Modelo Corto con encabezado ultima pag

Reg.: A y S t 251 p 450/466.
En la ciudad de Santa Fe, a los veinte días del mes de agosto del año dos mil trece, se
reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia,
doctores Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la
presidencia del señor Ministro decano doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia
en los autos caratulados “MAN, Lorena -Apelación municipal- (Expte. 299/11) sobre RECURSO
DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Expte. C.S.J. N° 591, año 2011). Se decidió someter a decisión
las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su
caso ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?
Asimismo se emitieron los votos en el orden en que realizaron el estudio de la causa, o sea,
doctores: Netri, Falistocco, Gutiérrez y Spuler.
A la primera cuestión el señor Ministro doctor Netri dijo:
1. La materia litigiosa puede reseñarse así:
Surge de autos que por infracciones a los artículos 81, 97, 100, 121 inc. a) del Código
Municipal de Faltas de Santa Fe (ord. 7882 y modif.) y del Código Municipal de Tránsito (dec. ord.
10017) registradas en las respectivas actas de infracción labradas al automotor dominio GUR 941,
entre las fechas 03.04.2008 y 28.12.2009 (fs. 1/110), el Juez de Faltas N° 4 de la Municipalidad de
Santa Fe condenó a la actora, por resolución del 28.03.2011 a abonar la suma de $3.240 con más
el sellado de actuación y las notificaciones cursadas (cfr. f. 124/v.). Resolvió además, en el mismo
acto, archivar cincuenta y cinco actas de infracción por aplicación del artículo 30, inciso b) del
mencionado Código de Faltas, e igualmente, una por aplicación del artículo 35 de la ordenanza
7882.
Contra dicho pronunciamiento, interpuso la condenada recurso de apelación y nulidad de la
resolución mencionada por no haberse cumplimentado las disposiciones legales contempladas en
los artículos 35 y siguientes del Título II de la ordenanza 7881 (del 21.08.1980 y modif.)
impidiendo mediante la omisión de la notificación de las infracciones el ejercicio legítimo del
derecho de defensa; señalando asimismo que las actas de infracción atribuidas a la actora se
encuentran extintas por prescripción por aplicación del artículo 30 y siguientes del Código
Procesal Municipal de Faltas (fs. 127/v.). Vía recursiva que, luego de admitida, generó la elevación
de la causa al Tribunal de Alzada preestablecido, esto es, el Juzgado en lo Penal de Faltas
Provincial -Segunda Secretaría-.
El Juez de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas -previos trámites rituales y
producción de prueba- declaró (el 09.09.2011) la nulidad parcial de la resolución impugnada “en lo
que refiere al punto 3 en cuanto han sido objeto de juzgamiento y condena hechos alcanzados, al
tiempo del pronunciamiento por el instituto de la prescripción de la acción...” (fs. 191/192v.),
imponiendo las costas en el orden causado.
2. Contra dicho pronunciamiento la Municipalidad de Santa Fe interpone recurso de
inconstitucionalidad tachándolo de arbitrario y lesivo de derechos y garantías de raigambre
constitucional (fs. 197/204).
En su escrito recursivo la Municipalidad expresa que la sentencia atacada produce un
gravamen actual e irreparable en cuanto a la interpretación y alcance que efectúa el Juzgador del
instituto de la prescripción de la acción con relación a las faltas e infracciones al régimen
municipal, afectando con ello en principio de la división de poderes, el de autonomía municipal, el
derecho de propiedad, de defensa y al debido proceso.
Asimismo, funda tal irreparabilidad en atención a la imposibilidad de obtener satisfacción
por cualquier otra vía jurídica distinta de la presente, y afirma que la sentencia recurrida debe ser
considerada definitiva, lo que, junto con las cuestiones constitucionales que guardan directa
relación con la solución del caso, torna este recurso admisible y procedente en tanto el
pronunciamiento recurrido no satisface el recto servicio de justicia y no constituye derivación
razonada del derecho vigente.
Y, a más de ello argumentó que la vulneración que el pronunciamiento provoca de una ley
de orden público, reviste gravedad institucional y arbitrariedad sorpresiva, por lo que habrán de
hacerse excepción a los requisitos formales del remedio extraordinario.
Sobre el fondo de la cuestión, le achaca al Juzgador haber incurrido en arbitrariedad por
falta de fundamentación suficiente y apartamiento de la correcta interpretación del dispositivo legal
aplicable. Ello así, en tanto considera que la anulación de la resolución condenatoria de la señora
Man a abonar el importe proveniente de las 45 actas de infracción (que constan a fojas 56/110),
deviene de la errónea interpretación dada al artículo 31 de la ordenanza 7881 en cuanto a la
interrupción de la prescripción de la acción.
Expone que el punto de partida para dicho análisis reside en la naturaleza jurídica de la
actividad que se somete a estudio, señalando que el proceso de faltas municipal es una especie
dentro del género procedimiento administrativo regulado por los principios que le son propios a
dicha materia, lo que por otra parte, fue puesto de resalto por el propio pronunciamiento en crisis
cuando consideró que la materia era de naturaleza “contencioso administrativa” (f. 191v.). Con lo
cual, las consecuencias que se desprenden de dicha premisa tornan arbitraria la sentencia
atacada.
Así, la primera consecuencia -apunta- es la vigencia del principio de legitimidad de los actos
administrativos y no del principio de inocencia: en este sentido argumenta que “las actas labradas
por funcionarios competentes en las condiciones enumeradas por el artículo 35... y que no sean
enervadas por otra prueba, serán consideradas por el Juez como plena prueba de la
responsabilidad del infractor” (art. 50, ord. 7881), son jurídicamente actos administrativos dictados
por un ente municipal en ejercicio de la función administrativa municipal, bajo un régimen
exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales y, consecuentemente, al gozar
de tal presunción de legitimidad, se invierte la carga probatoria.
La segunda consecuencia, prosigue la Municipalidad, es el efecto interruptivo de la
prescripción operado por “el acta de infracción”. De ello se desprende que lo normado por el
artículo 31 de la ordenanza 7881 cuando reza “la prescripción de la acción... se interrumpe por la
comisión de una nueva infracción...” debe ser entendido en el sentido de que el término “nueva
falta” utilizado por el legislador, refiere sin dudas a la constatación efectuada por el funcionario
competente respecto de hechos tipificados como infracciones mediante el labrado de las
pertinentes actas de infracción.
En dicho contexto la recurrente afirma que la decisión del Juez municipal de faltas no
representa más que el acto que agota la vía administrativa luego del procedimiento preestablecido
que, respetanto el standard del debido proceso, permite al infractor destruir la presunción de
legitimidad del acta infraccional. Remarca que fue citada en varias oportunidades “habiendo
agotado las posibilidades que razonablemente se podían estimar en dicha situación para anoticiar
a la infractora de la iniciación del proceso de faltas en su contra” (f. 198), pero nunca concurrió.
Por todo ello, la Municipalidad entiende que deben ser las actas de infracción -debidamente
labradas- y no la decisión del Juez municipal las que operen la interrupción de la prescripción de la
acción. De otro modo, se alterarían los principios que rigen la materia y se entraría en
contradicción con la finalidad y fundamento de las sanciones administrativas, cual es, la
prevención especial. Y, dentro de ese marco, analiza lo relativo a la prescripción.
Así, si no se verifica una nueva falta dentro del período establecido para que opere la
prescripción de la acción (esto es, un año), ello implica presumir que la finalidad esperada en la
norma se ha cumplido al margen de la aplicación de la sanción y por el solo transcurso del tiempo.
Pero, si el infractor manifiesta una conducta desaprensiva con la norma dentro de tal período, está
evidenciando que la finalidad esperada no se ha cumplido, no pudiendo quedar amparado por los
beneficios de la prescripción.
Entiende que estas razones fundamentan suficientemente que el acto administrativo de
constatación de la segunda infracción, tenga efecto interruptivo respecto de la primera, máxime
cuando, como en este caso, la infractora cuenta con 55 actas de infracción de tránsito labradas en
un período de tiempo que no superó los 12 meses, con relación al artículo 81 del código aplicable
(estacionamiento sin ticket o con ticket vencido).
Ante ello, achaca a la sentencia adolecer del vicio de arbitrariedad por apartamiento del
texto legal aplicable en que incurrió el Sentenciante, afirmando que la decisión se aparta
irrazonablemente del artículo 31 cuando establece que la prescripción de la acción se interrumpe
por la comisión de una nueva infracción y sustituye la voluntad del legislador cuando pretende
colegir que la norma refiere a “sentencia judicial” que declare su realización y atribuya
responsabilidad al mismo.
También se agravia de que el Juzgador incurrió en arbitrariedad por autocontradicción
intrasistémica entre los fundamentos que descalifica el pronunciamiento porque pretende conjugar
dos principios (inocencia y presunción de legitimidad) que derivan de dos ordenamientos jurídicos
diferentes y que responden a valores diversos, pues aún después de haber considerado
expresamente que la materia era contencioso administrativa, concluye aplicando sentencia del
Máximo Tribunal dictadas en materia penal trasladándole sin más la conclusión respecto del
efecto interruptivo de la sentencia penal.
Finalmente, sostiene que en el caso se configura un supuesto de gravedad institucional por
la conculcación de principios constitucionales básicos del sistema republicano y federal, además
de la grave afectación del derecho de propiedad poniendo en vilo la puesta en acto del poder de
policía municipal, máxime por las proyecciones del caso y las graves consecuencias que
repercutirán sobre la comunidad que verá menoscabada la función de control y sanción de
infracciones.
3. El Magistrado interviniente concedió el remedio extraordinario intentado por entender
que, de asistir razón a la impugnante, se configuraría un supuesto de arbitrariedad por
apartamiento de correcta interpretación de la ley o por gravedad institucional (fs. 210/211v.).
En el examen de admisibilidad que le compete realizar a esta Corte por imperio del artículo
11 de la ley 7055, no encuentro razones para apartarme de lo decidido por el A quo en el auto de
concesión reseñado por lo que corresponde declarar admisible el recurso de conformidad a lo
dictaminado por el señor Procurador General (fs. 216/218v.). Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Ministro decano doctor Falistocco y los señores Ministros
doctores Gutiérrez y Spuler expresaron idéntico fundamento al vertido por el señor Ministro doctor
Netri y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión, el señor Ministro doctor Netri dijo:
Le asiste razón a la recurrente.
1. En primer lugar -y a los efectos de determinar la naturaleza sobre la cual versa la
cuestión en debate-, estimo de fundamental trascendencia precisar que, tal como lo sostuvo este
Cuerpo en anteriores oportunidades y en diferentes integraciones -en que se pronunció sobre
impugnaciones efectuadas contra multas impuestas por los diferentes entes territoriales-, la
materia es contencioso administrativa (ver por todos, “Atienza”, A. y S. T. 175, pág. 70).
Y en esa línea, ha sostenido -con igual criterio al de la Corte nacional en innumerables
precedentes-, que todo lo vinculado con el alcance y contenido que cabe asignar a las normas
contravencionales, es una cuestión de “derecho local”, pues no se trata de un tema de índole
federal ni está incluido en la reserva que se estableció sobre la legislación común (art. 75, inc. 12,
C.N.) (Fallos:324:1307) y, en lo que ahora es de específico interés, lo relativo a la prescripción de
la acción para sancionar las faltas.
En tal sentido se pronunció este cuerpo en el antecedente “Transporte Baigorria S.R.L.” (A.
y S. T. 96, pág. 299), criterio que fue ratificado luego en el caso “Arede S.R.L.” (A. y S. T. 150,
pág. 352), en el cual se agregó, además, que esa circunstancia -la de precisar que la materia es
contencioso administrativa- otorgaba determinados matices a la actividad a juzgar.
Por otra parte, es dable remarcar que, tal como lo decidiera la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, el Tribunal Municipal de Faltas es un órgano administrativo con funciones
jurisdiccionales “circunstancia que excluye su inserción dentro del Poder Judicial y priva a sus
fallos del carácter de sentencias” (Fallos:301:1160; 308:2133; 310:674); recordando que “La
validez constitucional de las decisiones administrativas que, con carácter final implican el ejercicio
de funciones normalmente acordadas a los órganos judiciales, se halla supeditada a la existencia
de control judicial suficiente” (Palacio, Lino, “El Recurso Extraordinario Federal”, Bs. As., 1992,
pág. 71).
La sujeción de tal actividad -por imperativo constitucional- a un “control judicial suficiente”,
se orienta en general a impedir que los organismos administrativos ejerzan un poder
absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior (Fallos:244:548), y cuyos
alcances han sido expuestos en reiteradas ocasiones por esta Corte (cfr. entre otros, “Dycasa”, A.
y S. T. 105, págs. 345/351, etc.), y -según la doctrina sentada por su similar nacional a partir del
precedente “Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José” (Fallos:247:646)- “tal control quiere
decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho de interponer recurso ante los jueces
ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales
en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de que, existiendo opción legal,
los interesados hubieren elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial”,
aunque aclarándose que los alcances requeridos para que el control judicial sea “suficiente” no
pueden ser determinados en general y “a priori”, sino siempre según las modalidades de cada
situación jurídica, lo que “obliga a examinar en cada caso los aspectos específicos que
singularizan la concreta materia litigiosa” (doctrina reiterada en Fallos:295:814; 301:287; 305:129;
etc.), entre los que se cuentan la naturaleza del derecho individual afectado.
Lo hasta aquí dicho me convence de que, en el presente caso, más allá de la posición que
pueda adoptarse respecto de la naturaleza de la actividad desarrollada por dichos órganos
municipales, las decisiones que de ellos emanen no son sino actos administrativos.
2. Esta postura reviste -en mi criterio- suma importancia por cuanto, el considerar que el
objeto de la impugnación es un acto administrativo, impone reconocer la vigencia de sus diversos
caracteres, entre los que se destacan la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad,
particularidades que a la postre, tendrán incidencia en la decisión que finalmente habrá de
adoptarse en la causa.
Tal naturaleza, determina que los operadores jurídicos no puedan desentenderse
totalmente de cánones que resultan fundamentales a la hora de decidir sobre cuestiones que
integran la materia contencioso administrativa, aplicando supletoriamente otros regímenes
procesales -penal o civil- que desdibujan los específicos contornos de aquélla.
Sin embargo, pese a que -como dije- deviene insoslayable la plena vigencia de los
caracteres del acto administrativo enunciados, estimo que éstos no fueron tenidos en cuenta por el
A quo al momento de declarar la prescripción de la acción con relación a las faltas (100284981 a
100452727, con excepción de la 100412132 -archivada por aplicación del art. 35 de la ord. 7882-)
imputadas a la demandada, y como consecuencia anular así el pronunciamiento condenatorio del
Tribunal de Faltas.
En tal sentido, habrá de repararse en las particularidades y consecuencias que llevan
ínsitas los dos caracteres del acto administrativo antes invocados, y su plena aplicación al “sub
examine”. Así, con relación a la presunción de legitimidad, la misma se traduce -entre otras
derivaciones- en la regla de que “el acto administrativo genéricamente considerado goza de
presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica
por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigiesen la intervención
judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan la ejecución y
efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario” (Guastavino, Elías P.; “Tratado de
la ‘jurisdicción’ administrativa y su revisión judicial”; Biblioteca de la Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires; Bs. As.; 1989; T. II; pág. 384).
Y de ello deriva que los Jueces en lo Penal de Faltas -como es el caso- actúan como
órganos de revisión judicial de lo actuado en sede administrativa, ejerciendo el control de
legitimidad sobre la actuación del obrar de la Administración.
Por lo cual, con relación a esta cuestión del cumplimiento de la exigencia de “control judicial
suficiente” de las sanciones impuestas por tales jueces administrativos, conviene remarcar que el
mismo no puede suponer un desconocimiento de los criterios rectores en la materia recién
referidos -en especial, del principio vinculado con la presunción de legitimidad de que gozan los
actos administrativos (al respecto vide, entre otros, Fallos:190:142; 207:216; 210:48; 250:36;
262:150; 293:133; 302:1503; 307:1702; 310:234 y 2682; 317:1773; etc.), expresión de la más
amplia presunción de legitimidad que alcanza a los actos de los poderes públicos (cfr. C.S.J.N.,
“Defensor del Pueblo de la Nación c. Estado Nacional”, mayo 7, 1998)- (cit. en “Fontanilla”; A. y T.
179, pág. 123).
En otras palabras: en estos casos (multas por infracciones al Código Municipal de Faltas),
el Estado no interviene por primera vez y originariamente a través de su Poder Judicial para
ejercer la facultad punitiva sino que, lo hace en primer lugar y -ahora sí, originariamente- a través
de su Poder Administrador -en quien reposan atribuciones constitucionales y legales que le
otorgan poder-deber para el cumplimiento de las funciones que le son propias-. Es decir, el Estado
ya ha ejercido la facultad punitiva mediante el procedimiento establecido legalmente el cual,
habiendo iniciado con el labrado de las actas de infracción y respetado el derecho de defensa de
la infractora, concluyó con el dictado del acto administrativo sancionador del Juez municipal de
Faltas. Así, en la generalidad de los casos, aquí termina la cuestión: el ciudadano infringió una
norma de policía y el Estado, respetando el principio de legalidad, lo sanciona; sólo en aquellos
supuestos en que los particulares advierten ilegalidad en el obrar de la Administración, podrán
llevar ante la Justicia tales actos de manera de que, mediante su anulación, el propio Estado
-ahora a través del Poder Judicial- restablezca el orden jurídico. La protección de las garantías
constitucionales del ciudadano no inicia con la intervención del Poder Judicial como “controlador”
del otro poder del Estado (la Administración) sino que se halla presente en el respeto a la
legalidad que debe imperar en el obrar del Estado desde el primer momento.
3. Pero, a la luz de tales principios rectores de la labor jurisdiccional, y de la lectura
detenida de la sentencia ahora impugnada en confrontación con los agravios expresados en el
recurso de inconstitucionalidad, surge que la misma no puede ser convalidada pues adolece de
vicios que la tornan arbitraria:
3.1. En efecto, el primer vicio refiere a la autocontradicción del fallo en tanto, a pesar de que
el Juez penal partió de considerar que la materia era contencioso administrativa y que resolvería la
impugnación deducida contra la resolución de un órgano administrativo al decidir sobre faltas
municipales, utilizó para la aplicación del instituto de la prescripción de la acción, criterios
estrictamente penales que condujeron a su desnaturalización, sin ponderar el alcance revisor de
su labor jurisdiccional y la vigencia en el caso de los principios mencionados.
Concretamente, ha de verse que el Juez Penal consideró que, a la fecha de operar el
instituto de la prescripción de la acción del acta 100452727 (del día 28.12.2009) y de las
anteriores ( 53 actas entre esa fecha y el 24.01.2009), no se había dictado resolución
condenatoria, por lo que los nuevos hechos enrostrados no habían dado lugar a la causal de
interrupción de la prescripción que contempla la ordenanza 7881 (art. 31) cuando exige la
comisión de una nueva falta, no bastando la mera imputación.
En esa línea, aplicando al caso la doctrina sentada por la Corte nacional en materia penal
en la causa “Reggi”, interpretó que, la interrupción tendrá lugar por la comisión de una nueva falta
y que en el caso -si bien fueron imputadas varias, esto es 110-, no implican “un pronunciamiento
condenatorio consentido o firme”, por lo que no se había producido -a su criterio- ningún hecho
jurídico interruptivo.
No se advierte, pues, que en la tarea que tenía asignada el Juzgador, hubiera cumplido con
su labor de revisión de la legitimidad en el obrar administrativo de la manera que era esperable,
sino que, desnaturalizando el instituto de la prescripción de la acción previsto en la ordenanza
7881, abordó el caso desde una óptica estrictamente penal que no se condice con los extremos de
la causa sometida a juicio, esto es, la revisión judicial de un acto administrativo que impone una
multa por infracción al Código Municipal de Faltas (precisamente, de tránsito).
Sobre el particular, y reconociendo liminarmente la complejidad del tema bajo análisis, no
puede dejar de remarcarse que, “...aún cuando la jurisprudencia reconozca entidad penal, punitiva
o represiva a las multas impuestas por la administración con el objeto de prevenir o castigar las
violaciones a leyes o reglamentos, ello no implica, sin más, que el régimen de faltas sea Derecho
Penal material y, menos aún, que deban acogerse principios que rigen materias diametralmente
opuestas en cuanto a sus fines y contenidos” (del voto de la Dra. Conde, consid. 1° en “G.C.B.A.
c. Impsat S.A.”, de la Sala I del T.S.J. Buenos Aires, del 17.2.2005).
Con lo cual, y más allá de la postura que pudiera adoptarse con relación a la interpretación
que correspondería darle al artículo 31 de la ordenanza 7881 en cuanto establece que el plazo de
prescripción de la acción se interrumpe por la comisión de una nueva falta o secuela de juicio, el
Sentenciante no podría soslayar el análisis de las actas fundantes de la resolución apelada para
resolver, así, la aplicación del instituto referido.
En ese marco se advierte que tampoco merecieron tratamiento por parte del Magistrado las
citaciones efectuadas por la Secretaría del Juez Municipal de Faltas emitidas el 23.04.2010 (fs.
114/115, al domicilio “Ruta Pcial. N° 1 Km. 3.800-Colastiné-Santa Fe"); el 26.04.2010 (f. 116, al
domicilio “Ayacucho 127-Santa Fe”) y el 7.09.2010 (f. 117, al domicilio “1ero de Mayo 3066-Santa
Fe”) bajo apercibimiento de dictar sentencia sin más trámite en caso de incomparecencia
injustificada, las cuales -de conformidad a la norma citada en relación a la secuela de juiciotendrían virtualidad interruptiva del curso de la prescripción (con lo cual quedarían comprendidas
dentro del período a juzgar, todas aquellas faltas imputadas desde el 23.04.2009 (f. 115).
Es que, en la tarea de revisión judicial de la actuación de la administración antes referida, el
Juez Penal de Faltas debió ponderar y analizar las actas de infracción como actos presuntamente
legítimos sobre los cuales se apoyó la resolución apelada, a la luz de los achaques que
enderezara contra ellos la demandada; así como las respectivas notificaciones cursadas a la
imputada citándola a audiencias de descargo. Y, en el caso, ha de puntualizarse que el propio
Sentenciante destaca en la resolución administrativa que “se la cita a comparecer a una nueva
audiencia de descargo, sin que asista a la misma (…). Que, no habiendo comparecido a las
audiencias fijadas, ni habiendo sido desvirtuadas por prueba en contrario las actas de infracción
que conforman estas actuaciones, ha de tenerse por acreditada la materialidad de los hechos
atribuidos(...). Que la incomparencia del imputado, hace que, de conformidad con lo normado por
la ley de rito, deba tenerse por reconocidas las infracciones atribuidas y la responsabilidad del
imputado en su comisión, lo que así he de declarar (arts. 40 y 41 C.M.F.)” (cfr. fs. 124/v.).
Y en tal esquema, atento la tensión manifiesta entre la presunción de legitimidad de los
actos administrativos del Estado y el derecho de defensa del particular, no puede calificarse de
inocua la actitud de la demandada, quien no efectuó al no haber comparecido ante la citación del
Juez Municipal de Faltas ni ahora en la instancia recursiva ante esta Corte, críticas concretas
tendentes a desvirtuar dicha presunción de legitimidad -a excepción de la falta de notificación que
adujera de las actas labradas en oportunidad de interponer el recurso de apelación, así como en la
expresión de agravios, invocando la nulidad de las mismas y de la condena administrativa-.
Sostener lo contrario importaría desenfocar completamente el análisis que el Juez Penal de Faltas
está llamado -en este caso- a realizar, quien directamente abordó la temática de la prescripción
de la acción de las actas labradas.
En ese sentido, es menester ponderar que la Ordenanza 7881 (artículo 50), en congruencia
con la mencionada presunción de legitimidad de los actos administrativos, al establecer que “las
actas labradas por funcionarios competentes en las condiciones enumeradas por el artículo 35 del
presente Código y que no sean enervadas por otra prueba, serán consideradas por el Juez como
plena prueba de la responsabilidad del infractor”, le impone al Juez de Faltas Municipal una
determinada valoración de las actas como elementos de prueba, a las que puede desestimar sólo
en el caso que “en lo esencial” no se ajusten a lo establecido en dicha norma (art. 36), o en el
supuesto de que, aun estando debidamente confeccionadas, se le opongan otros elementos de
prueba con aptitud para enervarlas.
Tampoco se desprende de la sentencia cuestionada que la labor judicial haya alcanzado la
amplitud y profundidad requeridas como para sostenerse frente a los agravios enderezados contra
ella por la Municipalidad ahora recurrente, sobre todo, aquellos relativos al cumplimiento de la
normativa aplicable en la emisión de las actas de infracción, su correcta confección y consignación
de los datos y demás elementos exigidos por dicho código (arts. 35 y sigts. de la ordenanza 7881).
En cambio, se advierte que el Juez no sólo omitió considerar dicha circunstancia (a lo que
estaba obligado en tanto el análisis de la prescripción regulada por la norma aplicable -de orden
público- contemplaba dos supuestos de interrupción -comisión de nueva falta y secuela de juiciosino que tampoco efectuó un detenido análisis de las constancias de la causa, el cual se
presentaba como necesario e imprescindible a los efectos de resolver sobre la legitimidad del acto
administrativo sometido a su revisión.
Y ello es así, porque lo que resolviera en oportunidad de realizar dicho análisis influiría
directamente en las restantes conclusiones a las que pudiera arribar, las que -orientadas en el
caso a la aplicación del instituto de la prescripción de la acción para perseguir el cobro de las
multas aplicadas por el Estado (a través de la revisión de la decisión del Juez Municipal de
Faltas)- lucen desprovistas de la adecuada fundamentación y han sido vertidas en total
desprendimiento de las constancias de la causa que constituyen el “caso” a resolver.
3.2. Por otra parte ha de verse que las cuestiones que suscitan la presente impugnación
comprenden la consideración de un complejo de principios que intervienen dando contenido a la
cuestión, dentro de los cuales se encuentra aquél que postula una interpretación válida de las
normas en juego, el cual, siguiendo la pauta hermenéutica denominada “interpretación previsora”
(Sagües, Néstor P., “Control judicial de constitucionalidad: legalidad versus previsibilidad”, E.D.,
118-909), aplicada al caso, demuestra que sería disvalioso entender que el plazo de prescripción
de la acción de un año que establece la norma estaría -en las 55 faltas cometidas por la
demandada en el lapso de 12 meses- cumplido en el caso, debiendo ponderar que la finalidad de
la ordenanza 7881 es, naturalmente, sancionar conductas que afectan la mera convivencia de los
habitantes de la ciudad de Santa Fe, y ese objetivo no se cumpliría si se interpreta el instituto de la
prescripción de la acción de manera tal que, en la práctica, toda falta terminara sin condena pues,
de ese modo, la norma perdería sentido y se convertiría en una norma abstracta limitada al plano
de lo teórico, y sin posibilidades de ser llevada a la realidad.
De este modo sería razonable entender que el legislador pretendió, al establecer plazos
cortos de prescripción, agilizar el procedimiento y de esa manera evitar la inseguridad jurídica que
produce la indecisión sobre la situación del infractor, pero también que, de la disposición que
establece que “La prescripción de la acción se interrumpe por la comisión de una nueva falta o por
la secuela de juicio”, surge que en ambos casos, “...la justificación de la interrupción de los plazos
otorgados se opera en virtud de que al haber el infractor cometido una nueva falta renueva el
interés del Estado en su persecución y sanción; idéntica situación ocurre con la secuela del juicio,
donde queda evidenciado que la actividad jurisdiccional no se interrumpió y no existió la situación
de desinterés requerida para un pronunciamiento liberatorio...”, “La comisión de una nueva falta
agrava la situación del condenado e interrumpe el plazo de prescripción, quedando borrado el
lapso transcurrido y debiendo computarse el nuevo plazo desde el día en que se produjo la nueva
falta. Si la sentencia definitiva respecto de la nueva falta fuera absolutoria, a los efectos de la
prescripción se la tendrá como inexistente y no se operará interrupción alguna” (Lorences,
Valentín H.; “Poder de Policía”; Ed. Universidad; Bs. As.; 1997, págs. 138 y 139).
Esto pone de manifiesto que, aún adoptando la postura más afín a la tesis que propugna el
traslado sin más de los principios penales al área que nos ocupa, la razón de ser de esta causal
de interrupción de la prescripción es la mala conducta del imputado (de Vera Barros, Oscar; “La
prescripción penal en el Código Penal”; pág. 130). En esa línea se afirmaría (con Zaffaroni, Alagia
y Slokar -si bien en expresión de una de las posturas existentes y en el marco del derecho penal-)
que la prescripción es una muestra de la dimisión del Estado al ejercicio de su poder punitivo en
razón de que la conflictividad del delito perdió vigor por el paso del tiempo, lo que acarrea que los
distintos tópicos que componen y hacen al desarrollo del proceso...ya no fueran lo mismo que
fueron al momento de su ocurrencia, considerada en términos objetivamente históricos (“...el
devenir del tiempo trae aparejado el olvido del hecho y el desinterés por el castigo” de
Fallos:326:3069 del 2003, entre otros) (citado en “Problemas actuales de la parte general del
derecho penal”, Ad Hoc, La prescripción de la acción penal, por Juan Schabas Madueño, pág.
654).
Con lo cual, el agravio de la Municipalidad de Santa Fe referido a la falta de
fundamentación en que incurriera el Juez al resolver soslayando completamente la finalidad
prevencional de la sanción aplicada, ha de ser acogido en tanto no ha merecido tratamiento sino
que, adoptó una solución que lejos de producir un efecto saludable en la comunidad y fomentar el
respeto por las normas de convivencia -pues de eso se trata el caso-, lesiona la lógica más
elemental y el sentido común, esto es, el correcto entendimiento judicial el cual, cuando se trata de
cuestiones de Derecho público, no debe soslayar la finalidad de éste, cual es, la de organizar una
coexistencia pacífica del poder y de la libertad. Tal misión importa asegurar el orden de
convivencia, “algo así como el precio que los integrantes de una sociedad están conformes en
pagar por mantener y resguardar su propia libertad” (Hauriou, J. Gicquel y P. Gélard, 1980, 41; L.
Duguit, 1915, 45 y Vanossi, 1994, pág, 43; citado en “Estado y Justicia”, Bielsa y Graña, Ediciones
Ciudad Argentina, Bs. As., 1996, pág. 60).
Por ello estimo que no puede sostenerse válidamente que nos enfrentemos ante una
cuestión meramente interpretativa -lo que de por sí no abriría esta instancia de excepción-, pues
el Sentenciante revoca la resolución apelada en base a argumentos que lo llevan, en definitiva, a
prescindir de una visión de conjunto y correlacionada de la prueba aportada, arribando así a un
decisorio que resulta violatorio de la norma contenida en el artículo 95 de la Constitución
provincial, y que traduce -de ese modo- un criterio que, como bien lo anticipa la ahora recurrente,
obstaculiza seriamente el adecuado ejercicio del poder de policía administrativa municipal.
Por todo ello, corresponde anular el decisorio bajo análisis e imponer las costas al vencido
(art. 12, ley 7055).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Ministro decano doctor Falistocco dijo:
Coincido con la solución propiciada por el señor Ministro preopinante doctor Netri en cuanto
postula declarar procedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Municipalidad de
Santa Fe y, en consecuencia, anular la sentencia impugnada.
Ello es así por cuanto considero que, tal como lo manifiesta la recurrente, el A quo con
argumentos genéricos y en base a afirmaciones dogmáticas se desentendió de las constancias de
la causa, de la “litis” tal cual fuera planteada y de la justa solución del caso.
En efecto, de la postulación recursiva en confrontación con el fallo atacado se advierte que
la sentencia ahora impugnada no puede ser convalidada pues adolece de vicios que la tornan
arbitraria.
Concretamente, lucen configurados los achacados vicios de arbitrariedad por falta de
adecuada fundamentación y por autocontradicción que descalifican el pronunciamiento ahora
traído a revisión, puesto que el Sentenciante, aun después de haber puntualizado expresamente
que la materia era contencioso administrativa, interpretó el efecto interruptivo de la prescripción de
las multas aplicando lisa y llanamente sentencias del Máximo Tribunal dictadas en materia penal
y trasladó sin más la conclusión respecto del efecto interruptivo de la acción penal a la causa,
aplicando a la solución del caso dos principios (inocencia y presunción de legitimidad) que derivan
de dos ordenamientos jurídicos diferentes -penal y administrativo- sin reparar en que responden a
valoraciones diversas que no pueden dejarse de lado en el ejercicio de la labor jurisdiccional.
En definitiva, el A quo al decidir sobre infracciones y faltas municipales, transpoló
derechamente criterios estrictamente penales para interpretar la interrupción de la prescripción de
la acción regulada en el artículo 31 de la ordenanza 7881, mas en aquella faena no ponderó el
alcance revisor de su propia labor jurisdiccional y la plena vigencia, en el caso, de los principios de
legitimidad y de ejecutoriedad de los actos administrativos.
Así, del decisorio impugnado surge que el Juez Penal de Faltas consideró que, a la fecha
de operar la prescripción de la acción de las actas Ne 100452727 (del día 28.12.2009) y las
anteriores (53 actas entre esa fecha y el 24.1.2009), no se había dictado resolución condenatoria,
por lo que los nuevos hechos enrostrados no habían dado lugar a la causal de interrupción de la
prescripción que contempla la ordenanza 7881 (art. 31) cuando exige la comisión de una “nueva
falta”, no bastando la mera imputación.
En esa línea, aplicando al caso la doctrina sentada por la Corte nacional en materia penal
en la causa “Reggi, Alberto s/art. 302 Código Penal”, interpretó que, la interrupción tiene lugar por
“la comisión de una nueva falta” y que en el caso si bien le fueron imputadas varias -esto es 110-,
ellas no implican “un pronunciamiento condenatorio consentido o firme” por lo que no se había
producido -en dicho entendimiento- ningún hecho jurídico interruptivo.
De lo expuesto no se advierte que el Juez A quo hubiera cumplido con su labor de revisión
de la legitimidad en el obrar administrativo de la manera en que le era constitucionalmente
exigible, sino que abordó derechamente el instituto de prescripción de la acción previsto en la
ordenanza 7881 desde una óptica estrictamente penal que no se condice con las particularidades
de la causa sometida a juicio, esto es, la revisión o control judicial de la legalidad de un acto
administrativo que impone una multa de tránsito por infracción al Código Municipal de Faltas.
Y más allá de la postura que pudiera adoptarse con relación a la interpretación que
correspondía darle al artículo 31 de la ordenanza 7188 en cuanto establece que el plazo de
prescripción de la acción se interrumpe por la comisión de una nueva falta o la secuela de juicio, lo
cierto es que el Sentenciante no podía válidamente soslayar el análisis de las actas fundantes de
la resolución apelada para resolver la aplicación del instituto referido.
En dicho orden de consideraciones, resultaba primordial que el Magistrado -en revisión
judicial de la actuación de la administración- analizara los actos administrativos -actas de
infracción- presuntamente legítimos sobre los cuales se apoyó la resolución apelada en
confrontación con los achaques que enderezara contra aquellos la infractora, lo que no sucedió en
el caso.
En ese marco, cabe destacar que tampoco merecieron tratamiento por parte del Juzgador
-en lo atinente a la virtualidad interruptiva del curso de la prescripción- las citaciones efectuadas
por la Secretaría del Juez Municipal de Faltas emitidas el 23.4.2010 (fs. 114/115, al domicilio “Ruta
Pcial. Ne 1 Km. 3.800 -Colastiné- Santa Fe”); el 26.4.2010 (f. 116, al domicilio “Ayacucho 127Santa Fe”) y el 7.9.2010 (f. 117, al domicilio “1 de Mayo 3066- Santa Fe”) bajo apercibimientos de
dictar sentencia sin más trámite en caso de incomparecencia injustificada.
En tal esquema y atento la tensión manifiesta entre la presunción de legitimidad de los
actos administrativos del Estado y el derecho de defensa del particular, no puede calificarse de
inocua o irrelevante la actitud de la demandada, quien, teniendo la oportunidad correspondiente no
efectuó durante todo el iter procedimental administrativo y judicial (al no haber comparecido ante
la citación del juez municipal de faltas ni ahora en la instancia recursiva ante esta Corte) críticas
concretas tendentes a desvirtuar dicha presunción de legitimidad. Es que las genéricas
alegaciones sobre la falta de notificación que esgrimiera respecto las actas labradas en
oportunidad de interponer el recurso de apelación, así como en la expresión de agravios,
invocando la nulidad de las mismas y de la condena administrativa no alcanzan para justificar
dicha conducta procesal, y sostener lo contrario importaría desarticular el análisis que el Juez
Penal de Faltas está llamado -en este caso- a realizar.
En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la ordenanza 7881 (artículo 50), en
congruencia con la mencionada presunción de legitimidad de los actos administrativos, al
establecer que "las actas labradas por funcionarios competentes en las condiciones enumeradas
por el artículo 35 del presente Código y que no sean enervadas por otra prueba, serán
consideradas por el juez como plena prueba de la responsabilidad del infractor", le imponía al Juez
una determinada valoración de las actas como elementos de prueba, que sólo podía desestimar
en el caso que "en lo esencial" no se ajustasen a lo establecido en dicha norma (art. 36), o en el
supuesto de que, aun estando debidamente confeccionadas, se le opusieran otros elementos de
prueba con aptitud para enervarlas.
Tampoco se desprende de la sentencia cuestionada que la labor judicial haya alcanzado la
amplitud y profundidad requeridas como para sostenerse frente a los agravios enderezados contra
áquella por la Municipalidad ahora recurrente, sobre todo, aquellos relativos al control de
legalidad, a saber: el cumplimiento de la normativa aplicable en la emisión de las actas de
infracción, su correcta confección, consignación de los datos y demás elementos exigidos por
dicho código (arts. 35 y ss. de la ordenanza 7881).
En cambio, sí se advierte que el A quo no sólo omitió considerar las circunstancias
apuntadas -lo que en el caso legalmente se imponía- sino que tampoco efectuó un detenido
análisis de las constancias de la causa, el cual se presentaba como necesario e imprescindible a
los efectos de confrontar lo actuado en sede administrativa con el ordenamiento jurídico local
vigente que resultaba aplicable y resolver sobre la legitimidad de los actos administrativos
sometidos a su revisión.
La labor apuntada resultaba decisiva, y ello es así, porque lo que resolviera el Sentenciante
en oportunidad de realizar dicho análisis, influiría directamente en las restantes conclusiones a las
que pudiera arribar, las que orientadas en el “sub judice” a la aplicación de la normativa sobre
prescripción de la acción para perseguir el cobro de las multas aplicadas por el Estado -a través
de la revisión de la decisión del juez municipal de faltas- lucen desprovistas de la adecuada
fundamentación y han sido vertidas en total desprendimiento de las constancias de la causa que
constituyen el “caso” a resolver.
Es que las cuestiones que suscita la presente impugnación comprenden la consideración
de un complejo de principios que intervienen dando contenido a la cuestión, dentro de los cuales
se encuentra aquél que postula una interpretación válida de las normas en juego, el cual,
siguiendo la pauta hermenéutica denominada “interpretación previsora” (Sagüés, Néstor P.,
“Control judicial de constitucionalidad: legalidad versus previsibilidad”, ED; 118-909).
Tal interpretación aplicada al caso concreto, imponen al Juzgador el deber de ponderar la
finalidad de la ordenanza 7881, cual es, naturalmente, sancionar conductas que afectan la
convivencia de los habitantes de la ciudad de Santa Fe, y por ende, interpretar las causales de
interrupción de la prescripción de la acción de manera tal que en la práctica -y aún adoptando la
postura más afín a la tesis que propugna el traslado sin más de los principios penales al área que
nos ocupa- la norma local aplicable no pierda su sentido y devenga en una norma abstracta
limitada al plano de lo teórico, y sin posibilidades de ser llevada a la realidad.
Frente a lo expuesto, el agravio de la Municipalidad de Santa Fe referido a la falta de
fundamentación en que incurriera el Juez al resolver soslayando completamente la finalidad
prevencional de la sanción aplicada, ha de ser acogido en tanto no ha merecido tratamiento sino
que, se adoptó una solución en olvido de las cuestiones de Derecho público, y la finalidad de este,
cual es, la de organizar una coexistencia pacífica del poder y de la libertad. Tal misión importa
asegurar el orden de convivencia, “algo así como el precio que los integrantes de una sociedad
están conformes en pagar por mantener y resguardar su propia libertad” (Hauriou, J. Gicquel y P.
Gélard, 1980, 41; L. Duguit, 1915, 45 y Vanossi, 1994, pág, 43; citados en “Estado y Justicia”,
Bielsa y Graña, Ediciones Ciudad Argentina, Bs. As., 1996, pág. 60).
Todo lo expuesto basta para descalificar en su totalidad el decisorio cuestionado desde que
las deficiencias apuntadas resultan suficientes para evidenciar que lo resuelto no reúne las
condiciones mínimas necesarias para satisfacer el derecho a la jurisdicción, lo que impide su
mantenimiento como acto judicial válido.
Por las razones expuestas, voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler expresaron idéntico
fundamento al vertido por el señor Ministro decano doctor Falistocco y votaron en igual sentido.
A la tercera cuestión, el señor Ministro doctor Netri dijo:
Atento al resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar
procedente el recurso interpuesto y en consecuencia, anular la sentencia impugnada. Remitir los
autos al Tribunal que corresponde a fin de que juzgue nuevamente la causa. Costas al vencido
(art. 12, ley 7055).
Así voto.
A la misma cuestión, el señor Ministro decano doctor Falistocco y los señores Ministros
doctores Gutiérrez y Spuler dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta
por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la
Provincia RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, anular la
resolución impugnada. Remitir los autos al Tribunal que corresponde a fin de que juzgue
nuevamente la causa. Costas al vencido (art. 12, ley 7055).
Regístrese y hágase saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros por
ante mí, doy fe.
FDO.: FALISTOCCO GUTIÉRREZ NETRI SPULER FERNÁNDEZ RIESTRA
(SECRETARIA)
Tribunal de origen: Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas -Segunda
Secretaría- de Santa Fe.