PODER DE POLICÍA - Asesoría General de Gobierno

PODER DE POLICÍA
 COMPETENCIA
NACIONAL
Y
PROVINCIAL
EN
CONTROL
DE
ALIMENTOS.
DELIMITACIÓN
2736-14.201/96
Dictamen Nº 17.633 - 1
SECRETARÍA LETRADA I
I.-
Por
las
presentes
actuaciones
la
Dirección
de
Coordinación Normativa de ese Ministerio solicita opinión con relación a la
“…obligatoriedad o no, de exigir el Remito de Traslado para Masa Mozzarella
(RTMM) a un establecimiento lácteo habilitado por el SENASA…” atento que una
firma peticiona se provean dichos remitos argumentando haber cumplido con
los trámites necesarios ante la autoridad nacional.
II.- El Departamento Contralor de Industrias Lácteas informa
que la firma de referencia “…presentó Habilitación del SENASA para quesos
Pasta Dura, Pasta S/dura y Pasta Blanda y Nota solicitando entrega de remitos
de masa, ya que elabora masa en un ochenta por ciento (80%), la cual traslada a
otra fábrica de su propiedad de acuerdo a lo indicado por Acta Serie A Nº 9317
del inspector Zonal de este Ministerio. De acuerdo al Decreto Nº 1527 y a la
Resolución Nº 313 la masa debe circular acompañada por Remito obligatorio y la
provisión de los mismos se efectúan por este Departamento a Establecimientos
Habilitados para Elaboración de Masa, diferenciándose en A, B o C de acuerdo
sean Tambo-Fábrica, Elaborador o Depósito. Ante la insistencia del SENASA
sobre que no se exija la circulación con dichos remitos a los Establecimientos
Habilitados por el SENASA (en especial el de la Firma de autos, único con este
problema) invocando el Convenio entre Ministerio Asuntos Agrarios y SENASA
de 1993 y el Decreto Nacional Nº 815…”.
III.- Policía nacional y provincial: La temática obliga a realizar
algunas consideraciones previas.
a) Policía nacional: La coexistencia del Estado-Nación y de
los Estados-Provincias, dentro del régimen federal de gobierno, obliga a fijar el
radio de competencia en materia de policía, y para ello es menester recordar los
preceptos constitucionales sobre reserva y delegación de poderes. La Nación
ejerce sus potestades a través del extenso artículo 75 de la Constitución
Nacional, en que se enumeran las atribuciones del Congreso, con el aditamento
de la exclusiva competencia en materia de aduanas (artículo 9º), navegación
(artículo 26), tratados de paz y comercio (artículo 27), lo que se conjuga con el
artículo 126 (“...las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación”) y a los
que deben sumarse los artículos 10, 11 y 12, todos de la precitada Constitución.
De ello se deduce que la policía es nacional cuando así
resulta de una cláusula de la Constitución y solamente en ese caso, ya que
“...los poderes no delegados o reservados por las provincias, sin los cuales es
inconcebible el federalismo argentino, no pueden ser transferidos al gobierno de
la Nación en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en
Congreso General Constituyente” (Corte Suprema de la Nación, 9 de diciembre
de 1957, L.L. Tomo 89 página 616).
Aparte de la competencia nacional en razón de la materia, el
poder de policía está también a cargo de la Nación por razón del lugar, en los
territorios que no integran ninguna provincia.
b) Policía provincial: Reafirmando lo ya insinuado en el
acápite precedente, en nuestro régimen constitucional federativo el poder de
policía es, en principio, atributo del gobierno provincial, porque las provincias
conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal,
conforme al artículo 121, cuyo complemento se halla en la facultad de darse sus
propias instituciones y regirse por ellas (artículo 122).
De tal modo la Nación sólo puede ejercer el poder de policía
en el territorio de las provincias cuando ellas se lo hayan atribuido, directa o
indirectamente, en la Constitución Nacional.
Se erige así un valladar en salvaguarda de las autonomías
provinciales.
Las atribuciones que se conjugan para constituir lo que se
denomina “poder de policía”, y que regulan distintos aspectos de la sociedad
dentro del Estado constituido, son inherentes a los gobiernos que la misma
Constitución instituyó: la Nación y las Provincias, pero cada una en sus
respectivas esferas.
IV.- En el caso particular que motiva la consulta, resulta
menester formular las siguientes consideraciones:
1) El objeto del Convenio celebrado entre la provincia de
Buenos Aires y el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), de fecha 12
de abril de 1994, consiste en “…la fiscalización del cumplimiento de la
legislación
vigente
para
la
inscripción,
habilitación
y
fiscalización
de
establecimientos lácteos, y establecer pautas a fin de lograr un aprovechamiento
integral y coordinado de la capacidad técnica y administrativa de los servicios
de control…”.
En tal sentido se conviene que en establecimientos “…para
tráfico federal y provincial, la habilitación, inscripción y fiscalización estará a
cargo de la Provincia, actuando el SENASA en la supervisión de los mismos,
para lo cual la Provincia remitirá a el SENASA copia de la documentación
presentada por cada establecimiento…” (inciso b), cláusula primera).
Además, se contempla, que en el supuesto de habilitación y
fiscalización de los establecimientos para tráfico exclusivamente provincial,
“…la Provincia aplicará el Decreto Nacional Nº 2687/77 y la legislación provincial
vigente, según corresponda…” (cláusula cuarta).
2) El Decreto Nacional Nº 2687/77 establece que “La
habilitación y el funcionamiento de todo establecimiento donde se trate,
manipule, elabore, industrialice, fraccione, estacione, envase o deposite leche o
sus derivados, estarán sujetos a las prescripciones que contienen las presentes
normas reglamentarias del artículo 10 de la Ley Nº 3959, modificado por el
artículo 1º de la Ley Nº 17.160…” (artículo 1º).
Cabe resaltar que la Ley Nº 3959 regula la temática
concerniente a la Policía Sanitaria Animal.
3) El Decreto Nacional Nº 815/99 establece el Sistema
Nacional de Control de Alimentos, con el objetivo de asegurar el fiel
cumplimiento del Código Alimentario Argentino.
En el artículo 13 se describen las facultades y obligaciones
que se confieren al SENASA en materia alimentaria, determinando que las
autoridades
sanitarias
de
cada
provincia
“…registrarán
productos
y
establecimientos que soliciten autorización para industrializar, elaborar,
almacenar, fraccionar, distribuir y comercializar alimentos, con las excepciones
dispuestas en el artículo 13 del presente decreto. Las autorizaciones se
otorgarán según los requisitos uniformes que se establezcan”.
A su vez, en el Título VI “Competencias Concurrentes.
Productos Lácteos” se clasifican los establecimientos según la actividad que
desarrollen en: a) Establecimientos que elaboren productos destinados al
tránsito federal y/o exportación; y b) Establecimientos que elaboren productos
destinados al consumo local o internacional (artículo 28).
En el artículo 29 -segundo párrafo- se especifica que la
habilitación de los establecimientos incluidos en el punto b) del artículo anterior,
“…será efectuada por la autoridad provincial o municipal que corresponda de
conformidad con lo establecido en el CAA…”.
4) La provincia de Buenos Aires, en ejercicio de la facultad de
dictar su propia normativa legal autónoma en la materia, ha sancionado la Ley
Nº 11.089 que establece un régimen especial “…para aquellas explotaciones
tamberas que deseen realizar una semi-elaboración de su leche, bajo la forma de
masa para Mozzarella, antes de entregarla a las fábricas que elaboran el
producto denominado queso mozzarella, argentino, u otras formas como queso
Calcio Cavalo (de mozzarella) o trenzas, lenguas o bolitas”.
En el Capítulo II, el artículo 5º exige que las citadas
explotaciones tamberas soliciten “…la inscripción y habilitación en el Registro
de Establecimientos de la Dirección de Calidad y Producción de Leche, del
Ministerio de Asuntos Agrarios y Pesca, el número de inscripción deberá
constar en el envase”.
5) El Decreto Nº 1527/89 reglamentario del mentado cuerpo
legal permite “…la elaboración, transporte y comercialización de la ‘Masa para la
elaboración del Queso Mozzarella’ en todo el territorio de la provincia de Buenos
Aires, bajo las condiciones fijadas por el Ministerio de Asuntos Agrarios y
Pesca” (artículo 1º).
6) El Decreto Nº 83/91 designa el organismo de aplicación de
la Ley Nº 11.089 -hoy Ministerio de Asuntos Agrarios, Ley Nº 13.757 y
modificatoria Nº 13.881- con facultades para fiscalizar directamente a los
productores o delegar esta tarea en las municipalidades, previendo las
condiciones y requisitos de la actividad agropecuaria “Masa para Mozzarella”.
7) La Resolución Nº 313/00 aprueba el formulario de Remito
de Traslado para masa de mozzarella, que conforme lo preceptuado en el
artículo 9º inciso a) de la Resolución Nº 358/89, será expedido por la Dirección
Provincial de Ganadería y Mercados.
La utilización del citado remito será de carácter obligatorio
para los siguientes establecimientos: a) Tambos-fábrica elaboradores de masa
para mozzarella; b) Fábricas de masa para mozzarella; c) Depósito de productos
lácteos que acopien masa para mozzarella; y d) Agentes comerciales inscriptos
en el Registro de Acopiadores de masa para mozzarella (artículo 2º).
El artículo 3º dispone que los establecimientos consignados
en el artículo 2º deberán solicitar a la autoridad de aplicación “…los talonarios
de Remitos Oficiales de Traslado de Masa para Muzzarella, quedando
absolutamente prohibida la entrega de nuevo talonario sin la devolución del
entregado con antelación…”.
El incumplimiento de las obligaciones establecidas en la
Resolución Nº 313/00 podrá ser sancionada conforme lo prescripto por el
artículo 3º del Decreto Ley Nº 8785/77 (artículo 6º).
IV.- El análisis contextual de la normativa citada permite
concluir que la provincia de Buenos Aires, en ejercicio de los poderes no
delegados a la Nación, tiene la potestad de regular la elaboración, transporte y
comercialización de la masa para elaborar el queso mozzarella (Ley Nº 11.089),
razón por la cual corresponde exigir a los establecimientos comprendidos en
dicho régimen el Remito de Traslado en el supuesto de tráfico provincial, sin
perjuicio de los recaudos que a tales efectos fije la autoridad de aplicación.
V.- En mérito a las consideraciones precedentemente vertidas
esta Asesoría General de Gobierno es de opinión que resulta inadmisible
pretender aplicar en jurisdicción provincial lo requerido por el SENASA con
relación a la expedición de los remitos de traslado para masa mozzarella
(RTMM), habida cuenta que esa actividad esta bajo el poder de policía local.
Sin perjuicio de lo expuesto y atento las requisitorias
consignadas, resultaría aconsejable intimar a la firma, elaboradora de productos
lácteos con establecimiento ubicado en Pehuajó, a efectos de la habilitación
para la elaboración de masa para mozzarella (artículo 15 del Decreto Nacional
Nº 2126/71 -Ley Nº 18.284, Decreto Nº 1527/89 y Resolución Nº 313/00-).