Estado de la Nación - Expositor: Dr. Guido Barrientos

XX Aniversario del Congreso de ANASASS
Principales resultados del XVI Informe del Estado de la Nación
El Estado de la Nación es un programa de investigación y formación sobre desarrollo humano sostenible,
cuyo fin es dotar a la sociedad costarricense de instrumentos de fácil acceso para conocer su evolución,
desarrollar instancias de rendición de cuentas, fortalecer mecanismos de participación y negociación, y
contribuir a la construcción de consensos nacionales. Está asentado en un mecanismo de participación
informada de la sociedad y en un proceso de investigación participativo, plural y pluralista; no es
gubernamental, pero tampoco antigubernamental.
El cierre de esa primera década del siglo desafió pronósticos sobre evolución del país. Tres botones para
muestra:
La crisis económica internacional de 2007 y 2008 no tuvo los efectos traumáticos que se previeron,
aunque ocasionó aumentos en el desempleo como resultado de una contracción en la agricultura, la
construcción y el turismo. Aún la crisis, los riesgos de una recaída, o los problemas para encarar una
reactivación, ocupa un lugar en las discusiones y acciones políticas de los países.
La entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos no llevó a la sociedad y la
institucionalidad costarricense al despeñadero pero tampoco trajo los beneficios prometidos. Genera
incertidumbre la apertura de los mercados de telecomunicaciones y seguros.
Dinámica política de la última década se difuminó en un proceso electoral calmo y la crisis del sistema de
partidos desembocó en la reconstitución del Partido Liberación Nacional como el pivote de la política
nacional pues gana cómodamente la elección a presidente.
Los pronósticos fueron retados, así como el conocimiento:
La crisis y sus efectos aún no es un capítulo cerrado: efecto en el crecimiento fue menor al previsto y duró
menos de lo esperado. En la economía costarricense, los efectos más directos y profundos de la crisis
internacional se reflejaron en las exportaciones y la inversión. De este modo, las caídas en las exportaciones
y en la inversión privada explican en gran parte la contracción que registró la producción nacional. La
recuperación que empezó a mostrar la economía costarricense en la segunda parte del 2009,
particularmente en el último trimestre, coincidió con un mejor desempeño del sector exportador, en
contraposición con las inversiones, que siguieron deprimidas a lo largo de todo el año. Esto sugiere que las
empresas decidieron reducir sus inventarios y posponer sus planes de inversión, en espera de signos más
claros de reactivación.
El consumo privado se desaceleró, pero no se contrajo, e incluso mostró un comportamiento más
favorable que el registrado durante la crisis del 2001. En esta oportunidad creció más (1,6% en 2009 versus
1,2% en 2001) a pesar de que la producción decreció.
1
Uno de los factores que ayudaron a mitigar el efecto de la crisis sobre el consumo de las familias fue la
mejora que experimentaron los salarios reales en el 2009, como resultado de la imprevista reducción en la
inflación y el rezago con que se ajustan los salarios nominales en el país. La brusca caída que sufrieron los
precios internacionales del petróleo y los alimentos favoreció, a través de una menor inflación, el poder
adquisitivo de los costarricenses.
La crisis repercutió principalmente en el empleo informal. En el sector privado no agropecuario se
perdieron 16.452 trabajos informales, asociados a la microempresa. Del total de empleos perdidos, el 62%
correspondió a los sectores de construcción y agricultura.
La crisis afectó especialmente a los ocupados no calificados. En 2009 el número de estos se redujo en
26.900 personas, mientras el de calificados aumentó en 24.699. A lo largo del período 1990-2009, el
empleo calificado, es decir, de personas con once años o más de educación formal (secundaria completa o
más), creció en forma sostenida, tal como se documentó en ediciones anteriores de este Informe. Esta
situación se refleja en el porcentaje de ocupados calificados con respecto al total de ocupados, que pasó de
26,3% en 1990 a 40,6% en 2009 (Sauma, 2010).
El balance del 2009 respecto a las principales tendencias que Costa Rica ha venido mostrando en la
acumulación de las capacidades en sus habitantes tiene matices importantes: el dictamen es positivo en el
acceso al conocimiento y a una vida larga y sana, pero negativo en el acceso a vivienda digna y a
desempeñarse en sociedad sin que su integridad física y patrimonial se encuentren amenazadas. El acceso a
un ingreso digno tuvo resultados dispares, con mejoras en inversión social y salarios mínimos, pero con
desmejoras en pobreza y desigualdad.
Se mantienen logros importantes en la aspiración de una vida larga y sana: elevada esperanza de vida y
disminuciones en la mortalidad infantil, cuya tasa del 2009 es la más baja hasta la fecha (8,8 por mil).
Los datos del 2009 confirman los avances que el país ha logrado en la asistencia a la educación, aunque la
cobertura de la enseñanza secundaria aún dista de ser universal, pues ni siquiera la mitad de las y los
jóvenes con edades de cursar el ciclo diversificado asiste a ese nivel.
Los indicadores para monitorear la escolaridad de la población y el logro educativo exhiben una situación
“sin cambios” a través de la década, con aumentos cercanos a los promedios del período. La escolaridad
promedio de la población de 18 a 64 años llega hasta el noveno año de educación y solo el 37,7% de sus
integrantes logra completar la secundaria.
En el año 2009 la desigualdad en la distribución del ingreso mostró un fuerte incremento: la relación entre
los ingresos de los hogares más ricos y los de los más pobres aumentó entre 2008 y 2009 de 16,0 a 19,2
veces en el caso de los hogares del primer decil (10% más pobre) con respecto al décimo decil (10% más
rico), y de 9,0 a 10,1 veces entre los quintiles quinto y primero. El coeficiente de Gini pasó de 0,421 en
2008 a 0,437 en 2009, el valor más elevado del período 1990-2009.
Ya se ha dicho que la inversión social pública (ISP) tiene efectos redistributivos, tanto sobre la pobreza
como sobre la desigualdad social, pero que estos no alcanzan para compensar las desigualdades generadas
en la economía real. Ahora se sabe que, en comparación con lo que sucedía veinte años atrás, el impacto
redistributivo de la ISP es significativo y creciente y que, por tanto, no puede atribuirse el aumento de la
desigualdad de hoy a un debilitamiento de la acción pública actual.
2
En efecto, cuando se considera la ISP como un ingreso en especie de los hogares, para así obtener el
ingreso familiar disponible, el indicador de desigualdad para el 2009 se reduce en casi trece puntos
porcentuales, en contraste con la disminución de seis puntos en 1990 y de nueve puntos en 2002. No
obstante, mientras el menor efecto redistributivo de la ISP del 2002 alcanzó a revertir el incremento de la
desigualdad en ese año, el mayor efecto redistributivo en el 2009 no fue suficiente para lograr el mismo
resultado. En síntesis, la economía real provoca desigualdades cada vez más amplias, que los mayores
niveles de inversión social no logran revertir.
Costa Rica mantiene patrones inadecuados de uso de los recursos naturales y presiones sobre el
territorio que comprometen la sostenibilidad:
Según la Huella Ecológica, en el 2009 el país mostraba una deuda ecológica: con el ritmo prevaleciente de
uso de los recursos naturales, cada costarricense requería un 12% más del territorio disponible para
satisfacer su consumo (biocapacidad).
Dado que en el 2002 la diferencia entre la huella ecológica y la biocapacidad era de un 3%, se percibe una
tendencia creciente y un mayor déficit de territorio disponible para satisfacer el ritmo de uso de los
recursos; en aquel año hacían falta 6,3 hectáreas globales por cada cien personas, y para el 2009 el déficit
es de 19,3 hectáreas.
Desde el punto de vista político, la desalineación electoral y partidaria de la ciudadanía se mantuvo, con
algunas variaciones, dentro de los umbrales observados a inicios de la década:
La evidencia muestra que una buena parte del electorado se decidió en los días finales de la campaña (1 de
cada 3 electores), lo cual indica que los cierres de campaña se tornan más importantes para los partidos, y
que el voto se está tornando más frágil. Tales hallazgos son consistentes con la volatilidad electoral que
también se dio en los comicios del 2006 y el referéndum del 2007.
No obstante, cabe mencionar que esta incertidumbre afectó diferente a los partidos: menos al PLN, cuyo
apoyo estaba más consolidado, y bastante más al PAC y al ML. Cuando las lealtades partidarias son más
débiles, se abre espacio a un mercado electoral más incierto, donde los partidos deben emplear más
acciones para captar el voto. En ese contexto, las razones para decidir el voto pueden ser muy diversas e
inestables.
La polarización política previa no se reflejó en elecciones. Los electores dieron un uso estratégico al voto y
eligieron un gobierno dividido, a pesar del mayoritario apoyo al oficialismo en el Ejecutivo. Al analizar el
voto presidencial y legislativo, lo que se observó es que hay un importante grupo de electores que
quebraron su voto, en un espacio electoral sin preferencias claras. Quienes votaron por el PLN en la
presidencial quebraron su voto sin distingo a otras fuerzas minoritarias (aunque en menor grado que los
otros partidos). Votantes del PAC en la presidencial, se inclinaron tanto por el PLN como por el ML en la
legislativa, y una lógica similar sucedió con el ML. De manera que el elector dejó patente que no quiere
concentrar el poder en un solo partido.
La dinámica política de la última década se difuminó en un proceso electoral calmo y la crisis del sistema de
partidos desembocó en la reconstitución del Partido Liberación Nacional como el pivote de la política
nacional pues gana cómodamente la elección a presidente.
3
A pesar de la polarización de los últimos años con el TLC-CA, esta no evolucionó en mayor conflictividad
política ni en la configuración de un bloque político que impulsara un cambio de rumbo en el país. Por el
contrario, el oficialismo se mantiene e incluso se fortalece en la elección presidencial.
No menos importante, fue la reducción que mostró el abstencionismo con respecto al 2006 (reducción de 4
puntos porcentuales), pese a que se mantuvo todavía muy por encima de los niveles que prevalecieron en
la segunda mitad del siglo XX.
La fragmentación partidaria aumentó, al segundo punto más alto desde 1986, sólo superada por la
conformación del período 2002-2006. Ello plantea desafíos importantes por el lado de la gobernabilidad y
la gestión legislativa durante los próximos cuatro años.
Interrogantes en el gasto público:
El carácter permanente de buena parte del gasto que efectuó el Gobierno en el 2009, plantea interrogantes
acerca de la justificación de una política fiscal centrada en la crisis, sobre todo si se considera que el gasto
en remuneraciones ha sido históricamente sensible a los años electorales. Con excepción de la
administración Figueres Olsen, este rubro de gastos se ha incrementado al cierre y al inicio de cada período
de gobierno.
Pese a que la economía viene mostrando signos de recuperación, y ello conduce a que mejoren los ingresos
del Gobierno, esto no será suficiente para enfrentar el crecimiento inercial de los egresos en rubros como
salarios y pensiones, que en virtud de su histórica inflexibilidad a la baja se convierten en “disparadores”
del gasto. Esta situación ha empezado a reflejarse en un progresivo deterioro del superávit primario y del
déficit financiero del Gobierno Central.
La situación de los ingresos tributarios contrasta con el dinamismo que mostraron los gastos públicos en el
2009. Los egresos sin considerar intereses aumentaron 1,8 puntos porcentuales del PIB, provenientes en un
64,4% del rubro de remuneraciones, que se incrementó en 1,2 puntos porcentuales del PIB y representó el
43,3% del total de los gastos sin intereses de Gobierno Central.
La política fiscal expansiva del 2009 estuvo asociada principalmente a un mayor gasto de tipo permanente.
Así lo corroboran las activas contrataciones laborales y los diversos ajustes en las escalas salariales que se
dieron en el sector público. Por el contrario, los gastos de capital registraron una participación menor respecto a los dos años previos- en el aumento que experimentaron los gastos totales sin intereses en el
2009. También las transferencias sociales, entre las que se contabilizan el programa “Avancemos” y las
pensiones del régimen no contributivo, se vieron menos beneficiadas si se comparan con lo observado en
2008.
Tuvimos una agresiva política exterior:
Ampliación de frontera comercial y diplomática en zonas estratégicas para diversificar los riesgos, evitar
dependencia de pocos mercados y emerger como un actor internacional con una cierta influencia.
Más modestos fueron los resultados de promoción de derechos humanos y valores democráticos, con
iniciativas macro (como el Tratado Marco de Comercio de Armas), que aún están en proceso de generar
resultados concretos, y sobre los que habrá que esperar.
4
Hacia Centroamérica el desempeño no fue sobresaliente, sin una estrategia clara de política exterior hacia
la región. Y en el contexto del golpe de Estado en Honduras y el papel de mediador que el país lideró por
medio del Presidente Arias, no hubo un acuerdo entre las partes que sirviera de sello y colocara al país en
una posición fortalecida dentro de la región.
Sostenibilidad y eficiencia para equilibrar la matriz energética:
El abastecimiento y uso sostenible de la energía es un problema estratégico para el desarrollo de Costa
Rica, con severas implicaciones económicas, ambientales y sociales. Este Informe presenta una
contribución especial que analiza opciones en cuanto al uso de la energía que se concentran en el corto
plazo.
En términos generales, la matriz energética no ha cambiado significativamente en las últimas dos décadas:
mantiene una participación mayoritaria de su consumo en los derivados del petróleo, y esta tendencia, sin
cambios significativos, se podría ampliar significativamente para el 2030.
Esta contribución especial plantea dos áreas centrales de trabajo. La primera es la Eficiencia energética. El
país ha impulsado estudios y planes en este sentido, pero aún requiere esfuerzos sostenidos en: Mejora
tecnológica, Educación, Información y Programas permanentes de ahorro.
El Programa Nacional de Conservación de Energía 2003-2008 (Pronace) estimó para un periodo de catorce
años un potencial de ahorro en electricidad que podría alcanzar un 16,0%, y un 11% del total en el uso de
hidrocarburos, a partir de equipos y usos más eficientes. En el sector industrial, por ejemplo, se han
señalado tres grandes líneas de acción: equipos, procedimientos, y fuentes de energía. Por otro lado,
esfuerzos como el teletrabajo y arreglos de horario también muestran importante potencial en mejorar el
uso energético.
También se exploran opciones en el sector transporte, el mayor consumidor energético del país. Esto
apunta a mejorar la red vial, y a una buena oferta de transporte moderno, eléctrico y autosuficiente.
Estilo de desarrollo no ofrece oportunidades iguales para todos por factor educación:
El dinamismo que han experimentado en la última década las actividades de alto contenido tecnológico y
los servicios empresariales internacionales, ha favorecido la demanda por mano de obra con mayor nivel
educativo y más destrezas en la “nueva economía”, con predominio de jóvenes calificados.
La escolaridad de los ocupados en la “nueva economía” es de 9 años (promedio de la última década), casi
2,5 años superior a la de los ocupados en la “vieja economía”. El cuadro muestra que en todas las
categorías laborales, con excepción de los obreros agrícolas, existen disparidades entre ambas economías
en los años de educación formal. Un resultado que va más allá de las dos economías bajo análisis es la
notable diferencia de escolaridad que se observa entre los obreros agrícolas y los medianos empresarios y
expertos; en este caso la brecha es de casi diez años de educación formal en promedio.
Dualidad monetaria: plantea retos para la política monetaria:
El uso de instrumentos de política monetaria orientada únicamente al control de los colones reduce su
efectividad para mantener baja la inflación y control en el tipo de cambio. Opciones utilizadas en países:
 Impuestos a las transacciones
5




Encajes diferenciados
Provisiones para los créditos de deudores expuestos a riesgo cambiario
Desarrollo de mercados de deuda en moneda nacional
Restringir ingreso de capitales
Durante los últimos años, las autoridades priorizaron la actividad productiva por encima de la protección
ambiental:
Acciones contradictorias y débiles del Estado han vulnerado recursos clave. Un ejemplo de esta situación es
la reciente “intervención” de la Setena. Desde diciembre del 2006, Setena ha sido objeto de un “proceso de
agilización” coordinada no por el Minaet sino por el Ministerio de Competitividad; la Iniciativa Paz con la
Naturaleza criticó el debilitamiento de dicha entidad y la existencia de una línea de convertirla en una
instancia de mero trámite rápido para la obtención acelerada de aprobaciones de las evaluaciones de
impacto ambiental.
Hay más: Débil control de contaminación por actividad piñera. Minaet apenas tiene un 12% de
cumplimiento de resoluciones (Sala Constitucional). La gestión y resguardo del patrimonio natural enfrenta
nuevos conflictos (15 por uso de patrimonio territorial).
Pero la preocupación más reciente es que la competencia por la tierra se ha trasladado a las áreas
protegidas: la gestión y resguardo del patrimonio natural enfrenta nuevos conflictos (15 por uso de
patrimonio territorial).
2 de 3 leyes aprobadas fuera de agenda:
En otros informes se ha señalado que un obstáculo mayor, si no el mayor, es la capacidad de adaptación de
la institucionalidad costarricense y su sistema político. Al comparar la legislación aprobada (oferta) con la
agenda potencial (demanda), se constata que entre ellas existe una brecha considerable. Entre 2006 y
2010, el 67% de la legislación que aprobó el Congreso no concordó con la agenda de temas prioritarios
señalados por los principales formadores de opinión, y solo en el restante 33% hubo coincidencia entre
ambas agendas. Ello indica que las leyes que se están produciendo parecieran no adecuarse a las
necesidades más apremiantes identificadas en el país.
Por el contrario, al terminar el debate sobre el TLC, la polarización dentro de la Asamblea disminuyó, se
amplió la agenda de discusión y se procedió a aprobar iniciativas sobre diversos asuntos (la última
legislatura se caracterizó por su “agenda variada,” y por ser la más productiva de los últimos años). En
forma paralela, la agenda potencial también se diversificó. En el último año la agenda legislativa ya no giró
sobre unos pocos aspectos que pudieran acaparar tanta atención, como sucedió con el TLC, y que
facilitaran la coincidencia entre lo aprobado y lo demandado. Incluso se observa cómo en 2009-2010 hubo
temas que cobraron fuerza y que no figuraron en los tres años anteriores. La calidad de las leyes e
iniciativas del poder legislativo, sin embargo, no destacó, lo contrario.
Y a estas debilidades se agregan tres desafíos:
-Cambio demográfico, envejecimiento de la población y aprovechamiento bono demográfico. Es
oportunidad para reconvertir la vieja economía.
-Patrones insostenibles de consumo lo que subraya la huella de carbono y dependencia energética de
combustibles fósiles, frente a un estancamiento de la construcción de hidroeléctricas.
6
-Un entorno internacional que impone amenazas: narcotráfico, extorsión, negocios ilícitos. La no atención
a la exclusión y desigualdad crea condiciones propicias para la delincuencia. Precariedad de estados de
derecho en CA crea un escenario de inestabilidad política.
Estas debilidades y desafíos tienen la capacidad de comprometer en el mediano y largo plazo, la senda de
progreso en desarrollo humano e, incluso revertirla.
Enfrentar debilidades y desafíos:
El sistema político mantiene débiles fundamentos frente a un significativo descontento ciudadano, baja
calidad de la representación y de la deliberación política, brechas entre la promesa democrática y la
capacidad de hacer del Estado. Lo que se une un contexto internacional imprevisible que no parece ser
favorable. Una nueva recesión internacional encontraría al país con un margen de maniobra mucho más
estrecho.
Costa Rica aún enfrenta también problemas institucionales para ejecutar acciones de política pública que
acrecienten el desarrollo humano de la población. El desafío sigue: mejorar la capacidad de adaptar las
instituciones, la operatividad institucional y la efectividad en la acción del Gobierno.
Los desafíos planteados son desafíos de toda la nación costarricense, o sea, no son exclusivos del Gobierno,
son de todos y todas las que habitamos este país, y debemos contribuir para su superación.
www.estadonacion.or.cr
7