7. reconocimiento de estado y de gobierno

DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
UNIDAD 7
RECONOCIMIENTO DE ESTADO Y DE GOBIERNO
7.1. RECONOCIMIENTO DE ESTADO
Como hemos observado a lo largo del estudio de nuestra materia, el Estado ocupa un
papel preponderante en la comunidad de naciones, ya que él es la base sobre la que
descansa el conjunto de Estados que la integran. Por tal motivo, cada Estado tiene la
capacidad y la obligación de comportarse como un integrante apto y capaz de desarrollar
esa función.
Por ello ha resultado verdaderamente necesario determinar cuáles van a ser los atributos
necesarios o suficientes para incorporar un nuevo Estado a la comunidad internacional,
situación que es prácticamente reciente, debido en gran parte a que antes del S. XIX
todos los Estados existentes tenían prácticamente una “personalidad originaria” que nadie
les disputaba y que generó que se constituyeran a sí mismos como un club exclusivo de
difícil admisión.
Tal situación podemos verificarla muy claramente en la Paz de Westfalia, en la que cada
integrante del Tratado contaba con una personalidad definida del Estado que
representaba y ésta nunca se puso bajo discusión.
De tal forma que los problemas comenzaron cuando ya se había conformado una
comunidad de naciones (conocida como el concierto europeo) a la que pronto Estados
Unidos solicitó su adhesión (ya como una unidad de Estados Confederados), a la
comunidad internacional.
A partir de ese momento se empezaron a discutir cuáles eran los requerimientos para que
el nuevo miembro pudiera ser aceptado con derechos y obligaciones y a insistir en que
sólo mediante la aceptación unánime del grupo o de la mayoría de él, expresada a través
de un acto unilateral, la “aceptación” podría tener reconocimiento y consecuentemente,
validez jurídica. De no realizarse bajo esta circunstancia, el nuevo ente carecería de
personalidad jurídica internacional plena.
7.1.1 SIGNIFICADO DE RECONOCIMIENTO
El reconocimiento de Estado es la admisión dentro de la familia de naciones. Significa que
el Estado que reconoce espera y confía que el Estado reconocido desempeñe su justo y
adecuado papel en la comunidad internacional y que por tanto, el Estado reconocido se
considera apto y capaz para desempeñar tal papel.
Es importante entender que alrededor del término de reconocimiento existen dos
términos: El reconocimiento de jure y el reconocimiento facto, que son dos expresiones
que en fondo hablan sobre el reconocimiento de un gobierno, el cual puede ser de facto, o
bien, de jure, sin que en realidad exista una base justificada para aplicar cualquiera de las
dos, ya que, como hemos dicho, los que caen en esta distinción son los gobiernos, no el
reconocimiento.
Un gobierno de facto, es en términos generales, un gobierno ilegítimo, que ha arribado al
poder por un medio diferente a la sucesión constitucional. También un gobierno usurpador
debe ser considerado de facto, pero se asemeja mucho a un gobierno ilegítimo y por ello
a veces tiene más consistencia y autoridad que el de jure.
Las características principales de un gobierno de facto es que se mantiene a sí mismo,
que ha expulsado a las autoridades legítimamente constituidas del asiento de su poder y
de las oficinas públicas, y que mientras existe, debe ser obedecido por los ciudadanos.
Las obligaciones que a nombre del país contraiga un gobierno de facto son respetadas
por el gobierno de jure, si éste se restablece.
La doctrina no establece que deba hacerse ninguna diferencia entre un gobierno de facto
y uno de jure en lo que se refiere a la capacidad de representar al país. Basta con que
ese gobierno controle los servicios públicos y realice las funciones usuales de la
autoridad.
En la práctica internacional, durante el S. XIX se trató de hacer alguna diferencia entre un
gobierno y otro, sin que se llegara a ningún reconocimiento unánime u oficial. No así en el
S. XX, en el que el Presidente Wilson tuvo el extraño mérito de pretender establecer una
diferencia entre una y otra, indicando que con el de facto no se adquirían compromisos y
podía retirarse sin responsabilidad y sin ofender a la opinión pública. Como era de
esperarse, posteriormente se trató de emplear ésta opinión para obtener ventajas o exigir
condiciones, situación que hizo inoperante su aceptación.
7.1.2 TEORIA CONSTITUTIVA
Por lo anterior, se determinó la existencia de la “Teoría Constitutiva”, la cual sostiene que
sólo y exclusivamente por el reconocimiento de Estado se convierte un ente en una
persona internacional y consecuentemente, en sujeto de Derecho Internacional. Los
partidarios de esta tesis no alcanzan a negar la existencia del Estado; únicamente indican
que no existe la personalidad internacional si no media el reconocimiento.
7.1.3 TEORIA DECLARATIVA
Es opuesta a la anterior y afirma que el reconocimiento no trae a la vida jurídica a un
Estado que no existía antes, sino que, dondequiera que un Estado existe con sus
atributos, se convierte en sujeto del Derecho de Gentes, sin que tenga relevancia la
voluntad de los otros Estados. El reconocimiento, no hace más que declarar que ha
ocurrido el hecho del nacimiento del Estado.
7.2 TEORIAS SOBRE RECONOCIMIENTO DE GOBIERNO
Antes de continuar, debemos hacer hincapié en que reconocimiento de Estado y de
Gobierno son actos totalmente distintos, toda vez que el reconocimiento de Estado tiene
que ver con el comienzo de la personalidad internacional y con el derecho a la existencia
de esa corporación política.
Mientras que, el reconocimiento de Gobierno es un asunto que se refiere a la sucesión de
autoridades en el interior de un Estado, que en nada altera su personalidad jurídica, la
cual continúa idéntica.
El reconocimiento de gobierno es un acto por el cual se da la conformidad para continuar
las relaciones habituales de intercambio con el nuevo régimen, cuando este nuevo
régimen ha surgido de una manera diferente a la sucesión pacífica y normal de
autoridades de un país, de modo distinto a la sucesión de gobiernos constitucionales
establecida.
Resulta interesante saber que todas las teorías relativas al reconocimiento de gobiernos
se han producido en América. Se habla de cuatro doctrinas cardinales de reconocimiento:
La de Jefferson, la de Tobar, la de Wilson y de la Estrada.
7.2.1 DOCTRINA JEFFERSON
En 1792, frente a la situación política de la Francia de la Asamblea Constituyente, el
estadista norteamericano expresó “un gobierno legítimo es aquel creado por la voluntad
de la nación substancialmente declarada”. En otra ocasión dijo: “La voluntad de la nación
es la única cuestión esencial a considerar”. Al existir un gobierno que recibe el
asentimiento de la población, debe ser reconocido, esto de acuerdo con la tesis de
Jefferson, sin considerar la cuestión de la legitimidad.
7.2.2 DOCTRINA TOBAR
Esta resulta tener una postura contraria a la tesis europea, ya que señala que no deben
reconocerse gobiernos surgidos de revoluciones. Más tarde y en ocasión al Tratado
General de Paz y Amistad, de 1907, entre varios países centroamericanos, se adoptó más
o menos la fórmula Tobar, difiriendo el reconocimiento sólo hasta que “la representación
del pueblo libremente electa no haya organizado al país de forma constitucional”. En la
práctica no surtió ningún efecto la Tesis de Tobar, a pesar de los principios humanitarios
que se dice la animaban para prevenir desórdenes intestinos.
7.2.3 DOCTRINA WILSON
Ésta es en realidad sólo una versión de la Tesis de Tobar, pues sostiene que no se
otorgaría reconocimiento a regímenes emanados de una revolución. Su punto de vista
representa el regreso al legitimismo constitucional.
En ninguna de las ocasiones que el gobierno de Estados Unidos aplicó al reconocimiento
de la famosa doctrina Wilson pudo observarse algún resultado satisfactorio, sino todo lo
contrario, ya que lo único que se obtuvo fue hostilidad y resentimiento.
7.2.4 DOCTRINA ESTRADA
Esta postura resulta verdaderamente un enigmática, ya que fue en 1913 cuando el
canciller mexicano entregó a la prensa un comunicado que decía:
“Después de un estudio muy atento sobre la materia, el Gobierno de México ha
transmitido instrucciones a sus Ministros o encargados de negocios de los países
afectados por las recientes crisis políticas, haciéndoles conocer que México no se
pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, porque considera que ésta es una
práctica denigrante que, sobre herir la soberanía de otras naciones, coloca a éstas en el
caso de que sus asuntos interiores puedan ser calificados, en cualquier sentido, por otros
gobiernos quienes de hecho asumen una actitud de crítica al decidir, favorable o
desfavorablemente, sobre la capacidad legal de regímenes extranjeros. En consecuencia,
el gobierno de México se limita a mantener o retirar, cuando lo crea procedente, a sus
agentes diplomáticos y a continuar aceptando, cuando también lo considere procedente, a
los similares agentes diplomáticos que las naciones respectivas tengan acreditados en
México, sin calificar ni precipitadamente ni a posteriori, el derecho que tengan las
naciones extranjeras para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades.
Naturalmente, en cuanto a las formas habituales para acreditar y recibir, agentes y
canjear cartas autógrafas de Jefes de Estado y Cancillerías, continuará usando las
mismas que hasta ahora, aceptadas por el Derecho Internacional y el Derecho
Diplomático”.
Dada la complejidad que encierra el pensamiento del diplomático, la Doctrina Estada ha
sido interpretada de varias maneras, todas ellas de acuerdo a la persona que las emplea.
Por ello, ha sido aceptada como una forma de reconocimiento tácito; para otros, lo que
significa es una continuidad de relaciones con el Estado, no con su gobierno. Otra
interpretación un poco más romántica señala que es el único sistema capaz de
salvaguardar la soberanía esencial de todos los Estados.
Analizando vagamente la Doctrina Estrada, puede observarse que no hay nada nuevo, ya
que no distingue al reconocimiento de Estado y confunde el mantenimiento o la
reanudación de las relaciones diplomáticas, por lo que se infiere que su redacción confusa
únicamente señala la confusión que él tenía entre el todo y las partes.
De cualquier manera, fue bien recibida en muchos sectores y obligó a los Estados Unidos
a variar en Latinoamérica su política de reconocimiento y a buscar métodos mejores para
llevarlo a efecto, por lo que en la Resolución XXXV de la IX Conferencia de Estados
Americanos, celebrada en Bogotá, Colombia, en 1948 se declaró deseable la continuidad
de relaciones diplomáticas en casos de gobiernos revolucionarios, y se condena al
regateo político en el reconocimiento; lo que constituye una excelente conclusión de la
citada doctrina, ya que finalmente se le da una interpretación de la que inicialmente
carecía.
7.2.5 FORMAS COLECTIVAS DE RECONOCIMIENTO
En los últimos tiempos, ha surgido una nueva forma de reconocimiento de Gobiernos que
aparentemente elimina las desventajas e injusticias del reconocimiento individual y extrae
de la institución una buena parte de la política que la satura. Esta manera de
reconocimiento se nombra genéricamente “reconocimiento colectivo”, pero es posible
advertir matices y variantes, que permiten distinguir varios grados en el proceso.
Por reconocimiento colectivo se entiende en la práctica lo opuesto a reconocimiento
individual por cada Estado, esto es, se engloban en esta denominación todas las
diferentes formas de acción conjunta de dos o más naciones, al reconocer a un régimen
nuevo. Así podría hablarse del reconocimiento consultado, del concertado, del simultáneo
o conjunto del reconocimiento, propiamente dicho.
El conocimiento consultado tiene lugar cuando cada Estado, conservando su libertad para
reconocer o no, actúa conjuntamente con otros, obteniendo e intercambiando toda la
información posible acerca de la forma en que llegó el nuevo régimen al poder. Se empleó
esta manera de reconocer de 1942 a 1947, en el Continente Americano y arranca de la
famosa Resolución XXII del Comité Consultivo de Emergencia para la defensa política del
Hemisferio, del 24 de diciembre de 1942. Fue utilizado en el caso del gobierno
revolucionario de Gualberto Villarroel, en Bolivia, en el que después de una consulta entre
varios gobiernos americanos, éstos resolvieron no otorgarle el reconocimiento. También
fue empleado en el caso del golpe de Estado que puso al grupo peronista en el poder de
Argentina, en 1945, así como en Nicaragua en 1947.
La consulta en el reconocimiento representa evidentemente un progreso con respecto al
reconocimiento individual, ya que permite decidir una cuestión delicada con mejores
elementos de juicio.
El reconocimiento concertado representa una etapa más completa y adecuada. En este
grado no sólo existe el período informativo o de consulta, sino que como consecuencia de
la información, se produce un consenso general obligatorio, la determinación de una
consulta a observar y por lo tanto la acción de los Estados, si bien no es conjunta, es por
lo menos paralela. Este reconocimiento supone una asamblea o reunión.
En este supuesto puede citarse el caso de Paraguay y Bolivia después de la guerra del
Chaco en 1936, cuyos gobiernos fueron reconocidos tras de que la Conferencia de
Consolidación de la Paz, en Buenos Aires, se pronunció en el sentido de otorgar el
reconocimiento.
El reconocimiento simultáneo y el conjunto cuentan con las mismas características. Se
extiende el reconocimiento al mismo tiempo, en una misma fecha, bien sea por cada
Estado, actuando individualmente, en cuyo caso se tiene el simultáneo, o bien, por varios
Estados en forma general, en donde se produce el conjunto.
El reconocimiento colectivo significa el grado más perfecto de la evolución, ya que es
aquel que se practica por la comunidad de Estados en su totalidad, a través de un
organismo internacional que la represente para tal efecto. Constituye pues, una
centralización de funciones en un órgano adecuado.
Un asunto que ilustra las deficiencias del reconocimiento es el de la República
Democrática Alemana, toda vez que posterior a una lucha diplomática surgida en 1945,
por fin fue aceptada simultáneamente con la República Federal Alemana y por
consiguiente, este hecho trajo consigo el establecimiento de relaciones con un enorme
número de países que se habían abstenido de entrar en intercambio con República
Democrática, debido a que existía una política muy clara que establecía que cualquier
país que mantuviera relaciones con Alemania Oriental entraría en la lista negra alemana,
es decir, que ésta rompería relaciones diplomáticas, de comercio e intercambio con ellos.
7.3 GOBIERNO EN EXILIO
El Derecho Internacional reconoce que los gobiernos en el exilio pueden realizar muchos
tipos de acciones en la conducción de sus asuntos diarios. Estas acciones incluyen:

Hacerse parte en un tratado bilateral o internacional

Enmendar o revisar su propia Constitución

Mantenimiento de fuerzas militares

Retención del (o "la obtención de nuevo") reconocimiento diplomático de los
Estados soberanos

La expedición de tarjetas de identidad

Formación de nuevos partidos políticos

Establecimiento de reformas democráticas

Celebración de elecciones

Permitir las elecciones directas (o de base más amplia) de sus funcionarios de
gobierno, etc.
Sin embargo, ninguna de estas acciones puede servir para legitimar un gobierno en el
exilio para convertirse en el gobierno legal reconocido internacionalmente de su localidad
actual. Por definición, un gobierno en el exilio se habla en términos de su país de origen,
por lo que debe volver a su país natal y reconquistar el poder para obtener legitimidad
como el gobierno legal de esa zona geográfica.
7.4 MÉTODOS POR LOS QUE SE EXTINGUEN LOS ESTADOS. FUSIÓN, ANEXIÓN Y
DESMEMBRAMIENTO. EFECTOS JURÍDICOS DE LA EXTINCIÓN DE ESTADOS.
Un Estado deja de serlo cuando termina su existencia independiente. Cuando se destruye
la identidad de una comunidad desaparece la personalidad internacional de un miembro
pleno de la comunidad internacional:
a) Por vía de fusión: Dos o más Estados autónomos se reúnen para formar un ente
político mayor, perdiéndose la individualidad de los miembros, como por ejemplo:
el caso de la Confederación Alemana del Rhin, que se agregó a Prusia para
formar el Imperio Alemán en 1871.
b) Por desmembración del Estado: Tal fue el caso de Polonia en 1795 o del Imperio
Austro Húngaro después de la Primera Guerra Mundial, y,
c) Por anexión de un Estado por otro, tomo como ocurrió en 1938, en que Austria
dejó de ser autónoma para convertirse en provincia Alemana.
La sucesión de Estados:
Cuando los fenómenos señalados anteriormente acontecen, traen consigo perturbaciones
políticas y jurídicas de gran trascendencia, frente a las cuales el Derecho Internacional no
puede permanecer indiferente y así han surgido distintas doctrinas que bajo el término
“Sucesión de Estados” pretende encontrar normas capaces de regular la serie de
problemas que se presentan.
Aun cuando el término “sucesión” no es un término correcto, debido en gran parte a que
no se transmiten de forma completamente los derechos y obligaciones de un Estado a
otro, o de una persona a otra, lo que en realidad ocurre es una sustitución de soberanía,
pero no existe un término u otro concepto equivalente, por lo que se tiene que recurrir a
un concepto que aplique de forma análoga.
En esta teoría, el Estado que adquiere el territorio de otro se llama “sucesor” y el que
desaparece se denomina “predecesor”
Fue Hugo Grocio el primero que introdujo en el derecho de gentes la idea de sucesión.
Influido como estaba en el Derecho Civil encontró sencilla la transferencia del término del
Derecho Civil al Derecho Internacional.
Si bien no existe una auténtica sucesión, es una realidad que se producen efectos legales
que no deben desconocerse ya que dada su importancia resultan operantes en nuestra
materia de estudio.
a) Tratados. La regla más firme, derivada de la práctica internacional, es que la
cesión de territorio deja en lo general sin efecto cualquier tratado que tenga
conexión con esa porción de territorio.
b) Deudas: El argumento más sólido respecto a las deudas en materia internacional
es que el sucesor no tiene por qué reconocer deudas contraídas por causa de la
insolvencia o ineptitud de las autoridades precedentes.
No obstante lo señalado anteriormente, ha habido algunas excepciones y se han
admitido las deudas del estado extinto. Unas veces ello ha sido bajo presión
colectiva, como en el caso de las deudas que tuvieron que reconocer, en el
Tratado de Versalles, los países que resultaron de la partición de Austria-Hungría.
c)
Efectos por cuanto a la nacionalidad de las personas. Es en este punto en el que
reside uno de los mayores problemas en este rubro. La mayoría de los tratadistas
opinan que al desaparecer un Estado, los habitantes del territorio objeto de la
sucesión pierden automáticamente su nacionalidad y se convierten en nacionales
del país sucesor. Esto suena muy fácil, pero se empieza a dificultar cuando el
Estado adquirente no desea otorgar su nacionalidad por cualquier razón, que
puede ser política o racial, a los habitantes de la porción territorial.
Hasta hoy las reglas no son satisfactorias y lamentablemente de forma reciente
hemos sido testigos de genocidios por este hecho, tal es el caso de la reciente
masacre en Siria, en la que si bien la ONU ya determinó que se utilizaron armas
químicas y que va a llamar a los responsables para ser juzgados, también
podemos decir que si no se ha legislado debidamente al respecto, poco o nada va
a poder hacerse hasta que no estén debidamente previstas las reglas a operar
ante esta situación.