LA REFORMA JUDICIAL COMO MOVIMIENTO

Sub tema 4: LA REFORMA JUDICIAL COMO MOVIMIENTO
LATINOAMERICANO
PRESENTACIÓN
La preocupación por contar con sistemas judiciales sólidamente
institucionalizados y eficientes, no es privativa de nuestro país, pues
responde a un movimiento latinoamericano de reforma y modernización
de los mismos. En esa medida, resulta pertinente que los discentes
aprecien las semejanzas y diferencias, así como el grado de avance,
de nuestro proceso frente al resto de procesos que se vienen
implementando en la sub-región.
Preguntas guía
¿Qué se entiende por "reformas judiciales exhaustivas"?
¿Cuáles han sido las principales mejoras en la administración de
justicia latinoamericana en los últimos años?
c)
¿Cómo se han modernizado los sistemas de gobierno judicial?
SILES VALLEJOS, Abraham. "Modernización y reforma de los
sistemas de justicia en América Latina y el Caribe" (Caps. 2, 3
y 5). Lima, Consejo de Coordinación Judicial, 1998.
MODERNIZACIÓN Y REFORMA DE LOS SISTEMAS DE
JUSTICIA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
LA PROBLEMÁTICA DE LA JUSTICIA EN LA REGIÓN
Los males que agobian a los sistemas de justicia en el ámbito de
América Latina y el Caribe han sido descritos y analizados muchas veces
(v.gr., De Belaúnde, ed., 1984; Correa, ed., 1993; Jarquín y Carrillo, ed.,
1997), constituyendo, por lo demás, una realidad bastante conocida,
siquiera en sus rasgos centrales, inclusive por los ciudadanos de nuestras
naciones, quienes a menudo han tenido ocasión de experimentar
directamente sus nocivas consecuencias, o de asistir a éstas de una u
otra manera. Prueba de la extensión y gravedad de los problemas
298
II
judiciales y del nivel de conciencia ciudadana al respecto son, de un
lado, la percepción común de carecer en la práctica del derecho a la
justicia, y del otro, los bajos niveles de confianza que, en general, la
magistratura inspira a la sociedad civil en la región, por contraste con lo
ocurrido en países económicamente desarrollados. Ambas situaciones
pueden ser apreciadas en los cuadros N° 1 y 2. que se reproducen de
otras publicaciones.
Cuadro N°1
Percepción respecto del derecho de justicia
Pregunta: Usted diría que en materia de respeto al derecho a la
justicia el país está:
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Muy bien
Bien
Mal
Muy Mal Ns. Nr.
1
15
23
31
22
47
0
5
Colombia
8
0
2
1
33
40
46
35
21
41
55
12
21
10
2
Costa Rica
2
37
37
1
Cuba
Ecuador
37
42
2
23
8
41
23
8
El Salvador
25
20
Estados Unidos
14
Latino
20
No Latino
Guatemala
Honduras
Chile
7
2
Total
100
100
100
100
100
34
29
21
5
5
100
100
100
0
100
53
44
23
31
6
4
4
1
100
100
10
11
34
59
1
14
0
1
100
100
23
45
6
43
1
100
Nicaragua
Panamá
1
2
8
22
57
45
1
100
100
Paraguay
1
8
5
Puerto Rico
R. Dominicana 24
35
Uruguay
Venezuela
México
20
24
33
26
5
39
48
4
15
3
26
42
27
100
100
22
1
100
6
34
45
12
100
11
12
30
46
3
1
299
100
Cuadro N°2
Desarrollo y confianza ciudadana en la justicia
País
Grado de confianza
PIB real per capita
(%)
(US $)
Japón
68%
19.390
Alemania
67%
19.770
Inglaterra
66%
16.340
Francia
55%
18.430
Uruguay
53%
6.670
Estados Unidos
51%
22.130
Italia
43%
17.040
España
12.670
Costa Rica
41%
39%
Repúbl. Dominicana
33%
3.080
Chile
27%
7.060
Colombia
26%
5.460
E! Salvador
25%
2.110
México
22%
7.170
Venezuela
22%
8.120
Bolivia
21%
2.170
Perú
21%
3.110
Ecuador
16%
4.140
Guatemala
15%
3.180
5.100
No se trata aquí, entonces, de analizar de una manera completa y
pormenorizada las deficiencias que padecen los aparatos jurisdiccionales
de Latinoamérica y el Caribe, tarea que excede con holgura las modestas
pretensiones de este documento. Procuraremos tan sólo, en primer lugar,
registrar las principales fallas de los sistemas según opiniones de síntesis
que gocen de consenso, a fin de poder formular luego, en base a ello,
ciertas líneas directrices que permitan abordar la problemática específica
de la "reforma judicial" (puntos claves o áreas de interés predominante,
principales medidas, rasgos característicos, evaluación del grado de
300
avance o dificultad, etcétera). Dicho en otros términos, intentaremos
delinear un primer esquema de análisis -provisorio, por cierto- del proceso
de modernización de la judicatura regional, mediante la identificación, a
partir de fuentes secundarias privilegiadas, de un conjunto de fallas y
soluciones estimadas fundamentales en la perspectiva de obtener una
correcta y eficiente operatividad jurisdiccional.
Revisemos, pues, algunas de las observaciones que encontramos más útiles -conforme al criterio que acabamos de enunciar- acerca
de las dificultades que enfrentan los sistemas de justicia en la región y
acerca de los medios disponibles para superarlas. En primer término,
es de notar que un alto funcionario del Banco Mundial, en un documento
reciente que da cuenta de un evento internacional sobre la modernización
de la justicia, haga la siguiente relación sumaria de males:
"En América Latina y el Caribe, los indicadores de la administración
de justicia ineficiente e inefectiva comprenden largas demoras y grandes
retrasos de los casos, acceso limitado a la justicia, falta de transparencia
y de previsibilidad en los fallos de los juzgados, y falta de confianza del
público en el sistema judicial. El mal desempeño del Poder Judicial es
el producto de muchas deficiencias, entre las que se encuentran:
Leyes y procedimientos arcaicos y engorrosos.
Falta de independencia del Poder Judicial.
Capacidad administrativa inadecuada de los Tribunales.
Deficiente administración de los casos.
Carencia de jueces y de otros recursos.
Políticas y prácticas no competitivas de personal.
Sistemas de control de gastos que carecen de transparencia.
Capacitación y educación jurídica inadecuada.
Débiles sanciones por conducta reñida con la ética.
Un sistema de costas jurídicas que eleva el costo del acceso.
Falta de mecanismos de alternativa de resolución de conflictos"
(Aiyer, 1997: v).
También la Comisión Andina de Juristas (CAJ), en relación al ámbito
geográfico en el que cumple su mandato, incluye en su último informe
301
sobre la situación de la democracia, la justicia y los derechos humanos,
un listado de disfuncionalidades comunes a las judicaturas bajo examen
que, pensamos, puede ser aceptado en lo esencial por todos:
"Los problemas de la justicia en la región se expresan en general
en una gran desconfianza ciudadana hacia los órganos judiciales. Es
lugar común mencionar que existen serios problemas en los países
andinos en cuanto a la insuficiencia de la oferta judicial que genera una
carga procesal que es imposible cubrir, impredictibilidad de los fallos,
corrupción, demora en la tramitación de los juicios. falta de imparcialidad,
interferencia política en las decisiones judiciales, escasos recursos
asignados, procedimientos rutinarios e inadecuados, carencias de
capacitación, entre otros" (CAJ, 1997: 55).
Contamos, asimismo, con el diagnóstico del que parte un reputado
académico, por io demás ajeno a las disciplinas jurídicas pero cuyos
conocimientos resultan complementarios para una adecuada evaluación
y rediseño de la judicatura regional. Se trata del profesor Santos Pastor,
Director del Departamento de Economía de la Universidad Carlos III de
Madrid, quien se expresa en estos términos:
"¿Cuáles son los principales problemas (comunes) a los que nos
enfrentamos? A mi entender, existe un conjunto de males que, con mayor
o menor intensidad, padece la justicia en numerosos países. La falta de
independencia frente al poder político o de grupos de presión, la
deficiente calidad de sus resoluciones, resultado de carencias formativas
o de la presión que sufren los operadores judiciales, la congestión y
dilación, o el despilfarro de los recursos disponibles son algunos de los
males más frecuentes. Junto a ellos, en ocasiones hay también un
problema de penuria o falta de medios" (Pastor, 1997: 88).
Ahora bien, si, cambiando ligeramente la perspectiva, buscamos
textos de síntesis que contengan propuestas consensuales sobre los
aspectos que han de ser incluidos por la "reforma judicial" hallamos
también enumeraciones similares o compartidas, las cuales, creemos,
pueden ser tenidas como de amplia aceptación. Así, por ejemplo, Shahid
Shaved Burki, Vicepresidente de la Oficina Regional de América Latina
y el Caribe del Banco Mundial, llama la atención sobre los siguientes
puntos, con la particularidad que su comentario se basa en un análisis
que comprende los logros obtenidos en países de gran adelanto
económico:
302
"Una revisión de la experiencia tanto de los países industriales
como de los países en vías de desarrollo revela varios elementos que
son claves para cualquier esfuerzo de reforma judicial exitoso:
Reforzar la independencia del Poder Judicial.
Simplificar y actualizar las leyes y los procedimientos jurídicos.
Mejorar la administración de justicia.
Suministrar mecanismos alternativos para la resolución de
diferendos.
Mejorar la educación y la capacitación jurídica.
Ampliar el acceso a la justicia.
Mejorar la calidad de la profesión legal.
El programa de reforma jurídica elaborado por los países de
América Latina comprende la mayoría de estos elementos" (Burki,
1997: 12).
A su turno, Malcolm Rowat, Jefe de la Unidad de Modernización
del Sector Público en el Departamento Técnico de la Región de América
Latina y el Caribe del Banco Mundial, colocando el énfasis en la
trascendencia de la adaptación de la magistratura a los retos planteados
por la nueva economía región, en especial en lo que se refiere a la
actividad económica privada, observa lo siguiente:
"Permítaseme destacar lo que considero son algunos de los más
importantes (de entre los elementos de la reforma judicial). Pienso que
los principales obstáculos al desarrollo del sector privado, en términos
del funcionamiento de los tribunales, son la ineficiencia y las demoras,
la corrupción, y la falta de transparencia y de la previsibilidad de las
decisiones. También son importantes los elementos básicos de la
administración de los tribunales, el mantenimiento de archivos, la
administración del flujo de casos, las asignaciones presupuestarias, los
recursos humanos, la capacitación del personal y los salarios, la
administración de la información y la tecnología de tribunales, y la
infraestructura global, entre otros.
También son claves para la reforma judicial la calidad de la
capacitación de los jueces, las normas y los requerimientos de sus
nombramientos, las condiciones para su remoción y la estructura salarial
303
total de ellos. Otra área de inquietud es la educación jurídica -la
capacitación de los abogados- con una amplia gama de temas que
requieren atención (...)" (Rowat, 1997:18).
Este mismo funcionario internacional, para culminar la amplia enumeración emprendida, llama la atención en seguida sobre
la importancia de la capacitación de los magistrados, el fortalecimiento de la carrera judicial, la problemática de la independencia de la judicatura, el rol del Colegio de Abogados. la necesidad de perfeccionar el acceso a la justicia, los mecanismos alternativos de resolución de disputas y las reformas procesales
(Rowat, 1997:18-19).
Por último, vale la pena citar lo señalado por Edgardo Buscaglia.
profesor de la Universidad de Georgetown y uno de los más destacados investigadores de la actual situación de la administración de
justicia en América Latina y el Caribe. Según este analista, quien hace
hincapié en la necesidad de dar tratamiento a las "causas" legales,
económicas y políticas de la ineficacia judicial, evitando así abordar
únicamente sus "síntomas":
"Los elementos básicos de una reforma judicial deben incluir,
entonces, mejoras en la administración de los tribunales y en la gestión
práctica de los casos; la redefinición y/o expansión de los programas
de educación legal y de preparación para estudiantes, abogados y
jueces; mayores facilidades para el acceso del público a la justicia a
través de programas de ayuda legal y una educación legal dirigida a
fomentar la conciencia del público sobre sus derechos y obligaciones
una vez que apelan a los tribunales; la disponibilidad de mecanismos
alternativos para la resolución de disputas. tales como el arbitraje, la
mediación y la conciliación; la existencia de una independencia judicial
(i.e. autonomía presupuestaria, transparencia en el proceso de
nombramientos y estabilidad laboral), que vaya emparejada con un
sistema disciplinario transparente para los funcionarios de los tribunales; y la adopción de reformas procesales donde sea necesario. Cada
componente es una parte integral de la reforma en su conjunto"
(Buscaglia, 1997: 39).
304
CRITERIOS PARA LA DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO:
LA NOCIÓN DE "REFORMAS JUDICIALES EXHAUSTIVAS"
De lo hasta aquí expuesto se aprecia que, aunque asistimos a un
proceso de modernización judicial de alcance continental, la problemática
que le da origen, compartida en sus rasgos esenciales por los diferentes
países, comprende un gran número de cuestiones específicas más o
menos variadas. Un panorama como éste exige entonces.
evidentemente, la formulación de ciertos criterios que permitan
aproximarse a la realidad de los sistemas judiciales sin perderse en el
caos de la heterogeneidad. Es necesario en consecuencia, fijar ciertas
pautas de análisis y seleccionar determinados ámbitos de interés
primordial, que han de ser tales en razón de su relevancia intrínseca o
de su mayor aptitud para abarcar y jerarquizar una serie de sub-temas
conexos o derivados. Sólo así podremos abordar adecuadamente
nuestro objeto de estudio y ordenar e interpretar la información disponible.
Como es fácil de imaginar, la bibliografía especializada se ha
ocupado ya de esta cuestión metodológica, ofreciendo a la investigación
posterior valiosas orientaciones. Antes de consultar aquélla, empero,
conviene explicar el concepto genérico de "reforma judicial" que
asumimos en el presente documento. Debemos decir al respecto que
adoptamos una noción más bien amplia, para la que pueden servir como
referencia, en primer lugar, el muy lato enunciado del señor Sri-Ram
Aiyer, para quien la "reforma judicial" consiste en "la mejora de la calidad
y la eficiencia de la administración de justicia" (Aiyer, 1997: v); y, en
segundo lugar, lo manifestado, con algo más de precisión, por el señor
Santos Pastor:
¿A qué nos referimos cuando hablamos de reforma judicial? A
realizar el objetivo de conseguir una justicia independiente, competente
(bien formada) y eficiente. Independiente de los demás poderes, de los
grupos de presión o de la influencia personal de alguien. Independencia
en el ejercicio de su función, lo que no significa ausencia de responsabilidad. Competente, lo que exige una formación adecuada al
empeño que corresponda en cada orden y nivel de decisión. Eficiente,
lo que, para abreviar, podemos asociar a ausencia de despilfarro" (Pastor,
1997: 88).
Igualmente recomendable resulta esclarecer el concepto de
"sistema judicial" o "sistema de administración de justicia" (SAJ), que
305
empleamos, el cual, como se sabe, se extiende más allá del ámbito
limitado de los juzgados y tribunales. César Fernández Toro,
considerando el caso venezolano, lo ha definido como "el conjunto de
servicios públicos del sector justicia del Estado, que comprende, además
del tradicionalmente denominado Poder Judicial, al Ministerio Público,
y a los organismos de instrucción como el Cuerpo de Policía Técnica
Judicial y de ejecución como los servicios carcelarios, ambos ejemplos
en manos del Ministerio de Justicia del Poder Ejecutivo".
Una de las claves del éxito de la "reforma" en curso, reside
justamente, en la paulatina incorporación al proceso de este conjunto
de instituciones interdependientes, pues las fallas de alguna hacen
disfuncional a todo el sistema. Inclusive como ha señalado un
especialista, frecuentemente el malestar de la ciudadanía con respecto
al sistema judicial se origina en la deficiente actuación de esos otros
organismos, proyectándose como una sombra negativa sobre el Poder
Judicial propiamente dicho, ya que "como es de esperar. la decepción
social no sigue un método analítico, simplemente alcanza a toda
manifestación de la potestad de administrar y ejecutar la justicia"
(Obando, 1997: 129),
Volviendo ahora al punto de los aportes metodológicos de las
investigaciones precedentes, una primera referencia obligada ha de
hacerse al estudio sobre la administración de justicia en Argentina, Bolivia,
Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay y Uruguay, realizado por
la Universidad Externado de Colombia (UEC) por encargo del Banco
Interamericano de Desarrollo; el cual sirvió como documento de discusión
durante el seminario "La Justicia en América Latina y el Caribe en la Década
de los Noventa: Desafíos y Oportunidades", celebrado en San José de
Costa Rica en febrero de 1993 (UEC, 1993: 261).
Definido como "estudio comparado" por sus propios autores y
habiendo abordado explícitamente "las reformas más importantes"
aplicadas a la judicatura, desarrolló el temario en dos partes: "La
primera describe los sistemas judiciales y procesales en cada país,
con mención de los organismos no jurisdiccionales y de los
mecanismos alternos de solución de los conflictos que se encontraron.
La segunda se ocupa de señalar los problemas más agudos que se
presentan en los países analizados"; únicamente se hizo exclusión
deliberada de todo lo concerniente al ámbito criminal, por contarse
306
al respecto con mayor número de investigaciones (UEC, 1993: 261,
262). Los siguientes fueron considerados los "problemas más agudos":
i) el de la "independencia judicial, examinada en relación a los
mecanismos de elección de los jueces, la intromisión de factores
políticos, la corrupción y la violencia; y ii) el de la - ineficiencia del
sistema judicial", observada en elementos tales como el retraso de
los fallos, la falta de agilidad y funcionalidad de los instrumentos de
trabajo, la escasez de recursos y la ausencia de políticas de gobierno
(ibid., 274 y ss.).
En adición a los criterios y prioridades de análisis planteados por
los académicos de la universidad colombiana -en un estudio que puede
considerarse entre los pioneros en su género, al haber asumido una
perspectiva comparativa-, tenemos los empleados por Jorge Obando,
un experto en el tema de la reforma judicial que integra el plantel
profesional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Este analista, después de reconocer la amplitud de las cuestiones que
requieren mejoras sustanciales en el marco de la modernización de la
judicatura latinoamericana y caribeña, elige algunas a las que, de una u
otra manera, concede particular relevancia:
"Al ser el problema en su conjunto muy complejo y extenso, en
beneficio de la obligada claridad que debe caracterizar este texto,
seleccionamos aquí, para una breve discusión, cinco de tales áreas.
Ellas son: (1) la independencia judicial, (2) el autogobierno judicial, (3)
la definición de funciones, (4) la introducción de juicios órales, y (5) la
ejecución de la justicia. Sin duda quedan por fuera muchas otras áreas
de igual importancia, como son los métodos de reforma de leyes, la
capacitación de jueces, el fortalecimiento del Ministerio Público y la
educación jurídica" (Obando, 1997:437).
Por su parte, Jaime Ordóñez, Coordinador del Programa de
Administración de Justicia y Derechos Humanos del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), ha hecho público que
este organismo perteneciente a la Organización de Estados Americanos
(OEA), desde 1992 ha venido desarrollando un "modelo tipológico" de
reforma judicial para la región que incluya, a diferencia de otras
propuestas menos completas, medios operativos concretos para asegurar
una efectiva tutela a los derechos y libertades fundamentales. Como
resultado de ese proceso:
307
("Se fijaron los siguientes lineamientos básicos o modelo típológíco
para la modernización sustantiva de la Administración de Justicia y su
concordancia con los procesos de democratización y vigencia de los
derechos humanos.
1.
Proceso de revisión de derechos y garantías en la legislación interna.
Garantías y libertades fundamentales generales.
Garantías de Derecho Penal, Procesal y Penitenciario.
Garantías de Derecho de Familia y de Minoridad.
Garantías de Etnias y Minorías.
e) Garantías de Derecho Laboral.
2.
Capacitación judicial: programa especializado en capacitación judicial dirigido al diagnóstico, revisión y formulación de unidades
de Capacitación Judicial.
Modernización de estructuras, organización y funcionamiento
del Poder Judicial.
Desarrollo de medios de información que ayuden a elevar el
nivel profesional y la conciencia jurídica de los operadores del sistema,
a través de la producción de libros y otros materiales formativos, así
como la publicación y difusión de la revista regional de jurisprudencia
«ludicium et Vita».
5.
Capacitación para los organismos de la sociedad civil y otros
privados y estatales relacionados con la Administración de
agentes
Justicia" (Ordóñez, 1996: 29, cursivas nuestras).
Finalmente, Jorge Correa Sutil, investigador de la Escuela de
Derecho de la Universidad Diego Portales de Chile, en el artículo de
introducción al volumen que evalúa la situación y políticas judiciales en
Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, México, Perú y Venezuela cada país por separado, sin embargo-, resume las pautas de elaboración
y análisis que los expertos nacionales que concurrieron al estudio
debieron seguir. Estas fueron en síntesis: i) aspectos orgánicos y
procesales (de un lado, número de tribunales, carga de trabajo, personal,
funciones de organismos no jurisdiccionales, acceso a la justicia; del
otro, procedimientos judiciales más comunes, según las variables de
308
oralidad, mediación, carácter inquisitivo y duración); ii) profesión judicial;
iii) relaciones entre el sistema político y el judicial; iv) funcionamiento de
este último sistema, atendiendo a su accesibilidad, independencia y
eficacia; v) evaluación de las políticas judiciales aplicadas en los
respectivos países durante los últimos diez años (Correa, 1993: 9-10).
Como es de ver, existen grandes similitudes, cruzamientos y
superposiciones entre los esquemas de estudio que han venido siendo
aplicados para facilitar la comprensión del actual fenómeno de
modernización de la judicatura en Latinoamérica y el Caribe. En unos
casos, la perspectiva ha sido explícitamente supranacional y
comparativa; en otros, se ha tratado de un examen de cada una de las
distintas realidades nacionales, pero con vistas a favorecer la
determinación de identidades y diferencias de unas con otras; en alguno
más, en fin, se ha procurado arribar a un modelo de análisis e
interpretación "tipológico", aplicable por ende a una serie de casos
semejantes. Consideramos importante dejar establecidas estas
coincidencias básicas, pues, hallándonos inmersos en una coyuntura
política, económica y cultural signada por cambios que se suceden
vertiginosamente en la región, ellas nos permiten avanzar con paso más
firme y seguro en el difícil terreno de la "reforma judicial", a menudo
atravesado por conflictos y agitación.
Pero, realizado este repaso elemental, debemos ahora decir que,
en nuestra opinión, es Edgardo Buscaglia quien mejor expresa las
mencionadas "coincidencias básicas" de los diferentes modelos de
estudio expuestos, en el sentido antes indicado de facilitar una selección,
ordenamiento y jerarquización de temas y sub-temas, así como de la
información correspondiente. El profesor norteamericano, en efecto,
propone una categoría de análisis de gran riqueza conceptual y operativa,
a saber, la de "reformas judiciales exhaustivas". El alcance de esta
noción, según él mismo la define, es el siguiente:
"Todos aquellos casos en los que la reforma judicial incluye todas
las jerarquías del sistema judicial y la amplitud de las reformas se dirige
a las siguientes áreas: (1) mejoras en la administración de la justicia; (ii)
el fortalecimiento de la independencia judicial; (iii) el desarrollo de
mecanismos alternativos de resolución de disputas (i.e., mediación arbitraje, tribunales de conciliación, etcétera); (iv) la mejora de la educación
legal de los jueces, los abogados y el público en general; y (v) la creación
309
de nuevos canales para que vastos sectores de la población, ahora
excluidos, tengan acceso a la justicia" (Buscaglia, 1997: 33-34).
Creemos que esta determinación y clasificación de áreas temáticas
comprendidas bajo el concepto de "reforma judicial exhaustiva"
compendia adecuadamente los aspectos nucleares y convergentes de
los diversos modelos, convirtiéndose en una herramienta idónea para
nuestros fines de investigación al considerar adicionalmente, de manera
explícita, la cuestión de las instancias jerárquicas a las que debe
extenderse la reforma, ingrediente, este último, que estimamos de gran
relevancia. Nos valdremos, pues, de esta definición como instrumento
de análisis para el esquema de estudio comparativo que deseamos
aplicar.
111
(»«.)
LA REALIDAD DE LA REFORMA JUDICIAL EN LATINOAMERICA Y
EL CARIBE
Retomando los cinco elementos que integran la fórmula propuesta
por Edgardo Buscaglia y la necesidad de que la "reforma" se extienda a
todas las instancias jerárquicas de la judicatura, hay que decir que, en
nuestra opinión. son los dos primeros -"mejoras en la administración de
justicia" y "fortalecimiento de la independencia judicial"- los más
trascendentes y, quizás por eso mismo, los más densos y complejos.
No queremos decir con esto que los restantes componentes "mecanismos alternativos de resolución de disputas", "mejoras en la
educación legal" y creación de nuevos canales de acceso a la justicia"carezcan de importancia, pues son también indispensables, sino tan
sólo que su implantación y su correlativo estudio ofrecen, en sí mismos,
menores resistencias.
Dedicaremos, en consecuencia, mayor espacio al análisis de los
puntos que, desde la perspectiva señalada, estimamos mas relevantes
y complicados. En cuanto a la incorporación de la totalidad de los órganos
jurisdiccionales en el ámbito de las reformas, discutiremos la cuestión
fundamentalmente en lo que concierne al sistema de gobierno judicial y
a las atribuciones de la. Corte Suprema, asunto que abordamos, de un
lado, respecto de la necesaria separación de las diversas funciones
que tradicionalmente ha desempeñado la magistratura, y, del otro, en
relación a la independencia y autonomía que debe caracterizar a ésta.
310
5.1. Mejoras en la administración de justicia
5.1.1. Conceptos básicos
Corno quiera que fuere, el punto relativo al perfeccionamiento de
los servicios judiciales envuelve varios temas cruciales, al g unos de los
cuales son, corno es de suponer, de especial sensibilidad para las
poblaciones de la región. En efecto, asociadas a esta variable se
encuentran, en primer lugar, las cuestiones del volumen de causas, la
oportunidad de los fallos, la certeza y predictibilidad de los mismos. En
otras palabras, se trata aquí de la eficiencia y eficacia de la justicia que
se ofrece a la ciudadanía. Particular atención merece la situación
concreta de la justicia penal y del sistema penitenciario, especialmente
en lo que se refiere al número de reclusos sin sentencia, un parámetro
de gran relevancia desde una perspectiva de pleno respeto a los
derechos humanos. Junto con los temas mencionados aparecen todavía
otros asuntos igualmente modales, tales como el muy importante de la
gestión administrativa de los juzgados y tribunales, y el de la necesidad
de distinguir entre funciones administrativas y jurisdiccionales, en
especial, a nivel de los órganos máximos (la Corte Suprema de Justicia,
normalmente), a fin de establecer sistemas de gobierno judicial modernos
y capaces de responder de manera adecuada a los retos que plantea la
irrestricta vigencia del Estado de Derecho en el nuevo contexto regional.
Comenzaremos por esclarecer dos conceptos estructurales y de
uso corriente, no siempre bien entendidos por todos los actores de la
modernización judicial. Se trata de las nociones de "eficiencia" y
"eficacia", cuyo contenido ha sido ya definido por la doctrina: "La eficiencia
se refiere a la relación medios-fines. Una organización o sistema es
eficiente en la medida que realice los fines que se ha propuesto con la
mayor economía de medios. Con frecuencia se distingue de la eficacia,
que se refiere sólo a la realización de los fines" (Pérez Perdomo, 1993:
546). Por su parte, la Universidad Externado de Colombia (UEC)
concuerda con estas definiciones, alertando sobre la situación regional
que, infortunadamente, se halla por debajo de estándares mínimos:
"En relación con el funcionamiento de la administración de justicia
en América Latina y el Caribe, el problema de la eficacia y la eficiencia
despierta una gran preocupación. La primera, entendida corno la
capacidad del sistema judicial para lograr los resultados propuestos, y
la segunda referida a la producción de un resultado bajo condiciones de
:U 1
tiempo y costos satisfactorios.
El sistema de justicia en América Latina y el Caribe no es eficiente y.
en muchos casos, ni siquiera eficaz, debido a la falta de agilidad y
funcionalidad de sus instrumentos de trabajo y la ausencia de respuestas
racionales y efectivas a los obstáculos que se presentan" (U EC, 1993: 276).
Atendiendo a estas definiciones, algunas cifras nos proporcionarán
una idea más clara sobre la gravedad de la situación a la que nos
enfrentamos en materia de funcionamiento de juzgados y tribunales.
Los cuadros N's 3 al 5 muestran los alarmantes niveles de acumulación
de expedientes y retraso judicial, así como la excesiva duración de los
juicios y los elevados costos de los procesos. Todo ello ha contribuido a
provocar la crisis de los sistemas jurisdiccionales, exigiendo la adopción
de una serie de medidas correctivas que comentaremos en seguida.
Cuadro N° 3
Cambios en los tiempos de disposición y acumulación de
las causas
%
Cambio
%
Acumulación
Retraso Medio
País
Cambio
1973-82 /1983-93
1973-82 /1983-93
Argentina
16.7
9.2
47.8
47.9
Brasil
n.d.
2.2
39.1
19.7
Chile
8.4
12.1
11.1
29.4
Colombia
3.4
9.1
27.8
28.1
México
n.d.
7.2
n.d.
34.1
Venezuela
3.1
48.3
11.8
51.3
312
Otros problemas vinculados con este primer tópico del perfeccionamiento de los servicios judiciales mediante la elevación de sus
niveles de eficiencia y eficacia, son el bajo porcentaje de sentencias
con que finalizan los procesos y las dificultades para la coordinación del
Poder Judicial con sus órganos auxiliares a fin de hacer ejecutar los
fallos emitidos (Correa, 1992: 30, 40). Es de destacar que, para salvar
este obstáculo, en el Perú se han adoptado medidas de emergencia en
materia penal y civil.
Cuadro N°4
Duración de los procesos
(Promedio civil ordinario dos instancias)
País
Promedio
Argentina
>2 años (45% causas)
Chile
2 años 9 meses
Colombia
2 años, 9 meses
Costa Rica
10 meses, una semana
Paraguay
>2 años
Perú
4 años, 6 meses
Uruguay
8 meses
Cuadro N°5
Costos de algunos procedimientos judiciales en el Perú
Procedimiento
Causa
Monto
(US $)
Duración
Costo
(US $)
Ordinario
Incumplimiento
de contrato
200,000
4 años
27,111.61
Ejecutivo
Cobro dda
60,000
laño 9m.
12,196.58
Sumario
Indemniz.
20,000
3 años
1,110.50
Ejecutivo
Cobro dda.
soles
Fijac. cobro pensión
alimentaria
1,500
1 año 9m.
549.06
250
2 años
321.70
313
En efecto, han sido creados juzgados "capturadores" (llamados
ahora de "procesos reservados") en aquellos distritos judiciales "donde
existía un número considerable de procesados ausentes o contumaces
que impedía la conclusión del proceso en el plazo establecido por ley",
como resultado, de 75,888 personas declaradas ausentes y contumaces
entre 1995 y 1996, se ha logrado la captura de 22.929, de los cuales
12,475 corresponden a Lima (Poder Judicial del Perú, 1997: 52). Del
mismo modo, con el propósito de "eliminar la sobrecarga de los juzgados
especializados en lo civil", han sido creados juzgados de ejecución de
sentencias para esta clase de asuntos en Lima, habiéndose resuelto
17,665 expedientes de los 41,734 ingresados (ibid., 53).
Finalmente, otra seria dificultad resulta del uso indebido de la
delegación de facultades resolutivas a funcionarios de inferior rango y que
carecen de la adecuada preparación, infringiéndose de ese modo el
derecho elemental de toda persona a ser juzgado por un juez independiente
(Correa, 1993: 16). A este respecto, son de mencionar los casos de México
y El Salvador, para los que hemos hallado documentado el problema.
Sobre el primero de los países se ha dicho que "otro abuso de la
administración de justicia mexicana es el de los llamados secretarios de
estudio y cuenta y proyectistas, quienes son los que elaboran los proyectos
de resolución a jueces, magistrados y ministros; son los que realmente
elaboran las sentencias, pues aunque revisadas -se supone por los titulares,
son estos funcionarios los que efectivamente estudian los autos y redactan
la sentencia, cuando debieran limitarse sólo a lo primero".
Por su parte, René Hernández Valiente ha sido todavía más radical
al referirse al problema en los siguientes términos, con la particularidad
de que entonces desempeñaba el cargo de Ministro de Justicia de El
Salvador: "Todos sabemos que. a causa de la caótica distribución de
tareas propias de una mala administración. hoy en día gran parte de las
funciones que estrictamente deben cumplir los jueces son delegadas
en funcionarios administrativos -empleados que, en el mejor de los casos,
han cursado alguna materia de derecho y, en muchos otros, no han tenido
ninguna formación jurídica-. Sabemos que esta práctica -por lo demás
bastante generalizada- provoca uno de los males más graves que afectan
a nuestros desprestigiados sistemas de justicia: se trata de uno de los
modos más drásticos y estadísticamente más importantes en que se
vulnera la independencia que la Constitución reclama para los jueces:
quien juzga ya no es el juez".
314
5.1.2. El aumento de juzgados y tribunales y las reformas
procesales
Las salidas más usuales para tantos y tan graves males han sido
buscadas, no sin cierto candor, en dos medidas simples y relativamente
fáciles de llevar a la práctica: la creación de más órganos jurisdiccionales
y la reforma de los procedimientos que regulan la actuación de éstos.
Hay que advertir, empero, acerca de las limitaciones de estas dos clases
de solución. Como ha sido señalado, ciertos proyectos "tienen como
denominador común el partir de ideas muy ingenuas y nada probadas de
males y remedios" (Pérez Perdomo, 1993: 563). Y es que, de hecho,
diversas investigaciones han constatado que: i) con idénticas reglas
procesales y con cargas de trabajo parecidas, se registran diferencias
notables respecto al tiempo de resolución de las causas entre unas y
otras circunscripciones judiciales; ii) ciertos plazos de actuación de la
magistratura son irreductibles vía reformas procesales (demoras en la
contestación de la demanda, en la comparecencia a las citaciones,
etcétera; en suma, demoras atribuibles a los propios litigantes), por lo
que tales reformas probablemente no incidirán en un acortamiento
significativo de los juicios, lo que, por otra parte, no siempre es de desear,
al menos no en la medida que pueda acarrear desprotección a los derechos
de los justiciables o desequilibrios en la actuación jurisdicional; iii) en
general, la creación de más juzgados y cortes tiende a aumentar la
demanda del servicio y, por lo tanto, a saturarlo rápidamente, provocando
otra vez congestión y retraso en la atención de los expedientes (Correa,
1992: 31 y 55.; Peña, 1993b: 350-351; Buscaglia, 1997: 43).
Con todo, no queremos decir, desde luego, que no haya que
procurar mejoras en la administración de justicia a través de los indicados
medios tradicionales, sino sólo que no siempre se toma debidamente
en cuenta sus limitados alcances, los mismos que exigen la adopción
de medidas complementarias de distinta naturaleza. En cualquier caso,
conviene registrar que son numerosos los países que intentan paliar la
crisis de la magistratura incrementando el número de juzgados y
tribunales y procurando perfeccionar sus sistemas procesales. La
Comisión Andina de Juristas, por ejemplo, tras comprobar que los seis
países de su área de actividad -Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú
y Venezuela- desarrollan programas de modernización de sus aparatos
de justicia, sostiene que "todos estos procesos de reforma han implicado
cambios legales importantes, especialmente en la organización de los
315
tribunales y los códigos sustantivos y procesales", añadiendo lue g o que
se observa "una progresiva mejora del servicio judicial, aunque con
notorias deficiencias en algunos países".
Esto último no es de extrañar si se tiene en consideración la
situación existente hace apenas unos años, cuando la realidad judicial
en Latinoamérica y el Caribe comenzaba a cambiar. En efecto, la
Universidad Externado de Colombia (UEC), en su ya citado estudio
comparativo, diagnosticó en 1993 lo siguiente:
"Es común en todas las áreas del derecho el predominio del sistema
escrito en Argentina, Bolivia (en donde inclusive se sigue rindiendo culto
al papel sellado y al uso de sellos en las actuaciones judiciales), México,
Panamá y Paraguay, mientras que en Ecuador, Jamaica y Uruguay (éste
último en el proceso civil solamente) la tendencia es a la oralidad.
Inclusive en el Ecuador está consagrado en el artículo 93 de la propia
Constitución que "las leyes procurarán la simplificación, uniformidad y
eficacia de los trámites, adoptarán en lo posible el sistema oral". En
realidad, aunque en algunos países se advierte cierta inclinación a la
oralidad, lo que en la práctica existe es un remedo de ésta, dado que la
más mínima actuación debe verterse siempre a escrito, lo que ocasiona
lentitud en el trámite de los procesos" (UEC, 1993: 270-271).
No obstante esta constatación temprana y desalentadora, en la
actualidad se puede decir que nos encontramos ya ante una tendencia
regional que va llevando paulatinamente, aunque no sin vicisitudes
adversas, a la introducción del principio procesal de la oralidad y los
correlativos de publicidad, inmediación, concentración, contradicción,
economía y celeridad. Juan Enrique Vargas Viancos, Director Ejecutivo
del Centro de Desarrollo Jurídico Judicial (CDJ) de la Corporación de
Promoción Universitaria (CPU) de Chile, ha afirmado, en tal sentido.
que "sin lugar a dudas la idea de cambiar nuestros sistemas procesales
desde su carácter fuertemente escriturados hacia juicios públicos y orales
ha sido la constante de todos los esfuerzos reformadores al sector justicia
en Latinoamérica durante los últimos 10 años. Tanto en materias civiles
como criminales la bandera de la oralidad se ha esgrimido como el arma
más eficaz para barrer con muchos de los males que se atribuye a
nuestros sistemas judiciales" (Vargas, 1996:1).
Sobre este particular es de resaltar el caso de Uruguay en materia
civil, que resulta paradigmático a nivel de toda la región. En efecto, en
316
noviembre de 1993, entró en vigencia en aquel país el Código General
del Proceso (CGP), el cual estableció un procedimiento oral en asuntos
civiles, comerciales, de familia, laborales y contenciosos
administrativos. El nuevo Código, puesto en vigor mediante Ley N°
15982, vino a reemplazar al anterior, marcadamente escritural, que
databa de 1876: y constituye una adecuación de la normativa
contemplada en el Código Procesal Civil Modelo para Iberoamérica.
Dictada en un contexto de cambio político favorable -con el retorno al
sistema democrático-, la nueva regulación procesal uruguaya fue
acompañada de "un aumento sustancial del número de jueces".
habiéndose creado en Montevideo 10 nuevos juzgados civiles, 4
laborales, 18 de familia y 19 de paz. También se adoptaron otras
medidas complementarias, tales como prever un adecuado período de
vacatio legís (poco más de un año), programas de capacitación para
jueces y una especial provisión de recursos económicos. Tras 18 meses
de iniciada la reforma, los resultados registraban una disminución
sustantiva de la duración de los procesos: si antes un juicio ordinario
civil común duraba en promedio cerca de tres años en las dos primeras
instancias, con la modernización del proceso la tramitación de un
expediente civil pasó a ser estimada en apenas ocho meses, también
en promedio, comprobándose además que muchos de los casos finalizan con transacción.
Pese a que la implantación de las reformas procesales civiles en
Uruguay responden, como hemos visto. a un programa amplio y bien
diseñado que incluye componentes de naturaleza distinta y
complementaria, y pese a que los primeros resultados nos brindan
fundadas razones para la esperanza, no puede perderse de vista que la
irreversibilidad de los éxitos aún no está asegurada. Para ello, es
necesario continuar los esfuerzos de profundización de las reformas y, a
la vez, aplicar eficientes medidas de seguimiento, evaluación y eventual
enmienda. Y es que, junto con las ya citadas señales positivas,
recientemente se ha advertido que, después de los dos primeros años
de aplicación del Código General del Proceso (CGP), se registra un
"aumento gradual en el tiempo necesario para tramitar los casos", no
habiendo sido posible determinar a ciencia cierta en qué medida influyó
más en la anterior disminución la dación del Código o la creación de
nuevas plazas judiciales.
317
5.1.3.
La jurisdicción penal y el régimen penitenciario
En cuanto al ámbito penal, uno de los más críticos y sensibles en
toda la región, también se observan progresos de índole normativa
procesal. El estudio más reciente que hemos podido consultar (setiembre
de 1997), afirma que "la reforma judicial más común en las Américas es
la reforma de los procedimientos penales. La conversión a un sistema
oral dejando la tradición escrita e inquisitoria representa un cambio
trascendental en todas las sociedades que están avanzando en esta
área. Esta reforma nace de las preocupaciones de grupos de derechos
humanos conjuntamente con juristas que se especializan en el debido
proceso. Todos los países de la región están de una forma u otra
involucrados en esta reforma (..). En Perú se aprobó esta reforma pero
aún no se ha implementado la ley. En Argentina y Guatemala está en
efecto la ley. El Salvador se encuentra en el proceso de implementación
del mismo concepto. Procesos similares están vigentes en Colombia,
Costa Rica y Panamá" (Davis, 1997:7, cursivas nuestras).
El cuadro N° 6 permite una aproximación todavía mayor al
fenómeno, al mostrar el grado de avance obtenido en los diferentes
países que han emprendido el tránsito, fundamentalmente en la esfera
del Derecho Penal, hacia sistemas procesales que reposan sobre el
principio de la oralidad.
Cuadro N° 6
País
Reformas procesales e introducción
de la oralidad en América Latina
Reforma
Reforma
en elaboración
en tramitación
Bolivia
Penal
(1994)
Brasil
Penal
(1999)
Costa Rica
Penal
(1995)
Chile
Penal
(1995)
El Salvador
Penal
(1994)
Ecuador
Penal
(1999)
318
Reforma
aprobada
Suspendida
Honduras
Penal
(1995)
Nicaragua
Penal
(1996)
Panamá
Penal
(1996)
Paraguay
Penal
(1994)
Ministerio Público
(1995)
Penal acusatorio
Penal plenario oral
(1995)
(1991)
Civil
(1992)
Penal
(1995)
Perú
Venezuela
No obstante el adelanto logrado con la postulación de nuevos
principios, al punto que puede decirse que asistimos a un proceso que
se extiende a nivel regional, cuando se observa más de cerca las
concretas realidades nacionales se descubre aún importantes obstáculos
y deficiencias. Los casos de Colombia y Guatemala son, a este respecto,
especialmente significativos y aleccionadores. En la república
colombiana, el nuevo procedimiento criminal ha sido fruto de los
profundos cambios introducidos al sistema judicial por la Constitución
de 1991, en virtud de los cuales aquel mismo año fueron expedidos los
Decretos N°s 2699 y 2670, que establecieron la Fiscalía General de la
Nación y el Código de Procedimiento Penal (Vargas, 1996: 8).
Los graves problemas de impunidad padecidos por este país
hermano -reflejados en la elevada tasa de 77.5 homicidos por cada
100,000 habitantes y en el bajo número de un preso igualmente por
cada 100,000 habitantes (véase el cuadro N° 7)-, llevaron a concentrar
los esfuerzos reformistas en la etapa de la instrucción penal, dedicándose
menor atención al juicio propiamente tal. De esa manera, "un sistema
originalmente concebido como acusatorio, en los hechos mantiene en
buena medida la estructura inquisitoria del anterior", reservando al juicio
un "grado de oralidad" sumamente limitado, ya que se faculta la lectura
en él de la acusación y de las demás piezas del expediente que soliciten
las partes o que el juez estime necesarias.
319
Cuadro N°7
Indicadores de impunidad criminal
País
Tasa de homicidios
N' de presos
por cada 100,000 habs. por cada 100,000 habs.
Alemania
1.2
77
Bulgaria
4.0
160
Canadá
2.7
94
Colombia
77.5
1
Estados Unidos
12.4
426
Francia
4.6
41
Italia
4.9
27
Polonia
2.5
204
Como consecuencia de estas contradicciones, que no sólo se
registran en el plano de los hechos sino inclusive en el de los enunciados
normativos los problemas del retraso judicial no han sido superados,
comprobándose que los juicios criminales en general tardan aproximadamente 806 días, y los tramitados ante los Juzgados Penales
Municipales más de 900 días.
Lo sucedido en Guatemala también constituye una llamada de
atención al conjunto de los países del continente, puesto que ha sido
aquella nación la única donde formalmente se ha establecido "un
sistema acusatorio oral puro", no obstante lo cual la implementación
de la reforma deja mucho que desear.
En efecto, las modificaciones, aprobadas en 1992 y cuya vigencia
se inició el de junio de 1994 -de por medio hubo una enmienda
constitucional, en 1993, que concedió plena autonomía al Ministerio
Público-, no han aportado suficientes avances en la práctica. Pese a
que se ha recreado el Ministerio Público, se ha implementado un servicio
estatal de defensa penal y se ha reestructurado los tribunales penales,
el funcionamiento de la nueva institucionalidad dista de satisfacer
expectativas mínimas. Un ejemplo de ello es que, cuando comenzó a
regir la defensoría pública, en los hechos no se había formado el Minis320
terio Público, sino apenas nombrado una parte menor de sus funcionarios
(305), los que además no estaban adecuadamente capacitados; esto
último también ocurría con los miembros del Poder Judicial. Las
limitaciones presupuestarias han sido igualmente importantes en un país
que ve complicarse la situación de su sistema de justicia debido al
carácter multitécnico de su población, con diversidad de lenguas y alto
grado de analfabetismo. De allí, entonces, la escasa productividad
alcanzada, pues a mediados de 1995 sólo se habían realizado 30 de
las más de 500 acusaciones elevadas por la Fiscalía, "lo que revelaba
una preocupante acumulación de casos" (Vargas, 1996: 9).
Finalmente, hay que mencionar que Kai Ambos, profesor de la
Universidad de Friburgo y asesor científico para Derecho Penal
Internacional e Hispanoamérica del Instituto Max Flanck, en una
investigación reciente confirma este doble movimiento de la reforma
procesal latinoamericana en materia criminal: de un lado, avances en el
sentido de procurar la instauración de un nuevo modelo procesal basado
en los principios de oralidad e inquisitoriedad, mediante la elaboración
de nuevos códigos procesales; de otro lado, empero, dificultades para
poner en práctica el modelo teórico adoptado, lo que se aprecia inclusive
en el propio texto de las leyes. En efecto, según ha dicho este estudioso
al examinar las reformas que se proyecta introducir a los procedimientos
penales normales en varios países de Sudamérica:
"Los Proyectos de Chile, Bolivia y Venezuela inician -conforme a
una tendencia observable en general en el continente- la transformación
sobreviniente del tradicional procedimiento inquisitivo escrito al proceso
oral acusatorio. En ello es preferido el modelo del procedimiento
instructorio al adversativo. Ello se debe, no por último, a que el Proyecto Modelo de 1988, decisivamente influyente en el proceso de reforma
en Latinoamérica, está orientado decididamente hacia las ordenanzas
procesales continental-europeas. Por cierto que existen notables
diferencias en la configuración de sus contenidos concretos y en la
calidad de los Proyectos que actualmente se encuentran en discusión
(...). Se puede constatar que el Proyecto chileno y venezolano se inclinan
más bien hacia el modelo del procedimiento instructorio, mientras que
el boliviano en todo caso al mixto, si no incluso al modelo adversativo.
Cualitativamente, en especial, técnico-legislativamente, el Proyecto
chileno aparece corno el más madurado, pero también el Proyecto
boliviano constituye un esfuerzo impresionante, mientras el Proyecto
321
venezolano en su actual redacción difícilmente sea realizable en la
práctica" (Ambos, 1996: 288-289).
Más adelante, advierte el investigador alemán que "contra los
Proyectos de Chile y Bolivia apenas existen reparos desde el punto de
vista del Estado de Derecho. Más bien provocan un interrogante inverso,
si se puede alcanzar un verdadero efecto de aceleración o desgravación
si se tienen en cuenta las audiencias circunstancialmente extensas de
las partes del procedimiento a los fines de la creación de consenso y de
la manutención de una audiencia oral o del imputado. El material
empíricamente disponible para la República Federal más bien acerca la
conclusión que tal efecto puede ser asegurado solamente por cesación
en el procedimiento de investigación en base a una amplia aplicación
del principio de oportunidad (inclusive de nuevas formas de solución de
conflicto) o por un procedimiento sustancialmente escrito como el
procedimiento por mandato penal. Un procedimiento escrito abreviado
por cierto no está contemplado por buenas razones en los Proyectos
sudamericanos. La tradición inquisitoria de escrituralidad -en gran parte
vigente- en las leyes de procedimientos del continente, hace necesaria
una ruptura radical con la escrituralidad para prevenir el peligro de su
reconstrucción y furtiva extensión al procedimiento normal".
En lo que se refiere al sistema carcelario regional, hemos destacado ya su importancia como parámetro de medición del pleno
respeto de los derechos humanos, lo que, como asevera la Comisión
Andina de Juristas, nos devuelve al sustento ético y moral de los
procesos de modernización" (CAJ, 1997: 86). Al parecer, en el inicio
de la reforma judicial en curso en la región, la justicia penal no estuvo
entre las preocupaciones de las agencias multilaterales, que sólo
comenzaron a prestarle atención cuando cayeron en la cuenta de la
dimensión de "integralidad" del sistema de a justicia (Fernández, s.f.:
3, 4). Creemos que algo similar puede decirse de los centros de
reclusión penal. Inclusive una organización como USAID, pionera y
por largos años sumamente activa en la promoción de programas de
cooperación internacional en materia jurídica y judicial para
Latinoamérica, ha debido recurrir, en una tercera y más o menos
reciente etapa de su desarrollo institucional, a un artificio para vencer
la prohibición establecida por el Congreso de los Estados Unidos en el
sentido de no poder trabajar con la administración carcelaria ni con la
Policía (Obando, 1997:136).
322
En cualquier caso, ahora hay una marcada y extendida conciencia
sobre la necesidad de contribuir a perfeccionar el funcionamiento de los
sistemas penitenciarios, al punto de haberse convertido en una de las
prioridades de las agencias de cooperación internacional. Jorge Obando
nos dice, por ello, que "al haber sido victimizada la sociedad
latinoamericana por un repunte delincuencia! particularmente violento,
se ha desarrollado un criterio de olvido acerca de las personas recluidas
en los centros de cumplimiento de penas o de medidas cautelares de
privación de libertad, lo que obliga al programa de cooperación del PNUD
a poner especial atención en la promoción de mecanismos de
rehabilitación y reducción de etiquetamiento y a invertir en actividades
de concientización que se basen en que una persona rehabilitada
significa un delito y una víctima menos" (Obando, 1997:143).
Aún en presencia de este nuevo entendimiento, las cifras existentes siguen mostrando una realidad dolorosa e inaceptable. Pese a
que, si se compara la situación de hace unos años con la más próxima
en el tiempo se observan leves mejorías, éstas de ninguna manera
permiten considerar satisfactorio el actual estado de cosas. El retraso
respecto de niveles mínimamente aceptables es ostensible en los
cuadros N° 5 8 y 9, que facultan también una cierta observación de la
evolución reciente del fenómeno.
Cuadro N°8
Eficacia del sistema penal
(Porcentaje de población reclusa sindicada)
Porcentaje
Años
Argentina
82.00
1992
Chile
49.32
1998
Colombia
56.00
>80.00
1995
1993
Paraguay
>90.00
92.12
1993
1994
Uruguay
80.00
1993
Venezuela
66.10
1994
País
El Salvador
Panamá
323
Cuadro N° 9
Situación carcelaria en la región andina
País
Número
de
Número
de
cárceles
internos
Internos
Internos
sentenciados
sin sentencia
N°
%
N°
%
Bolivia
37
5,520
2,218
40.2°i
3,302
59.8%
Chile
95
22,642
12,896
57.0%
9.746
43%
Colombia
17
38,000
19,000
50.0%
19,000
50%
Ecuador
32
9,961
3,087
31.0%
6,874
69.0%
Perú
98
22,746
6,435
28.2%
16,311
71.8%
24,840
6,515
26.2%
18,325
73.8%
Venezuela
32
Como se aprecia, los países con mayor número de reclusos sin
sentencia son Perú y Venezuela, aunque no puede decirse de ninguna
manera, repetimos, que en las restantes naciones se ha alcanzado un
nivel óptimo. Hay que relevar aquí, empero, los importantes esfuerzos
desplegados por Bolivia desde que René Blattmann ocupara el cargo
de Ministro de Justicia, con la aprobación de las leyes de Abolición de
Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimonilaes, de Fianza
Juratoria contra el Retardo de la Justicia Penal y de Indulto para Menores
y Ancianos presos (CAJ, 1997: 60-62)
Cada uno de los mencionados dispositivos legales ha producido
beneficiosas consecuencias prácticas. Así, la Ley de Abolición de Prisión
y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales -Ley N°1602, dei 15
de diciembre de 1994- tuvo como efecto inmediato la liberación inicial de
555 personas, lo que equivalía al 10% de la población penitenciaria
(Ministerio de Justicia de Bolivia, 1996: 5). De similar modo, los indultos
para menores y ancianos presos, aprobados mediante Leyes N°s 1679 y
1683, del 19 y 21 de diciembre de 1995, trajeron como resultado la excarcelación de 59 personas entre procesados y condenados (ibid., 6). Por último,
la Ley de Fianza Juratoria contra la Retardación de Justicia Penal -Ley N°
1685, del 2 de febrero de 1996- conllevó la liberación de 1,300 personas,
lo que representaba el 24% de la población penitenciaria (ibid., 7).
324
En el caso peruano, destaca igualmente el intento de implementar
"un programa de celeridad procesal llevando los Juzgados a las propias
cárceles, con lo que se busca solucionar problemas de congestión
procesal, así como la frustración de audiencias por inasistencia de
procesados" (CAJ, 1997: 87). El "juzgamiento de reos en cárcel", que
apunta además a reducir los costos del sistema y a adoptar mejores
medidas de seguridad. se viene apiicando a nivel nacional y, a diciembre
de 1996, ha permitido registrar 16,240 expedientes ingresados, de los
que han sido resueltos, 6,045 (Poder Judicial del Perú, 1997: 49). De otro
lado coadyuva a esta mayor eficacia y eficiencia del sistema la creación
del Juzgado Penal de Turno Permanente para el distrito judicial de Lima,
el cual ofrece atención ininterrumpida durante las 24 horas del día, por lo
que, desde el 13 de mayo de 1996, en que fue establecido, hasta el 30 de
mayo de 1997. ha registrado el ingreso de 9,193 denuncias (ibid., 50).
5.1.4.La modernización de los despachos judiciales
Las reformas a los procedimientos que regulan la actuación jurisdiccional de juzgados y tribunales nos conducen a otra cuestión con la que
están en estrecha conexión, lo que hace conveniente su observación
simultánea: la modernización de los despachos judiciales. Como afirma
Jorge Correa Sutil, "el tema de los procedimientos se ha ampliado y resulta
ya imperioso analizarlo y enfrentarlo conjuntamente con el de la organización
de las secretarías o despachos judiciales" (Correa, 1993: 20). En esta materia, las experiencias más importantes parecen ser la colombiana y la
peruana. Al respecto, dice Willliam Davis: "Perú está demostrando al resto
del hemisferio cómo proceder en este tema. Ningún otro país ha tenido la
visión y el deseo de atender los problemas en los juzgados como el Perú.
En otros países como Colombia, Costa Rica y El Salvador se ha hecho
pequeños esfuerzos para reorganizar los juzgados. En Chile se está llevando
a cabo un plan piloto en dos sitios para demostrar los beneficios de los
juzgados corporativos, con la esperanza de extender el concepto por el
resto del país" (Davis, 1997:12-13).
Como es sabido, lo esencial de estas experiencias de reorganización del despacho judicial y creación de "juzgados corporativos" es
que "en ellas se ha intentado salir de la lógica tradicional de una secretaría
por cada tribunal de justicia, procurando unificar actividades, estandarizar
trámites y, en general, incorporar un sistema racional de apoyo
administrativo a la función jurisdiccional" (Correa, 1993: 21). Tales
325
medidas aportan efectos benéficos al racionalizar el trabajo de apoyo
logístico y administrativo a los órganos de fallo y, al mismo tiempo,
mejorar notablemente la atención que se brinda a los usuarios de los
servicios de justicia en Latinoamérica y el Caribe, acostumbrados por
largos años a toda clase de maltratos, producidos, más allá de variables
personales, por una deficiente organización y gestión.
Es conveniente revisar con cierto detenimiento lo sucedido en
Colombia, país en el que, muy temprano (hace más de diez años), se
adoptaron medidas destinadas a reestructurar los despachos judiciales.
El proceso de computarización y sistematización iniciado a nivel de los
tribunales -órganos colegiados que están divididos en salas (civil, penal,
laboral y de familia) y que se integran por un número plural de
magistrados. con una secretaría común para cada sala- muestra avances
considerables. habiéndose conseguido con relativa rapidez la
computarización de poco más de la mitad de los tribunales superiores.
La sistematización de los juzgados, órganos integrados por un juez y
seis empleados subalternos, ha sido en cambio más lenta, observándose
resistencia inicial a la misma de parte de los juzgadores, quienes temían perder su autonomía (Giraldo, 1993:141-142).
La racionalidad de los cambios, empero, estaba fuera de discusión si tomamos en cuenta que, por ejemplo, la Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá tenía 25 magistrados, cada uno de ellos con un
auxiliar, y una secretaría común con 8 empleados, lo que da un total de
33 subalternos, mientras que 25 juzgados demandaban un total de 150
empleados. Así, pues, el primer experimento para integrar cinco
despachos en una secretaría común fracasó por las razones antedichas.
surgiendo entonces la alternativa de mantener la independencia del juez
sobre su despacho y, a la vez, integrar los servicios administrativos en
una oficina común para varios juzgados, bajo dos modalidades: i) un
modelo de juzgado corporativo, y ii) un modelo de oficina administrativa
independiente. Luego, la necesidad de crear un sistema de protección
de los jueces que se ocupan de casos de narcotráfico y terrorismo
condujo nuevamente a la integración de varios de ellos en torno a una
secretaría común. Los tres modelos han de ser considerados "muy
exitosos". Añadiremos únicamente que los "juzgados corporativos", que
más tarde comienzan a extenderse en la región, fueron establecidos en
Colombia en el año de 1989 mediante el Decreto Extraordinario N° 2278,
el cual dispuso lo siguiente:
326
"Los tribunales podrán integrar grupos de juzgados con una
organización interna que permita la utilización compartida de los servicios
de los empleados, equipos, locales y demás elementos materiales;
organizarlos alrededor de una secretaría común asignando la
responsabilidad de su manejo a uno de los secretarios, o a uno de los
jueces, exonerándolos total o parcialmente de las funciones propias de
su cargo; transferir funciones jurídicamente administrativas como el
reparto, las notificaciones, el manejo de los depósitos judiciales, el archivo
de elementos decomisados; determinar subalternos, e introducir todas
las modificaciones que consideren útiles para la sistematización de los
despachos judiciales" (ibid., 143-144).
En el caso peruano, cuyos progresos en la materia ya han sido
puestos de relieve, cabe destacar igualmente la institucionalización de
los llamados "módulos corporativos de apoyo a los juzgados civiles" en
las ciudades de Lima y Chiclayo, conforme a un plan piloto que apunta a
"establecer una organización de apoyo jurisdiccional descentralizada,
tecnificada y organizada, que facilite el ejercicio de las funciones del
magistrado como administrador de justicia, poniendo especial énfasis en
el servicio de atención al público, la misma que serviría de modelo para el
resto del país". En Chiclayo, desde noviembre de 1996, en que fue creado
el módulo corporativo civil, ingresaron 1,693 expedientes, de los cuales
han sido concluidos 759; el resto sigue su tramitación normal dentro de
los plazos de ley. En Lima, por su parte, en el primer trimestre de operación
del módulo, que fue creado en marzo de 1997, ingresaron 6,349
expedientes, de los cuales fueron resueltos y se produjeron 4,162 actos
procesales (Poder Judicial del Perú, 1997: 54-55).
Por último, y hablando en general, se constata asimismo que se
viene dando un impulso de extensión regional a reformas en la "gestión
judicial, manejo y seguimiento de casos", el cual se ha caracterizado
"por la preponderancia de la introducción de equipamiento informático";
se afirma al respecto que "en este momento en muchos sistemas
judiciales de la región, y con distintos grados de avances, existe
equipamiento informático que, en la mayoría de los casos, facilita la
gestión del juzgado" (Gregorio, 1996: 13, 14). No obstante, se trata
también sólo de un primer paso que es preciso asegurar adecuadamente,
pues recién se comienza a desarrollar sistemas de información que
permiten obtener datos de carácter global. Los sistemas más generales
diseñados para distribuir casos sólo contienen información sobre la
327
existencia de la causa. Pero aún subsisten muchos de los problemas
tradicionales ya descriptos [sic], como son el retraso y el
congestionamiento" (ibid., 14).
William Davis, por su parte, ha llamado la atención sobre la
importancia de determinados "asuntos operacionales", a menudo dejados
de lado en el análisis y en el planeamiento de la judicatura
latinoamericana y caribeña, cuyo perfeccionamiento, empero, resulta
vital. Entre tales asuntos se cuentan: los procedimientos de notificación,
los sistemas de administración de registros, los sistemas de rastreo de
casos, la medición de la extensión del atraso, las estadísticas y el sistema
de registro y archivo, a todo lo cual, por cierto, se suma la automatización
y la oficina de secretaría central o de secretarios.
Por todo lo indicado, estimamos que nos hallamos ante una
corriente de alcance continental, la cual puede ser gruesamente
caracterizada como de "modernización de la infraestructura judicial", lo
que incluye el perfeccionamiento de los despachos judiciales, la mejora
de la gestión y de las operaciones llevadas a cabo por las oficinas
jurisdiccionales, así como la adecuación de los locales de los juzgados,
entre otros puntos básicos. Néstor Humberto Martínez Neira, asesor
legal principal del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), al
considerar la posibilidad de que esta entidad financiera, comprometida
con las transformaciones institucionales de América Latina y el Caribe,
otorgue créditos para lograr progresos sustantivos en todos estos
aspectos, lo ha expresado en términos programáticos:
"La renovación del derecho, el fortalecimiento institucional del Poder
Judicial y la formación del capital humano requerido para el cambio,
deben acompañarse inexorablemente de apoyos a la modernización de
la logística o infraestructura física de los tribunales. Es posible, entonces,
que los proyectos del Banco consideren la posibilidad de efectuar créditos
de inversión para:
Mejorar los sistemas operativos de los despachos judiciales,
que incorporen la organización de las oficinas judiciales y el modelo de
juzgados corporativos que trabajan con conceptos básicos de administración
privada, procurando economías de escala en su productividad.
Contar con sistemas estadísticos judiciales, completos y
confiables, que permitan tomar decisiones adecuadas y oportunas frente
a los problemas de la administración de justicia, que contemplen
328
subsistemas de productividad, congestión, procedimientos y de
informaciones generales.
Consolidar los esfuerzos que en materia de informática de
gestión mediante procesos electrónicos se vienen realizando en el área,
a través del financiamiento del software y el hardware requeridos.
Formar y mantener bibliotecas de consulta y bases de datos
en materia jurídica, especialmente de jurisprudencia.
Mejorar las sedes operativas de los tribunales dentro del
5.
concepto de una arquitectura funcional propia y adecuada al servicio
público que compete al Poder Judicial (...)" (Martínez, 1995:193-194).
5.1.5.La distinción entre funciones administrativas y
funciones jurisdiccionales, y la necesidad de modernizar el
"sistema de gobierno judicial"
Sin lugar a dudas, el tema de la diferenciación entre "funciones
administrativas" y "funciones jurisdiccionales" a efectos de dotar de mayor
eficiencia y funcionalidad a la labor realizada por jueces y magistrados,
es uno de los más importantes de la reciente ola de modernización de la
judicatura regional. A tal punto es esto así que, hoy por hoy, puede decirse
que tal distinción se ha vuelto ampliamente consensual. Néstor Humberto
Martínez Neira, por ejemplo, ha manifestado que "el gerenciamiento de
servicios judiciales constituye, al igual que la judicatura, una profesión
técnica, ética y especializada. Asumiendo un perfil responsable,
imparcial, técnicamente calificado y éticamente sostenido en el juez,
vemos cómo es cada vez más demandada otra especialidad, la del administrador judicial. El juez no debe ni puede continuar funcionando como
administrador por cuanto le resta importante tiempo para su trabajo
jurisdiccional, además de carecer de formación profesional para tal
efecto" (cit. en °bando, 1997:138-139).
La Universidad Externado de Colombia, por su parte, también ha
llamado la atención sobre las dificultades derivadas de la reunión de
tareas tan disímiles como las administrativas y jurisdiccionales en los
cuerpos judiciales, los cuales no están preparados para ello, expresando
en consecuencia su aprobación ante el surgimiento de órganos
especializados que se hagan cargo del trabajo administrativo:
"Otro factor que influye en la menor eficacia de la administración
329
de justicia es la atribución a sus altas corporaciones de funciones
meramente administrativas, disciplinarias y financieras, que implican un
recargo inoficioso adicional a sus funciones naturales (Argentina, Bolivia,
Ecuador, México, Panamá, Paraguay y Uruguay). La función esencial
de las cortes judiciales es la de administrar justicia, no la de manejar el
presupuesto judicial, evaluar el trabajo jurisdiccional, analizar las hojas
de vida de los aspirantes a ingresar o ascender en la carrera judicial o
investigar disciplinariamente a los funcionarios en cuya elección se
encuentran comprometidos.
En sentido contrario, la creación de organismos especializados como
la institución del Consejo Superior de la Magistratura, redunda en un manejo
racional y coherente de los asuntos administrativos del Poder Judicial
(Paraguay, Argentina-provincias de San Juan y Santiago del Estero), con
el encarecimiento de que en su elección y proceder no interfieran
políticamente los otros poderes del Estado" (UEC, 1993: 276-277).
Y es que el grado en que los jueces resultaban absorbidos por las
tareas administrativas es realmente impresionante, si nos atenemos a
las estimaciones existentes: "Buscaglia y Dakolias (1995) han
descubierto que en Argentina aproximadamente el 70% del tiempo de
los jueces se emplea en tareas no relacionadas con su cargo. Esas
mismas tareas administrativas ocupan el 65 y el 69% del tiempo judicial
disponible en Brasil y Perú, respectivamente" (Buscaglia, 1997: 37). En
el caso de Uruguay, los miembros de la Corte Suprema dedicaban casi
el 70% de su tiempo a esos mismos menesteres (Davis, 1997: 11). Es,
entonces, perfectamente explicable que ahora se vaya extendiendo por
toda la región esta elemental separación de funciones, tal como registra
la Comisión Andina de Juristas en relación a los países del Ande: "Una
tendencia general ha sido separar en órganos distintos las funciones
jurisdiccionales de las propiamente administrativas o de gestión. De esta
forma, se marcan distancias respecto a los patrones tradicionales del
gobierno del Poder Judicial" (CAJ, 1997:186)
Una visión un tanto recelosa de los contenidos y resultados de
este proceso de alcance continental puede encontrarse, sin embargo,
en el texto de William Davis, quien anuncia fracasos más o menos
estrepitosos en Colombia y Argentina, y registra avances relativamente
modestos en otras realidades nacionales (Costa Rica, Chile). No hay
que perder de vista, empero, que lo que parece hallarse en el origen de
330
los problemas surgidos en los dos países primero mencionados es, de
un lado, la injerencia de órganos políticos en ámbitos que debieran ser
conducidos mediante criterios predominantemente técnicos, y del otro,
una inadecuada repartición de competencias entre las diversas instituciones, al punto que, en el caso colombiano, se llega a hablar de
"segmentación de las responsabilidades" y de "descabezamiento del
Poder Judicial" (Davis, 1997: 9-12).
A fin de procurar una comprensión más fina y cabal del fenómeno
regional, en lo que se refiere a la institución que ha de hacerse cargo de
las tareas administrativas de la justicia, resulta aconsejable entonces
detenerse un poco, tanto en un rápido repaso histórico como en una
observación panorámica de las diversas tendencias actualmente en
curso y de los matices que diferencian a unas y otras propuestas de
"gobierno judicial". Para ello hay que tener en cuenta, en primer lugar,
que en el mundo occidental contemporáneo se pueden señalar "dos
grandes sistemas de gobierno y administración de los tribunales. El de
carácter angloamericano o del common law, que se apoya en un criterio
de independencia de los propios jueces y tribunales y encomienda dichas
funciones a los organismos judiciales de la mayor jerarquía. El otro
sistema es el que ha predominado en los ordenamientos de Europa
continental, en los cuales se atribuyen los aspectos más importantes de
la selección, nombramiento y fiscalización de los órganos jurisdiccionales
a una dependencia del Ejecutivo, es decir, del Ministerio de Justicia"
(Fix-Zamudio, 1993: 41).
Siendo esto así, y habida cuenta los problemas de interferencia
política que se presentaban en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y
los órganos jurisdiccionales, durante la segunda posguerra comenzaron
a surgir en Europa continental los llamados Consejos Superiores de la
Magistratura o de la Judicatura, con el propósito de limitar la intervención
tradicional de los Ministerios de Justicia, favoreciendo de este modo el
"autogobierno judicial" (ibid., 42). El nuevo organismo de gobierno y
administración de los tribunales en sentido contemporáneo, dejando de
lado antecedentes en las legislaciones de España e Italia, fue el que
estatuyó la Constitución francesa del 27 de octubre de 1946, reglamentada sobre el particular mediante leyes del 1 9 y 22 de febrero del
año siguiente. Luego vino la Carta Republicana italiana que entró en
vigor el 1 9 de enero de 1948, la cual introdujo igualmente el Consiglio
Superiore della Magistratura; en fecha más cercana, continuaron esta
331
tendencia, entre otras, la Constitución portuguesa de abril de 1976 y la
española de diciembre de 1978; esta última, apartándose de la mayoría
de ordenamientos constitucionales, denominó a la nueva institución
- Consejo General del Poder Judicial" (ibid., 42-47).
De esta manera, llegamos a los primeros intentos latinoamericanos,
entre los que destacan, descontando los antecedentes habidos en
Colombia y Venezuela (años 1955 y 1961, respectivamente), las
legislaciones adoptadas durante regímenes totalitarios en Perú, Brasil
y Uruguay. En el primero de estos países, mediante Decreto Ley N°
18060, del 23 de diciembre de 1969, se creó el Consejo Nacional de
Justicia, encargado de moralizar el Poder Judicial y de asegurar su
independencia, así como la idoneidad de su personal. Las leyes
brasileñas, por su parte, establecieron el Consejo Nacional de la
Magistratura por medio de la enmienda constitucional N°7, expedida en
1977. y de la Ley Orgánica de la Magistratura Nacional, del 14 de marzo
de 1979. En la república del Uruguay, finalmente, el gobierno cívicomilitar reformó la Constitución de 1966, con la dación del Decreto Constitucional N°12, del 10 de noviembre de 1981 (ibid., 50-54). A esta primera
etapa de implantación en la región. le siguieron otras dos: i) de
consolidación (Perú, El Salvador y Panamá, durante la década del
ochenta), y ii) de profundización (Costa Rica, Colombia y Paraguay,
fundamentalmente en los años noventa) (ibid., 54-60).
Ahora bien, tras esta apretada revisión de la evolución histórica
de los ordenamientos constitucionales y legales europeos y
latinoamericanos, podemos ya preguntarnos con mayor precisión: ¿cuál
es la actual situación regional en lo que concierne a la adopción de la
figura del Consejo de la Magistratura? Y todavía más importante, ¿con
qué contenido concreto se ha llenado en nuestros países este concepto
importado de los modelos europeos? Néstor Humberto Martínez Neira
ha estudiado el punto y ha dejado establecido que, en estos momentos,
"no existe un solo modelo de administración para el ejercicio del
denominado "autogobierno" del Poder Judicial", pudiendo mencionarse
hasta "tres formas de expresión organizacional de la administración judicial", las cuales son: I) el modelo del juez-administrador; II) el modelo
de los órganos anexos a las Cortes; y III) el modelo de los Consejos de
la Magistratura (Martínez, 1996: 1-3).
En el primero de los modelos citados, el del juez-administrador,
332
se plantea como objeción central la "desespecialización" del funcionario
encargado por la sociedad de conocer y resolver los conflictos
jurídicamente relevantes. No obstante la importancia intrínseca de esta
objeción y la conciencia, en aumento en la región, sobre la conveniencia
de sustraer las cuestiones administrativas del ámbito de actividad de
los jueces, un importante numero de países -algunos de los cuales,
empero, se hallan en vías de cambio- atribuyen aún a sus Cortes
Supremas el gobierno y administración de la rama jurisdiccional:
Argentina, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay y Uruguay (ibid., 2).
El modelo intermedio, según el cual se crean entes de autonomía
relativa pero que siguen dependiendo de las Cortes para diversos
asuntos administrativos y de gobierno, es el que rige en Chile y Costa
Rica (Perú lo adoptó en el marco de su ordenamiento constitucional
anterior, con la dación de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991,
que previó el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y dispuso la creación
de una Gerencia General para las tareas propiamente ejecutivas); se
trata, en definitiva, de formas mediatizadas. Por último, el tercer modelo,
el que estatuye los Consejos de la Magistratura como entidades
especializadas que, sin depender de la Corte Suprema, responden a un
manejo autonómico de la rama judicial, es el de "factura más reciente",
a él se adscriben Colombia (1991), Ecuador (1992) y Argentina (1994);
en estos dos últimos países, sin embargo, aún se carece de
reglamentación legal que desarrolle el mandato constitucional (ibid., 3).
Hay que reparar también en el surgimiento de una variante más
restringida de este tercer paradigma, a saber, la de los Consejos de la
Judicatura encargados únicamente de "administrar la carrera judicial y
en especial ejercer el jus nominandi o postulandi dentro del sector"; al
ocuparse sólo del recurso humano estas instituciones intentan evitar la
ingerencia política en la integración de las cortes. Se acogen a este
modelo Panamá, El Salvador (que ha reestructurado su Consejo en
diciembre de 1992), Paraguay y Perú (a partir de la promulgación de la
nueva Constitución, en diciembre de 1993) (ibid., 3-4).
De lo sumariamente descrito pueden extraerse varias conclusiones. En primer lugar, la distinción entre funciones administrativas y
funciones jurisdiccionales a efectos de "liberar" a los jueces y tribunales
de tareas que no son consustanciales a su cargo ha comenzado a formar
333
parte de un cierto sentido común y es activamente promovida por los
analistas y doctrinarios de la reforma judicial en América Latina y el Caribe
(Obando, Universidad Externado de Colombia, Buscaglia, Davis,
Martínez, Fix-Zamudio). En segundo lugar, existe una corriente regional
en el sentido de introducir órganos especializados que asuman las responsabilidades de administración y gobierno judicial, del tipo Consejos
de la Magistratura: "Es previsible que dichos Consejos judiciales se
extiendan de una manera progresiva en las constituciones y legislaciones
de nuestra región, con los matices necesarios para adaptarse a las
tradiciones jurídicas de nuestros países" (Fix-Zamudio, 1993: 61).
En tercer lugar, la formación de esta corriente es embrionaria y
debe recorrer todavía un largo trecho para convertirse en predominante
en la región y, más aún, para enraizar en nuestras realidades jurídicas y
políticas. En cuarto lugar, distintas experiencias observadas en naciones
de Latinoamérica y el Caribe muestran que la adaptación del modelo
europeo original de los Consejos de la Magistratura se viene realizando
con variantes, las cuales, en más de un caso y de manera ciertamente
polémica, tienden a restarles plena autonomía, colocándolos bajo la
férula de los órganos máximos del sistema judicial tradicional.
Esencialmente, es esto último lo que explica, creemos, las objeciones
planteadas por Davis al proceso colombiano, argentino, chileno y
costarricense.
En cualquier caso, y como corolario de lo hasta aquí expuesto,
hay que resaltar que, a pesar de la diversidad de matices registrados y
de las dificultades anotadas en lo atinente a la plena instauración de los
Consejos de la Magistratura a nivel regional, "es posible observar varios
elementos comunes en estos organismos de gobierno y administración
de los tribunales: una participación plural en la integración, no sólo en
cuanto a la incorporación de miembros electos por los otros dos órganos
del poder, sino también de representantes de las diversas categorías
de jueces, magistrados y funcionarios judiciales, así como de abogados
designados por los colegios profesionales respectivos y aun de
profesores universitarios de ciencias jurídicas. Lo anterior significa que
las decisiones sobre gobierno y administración judiciales tienen un
carácter menos vertical que las tradicionales que corresponden a los
ministerios de justicia y a los tribunales supremos"(Fix-Zamudio, 1993:
63, cursivas nuestra).
334
De similar modo, pueden ser destacadas ciertas características
compartidas. que se perfilan como tendencia, en lo que respecta a los
ámbitos de competencia de las nuevas instituciones: "También por lo
que se refiere a las atribuciones de los citados consejos judiciales, se
advierten algunos aspectos comunes no obstante las modalidades
diversas que asumen en los ordenamientos latinoamericanos: su
participación en la selección y nombramiento de jueces, magistrados y
auxiliares; su intervención en la carrera judicial (que se establece de
manera creciente); su colaboración o decisión en las sanciones
disciplinarias respecto de los citados funcionarios judiciales, así como
también en el establecimiento de la política judicial" (ibid.).
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