INSTRUMENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL DE LA

INSTRUMENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL DE LA TRANSPARENCIA
Por: Alicia Arias Salgado*
Antecedentes y marco regulatorio:
La transparencia, la participación ciudadana y el control social son valores
fundamentales de los distintos actores que conforman la esfera pública. En el caso
de Ecuador estos valores han sido plasmados en la nueva Constitución, planteando
un escenario de grandes retos en varios sentidos.
Por un lado, la aplicación de la transparencia y rendición de cuentas en las
instituciones gubernamentales y en los distintos procesos que ejecutan y, por otro
lado, la formalización de procesos de transparencia y rendición de cuentas en las
organizaciones de la sociedad civil y la empresa.
A partir de la década del 2000 se identifican importantes avances en el área de
transparencia y rendición de cuentas como por ejemplo la conformación de la
“Coalición por la Transparencia y el Acceso a la Información”1, en 2002, en la que
trabajaron organizaciones públicas y privadas para lograr la aprobación de la “Ley
Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública”.
La iniciativa de conformación de esta Coalición se dio como mecanismo de apoyo al
proceso de aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública (LOTAIP), en el Congreso Nacional, a lo largo de los años 2002, 2003 y
2004. Durante este tiempo participó en varios foros y espacios de debate que
promovieron la existencia de un marco jurídico para garantizar la transparencia y el
acceso a la información pública. Finalmente, la Ley fue aprobada y publicada en el
Suplemento del Registro Oficial No 337 de 18 de mayo del 2004)2.
1
La Coalición nació del acuerdo de las siguientes organizaciones: Fundación Esquel, Corporación Latinoamericana para el
Desarrollo (CLD), Fundación Futuro Latinoamericano (FFLA), Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad
Católica del Ecuador, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental
(CEDA) y Participación Ciudadana.
2
GOBIERNO DEL ECUADOR. Registro Oficial No. 337 del 18 de mayo de 2004. Ley Orgánica de Transparencia y
Acceso a la información Pública”.
1
De esta manera, se implementó el derecho a acceder a las fuentes de información,
como mecanismo para ejercer la participación democrática respecto del manejo de
la cosa pública y la rendición de cuentas a la que están sujetos todos los
funcionarios del Estado. Posteriormente, se realizaron varias actividades dirigidas a
la capacitación de funcionarios del sector público y ciudadanos de distintos sectores
para promover el tema de transparencia y la mejora de los sistemas de información
pública. En el año 2005 se dictó el reglamento a la mencionada Ley con la finalidad
de facilitar su aplicación práctica3.
En este período la ciudadanía empieza a utilizar algunos mecanismos de
participación como observatorios, presupuestos participativos y veedurías
impulsadas por organizaciones de la sociedad civil y grupos ciudadanos con el
objeto de monitorear la calidad los servicios públicos y los procesos de designación
de autoridades. Sin embargo, las veedurías comienzan a enfrentar una serie de
obstáculos como la falta de cooperación de las entidades públicas y la carencia de
capacidad interna para ejercer su labor de manera óptima. A pesar de esta
situación, estos mecanismos se siguen utilizando y perfeccionando tanto a nivel
local como nacional, siendo las organizaciones de la sociedad civil las que más han
apoyado y fomentado su ejecución práctica, trabajando conjuntamente con la
ciudadanía.
En 2006, Fundación Esquel y la Alianza Mundial para la Participación Ciudadana
(Civicus) elaboraron un importante estudio sobre la sociedad civil en el Ecuador 4;
los resultados de este estudio se convirtieron en los primeros datos estadísticos que
pusieron de manifiesto la necesidad de fortalecer la confianza dentro de la sociedad
civil y los diferentes actores con los que se relaciona, en especial con el Estado,
considerandose un factor clave para la generación e impulso de políticas públicas
que sean aplicadas de manera efectiva. En cuanto a la práctica de la transparencia,
el estudio señalaba que la sociedad civil tiene un bajo nivel de compromiso con este
tema, a pesar de lo cual había alcanzado cierto grado de eficacia, incluso más allá
de lo que sus debilidades internas y el entorno poco favorable le habían permitido.
En septiembre de 2007, el Banco Mundial elaboró un estudio sobre la manera en
que actúan las OSC ecuatorianas a la hora de exigir rendición de cuentas y más
transparencia por parte del Estado5. El documento exploraba las limitaciones y las
oportunidades que estas organizaciones enfrentan en este proceso. Los resultados
confirmaron que la sociedad civil ecuatoriana incrementó su capacidad de
compromiso y exigencia de transparencia al Estado mediante el monitoreo de las
acciones del Estado además de la promoción de acciones para influenciar políticas
públicas. Este estudio demostró que algunos sectores de la sociedad civil,
particularmente las organizaciones no gubernamentales, habían aprendido a
procesar y analizar información compleja y utilizarla como método basado en
evidencias con el fin de producir cambios.
Sin embargo, el estudio también señala que la excesiva dependencia de los
recursos externos de financiación, los bajos niveles de madurez organizativa y la
excesiva confianza en relaciones personales, antes que institucionales con aliados
3
GOBIERNO DEL ECUADOR. Decreto Ejecutivo 2471, Registro Oficial 507 del 19 de enero de 2005. Reglamento de
la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la información Pública.
4
BUSTAMANTE, F., ANDREETI, A., DURÁN, L. 2006. La sociedad civil en el Ecuador: Una sociedad civil eficaz más
allá de sus debilidades. Fundación Esquel y Civicus (Alianza Mundial para la Participación Ciudadana). Quito.
5
THINDWA, J. Septiembre de 2007. El papel de la sociedad civil en la Agenda de Gobernabilidad en Ecuador:
Evaluación de Oportunidades y Restricciones. Documento de Desarrollo Social: Participación y Sociedad Civil, No.
105. Banco Mundial.
2
clave del Estado y los medios informativos, son factores que contribuyen a trabar la
eficacia y la sostenibilidad de la mayoría de organizaciones de la sociedad civil,
entre ellas las que trabajan en la exigencia de rendición social de cuentas.
Por otro lado, el estudio también demostró que la capacidad del sector público para
generar y difundir información para los ciudadanos sigue siendo insuficiente, la
debilidad de la cultura de transparencia y rendición de cuentas seguía afectando al
sector público.
El estudio hace hincapié en la necesidad de mejorar el gobierno y los sistemas de
rendición interna de cuentas de las OSC, fortalecer su capacidad de interlocución
con el Estado y mejorar el impacto de sus actividades, especialmente aquellas que
tienen que ver con la exigencia de rendición de cuentas y acceso a la información
pública. De las 111 organizaciones de la sociedad civil entrevistadas en el estudio,
solo el 22% implementaba mecanismos de rendición de cuentas.
En este contexto, en septiembre del 2008, el país aprueba la promulgación de una
nueva Constitución Política en la que se destaca incorporación de numerosos
mecanismos de participación ciudadana y protección de derechos. La Constitución
estableció además la Función de Transparencia y Control Social, conformada por el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), la Defensoría del
Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias.
Es importante recalcar que el CPCCS es el encargado de promover la participación
ciudadana, estimular procesos de deliberación pública, propiciar la formación de
ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción, establecer
mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector
público y designar a las autoridades de control6.
En diciembre de este mismo año, con la intención de "investigar y denunciar" actos
de corrupción ocurridos en entidades públicas ecuatorianas, mediante el Decreto
Presidencial No. 15117 se crea la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión,
con la función de "promover una administración gubernamental transparente, que
coadyuve al fortalecimiento de las instituciones a través de un sistema integral de
control de la corrupción".
La nueva institución sustituye a la Secretaría Nacional Anticorrupción, que se
suprimió después de la aprobación de la nueva Constitución, en septiembre de
2008. Además, la recién creada Secretaría tendrá la atribución de "fortalecer la
coordinación y cooperación entre las instituciones de gobierno, organismos de
control, entidades judiciales y todos aquellos involucrados en la investigación,
juzgamiento y sanción de los actos de corrupción en su ámbito de acción", según se
señala en el numeral 3 del artículo tercero del Decreto Presidencial.
Participación Ciudadana y Control Social:
La participación ciudadana consiste en una gran cantidad de acciones y prácticas
que las personas pueden adoptar para contribuir al mejor funcionamiento de nuestro
sistema democrático y, que van más allá de la responsabilidad básica de elegir a
sus gobernantes por medio del voto.
6
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, arts. 204 a 210, aprobada en el referendo del 28 de
septiembre de 2008.
7
DECRETO PRESIDENCIAL No. 1511 del 29 de diciembre de 2008.
3
A pesar de que la Constitución trata de responder la demanda ciudadana de nuevas
formas de participación incorporando en su articulado la protección de muchos de
los derechos, así como también numerosos mecanismos de participación,
actualmente existe mucha dificultad para llevar a la práctica estos mecanismos.
En la Constitución, los derechos reconocidos para cada ciudadano están
directamente asociados a la participación, para lo cual se necesitan ciudadanos
activos que conozcan, exijan y practiquen sus derechos. Esto implica un cambio de
conducta no solo en los ciudadanos sino también en todos los actores políticos y
sociales.
Para lograr el cambio propuesto se necesita fortalecer a todos los actores tanto en el
conocimiento de sus derechos como en la forma de llevarlos a la práctica, lo que
implica traducir conceptos técnicos a conceptos cotidianos que permitan a todos los
actores identificarse y participar conforme a su rol en la sociedad.
Otro aspecto importante tiene que ver con el diseño de procedimientos que faciliten
la participación ciudadana y el control social, lo que en el caso ecuatoriano no ha
resultado fácil pues la esperada “Ley de Orgánica de Participación Ciudadana”8,
promulgada el 20 de abril de 2010, no amplia en mayor grado lo ya establecido en la
Constitución, creando mucha incertidumbre sobre la aplicación de mecanismos de
participación y control social.
Ante esta situación se hace necesario implementar una estrategia conjunta entre el
Estado y la Sociedad Civil para consolidar el anhelo de participación de la
ciudadanía y de los distintos sectores sociales. Es por lo tanto, necesario crear
espacios que faciliten este ejercicio ciudadano en lugar de limitarlo y crear conflictos
mayores.
Principios de la Participación Ciudadana:
Entre los principales principios en los que se basa la participación ciudadana
conforme al marco legal ecuatoriano son:
 La participación ciudadana es un derecho y un deber que puede ser ejercido
individual o colectivamente por todos los ciudadanos sin excepción.

Los mecanismos de Participación Ciudadana previstos en la Constitución y
las leyes no excluyen otras formas de participación, pues constituye un
derecho con una amplia capacidad de manifestación.




La transparencia en el manejo de los asuntos públicos
Derecho de acceso a la información
Libertad de información, asociación y prensa
Derecho de todos los seres humanos a participar en la vida pública y política
de sus Estados.
Estos principios y derechos a su vez pueden llevarse a la práctica por medio de
mecanismos de participación ciudadana previstos en la Constitución y las Leyes.
Algunos de estos mecanismos son: las audiencias públicas, la silla vacía, cabildos
populares, veedurías consejos consultivos, consulta previa entre otros.
8
Registro Oficial No. 175, publicado en Quito el martes 20 de abril de 2010
4
Mecanismos de Control Social:
Los mecanismos de control social son actividades realizadas por ciudadanos que
tienen por objeto participar en el diseño, ejecución, evaluación y fiscalización de las
políticas públicas.
En este sentido, es importante cumplir con algunos lineamientos fundamentales para
ejercer estos mecanismos:







Acatamiento al ordenamiento jurídico.
Garantía para solicitar y recibir información de instituciones.
Denuncia de ilícitos
Emisión de informes públicos
Prohibición de la institución observada, para ejercer cualquier tipo de
veto o restricción sobre los informes que se generen a consecuencia
del proceso de control, sin perjuicio de acciones legales que puedan
tener las instituciones o funcionarios observados, por afirmaciones
injuriosas que se hagan en su contra.
Responsabilidad civil y penal de la organización o persona que realiza
actividades de control social, por sus declaraciones o actuaciones.
Sin perjuicio de otros mecanismos o formas de control social, la
Constitución consagra a las veedurías ciudadanas como forma para
ejercer este derecho.
La rendición de cuentas como mecanismo de control social:
La rendición de cuentas en nuestro marco legal se establece en dos vías como
obligación de las autoridades y, como derecho ciudadano. En ambos casos se
necesitan procesos habilitantes que faciliten su cumplimiento.
Además es necesario contar con ciertos principios fundamentales:

Obligación de las autoridades (aplica a todos los organismos públicos y
a los funcionarios de elección popular):
o
o
o
o
o

Presentación de informes periódicos
Mantenimiento permanente y actualizado de las páginas webs
institucionales
Emisión periódica de publicaciones
Implica procedimientos de comparación de metas y resultados de
su gestión, en relación a los ofrecimientos y planes de campaña
con indicadores verificables.
No incluye únicamente la difusión de obras, informes de
actividades publicidad y propaganda oficial.
Derecho ciudadano: Se establecen mecanismos sumarios a través de
los cuales los ciudadanos solicitan la rendición de cuentas, estando la
autoridad obligada a presentarla.
La veeduría ciudadana como mecanismo de control social:
Una veeduría es un mecanismo democrático de representación que le permite a los
ciudadanos o a las diferentes organizaciones sociales ejercer vigilancia sobre la
5
gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales,
electorales, legislativas y órganos de control.
Además, la veeduría constituye una suma de voluntades con un objetivo específico
sobre el cual se busca ejercer el control social, como derecho y un deber de las
personas para intervenir en el seguimiento y monitoreo de la administración pública
a fin de que se cumplan los principios de transprencia, eficacia, eficiencia, equidad,
seriedad, cumplimiento y calidad con el objeto de evitar actos de corrupción.
Principios que rigen una veeduría:







Independencia Política: las veedurías, deben guardar distancia de
partidos o intereses políticos o electorales. No hacerlo es condenar al
fracaso su función por pérdida de credibilidad.
Transparencia en todas sus acciones.
Respeto por la gestión pública.
Pluralidad: entre más diversos sean los actores o miembros, más
legítima y objetiva será la veeduría.
Celeridad: Rapidez
Publicidad: comunicar a la ciudadanía los avances de los procesos de
control o vigilancia que esté desarrollando.
Acceso a la Información es un requisito indispensable de la
participación de la ciudadanía para ejercer actividades de prevención,
de denuncia, de espacios de recomendación e incluso de monitoreo,
visibilización y evaluación
Funciones de los y las veedores y veedoras:
Quien ejerce la función de veeduría realiza una observación independiente, en base
a la cual realiza recomendaciones y propuestas para mejorar la conducción del
proceso en tres aspectos fundamentales:
a) procedimiento, en cuanto a la conducción razonable del proceso, la
transparencia, la regulación de los posibles conflictos de interés y la
rendición de cuentas,
b) aspectos técnicos que se tomarán en cuenta en el proceso y
c) aspectos constitucionales y legales.
Sistematización de caso: La Rendición de Cuentas de las Organizaciones de la
Sociedad Civil del Ecuador
Uno de los retos que hemos asumido las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) en el Ecuador, para el fortalecimiento de nuestro accionar como actores
claves en el desarrollo del país, es el sostenimiento de los ejercicios de
transparencia y rendición de cuentas. En el año 2011, un conjunto de OSC del
Ecuador decidió realizar un primer ejercicio de rendición colectiva de cuentas como
una iniciativa dirigida a promover al sector de la sociedad civil ecuatoriana, y generar
relaciones constructivas y transparentes tanto en el mismo ámbito de la ciudadanía,
como con el Estado y el sector productivo.
La rendición de cuentas colectiva, pretende ser un ejercicio regular y perfectible, que
ponga en evidencia el desarrollo de nuestras capacidades como organizaciones de
la sociedad civil para mostrar a la ciudadanía no solamente la diversidad, riqueza y
6
relevancia de nuestro trabajo, sino también nuestra forma de operación, las fuentes
de donde provienen los recursos que invertimos y los mecanismos de transparencia
que implementamos.
El proceso de rendición de cuentas, implica una fase de levantamiento de
información individual de cada OSC que luego es compilada y estadísticamente
calculada en su conjunto para ser presentada en un informe colectivo, que no se
refiere a la situación individual de cada organización sino al sector en su conjunto.
Lo que se presenta en este informe corresponde al levantamiento de información
entre un colectivo de OSC que se adhieren voluntariamente al proceso de rendición
colectiva de cuentas. En este segundo año de la experiencia, son 102 las
organizaciones que adhirieron al proceso, lo que casi triplica el número de las que
participaron en el 2011, cuando se recaudó información de 37 organizaciones.
Las organizaciones participantes manifiestan su voluntad de transparentar su trabajo
a través de un formulario de datos que corresponden al ejercicio 2011, donde se
detallan aspectos relativos a características de la organización, líneas de trabajo,
proyectos y actividades que desarrollan y mecanismos que transparentan su
gestión.
La información de las OSC que han adherido a la iniciativa de trasparencia, permite
visibilizar la magnitud, diversidad y riqueza del trabajo que realizamos en servicio de
la comunidad, con el compromiso de sostener y fortalecer este mecanismo de
transparencia en el país.
Principales resultados obtenidos:
Si bien la mayoría de OSC registra su sede en las dos ciudades más grandes del
país, es importante señalar que algunas tienen un radio de acción de carácter
regional y nacional, y mantienen operaciones y/o representaciones en otros
espacios. Así, un 22,5% de las OSC mantienen más de una sede.
En el caso de las personas atendidas, las 102 OSC participantes reportan una
cobertura directa de 2.371.013. Esto significa que el 16,4% de la población total del
país recibe algún tipo de atención o servicio de parte del grupo de OSC que
participan de este ejercicio, lo que es una muestra de la dimensión del sector de las
OSC en los procesos de desarrollo del país. La atención a organizaciones es otro de
los rubros de actividad de las OSC. En total, se atiende a 12.500 organizaciones.
Proyectos ejecutados, beneficiarios por naturaleza de la organización
Naturaleza
Total de
Total de
Total de
Total de
Legal de la organizaciones proyectos
personas
organizaciones
OSC
ejecutados
atendidas
atendidas
directamente directamente
Asociación
66
1,307
169,716
1,483
Corporación
Fundación
Otra
Total
10
20
6
102
35
501
8
1,851
16,007
2,171,858
13,432
2,371,013
600
10,016
401
12,500
Fuente: Base de Datos de OSC – Rendición de Cuentas
Las OSC declaran varias estrategias de acción que se combinan para lograr sus
objetivos. La línea de acción más extendida es la de asesoría, asistencia técnica y
7
consultoría. La segunda línea de acción más común es la prestación directa de
servicios. En tercer lugar, se encuentra la línea de difusión, comunicación y
campañas. Entre los sectores de trabajo en los que las OSC, el primer sector es el
Desarrollo Comunitario o Local, lo que expresa la vinculación cercana de las OSC
con el trabajo de base, con contacto cercano con la población. El segundo es
Educación/Formación, que generalmente alude a mecanismos y modalidades no
formales de educación tanto para el desarrollo de capacidades de líderes o de la
población en general en temas productivos, de desarrollo, de participación o de
derechos.
Sectores de trabajo de la organización
64,7
Educación/Formación
Derechs Humanos/Justicia
41,2
Equidad de Género
Desarrollo Rural
Salud
26,5
Discapacidad
Grupos Étnicos
16,7
Recreación y Deporte
Vivienda/Habitat
Movilidad/Transporte Público
3,9
0
10
20
30
40
50
Porcentaje (%)
60
70
80
Fuente: Base de Datos de OSC – Rendición de Cuentas
Gestión de recursos financieros y humanos
Si bien los recursos de origen público son importantes (lo que nuevamente posiciona
a las OSC como socios relevantes para la acción estatal), es relevante constatar que
la principal fuente de recursos de las OSC examinadas es el privado. Las prácticas
de responsabilidad social adquieren una importancia creciente, y permiten canalizar
cada vez recursos más cuantiosos al financiamiento de iniciativas dirigidas a las
personas en situación de mayor vulnerabilidad.
La capacidad de motivación a las personas para que entreguen su trabajo movidas
por valores como la búsqueda del bien común y el apoyo a los más necesitados
refleja la enorme potencialidad del sector de las OSC para impulsar el desarrollo
social. Se trata no solo de un aporte de recursos humanos importante en términos
financieros, sino que genera cohesión social, al producir sentido de pertenencia a la
comunidad entre las personas atendidas y las que entregan su trabajo voluntario.
8
Recursos financieros de las OSC
Recursos Públicos
8,9
Recursos Propios
41,4
14,7
23,5
Cooperación
Internacional
Colectas entre el
público
Promovemos tejidos sociales
Una característica importante de la dinámica de las OSC es el trabajo asociativo y
en red. Esto se refleja en el hecho de que la mayor parte de las organizaciones
analizadas (70,59%) hacen parte de al menos una red, el 50% participa en dos
redes, y la tercera parte (33,33%) en tres redes. Las fundaciones son las
organizaciones que más frecuentemente participan en los espacios de coordinación
intersectorial. Esto demuestra, por un lado, un nivel importante de desarrollo
institucional que les permite posicionarse como contraparte de las institucionales
estatales; por otra parte, demuestra la relevancia de estas entidades en el ámbito de
los servicios públicos.
Reconociendo nuestros retos…
El ejercicio de colaboración que representa esta rendición colectiva de cuentas
permite identificar campos de acción común al sector de las OSC. Esta orientación
colaborativa debe ser potenciada en espacios de acción común que fortalezcan al
sector, potencien su incidencia social y visibilicen su aporte a la colectividad. En ese
camino estamos comprometidas las OSC del Ecuador, un camino que irá sumando
voluntades, propuestas, iniciativas y recusos con el propósito de apotar, cada vez
con mayor fuerza, en la construcción del desarrollo social de nuestro país.
Alicia Arias Salgado*
Doctora en Jurisprudencia, abogada y especialista en gestión de conflictos, se ha desempeñado como
directora proyectos con financiamiento nacional e internacional en temas referentes al
fortalecimiento de la democracia, reforma judicial, sociedad civil y resolución de conflictos, lo que le
ha permitido desarrollar una experiencia de más de 18 años. Docente en la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad de las Américas. Trabaja como consultora en temas de democracia,
reforma judicial, transparencia y rendición de cuentas, sistemas de manejo de conflictos,
participación ciudadana.
Directora del Programa de Fortalecimiento a la Sociedad Civil en Grupo FARO, apoyando a la
Confederación Ecuatoriana de Organizaciones de Sociedad Civil. Autora de varios estudios sobre
derechos fundamentales, diálogo y manejo de conflictos, mecanismos de control social,
transparencia, rendición de cuentas entre otros.
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