el nacimiento de la política mediterránea visto desde
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Juan Prat y Coll* EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA MEDITERRÁNEA VISTO DESDE LA COMISIÓN Aunque antes de que España ingresara en la Comunidad Europea existía una cierta relación entre ésta y los países mediterráneos, no cabe duda de que el desarrollo de una política comunitaria específica de la zona está estrechamente ligado a la presencia española en la Comisión. En este sentido, la Conferencia de Barcelona de noviembre de 1995, impulsada por la presidencia española, supuso un avance crucial para el impulso de las relaciones políticas, económicas y de cooperación entre la Unión Europea y los países de la cuenca mediterránea. Palabras clave: integración europea, relaciones económicas internacionales, cooperación al desarrollo, países mediterráneos. Clasificación JEL: F02, F13, F35. 1. El trasfondo Cuando España entró a formar parte de la entonces Comunidad Europea en enero de 1986 acababa de aprobarse el Acta Única. Entre otras aportaciones que no son del caso considerar aquí el Acta estableció las primeras medidas para coordinar una política exterior a nivel comunitario. Hasta entonces prácticamente ésta no había existido. Lo que pasaba por «política exterior» se hacía en el marco extracomunitario de la Cooperación Política Europea (CPE). La terminología al uso ya lo denotaba: se hablaba de «relaciones exteriores de la Comunidad». La Comisión mantenía este tipo de relaciones en las grandes políticas entonces existentes y * Embajador para Asuntos del Mediterráneo. Ex Director General en la Comisión Europea. aún hoy centrales de la Unión: la agrícola, la comercial y la de cooperación al desarrollo, a las que se sumaron la pesquera, la de transportes y otras. En el ámbito de la cooperación al desarrollo, la atención de la Comisión se centraba en las antiguas colonias africanas, caribeñas y otras de los miembros fundadores de la Comunidad y del Reino Unido. La convención de Lomé (hoy actualizada en Cotonou) regía las relaciones con los países ACP (Asia, Caribe y Pacífico). Para financiarla funcionaba un fondo (el FED) que se nutría de aportaciones de los Estados miembros fuera del presupuesto comunitario. Con ello tenía, a pesar de su gestión por la Comisión, un cierto regustillo intergubernamental. Éste era un reflejo de la dificultad de los Estados miembros por abandonar viejos hábitos coloniales y tradicionales actitudes bilateralistas. En tales circunstancias, desde mediados de los años setenta había venido desarrollándose una tímida relación LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 239 JUAN PRAT Y COLL comercial y de ayuda al desarrollo a nivel comunitario con los «países terceros del Mediterráneo» (los PTM). Con la mayoría se habían concluido acuerdos de índole comercial y de cooperación de poco calado político, si bien con algunos —por razones de mayor proximidad «histórica», que no geográfica— se preveía la posibilidad de una futura adhesión a la Comunidad. Tales eran los casos de Grecia, Turquía, Chipre y Malta. Vale la pena recordar en este punto que precisamente el primer acuerdo que firmó España con la Comunidad Europea, el llamado Acuerdo Preferencial de 1970, en su filosofía y estructura respondía a los acuerdos mediterráneos estrictamente comerciales basados en el artículo 235 del Tratado de Roma. Ello nos asimilaba, por razones puramente políticas, a países como Marruecos, Argelia y Túnez, cuando nuestras estructuras socio-económicas y culturales y nuestro grado de desarrollo eran ya bien distintos a aquéllos, sin contar con nuestra presencia histórica en Europa, que no requiere de otros adjetivos. Permítaseme una digresión con respecto al objetivo de este artículo para decir que, en mi opinión (y gracias a un error de perspectiva por parte de la CEE), el acuerdo preferencial de 1970 constituyó uno de nuestros grandes éxitos diplomáticos y —sin duda— el mejor y más ventajoso que firmáramos en los últimos años antes de la adhesión ya que —como reconoce Raimundo Bassols en su libro España en Europa— fue gracias a la existencia de dicho Acuerdo por lo que pudimos forzar la máquina para nuestro ingreso posterior. Aquella política mediterránea contaba con pocos fondos presupuestarios y estaba regida por un comisario francés, ex ministro de Asuntos Exteriores, el Sr. Claude Cheysson, que había conseguido, durante la primera Comisión Delors, una cartera hecha a su medida. Había desgajado de la todopoderosa Dirección General de Desarrollo (la DG VIII) la dirección del Mediterráneo y una parte de la de Asia y América Latina y les había unido una serie de servicios horizontales. Entre ellos figuraban los encargados de la gestión del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), gran arma de política comercial y zanahoria equivalente, pero mucho más eficaz 240 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 para los países no ACP, a la que suponían las preferencias comerciales de la convención Lomé. Si bien éstas eran aparentemente muy generosas no servían de gran cosa al aplicarse en muchos casos a productos industriales que los países africanos y caribeños no estaban en condiciones de exportar. Ya antes de nuestro ingreso existía, pues, una cierta relación mediterránea de la Comisión, pero que atraía muy poco la atención de los Estados miembros. Cada uno de éstos seguía haciendo su política y estaban mucho más preocupados por aquel entonces en el diseño del gran Mercado Interior, en el mantenimiento de la política agrícola y en el desarrollo de los fondos estructurales que en las «relaciones externas» que ocupaban siempre la última parte del orden del día de las reuniones de la Comisión. En efecto, cuando la mayoría de sus miembros se habían ya ausentado, incluido el presidente, los dos encargados de las mismas, el belga Willy de Clerck y Claude Cheysson tomaban la palabra y daban amplias lecciones a los jefes de gabinete que allí quedábamos, representando a nuestros comisarios ausentes, sobre su visión del mundo en el ámbito de sus competencias respectivas. Era un ejercicio interesante pero un tanto académico. Además, en aquella época de la construcción del gran Mercado Interior nadie prestaba mucha atención a lo que sucedía en el exterior, lo que llevó —entre otras razones— a que surgiera aquella imagen de la «Europa fortaleza» que tanto daño nos haría en los foros comerciales internacionales. Por su parte, la «política» mediterránea estaba totalmente teledirigida desde París y aparentemente coordinada, en ocasiones, con Roma. Sin embargo, ambas capitales preferían seguir manteniendo sus relaciones bilaterales con los países de la región bajo su pretendida (aunque cada vez menor) influencia. Mientras tanto, el Reino Unido se ocupaba casi exclusivamente del Oriente Medio, considerando unos y otros que las relaciones de la Comisión eran a lo sumo un complemento útil a las bilaterales, pero siempre que no se salieran de los cauces marcados por lo estrictamente comercial y de cooperación al desarrollo. EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA MEDITERRÁNEA VISTO DESDE LA COMISIÓN Esta situación, al igual que lo que sucedía con Iberoamérica (o Latinoamérica, como se le conocía en las instancias comunitarias, dominadas por países «latinos» pero no «ibéricos»), no podía ser del agrado de España ni respondía en absoluto a nuestros intereses de potencia media regional (pero con proyección internacional mucho mayor de lo que nuestra situación económica podía dejar suponer). Tampoco se acordaba con nuestra relación histórica tanto con el mundo árabe como con Centro y Sur América. Por ello, desde el primer momento, los dos nuevos miembros españoles de la Comisión, apoyados siempre —todo hay que decirlo— por el comisario portugués, cada uno de ellos desde sus funciones respectivas, pero haciendo uso de la colegialidad que caracteriza los trabajos de esa Institución única y fundamental para la construcción europea, prestaron muy especial atención a todo aquello que tuviera que ver con esos dos vértices esenciales de nuestra política exterior que han sido siempre, junto a Europa, el Mediterráneo y la América hispana. El ámbito mediterráneo no estaba tan definido como objetivo de cooperación en aquellos momentos en comparación con la situación actual. Se hablaba aún con preferencia del dialogo euro-árabe o de las «relaciones euro-árabes», hasta el punto que una de las primeras iniciativas que aparecieron en el Parlamento Europeo, por iniciativa de diputados españoles, fue la de solicitar a la Comisión la creación de una Universidad Euro-Árabe. Pronto surgió la candidatura de una ciudad emblemática como Granada para albergar su sede. Aquella iniciativa atravesó por diversas vicisitudes hasta que, por intervención tanto de Manuel Marín como de Abel Matutes (que siempre actuaron —sea dicho de paso— en forma sumamente coordinada en el seno de la Comisión), se llegó a convencer al Parlamento de que quizás una Universidad como tal hubiera sido un objetivo muy difícil y complejo en aquellos momentos. Era mejor empezar con una simple Facultad, que bien pudiera dedicarse más que a Humanidades, que era lo que preferían nuestros socios del Sur, a algo más prácti- co y en consonancia con la política de desarrollo y de reforma económica que se empezaba a propugnar, es decir, al ámbito de la gestión, tanto empresarial como administrativa. Se llegó así a la creación de la EAMS (Euro-Arab Management School) que, a pesar de numerosas vicisitudes, ha conseguido mantenerse hasta hoy en Granada y que supone un importante instrumento de apoyo a la transformación y modernización económica de nuestros asociados mediterráneos en un contexto de partenariado. En aquellas circunstancias y al poco tiempo se constituyó la segunda Comisión Delors (1989-1992) en la que el comisario del que yo era, a la sazón, jefe de gabinete, Abel Matutes, consiguió que el presidente del Gobierno Felipe González le apoyase ante Delors para que ocupara la cartera de Claude Cheysson. De este modo pasaron a manos españolas los dos principales componentes de la relación exterior de la Comisión que más interesaban a los nuevos miembros ibéricos (América Latina y el Mediterráneo). Éste fue un hecho fundamental en la historia de la presencia española en la Comisión ya que las circunstancias internacionales, unidas a nuestro empeño en profundizar aquellas relaciones a nivel comunitario, permitieron dar un vuelco total a la situación anterior. Dado que este artículo está específicamente dedicado al Mediterráneo, no puedo referirme en él a la revolución que supuso para las relaciones de la Comunidad Europea con América Latina la asunción de dicha responsabilidad por Abel Matutes y por Manuel Marín más tarde ni al hecho de haber contado con directores del calado de Ángel Viñas primero y del portugués Miguel Anacoreta-Correia después, que trabajaron conmigo, hombro con hombro, en una relación profesional y personal sumamente enriquecedora. Quede por lo menos aquí constancia de que en aquellos años, de 1989 a 1995, la evolución enorme que se produjo en ambas regiones y cuyos efectos son hoy reconocidos por todos, fue paralela. Todo lo mucho que podamos alegar que hicimos por el Mediterráneo tiene su equivalencia en América, al otro lado del Atlántico. LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 241 JUAN PRAT Y COLL Así, al término de la primera Presidencia española de la Unión, durante la cual quedó claro, como solía decir el entonces secretario de Estado Pedro Solbes, que España no era el más grande de los pequeños —como algunos creían— sino el más pequeño de los grandes —como otros temían—, no sólo tuvo lugar la conferencia de Barcelona que lanzó el Partenariado Euromed sino que se negoció y firmó el primer acuerdo «interregional» con Mercosur y se instauró el diálogo transatlántico con Estados Unidos, iniciativa que debemos en gran parte, precisamente, al empeño del hoy embajador de España en Washington, Carlos Westendorp, entonces nuestro representante permanente ante la Unión. Es en aquellos momentos, además, cuando recién caído el Muro de Berlín, la Comisión se encontró con la dificilísima y delicada misión de elaborar su «opinión» sobre la petición de adhesión de Turquía. Se debatió en una sesión nocturna memorable que se prolongó hasta la madrugada, pocos días después del histórico 7 de Noviembre y culminó con un ambiguo «si» pero «todavía no». Se reconoció a Turquía su vocación a la adhesión, recogida en el Tratado de Ankara de 1970 y se propuso, de momento, completar el Acuerdo de Unión Aduanera con un importante paquete financiero. Este, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, nunca llegó a materializarse por razones bien conocidas. 2. El inicio de una política mediterránea En aquel año de 1989 la Comisión inició un debate para hacer no sólo un balance de lo que había sido hasta entonces la política con los «países terceros mediterráneos» sino —y sobre todo— para actualizarla. Era un momento en el que resultaba muy importante que «los vientos del Este» (que cada vez soplaban con más fuerza) «no nos hicieran perder de vista el Sur». A principios de 1990, elaboramos un importante informe interno en el que tuvo un decisivo papel mi entonces director para el Mediterráneo, el alemán Eberhardt Rhein. En él se hizo hincapié en la importancia estratégica del Mediterráneo para Europa, se analizaban los 242 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 aspectos comerciales y —sobre todo— se enfatizaba la aportación financiera que hasta entonces se había venido prestando a los países de la ribera sur del Mediterráneo, que empezamos a llamar sin ambages «Mare Nostrum». Dimos como ejemplo de la increíblemente limitada presencia de Europa en la región el hecho de que de 1979 a 1987 nuestra APD (Ayuda Pública al Desarrollo) a los PTM equivalía al 3 por 100 del total que recibían mientras que la de Estados Unidos había sido del 31 por 100 (claro que no indicábamos que la ayuda norteamericana se dirigía toda prácticamente a Egipto). En junio de 1990 la Comisión extrajo sus primeras conclusiones y propuso la llamada «Política Mediterránea Renovada». El Consejo la aprobó en diciembre y en la resolución acompañante declaró la «convicción de que la proximidad geográfica y la intensidad de las relaciones de todo tipo hacían que la estabilidad y la prosperidad de los PTM fueran elementos esenciales para la propia estabilidad de la Comunidad» ya que —según habíamos sugerido— «en sentido amplio está implicada la seguridad de la Comunidad». El Consejo decidió, pues —bajo nuestras presiones e insistencias y la hábil batuta del presidente Delors—, aumentar en un 45 por 100 la financiación a través de los entonces llamados Protocolos Financieros para el período 1992-1996 respecto a la suma que se había comprometido para el período anterior (1986-1991). Esto equivalía a destinar al Mediterráneo 2.375 millones de ecus en lugar de 1.618. Pero el cambio no fue sólo cuantitativo sino también cualitativo pues por vez primera se destinó una partida de 300 millones de ecus a acciones de respaldo a las políticas de ajuste estructural que algunos países estaban iniciando bajo la presión combinada del FMI, el BM y de la propia Comisión. Creo importante destacar este hecho porque en unos momentos en que la comunidad internacional, liderada por Estados Unidos pone hoy el énfasis en la necesidad de promover reformas económicas y políticas en los países de la región, no conviene olvidar que desde la Comisión el apoyo a las mismas se inició ya con fuerza en 1992. Si bien cabe criticar los escasos resultados entonces EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA MEDITERRÁNEA VISTO DESDE LA COMISIÓN obtenidos es un hecho que en la actualidad no se ha empezado de cero y que sin aquellos esfuerzos hoy sería mucho más difícil lograr resultados con las políticas del momento presente. En junio de 1992 se adoptaron, asimismo, unos nuevos programas descentralizados que pretendían involucrar más directamente a la sociedad civil y diversificar nuestra ayuda para evitar que toda ella estuviera encauzada y controlada por las instancias oficiales y los gobiernos. Así se crearon «Med-Campus», «Med-Media», «Med-Urbs», «Med-Invest» y otros que tuvieron en su fase piloto resultados muy esperanzadores, por la capilaridad que permitían en el seno de las sociedades tanto del Norte como del Sur. Desgraciadamente, a finales de 1995 y tras ciertas objeciones a la forma de gestionar dichos programas por parte del Tribunal de Cuentas, la intervención de un grupo de «ayatolás» del Parlamento Europeo dio al traste con estos programas cuando yo personalmente, con el pleno apoyo del vicepresidente de la Comisión Manuel Marín, había encontrado la forma de soslayar los inconvenientes señalados por el Tribunal a su plena satisfacción y así lo habíamos expuesto a la Cámara. Además de todo ello, en abril de aquel año 1992, en una comunicación al Consejo, la Comisión propuso un nuevo enfoque de la cooperación específica con los países del Maghreb basado en el «concepto de partenariado». Este era un concepto que significaba dar un nuevo enfoque político a nuestra cooperación y que posteriormente se amplió a los países del Mashrek. Se trata de una idea cuyo contenido y alcance conviene aclarar, ya que en torno a la misma se estructuraría la política mediterránea de los siguientes años: · En primer lugar, el partenariado implicaba la convicción de que los retos que planteaba el futuro de la región mediterránea afectaban tanto a los países terceros del Sur como a los países de la Europa comunitaria y que, por consiguiente, era preciso realizar un esfuerzo común para hacer frente a los mismos. · En segundo lugar, el partenariado reposaba también sobre la convicción de que el desarrollo económico de los países terceros mediterráneos, condición indispensable para la paz, la estabilidad y la seguridad de la región, exigía su incorporación progresiva a un «espacio económico más libre», más abierto y más competitivo, y que la Comunidad Europea debía ser la fuerza motriz que permitiera tal incorporación. · El partenariado significaba, asimismo, la voluntad y el compromiso de los países terceros de llevar a cabo profundas reformas económicas, sin las cuales la incorporación a dicho espacio económico sería inviable. · Por último, el partenariado suponía el compromiso de la Unión Europea de acompañar y apoyar financieramente a tales países en sus esfuerzos por modernizar y reformar sus economías. Esta iniciativa comunitaria fue acogida muy positivamente por los países del Maghreb y del Mashrek. Esto dio origen a un proceso de negociación con algunos de ellos, cuyo objetivo era la conclusión de nuevos acuerdos en los que se instaurara un diálogo político, se sentaran las bases para la liberalización progresiva de bienes, servicios y capitales y se definieran las grandes líneas que debían orientar nuestra futura cooperación. Tal fue, a grandes rasgos, la evolución experimentada por la política mediterránea hasta octubre del año 1994, cuando la Comisión presentó de nuevo al Consejo una serie de orientaciones tendentes a reforzarla. Las razones eran múltiples y de índole diversa. Yo subrayaría las siguientes: · La primera, ya retenida aunque no con la intensidad debida en el año 1992, era la necesidad de «reequilibrar» la acción exterior de la Comunidad entre las regiones que constituían las «zonas de proximidad» de la Unión. La estrategia adoptada en favor de los países del Este y del Centro de Europa, consistente en preparar su futura adhesión, había puesto en evidencia la necesidad de reforzar aún más nuestra acción a favor de nuestros vecinos del Sur. Ello no solamente por razones de equilibrio, consideradas de forma más o menos abstracta, sino porque al tiempo había ido agudizándose la per- LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 243 JUAN PRAT Y COLL cepción de la región mediterránea como una zona prioritaria para Europa. Corregir, pues, el desequilibrio que suponía que la Comunidad destinara cuatro veces más de ayuda por habitante a los países del Este y del Centro de Europa que a los países del Sur y del Este del Mediterráneo era a todas luces indispensable. · La segunda razón se derivaba pura y simplemente de la realidad política, económica y social que vivían los países del Sur de la región en su conjunto. Su población podía duplicarse en los siguientes 25 años y pasar de 200 millones de habitantes a 400. El Sur del Mediterráneo debía prepararse para acoger un aumento de población equivalente a siete veces la población de Argelia. Para afrontar este desafío, los medios de que disponían tales países eran precarios. Sus economías iban perdiendo terreno progresivamente al tiempo que los costes sociales crecían de forma exponencial. Según el Banco Mundial, la diferencia que nos separaba en términos de producto interior bruto per cápita era de 1 a 10 y podría llegar a ser de 1 a 20 en el año 2010. Respecto a la evolución de la población activa se preveía que en el año 2025, nada menos que 130 millones de habitantes del Sur del Mediterráneo deberían encontrar empleo. Llegar a un crecimiento económico capaz de dar respuesta en términos de empleo y de bienestar social a tal explosión demográfica era el principal reto al que debían hacer frente los países terceros mediterráneos. Si este reto no se superaba con éxito, las consecuencias en presiones migratorias e inestabilidad política y social no dejarían de hacerse sentir en Europa. · Por último, fue la necesidad de articular en un «proyecto global» las diferentes iniciativas que habían ido determinando la evolución de la política mediterránea lo que condujo a la Comisión, atendiendo a la solicitud del Consejo Europeo de Corfú, a presentar un dispositivo coherente de refuerzo de la política mediterránea. Sus orientaciones fueron adoptadas por el Consejo Europeo de Essen que, al producirse bajo presidencia alemana (y no española, francesa, italiana o griega), simbolizó 244 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 claramente el compromiso europeo global hacia el Sur que habíamos conseguido con nuestros esfuerzos de convicción y perseverancia. 3. Una política mediterránea reforzada La Comisión propuso un objetivo y una estrategia. El primero estribaba en crear una zona euromediterránea de paz, de estabilidad y de seguridad. La segunda consistía en no disociar los esfuerzos políticos a realizar en ese sentido de los que eran necesarios para promover un desarrollo económico sostenido y equilibrado de la región. Para todo ello era esencial la intensificación del «diálogo político». Los valores que, no sin dificultad, se habían afianzado en Europa tales como los principios democráticos, el respeto de los derechos humanos, la noción del Estado de derecho, entre otros, habrían de ocupar un lugar privilegiado en ese diálogo. Las nuevas posibilidades que ofrecía la incipiente política exterior y de seguridad común (PESC) debían contribuir a una cooperación más estrecha en aras de la seguridad y la estabilidad de la región. El ámbito del diálogo político debería, a partir de entonces, abarcar los temas de seguridad. Asimismo, cabía examinar nuevas iniciativas tales como la elaboración de un código de solución de conflictos y la creación de un mecanismo rápido de detección de focos de inestabilidad. En resumen, todos los medios de acción política de que disponía la Comunidad debían ponerse al servicio de la paz, la seguridad y la estabilidad de la región. Ahora bien, si era importante y urgente reforzar y mejorar la actuación propiamente política, ésta no podía tratar de forma adecuada el problema de la paz y de la seguridad de la región. Sólo implicándose mucho más activamente en el desarrollo económico de los países terceros mediterráneos sería posible alcanzar los objetivos. Por ello la Comisión propuso la creación progresiva, flexible y voluntaria de un espacio económico cuyo ele- EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA MEDITERRÁNEA VISTO DESDE LA COMISIÓN mento vertebrador sería una gran «zona de libre comercio euromediterránea» en la que participarían entre 600 a 800 millones de habitantes, pertenecientes a más de 30 países. Ello estimularía fuertemente los intercambios entre los países europeos y mediterráneos, así como los intercambios entre esos últimos, incitando la inversión y la transferencia de tecnología y contribuyendo de manera decisiva al desarrollo económico de la región. La realización de este objetivo debería apoyarse en los siguientes elementos: · En primer lugar era preciso avanzar en el proceso de concluir nuevos acuerdos a través de las negociaciones ya comenzadas con algunos países terceros y que deberían iniciarse próximamente con otros. Concretamente, debían experimentar rápidos progresos las negociaciones con Marruecos, Túnez y Jordania para llegar a acuerdos en los que, por primera vez, se sustituirían las concesiones comerciales unilaterales por el progresivo establecimiento de un libre comercio recíproco, aunque asimétrico, dadas las notables diferencias de desarrollo de las dos partes. · En segundo lugar, era necesario que ese conjunto de acuerdos bilaterales se completara progresivamente con otros de análogo contenido entre los países mismos, ya que existía una excesiva compartimentación entre sus economías. Por razones históricas éstas habían desarrollado todo su comercio en la dirección Norte-Sur y sólo hacían un parvo 4 por 100 de su comercio entre sí. · En tercer lugar, para que la zona económica euromediterránea fuera viable era imprescindible que la misma se estructurara sobre sistemas económicos sanos y competitivos. Para ello era necesario que emprendieran acciones con el fin de modernizar sus estructuras económicas. La Comunidad Europea debía sostenerlos y apoyarlos. La participación en una zona de libre comercio suponía para los países mediterráneos abandonar la elevada protección arancelaria que protegía sus industrias, las cuales debían entrar en competencia con las del resto de la región y particularmente con las europeas. Para ayudarlas a superar ese difícil período de transición, la Comunidad estaba dispuesta a llevar a cabo un vasto programa plurianual de asistencia técnica, dirigido particularmente a las pequeñas y medianas empresas a fin de que incrementasen su competitividad. Asimismo, era imprescindible promover la modernización de los sectores financieros para facilitar su acceso al crédito. · Por último, había que otorgar una atención particular a la mejora de la calidad de la gestión empresarial. En ese sentido la Escuela Euro-Árabe de Alta Gestión en Granada, recientemente creada, como centro impulsor de una red de instituciones en los países del Sur del Mediterráneo constituía un ejemplo del tipo de cooperación de nuevo cuño que se pretendía impulsar. También era necesario favorecer los flujos de inversión extranjera directa hacia la región, tanto a través de los instrumentos ya existentes como el denominado ECIP (European Community Investment Partners) o de otros por crear. Desgraciadamente el ECIP, que tuvo tanto éxito no sólo en el Mediterráneo, fue victima también, al igual que los demás proyectos descentralizados, de la «caza de brujas» a que fue sometida la Comisión a partir de 1996. Cierto es que la perspectiva de una zona de libre comercio constituía por sí misma un fuerte atractivo para la inversión extranjera, pero debía completarse con acciones concretas destinadas a promoverla. Facilitar las joint ventures, los fondos de capital-riesgo y los encuentros entre sectores empresariales del Norte y del Sur del Mediterráneo, eran algunas de esas acciones. Ahora bien, la modernización de los sistemas económicos no sería posible si al tiempo no se elevaban los niveles educativos. A través de diversos programas la Comunidad continuó apoyando la mejora de la calidad del sistema educativo, muy particularmente en lo que se refería al acceso de la mujer y a la gestión empresarial. Todo ello, junto al desarrollo de las infraestructuras de transportes, energía y telecomunicaciones eran algunos de los sectores en los cuales la Comunidad, a través de un vasto programa de cooperación, se proponía interve- LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 245 JUAN PRAT Y COLL nir para contribuir a la modernización económica de los países de la región. Para poder realizar los objetivos que sugería la Comisión, ésta avanzó una cifra en torno a los 5.500 millones de ecus en fondos presupuestarios. Era el volumen de recursos «financieros» a dedicar a la cooperación con la región mediterránea para los próximos cinco años, a los que debería sumarse una cifra similar en préstamos del Banco Europeo de Inversiones. 4. La Conferencia de Barcelona Todas aquellas iniciativas y propuestas de la Comisión (en la que, desde enero de 1993, Manuel Marín ya era el vicepresidente encargado de esos temas y bajo cuya dirección se fraguó esta tercera y definitiva transformación de la política mediterránea), culminaron en la conferencia de Barcelona, impulsada por la presidencia española, y celebrada en los últimos meses del último Gobierno de Felipe González con el apoyo incondicional y eficaz del entonces presidente de la Generalitat de Cataluña, Jordi Pujol, y con el apoyo total del alcalde de la ciudad, Pasqual Maragall. Desde la Comisión, hay que reconocer la enorme aportación del ya citado y veterano Eberhardt-Rhein así como la del francés Marc Piérini a quien había fichado tiempo atrás para el gabinete de Abel Matutes pero que se incorporó entonces a la Dirección General con el fin de aportar toda su experiencia y enorme capacidad de iniciativa para preparar los documentos que serían aprobados en la Ciudad Condal. Esta conferencia fue la primera en su género y pretendía afrontar conjuntamente con nuestros vecinos del sur del Mediterráneo los retos y desafíos que se avecinaban y cuya envergadura hacía indispensable —como luego se ha visto— instaurar no sólo un diálogo sino una verdadera y sólida cooperación, constante y constructiva. En Barcelona, en noviembre de 1995 se trataron en profundidad las futuras relaciones y se abordaron todas las cuestiones políticas, económicas, sociales y cultura- 246 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 les que incidían sobre las mismas. Se hizo en un pie de igualdad y participando todos en la definición de la nueva relación euromediterránea del futuro. A mí me cupo el honor y la satisfacción de ser el negociador de la llamada Declaración de Barcelona y del programa de acción anejo a la misma. Como director general responsable del tema tuve que conseguir el acuerdo con nuestros vecinos del Sur, siguiendo un mandato elaborado por nuestros Estados miembros que se sentaban detrás de mí y controlaban mi defensa estricta de dicho mandato. Recuerdo que la negociación de los últimos detalles se prolongó hasta bien avanzada la madrugada del día anterior a la conferencia. Todo ello tuvo lugar en el Hotel Juan Carlos I en la Avda. Diagonal de Barcelona y mientras yo me enfrentaba dialécticamente en la mesa negociadora con el delegado argelino que ostentaba la coordinación árabe, así como con el representante de Israel y el de Turquía (que dicho sea de paso no presentaron grandes dificultades), el ministro español de Asuntos Exteriores, Javier Solana, secundado por su director general para Asuntos de Medio Oriente y el Mediterráneo, Miguel Angel Moratinos, hacían el correspondiente lobbying con los más difíciles futuros asociados, entre los que destacaban Egipto, por razones muy específicas económicas del momento, y Siria y Líbano, por otras de más calado político, bajo la siempre despierta mirada, durante toda la noche, de la delegación israelí. Para mí un elemento inesperado fue que en el transcurso de las discusiones para llegar a la declaración conjunta y al programa de acción, descubrimos que aquéllo que habíamos pensado como un diálogo Norte-Sur entre ambas riberas del Mediterráneo acabó siendo también la primera ocasión, fuera de las instancias de Naciones Unidas, en que se produjo un verdadero diálogo Sur-Sur, delante de nosotros. Desde el punto de vista del Sur, esto era un tema importante. Habíamos conseguido que se hablaran entre ellos y que acabaran adoptando posiciones comunes, no frente a nosotros sino con nosotros. Desde el punto de vista europeo, una experiencia maravillosa fue que EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA MEDITERRÁNEA VISTO DESDE LA COMISIÓN también los países del Norte, Suecia, Finlandia, Dinamarca, tenían una actitud y una conciencia muy definidos sobre la necesidad de llevar a cabo esa operación euromediterránea. Por ello conviene recordar que la Conferencia de Barcelona no fue algo exclusivo de los países latinos, de los países del sur de Europa con los países mediterráneos (no fue lo que algunos malévolos dieron en llamar el «Club-Med»). Fue, por el contrario, algo sentido, vivido y querido voluntariamente por toda la Unión ampliada, cuyo mapa ya no era horizontal sino que se había verticalizado a causa de lo mucho que habíamos crecido hacia el Norte. La Declaración de Barcelona sigue siendo hoy un ejemplo de documento diplomático bien diseñado, ya que fue redactada en un momento de cierta esperanza en el futuro de la región pero también con enorme realismo. Su validez y actualidad fueron refrendadas por los jefes de Estado y de Gobierno en Barcelona el 27 y 28 de noviembre, esta vez bajo presidencia británica de la Unión, ampliada a diez países más de los que participaron por Europa en 1995, entre ellos dos mediterráneos como Chipre y Malta. A finales de los años noventa, sin embargo, el programa de trabajo no se cumplía debido a la ralentización del proceso a causa de problemas tanto regionales como internos de la Comisión. Hubo que reimpulsarlo bajo la segunda presidencia española de la Unión en 2002 con ocasión de la reunión ministerial que tuvo lugar en Valencia ya con el Gobierno del Partido Popular. Hoy, con la perspectiva de diez años, podemos decir que dicho programa se ha cumplido —con mayor o menor éxito— por las dos vías que se establecieron en 1995. La multilateral, que en eso consistían tanto la Conferencia de Barcelona como las ministeriales sucesivas amén de las reuniones regulares de altos funcionarios del «Comité Euromed»; y la bilateral, que ya habíamos iniciado incluso antes con la negociación de nuevos acuerdos de asociación con Túnez, Israel y Marruecos, que dieron credibilidad a nuestras intenciones. Pero lo fundamental para el éxito de la Conferencia de Barcelona fue haber aprobado en la Cumbre de Can- nes, que cerró la presidencia francesa que precedió a la nuestra, una cantidad para ayuda financiera muy cercana a la propuesta por la Comisión, es decir 4.600 millones de ecus, lo que suponía el 70 por 100 de lo que la Unión estaba dispuesta a aportar en el mismo período para los países del Centro y Este de Europa. Si recordamos aquí los niveles de financiación comunitaria para el desarrollo de los PTM con que nos encontramos a nuestra llegada en la Comisión en 1986, el haber conseguido en menos de diez años que alcanzaran una prioridad tal que equivalía al 70 por 100 de lo reservado para los nuevos vecinos al Este, llamados todos ellos a integrarse en la Unión, puede considerarse un éxito importante, al que no fue ajeno el canciller Helmut Kohl a quien nuestro entonces presidente Felipe González supo convencer del interés estratégico creciente del flanco Sur. Esos fondos, a los que se unieron importantes líneas de crédito por parte del BEI, vinieron a conformar la nueva línea presupuestaría MEDA, muy parecida a los programas PHARE y TACIS. Se trataba de una línea horizontal que rompía con la tradición anterior en la que existían, perfectamente diferenciados, protocolos financieros con cada uno de los PTM. La Conferencia de Barcelona fue seguida de inmediato (y hasta precedida en algunos casos) por manifestaciones muy importantes de la sociedad civil que, a través de sus reuniones y con su capacidad de análisis crítico, delataron algunas carencias en ciertos ámbitos. También sugirieron iniciativas nuevas pero, y sobre todo, apoyaron sin reservas los objetivos oficiales que por entonces se lanzaban. Ante todo hay que destacar el Foro Civil Euromediterráneo que se celebró los dos días siguientes de la Conferencia y en el mismo lugar (Hotel Juan Carlos I) y que reunió a más de 1.000 personas. Los once paneles de trabajo sobre otros tantos temas de posible cooperación entre el Norte y el Sur a través de la sociedad civil, constituyeron algo impresionante y, sobre todo, potencialmente muy útil. Si quizás alguien faltó fueron los empresarios, pero hay que tener en cuenta que unas semanas LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 247 JUAN PRAT Y COLL antes (24 y 25 de octubre) había tenido ya lugar en Valencia la gran cumbre de empresarios euromediterráneos que preparó la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) junto con otras organizaciones de empresarios europeos y mediterráneos que reunieron a más de 400 personas. El propio Movimiento Europeo se preocupó igualmente por el tema mediterráneo. Se reunió en Barcelona dos días antes de la conferencia y elaboró unas conclusiones que iban muy en línea con las acordadas a nivel oficial. Las mismas ciudades del Mediterráneo se reunieron el día 28 por iniciativa del Ayuntamiento de Barcelona y de su alcalde Pasqual Maragall y lanzaron también numerosas ideas que demostraban de qué manera la sociedad estaba dispuesta a servir de cauce a nuestra iniciativa. 5. Una mirada retrospectiva Hoy, cumplido el X aniversario del nacimiento de ese gran proyecto euromediterráneo que supuso un ejemplo único de regionalismo abierto en una de las zonas más conflictivas del planeta, cabría preguntarse si hemos conseguido o no nuestros objetivos. La respuesta no es fácil y depende mucho de las expectativas que cada uno pudiera tener entonces. Se dice que un pesimista no es sino un optimista bien informado, con lo que se intenta explicar que cuanta más información se maneja más se es consciente de los problemas y riesgos que conlleva una situación dada. En este sentido, los que conocíamos las dificultades inherentes al proceso que se iniciaba y que hemos seguido de cerca durante todos estos años la situación en la región, con sus numerosos conflictos regionales y subregionales sin resolver, creemos que el partenariado euromediterráneo lanzado en Barcelona en 1995 ha constituido un notable éxito. Si no por otras razones —que las hay— porque ha sido capaz de sobrevivir a circunstancias dificilísimas y se ha mantenido siempre vivo, contra viento y marea, como el único foro de diálo- 248 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 go, debate y cooperación regional donde, regularmente y sin excepción, han venido reuniéndose árabes e israelíes junto a sus asociados de la Unión. En materia de cooperación al desarrollo y de apoyo a las reformas económicas y políticas se ha hecho muchísimo pero no seré yo quien cante sus excelencias. También se han desarrollado redes de cooperación y contacto entre las sociedades civiles, ONGs, empresarios, municipios, Universidades, periodistas, sindicatos, partidos políticos y un largo etcétera en una acepción amplia de la sociedad civil que quiere englobar todo lo que no es relación estrictamente oficial a nivel estatal. Hoy existe ya la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea, que se programó en Valencia, compuesta por diputados europeos y nacionales por Europa y nacionales por parte de todos los países del Sur. Hoy existe la Fundación Anna Lindh para el Diálogo de las Culturas, cuya idea se lanzó también en Valencia, con sede en Alejandría y en cuya financiación participan todos los asociados euromediterráneos. Hoy existe una Plataforma Civil, compuesta por representantes del Norte y del Sur, que coordina y desarrolla las actividades del Foro Civil Euromed que hace diez años tanto nos costó lanzar, con la colaboración del entonces «Institut Catalá de la Mediterránea», transformado desde hace unos años en el «Instituto Europeo para el Mediterráneo» (IEMED). Hoy se está pensando incluso ya en una institución financiera que pudiera ser una filial del BEI para ocuparse exclusivamente del Mediterráneo, una vez se evalúen los resultados de la «Facilidad Euromediterránea para la Inversión y el Partenariado» (FEMIP) creada también en Valencia y que supone, de momento, una atención preferente del Banco hacia la región pero que requiere, a mi modo de ver, una nueva estructura institucional como la necesita probablemente también nuestro partenariado, como algunos están ya pidiendo. Evidentemente, el panorama político de la región no ha cambiado mucho en diez años, pero sí se han logrado avances en materia de cooperación, de diálogo y confianza recíproca y en la situación económica gene- EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA MEDITERRÁNEA VISTO DESDE LA COMISIÓN ral. Hoy debemos seguir trabajando en el ámbito político para colmar el que ha sido —sin duda— el principal fracaso relativo de nuestra iniciativa: la poca percepción que de la misma ha tenido la opinión pública y la insuficiente involucración en el proceso de nuestras sociedades, que han estado sólo representadas por instancias muy específicas y especializadas. No se ha logrado generar un movimiento general en favor de una relación más estrecha, más positiva y más optimista entre los pueblos del área mediterránea, pero todo eso se parece mucho —de todas maneras— a lo que podríamos decir de la construcción europea en general. Ello se debe probablemente a la inexistencia de un espacio político europeo y a lo que pudiéramos denominar una «opinión pública europea». En el caso de la Asociación Euromediterránea, habría que añadir la persistencia del conflicto árabe-israelí así como la aparición, desde el 11 de septiembre, de un terrorismo indiscriminado en toda la zona, en paralelo con el crecimiento de movimientos incontrolados de emigración ilegal y otros problemas, como el tráfico de drogas, que están produciendo un renovado interés hacia la región, no precisamente por los motivos que impulsaron nuestras iniciativas, pero que hay que aprovechar para destacar que en ellas se dan muchas interdependencias positivas que explorar y explotar conjuntamente. En los años a que se circunscribe este artículo, está para mí fuera de toda duda que la Comisión Europea demostró un notable olfato político, hizo un uso excelente de su derecho de iniciativa para sugerir actuaciones tanto políticas como económicas de cara a nuestros países del Sur y se preocupó de que la construcción europea del futuro se viera reforzada con el desarrollo de una cooperación avanzada, cada vez más estrecha, con nuestros vecinos geográficos. En par, si cabe, con la expansión que ya iniciaba hacia la Europea central y oriental. Es un gran motivo de satisfacción que tal proceso estuviese dirigido y tutelado por políticos y funcionarios españoles en la Comisión y que siempre fuese promovido por las autoridades desde Madrid. LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 249
