propuestas para una reforma tributaria estructural

PROPUESTAS PARA UNA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL
-ACOPLÁSTICOSJunio de 2015
I. ANTECEDENTES:
Una de las principales brechas de competitividad de las empresas en Colombia es el sistema
tributario. Un estudio del Banco Mundial encuentra que, en promedio, el pago agregado de
impuestos en el país representó, en 2014, el 75,4% de las utilidades operacionales de las
empresas. Esta cifra en Chile fue de 28%, en Ecuador de 33%, en Perú de 36%, en Estados Unidos
de 44% y en México de 52%. Una encuesta de la ANDI corrobora este resultado, al estimar una
tasa efectiva de tributación de las empresas industriales de 77,2%.
Adicional a las tarifas, existen también ineficiencias en el sistema tributario que perjudican la
operación de los negocios en el país. Por ejemplo, los tiempos empleados por la Dian para
efectuar las devoluciones del IVA y del impuesto de renta son excesivos, y las decisiones tomadas
sobre la materia carecen de consistencia.
En las últimas décadas, se han aprobado en el país reformas tributarias con una muy alta
frecuencia, lo cual genera incertidumbre a las empresas y frena decisiones de inversión. Por lo
general, las reformas tributarias aprobadas han ido incrementando la carga tributaria efectiva de
las compañías, que ha llevado a una concentración excesiva del recaudo fiscal en las pocas
empresas formales.
La más reciente reforma tributaria –Ley 1739 de 2014- incrementa aún más la carga impositiva de
las empresas. Una de las decisiones destacables de esta reforma es la creación de una Comisión de
Expertos ad honórem para estudiar, entre otros, el Régimen Tributario Especial del Impuesto
sobre la Renta y Complementarios aplicable a las entidades sin ánimo de lucro, los beneficios
tributarios existentes y las razones que los justifican, el régimen del impuesto sobre las ventas y el
régimen aplicable a los impuestos, tasas y contribuciones de carácter territorial, con el objeto de
proponer reformas orientadas a combatir la evasión y elusión fiscales y a hacer el sistema
tributario colombiano más equitativo y eficiente.
La Comisión quedó oficialmente constituida con la expedición del Decreto 327, el pasado 25 de
febrero de 2015. La Comisión la preside el Director de la Dian, y la conforman: Miguel Urrutia,
Guillermo Perry, Leonardo Villar, Ricardo Bonilla, Rosario Córdoba, Julio Roberto Piza, Alfredo
Lewin, Soraya Montoya, Oscar Darío Morales. Este equipo de trabajo, según la Ley 1739 de 2014,
deberá entregar sus propuestas al Ministro de Hacienda y Crédito Público en diez meses, máximo,
contados a partir de su conformación.
En aras de aportar insumos que puedan contribuir con la Comisión de Estudio del Régimen
Tributario Colombiano, se anotan, a continuación algunas consideraciones.
II. FILOSOFÍAS:
El debate sobre el régimen tributario colombiano debe partir de unas filosofías o derroteros
comunes, a partir de los cuales resulten las recomendaciones para mejorar su eficiencia e impacto.
Se proponen los siguientes:
o
Se debe ampliar la base de contribuyentes. En una sociedad civilizada, todas las personas –
naturales y jurídicas- deben aportar, mediante el pago de impuestos, al funcionamiento y
la operación del Estado. Esto, no solo genera sentido de pertenencia, sino también
motivación a los ciudadanos para ejercer sus derechos y deberes. En el régimen tributario
colombiano, la carga de impuestos recae sobre unos pocos.
o
Se debe simplificar el sistema: El sistema tributario colombiano –que incluye diversos
beneficios, complejos esquemas de reconocimiento de costos y gastos, y diversidad de
tarifas y legislaciones- es cada vez más complejo. En aras de generar confianza en el país y
promover la inversión y el desarrollo productivo, resulta fundamental simplificar el
régimen tributario colombiano.
o
Se debe establecer una carga tributaria competitiva. En una economía dinámica y
globalizada como la colombiana, el régimen tributario cumple un papel central en la
competitividad, en la toma de decisiones de inversión, y, por consiguiente, en el desarrollo
económico del país. La prioridad de la reforma debe ser reducir la tasa efectiva de
tributación de las empresas, que son, en últimas, las que generan empleo, ingresos y
bienestar. Un sistema tarifario competitivo genera inversión nacional y extranjera, lo que
permite modernizar el aparato productivo nacional, y promover empleo de calidad. Por el
lado contrario, un régimen excesivamente oneroso implica unas brechas de
competitividad de empresas establecidas en Colombia frente a sus pares del exterior. Es
un error pensar que las tarifas más bajas significan automáticamente un menor recaudo.
o
Se deben eliminar los impuestos anti-técnicos: Impuestos como el del patrimonio-riqueza
o el de los movimientos financieros generan distorsiones sobre el funcionamiento de los
mercados. El del patrimonio, por ejemplo, puede significar incluso la quiebra, para una
empresa consolidada que arroje pérdidas durante una vigencia, y el de los movimientos
financieros, no solo frena la bancarización, sino también propicia la informalidad y la
evasión.
o
Se debe evitar la doble tributación: La mezcla de impuestos como los de renta y de
dividendos generen situaciones en que se paga dos veces un impuesto por una misma
causación.
o
III.
Se deben hacer cumplir las obligaciones fiscales del Estado con los contribuyentes: En las
situaciones de saldos a favor o derechos de devolución de las empresas, se debe
garantizar el trámite expedito, bajo los plazos establecidos, y reconocer intereses a la
empresa en los casos en que estos plazos se excedan. Adicionalmente se debe permitir la
compensación de las obligaciones tributarias de las empresas con sus saldos a favor.
PROPUESTAS PARA UNA REFORMA TRIBUTARIA:
Promover la modernización e internacionalización de la industria nacional
o
Permitir que los 16 puntos de IVA pagados por la compra de bienes de capital sean
descontables en su totalidad, así sea durante varios períodos. Adicionalmente, se propone
que este beneficio aplique, no solo para las empresas industriales y de servicios, sino
también para los sectores de comercio y agricultura
o
Reactivar, por un determinado período de tiempo, la deducción de 40% de las inversiones
en activos fijos productivos, del impuesto de renta.
o
Revisar la tributación por servicios prestados entre de empresas de los grupos económicos
que invierten en el exterior. Actualmente, el descuento tributario por impuestos pagados
en el exterior solo aplica sobre rentas de fuente extranjera. Además, a la empresa
colombiana le practican, en muchos países, una retención sobre el ingreso bruto –
independiente de que sea renta de fuente nacional o extranjera- y en Colombia solo
puede descontar hasta el límite del impuesto que deba pagar el contribuyente por esa
renta en Colombia –siempre que sea renta de fuente extranjera- lo que lleva a un pago de
una retención no recuperable.
Reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas
o
Establecer un único impuesto a la renta de 25%
o
Eliminar el impuesto a la riqueza a partir de 2016
o
Eliminar, a partir de 2016, el gravamen a los movimientos financieros
o
Eliminar la parafiscalidad de las Cajas de Compensación Familiar y transferir su fuente de
financiación al Presupuesto Nacional.
o
Unificar las interpretaciones normativas oficiales de la Dian para el reconocimiento de las
transacciones que constituyen gastos. Actualmente se desconocen gastos importantes, lo
cual eleva la carga del impuesto de renta.
o
Eliminar la renta presuntiva (artículo 188 del Estatuto Tributario)
Mejorar la eficiencia en el sistema de devoluciones
o
Bajar a la mitad los tiempos de devolución de los saldos a favor de los impuestos de IVA y
renta en la Dian, dado el plazo máximo de 50 días para la devolución de los mismos y la
posibilidad de congelar este término en la Dian por máximo 90 días. Es fundamental
también asegurar el pago a las empresas de los intereses sobre el monto a favor a partir
del vencimiento del término de 50 días, el cual se estipula en los artículos 861-864 del
Estatuto Tributario. Para lo anterior, se requiere mejorar los sistemas electrónicos de
devolución que se han implementado recientemente en la Dian.
o
Formalizar el proceso de devolución a través, por ejemplo, de la unificación de criterios
entre seccionales de la Dian, y de la aplicación extensiva de la facturación electrónica en el
país. Se pueden revisar modelos como los de Chile y Perú.
o
Disminuir la tasa de retención en la fuente a 2% para reducir las devoluciones por el pago
del impuesto de renta y otros tributos.
o
Aplicar buenas prácticas de gestión de devoluciones de las seccionales de la Dian que
presenten buenos resultados. El caso de Medellín sobresale como un ejemplo a replicar.
Mejorar la eficiencia del sistema tributario colombiano
o
Ampliar la base de contribuyentes del impuesto de renta y el IVA
o
Simplificar la estructura del IVA, eliminar los regímenes y tarifas especiales a bienes no
esenciales, y ampliar la tarifa uno o dos puntos porcentuales.
o
Fortalecer el presupuesto y las actividades para reducir la evasión y elusión de impuestos,
el contrabando y la informalidad. La diversidad en los sistemas de recaudo de las
administraciones territoriales –por ejemplo en autoretención o periodicidad de pagogenera dificultades para empresas con operaciones un diversas locaciones del territorio.
Adicionalmente, la delimitación espacial aludida como determinante del sujeto activo del
tributo plantea grandes dificultades, lo cual, en ocasiones puede llevar a problemas de
territorialidad y doble tributación.
o
Unificar los criterios de recaudo y los requisitos administrativos locales para el pago de los
impuestos territoriales.
o
Evaluar la posibilidad de permitir causar y declarar el impuesto de renta en los Grupos
Empresariales de forma consolidada. Este mecanismo –que es utilizado en países de la
OCDE- permite que las empresas colombianas que forman parte de un grupo empresarial
presenten una única declaración a través de la matriz. Esto simplificaría el proceso de
consolidación de información tributaria, y permitiría un mejor aprovechamiento de las
ventajas fiscales.
o
Asignar, en una entidad externa a la Dian, la interpretación de las normas tributarias.
Actualmente, la Dian emite normas, las interpreta y las audita. Con el fin de garantizar una
función más transparente, resultaría pertinente que la Dian solo se encargara de las
actividades de control.
o
Revisar y ajustar en el artículo 49 del Estatuto Tributario lo relativo a los cambios
derivados de la transición de las Normas Contables Colombianas a las Normas
Internacionales de Información Financiera (NIIF), en cuanto a la determinación de las
utilidades no gravables distribuibles a los accionistas.