de la Comunidad comprendidas entre 20 y
50 ha (tipo de explotación que está ampliamente
representado en todas las regiones comunitarias)
esta magnitud variaba de 1 a 4 en 1977/78.
Es evidente que la PAC, que ha operado fundamentalmente por la vía de los precios, ha sido
incapaz de disminuir las distancias existentes, tanto entre regiones como entre explotaciones. Por
otra parte, dado el tardío inicio y la extremada
escasez financiera de las medidas comunitarias
de política socio-estructural, éstas se han revelado
claramente insuficientes para combatir las citadas
diferencias.
El Tratado de Roma asigna a la PAC la misión
de estabilizar los mercados. Es evidente que por
la propia concepción de la PAC, fundamentalmente como política de precios, este objetivo se
ha cumplido plenamente. Hay que considerar que
82
un 95% de la producción agraria está actualmente sometida a organizaciones comunes de mercado, y que por tanto, casi toda la producción comunitaria está menos expuesta a las oscilaciones
de precios. Sin embargo, como las organizaciones
de mercado difieren de unos sectores a otros, el
grado de protección no es el mismo para todos
los productos agrarios, siendo las oscilaciones de
precios mayores en unos que en otros. De alguna
forma, prácticamente toda la agricultura europea
está situada al margen del comercio internacional,
siendo, en general, los precios comunitarios más
altos que los precios internacionales y sus oscilaciones mucho menores.
El cuarto objetivo de la PAC es garantizar la
seguridad de los abastecimientos. El sistema de
estabilización de precios seguido en la PAC ha
conseguido un alto nivel de auto-abastecimiento
en muchos productos agrarios, llegándose a sobrepasar el 100 por 100 creándose, en consecuencia, el problema de los excedentes agrarios. La
Comunidad tiene un alto grado de auto-abastecimiento en casi todos los productos agrarios necesarios para el abastecimiento humano, sin embargo, no sucede lo mismo con los de consumo
animal. La Comunidad es deficitaria en muchos
productos, principalmente maíz y grasas vegetales
y animales.
GRADO DE AUTO-ABASTECIMIENTO DE LOS
PRINCIPALES PRODUCTOS AGRICOLAS CEE-9.
Productos
Cereales (excepto arroz) Trigo Cebada Maíz grano Patatas Azúcar Hortalizas frescas Frutas frescas (sin agrios) Agrios Vino Media
1967/69
Media
1977/79
86
94
103
45
100
82
98
80
97
108
112
60
101
124
94
77
41
99
97
Media
1967/69
Productos lácteos frescos Huevos Carne total Carne bovino Carne porcino Carne ave Carne ovino y caprino Grasas totales Grasas vegetales , Grasas animales 100
99
93
90
100
101
56
Media
1978/80
101
100
105
67
41
22
85
Explotación agrícola de Alemania Federal.
El último de los objetivos de la PAC es asegurar
precios razonables para los consumidores. La PAC
no ha beneficiado a los consumidores y las medidas que ha tomado a su favor son escasas y esporádicas. De todas formas la influencia de la
PAC es más bien limitada, ya que el porcentaje
que suponen los gastos de alimentación en el
conjunto de gastos familiares oscila alrededor del
25 para la Comunidad de nueve miembros. Este
porcentaje varía de unos países a otros, siendo
más elevado en los países de renta per cápita
más baja.
Nuevas perspectivas de la política agrícola
común
La PAC ha logrado en sus años de existencia
algunos de los objetivos iniciales que le habían
sido asignados. Estos objetivos deben ser mantenidos. Pero asimismo, es necesario adaptar esta
política a las nuevas realidades europeas, a la
evolución de la situación económica general, así
como a las modificaciones introducidas en el propio sector agrícola.
Los precios deben ser fijados cada vez más
teniendo en cuenta las realidades del mercado.
No se puede seguir asegurando a los productores una garantía total para las producciones con
excedentes estructurales. De este modo las principales orientaciones de la adaptación de la PAC
incluyen:
— Aproximación de los precios de la Comunidad a los «practicados en los principales países
competidores».
— Política comercial activa respetando los compromisos internacionales de la Comunidad.
— Modulación de la garantía en función de objetivos comunitarios de producción.
— Política activa de estructuras.
— Posibilidad de ayuda a las rentas en determinados casos específicos.
— Refuerzo del control comunitario sobre la
calidad de los productos y sobre los gastos del
FEOGA.
— Mayor disciplina con respecto a las ayudas
concedidas a sus agricultores por los Estados
miembros.
— Atención a los problemas de las regiones
mediterráneas en razón de la importancia de la
agricultura en su economía. Por todo ello, y teniendo presente la próxima ampliación de la Comunidad hacia el Sur, deberá se adaptada la reglamentación de los sectores de los productos
mediterráneos.
En concreto, se está revisando la reglamentación de los sectores de frutas y hortalizas, cítricos, materias grasas y vino.
Con el conjunto de estas nuevas orientaciones
la Comisión considera que los gastos agrícolas aumentarán en el futuro menos rápidamente que los
recursos propios, por lo que se liberarán fondos
suplementarios para reforzar otras políticas comunitarias.
Luis Esteruelas Hernández
Cesáreo Goicoechea Goicoechea