Resultado de las negociaciones sobre los acuerdos de

COTER-VI/001
3ª reunión de la Comisión COTER, 12 de mayo de 2015
PROYECTO DE DICTAMEN
Comisión de Política de Cohesión Territorial y Presupuesto de la UE
Resultado de las negociaciones sobre los acuerdos de asociación y los
programas operativos
_____________
Ponente: Ivan Žagar (SI/PPE)
Alcalde de Slovenska Bistrica
_____________
El presente documento se examinará en la reunión de la Comisión de Política de Cohesión
Territorial y Presupuesto de la UE del martes 12 de mayo de 2015, de las 10.30 a las 13.00 horas.
A fin de cumplir los plazos de traducción, y de conformidad con el artículo 66, apartado 1, del
Reglamento interno, se ruega remitir las eventuales enmiendas a través del nuevo sistema en línea
para la presentación de enmiendas (disponible en el Portal de los miembros:
http://cor.europa.eu/members) antes de las 15.00 horas (hora de Bruselas) del martes 21 de abril
de
2015.
La
guía
del
usuario
se
puede
consultar
en
la
dirección
http://toad.cor.europa.eu/CORHelp.aspx.
DOCUMENTO TRANSMITIDO PARA SU TRADUCCIÓN EL 8 de abril de 2015
COR-2014-06248-00-00-PA-TRA (EN) 1/11
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ES
Documento de referencia
COR-2014-06248-00-00-PA-TRA (EN) 2/11
Proyecto de Dictamen de la Comisión de Política de Cohesión Territorial y Presupuesto de
la UE – Resultado de las negociaciones sobre los acuerdos de asociación y los programas
operativos
I.RECOMENDACIONES POLÍTICAS
EL COMITÉ DE LAS REGIONES EUROPEO
Valoración general y objetivos del presente dictamen
1.
hace hincapié en que el presente dictamen es de carácter político y su propósito es evaluar los
acuerdos de asociación y los programas operativos acordados desde la perspectiva de los entes
locales y regionales en calidad de beneficiarios; además, el dictamen pretende:


determinar cuáles son los obstáculos que dificultan una planificación y aplicación
adecuadas, y sugerir posibles soluciones para superarlos,
impulsar unas estructuras adecuadas y unos procedimientos simplificados, al tiempo que se
lucha contra la burocracia y las cargas administrativas;
2.
subraya el papel esencial que desempeña la política de cohesión en la consecución del objetivo
de la cohesión territorial consagrado en el Tratado, al «reducir las diferencias entre los niveles
de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas». De
hecho, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) constituyen el único
instrumento de la UE para impulsar un desarrollo global armonioso. La política de cohesión
renovada dispone de un presupuesto de hasta 351 800 millones EUR en total destinados a la
inversión en las ciudades, municipios y regiones europeos y en la economía;
3.
señala que la política de cohesión ha permitido avanzar en la reducción de las disparidades en
las regiones europeas y entre ellas. Sin embargo, sigue habiendo grandes desequilibrios: la
futura política de cohesión debe contar con recursos para reducirlos aún más. Como dispone el
artículo 96, apartado 2, letra a) del Reglamento sobre disposiciones comunes, este esfuerzo debe
basarse en las necesidades de desarrollo de las regiones, ciudades y municipios y no servir
únicamente para apoyar los objetivos de la Estrategia Europa 2020;
4.
toma nota de que la naturaleza de la política de cohesión ha cambiado de manera significativa
con la reforma de 2013. El CDR expresa su satisfacción por el hecho de que la reforma haya
reforzado la conexión con las prioridades de la UE (mayores sinergias entre la política de
cohesión y la Estrategia Europa 2020). En el nuevo período de programación 2014-2020 se han
introducido nuevos métodos de ejecución y nuevas herramientas, y se presta mayor atención a la
eficacia, la eficiencia y los resultados. El CDR se interesa por la manera de optimizar en la
práctica la eficacia, la eficiencia y la incidencia de los Fondos EIE;
5.
observa que se han reforzado asimismo los vínculos entre la política de cohesión y otras
políticas e iniciativas de la UE (política de desarrollo rural, Horizonte 2020, etc.). El CDR
considera que esto tendrá efectos positivos para el desarrollo de las regiones;
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6.
coincide en que la estrategia de inversión de los contratos de asociación y los programas
operativos también debería ser coherente con los programas nacionales de reforma y acometer
las reformas contempladas en las recomendaciones específicas para cada país del Semestre
Europeo. En tiempos de crisis económica y restricciones presupuestarias, la coordinación entre
los presupuestos de la UE y nacionales debe considerarse crucial para mejorar la gobernanza
económica, la transparencia y la eficiencia del gasto público;
7.
toma nota de que la primera iniciativa de envergadura adoptada por la Comisión Juncker, el
Plan de Inversiones para Europa, destaca el potencial de la política de cohesión para impulsar el
crecimiento y el empleo en Europa. No obstante, el CDR reitera que el Plan de Inversiones y la
política de cohesión van dirigidos a niveles de gobierno diferentes, por lo que deben ser
complementarios;
8.
señala que la planificación estratégica resulta esencial para aplicar con éxito la política de
cohesión. En este sentido, los elementos estratégicos más importantes de la política de cohesión
son los acuerdos de asociación y los programas operativos, ya que indican cómo deben
utilizarse los Fondos EIE en un Estado miembro o región concretos. Lamenta que la adopción
tardía del paquete legislativo en materia de política de cohesión y los retrasos en la adopción de
los acuerdos de asociación y los programas operativos hayan retardado el inicio del nuevo
período de programación;
9.
señala que el CDR ha llevado a cabo una extensa encuesta en línea, que respalda los puntos de
vista expresados en el presente dictamen1;
10.
pide a la Comisión Europea que, en el momento de elaborar su informe sobre el resultado de las
negociaciones sobre los acuerdos de asociación y los programas operativos a finales de 2015,
tome en consideración la opinión de los entes locales y regionales expresada en el presente
dictamen;
Gobernanza multinivel y asociación
11.
se complace de que la reforma de la política de cohesión haya reforzado las disposiciones
relativas a la asociación. El nuevo artículo 5 del Reglamento sobre disposiciones comunes
establece que «Para el acuerdo de asociación y para cada programa, cada Estado miembro
organizará, de conformidad con su marco institucional y jurídico, una asociación con las
autoridades locales y regionales competentes». Además, la Comisión ha aprobado un acto
delegado, el Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones, que describe cómo debe
aplicarse el principio de asociación;
12.
afirma que la calidad de la asociación en el marco de los fondos europeos es fundamental, y
espera que los contratos de asociación y programas operativos reflejen las necesidades reales
que se observen a nivel regional y local;
1
Se recibieron 317 contribuciones válidas remitidas por un amplio abanico de partes interesadas, autoridades y servicios. La
mayoría de las contribuciones (70 %) provenía de representantes de las administraciones públicas. Además, 89 participantes
añadieron observaciones propias. En el sitio web del CDR se ha publicado un análisis detallado de los resultados de la consulta.
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13.
subraya que una asociación efectiva se traduce en un desarrollo más rápido para los ciudadanos
de la UE. En los países en los que la asociación no está bien establecida y es meramente
superficial, la Comisión Europea también debería contribuir al examen de los mecanismos que
podrían encauzarla debidamente;
14.
hace hincapié en que el principio de asociación no es un concepto vacío, sino una condición
necesaria para el éxito de la política de cohesión, en particular cuando las competencias reales
se reparten entre como mínimo tres niveles de gobierno (UE, Estados miembros y entes locales
y regionales). De hecho, las buenas prácticas en el marco del principio de asociación implican:





la aplicación de un enfoque ascendente para determinar las necesidades reales y específicas
de las ciudades, municipios y regiones europeos,
un desarrollo conjunto de soluciones factibles y aceptables,
una ejecución mejorada, ya que todas las partes interesadas colaboran en aras de objetivos
comunes y comparten tareas y responsabilidades,
menos errores, ya que los agentes implicados entienden la lógica en que se basan los
procedimientos,
resultados mejorados y más duraderos, obtenidos de forma más eficaz;
15.
subraya que una correcta aplicación del principio de asociación contribuye a mejorar la eficacia
del gasto de la UE y se remite al análisis del Tribunal de Cuentas Europeo, según el cual «la
eficacia del gasto de la UE se redujo debido a una inadecuada evaluación de las necesidades, a
objetivos poco claros, a objetivos y prioridades contradictorios o incompatibles y a
procedimientos de selección inadecuados para dar prioridad a los proyectos que maximizan el
impacto». Una auténtica aplicación del principio de asociación puede remediar todos estos
problemas;
16.
expresa su preocupación por el hecho de que el principio de asociación no esté siendo aplicado
adecuadamente en todos los Estados miembros. Las negociaciones sobre los acuerdos de
asociación y los programas operativos mostraron que, aunque en la mayoría de los casos se
consulta a los entes locales y regionales, su implicación no puede calificarse plenamente de
asociación en los términos del Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones. De hecho,
solo en algunos casos se ha implicado suficientemente a los entes locales y regionales en la
elaboración de los acuerdos de asociación y los programas operativos2;
17.
pide a la Comisión Europea que, en las negociaciones sobre los acuerdos de asociación y los
programas operativos, hable con una sola voz, y señala en este sentido que varios entes locales y
regionales se han quejado de que, en el curso de las negociaciones, diferentes servicios de la
Comisión Europea formularon exigencias dispares y, en ocasiones, contradictorias;
2
Una consulta del CDR confirmó que una gran mayoría de los entes locales y regionales y otras partes interesadas ha participado
en la fase preparatoria de los contratos de asociación y los programas operativos. No obstante, más del 70 % de los participantes
en la encuesta considera que las necesidades de los entes locales y regionales se han tenido en cuenta solo de forma parcial, o no
se han tenido en cuenta en absoluto.
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18.
subraya que la aplicación de buenas prácticas en el marco del principio de asociación requiere
una mentalidad y una cultura administrativa adecuadas. Así, resulta difícil aplicar el principio de
asociación recurriendo a la legislación, ya que cualquier discrepancia entre esta y la mentalidad
administrativa adecuada se resuelve con prácticas formalistas3. A diferencia de la verdadera
asociación, que conlleva beneficios como los mencionados más arriba, las prácticas formalistas
minan el propósito mismo de las normas y hacen que se perciban como cargas administrativas;
19.
considera por tanto que la mejor manera de reforzar el principio de asociación consiste en
convencer de sus beneficios a las partes interesadas. En este sentido, pide a la Comisión
Europea que haga un seguimiento sistemático de las asociaciones e informe periódicamente
sobre las mejores prácticas. Acoge favorablemente, en este contexto, que la Comisión Europea
haya emprendido un estudio sobre el principio de asociación y previsto la celebración de
reuniones periódicas de «diálogo estructurado» a fin de debatir la aplicación de este principio
con las partes interesadas. Señala que el CDR, como órgano representativo de los entes locales y
regionales, debe ser el socio estratégico clave de este proceso;
Recursos financieros, estructura del programa y resultados
Recursos financieros
20.
señala que en 2013 los entes subnacionales llevaron a cabo alrededor del 55 % de la inversión
pública total, por lo que desempeñan un papel significativo como motores del crecimiento
económico en Europa. En algunas regiones, los Fondos EIE son prácticamente la única fuente
de inversión pública;
21.
llama la atención sobre el hecho de que las finanzas subnacionales se hallan en una situación
difícil, ya que los entes locales y regionales deben afrontar niveles elevados de deuda pública y
medidas de austeridad impuestas desde niveles superiores. En este sentido recuerda que la falta
de recursos financieros a nivel subnacional tiene una incidencia directa en la aplicación de la
política de cohesión. Por consiguiente, el sistema de financiación multinivel debería mejorarse
en el futuro;
22.
acoge favorablemente, por este motivo, que en el periodo de programación 2014-2020 la
política de cohesión reconozca la posibilidad de dar un papel más destacado a los instrumentos
financieros, y señala que, si se aplican de forma eficaz, pueden aumentar significativamente la
incidencia de la financiación en las regiones menos desarrolladas;
23.
señala que la aplicación de los Fondos Estructurales mediante instrumentos financieros plantea
dificultades. En muchos casos, su aplicación sigue siendo muy compleja. Aun cuando la
Comisión Europea se esfuerce en ofrecer asesoramiento, en la mayoría de los casos el
establecimiento de instrumentos financieros requiere recurrir a consultores externos, lo que
supone costes adicionales;
3
Es decir, un cumplimiento formal de las normas sin una aplicación sustantiva de las mismas.
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24.
acoge positivamente la puesta en marcha de fi-compass, una nueva plataforma que ofrece
información y asesoramiento sobre el uso de los instrumentos financieros de los Fondos EIE.
Esta herramienta debería facilitar la aplicación de los instrumentos financieros y hacerla más
inteligible;
25.
hace hincapié en el papel del BEI, cuyos préstamos para programas estructurales constituyen
una excelente herramienta para movilizar recursos financieros para proyectos viables en el
marco de un programa operativo concreto. Lamentablemente, las posibilidades que ofrece esta
fuente de financiación no están suficientemente reconocidas a todos los niveles4;
Estructura del programa
26.
señala que el refuerzo de la concentración temática es una de las principales reformas de la
política de cohesión 2014-2020. La concentración temática sirve para concentrar fondos en un
número limitado de áreas temáticas a fin de conseguir una masa crítica y lograr efectos
tangibles. Como unos objetivos temáticos definidos de antemano determinan en qué pueden
gastarse los Fondos EIE, las disposiciones sobre la concentración temática tienen una incidencia
significativa en la estructura de los acuerdos de asociación y los programas operativos;
27.
destaca que, debido a las disparidades regionales internas, puede ser necesario, incluso en las
regiones más desarrolladas, invertir también en infraestructuras que presten servicios básicos a
los ciudadanos en el ámbito del medio ambiente, el transporte y las tecnologías de la
información y la comunicación;
28.
acoge favorablemente la flexibilidad adicional introducida mediante nuevos instrumentos como
el desarrollo local participativo (DLP) y la inversión territorial integrada (ITI), que posibilitan el
uso de programas plurifondos y la ejecución de proyectos innovadores;
29.
llama la atención sobre las ventajas que puede ofrecer la combinación de diferentes fuentes de
financiación y diferentes instrumentos para un único proyecto. No obstante, las diferentes
fuentes de financiación y los diferentes instrumentos conllevan también diferentes obligaciones
de información y requisitos de selección. Conocerlos todos puede ser una tarea compleja, lo que
puede dar lugar a un incremento de los errores de ejecución y de los costes incurridos en el
tratamiento de procedimientos administrativos adicionales;
30.
lamenta que algunos Estados hayan recibido los nuevos instrumentos con escepticismo, por lo
que no se aplicarán en toda su amplitud. Desafortunadamente, en algunos casos el nivel nacional
ha impedido a los entes locales y regionales utilizar los nuevos instrumentos;
31.
pide a la Comisión Europea y al BEI que, cuando ofrezcan apoyo a varios proyectos
relacionados entre sí, armonicen los requisitos administrativos y de selección;
4
Más del 50 % de los participantes en la encuesta del CDR afirmó no conocer los préstamos para programas estructurales.
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Rendimiento
32.
se complace en comprobar que la nueva política de cohesión presta mayor atención al
rendimiento de los programas operativos. Un buen rendimiento puede considerarse como la
consecución de los objetivos de manera eficaz y en el cumplimiento de las normas;
33.
subraya que el buen rendimiento de la política de cohesión constituye una preocupación esencial
para todos los entes locales y regionales, ya que mejora significativamente la calidad de vida en
las regiones, ciudades y municipios;
34.
afirma que los elementos más importantes de este rendimiento deberían ser los resultados a
largo plazo, que se traducirían a su vez en la consecución de objetivos definidos de antemano.
Entre estos resultados pueden incluirse el número de puestos de trabajo creados, la reducción
del tráfico y la contaminación, etc. Por el contrario, cifras de productividad como el número de
cursos de formación ofrecidos, de kilómetros de carretera construidos o de edificios renovados
son solo pasos hacia la consecución de resultados y constituyen por tanto un elemento
secundario del rendimiento;
35.
lamenta en particular que la reintroducción de la reserva de rendimiento pueda animar a definir
objetivos modestos a fin de obtener fácilmente los recursos adicionales de dicha reserva. No
obstante, solo será posible determinar si los objetivos son ambiciosos a medida que se vaya
avanzando en la ejecución. En cualquier caso, bloquear los recursos financieros de los
programas operativos crea innecesariamente incertidumbre en la planificación financiera;
36.
señala asimismo que, dado que la política de cohesión es de por sí una política a largo plazo,
centrar la atención, de forma excesivamente estricta, en indicadores financieros o de
productividad a corto o medio plazo mina la consecución de todos los objetivos a largo plazo
fijados en el momento de la negociación de los programas operativos;
37.
considera asimismo desafortunado que el marco de rendimiento imponga como obligatorios los
indicadores financieros y de productividad, mientras que los indicadores de resultados son
opcionales. El CDR es consciente de que puede ser difícil medir los resultados debido al hecho
de que pueden no ser visibles, verse distorsionados por factores externos o materializarse
únicamente transcurrido bastante tiempo. No obstante, considera que centrarse en la obtención
de resultados debe ser un elemento obligatorio de la planificación estratégica, y ello para el
conjunto de los Fondos Estructurales, algo que también debería tenerse en cuenta en el contexto
del marco de rendimiento;
38.
acoge positivamente, en este sentido, que, a partir de 2016, la Comisión Europea vaya a elaborar
informes anuales que resumirán los informes de aplicación de los Estados miembros, y le pide
que debata estos informes con los miembros del CDR. El Comité sugiere que estos informes
incluyan asimismo un análisis de los progresos realizados en la simplificación del sistema de
ejecución;
39.
señala que los indicadores financieros, por ejemplo el índice de absorción de los fondos, no son
indicadores de rendimiento orientados a los resultados. Por ese motivo, insta a la Comisión
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Europea a que acuerde menos importancia a los indicadores financieros en el contexto del
marco de rendimiento;
Simplificación de los procedimientos y capacidad administrativa
Simplificación de los procedimientos
40.
señala que, en el pasado, la política de cohesión ha recibido críticas considerables por su
complejo sistema de aplicación. La mayoría de las autoridades de gestión sigue considerando
los nuevos Reglamentos burocráticos y complejos. En este sentido, los participantes en la
consulta del CDR señalaron que resulta esencial simplificar las normas de subvencionabilidad,
evitar la sobrerregulación y centrarse en los resultados;
41.
hace hincapié en que la sobrerregulación sigue siendo una de las principales causas de la carga
administrativa. Esta interpretación nacional de las normas de la UE excesivamente estricta se
traduce en requisitos administrativos innecesarios y una carga burocrática adicional para los
beneficiarios y las autoridades de gestión;
42.
pide a la Comisión Europea que supervise la aplicación de las normas de la UE a nivel nacional
y que, en caso de sobrerregulación, convenza a las autoridades nacionales de que apliquen la
normativa europea de forma menos onerosa. Los casos de sobrerregulación deberían hacerse
públicos para facilitar el aprendizaje mutuo;
43.
indica no obstante que hay un margen amplio de simplificación también en la legislación
europea (reglamentos, actos de ejecución y actos delegados). Por este motivo, el CDR insiste en
la necesidad de simplificar en mayor medida la gestión de los proyectos financiados por la UE.
Esto debería incluir la reducción de los plazos para reembolsar a los beneficiarios, la creación de
una serie de normas comunes de auditoría para proyectos transfronterizos, normas más sencillas
para los proyectos que generen sus propios ingresos, normas coherentes en materia de
subvencionabilidad de los costes, una utilización más amplia de los costes simplificados, una
relación más estrecha entre los pagos y los resultados, la cohesión electrónica, el principio de
«ventanilla única» para los beneficiarios y un enfoque proporcionado en relación con la
supervisión;
44.
está firmemente convencido de que se precisan sin demora medidas específicas para simplificar
los programas de cooperación territorial. Asimismo, es preciso dar mayor visibilidad a los
resultados de los programas y proyectos europeos de cooperación territorial;
Capacidad administrativa
45.
advierte que, para la buena ejecución de la política de cohesión, es esencial que los entes locales
y regionales dispongan de capacidad administrativa suficiente, lo que lamentablemente no
siempre es el caso;
46.
señala que entre las numerosas posibles razones que explican la falta de capacidad
administrativa adecuada se incluyen las siguientes:
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





distribución ineficaz de tareas y responsabilidades,
cooperación ineficaz entre distintos niveles de gobierno,
falta de recursos humanos cualificados (competencias),
falta de recursos financieros,
normas y reglamentaciones inadecuadas (por ejemplo, casos de sobrerregulación),
obstáculos políticos (por ejemplo, planificación estratégica inadecuada);
47.
pide a los Estados miembros que utilicen en mayor medida la asistencia técnica disponible para
los programas operativos, a fin de mejorar la capacidad de los entes locales y regionales y de
otros participantes de aprovechar los fondos de la UE;
48.
toma nota de que se han introducido condiciones ex ante (artículo 19 del Reglamento sobre
disposiciones comunes) con el fin de garantizar un entorno jurídico y estratégico adecuado para
los proyectos cofinanciados por la UE y de reforzar las capacidades administrativas para aplicar
la política de cohesión. El CDR considera que las condiciones ex ante son necesarias y, en
principio, útiles, pero advierte de los problemas siguientes:



las condiciones ex ante son complejas y dan lugar a una carga administrativa adicional a
corto plazo. Por este motivo, constituyen uno de los motivos de retrasos en la adopción de
los programas operativos;
el cumplimiento de determinadas condiciones ex ante depende del nivel nacional. Resulta
inaceptable que una financiación destinada a los entes locales y regionales se vea retrasada
por las deficiencias que se producen en otro nivel de gobierno. No obstante, el CDR espera
que los beneficios a largo plazo de las condiciones ex ante redunden en los entes locales y
regionales;
la Comisión había propuesto congelar las ayudas regionales a los Estados miembros que
incumplan las normas de la UE en materia de déficit presupuestario. El CDR se opone
firmemente a semejante «condicionalidad externa» de los Fondos EIE. Esta medida
castigaría sobre todo a los entes locales y regionales por los errores de sus gobiernos
nacionales.
Bruselas,
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II.
PROCEDIMIENTO
El resultado de las negociaciones sobre los acuerdos de
asociación y los programas operativos
No procede.
Referencias
Artículo 307 del TFUE
Fundamento jurídico
Artículo 41, letra b), inciso ii) del Reglamento interno del
CDR
Dictamen de iniciativa
Procedimiento reglamentario
Fecha de la consulta del Consejo / del No procede.
Parlamento Europeo / Fecha de la
carta de la Comisión
Fecha de la decisión del presidente/ 6 de octubre de 2014
Fecha de la decisión de la Mesa
Comisión de Política de Cohesión Territorial y
Comisión competente
Presupuesto de la UE (COTER)
Ivan Žagar (SI/PPE)
Ponente
Alcalde de Slovenska Bistrica
21 de enero de 2015
Nota de análisis
Previsto para el 2 de marzo de 2015
Examen en comisión
Previsto para el 12 de mayo de 2015
Fecha de la aprobación en comisión
Resultado de la votación en comisión
(mayoría/unanimidad)
Previsto para los días 8 y 9 de julio de 2015
Fecha de la aprobación en el pleno
CDR 2014/4896, CDR 3609/2013, CDR 2027/2012,
Dictámenes anteriores del Comité
CDR 1683/2012
No procede.
Fecha de la consulta a la Red de
Seguimiento de la Subsidiariedad
Título
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