Marco de Análisis de la Descentralización Fiscal

Marco de Análisis de la
Descentralización Fiscal
Universidad del Pacífico
Febrero del 2003
Carlos Casas Tragodara
Federalismo Fiscal
Analiza la estructura vertical del sector público y las
interrelaciones existentes entre los diferentes
niveles de gobierno. En ese sentido busca
responder:
ƒ ¿Cómo organizar sector público en distintos niveles
para cumplir cada acción fiscal?
ƒ ¿Cómo suministrar y financiar los bienes públicos
locales asegurando un eficiente provisión de bienes
públicos?
Funciones del Estado
Š Estabilización Macroeconómica.
Š Redistribución del Ingreso.
Š Asignación de recursos.
¿Por qué descentralizar?
ƒ Las preferencias de los individuos son distintas entre
jurisdicciones.
ƒ Diferencias explicadas por factores culturales,
históricos, económicos y políticos.
ƒ Provisión centralizada no toma en cuenta estas
diferencias.
ƒ Reconocimiento de la heterogeniedad.
ƒ Ventajas de información de preferencias por parte de
gobiernos locales
Eficiencia
Š La eficiencia en sentido económico implica que la
cantidad de bienes ofrecida coincida con las
preferencias de los ciudadanos.
Š Los bienes deben ser ofrecidos al menor costo
posible.
Š Valoración marginal de la sociedad debe coincidir
con el costo de la provisión de servicios.
Eficacia
Š Los bienes deben ser provistos de la manera más
rápida posible.
Š Aquel nivel de gobierno que esté más capacitado
para cumplir con este requisito tomando en cuenta
distintos bienes debe ser el responsable de la
provisión del bien o servicio.
Š Debe ser el responsable más no necesariamente el
proveedor directo.
Modelo del “Voto con los Pies”
Š Charles Tiebout (1956) propuso un modelo en
donde la gente vota con los pies en el sentido de
que se mudarán a aquella jurisdicción en donde la
combinación presión tributaria-provisión de bienes
públicos se acomode a sus preferencias.
Š Con este mecanismo las personas revelan sus
preferencias.
Modelo del “voto con los pies”
Š Supuestos:
i) Alta movilidad de factores
ii) Tamaño de jurisdicciones es crítico
iii) Incentivos en relación Estado-sociedad de tal
manera que se conozcan responsabilidades
iv) Existencia de suficiente número de comunidades
Problema: El mercado no necesariamente garantiza esto.
Tamaño óptimo de jurisdicción
Š Musgrave plantea que el tamaño óptimo de
una jurisdicción debe ser aquél en el cual el
beneficio de un menor costo unitario al
aumentar el número de personas debe ser
igual al costo de congestión el cual es
creciente conforme el número de personas
aumenta.
Teorema de Descentralización
Š Oates (1972) demuestra que con iguales
costos para los distintos niveles de gobierno,
el suministro de un bien público por los
gobiernos subnacionales promueve una
mayor eficiencia en el gasto público, dado
que permite un mayor ajuste entre las
preferencias de los consumidores y las
cantidades ofrecidas de dicho bien.
Teorema de Descentralización
Š Idea se resume en que cada bien público
tiene un impacto territorial y en función de
este impacto deben constituirse los diferentes
niveles de gobierno.
Š Sistema de financiamiento debe asegurar que
la provisión de estos bienes sea adecuada y
suficiente.
Ventajas de la Descentralización
Fiscal
Š Ambito geográfico de bienes públicos
requiere diferentes niveles de gobierno.
Š Favorece innovación y competencia.
Š Permite reducción de costos administrativos.
Š Gobierno descentralizado será más
responsable frente a los ciudadanos. Acercar
el gobierno a la gente.
Desventajas
Š Presencia de externalidades sumadas a
acciones no coordinadas limita la
descentralización.
Š No se aprovechas economías de escala.
Š Descentralización no permite desarrollar
gasto social de manera eficiente.
En la Práctica:
Š Hay que tomar en cuenta todos los factores
mencionados.
Š Mecanismo a implementar en cada país
dependerá de características del mismo.
Š No hay un modelo único
Š Sistema de financiamiento debe adecuarse a
realidad de cada país.
Financiamiento Descentralizado
Š Debe conducir al logro de mayores niveles de
eficiencia, siempre y cuando los recursos fiscales
disponibles en cada nivel de gobierno sean
suficientes para cubrir sus gastos.
Š Impuestos
Š Cargos a Usuarios: tasas y contribuciones
Š Transferencias.
Financiamiento Descentralizado
Š Principio de corresponsabilidad fiscal:
Impuestos y cargos a usuarios deben
corresponder con los beneficios que generan
a los consumidores.
Š Para cubrir diferencias debidas a
externalidades o diferencias en capacidad de
pago: sistema de transferencias.
Sistema Tributario
Descentralizado
Š Estructura tributaria debe transmitir correctamente
las señales de costos y beneficios de los bienes
públicos a través de la carga fiscal.
Š Nivel central: impuestos progresivos
Š Nivel local: Impuestos con bases poco móviles
(predial, automotriz, patentes)
Š Controversia: Guerra de precios entre
jurisdicciones.
Sistema Tributario
Descentralizado
Š Administración tributaria eficiente: Asegurar los
menores costos posibles.
Š Mantener el mercado interno común: prevenir
acciones que limiten libre flujo de mercancías.
Š Impuestos locales son los precios de los bienes
públicos y privados que proveen gobiernos locales.
Si autoridades son responsables y los ciudadanos la
controlan entonces habrá administración eficiente.
Sistema Tributario
Descentralizado
Š Equidad Fiscal: personas con el mismo nivel
de ingresos deberían ser tratados de igual
manera por los distintos gobiernos
subnacionales. (Beneficio fiscal neto similar)
Cargos a Usuarios
Š Para financiar la provisión de bienes públicos
claramente individualizables.
Š Deben reflejar el costo de producción de
dichos bienes
Š Debe utilizarse básicamente por el nivel local
Š Tasas y contribuciones.
Transferencias
Š Compensan por externalidades de la
provisión de ciertos bienes públicos locales.
Š Cumplen fines redistributivos. Rol de la
política social: Salud y Educación.
Š Compensan por diferencias entre ámbitos de
bienes públicos y límites de jurisdicciones
locales.
Transferencias
Š
Š
Š
Š
Š
Estándares mínimos de provisión de ciertos bienes.
Debe promover el esfuerzo fiscal.
Igualación de beneficios fiscales netos.
Compensa por externalidades interjurisdiccionales.
Igualación de capacidades fiscales entre gobiernos
subnacionales.
Š Optimización del presupuesto fiscal
Š Logro de objetivos políticos.
Tipos de Transferencias
Š Condicionales: En bloque o categóricas (para fines
específicos todo el monto) las que buscan la
provisión de estándares mínimos o compensadoras
(matching grants) que buscan compensar por
externalidades (cofinanciamientos).
Š Incondicionales: No son asignadas a ningún fin
específico (permiten igualar capacidades fiscales).
Š Coparticipación de impuestos (revenue sharing)
Métodos para implementar la
descentralización
Š Modelo principal agente: Gobierno central decide
diseñar un mecanismo de incentivos de tal forma
que acciones de gobiernos locales coincidan con las
preferencias y prioridades del gobierno central.
Š Crítica: implica fuerte injerencia de gobierno
central en acciones locales.
Š Instrumentos: subsidios selectivos, transferencias y
mandatos.
Métodos para implementar la
Descentralización
Š Elección pública local: Mayor autonomía de
gobiernos locales. Se fomenta la participación de la
ciudadanía quienes permanentemente votan para la
aprobación de medidas tributarias y de ejecución de
gasto. Mayor responsabilidad de autoridades
locales.
Š Crítica: puede llevar a cierta desorganización y la
creación de lobbies locales.
Descentralización y Estabilidad
Macro.
Š Tema controversial. Algunos sotienen que la
descentralización puede llevar a inestabilidad fiscal
por la generación de déficits altos.
Š Otros sostienen que si se establece un control
eficiente no puede haber impacto negativo.
Š Rol de condiciones iniciales: Estabilidad macro
para poder descentralizar.
Š Rol contracíclico de política fiscal.
Descentralización fiscal y
Equidad
Š Existen justificaciones por las cuales esta función
debe estar centralizada en cuanto a la definición de
objetivos. Evitar la formación de Ghettos.
Š Sin embargo, la ejecución de la politica social del
Estado puede utilizar coordinadamente a los demás
niveles de gobierno.
Š Financiamiento centralizado, control a niveles
intermedios y ejecución a niveles locales e
intermedios. Coordinación es muy importante.
Š Tomar en cuenta capacidades administrativas de los
distintos niveles de gobierno.
Descentralización y Desarrollo
Económico
Š Gobiernos locales pueden ser eficientes
promotores del desarrollo económico local al
coordinar acciones.
Š Tiene ventajas de información de
capacidades locales por sobre el nivel
central.
Š Gran campo de acción y creatividad.
Endeudamiento
Š Gobiernos locales grandes con capacidad
para asumir deudas podrían asumirlas con el
fin de permitir la realización de obras de
interés local.
Š Permite suavizar la trayectoria de los bienes
Regla 1:
Descentralización debe verse como un
sistema general
ƒ Tomar en cuenta otros factores como los
polìticos: elección directa de alcaldes.
ƒ Fomentar transparencia.
ƒ Proceso multidisciplinario.
Regla 2:
Lo financiero debe seguir a lo funcional
ƒ Primero asignar responsabilidades de gasto y
luego establecer el financiamiento necesario.
ƒ Reglas de financiamiento deben tomar en
cuenta naturaleza de los servicios : impuestos
y cargos a usuarios.
Regla 3:
Debe haber una fuerte capacidad central
para el monitoreo y la evaluación de la
descentralización
ƒ Proceso liderado por el gobierno central.
ƒ Gradual y con permanente monitoreo. Prueba
y error.
ƒ Consistencia con objetivos nacionales
Regla 4:
Un solo sistema intergubernamental no
puede satisfacer las necesidades de los
sectores tanto urbanos como rurales.
ƒ Permitir diferenciación en función a
capacidad de pago de ciudadanos y
capacidades de los gobiernos locales-
Regla 5:
La descentralización fiscal requiere de un
gobierno local que cuente con
significativas atribuciones tributarias.
ƒ Impuestos sobre bases con poca movilidad
ƒ Uso de cargo a usuarios
ƒ Limitación en el uso de endeudamiento.
Regla 6:
Los gobiernos centrales deben cumplir con
las reglas que formulen para la
descentralización fiscal. Se debe evitar:
ƒ Imposición de mandatos de gasto sin
financiamiento.
ƒ Financiamiento insuficiente de transferencias
ƒ Eliminación de impuestos locales.
Regla 7:
El proceso debe mantenerse sencillo
ƒ Fórmulas simples de asignación de recursos
ƒ Impuestos locales deben financiar actividades
locales.
ƒ Asignaciones condicionales requieren un monitoreo
del uso de fondos
ƒ Mandatos de gasto deben ser estrictamente
cumplidos.
Regla 8:
El diseño del sistema para las transferencias
intergubernamentales debe coincidir con los
objetivos de la reforma descentralizadora.
ƒ Transferencias intergubernamentales tienen dos
dimensiones: el tamaño del universo de recursos a
dividir (Equilibrio fiscal vertical) y la distribución
entre unidades elegibles de gobierno local
(Equilibrio fiscal horizontal)
Regla 9:
La descentralización Fiscal debe considerar
a los tres niveles de gobierno.
ƒ Coordinación entre niveles central,
intermedio y local.
ƒ Dar una autonomía que sea funcional a
objetivos nacionales coordinados.
Regla 10:
Imponer duros límites presupuestarios.
ƒ Evitar desestabilización macro.
ƒ Evitar rescate de gobiernos locales a través de
asignaciones para cubrir déficits, ayuda para deudas
impagas y cobertura directa por el gobierno central
de los faltantes a fin de ejercicio en ciertos rubros
de gastos.
ƒ Evitar sobre endeudamiento.
Regla 11:
Reconocer que los sistemas intergubernamentales
siempre están en transición y tomar esto en
cuenta en la planificación.
ƒ Proceso gradual
ƒ Comisión evaluadora del proceso
ƒ Permitir cambios en la estructura tributaria local
con el fin de captar los cambios en la estructura
económica.
Regla 12:
Debe haber un defensor de la
descentralización fiscal.
ƒ Voluntad política
ƒ Marketing del proceso
ƒ Actores identificados con el proceso.
Planes de Desarrollo Departamental
Concertado y Presupuestos Participativos
ŠPlanes
(PDDC)
„
„
de
Desarrollo
Departamental
Concertado
Las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza
han elaborado 25 planes estratégicos de desarrollo
departamental multianual que constituyen el principal
instrumento de gestión de los gobiernos regionales.
Estos planes departamentales guardan coherencia con
los planes concertados de los niveles provincial y distrital,
de tal manera que la elección de proyectos de inversión
prioritarios sea el resultado de la aplicación de criterios
de justicia y equidad.
Š
Planes de Desarrollo Departamental Concertado (PDDC)
(continuación)
Los planes están estructurados de la siguiente manera:
z
z
z
z
Marco de Referencia
Concepción de Desarrollo
Caracterización Socioeconómica del Departamento
Š
Características Generales
Š
Dinámica Demográfica y de Desarrollo Regional
Š
Formación de Ciudadanía y Prom. de Factores de Acumulación Social
Š
Identidades, Cultura, Ciencia y Asociatividad
Š
Recursos Naturales y Medio Ambiente
Š
Desarrollo Económico y Reactivación Productiva
Diagnóstico Estratégico
Š
Organización Social Departamental
Š
Escenario y Vocaciones
Š
Análisis FODA
Š
Perspectivas de Mediano Plazo
Š
Objetivos Generales y Específicos al 2005
ŠPresupuesto Participativo
„
„
Para el año 2003, nueve departamentos fueron calificados como
pilotos en cumplir con los requisitos para elaborar presupuestos
participativos y perfiles de proyectos de inversión:
z
Que exista un Plan Estratégico de Desarrollo Departamental Multinanual
z
Que cuente con la aprobación y firma de los representantes de los CTARs,
Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, Alcaldes Provinciales
y Distritales, Organizaciones Sociales, Colegios Profesionales, Cámaras de
Comercio, PYMEs, etc.
z
Que respeten los límites del Presupuesto asignado para el 2003.
z
Que los proyectos de inversión pública tengan el nivel de perfil
garantizando viabilidad y sostenibilidad.
Tales presupuestos lograron incorporar las aspiraciones de los actores
sociales representativos de la región respecto de las prioridades del
gasto público en materia de inversiones.
ŠPresupuesto Participativo (continuación)
„
El sector público, bajo la coordinación de los
CTARs, determinó las prioridades en los gastos
de inversión para el año fiscal 2003 en todos los
pliegos presupuestarios que operan en el nivel
departamental. Ello fue realizado bajo el principio
de subsidariedad de la acción del Estado y de
manera complementaria a los esfuerzos que el
Sector Privado, la Cooperación Internacional y la
Sociedad Civil concreten a través de un programa
de concesiones e inversiones.
Nueve Departamentos Calificados con Presupuestos
Participativos
RESULTADOS DEL PROCESO DE EVALUACION DE LOS PDDCS PRE-CALIFICADOS
Puntaje
Departamento
Participación Presupuestal en el Prog. de Inv. 2003
Proyectos
Perfiles
Ratio
Resultado
Eval. Cualitativa
S. Público
S. Privado
S. Civil
Coop. Intern.
Nuevos
Registrados
Amazonas
4
100.00
0.00
0.00
0.00
104
0
0.00
OBSERVADO
San Martín
3
100.00
0.00
0.00
0.00
23
23
1.00
CALIFICADO
Huánuco
4
94.45
5.55
0.00
0.00
115
115
1.00
CALIFICADO
Pasco
2
99.83
0.00
0.17
0.00
35
34
0.97
CALIFICADO
Junín
4
100.00
0.00
0.00
0.00
220
55
0.25
CALIFICADO
Huancavelica
3
100.00
0.00
0.00
0.00
204
15
0.07
CALIFICADO
Moquegua
4
82.81
3.84
5.99
7.36
30
30
1.00
CALIFICADO
Tacna
3
35.66
0.31
14.50
16.38
6
6
1.00
CALIFICADO
Puno
3
93.69
4.49
0.13
1.70
17
0
0.00
OBSERVADO