DOC ACTUALIZADO POS NIC COP´s V FINAL NL NA 20 OCT 2014

Posiciones del Estado de NICARAGUA ante las Conferencias de las
Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, CMNUCC.
Por
Ner Artola González
Actualización: Septiembre de 2014
CONTENIDO
Resumen Ejecutivo
I.
Antecedentes (4)
II.
Las Conferencias de las Partes, COP´s, y participación de
Nicaragua (7)
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
¿Quiénes negocian y bajo que tendencias y dinámicas?
¿Qué se negocia?
¿Cómo se organiza el debate de las negociaciones?
Temas de interés para el país y posicionamiento de
Nicaragua.
III.
Papel de organizaciones ambientalistas y de la Sociedad Civil en
las COP´s en que participa Nicaragua (25)
IV.
Mecanismos que Nicaragua aprovecha para preparar y construir
posiciones comunes de Centroamérica de cara a las COP´s (27)
V.
Análisis de las posiciones de Nicaragua y recomendaciones
orientadas a la construcción de una posición regional común en
la agenda del cambio climático (29)
VI.
Nueva perspectiva de las negociaciones: la ruta de Durban a
París (32)
VII.
Conclusiones (33)
VIII.
Bibliografía (36)
Anexo I: proyectos relacionados al cambio climático
2
Resumen Ejecutivo
El cambio climático es inevitable y solamente de forma coordinada se puede
enfrentar. Suena sencillo, pero la práctica demuestra que es complejo. Desde
hace 20 años la comunidad internacional, representada por casi 200 Estados,
comenzó un arduo proceso de negociación de las políticas del clima -en las
Conferencias de las Partes- a fin de alcanzar el objetivo de la CMNUCC:
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmosfera al punto
que no representen un peligro para la vida en el planeta. Todavía no se logra
un acuerdo global que apunte a esta meta, pero hay esperanza que con la
constitución de la ruta de negociación de la Plataforma de Durban se concretice
una propuesta ambiciosa en 2015.
En las negociaciones hay diversidad de países que entran en el juego del
“tablero climático”, pero dos grandes bloques han estado dominando el debate
del proceso negociador: los países “desarrollados” (el Norte) y los países “en
desarrollo” (el Sur). Los primeros, con capacidad técnica/científica y financiera,
han desarrollado una industria basada en combustibles fósiles y desde inicio de
las COP´s han sido considerados como los grandes “emisores históricos” y por
tanto responsables del cambio climático. Es así que el Protocolo de Kioto en
1997 definió compromisos con fuerza legal de reducción de emisiones para
este grupo (países del Anexo I). Los países “en desarrollo”, con gran parte de
población en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, son los que están
enfrentando las consecuencias, producto del impacto del cambio climático. Su
agenda dentro de la negociación gira principalmente alrededor de la
construcción de una institucionalidad para el apoyo técnico y financiero a la
adaptación al cambio climático, así como las pérdidas y daños. Aunque es
difícil que se mantengan como bloque, ya que dentro hay economías con
modelos productivos y niveles de emisiones de gases de efecto invernadero
muy diferentes de los países de menor desarrollo económico.
Cada vez hay mayor consenso que, continuar con el actual modelo de
desarrollo predominante -basado en una alta economía de carbono- tendría
consecuencias impredecibles. Lo que está en discusión es cómo nos
organizamos para transitar a un nuevo modelo económico y como enfrentamos
las consecuencias del cambio climático que ya son evidentes en el mundo y
que afectan a las regiones más pobres y vulnerables como Centroamérica.
Este es el fondo del duro, largo y complejo camino de las negociaciones
internacionales del clima -iniciado con la COP 1, en Berlín 1995 hasta llegar a
la COP 19, en Varsovia 2013- el cual presenta a la comunidad internacional un
gran desafío político. En términos más concretos, las grandes cuestiones que
continúan pautando las negociaciones de las COP son ¿Cuánto hace cada
parte para proteger el clima?; ¿Qué nivel de responsabilidad tiene cada país en
la reducción de emisiones?; ¿Cuánto apoyo financiero y técnico y bajo qué
condiciones se da a los países en desarrollo más vulnerables para fortalecer su
3
capacidad institucional, con la que puedan afrontar las consecuencias del
cambio climático?.
I.
Antecedentes
El fenómeno del cambio climático por influencia de la actividad humana sale a
luz en la Primera Conferencia Internacional sobre el Medio Ambiente Humano1,
celebrada en Estocolmo en 1972. Desde entonces, se empieza un largo
proceso de análisis e investigación. El primer informe científico de IPCC2
muestra evidencias que la tierra se está calentando debido a la quema de
combustibles fósiles que aumentan la alta concentración de gases de efecto
invernadero en la atmosfera. La Cumbre de la Tierra3, celebrada en Río de
Janeiro en junio de 1992, dio un impulso importante al aprobar la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)4, la cual
entró en vigor en 1994. Esta fue ratificada por la Asamblea Nacional de
Nicaragua5 en el año 1995. Desde entonces son muchos los acontecimientos e
iniciativas que se vienen presentando alrededor del tema en el mundo, en la
región centroamericana y en el país.
La Convención, en su arto. 2, establece como objetivo “lograr, de conformidad
con las disposiciones pertinentes la estabilización de las concentraciones de
gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida
interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático” (UNFCCC,
1992). Además, la Convención especifica en su arto. 3 una serie de principios
que deben regular la acción de las Partes firmantes, estos son:



El Principio de Responsabilidades Comunes, pero diferenciadas que
invoca a los países desarrollados a tomar la iniciativa en la lucha contra
el cambio climático.
Las necesidades específicas y circunstancias especiales de los países
en desarrollo, especialmente de aquellos más vulnerables a los efectos
adversos del cambio climático, deben ser tomadas en especial
consideración.
El Principio de Precaución indica que las partes deben tomar medidas
precautorias para anticipar, prevenir o minimizar las causas del cambio
1
Cumbre de Johannesburgo 2002. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
CNUMAD.http://www.un.org/spanish/conferences/wssd/unce
2 IPCC First Assesment Report 1990.http://ipcc.ch/publications_and_data/publications_a
3 Marcó un hito al centrar la atención mundial en la idea, nueva en aquella época, de que los problemas medio
ambientales del planeta estaban íntimamente relacionados con las condiciones económicas y los problemas de
justicia social. Esta idea ha sido recogida en la definición del término “desarrollo sostenible” de la Comisión
Brundland en 1987. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y el Desarrollo,
CNUMAD.http://www.un.org/spanish/conferences/wssd/unce
4
Naciones Unidas, 1992. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC).http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf
5 Decreto No 1010 del 26 de abril de 1995, publicada en La Gaceta, Diario Oficial No 123 del 3 de julio de 1995.
http://legislación.asamblea.gob.ni/Normaweb.nsf/%28$All%29/EC28A3181B6EC2490625714500556475/OpenDocu
ment
4

climático. La falta de total certidumbre científica no debe utilizarse como
razón para posponer las medidas cuando hay amenaza de daño grave
e irreversible.
Las partes deben cooperar en la promoción de un sistema económico
internacional que contribuya al crecimiento económico sostenible y el
desarrollo de todas las partes. Las medidas para combatir el cambio
climático no deben constituir un medio para la discriminación o la
restricción del comercio internacional.
Asimismo, en su arto. 7, establece a la Conferencia de las Partes (COP), como
órgano supremo de la Convención, es decir, con capacidad de decisión. Esta
se constituye por todos los Estados que la han ratificado (186 países en
noviembre de 2001), y la cual debe reunirse anualmente, por lo que se
convierte en una instancia internacional en la que distintas delegaciones de
Estados y de Gobiernos entran en un proceso de negociación para llegar a
acuerdos globales en torno al cambio climático. Entre las funciones de la COP
están: Examinar la aplicación de la Convención y los compromisos de las
Partes; los nuevos descubrimientos científicos y la experiencia en la aplicación
de las políticas de cambio climático; además, examinar las comunicaciones
nacionales y los inventarios de emisiones presentados por las Partes.
La primera COP fue celebrada en el año 1995, en Berlín, Alemania y la última,
COP 19, se realizó en Varsovia, Polonia, en el año 2013; en total se han
realizado 19 COP´s y este año se tiene previsto realizar la COP XX., en
diciembre en Lima, Perú.
Entre las más relevantes se encuentra la COP 3 llevada a cabo en Kioto, en el
año 1997, el cual marco un hito muy importante en la lucha contra el Cambio
Climático. En esta se logró un acuerdo internacional jurídicamente vinculante
que establece compromisos de reducción de emisiones para países
industrializados.
En las Conferencias de las Partes, un proceso largo y complejo, se negocian
los temas que apuntan a alcanzar el objetivo central de la Convención, antes
mencionado. Aquí participan casi 200 países de estructuras económicas muy
dispares que conllevan diferentes niveles de responsabilidades y compromisos
en términos del calentamiento global: 1) los países industrializados con
grandes emisiones per cápita por año (EEUU, Canadá, Australia, Europa
Oriental, etc..) que emiten arriba de 15 y 20 ton CO2 equivalente; 2) países
industrializados y emergentes emisores medios (Unión Europea, China, Brasil,
India, etc.) y 3) países no industrializados de baja emisión (Centroamérica y
mayoría de países en desarrollo) entre 2 y 5 ton CO2 equivalente. Por lo que
en las negociaciones surgen diferentes intereses que llevan a la formación de
alianzas de grupos de países para presentar posiciones comunes en las
negociaciones.
5
En Nicaragua existen diversas instituciones que de una u otra forma se han
venido organizando en torno al trabajo de la lucha contra el cambio climático.
Hay cierta idea de los actores que participan en el tema desde diferentes
ámbitos de trabajo (Gobierno, Asamblea, Universidades, ONG, Organizaciones
Sindicales, Gremios de productores).
Como se sabe, el gobierno integrado a las rondas de negociaciones está
asumiendo determinadas posiciones en las negociaciones globales, habría que
ver si estas posiciones representan a los distintos actores del país y si tienen
alguna relación con las del resto de países centroamericanos en el marco de la
integración de la región. También, se ha incorporado el tema del CC al Plan
Nacional de Desarrollo Humano y parece que hay proyectos pilotos en
ejecución que no se conocen muy bien y que valdría la pena explorar. En el
sector legislativo, la Asamblea Nacional tiene proyectos de Ley en marcha
relacionadas al CC; la sociedad civil organizada en ANACC (Alianza
Nicaragüense ante el Cambio Climático) difunde e intercambia información
sobre el tema y las ONG vinculadas a la cooperación internacional; en la
empresa privada organizada alrededor del COSEP, un actor relevante en la
economía, se mira el tema en los foros y discusiones de responsabilidad social
empresarial que promueve uniRSE.
Nicaragua, como Estado Parte de la Convención, participa en las COP´s. Sin
embargo, fuera de los círculos oficiales no se conoce muy bien la actuación del
gobierno en estos espacios y de sus efectos en las políticas y acciones que se
originan en el país. Por lo que nos surgen algunas interrogantes de orientación
que nos pueden facilitar una mejor comprensión de la dinámica que se
desarrolla: ¿Cuál es la temática en que el país muestra más interés?; ¿Cuál es
el contexto de las negociaciones en que participa el país?;¿De qué manera el
gobierno involucra a las organizaciones ambientalistas y de la sociedad civil?;
¿Cuál ha sido su posición y que compromisos ha asumido en estos eventos?;
¿A qué tipo de financiamiento ha tenido acceso para acciones de mitigación y
adaptación?; ¿De qué forma negocia o prepara su posición antes de las
COP´s?; ¿Cómo es su forma de actuar a nivel regional y extra regional?
El presente trabajo -solicitado por la Fundación Friedrich Ebert, organización
internacional con cuarenta años de presencia en Centroamérica, y consciente
de que el cambio climático es inevitable y que solamente de forma coordinada
e integrada se puede enfrentar- busca responder a la situación antes
planteada, generando y analizando información sobre las Conferencias de las
Partes, y los intereses, posiciones y compromisos del Estado de Nicaragua en
este proceso.
6
II.
Las Conferencias de las Partes, COP´s y la participación de
Nicaragua.
En este acápite presentamos, primero, algunos elementos del proceso de las
negociaciones internacionales del clima como los grandes actores que
intervienen y el contexto en que se realizan, para, posteriormente, ver qué se
negocia y cómo participa el país.
2.1.¿Quiénes son los que negocian y bajo que tendencias y dinámicas se
negocia?
Los cerca de 200 países participantes en las COP´s se unen a diferentes
grupos negociadores, reconocidos por la ONU, en que sus intereses son más
escuchados. Los principales grupos constituidos son:
-Grupo 77 + China con un poco más de 130 miembros, países en desarrollo
intervienen a través de este grupo para establecer posiciones comunes, dado
la cantidad de Estados han tenido un peso importante en las negociaciones y
decisiones importantes dentro de las COP´s.
-AOSIS, una coalición de 43 países insulares de tierras bajas y pequeñas
dimensiones que son particularmente vulnerables al incremento del nivel del
mar.
-BASIC, (Brasil, Sudáfrica, India y China), grupo de los cuatro grandes países
emergentes que están en ascenso.
-SICA, países miembros del Sistema de Integración Centroamericana
(Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Belice, Panamá).
-ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América), conformada
por Venezuela, Cuba, Ecuador, Bolivia y Nicaragua.
-Grupo Africano, en que se asocian más de 50 Estados africanos.
-Unión Europea que reúne a sus 27 Estados miembros.
-Grupo Paragua, reúne a países industrializados no europeos como Australia
por ejemplo.
-G 7, grupo de países industrializados (EEUU, Alemania, Inglaterra, Francia,
Japón, Canadá, Italia), algunos grandes potencias que tienen capacidad de dar
forma al sistema internacional. Rusia, recientemente, por el conflicto de
Ucrania, ha sido excluida de este grupo.
En muchos grupos, la participación no es exclusiva. Así tenemos países que se
asocian a diferentes grupos; según la temática que se vaya a tratar se originan
distintos intereses y formas de vincularse. Nicaragua, país “en desarrollo” se
7
agrupa principalmente, por ejemplo, como G 77 +China, ALBA y SICA y
favorece posiciones de estos grupos.
Estos países negocian en un contexto de tendencias y dinámicas que influyen
en la conducta de los actores de las negociaciones. Desde la perspectiva de la
ciencia hay dos hechos, el Informe Stern6 (2006) y el IV Reporte IPCC (2007),
que le dieron in giro importante a las negociaciones del clima. Por un lado, Lord
Nicholas Stern, Ex - Economista Jefe del Banco Mundial, elaboró estudios,
donde analiza las consecuencias económicas del cambio climático y sus
costos. Además, introduce tres observaciones importantes en la política del
clima: a) no se puede observar el problema del clima de manera aislada, para
enfrentar el cambio climático hay que ir más allá de políticas ambientales, pues
este tiene que ver con políticas económicas y de seguridad; b) un cambio del
clima sin intervención política tendría un costo entre el 5-20% del Producto
Social Global, contra 1% de una política climática activa; c) El cambio climático
va desestabilizar los Estados que, ya hoy, son inestables, y plantea el riesgo de
ingobernabilidad de amplias regiones del mundo ya que los puede afectar a
todos. Por su lado, el IPCC, sobre el conocimiento científico, afirma, entre otras
cosas, que el nivel actual de GEI está claramente más alto que el nivel natural
en los últimos 650,000 años; y que eventos extremos como olas de calor,
sequías, inundaciones se presentan más a menudo, y las tormentas tropicales
se han aumentado.
Históricamente, los países industrializados han causado gran parte de las
emisiones de GEI, por lo que son considerados los principales responsables
por el calentamiento global. Sus emisiones por habitante superan, claramente,
a la de aquellos países en desarrollo. No obstante, las emisiones de países
emergentes (China, India, Brasil, México, Sudáfrica), están creciendo de forma
rápida, y sobrepasarán en un futuro no lejano a las emisiones de los países
industrializados, si no implementan políticas adicionales. Sus niveles de
emisiones por habitante, están por debajo de aquellos en países
industrializados.
Según, la ciencia (IPCC), para mantener un cambio del clima manejable, el
aumento de la temperatura global no debe pasar de 2 grados Celsius. Eso
significa que las emisiones a 2,050 deberían reducirse en un 50%, respecto al
nivel de 1990.
Los países industrializados, como principales responsables, deben, con más
claridad que antes, reducir sus emisiones. Pero estos piden que los países en
desarrollo, especialmente aquellos en que han crecido rápido las emisiones,
deben contribuir de acuerdo a sus capacidades, a un futuro régimen de
protección del clima, y desacoplar el crecimiento de sus emisiones del
6
Este estudio fue elaborado por encargo de líderes del G 8, reunidos en 2005, en Gleneagles (Escocia). Stern N.,
2006. The economics of climate change: The Stern review.http//www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_report.htm
8
crecimiento económico. Las medidas que se tomen en ambas partes
conducirán, a que en el largo plazo, se igualen las emisiones.
Sin embargo, en este proceso surgen restricciones que a menudo bloquean las
negociaciones. De ambas partes surgen temores y desconfianzas. Los países
emergentes en desarrollo temen que a través de la introducción de medidas
rápidas y estrictas se afecte el crecimiento de sus economías. Buena parte de
los países emergentes están de acuerdo en contribuir y entrar en un arreglo
global vinculante, pero ponen como condición financiamiento y Transferencia
de Tecnología de los países industrializados. Por su parte, a los Estados
industrializados les preocupa la pérdida de competitividad de sus empresas, al
concurrir con empresas en países en desarrollo que tienen pocos compromisos
con el nuevo régimen del clima.
2.2.¿Qué se negocia en las COP´s?
A continuación presentamos un resumen de los temas tratados y los resultados
en cada una de las Conferencias de las Partes, COP´s (ver cuadro 1) que se
han realizado hasta la fecha, para posteriormente, ver cómo participa
Nicaragua en este proceso, cuales son los temas de interés del país y cuál ha
sido la posición del gobierno.
Cuadro 1: Los temas y resultados de las Conferencias de las Partes,
COP´s
No
Lugar y fecha
Temas abordados
Resultados
I
Berlín7, 1995
”Mandato de Berlín”
estableció fase de
análisis y evaluación
de 2 años: catálogo de
instrumentos
II
Ginebra, 1996
III
Kioto8, 1997
-Plan de Acción p. Partes del
Anexo I
de reducción de
emisiones;
-Funcionamiento
Mecanismo
financiero;
-Implementaciones conjuntas o
Transferencia de Tecnología;
-Establecimiento
de
órganos
subsidiarios
Inventarios de GEI de países de
Anexo I
-Mecanismos de flexibilización:
1)Comercio
internacional
de
emisiones,
2)Mecanismo
de
Desarrollo
Limpio,
MDL*
3)Implementación Conjunta;
-Adaptación
y
Fondo
de
Adaptación;*
“Protocolo de Kioto”
acuerda
objetivos
cuantificados
de
reducción
de
emisiones,
jurídicamente
vinculante
7
UNFCCC-CoP1. “Informe de la Conferencia de las Partes sobre su Primer Periodo de Sesiones, celebrado en Berlín
del 28 de marzo al 7 de abril de 1995- Medidas adoptadas por la conferencia de las partes en su primer periodo de
sesiones”. 2 de junio 1995 http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop1/g9561658.pdf
8 UNFCCC-CoP3. “Informe de la Conferencia de las Partes sobre su Tercer Periodo de Sesiones, celebrado en Kioto
del 1 al 11 de diciembre de 1997- Medidas adoptadas por la conferencia de las partes en su tercer periodo de
sesiones”. http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop3/g9860818.pdf
9
IV
V
VI
VI
VII
-Forestación y reforestación como
opciones para la reducción de GEI
Buenos Aires9, -Reglas
relacionadas
con
1998
mecanismo de Kioto;*
-Régimen de evaluación del
cumplimiento de las Partes;
-Método de contabilidad para las
emisiones
nacionales
y
la
reducción de emisiones;
-Reglas sobre contabilidad para
sumideros;
-Creación de capacidad;
-Mecanismos financieros para
asistir a países en desarrollo;*
-Desarrollo y transferencia de
tecnología*
Bonn, 1999
-Se sigue negociando los aspectos
de la agenda de Buenos Aires:
aspectos
técnicos
de
los
mecanismos de Kioto
La Haya10
-Principales temas de agenda de
(Parte I – 2000) Buenos Aires;
-propuesta EEUU: áreas agrícolas
y forestales se conviertan en
sumideros;
-mecanismos de flexibilidad.
11
Bonn
-Se retoma agenda de COP 6
(Parte II – 2001)
Marrakech12,
2001
-Mecanismos de flexibilidad;
-Sumideros de carbono;
-Fomento de capacidades
países en desarrollo*;
-Desarrollo y Transferencia
-Aprobación del Plan
de Acción de Buenos
Aires, (BAPA) de 2
años para reducir los
riesgos del cambio
climático.
-No se logra acuerdo.
COP no se clausura y
se pospone hasta julio
2001 en Bonn.
Acuerdo para creación
de tres fondos:
a) Fondo para países
menos desarrollados;
b) Fondo Especial para
Cambio Climático;
c)
Fondo
de
Adaptación:
-Mecanismos de Kioto
-Sumidero y régimen
de cumplimiento
-Finalizando proceso
iniciado en la Haya:
en acuerdo
sobre
sumidero de carbono;
de -se concreta Protocolo
9
UNFCCC-CoP4 “Informe de la Conferencia de las Partes sobre su Cuarto Periodo de Sesiones, celebrado en Buenos
Aires, del 2 al 14 de noviembre de 1998-Segunda Parte: Medidas adoptadas por la Conferencia de las Partes en su
Cuarto Periodo de Sesiones”. 25 de enero de 1999. http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop4/6a01s.pdf
10 UNFCCC-CoP6-I “Informe de la Conferencia de las Partes sobre la Primera Parte de su Sexto Periodo de Sesiones,
celebrada en la Haya, del 13 al 25 de noviembre de 2000 – Medidas adoptadas por la Conferencia de las Partes en la
Primera
Parte
de
su
Sexto
Periodo
de
Sesiones,
4
de
abril
de
2001.
http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop6/cp0605a02s.pdf
11 UNFCCC-Cop6-II “Informe de la Conferencia de las Partes sobre la Segunda Parte de su Sexto Periodo de
Sesiones”,
celebrada
en
Bonn
del
16
al
27
de
julio
de
2001.
http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop6secpart/cp6505s.pdf
12 UNFCCC-CoP7 “Informe de la Conferencia de las Partes sobre su Séptimo Periodo de Sesiones, celebrado en
Marrakech del 29 de octubre al 10 de noviembre de 2001 – Segunda Parte: Medidas adoptadas por la Conferencia
de las Partes, Volumen II, 21 de enero 2002. http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop7/cp713a02s.pdf
10
Delhi13
VIII
Nueva
2002
IX
Milán, 2003
X
Buenos
2004
XI
Tecnología*;
-Elementos relacionadas al uso del
suelo, cambio de uso del suelo y
forestación (por siglas en inglés,
LULUCF)*
-Entrada en vigor del Protocolo de
Kioto
-Cuestiones institucionales y de
procedimiento bajo el Protocolo de
Kioto;
-Papel de países en desarrollo en
estrategia mundial para hacer
frente a cambio climático y
medidas para reducir efectos*
- Últimos detalles técnicos del
Protocolo de Kioto
- Inclusión de forestación y
reforestación en MDL*
Aires, -lo que sucedería una vez
terminado el primer período de
compromiso del Protocolo de
Kioto;
- adaptación en países en
desarrollo.*
Montreal, 2005
-detalles
de
“Acuerdos
de
Marrakech”,*
-lo que debería suceder tras la
finalización del Protocolo de Kioto
en 2012
XII
Nairobi, 2006
-Periodo posterior a Primer
Periodo de Compromiso (PC1) de
Protocolo de Kioto
XIII
Bali, 2007
- Cuarto Informe de Evaluación del
IPCC,
- cuatro ejes temáticos de Plan de
Acción de Bali* :
1)Visión Compartida de Acción
Cooperativa de Largo Plazo;
2) Mitigación (NAMAS, Bosques y
REDD+);
3)
Adaptación
(Comité
de
Adaptación, Planes Nacionales de
Adaptación,
Mecanismo
de
de Kioto: adopción de
reglas
para
su
implementación
-Reunión de transición,
-Avance
significativo
en aspectos técnicos
de MDL: reglas y
procedimiento;
-Declaración de Delhi
reafirma el desarrollo y
erradicación
de
la
pobreza
como
prioridades de países
en desarrollo
-Falta de consenso
internacional
por
entrada en vigor de
Protocolo de Kioto;
-procedimiento
para
inclusión
de
forestación
y
reforestación en MDL
-apoyo
a
planes
nacionales
de
adaptación en países
en desarrollo
-decisiones
sobre
mecanismos flexibles,
el uso de la tierra,
cambio en el uso de la
tierra y forestación
(LULUCF)
-Plan
de
trabajo
completo
para
las
negociaciones
después de PC1
-Adopción de “Bali
Road Map” por todas
las Partes, incluido
EEUU;
-Creación
de
dos
grupos especiales de
trabajo:
a)Grupo de Trabajo
Especial para (CP2),
(AWG-KP, por sigla en
inglés)
13
UNFCCC-CoP8 “Informe de la Conferencia de las Partes sobre su Octavo Periodo de Sesiones, celebrado en Nueva
Delhi,
del
23
de
octubre
al
1
de
noviembre
de
2002,
28
de
marzo
2003.
http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop8/cp807s.pdf
11
Pérdidas y Daños);
b)Grupo de Trabajo
4)Financiamiento,
Especial para la Acción
5) Desarrollo y Transferencia de Cooperativa a Largo
Tecnología.
Plazo (AWG-LCA, por
sigla en inglés)
XIV
Poznan, 2008
-Temas de agenda para 2009;
-Aspectos
técnicos
de
la
Convención;
-Aspectos del MDL que buscan
transparencia, eficacia y eficiencia;
-Reducción de emisiones por
deforestación, REDD*;
-Aspectos
sobre
impactos,
vulnerabilidad y adaptación*;
-Desarrollo y Transferencia de
Tecnología*
XV
Copenhague,
2009
- Todos los elementos del Plan de
Acción de Bali;
-Cuestiones
administrativas,
financieras e institucionales
XVI
Cancún, 2010
-Agenda dentro del mecanismo de
negociación del Grupo de Trabajo
Especial
para
la
Acción
Cooperativa a Largo Plazo (AWGLCA), establecido en Bali*,
XVII
Durban, 2011
-Segundo Periodo de Compromiso
(PC2)del PK,
-Fondo Verde*
-Se adopta programa
de trabajo para 2009;
-Se confiere capacidad
legal a Junta del Fondo
de Adaptación que
facilita acceso directo a
fondos;
-Mejora de aspectos
metodológicos
y
funcionales de MDL;
-Se acoge Programa
Estratégico de Poznan
sobre Transferencia de
Tecnología
-Se prorroga mandato
de grupos de trabajos
especiales de Bali para
COP17 en Durban;
-No se logra consenso,
grupo
de
países
reclaman problema de
transparencia y de
exclusión.
AWG-LCA establece:
-Mantener temperatura
promedio global en
incremento máximo de
2 C;
-Marco de Adaptación
y un Comité
de
Adaptación;
-Programa de trabajo
para perdidas y daños
asociados con impacto
del CC;
-Fases
de
implementación para
REDD+;
-Conformación Fondo
Verde;
-Mecanismos
tecnológicos: Comité
Ejecutivo Tecnológico
y Centro Tecnológico
Climático y Redes
-Se lanza Plataforma
de Acción Mejorada de
Durban: abre período
de negociación hasta
12
XVIII Doha, 2012
-Concluyen reuniones de las
Partes del PK
-Se cierran negociaciones en
Grupo de Trabajo Especial de
Cooperación a Largo Plazo,
abiertas en Bali*:
-Mitigación,
-Adaptación,
-Finanzas,
-Tecnología: propiedad intelectual
de derecho de autor
XIX
- Acuerdo global del clima,
-Pérdidas y Daños,
-Financiamiento,
-REED+
Varsovia, 2013
2015, para producir
nuevo acuerdo en
niveles de reducción
más ambiciosos que
los hoy existentes;
-UE acepta PC2, pero
se
retiran
Rusia,
Canadá
y
Japón,
presentes en PC1;
- Se avanza mucho en
diseño y estructura de
gobierno de Fondo
Verde
-Suscripción
de
segundo periodo de
compromiso bajo el
PK, con duración de 8
años, de enero 2013 al
31 de diciembre 2020;
-se
acordaron
compromiso
de
reducción
de
emisiones no menor a
18% respecto a 1990,
por 36 países;
-enfoque no basado en
mercado para manejo
integral y sostenido de
bosques y REDD;
-continuar negociación
para
alcanzar
un
arreglo institucional del
mecanismo
internacional
de
pérdidas y daños en
COP 19;
-Mayor
parte
de
financiamiento
para
adaptación debe fluir
vía Fondo Verde;
- se clarifica trabajo de
entidades
(Comité
Ejecutivo Tecnológico
y Centro Tecnológico
Climático y Redes),
relación entre ambas y
con otras entidades
como
Comité
de
Adaptación y el Fondo
Verde
Definición
de
calendario de trabajo
para llegar a un
acuerdo en 2015 en
Paris;
13
-establecimiento
de
“Mecanismo
Internacional
de
Varsovia”;
- diálogo ministerial
bianual sobre finanzas
del clima de 2014 a
2020;
-creación de marco
técnico
relacionado
bosques:
cuestiones
institucionales, reglas
metodológicas
y
financiamiento
de
REED+.
*Temas de la Convención de interés para Nicaragua
2.3.¿Cómo se organiza el debate de las negociaciones dentro de las
COP´s?
Cuanto más compleja y diversa se vuelve la temática de las COP´s con el
transcurso de los años, más duras se han convertido las negociaciones entre
las Partes. Por lo que estas se han ido desplegando en diferentes rutas, grupos
de trabajo y comités técnicos. Muchos de estos grupos o comités técnicos
operan entre las COP´s, en el marco de las conocidas Inter – Sesionales.
Estos espacios son también claves, pues aquí se preparan las principales
decisiones políticas de las COP´s. Y a lo interno de las COP´s trabajan de
forma paralela varios grupos y comités técnicos. Así, por ejemplo, en Doha
COP 18, en 2012, operaban de manera simultánea, en total siete, entre grupos
de trabajo y comités técnicos.
Las decisiones se toman en el denominado, Segmento de Alto Nivel de los
Ministros de Medio Ambiente, actualmente, en el caso de Nicaragua, el
delegado es el Secretario de Políticas Públicas.
De gran importancia, en gran parte del proceso de las COP´s, han sido la
formación de tres rutas de negociación:
- primera ruta, constituida en COP 3 con negociaciones del “Protocolo de Kioto”
entre casi la mayoría de países industrializados de la OCDE, las cuales se
ventilan por medio del Ad-hoc Working Group on Further Commitments for
Anexo I Parties Under the Kyoto Protocol (AWG – KP).
- la segunda ruta se formó en Bali, COP 13, con las negociaciones del Ad – hoc
Working Group on Long – Term Cooperative Action Under the Convention
(AWG – LCA), aquí negocian todos los Estados parte de la Convención, ya sea
industrializados y “en desarrollo”. Tenía previsto concluir en Copenhague, COP
15, pero se prorrogó hasta Durban, COP 17.
14
- la tercera ruta se abrió en el período de negociación en Durban, COP 17, con
la conocida Ad hoc Working Group on the Durban Plattform for Enhanced
Action (ADP), en que todos los Estados buscan llegar, en el año 2015 en París,
a un nuevo acuerdo de mitigación con fuerza legal para todas las partes.
2.4. Temas de interés para el país y posicionamiento del gobierno de
Nicaragua
A. Mitigación (= acciones de reducción de emisiones)
Hay dos formas de mitigación: a) en la fuente y b) almacenamiento de carbono
por los bosques.
a) La primera forma consiste en reducir la emisión de gases de efecto
invernadero en la misma fuente, es decir, en los principales emisores
históricos, de los últimos 150 años (países industrializados del Anexo I).
Aunque en los últimos 15 años ha habido cambios por el fuerte y sostenido
crecimiento económico de los países emergentes (China, India, Rusia, Brasil),
hecho que introduce nuevos elementos en las negociaciones.
En el marco de las negociaciones, el Protocolo de Kioto (PK), en 1997, 37
países industrializados se comprometen con un acuerdo vinculante de
reducción de emisiones, de 5.2%, respecto a sus emisiones de 1990, válido
para el periodo 2008-2012, conocido, como Primer Período de Compromiso,
(PC1).
Existen grandes dudas si todos los países alcanzaron las metas de reducción
de emisiones de Kioto, por dificultades de transparencia que se presentaron en
la verificación. Para los países del SICA, el tema de la reducción de emisiones
es de suma importancia, por el incremento de los riesgos ante los efectos
adversos del cambio climático, pero su responsabilidad es relativamente
pequeña, la región en su conjunto apenas emite menos del 1% de las
emisiones globales. Paul Oquist, Secretario de Políticas Públicas de la
Presidencia de Nicaragua14, en representación del SICA, observaba, en la COP
18, en Doha, lo siguiente: “notamos que los países desarrollados aún siguen
sin cumplir sus compromisos legalmente vinculantes e insisten ahora en
mayores condicionalidades para los países en desarrollo”. En la Unión Europea
hay cierta diferenciación del nivel de cumplimiento, algunos países como
Alemania sobre cumplieron, y otros, los nuevos miembros provenientes de
Europa Oriental, se quedaron abajo. Rusia por ejemplo, tomó en cuenta la
ampliación de los bosques sin hacer ajuste reales en la fuente. Aquí, el tema de
LULUCF (por sus siglas en inglés, Land Use, Land Use Change and Foresty),
se convierte en una amenaza al PK.
14
Discurso de Nicaragua, en representación del SICA, en la apertura de la COP 18, en Doha, Qatar, el 26 de
noviembre, del año 2012.
15
Para lograr el objetivo de las reducciones se han desarrollado tres
instrumentos, denominados mecanismos de flexibilidad de Kioto, basados en el
mercado: comercio de emisiones, mecanismo de desarrollo limpio e
implementación conjunta. El Mecanismo de Desarrollo Limpio, MDL, es el más
vinculado al interés de Nicaragua. A través de este los países industrializados
pueden comprar reducción de emisiones, derivados de proyectos de inversión
en países en desarrollo.
Mecanismo de Desarrollo Limpio, MDL
Es un mecanismo de reducción de emisiones. MDL permite a los países
desarrollados (Anexo I) que tienen capacidad técnica/financiera de implementar
proyectos en territorio de países en desarrollo (No Anexo I), que reduzcan GEI
y que generan CER15 (Certificados de Reducción de Emisiones), los cuales
pueden ser utilizados por los países ricos para cumplir con sus compromisos
en términos de reducción de emisiones ante la CMNUCC. Las discusiones
sobre los aspectos técnicos de MDL, comenzaron posterior a Kioto COP 3 y
tuvieron avances significativos hasta en la COP 8, Nueva Delhi, en 2002.
En Nicaragua existe una Oficina Nacional de Desarrollo Limpio, ONDL, creada
en el año 2002 y subordinada a las estructuras de MARENA. Aquí se le da
seguimiento a los proyectos de inversión MDL que se ejecutan en el país. Gran
parte de estos son en el área de energía renovable. Hasta el año 2011 habían
registrados16 oficialmente 5 proyectos:





Proyecto Geotérmico San Jacinto Tizate;
Proyecto Monte Rosa de cogeneración de bagazo;
Vinaza Proyecto de Tratamiento Anaeróbico;
Amayo 40 MW Wind Power Project y
Proyecto de Reforestación Sur de Nicaragua
Al concluir el PC1 hay evidencias que las metas de Kioto no han sido
suficientes ante el aumento de las emisiones globales en el mundo. Lo cual se
atribuye a la no ratificación de grandes emisores como EEUU, al drástico
crecimiento de las grandes economías emergente como China e India y al
incumplimiento de algunos países con sus compromisos. Desde la COP 13 en
Bali, 2007, hay un esfuerzo de involucrar a países emergentes y en desarrollo
en los objetivos de mitigación a mediano y largo plazo. En el siguiente punto
ampliamos sobre esto.
b) La otra forma de reducir emisiones es por la vía de la protección de los
bosques por medio de la iniciativa REDD, REDD+.
REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación)
15
Un CER es equivalente a evitar una tonelada de emisiones de CO2.
16
http://www.confidencial.com.ni/articulo/4309
16
Este concepto tiene notoriedad después que sale a luz el Informe Stern. Este
estudio menciona, que el 20% de las emisiones globales provienen de la
destrucción de bosques por deforestación17 y degradación en el mundo. Esto lo
ha reconocido el IPCC. Es conocido, también, que en gran parte de países en
desarrollo miles de hectáreas de bosque tropicales húmedos desaparecen y
son substituidas por el impulso de actividades económicas como palma
africana, ganadería extensiva, biocombustible, etc. Entonces, la idea básica,
de una manera sencilla, es que los países ricos e industriales pagan a los
gobiernos y actores locales de países “en desarrollo” por el servicio de proteger
y mantener los bosques en pie a fin de disminuir la deforestación, y de esta
manera, se contribuye con la reducción de las emisiones.
Para concretar y agilizar la idea se han venido dando pasos concretos dentro y
fuera de la Convención. En la COP 11 en Montreal 2015, Costa Rica y Papúa
Nueva Guinea propusieron que los países que conserven los bosques sean
compensados. Y en la cumbre del G8, en el año 2007, en Heiligendamm,
Alemania, a iniciativa de este país se crea el Forest Carbon Partnership Facility
– FCPF, con el objeto de crear condiciones para incorporar REDD, como tema
de las negociaciones internacionales del clima.
Es así que el término REDD aparece en las negociaciones por primera vez en
la COP 13 en Bali, en el año 2007, y donde hay un esfuerzo político de
involucrar a países emergentes y en desarrollo en los objetivos de mitigación
de mediano y largo plazo. En la COP 9 en Milán se avanza en desarrollo de
modalidades y procedimiento para incluir forestación y reforestación en MDL. Y
en Cancún COP 16, el tema de REDD y de protección de los bosques fue un
tema central. Y se discutió como financiarlo sobre la base de dos opciones: en
forma de Certificados - CO2, basados en el mercado de reducción de
emisiones o crear un fondo en que los países industrializados aportan capital.
Hay países como Noruega, Dinamarca y España que ya aportan al FondoREDD del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas, PNUD, que desarrolla
proyectos pilotos. Bajo esta línea nace también el Programa Regional
REDD/CCAD-GIZ, denominado “Mecanismo de Compensación y Proyectos
Piloto en la región Centroamericana y República Dominicana”, producto de un
acuerdo suscrito en 2010 entre CCAD y la cooperación alemana, GIZ, el cual
debe cumplir con los estándares internacionales del mercado de carbono.
En la COP 19 en Varsovia hubo pasos importantes en este tema, por un lado
se avanzó en la construcción de un marco técnico metodológico relacionado a
deforestación y otras prácticas forestales emisoras de GEI y condiciones para
acceder a financiamiento, y por otro lado Noruega, Inglaterra y EEUU
17
De la ciencia de la Biología se sabe que los árboles, en el sistema climático, tienen la importante función de
almacenar carbono, este se libera a la atmosfera si estos son cortados y quemados, teniendo como consecuencia el
calentamiento de la tierra.
17
prometieron un total de 280 millones de dólares para financiamiento de
REDD+.
En relación al tema de forestación Nicaragua presentó en Varsovia la iniciativa
del Gran Canal Interoceánico como un proyecto verde, Paul Oquist18,
Secretario de la Presidencia para Políticas Públicas, afirmó que “el proyecto es
más que un canal, es un proyecto cuya viabilidad depende del agua, la
reforestación masiva y el manejo de la cuenca. Es necesario detener la frontera
agrícola, la sedimentación del lago de Nicaragua, integrar el manejo de la
cuenca con programas de reforestación, brindar fortalecimiento a las áreas
protegidas y cuidar de la biodiversidad”. Aunque recientemente Telémaco
Talavera, vocero del Gran Canal, ante el gremio sindical afirmaba que la lógica
de esta mega obra es “el crecimiento económico para generar empleo y reducir
la pobreza”, una posición que el mismo Oquist también mantenía, anunciando
tasas de crecimiento del PIB de hasta de 10% anual.
El gran desafío de esta mega obra parece ser de índole ecológica.
Organizaciones ambientalistas y científicos independientes ponen en duda
dicha obra como proyecto verde y señalan los altos riesgos ambientales para la
mayor reserva de agua dulce de la región: daño de propiedades químicas del
agua, por vertido de petróleo de los barcos, sería un problema para especies
por la destrucción del hábitat y para población que consume agua del lago.
Asimismo, advierten que la reducción de la migración de especies afectaría la
conectividad biológica que existe entre los distintos ecosistemas. Hasta hoy no
se conocen los resultados del estudio de impacto ambiental en ejecución que
nos indiquen las consecuencias ambientales y las medidas de mitigación.
No está muy clara la posición oficial del gobierno de Nicaragua, en cuanto a las
opciones de financiamiento REDD, en un inicio parece que se inclinaba hacia
los Certificados de Carbono en el mercado, pero con la reacción de la sociedad
civil19 sobre los riesgos que implicaba, ha tratado de no posicionarse de
manera explícita. Pero, hay hechos que indican su orientación, en cierta forma,
hacia el mercado de carbono: el área de REDD se encuentra bajo la estructura
de la Oficina Nacional de Desarrollo Limpio, la cual es un mecanismo basado
en el mercado. Y lo otro es su asociación con FCPF (ver más abajo), asociada
al Banco Mundial, institución que claramente favorece lógicas de mercado.
Otro problema, no claro en el debate, es el tema de las comunidades
indígenas, pues REDD se diseñó sin tomar en cuenta a este actor importante
que vive y depende del bosque. Nadie sabe si ellos van a estar de acuerdo con
los reglamentos que se están creando para la protección de los bosques. Y
cómo los puede afectar o beneficiar las políticas, programas y proyectos que
implementen los gobiernos, ONG´s y empresas privadas.
18
Oquist vende Canal como proyecto verde. www.laprensa.com.ni/2013/.../170695.
19
Nicaragua frente al cambio climático. El Observador Económico, 16 de noviembre 2009.
18
Entonces, dada las características forestales del país y las altas tasas de
deforestación anuales en los bosques húmedos de la Costa Caribe, este tema
de la protección de los bosques se vuelve relevante y debería ser de gran
interés para el gobierno central y local, las comunidades indígenas y otros
actores del agro (campesinos, ganaderos alrededor de áreas boscosas),
vinculados al acceso de las principales zonas boscosas. A nivel institucional, en
el organigrama de la Dirección de Cambio Climático del MARENA, existe un
área especializada en REDD, subordinada a su vez a las Oficina Nacional de
Desarrollo Limpio.
B. Adaptación
El término adaptación surgió por la necesidad de enfrentar los efectos adversos
del cambio climático. Ya desde la constitución de CMNUCC en 1992 se hacía
mención y tres años más tarde, después de la entrada en vigencia, las Partes
se comprometían a dar pasos para favorecer la adaptación al cambio climático.
Se estableció, asimismo, que los países industrializados apoyarían a los países
en desarrollo. En las negociaciones internacionales hay consenso en que los
países en desarrollo -con menos responsabilidad en el calentamiento globalson los que están menos preparados para las consecuencias que se derivan
del impacto negativo del cambio climático. Y dentro de estos hay algunos que
son más vulnerables que otros.
En Centroamérica, países como Honduras y Nicaragua están clasificados
dentro de esta categoría. El Presidente Daniel Ortega20 junto con Jefes de
Estado del SICA en 2012 y de cara a la COP 18, en Doha, Qatar, reiteraron
que “los más afectados por los estragos del cambio climático son los países de
la región. Entonces, las prioridades son trabajar los sistemas de adaptación”.
En esa misma línea la Ministra del Ambiente y Recursos Naturales, Juana
Argeñal, un poco más precisa, señala que “buscarán que la región sea tratada
como una de las zonas más amenazadas por el cambio climático para tener
acceso prioritario a tecnología y fondos que permitan la adaptación”.
Durante el transcurso de la evolución de las COP´s se han tomado diversas
decisiones que apuntan a reafirmar los compromisos del norte hacia el sur:




medidas de evaluación de vulnerabilidad y de consecuencias del cambio
climático;
construcción de capacidades,
formación de consciencia,
transferencia de tecnología y conocimiento.
Adicionalmente se han creado una serie de programas de trabajo, grupos de
expertos y fondos para la adaptación al cambio climático. Ante la exigencia de
20
http://www.laprensa.com.ni/2012/11/22/ambito/224791
19
los países en desarrollo por mayor coherencia de las medidas, en el año 2010
surgió el Comité de Adaptación, que acompañará los esfuerzos de los Estados
en el tema.
Las medidas adoptadas y los mecanismos creados estimularon a nivel regional
y nacional estrategias regionales y nacionales, orientadas a combatir el cambio
climático. A nivel de Centroamérica, por ejemplo, se elaboró la Estrategia
Regional de Cambio Climático. En países, considerados como los más menos
desarrollados, disponen de National Adaptation Programmes of Action, NAPAs,
enfocados a necesidades de adaptación, oportunas, directas y urgentes. Y
sobre la base de los “Acuerdos de Cancún”, COP 16, se desarrollan planes
nacionales de adaptación (National Adaptation Plan, NAP), con una perspectiva
de más largo plazo.
A nivel nacional, en el año 2010, salió a luz pública la Estrategia Nacional
Ambiental y del Cambio Climático, ENACC. Esta propone un Plan de Acción a
cinco años, 2010-2015 y cinco lineamientos: educación ambiental para la vida;
defensa y protección ambiental y de los recursos naturales; conservación,
recuperación, captación y cosecha de fuentes de agua; mitigación, adaptación
y gestión de riesgo ante el cambio climático y manejo sostenible de la tierra.
En resumen, por un lado, hay mucho avance a nivel internacional en cuanto a
la institucionalización del tema de adaptación, a nivel nacional hay cierto
avance en acciones del gobierno con apoyo de la comunidad internacional y
también en la sociedad civil hay un proceso de diálogo entre las
organizaciones. Sin embargo, hace falta mucho por hacer para
institucionalizarlo en la sociedad. Por otro lado, la adaptación tiene su costo,
por lo que el tema del financiamiento se vuelve crucial.
C. Financiamiento
En el contexto de la política internacional del clima se ha despertado mucha
expectativa en los países en desarrollo, por un gran flujo de medios financieros
de parte de países desarrollados, para el financiamiento de medidas de
mitigación y adaptación.
En el Plan de Acción de Bali (2007), donde se definió la ruta de negociación
hasta 2009 en Copenhague (COP 9), los países industrializados prometieron
un mejor acceso a un financiamiento apropiado, previsible y sostenible para la
protección del clima y adaptación en países en desarrollo, además,
proporcionar nuevos y adicionales medios financieros. Antes de la Conferencia
de Copenhague, las Partes y otras organizaciones (Institutos de investigación,
ONG) plantearon diferentes propuestas, más o menos de acuerdo a esos
criterios. No obstante, los negociadores en la COP 9 no llegaron a un
consenso, así que no fue posible llegar a decisiones claras con respecto a los
criterios financieros de Bali.
20
Sin embargo, en el “Acuerdo de Copenhague” 2009, no ratificado por las Partes
y considerado más bien como una declaración política, se encuentran las
siguientes promesas, respecto al financiamiento del clima:
-entre 2010 y 2012 los países industriales pondrán a la disposición fondos
nuevos y adicionales por la cantidad de 30 mil millones de dólares para
mitigación y adaptación en países en desarrollo, el conocido fast-start finance
(o financiamiento de arranque rápido);
- a partir de 2020 los flujos financieros anuales para medidas de mitigación
alcanzarán los 100 mil millones de dólares, provenientes de diversas fuentes
(pública, privada, bi -y multilateral, incluyendo nuevos instrumentos
financieros);
-nuevos fondos multilaterales se pondrán a disposición para adaptación
Hay varios temas de negociación relacionados al financiamiento para el cambio
climático, pero al final todos se relacionan con dos temas principales: la
movilización de los montos necesarios de los recursos financieros y el control
institucional del suministro y asignación de los mismos. En ese sentido hay
diversos mecanismos financieros que se han venido creando fuera y dentro del
marco de las Conferencias de las Partes. A continuación algunos mecanismos
relevantes para el país:
A través de GEF (Global Environment Facility), por sus siglas en inglés), uno
de los mayores financiadores del mundo de proyectos de medio ambiente, los
fondos para la protección del clima se convirtieron en un momento como de
moda. En la Conferencia de las Partes en Bonn II y en Marrakech, en 2001, se
crearon varios nuevos fondos asociados a este mecanismo: 1) Fondo para
países más menos desarrollados, para financiar elaboración de planes
nacionales de adaptación al cambio climático; 2) Fondo Especial para el Clima
para financiamiento de actividades de adaptación, Transferencia Tecnológica y
diversificación de economías en países vulnerables; 3) Fondo para Tecnología
Limpia; y 4) Fondo Estratégico del Clima. Al 2009, todos esos fondos sólo
habían recibido una porción de lo prometido.
En Nicaragua, el Banco Mundial aportó, en el año 2011, la cantidad de 11
millones de dólares, provenientes de los fondos GEF, 45% de los fondos eran
para las consecuencias del impacto del huracán Félix en la RAAN. Y por
medio del PNUD se vienen financiando una serie de proyectos desde los años
noventa.
FCPF21 (Forest Carbon Parnertship Facility), programa multilateral que está
asociado al Banco Mundial como ente fiduciario como proveedor de fondos y
apoyo técnico para países REDD. En lo particular, apoya los esfuerzos
21
Ver http://www.forestcarbonpartnership.org/fcp/
21
nacionales con medios financieros y técnicos para la preparación de
propuestas para REDD, experiencias pilotos REDD. Por ahora ha recibido de
Alemania 54 millones de Euros. En apoyo a esta misma línea, surgió la
Asociación REDD+, con 58 países industrializados y en desarrollo, constituida,
en mayo 2010, en Oslo22, como una asociación global, y su objetivo es actuar
de una manera “efectiva, transparente, rápida y coordinada” en la
implementación de REDD. Al final de 2010 se habla de más de 12
contribuyentes fuertes asociados (además de Alemania están Francia, Japón,
Reino Unido, EEUU, etc.) y con financiamiento de 4 mil millones de dólares.
Con el Protocolo de Kioto (1997) se crea el Fondo de Adaptación para
financiar proyectos y programas de adaptación en países en desarrollo. En
2008 COP 14 en Poznan se acuerda conferir capacidad legal a la Junta y sus
reglas se terminaron de definir hasta en el año 2009. Estos fondos se
diferencian de otros por el denominado financiamiento natura: recibe 2% de los
Certificados de Emisiones del MDL que sean vendibles en el mercado.
Actualmente, se maneja un fondo de 184 millones de dólares23, canalizados por
dos vías: Agencias Multinacionales y Agencias Nacionales. La mayor parte se
ha implementado por medio de agencias multilaterales. Nicaragua y Honduras,
únicos dos países de Centroamérica, están en la lista de 27 primeros países
que accedieron a recursos de esta instancia en 2010. A Nicaragua se le
aprobaron 5.5 millones de dólares. Esto nos indica que estas operaciones
financieras tienen correspondencia con el diagnóstico de presentar al país
como uno de los más vulnerables.
El Fondo Verde Climático. En Durban 2011, COP 17, con la definición del
diseño y forma de gobierno del Fondo Verde se dan pasos importantes para
establecer su capacidad de trabajo en 2012 y así iniciar operaciones. Este, que
tendrá como sede la República de Corea, se constituye con el objeto de apoyar
con financiamiento a los países emergentes y “en desarrollo” para que
implementen medidas de protección del clima y de adaptación.
El Fondo Verde será una parte del financiamiento internacional total para el
clima. Los países industrializados ya habían comprometido su palabra en
Cancún, COP 16, en movilizar bajo determinadas condiciones medios
financieros de fuentes privadas y públicas, con la meta de alcanzar 100 mil
millones de dólares anuales, a partir del año 2020. De dónde concretamente se
va movilizar el dinero para el fondo y bajo qué condiciones, es un tema de
discusión de los próximos años.
22BMZ.
23
Ready for REDD. Erfahrungen der deutschen Entwicklunszusammenarbeit mit REDD.
Ver en http://www.adaptation-fund.org
22
En un estudio financiero24, se dice, “observadores asumen que la mayor parte
del financiamiento de arranque rápido es en realidad Ayuda Oficial al Desarrollo
con una nueva etiqueta”. Es probable que se esté dando una superposición o
traslape de los presupuestos del clima con los de la cooperación al desarrollo y
que en un futuro previsible esta sea de gran alcance, generando cierta
confusión y tensiones en relación a los fondos nuevos y adicionales. Los países
en desarrollo han sido fuertes críticos sobre el financiamiento suministrado, al
respecto el delegado de Nicaragua, basado en los principios de Bali, expresaba
la preocupación del SICA hacia futuro, en la COP 18: “es preocupante el vacío
de financiamiento inmediato de 2012 a 2020. Exigimos a los países
desarrollados que cumplan sus promesas, compromisos y obligaciones, que
proporcionen la financiación necesaria……, de tal manera que sean nuevos,
adecuados, previsibles y adicionales a la ayuda oficial al desarrollo”. Así
mismo, las perspectivas a futuro parecen apuntar más a un crecimiento del
financiamiento de proyectos y programas REDD de mitigación.
En la COP 19 en Varsovia el FVC fue punto de tensión, los países en
desarrollo señalaron falta de progreso en el tema y demandaron la definición de
un Plan de financiamiento y la respuesta por parte de países desarrollados fue
poco clara, aduciendo la falta de un marco sólido, lo cual contribuyó a aumentar
las tensiones entre ambos bloques. Se acordó un diálogo bianual de ministros
sobre financiamiento25 climático de 2014 a 2020, y los países desarrollados
acordaron presentar un reporte bianual delineando sus estrategias para la
ampliación del financiamiento.
Para finalizar el tema de financiamiento, concluimos, los países industrializados
han creado expectativas de grandes fondos disponibles para financiamiento del
clima en el sur, pero en la realidad han llegado sólo en una proporción pequeña
en relación a lo prometido y esperado.
D. Desarrollo y Transferencia de Tecnología
Ante los desafíos que plantea el cambio climático la tecnología es clave para
transitar a un nuevo modelo de crecimiento, basado en economías bajas en
carbono. En el Plan de Acción de Bali (inciso d), reconociendo la importancia
del desarrollo y transferencia de tecnología para la implementación de medidas
de mitigación y adaptación, se decide considerar y examinar “mecanismos
eficaces y medios mejorados para suprimir los obstáculos a la ampliación de
desarrollo de tecnologías y su transferencia a países en desarrollo y
proporcionar incentivos financieros y de otra índole para promover su acceso”.
Más tarde en la COP 17, como parte del denominado “Paquete Durban”, se
estableció un Centro Tecnológico Climático y Redes para apoyar medidas de
24
Sterk W., Luhman H-J., Mersmann F., 2011. ¿Cuánto es 100 mil millones de dólares estadounidenses?.
Financiamiento para el cambio climático: entre suficiencia y contabilidad creativa. Policy Paper 15, Friedrich Ebert
Stiftung. Proyecto Regional de Energía y Clima.
25
http://www.c2es.org/international/negotiations/COP-19/Summary
23
adaptación, por medio de la expansión de tecnologías amigables con el medio
ambiente.
En términos generales, se puede decir, que hasta hoy ese resultado
“ambicioso” en cuanto a la ampliación masiva de tecnología que se esperaba
en Bali, en la práctica no se ha dado, y las negociaciones están estancadas,
debido a intereses encontrados entre países industrializados y países
emergentes y en desarrollo. El principal punto de la disputa es el tema de las
patentes o los derechos de propiedad intelectual (Intellectual Property Rights).
No obstante, cuando se introduce la dimensión de oportunidad, dentro de este
proceso de formación de las políticas internacionales del clima, uno encuentra
condiciones en algunos sectores con posibilidades de una relación Win-Win
(ganar-ganar) que beneficia tanto al norte como al sur. Creo que es el caso de
Nicaragua en el sector energético, que en el marco del MDL, ha incursionado
fuertemente en la tecnología para la producción de energía limpia. Se estima
que actualmente el 50 % del consumo total de energía del país proviene de
recursos renovables, lo cual representa un cambio importante en la matriz
energética. Un estudio del Fondo Multilateral de Inversiones del BID ubica al
país en segundo lugar frente a 26 países de Latinoamérica y el Caribe. Desde
2006 a 2011 se han invertido 1,135 millones de dólares en la modalidad de
Inversión Extranjera Directa. Aunque hay que decir que esta tecnología va más
en la línea de mitigación.
E. Pérdidas y daños
El cambio climático ha aumentado la frecuencia y la intensidad de eventos
extremos (huracanes, inundaciones, sequías, etc.), los países en desarrollo
más vulnerables y pequeños Estados islas son los más afectados por las
pérdidas y daños, por lo que vienen haciendo presión para que se le preste una
mayor atención. Y mientras menos se haga en mitigación y adaptación la
presión tiende a aumentar. En la COP 18 en Doha las partes decidieron que
en la COP 19 en Varsovia se abordaría este tema y buscaría un arreglo
institucional. La entrada del tifón Hayan en Filipinas, unos días antes de la
COP 19, aumentó los ánimos y la relevancia del tema para los países en
desarrollo.
En este contexto, las negociaciones alrededor de este tema en Varsovia
generaron mucha controversia, los países en desarrollo exigían una nueva
estructura institucional en el marco de la Convención del Clima la ONU. Por su
lado, los países desarrollados y particularmente EEUU argumentan que esto se
puede abordar desde la perspectiva de acciones de adaptación, contempladas
en el ya existente Marco de Adaptación de Cancún. Para países vulnerables
era crucial que se crearan fondos independientes de adaptación, por tratarse
de una situación distinta y que adaptación no cubre todo lo que se refiere a
pérdidas y daños. Al final se logró cierto compromiso con el “Mecanismo
24
Internacional de Varsovia” que sí le da cierto lugar al tema dentro de las
negociaciones, pero sin el rango institucional que se demandaba. Y queda
claro que esta área debe ser fortalecida en el mediano y largo plazo.
III.
Papel de organizaciones ambientalistas y de la Sociedad Civil en
las COP en que ha participado el Estado de Nicaragua.
Las COP son grandes eventos internacionales, con alrededor de 10, 000 a 15,
000 participantes. Las posibilidades de participación de la sociedad civil
(sindicatos, asociaciones industriales, grupos religiosos, comunidades
indígenas, instituciones científicas, ONG) son más amplias que en muchas
otras Conferencias de la ONU. Estas organizaciones participan con un status
de observador, lo cual significa que su derecho a la palabra en el plenario es en
gran medida limitado. Más allá de esto pueden gestionar módulos de
información, ofrecer eventos paralelos y hacer comunicaciones escritas sobre
diversas cuestiones. No obstante, muchas sesiones son reservadas solamente
para las delegaciones gubernamentales que son las que en consenso toman
las decisiones de los acuerdos y deciden el rumbo de las negociaciones.
En el caso de Nicaragua, la participación en las COP´s ha estado dominada
principalmente por las instancias gubernamentales (Ministerio del Ambiente,
MARENA; Secretaría de la Presidencia para Políticas Públicas), en parte por
las razones arriba señaladas.
El involucramiento de la sociedad civil26, directamente en las Conferencia de
las Partes, es débil y tiene su propia dinámica, independiente de los cauces
gubernamentales. El nivel de participación entre las organizaciones es diferente
y su número se reduce a unas pocas organizaciones. Hay tres factores que
influyen en el accionar de estas organizaciones: primero, por parte del gobierno
no se promueven suficientes espacios de interlocución con la Sociedad Civil
que opera de manera independiente y fuera de las bases políticas del gobierno;
segundo, la accesibilidad de los lugares de este tipo de eventos
internacionales, la mayoría de ellos se realizan en lugares distantes que
implican altos costos de participación (transporte, alimentación y alojamiento),
por lo que es de suponer que a lugares cercanos como por ejemplo México la
participación directa de las organizaciones de Nicaragua y Centroamérica sea
mayor que en Suráfrica; tercero, hay organizaciones que están más
involucradas en el tema y que tienen mayor capacidad de gestión de recursos.
A nivel nacional existen espacios de la sociedad civil como ANACC (Alianza
Nicaragüense ante el Cambio Climático) y la Mesa Nacional ante la Gestión del
Riesgo (MNGR) que promueven posiciones de diferentes organizaciones de la
26
Entrevista con Mónica López Baltodano y Carlos Méndez, Oficiales del Centro Humbolt, julio 2013.
25
sociedad civil (ONG´s, Universidades, Gremios, etc.) y buscan influir en las
políticas gubernamentales a distintos niveles (local, nacional, regional e
internacional). Estos espacios son liderados por organizaciones con un perfil
ambientalista.
Por lo general, a lo largo de las negociaciones las posiciones de estas
organizaciones civiles se han enfocado principalmente en pedir el
reconocimiento de la región como altamente vulnerable; la exigencia a los
países industrializados de metas ambiciosas de reducción de emisiones y su
cumplimiento de sus compromisos de financiamiento y de transferencia
tecnológica; así como, el rechazo a medidas de mitigación basadas en los
mecanismos del mercado de carbono (REDD+, biocombustible, por ejemplo) y
en tecnologías como la fracturación hidráulica (conocida con el término en
ingles fracking), poco amigable con el medio ambiente.
Por primera vez, en la historia de las COP´s, estas organizaciones se retiraron
en protesta a la COP 19 en Varsovia 2013, probablemente esto fue producto de
frustraciones acumuladas (sentimiento de descredito y desconfianza en el
proceso de negociación, ausencia de ambición y compromiso de los países).
El papel del país anfitrión en la organización del evento fue la gota que rebasó
el vaso: discurso del representante polaco poco consecuente con el medio
ambiente. Paralelo a la Conferencia sobre Cambio Climático realizó el
encuentro de la industria del carbón alrededor de la Cumbre del Clima y el
Carbón; durante el evento Marcin Korolec, representante del gobierno polaco y
Presidente de la conferencia, fue destituido de su cargo como Ministro del
Medio Ambiente.
También, hay organizaciones de la sociedad civil relacionadas al tema de
cambio climático con distintas experiencias de trabajo a nivel local, pero que no
están vinculadas directamente a este proceso de negociaciones
internacionales. Algunas tienen buenas relaciones con instancias del Estado,
como por ejemplo, FONARE (FORO NACIONAL DE RECICLAJE) que se
desempeña en el tema del reciclaje y que este año organiza el III Foro
Nacional de Reciclaje. Otras con mayor capacidad técnica y con contactos con
organismos internacionales, como el Instituto Nitlapan, integrado a la
Universidad Centroamericana, UCA, ejecutan proyectos de investigación y
desarrollo asociados al cambio del clima. En el sector de Micro-financieras,
uno de los más consolidados en la región encontramos instituciones como el
FDL (Fondo de Desarrollo Local) que desarrollan productos financieros
novedosos, asociados al crédito verde en el sector agropecuario y en particular
ganadería, un sector productivo muy sensible ante temas de medio ambiente.
FUNDENIC especializada en proyectos y programas ambientales (Reserva
Natura, Campaña “Yo no tiro basura”, Eco- empresa); La FENACOOP
(Federación Nacional de Cooperativas), que trabaja el tema de agroecología
26
con sectores cooperados del sector agropecuario. El sector de la empresa
privada centrado en el tema de la economía, con gran responsabilidad ante el
tema ambiental y del cambio del clima, abordan el tema desde la perspectiva
de la Responsabilidad Social Empresarial.
En resumen, en el país existe una amplia gama de las organizaciones de la
sociedad civil que están trabajando en distintas áreas y temáticas, relacionadas
al cambio climático y desarrollo sostenible, pero su experiencia y resultados
acumulados no son capitalizados por el gobierno. De tal manera que tienen
poca o nula incidencia en los asuntos de políticas nacionales y regionales, lo
cual debilita la capacidad del país/región para enfrentar los desafíos de
adaptación al cambio climático y su posición en las negociaciones
internacionales.
IV.
Mecanismos que Nicaragua aprovecha para preparar y construir
posiciones comunes de cara a las Conferencias de las Partes,
tanto a nivel extra regional como a través de las instancias del
Sistema de la Integración Centroamericana.
Todos los países de la región son parte de la CMNUCC, y desde 1995 han
venido participando en los procesos de negociación en las Conferencias de las
Partes. Cada país ha venido realizando esfuerzos de manera independiente
para establecer políticas y estrategias de acuerdo a las prioridades nacionales.
Simultáneamente, los países miembros del SICA han venido dando pasos y
creando mecanismos que fortalecen y consolidan los esfuerzos de integración
para enfrentar los retos del cambio climático. Por ejemplo, en 1993 el Convenio
Regional sobre Cambio Climático suscrito por Ministros de Relaciones
Exteriores de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panamá. En 1999 la región adopta el Marco Estratégico para la Reducción de
las Vulnerabilidades y el Impacto de los Desastres.
En el marco del Sistema de Integración Centroamericana, SICA, existen dos
importantes mecanismos donde se preparan las negociaciones de cara a las
Conferencias de las Partes, estos son La Reunión de Presidentes del SICA y
la Comisión de Medio Ambiente y Desarrollo, CCAD.
Reunión de Presidentes y Jefes de Estado del SICA
Es la máxima autoridad del SICA y se reúne de forma ordinaria cada seis
meses.
En la XXX Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en
Belice en 2007, y en relación a cambio climático se estableció organizar la
Cumbre de Cambio Climático y Medio Ambiente, celebrada en mayo de 2008
en San Pedro Sula, Honduras. De aquí surgió la conocida “Declaración de San
27
Pedro de Sula”, la cual le dio un gran impulso al desarrollo de políticas y
estrategias regionales, aprobando el documento sobre “Lineamientos de la
Estrategia Regional de Cambio Climático”, y acordando incorporar el Cambio
Climático como tema transversal y de alta prioridad en los planes nacionales de
desarrollo y en los planes estratégicos y operativos de las instituciones
gubernamentales de cada uno de los países.
Los jefes de Estado y de gobierno de los Países del Sistema de la Integración
Centroamericana, SICA, en la XXXVII Reunión en San Salvador, del 22 de julio
de 2011 definieron al cambio climático entre las prioridades regionales,
acordando:
-concentrar esfuerzos y acciones a nivel nacional, regional e internacional en el
ámbito de la Gestión Integral de Riesgos de Desastres y el Cambio Climático,
en el marco de los instrumentos regionales e internacionales existentes;
-adoptar posiciones regionales en foros y negociaciones internacionales,
impulsando el principio de responsabilidad común, pero diferenciada, a efecto
de que los países que más inciden en el calentamiento global y el cambio
climático aporten fondos nuevos, adicionales y de acceso directo, que
coadyuven a las necesidades de adaptación y a los esfuerzos voluntarios de
mitigación al cambio climático de la región.
La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, CCAD
La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) conformada
por el Consejo de Ministros de Ambiente ha organizado la I y II Reunión de
Negociadores de Cambio Climático entre países del SICA. La primera27, bajo la
presidencia pro témpore del SICA por Nicaragua, fue celebrada el 12 y 13 de
mayo del año 2009 en León. La agenda se centró en la temática del Plan de
Bali, y, se buscaba de forma unida y consensuada una propuesta más fuerte y
coordinada en las distintas reuniones en la ruta hacia la COP 15, en
Copenhague. La segunda realizada el 3 de noviembre 2011 en San Salvador
de cara a la COP 17, en Durban, Suráfrica. Para el SICA era crucial en esta
Conferencia poner en marcha el Fondo Verde del Clima y avanzar en
negociación de mecanismos para hacer frente a pérdidas y daños asociados al
Cambio Climático.
La CCAD, también, asumió el mandato de la Reunión de Presidentes para el
diseño, elaboración y conclusión de la Estrategia Regional de Cambio
Climático, a efecto de contar para las negociaciones de COP 16 con un
instrumento de políticas centradas en mitigación y adaptación.
27
Está fue apoyada por la Agencia Española de Cooperación Internacional
.http://www.aecid.es/es/noticias/2009/05 Mayo2009_05_14_nicaragua_medio_ambiente.html
al
Desarrollo
28
No obstante, a pesar del gran esfuerzo de la región por consolidar posiciones
comunes entre los miembros del SICA, no se conoce ninguna iniciativa que
haya sido canalizada como bloque en las negociaciones de las COP´s.
Asimismo, ningún país centroamericano ha tenido notoriedad en los procesos
de construcción de propuestas en el marco de las negociaciones de la
Convención. Los países de la región se han adherido a propuestas de
determinadas coaliciones o grandes bloques de países.
En el ámbito extra regional Nicaragua se alinea con otros dos grupos
negociadores: a) el G 77 + China conformado por países en desarrollo y países
emergentes como Argentina, India, Brasil y la misma China. El país que ocupa
la presidencia en Nueva York (rota cada año) habla con frecuencia en nombre
del grupo en su conjunto, pero; dado que es un conglomerado heterogéneo con
intereses diversos en materia del cambio climático, los países también
intervienen en los debates de forma individual. Este Grupo se convirtió en pieza
clave en las negociaciones del acuerdo final de la Hoja de Ruta de Balí en la
COP 13; b) y la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(ALBA), donde están Bolivia, Ecuador, Cuba, Nicaragua y Venezuela, todos
son también partes del G 77. En este grupo el país con más iniciativa ha sido
Bolivia que después del fracaso de Copenhague organizó la Conferencia de los
Pueblos en Cochabamba.
En conclusión, las acciones de los países del SICA como bloque ha servido
para acercar posiciones y compartir estrategias dentro de las instituciones
gubernamentales de la región, pero todo este esfuerzo se evapora en parte en
el camino de las negociaciones internacionales y de los grandes grupos
negociadores como el G 77 + China, grupo ALBA y más recientemente el grupo
formado en COP 18, Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe,
AILAC (Colombia, Chile, Perú, Guatemala, Costa Rica y Panamá).
Para la Red SUSWATCH28 los países del SICA "logran ponerse de acuerdo en
discursos de cierre y apertura como mero gestos diplomáticos…….que no
exponen una verdadera articulación entre países”.
V.
Análisis de las posiciones y recomendaciones orientadas a la
construcción de una posición regional común en agenda del
cambio climático.
Las negociaciones internacionales han sido un proceso de avance lento con
sube y baja en alcanzar un acuerdo global capaz de enfrentar los cambios del
clima. A partir del Protocolo de Kioto (PK) que definió una política universal
que establecía compromisos de reducción de emisiones a países desarrollados
(Anexo I) comenzó un big bang en las negociaciones. Sólo unos países
28
Red SUSWATCH, 2014. Balance COP19/MOP9 2014. Observatorio de la Sostenibilidad. Red
Latinoamericana.
29
cumplieron sus compromisos y otros como Japón, Rusia, etc. abandonaron el
proceso en el segundo periodo. Esto tuvo como consecuencia por un lado, una
pobre participación de países en el marco del PK y por otro lado, aumentó las
tensiones entre ambos bloques que polarizó el debate entre el norte
industrializado y el sur.
En este contexto surge el concepto de la justicia climática que orienta los
debates en los países en desarrollo, y tiene como base las grandes
disparidades que existen en el mundo en cuanto a la emisión de gases por
habitante. Esta corriente política impregna las discusiones de países como
India, muchos Estados africanos y algunos Estados latinoamericanos y del
caribe. Su argumentación ha estado enfocada, principalmente, al aspecto de la
responsabilidad histórica de los países industrializados en el calentamiento
global, de lo cual se derivan una serie de exigencias en cuanto al
financiamiento de medidas de mitigación y adaptación, así como pagos por
daños y pérdidas. Ese enfoque es denominado como reparto de carga.
Las palabras del canciller Samuel Santos29, en el Foro de Alto Nivel Corea –
Centroamérica, en Seúl del año 2009, nos indican que el país ha estado en esa
línea: “Nicaragua ratifica la declaración de la Séptima Cumbre del ALBA, que
define que los países desarrollados tienen una deuda climática en el marco de
una deuda ecológica más amplia con los países en desarrollo, por su
responsabilidad histórica de emisiones y por las acciones de adaptación que
estamos condenados a realizar a causa del calentamiento global que han
ocasionado”.
El manejo de la justicia climática, solo y exclusivamente en la dimensión de
repartición de la carga, vuelve el debate estrecho, aumenta la confrontación
entre los países del norte y el sur, y podría desbordar y poner en peligro el
curso de las negociaciones que han estado dominadas por la paralización y la
lentitud en el proceso de toma de decisiones.
La introducción de “la dimensión de riesgo” en la justicia climática abre una
nueva perspectiva que contrarresta la inacción en las negociaciones. Al poner
en la mesa de negociación el tema de la vulnerabilidad de los países se cambia
la percepción y la ponderación del problema. Para los países pobres de
Centroamérica, el enfoque político de reparto de carga, no es una prioridad en
el sentido de exigencias en el uso del espacio restante como vertedero; mucho
más importante en las negociación son la reducción de los riesgos del cambio
climático por medio de una reducción de las emisiones globales absolutas lo
más rápido posible así como el apoyo financiero y tecnológico para enfrentar
las consecuencias. Creo que el país y la región están dando pasos en esa
dirección. Esto lo podemos observar en las palabras del delegado de
Nicaragua, en representación del SICA, ante la COP 18: “la región se
29
http://www.elpueblopresidente.com/MEDIO-AMBIENTE/4984.html
30
encuentra entre una de las más vulnerables y afectadas por el cambio climático
y está sufriendo las consecuencias y el impacto cada vez mayor de los efectos
adversos que este conlleva”.
Por otro lado, esta dimensión de riesgo hay que darle su justo peso y no
concentrar todas las fuerzas en ella. Luchar por que internacionalmente se
reconozca a la región como una de las zonas más vulnerable para tener
acceso prioritario a fondos que permitan la adaptación tiene su lógica y puede
facilitar el acceso a recursos. Este término conlleva una connotación negativa
que fortalece la perspectiva actual de asociar a Centroamérica con pobreza,
violencia, inseguridad y problemas de gobernanza que no beneficia la creación
de una buena imagen y posicionamiento para el país y la región en su conjunto.
Otro enfoque a considerar en las negociaciones es la dimensión de oportunidad
que nos indica que en todo cambio hay ganadores y perdedores, y el cambio
climático no está exento de ello. Eso es válido para los estados, grupos
sociales, ramas industriales y empresarios. Bajo esta perspectiva, el país y
otros Estados de la región han salido ganando con el mecanismo MDL, al
atraer el desarrollo de importantes inversiones en tecnología limpia en la
producción de la energía renovable.
Además, puede ser un buen espacio y momento para elevar el perfil de una
región rica que cuenta con un patrimonio natural (una de las más ricas en
biodiversidad del mundo e integradas en el Corredor Mesoamericano) y cultural
asociado a culturas precolombinas (maya, nahualt, misquito, garifona,
mayagna). Y que como región estamos comprometidos a actuar
responsablemente en el conjunto de la colectividad de los países para su
protección, conservación y desarrollo.
A nivel de la sociedad civil, también hay chances de avanzar en formas de
integración. En cada país existen experiencias acumuladas en distintos ámbitos
que hay que promover su socialización por medio de encuentros regionales de
las organizaciones sociales. Y de esta manera, fortalecer la capacidad de
incidir en la formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos. Una
condición necesaria para la participación activa de un país/región en la nueva
realidad internacional es la del desarrollo de su capacidad para el
aprovechamiento de las múltiples opciones u oportunidades que puedan surgir.
Además, la participación de los distintos actores cohesiona socialmente y le da
mayor legitimidad ante la comunidad internacional.
A decir verdad, debemos apostar por un enfoque de justicia climática veraz,
pero al mismo tiempo diferenciado, considerando las particularidades de la
región, lo cual nos plantea el gran desafío: actuar como bloque en las
negociaciones internacionales con propuestas que sean justas en el sentido de
todas las tres dimensiones.
31
VI.
Nueva perspectiva de negociaciones: la ruta de Durban a París
En la COP 17 se establece la Plataforma de Durban, con la cual se inicia una
nueva ronda de negociación que culminaría con la suscripción en París 2015
de un nuevo acuerdo global, aplicable a todas las partes, que tiene fuerza legal
y se rige bajo las normas multilaterales de la convención; este entraría en
vigencia a partir del 2020. A partir de aquí se abre una nueva perspectiva que
trata de evitar la estricta diferenciación entre países desarrollados (Anexo I) y
en desarrollo (Anexo II), que se dio con el Protocolo de Kioto y puede llevar a
las partes a una respuesta más amplia y efectiva.
En Varsovia COP 19 la principal expectativa era que se avanzara rumbo a la
consolidación del acuerdo en 2015. Para algunos analistas el resultado del
acuerdo logrado fue mínimo y poco detallado, asimismo reconocen la poca
capacidad de la actual arquitectura de la convención, basada en una división
del mundo entre el Norte y el Sur, para que la comunidad internacional logre un
acuerdo global30. No obstante, con el llamado a todas las partes en la COP 19
en Varsovia- de realizar consultas nacionales para definir la capacidad y la
ambición de cada país y presentar sus intenciones en cuanto a metas de
reducción de emisiones en el primer trimestre de 2015- se pone en evidencia
pasos encaminados al surgimiento de un nuevo enfoque en las negociaciones
que permiten a las partes mayor flexibilidad para definir sus propias
“contribuciones”.
Siguiendo con esta nueva perspectiva, en la cumbre del 23 de septiembre 2014
en Nueva York, convocada por el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon,
se creó un espacio político, en que cada país se compromete con una
propuesta de ¨acción transformadora¨, con vistas a preparar las condiciones
para la COP 20 de diciembre en Lima 2014. Aquí, las partes comenzarán a
definir el acuerdo global de París.
En el caso de Nicaragua, representada por el Vicepresidente Omar
Halleslevens, se hizo énfasis en la transformación de la matriz energética del
país del 25% en 2007 a 52% en 2013 en el uso de energías renovables31, y los
planes, bastante ambiciosos basados en el alto potencial del país, son alcanzar
74% en 2018 y 90% en 2020. Aunque no se mencionó para nada el tema de
los bosques y qué está haciendo el Estado para controlar la gran deforestación
que amenaza las grandes reservas de Bosawas e Indio Maíz.
La COP 20 a realizarse en Lima, Perú, un país amazónico con abundante selva
tropical, y en una región rica en recursos naturales, abre la posibilidad de poner
en agenda dos grandes cuestiones que están conectadas entre sí: primero, el
tema de la deforestación, los bosques y el cambio climático tomando en cuenta
30
31
Ana Toni, 2014. De Varsovia a Lima; en Capitalismo, clima y conflictos, Revista Nueva Sociedad (252).
La Prensa, 2014. Nicaragua ejemplo en energía renovable. 24 de septiembre 2014, Edición 27178.
32
los avances de Varsovia y segundo, una oportunidad para introducir en la
discusión el modelo de desarrollo de la región -basado históricamente en la
agro exportación de materias primas de bajo valor agregado y la exclusión- que
produce grandes desigualdades sociales y amenaza con el agotamiento de los
recursos naturales y la sostenibilidad económica, social y ambiental de la
región.
Desde las políticas de protección del clima, la expectativa de la COP 20 en
Lima es que se pueda consolidar una propuesta preliminar de acuerdo global
que sirva de base para su concreción en la COP 21 de París, 2015.
Hay ciertas señales que provienen de diferentes ámbitos del proceso mismo
que pueden estar fortaleciendo una nueva perspectiva que en parte disminuye
la drástica división Norte y Sur. Desde Durban, pasando por Varsovia, se
presentan ciertas pistas de un nuevo enfoque en las negociaciones que puede
ampliar la participación de los Estados en su compromiso con las políticas del
clima. En la Intersesional de Bonn de junio 2014 se observa cierto cambio en
los grandes emisores; la formación del Grupo de Trabajo EEUU-China sobre
Cambio Climático que conlleva un posible acercamiento y entendimiento entre
los dos grandes emisores de GEI y la cumbre reciente de Nueva York con las
propuestas de “acciones transformadoras” de los Estados nacionales. Todo
esto, entre otras cosas, puede estar apuntando en la dirección correcta.
Aunque, a decir verdad hacia el camino a París hay todavía importantes
obstáculos que remover, existen preguntas pendientes en que no tienen
respuestas claras: ¿Cómo se establece el carácter vinculante de los
compromisos?; ¿Qué clase de compromiso para la protección del clima deben
asumir determinados países que tienen mayor responsabilidad?; ¿Cómo los
compromisos se pueden hacer comparables?; ¿Cómo se asegura que la suma
de los compromisos no sobrepase la frontera del objetivo de 2 grados Celsius?.
Tal vez, ahora con el nuevo enfoque en desarrollo, se suavizan las posiciones y
en la COP 20 en Lima sale humo blanco.
VII.
Conclusiones
Cada vez hay mayor consenso entre la comunidad internacional que de
continuar con el actual modelo de desarrollo predominante -basado en una alta
economía de carbono- tendría consecuencias impredecibles. Desde la ciencia
se advierte de la urgencia de actuar en el corto plazo. De acuerdo al IPCC,
Stern (2009) la concentración de dióxido de carbono debe mantenerse por
debajo del rango 400 – 500 ppm (partes por millón), si se quiere lograr la meta
de los 2 grados Celsius de calentamiento global. Entre más nos movemos de
ese nivel, más alto son los riesgos de alcanzar el punto de inflexión en el
sistema climático, en que se disparen mecanismos irreversibles con daños
ambientales, imposibles de calcular.
33
Lo que está en discusión es qué y cómo hacemos la transición hacia un modelo
económico bajo en carbono y cómo enfrentamos las consecuencias del cambio
climático que ya son evidentes en el mundo y que afectan a las regiones más
pobres y vulnerables como Centroamérica.
Este es el fondo del duro, largo y complejo camino de las negociaciones
internacionales del clima -iniciado con la COP 1, en Berlín 1995 hasta llegar a
la COP 19, en Varsovia 2013- el cual presenta a la comunidad internacional un
gran desafío político. En términos más concretos, las grandes cuestiones que
continúan pautando las negociaciones de las COP son ¿Cuánto hace cada
parte para proteger el clima?; ¿Qué nivel de responsabilidad tiene cada país en
la reducción de emisiones?; ¿Cuánto apoyo financiero y técnico y bajo qué
condiciones se da a los países en desarrollo más vulnerables para que puedan
afrontar las medidas de mitigación y adaptación y los daños y pérdidas?;
¿Cómo los países en desarrollo fortalecen su capacidad institucional para
enfrentar los nuevos desafíos del cambio climático?
El Protocolo de Kioto COP 3 (1997) -basado en responsabilidades históricas
definió una política que dicta a los países del Norte industrializado (países
Anexo I) reducir sus emisiones- fue un cierto avance en materia de mitigación y
de institucionalidad, pero marcó una pauta en las negociaciones que mantiene
dominado el escenario de las COP´s, dando origen a una estricta división entre
el Norte y el Sur.
A pesar de ciertos avances en la institucionalidad, se afectó el desempeño
general del sistema multilateral para lograr consenso en torno a un acuerdo
global con metas ambiciosas de reducción de emisiones por las duras
posiciones encontradas. Ello ha contribuido en parte a una situación de
estancamiento: compromisos poco ambiciosos en mitigación, poca
participación de las partes, promesas de financiamiento que no se concretan y
aumento de la desconfianza en el sistema multilateral.
Para Centroamérica, calificada como altamente vulnerable, es urgente
concretar un acuerdo global amplio y ambicioso, por el aumento de los eventos
climáticos extremos que afectan a los más pobres. A nivel del SICA hay
esfuerzos de los gobiernos por coordinar posiciones de cara a las COP´s, se
conoce que los países actúan como una sola voz en los discursos de apertura
y de cierre en que expresan posiciones conjuntas, algunos se adhieren a
bloques extra regionales, como es el caso de Nicaragua al ALBA y de Costa
Rica a AILAC. Tampoco hay evidencia que como región se haya presentado
una propuesta concreta sobre adaptación, tema clave para reducir
vulnerabilidad.
En el caso de Nicaragua hay un reconocimiento internacional por su esfuerzo
en la transformación de su matriz energética, relacionada a mitigación, esto es
relevante a nivel del país que apunta a seguridad e independencia energética,
34
pero por su tamaño no significa gran cosa en su impacto en el calentamiento
global.
En Adaptación sólo se conocen unos pocos proyectos implementados por el
PNUD/MARENA y es probable que encontremos diversas experiencias en
marcha ejecutadas por organizaciones no gubernamentales, pero existe cierto
vacío de información en lo que se está haciendo. Sistematizar estas
experiencias puede ser de gran utilidad para extraer lecciones.
Por último, las negociaciones han estado dominadas por un debate centrado en
una unidad de análisis poco conveniente (norte y sur, países desarrollados y
países en desarrollo, viejos emisores vs nuevos emisores, sociedad civil vs
industria del carbón, sociedad civil vs gobiernos, mercado de carbono vs
Estado) que no ha significado grandes avances en un acuerdo global de
política del clima. No obstante, a pesar de importantes obstáculos que todavía
existen, hay elementos nuevos que pueden llevar a fortalecer una nueva
tendencia en las negociaciones.
Los Términos de Referencia de la Investigación fueron elaborados por Nehemías Obed López Carrión,
Coordinador de programas de la Fundación Friedrich Ebert en Nicaragua; quien además realizó la
corrección ortográfica y de estilo del presente documento.
35
VIII.
Bibliografía
Alianza Nicaragüense Ante el Cambio Climático (ANACC), 2012. Valoración y
Aportes de Alianza Nicaragüense ante el Cambio Climático a la propuesta del
Informe de Nicaragua 0.
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Centroamericana (SICA).
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Diagnóstico de las Capacidades Nacionales para el cumplimiento de los
Tratados Internacionales en Materia Ambiental
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Climático. Proyecto Energía y Clima de la Fundación Friedrich Ebert – FES.
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Desarrollo Humano actualizado 2012-2015.
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Herausforderungen. Berlin. Friedrich Ebert Stiftung.
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Acción 2010-2015.
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el Cambio Climático en el sector Agropecuario, Forestal y Pesca en Nicaragua.
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anunciada. Ecología Política, 22:45-56
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dólares estadounidenses? Financiamiento para el cambio climático: entre
suficiencia y contabilidad creativa. Policy Paper 15. Friedrich Ebert Stiftung.
Proyecto Regional de Energía y Clima.
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Capitalismo, clima y conflictos. Nueva Sociedad/ 252.
36
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ONDL/MARENA.
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López Baltodano M. Crisis Climática: El legado 20 años después de la Cumbre
para la Tierra. Suswatch.
Observatorio de la Sostenibilidad, 2011. Informe de evaluación nacional:
políticas, programas y estudios de casos sobre cambio climático en Nicaragua.
Borrador. SUSWATCH.
37
ANEXO I: Proyectos relacionados a cambio climático
Nombre
Fuente
de Monto
financiamiento
(dólares)
Protección y manejo de
la cuenca del Río Estero
Real
Enfoque territorial contra
cambio
climático
en
Región
de
Nueva
Segovia
Desarrollo
de
hidroelectricidad
a
pequeña escala para
usos productivos
Proyecto
de
recuperación
por
Huracán Félix en RAAN
Fondo
Adaptación
de 5,000,000
COSUDE
Cooperación Suiza 19,404,154
Cooperación
Noruega
GEF
Asociación
5,000,000
Internacional
de
Fomento-Banco
Mundial
Protección de fuentes de GEF
–
Banco 6,000,000
suministro de agua en 4 Mundial
municipalidades
piloto:
Juigalpa, Murra, San
Ramón y San Juan de
Limay
Promoción de Transporte GEF
62,000,000
Ambientalmente
Alcaldía
Sostenible
para BECIE
Managua
Inversión privada
Fuente: www.undp.org.ni/proyectos/2/57
Entidad
de
implementaci
ón
PNUD
PNUDMARENA
PNUD
Gobierno
Gobierno
PNUD
Alcaldía
38