Trabajo, trabajadores pobres e inserción social

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Trabajo, trabajadores pobres
e inserción social
Joseba Zalakain
SIIS. Centro de Documentación y Estudios
Sumario
1. Los bajos salarios, un componente esencial de la precarización del empleo.
2. De la exclusión a la precariedad. 3. Devolver al empleo su capacidad de inserción social.
4. Conclusiones: límites y posibilidades.
RESUMEN
Se analizan en este artículo las implicaciones que en el espacio social de la exclusión tiene la extensión
del empleo de bajos salarios: emergencia de la figura del trabajador pobre, desincentivos al empleo de
los trabajadores menos cualificados y distorsiones en el funcionamiento de las rentas mínimas de inserción, que acogen en su seno de forma creciente a colectivos precariamente insertados en el mercado
de trabajo. Ante esa situación, y tras analizar algunas de las herramientas aplicadas en los países de
nuestro entorno para hacer de la inserción laboral una opción atractiva frente a la inactividad, se aboga por el refuerzo de los sistemas de estímulos al empleo establecidos en el marco de las rentas mínimas de inserción y, sobre todo, por la aplicación de sistemas fiscales de bonificación al empleo basados
en mecanismos de imposición negativa, tal y como se hace en diversos países de nuestro entorno. Estas prestaciones de complemento de rentas de trabajo permitirían especializar las rentas mínimas de
inserción en los colectivos más expuestos al riesgo de exclusión social, elevando su cuantía, y, al tiempo, constituirían un paso adelante en la universalización de las rentas mínimas garantizadas.
ABSTRACT
This work analyses the implications of low-paid employment in the social sphere of exclusion:
emergence of the figure of the working poor, lack of employment incentives for low skilled worDocumentación Social 143
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kers and distortions in the minimum insertion wage, which increasingly involve groups that
are precariously inserted in the labour market. In view of this situation, and after analysing
some of the tools applied in other countries to make labour-market insertion a more attractive
option than inactivity, the work advocates strengthening employment stimulation systems within the framework of low insertion wages and, especially, application of tax credit systems to
employment based on negative tax mechanisms, as in a number of neighbouring countries.
These benefits that are complementary to wages would allow us to focus minimum insertion
wages specifically on groups that are most exposed to social exclusion risk, increasing their
amount and, at the same time, this would be an excellent step forward in universalising guaranteed minimum wages.
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LOS BAJOS SALARIOS, UN COMPONENTE ESENCIAL DE LA
PRECARIZACIÓN DEL EMPLEO
A principios del siglo XX, buena parte de las familias pobres lo eran porque sus miembros trabajan en empleos discontinuos o mal pagados (o ambas
cosas a la vez)(1). Después, durante décadas la pobreza se centró en las familias formadas o encabezadas por no ocupados: personas mayores, paradas,
discapacitadas... Desde hace algunos años, si bien el trabajo sigue constituyendo en nuestras sociedades la principal herramienta de protección frente a
la pobreza, se ha producido un salto atrás en el tiempo, y la pobreza vuelve a
aparecer entre quienes han accedido al mercado laboral: el fenómeno de los
trabajadores(2) pobres pone en cuestión la capacidad integradora del empleo y
llevó a la Comisión Europea, en sus directrices básicas para el empleo de
2003, a plantear la necesidad de que todos los países de la UE tomaran medidas para reducir su incidencia y para hacer del empleo una opción rentable
frente a la inactividad.
El Estado español ha asistido en los últimos años a un proceso acelerado de
crecimiento del empleo en términos cuantitativos(3), acompañado de un marcado deterioro del mercado de trabajo en términos cualitativos. Los datos respecto a la precarización del empleo en España —aunque no sólo en España— son
de sobra conocidos y no merece la pena detenerse en ellos: basta decir que el
Estado español se encuentra a la cabeza de la UE en cuanto a la eventualidad
de los contratos de trabajo y que son también muy elevadas en España las tasas de siniestralidad laboral. Temporalidad, siniestralidad y la elevada prevalencia de la economía sumergida —con la consiguiente merma de derechos sociales para los trabajadores/as y de ingresos para las administraciones públi(1) Hasta bien entrado el siglo XX, al menos, no puede hablarse en Europa del empleo asalariado como herramienta eficaz de protección frente a la pobreza. Un estudio sobre la evolución de la pobreza y de sus causas en el Reino Unido a lo largo del siglo XX señala
que en tiempos de Joseph Rowntree, a principios del siglo pasado, la mitad de la población pobre vivía en el Reino Unido en hogares
encabezados por personas ocupadas. Hoy el porcentaje es del 31% (GLENESTER, H., y otros. One hundred years of poverty and policy.
York: Joseph Rowntree Foundation, 2004).
(2) De acuerdo con las reglas gramaticales del castellano, y para hacer más cómoda la lectura del texto, se utiliza en este artículo el
término de «trabajadores pobres» y el de «trabajadores de bajos salarios». Hay que tener en cuenta sin embargo que, en este caso, el
uso del femenino sería tanto o más adecuado, en la medida en que la mayor parte de estos trabajadores son, de hecho, trabajadoras.
(3) Entre 1996 y 2006, la tasa de actividad ha pasado en España del 51% al 58% y la tasa de paro del 22,8% al 8,1%. (Encuesta
de Población Activa, INE 2006.)
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cas— se han configurado como los tres vértices básicos de la precarización del
empleo en nuestro país, en un marco determinado por la crisis de la sociedad
salarial.
Menor atención se ha prestado en cambio, sorprendentemente, a un cuarto
aspecto —el de la escasa cuantía de la remuneración que percibe una parte significativa de la población ocupada— que incide de forma directa en ese proceso de precarización del empleo y, sobre todo, en la erosión de su capacidad
como factor de integración social. Aunque se trata de fenómenos que no siempre van de la mano(4), la proliferación del empleo de bajos salarios ha resultado determinante en la extensión de una figura —la de los trabajadores pobres
o working poors— que se creía circunscrita al mundo anglosajón(5). El relativo
desinterés que la cuestión de los bajos salarios y de los trabajadores pobres ha
despertado en nuestro país contrasta con la atención que se le ha prestado en
países como el Reino Unido —cuya situación se asemeja probablemente más a
la de los Estados Unidos— o en la misma Francia, un referente económico, político y geográfico mucho más cercano a nuestra realidad. En ese país, el fenómeno de los trabajadores pobres se ha convertido en un componente importante de la reflexión respecto a la arquitectura del sistema de protección social
e, incorporado a la agenda política, está centrando en buena parte la pre-campaña de las elecciones presidenciales del año 2007 (ver por ejemplo, Le Monde
19-12-2006)(6). En cualquier caso, la cuestión de los trabajadores pobres no ha
estado apenas presente en Europa en el debate público y político respecto a la
pobreza, debido a que en el Viejo Continente se tiende a equiparar pobreza e
inactividad laboral. Sin embargo, una parte importante de los pobres europeos trabajan, y la mayoría de ellos viven en hogares en los que al menos hay
una persona ocupada.(7)
(4) El concepto de trabajador pobre combina la dimensión individual en lo que se refiere al empleo con la dimensión familiar en lo que
se refiere a la medición de la pobreza. Por lo tanto, un individuo con un salario inferior al nivel de pobreza puede ver cómo los ingresos
de su hogar se complementan con el salario o las prestaciones económicas que reciben otros miembros del mismo hogar. En sentido
contrario, una persona con un salario decente puede encontrarse en una situación de pobreza por la existencia en su hogar de miembros inactivos y/o por la insuficiencia de las prestaciones económicas. En el primer caso, el bajo salario se ve compensado por los ingresos familiares de los demás miembros del hogar y se evita la pobreza. En el segundo, mayoritario entre los trabajadores pobres, la
situación de pobreza no se genera por un bajo salario, sino por la inactividad laboral de los demás miembros del hogar y por la escasez de las prestaciones económicas que recibe esa familia. De hecho, en Europa sólo un trabajador pobre de cada cinco es también un
trabajador de bajo salario.
(5) Preguntado por qué razón el problema de los trabajadores pobres ha recibido escasa atención política en Europa, Ramón Peña Casas, coautor de un estudio sobre los trabajadores pobres en Europa, explica que durante mucho tiempo en Europa se quiso creer que,
al precio de niveles de paro más altos, se estaba favoreciendo un empleo más estable y de mejor calidad que en los Estados Unidos,
donde el fenómeno de los McJobs es ya antiguo. «Habría que preguntarse también —añade— si no ha habido una cierta aversión psicológica a abordar una cuestión que pone en entredicho un presupuesto básico de nuestras políticas sociales, a saber, que el empleo
ofrece una protección absoluta frente a la pobreza» (Hilero Eguneratuz, nº 54).
(6) Ya en 2001, el Gobierno socialista de Lionel Jospin adoptó un amplió paquete de medidas para incrementar el poder adquisitivo
de los trabajadores de bajos salarios y eliminar los desincentivos al empleo que provocaba el sistema de prestaciones asistenciales.
(7) STRENGMANN,W. Working poor in Europe: a partial basic income for workers? En: Standing, G. Promoting income security as a right.
Europe and North America. Londres: Anthem Press, 2004.
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Pese a la escasa atención que se ha prestado a esta cuestión, disponemos
de datos suficientes para confirmar la importancia que la extensión de los
bajos salarios ha adquirido en ese proceso de precarización del empleo y de
erosión de su capacidad de inserción social:
a) Según la Encuesta de Estructura Salarial del INE, con datos relativos a
2002, el 14,5% de los asalariados de las empresas de más de diez trabajadores percibían bajos salarios, es decir salarios brutos inferiores al 60%
del salario mediano. El porcentaje desciende al 12,7% cuando se toma
en cuenta el salario neto, lo que indica el efecto, no muy acusado, de reducción de la desigualdad del sistema de cotizaciones y deducciones
fiscales. En términos de salario horario, el empleo de bajos salarios —
definido como toda remuneración inferior al 60% de la remuneración
horaria mediana— afecta al 13% de los trabajadores(8).
b) Según la misma encuesta, el empleo de bajos salarios se concentra de
forma desproporcionada entre las mujeres, entre los trabajadores a tiempo parcial —que perciben salarios horarios inferiores al resto de los trabajadores—, los jóvenes, las personas con contratos de duración determinada y las personas de baja cualificación. En general, además, no se
observan signos evidentes de movilidad, y los trabajadores de bajos salarios tienden a serlo de forma más o menos permanente en el tiempo.
c) En términos evolutivos, y de acuerdo al PHOGUE, Muñoz de Bustillo y Antón señalan que entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajadores de bajos salarios se ha mantenido relativamente estable en España, con valores situados entre el 12,5% y el 15,2%(9). En términos absolutos, y debido al crecimiento de la población ocupada, el número de
trabajadores de bajos salarios se ha incrementado en ese tiempo en un
38%, pasando de 1,8 a 2,5 millones de trabajadores.
Frente a ese relativo desinterés, en los últimos tiempos, y debido quizá a la
propia magnitud del problema, la cuestión de los bajos salarios está empezando en nuestro país a ser objeto de atención y de análisis. En efecto, el establishment político, económico y mediático —así como la opinión pública, a la que
se debe la creación del término de mileurista— empieza a ser consciente de la situación, como pone de manifiesto este fragmento de un artículo editorial del
diario El País: «[Las rentas salariales] han perdido peso específico en la distribución nacional de la renta durante los últimos años, de la mano de la intensa
(8) Sin duda, si la encuesta hubiera tenido en cuenta también a los trabajadores de empresas con menos de diez empleados, en las
que se dan las mayores tasas de bajos salarios, los resultados hubieran apuntado un panorama sensiblemente diferente.
(9) MUÑOZ DE BUSTILLO, R., y ANTÓN, J.I. Low wage work in Spain (1994-2004). Ponencia de Jornadas Increasing work and income
among low-income households: drawing lessons from EU and US reforms. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2006.
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creación de empleo en sectores poco intensivos en valor añadido y en gran medida por la continuada oferta de mano de obra procedente de la inmigración,
que, con todas sus grandes repercusiones positivas sobre la creación de riqueza
general en España en el último lustro, han venido ejerciendo una innegable
presión hacia la baja de los salarios». El líder del principal partido de la oposición, probablemente por oportunismo político, ha definido con claridad la situación: «Cada vez trabaja más gente por menos dinero» (El País, 16-12-2006).
2
DE LA EXCLUSIÓN A LA PRECARIEDAD
Como no podría ser de otra forma, la extensión del empleo de bajos salarios
tiene consecuencias importantes en el espacio social de la precariedad y en los
dispositivos establecidos para la lucha contra la pobreza y la exclusión social.
Por una parte, ha facilitado la emergencia del fenómeno de los trabajadores pobres, si bien, como antes se ha señalado, ambos fenómenos no van necesariamente de la mano(10) y el empleo sigue siendo en España la mejor protección
frente a la pobreza. Por otra, puede estar contribuyendo a desincentivar la incorporación al mercado de trabajo de personas inactivas —sobre todo si conviven con otras que aportan ingresos a la unidad familiar— y de perceptores de
prestaciones asistenciales. Este efecto estaría originado por la controvertida
trampa de la pobreza o de la inactividad, en virtud de la cual la posibilidad de
percibir, sin necesidad de trabajar, prestaciones asistenciales de similar cuantía
a las ganancias que podrían obtenerse de un empleo desincentiva el acceso al
mercado de trabajo de perceptores de estas prestaciones. Por último, la extensión del empleo de bajos salarios está provocando un cierto cambio en el perfil
de los beneficiarios de rentas mínimas, en la medida en que la prestación se
concede, cada vez más, como complemento a personas cuyas dificultades son
de naturaleza exclusivamente económica, y que no precisan por tanto de apoyos especializados para la inserción. Este efecto, obviamente, se produce sólo
en aquellas comunidades autónomas en las que las rentas mínimas han alcanzado un desarrollo considerable tanto en términos de cuantía como de cobertura, que son sin duda las menos. En última instancia, y en conjunción con otros
factores, el empleo de bajos salarios actúa como un tapón en los eventuales procesos de inserción de los beneficiarios de rentas mínimas, haciendo que la precariedad, y no la inclusión plena, sea la estación de llegada de muchos procesos de integración sociolaboral.
(10) Sólo un 10% de los «trabajadores pobres» españoles lo son por percibir un bajo salario; el resto entran en esa categoría debido
a que los ingresos salariales que recibe son insuficientes para el mantenimiento de todas las personas que dependen de él (PEÑAS CASAS, R., y otros. Working poor in the European Union. Bruselas: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2004).
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2.1. La emergencia de los trabajadores pobres
Para Ayala y otros, la creciente apertura del abanico salarial, además de
provocar el aumento de la desigualdad de la renta, ha dado lugar a un progresivo deterioro de la situación de los trabajadores que perciben salarios más bajos, hasta el punto de que sus retribuciones quedan por debajo del los umbrales de pobreza establecidos oficialmente. En consecuencia, los trabajadores de
bajos salarios han pasado a convertirse en la mayoría de los países de la OCDE
en un grupo de riesgo en los estudios de pobreza(11). La población pobre española está compuesta por parados, inactivos y, sobre todo, trabajadores de bajos
salarios y, de hecho, son los bajos salarios —junto a la elevada inactividad de
las mujeres de las familias trabajadoras— lo que, a juicio del profesor de la UPF
Sebastiá Sarasa, explica la elevada prevalencia de la pobreza en España (Hilero
Eguneratuz, n.º 60).
En España, según los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida referentes a 2005, la ocupación laboral constituye todavía una de las mejores formas
de protección frente a la pobreza. Como se observa en la Tabla 1, entre los varones ocupados la tasa de pobreza es del 11,4%, frente al 41% de los parados o
el 18% del conjunto de los varones. Sin embargo, pese a esa capacidad de protección, nada menos que el 41% de los hombres que viven en una situación de
pobreza están ocupados en el mercado laboral (de ellos, la mitad son asalariados y la otra mitad empresarios o, más bien, trabajadores autónomos). Casi la
mitad de los hombres pobres en España, por tanto, y el 16% de las mujeres, son
trabajadores por cuanta propia o ajena.
Tabla 1.
Incidencia de la pobreza y distribución de la población pobre
por situación económica más frecuente (2005)
Incidencia de la pobreza (%)
Distribución de las personas pobres (%)
Hombres
Ocupados
Parados
Retirados
Otra inactividad
18,6
11,4
41,7
25,4
25,5
100
41,7
13,2
29,1
16,0
Mujeres
Ocupadas
Paradas
Retiradas
Otra inactividad
20,9
8,7
30,7
23,2
28,4
100
16,3
13,3
11,3
59,1
FUENTE: INE. ECV. 2005.
(11) AYALA, L., y otros. Protección de los trabajadores con bajos ingresos e incentivos laborales. Informe 2003. Políticas sociales y Estado de Bienestar en España. Madrid: Fundación Hogar del Empleado, 2003.
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En términos evolutivos, y teniendo sólo en cuenta a los trabajadores ocupados a lo largo de todo el año, entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajadores
con pobres se ha incrementado en un 20%, pasando del 4,8% al 5,8% de la población ocupada. Entre 2000 y 2004 se da además un acusado crecimiento tanto de las tasas de pobreza entre las personas ocupadas (del 8,3% al 11,2%),
como de su peso en el conjunto de la población pobre (del 20,6% al 27,3%), que
se explica sobre todo por el importante crecimiento de las tasas de pobreza entre los trabajadores autoempleados(12).
España está por otra parte a la cabeza de la UE en lo que se refiere a la prevalencia del fenómeno de lo que podríamos llamar «pobreza activa» (in-work
poverty en inglés y pauvreté laborieuse en francés). Con datos referentes a 2001,
Eurostat estimaba recientemente en un 10% la tasa de «trabajadores pobres»
en España(13), sólo superados por Portugal y al mismo nivel que Italia. Puede
decirse en ese sentido que el origen de la mayor parte de los problemas de pobreza y de ausencia de bienestar se asocian en España al paro y a la eventualidad laboral, manifestado no sólo en términos de inestabilidad en el empleo
sino también en términos de la existencia de un núcleo importante de bajos salarios(14). La política de protección a la población con bajos salarios resulta en
ese sentido fundamental.
Este fenómeno se ha producido, paradójicamente, en un momento en el
que en el conjunto de los países de Europa se ha producido una tendencia a la
activación de las políticas de garantía de ingresos, y en el que el acceso al mercado de trabajo —cuanto más rápido, mejor— se ha convertido en la piedra
(12) MUÑOZ DE BUSTILLO y ANTÓN, op.cit. Aunque la prevalencia de los trabajadores pobres y de los bajos salarios no es la misma en
las diversas comunidades autónomas, el problema afecta incluso a aquellas, como la vasca o la catalana, en las que los salarios medios son más elevados y la desigualdad salarial resulta menor. Así, según la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2004 del
Gobierno Vasco, entre 2000 y 2004 la tasa de pobreza entre las familias dependientes de una persona ocupada no estable pasó del
4,0% al 6,7%. Igualmente, en Cataluña, las encuestas sobre las condiciones de vida de la población del área de Barcelona indican que,
mientras el empleo aumenta, la pobreza relativa crece: si en 1995 en torno al 25% de las personas que vivían en familias pobres estaban laboralmente ocupadas, en 2000 el porcentaje se duplica. Para R. Mur i Petit, la transformación del mercado de trabajo hace que,
a diferencia de lo que sucedía en el pasado, la inserción laboral no garantice hoy día la superación de las situaciones de pobreza y exclusión social, desde el momento en que existe un número creciente de trabajadores activos que, pese a serlo, tienen pocos derechos
garantizados y acceden a menudo a un nivel salarial que difícilmente les permite vivir con dignidad (MUR I PETIT, R. Situacions de pobresa i exclusió social a la provincia de Barcelona. Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona, 2003).
(13) BARDONE, L., y GUIO, A.C. «Pauvreté des travailleurs. Nouveaux indicateurs définis conjointement au niveau européen». Statistiques en Bref. Population et Conditions Sociales, n.º 5, 2005. En este caso, se tiene en cuenta también a las personas que no han trabajado durante la totalidad del año.
(14) Se ha puesto de manifiesto, con datos relativos a la Comunidad Autónoma de Euskadi, que más de la mitad de los casos de pobreza y/o ausencia de bienestar registradas en la CAPV (114.000) corresponden a hogares encabezados por desempleados e inactivos
que perciben prestaciones sociales insuficientes. En otros 50.000 hogares, el problema son los bajos salarios, pues se trata de hogares
en los que, pese a estar formado por personas ocupadas, no se alcanzan los niveles mínimos de bienestar. Finalmente, en otros 15.000
hogares el bajo nivel de ingresos disponibles no constituye el origen principal de las realidades de precariedad, sino la combinación de
ingresos a priori suficientes con un tamaño de hogar excesivo para la capacidad de cobertura de estos ingresos (SANZO, L. «Precariedad económica y social en Euskadi a finales de los años 90». Inguruak, n.º 32, 2002).
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angular de las políticas sociales orientadas a las personas en edad y disposición de trabajar. Aunque presente en las políticas sociales y de empleo de diversos países desde los años 70, la activación —es decir, la introducción, o el
refuerzo, de un vínculo explícito entre, de una parte, la protección social y, de
otra, la participación laboral— se constituye a lo largo de los años 90 como el
principal objetivo de las políticas sociales. Los expertos coinciden en señalar
sin embargo que no existe un modelo único de activación y que las fórmulas
elegidas para hacer realidad este objetivo van desde el workfare de inspiración
liberal —fundamentalmente basado en la imposición de sanciones y estrictos
límites temporales— a las políticas aplicadas en los países escandinavos, que
combinan prestaciones universales de elevada cuantía con una oferta generalizada de programas de empleo y formación. Sea como fuere, en los últimos
años al menos una decena de Estados europeos han reformado su legislación
en el sentido de reforzar el carácter condicional de la prestación, así como los
dispositivos de búsqueda de empleo, de formación o de ayudas a la contratación para los perceptores de rentas mínimas y, en general, parados de larga
duración.
No puede decirse, en cualquier caso, que las políticas de rentas mínimas
aplicadas en el Estado español hayan avanzado de forma inequívoca hacia
modelos que podríamos llamar workfaristas. De hecho, el concepto de doble
derecho sobre el que, explícita o implícitamente, se asientan los programas de
garantía de ingresos de algunas comunidades autónomas (Madrid, País Vasco,
Navarra...), sin abandonar los principios de condicionalidad y reciprocidad,
tiende a desvincular las prestaciones de garantía de ingresos de la integración
laboral(15). Tampoco lo han hecho en países cercanos, como Francia, donde, si
bien en la lógica de las instituciones públicas ha ido ganando terreno la tendencia a la responsabilización de los perceptores de rentas mínimas respecto
de su situación —descargando así de responsabilidades a la colectividad—, las
medidas tendentes a aplicar criterios más estrictamente basados en la obligación de trabajar no han logrado cuajar, debido entre otras razones a la oposi(15) El principio de doble derecho responde, en primer lugar, a la filosofía que desde su creación han mantenidos los sistemas de rentas mínimas de inserción o de «tercera generación», es decir, la estrecha vinculación entre el objetivo de garantía de ingresos y el de
inserción sociolaboral, que se materializa a través de la firma de contratos específicos entre la Administración y las personas beneficiarias en los que ambas partes se comprometen mutuamente. Partiendo de esa vinculación, el principio de doble derecho reconoce tanto el derecho a disponer de medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida, cuando no puedan obtenerse del
empleo o de regímenes de protección social, como el derecho a recibir apoyos personalizados para la inserción laboral y social. Al situar
ambos derechos en el mismo plano, se rompe con la tendencia, presente en determinados sistemas de rentas mínimas, a considerar la
prestación económica en todos los supuestos como herramienta supeditada al proceso de inserción. El modelo de doble derecho establece en ese sentido una nueva relación entre prestación económica y actividades de inserción, reconociendo la existencia de dos lógicas distintas con procedimientos diferenciados. La diferenciación de ambos derechos implica la asunción de que el derecho a la prestación económica se extiende a las personas que presentan única y exclusivamente una problemática relacionada con la insuficiencia
de sus recursos económicos y que, por razones ajenas a su voluntad, no alcanzan un nivel mínimo de ingresos, aun cuando no presenten una situación de exclusión social y no precisen por tanto de apoyos para la inserción.
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ción de algunos de los agentes sociales que intervienen en este ámbito. Ciertamente, aunque en todos los países de Europa las rentas mínimas de inserción
constituyen un derecho condicional, claramente vinculado a la disposición
para el empleo o para la participación en actividades de inserción, la severidad
con la que se aplica esa obligación es muy variable y está en general muy alejada del workfare norteamericano.
2.2. El fantasma de la trampa de la pobreza
Un segundo efecto causado por los bajos salarios en el espacio social de la
precariedad y la exclusión lo constituye la denominada trampa de la pobreza o
la desincentivación del acceso al mercado laboral que puede provocar la existencia de prestaciones económicas asistenciales de cuantía similares al salario
potencial de los perceptores de estas prestaciones (es decir, la existencia de tasas de reposición(16) muy elevadas). Para Ayala et al., se entiende como «trampa de la pobreza» el efecto desincentivador que supone el descuento de todas
las rentas ganadas en la cantidad establecida como baremo de la prestación.
Este principio diferencial, sustentado en el supuesto de que la protección económica no contributiva habría de destinarse a colectivos apartados del mercado de trabajo, puede reducir la participación laboral de los hogares menos
cualificados.
No es objeto de este artículo valorar la pertinencia del concepto de la trampa de la pobreza, si bien cabe recordar que, tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo, el concepto presenta serias limitaciones, como el
hecho de no tener en cuenta los beneficios no estrictamente económicos que se
derivan del acceso al empleo —de bienestar psicológico, de estatus, de percepción de un salario diferido, etc.— o la posibilidad de que, siendo todavía elevadas en muchos países las tasas de desempleo, el problema se deba más a la
ausencia de puestos de trabajo que a la renuncia voluntaria a ocuparlos.
En cualquier caso, la idea de la trampa de inactividad o de pobreza es simple, aparentemente racional y por tanto convincente: a las personas que reciben prestaciones económicas condicionadas a su nivel de ingresos no les compensa acceder a un empleo. Ante la posibilidad de cobrar un subsidio de forma indefinida, trabajar no merece la pena porque el incremento en los ingresos
netos es pequeño o nulo, porque los inconvenientes que acarrea un empleo
son grandes o, en definitiva, porque es más cómodo vivir de la asistencia so(16) Las tasas de reposición son un indicador de la medida en que los ingresos de una persona ocupada, y del conjunto de su unidad
familiar, se mantienen cuando abandona el puesto de trabajo que ocupa. Cuanto mayor sea la tasa de reposición de una unidad familiar, mayor protección tendrá frente al impacto que supone la pérdida de las rentas salariales. Al mismo tiempo, sin embargo, tasas de
reposición elevadas pueden reducir el esfuerzo de las personas para garantizarse un empleo.
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cial. Acceder a un empleo sólo compensa, según esa teoría, cuando la diferencia de ingresos entre la actividad y la inactividad es amplia, lo que ocurre
cuando los salarios son altos y/o las prestaciones bajas. Este esquema se tambalea sin embargo cuando se analizan los datos reales de los perceptores de
rentas mínimas y se observa que muchos de quienes, en teoría, nada tenían
que ganar accediendo a un empleo deciden trabajar, y que otros para quienes,
en apariencia, un empleo sería rentable, optan por seguir cobrando la prestación.
Ése es, precisamente, el resultado de un estudio realizado a finales de los
90 entre 20.000 perceptores de ingresos mínimos en Francia(17). Los investigadores elaboraron un esquema que, en virtud de los intereses racionales y de las
posibilidades objetivas de cada individuo, debía predecir su disposición a acceder a un empleo. Más de la mitad de las personas analizadas demostraron
sin embargo conductas «aberrantes» en el marco de ese esquema, es decir, accedieron a empleos que a priori no les compensaban o, por el contrario, renunciaron a incrementos notables en su renta y en su estatus al mantenerse indefinidamente dentro del sistema. ¿Qué razones llevan, según este estudio, a
permanecer en el sistema, aún cuando, a priori, el empleo pueda ser rentable?
En algunos casos es la incapacidad real de trabajar, ya sea por depresión, enfermedad o discapacidad. En otros, el coste operativo que supone el acceso al
empleo —transporte, guarderías, vestuario, comidas fuera de casa...— o el temor a que el empleo sea sólo temporal, con el consiguiente esfuerzo y humillación que supone retornar a la prestación. Las malas condiciones laborales de
los empleos disponibles, la reticencia a aceptar trabajos que devalúan el currículum, la posibilidad de recurrir a empleos sumergidos e incluso la adaptación personal a la situación de perceptor de ayudas sociales son algunas de las
razones adicionales que explican racionalmente la permanencia en el sistema.
¿Y por qué abandonarlo cuando continuar en él parecería lo más lógico? Quienes lo hacen son por lo general aquellos que no pueden tolerar el estigma de
la inactividad, los que, movidos por resortes de tipo moral, están dispuestos a
ganar menos con tal de seguir viéndose a sí mismos, y de que se les siga viendo, como trabajadores activos. Estudios similares apuntarían a que la posibilidad de percibir el RMI permite, al menos en Francia, una cierta discrecionalidad de sus beneficiarios a la hora de aceptar empleos mal pagados, que se enmarcaría en una estrategia de mantenimiento económico hasta la consecución
de un empleo más estable o mejor pagado.
Desde un punto de vista más cuantitativo, Yannick L’Horty —uno de los
investigadores franceses que, en un país en el que los desincentivos al empleo
(17) DUBET, F., y otros. Trappes d’inactivité et stratégies des acteurs. Institut Régional du Travail Social Aquitaine y Universidad Victor Segalen - Bordeaux 2, 2000.
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han sido analizados en profundidad, con mayor rigor han evaluado esta cuestión— ha puesto de manifiesto que, en lo que a las prestaciones de garantía de
ingresos se refiere, la teoría de la trampa de la pobreza no se cumple en ningún país de Europa. De acuerdo con esa teoría, un mayor nivel de generosidad
en las prestaciones debería relacionarse en principio con mayores tasas de desempleo de larga duración y, en la medida en que casi todas las prestaciones
son inferiores al umbral de pobreza, con mayores tasas de pobreza permanente (es decir, con más situaciones de cronificación en la percepción de la prestación y, en todo caso, con una menor intensidad de la pobreza, es decir, una
brecha de pobreza o poverty gap menor). La realidad, sin embargo, no avala esa
idea: al contrario, en Europa la pobreza persistente es tanto más reducida
cuanto mayor es la generosidad de los ingresos mínimos de cada país; en el
mismo sentido, el desempleo de larga duración está más extendido en los
países con prestaciones escasas, y no —como indicaría la teoría de la «trampa
del desempleo»— en los más generosos.
En definitiva, parece existir una correlación negativa entre la profundidad
de estas trampas y el número de personas que resultan ser sus víctimas. Para
L’Horty, la explicación radica en que en todos los sistemas de rentas mínimas
se ha establecido sistemas de incentivación al empleo que permiten suavizar
los efectos perversos de estos mecanismos diferenciales, así como, cabría añadir, en la relativa inutilidad de la teoría de la trampa de la pobreza a la hora de
explicar la actitud de los perceptores de rentas mínimas en relación a su inserción laboral.
Con todo, no puede dejar de tenerse en cuenta la necesidad de establecer
una cierta diferencia entre los ingresos derivados de la participación en el mercado de trabajo —sobre todo cuando se trata de ocupaciones que no implican
necesariamente un alto grado de realización personal— y las prestaciones económicas asistenciales, aunque sólo sea por evitar un sentimiento de agravio
comparativo de los trabajadores menos cualificados y peor remunerados respecto de los beneficiarios de este tipo de prestaciones. El propio L’Horty ha señalado que, dado el mecanismo diferencial sobre el que se asientan los programas de rentas mínimas, el problema de la desincentivación es real, por mucho
que no sea ni el único ni el más importante de los que plantea el diseño de las
rentas mínimas de inserción. Para L’Horty, en efecto, los mecanismos diferenciales son disuasorios, injustos y desvalorizadores. Disuasorios porque no
ofrecen ningún beneficio económico a los perceptores que acceden a un empleo remunerado por debajo de la cuantía de la prestación, injusto porque
equipara los ingresos de personas que trabajan con los de personas que no lo
hacen, y desvalorizadores porque con ellos se transmite a los perceptores de
rentas mínimas el mensaje de que su trabajo no vale nada o casi nada.
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También parece necesario tener en cuenta que, aun en los países con modelos sociales más avanzados, las tasas de reposición de las prestaciones asistenciales pocas veces supera el 50% del salario medio de los trabajadores manuales en el caso de las personas solteras y el 70% en el caso de las parejas con hijos(18). En la medida en que se considere necesario, para preservar los estímulos al empleo, mantener una cierta diferencia entre los ingresos salariales
y asistenciales y en la medida en que, para evitar el crecimiento de las tasas de
pobreza, no es viable en España el recurso, como se ha hecho en numerosos
países, a la devaluación de las prestaciones, la única solución a este problema
parece estar la revalorización de los salarios, especialmente en el caso de los
empleos poco cualificados a los que, por sus características, los perceptores de
rentas mínimas pueden tener potencialmente mayor acceso.
2.3. Rentas mínimas: de la sustitución a la complementación
El incremento, no necesariamente importante, en las cuantías garantizadas
a través de las rentas mínimas —en función de las cuales se establece, como se
sabe, el umbral de acceso para su percepción— y el decremento en los salarios
percibidos por un sector de los asalariados —ya sea por los bajos salarios percibidos, por la escasa duración de la jornada o por ambos factores a la vez—,
han traído consigo un cambio en el perfil de un sector de los perceptores de las
rentas mínimas, de manera que las rentas mínimas están sirviendo para la cobertura de necesidades de naturaleza exclusivamente económicas como complemento de un bajo nivel de ingresos. En ese sentido, como auguraba en 2004
Ruiz de Azua(19), los sistemas de rentas mínimas más desarrollados están pasando de suplir las carencias de los sistemas de pensiones no contributivas, de
ayudas a la familia y de prestaciones por desempleo a suplir, también, las insuficiencias del mercado de trabajo.
Tales cambios —que obviamente, sólo se han producido en las comunidades autónomas que garantizan una cuantía cercana al SMI(20)— apuntan hacia
la conveniencia de reconsiderar el modelo y de valorar la posibilidad de diseñar y articular una prestación económica específicamente destinada a complementar los ingresos propios, de gestión más ágil y automatizada que tendría la
(18) HORUSITZKY, P., y otros. «Un panorama des minima sociaux en Europe». Dossiers solidarité et santé, nº 3, 2005.
(19) Tal y como vaticinaba, debido a los cambios en las condiciones de acceso y a los estímulos al emple es cada vez mayor en la
Renta Básica vasca el peso de los ocupados y de los inactivos, de manera que se está cubriendo crecientemente a personas afectadas
por bajos salarios o insuficientemente protegidas por el sistema general de pensiones.
(20) Sería el caso de la CAPV, para todas las composiciones familiares, y de Aragón, Asturias, Baleares, Galicia, Madrid y Navarra a
partir de dos miembros en la unidad familiar (en todas ellas, la prestación para dos personas en 2006 superaba el 75% del SMI). En
otras tres comunidades —Cataluña, Castilla-León y Extremadura— la prestación para unidades formadas por dos personas es muy
cercana a ese nivel.
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virtud de descargar en buena medida a los y las profesionales sociales de base
que, así, podrían concentrar sus esfuerzos en los colectivos más necesitados de
inserción y acompañamiento social.
En el sistema de Renta Básica del País Vasco por ejemplo —uno de los sistemas que, en el Estado español, ofrece cuantías más altas y, por tanto, permite en mayor medida el acceso a personas con un cierto nivel de ingresos— se
calcula que hasta un 20% de los beneficiarios perciben la prestación como un
complemento de rentas salariales bajas(21). Las evaluaciones realizadas respecto
a la Renta Básica del País Vasco han puesto de manifiesto, efectivamente, que
la prestación se concede cada vez más como complemento a personas cuyas
dificultades son de naturaleza exclusivamente económica, y que no precisan
por tanto de apoyos especializados para la inserción(22). La situación no es muy
diferente en otros países de nuestro entorno: en Francia, a marzo de 2006, el
12% del millón largo de beneficiarios del RMI disfrutaba también de alguna
ayuda o dispositivo (estímulos al empleo, RMA o contrato subvencionado) relacionado con su participación en el mercado laboral; un 4,5% más que en el
año anterior.
Aunque, como se ha dicho, las rentas mínimas de inserción desde sus inicios han tenido una naturaleza diferencial y han sido diseñadas para tener en
cuenta otros posibles ingresos de sus beneficiarios, lo cierto es que tradicionalmente han venido más a sustituir la ausencia de otros ingresos —de ahí que a
menudo hayan sido consideradas rentas de sustitución— que a complementarlos. Desde ese punto de vista puede decirse que, tanto desde el punto de
vista administrativo como conceptual, las rentas mínimas de inserción tienen
dificultades para adaptarse a la figura del trabajador pobre y/o para responder a las necesidades de personas que, estando ya relativamente insertas en el
mercado laboral, precisan de una prestación de garantía de ingresos, pero no
necesariamente de una renta mínima de inserción. Desde el punto de vista administrativo, la inadaptación viene marcada por las dificultades para tener en
cuenta los frecuentes cambios en los ingresos y en la situación personal de las
personas que tienen una vinculación a menudo desigual e intermitente con el
mercado de trabajo, con frecuentes pagos indebidos, reclamación de devoluciones, etc. Desde el punto de vista conceptual, en la medida en que estas personas pueden no presentar problemas de exclusión social y precisar, única(21) Según los datos recientemente hechos públicos por el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, el
11% de las unidades familiares que perciben la Renta Básica en la CAPV perciben menos del 25% del importe de la prestación que les
correspondería en función de la composición de la unidad familiar, y poco más de la mitad (el 54,3%) percibe la cuantía íntegra de la prestación. Ello quiere decir que casi la mitad de los perceptores cuentan con rentas —procedentes del trabajo o de pensiones de baja cuantía— y que en esos casos la Renta Básica constituye un complemento, en ocasiones relativamente reducido, de esos ingresos propios.
(22) Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco. Evaluación de la Renta Básica. Informe final. VitoriaGasteiz: Gobierno Vasco, 2004.
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mente, un cierto nivel de protección económica debido precisamente a la insuficiencia de los salarios que reciben, su presencia en un dispositivo basado en
la suscripción de convenios de inserción y en un tratamiento individualizado
resulta un tanto forzada. Su presencia en este tipo de sistemas tiene, en concreto, efectos a tres niveles:
1. De una parte, contribuye a la saturación y el colapso de los Servicios
Sociales de Base encargados de la tramitación de las rentas mínimas y que, según todos los estudios, presentan importantes carencias en cuanto a recursos
materiales y humanos para el desempeño de la labor que tienen encomendada(23). La presencia de estas personas en los sistemas de rentas mínimas
aumenta así la sobrecarga de trabajo administrativo que genera su tramitación, impidiendo que los profesionales de los servicios pueden centrarse en la
intervención y el acompañamiento individual de personas con problemas serios de exclusión.
2. De otra, facilita un efecto de non take up entre las personas ocupadas de
bajos salarios, es decir, la renuncia voluntaria o involuntaria a recibir la prestación que en derecho les correspondería. Esta renuncia puede deberse en primer lugar a las dificultades de tramitación inherentes a un sistema de naturaleza estrictamente selectiva, que pueden ser asumibles para acceder, en ausencia total de recursos propios, a la cuantía íntegra de la prestación, pero no
quizá para acceder, cuando se cuenta con un cierto nivel de ingresos propios,
a una pequeña fracción de la misma. También puede deberse al temor a la estigmatización que puede acarrear el recurso a una prestación asistencial como
la renta mínima de inserción(24) o al propio desconocimiento de su existencia(25).
3. Finalmente, en un sistema generalista como es el de las rentas mínimas
de inserción en el Estado español, en el que se concentran personas con necesidades y características muy diferentes, la convivencia de «trabajadores po(23) Para Ruiz de Azua, el efecto más inmediato [de la gestión de las rentas mínimas de inserción desde los servicios sociales de
base] ha sido una fuerte presión sobre los trabajadores sociales municipales a los que se les ha asignado la gestión de las prestaciones y de la inserción, el papel de liderazgo en materia de inserción y, en muchos casos, la realización de tareas especializadas que corresponden a otras áreas (inserción laboral), sin contar con suficiente apoyo especializado por su parte, con o sin presencia de mecanismos de coordinación. Esto ha supuesto en muchos casos una carga excesiva, en especial ahí donde hay muchos beneficiarios, que
ha generado insatisfacción (RUIZ DE AZUA, N. (dir.). Indicadores para el estudio de la exclusión social en España desde una perspectiva de género. Madrid: Instituto de la Mujer, 2004).
(24) No debe olvidarse que son precisamente las personas ubicadas, utilizando la terminología de Serge Paugam, en el espacio social
de la fragilidad, es decir, las que mantienen aún una cierta vinculación con el mundo del empleo, las que manifiestan un mayor rechazo a la idea de percibir unas prestaciones asistenciales que consideran que les colocan en una situación de inferioridad y dependencia.
Para ellos, dice Paugam, la entrada en las redes de asistencia es percibida como la renuncia a un estatus social verdadero y la pérdida progresiva de la dignidad.
(25) Entre el 20% y el 60% de los potenciales beneficiarios de prestaciones económicas asistenciales en los países de la OECD no las
solicitan por falta de información, por temor al estigma social que pueden acarrear o porque consideran que los inconvenientes que conlleva su solicitud son mayores que las ventajas económicas que les reportarían (HERNANZ, V., y otros. Take-up of welfare benefits in
OECD countries: a review of the evidence. Serie: OECD Social, Employment and Migration Working Papers, nº 17. Paris: OCDE, 2004).
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bres» e «inactivos pobres» —por mucho que los primeros sean todavía mucho
menos numerosos— dificulta claramente la articulación de medidas que puedan responder al mismo tiempo a las necesidades de ambos grupos(26).
En este contexto, los sistemas de garantía de ingresos —cuando alcanzan
un cierto nivel de desarrollo— se enfrentan a un cierto dilema entre la universalización y a la especialización:
• La universalización pasa por acoger en el dispositivo de rentas mínimas a
todas las personas con necesidad de protección económica —al margen de
sus necesidades de inserción—, configurándose como una verdadera última red de garantía de ingresos.
• Al contrario, la especialización pasaría por centrar las rentas mínimas de
inserción en sus originales beneficiarios —las unidades familiares con dificultades económicas y de inserción—, reforzando el vínculo entre prestación y necesidades de inserción. En ese proceso de especialización, la atención a quienes presentan única o básicamente necesidades económicas
quedaría supeditada a eventuales mejoras del mercado de trabajo y/o del
sistema de pensiones.
• Una tercera vía, probablemente la más idónea, consiste en combinar ambos
objetivos especializando la renta mínima de inserción, tal y como hoy las
conocemos, en las unidades familiares que carecen de otras fuentes de renta y/o presentan dificultades graves de inserción y reforzando en su seno
el tratamiento individualizado, por una parte, y, por otra, estableciendo
para todas aquellas unidades familiares cuyas necesidades son básicamente económicas un sistema alternativo de garantía de rentas, no necesariamente radicado en el ámbito de los Servicios Sociales, y fundamentalmente orientando a complementar los ingresos laborales o de otro tipo que, en
grado insuficiente, estas personas puedan percibir.
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DEVOLVER AL EMPLEO SU CAPACIDAD DE INSERCIÓN SOCIAL
Debido fundamentalmente a los dos problemas señalados hasta ahora —el
creciente riesgo de pobreza entre la población ocupada y el riesgo de desincen(26) La economista del OFCE Hélene Perivier, ante una situación similar a la descrita, ha abogado por abordar un proceso de especialización y diversificación del sistema de rentas mínimas francés. Más concretamente, lo que Périvier propone es revalorizar la cuantía
de las prestaciones —acompañada de un refuerzo en los sistemas de acompañamiento individual e intervención social— destinadas
al «núcleo duro» de la pobreza, es decir a todos aquellos perceptores de RMI que no pueden acceder a un empleo y han roto, o deteriorado, sus vínculos sociales. Para el resto —los que mantienen una vinculación más o menos parcial con el mundo del empleo—, Périvier propugna una estrategia de lucha contra la pobreza a través del empleo, que pasaría por los contratos subvencionados y las ayudas condicionadas a la ocupación de un empleo.
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Trabajo, trabajadores pobres e inserción social
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tivación del acceso al mercado laboral de los perceptores de rentas mínimas de
inserción, así como a las bajas tasas de actividad registradas en diversos países— en los últimos años, y en el marco de la activación de las políticas contra
la pobreza, han recibido notable atención las políticas dirigidas a convertir la
inserción laboral en una opción atractiva o rentable tanto para los perceptores
de rentas mínimas como para las personas inactivas. Puede decirse incluso
que el desarrollo de estas políticas —englobadas bajo el nombre genérico de
making work pay(27) o MWP— constituyen la principal novedad en el desarrollo
de las políticas sociales de los países occidentales en los últimos años(28) y que
implican un cambio de paradigma, pasando del welfare to work al welfare in
work, a través del desarrollo de prestaciones económicas vinculadas a la participación laboral (in work benefits).
Su desarrollo se relaciona en parte con la teoría de la «trampa de la pobreza» a la que antes se ha hecho referencia. Al margen de la incidencia real
de esta «trampa de la pobreza», lo cierto es que el desarrollo de estas políticas, cuando se diseñan de forma adecuada, pueden tener un impacto positivo en términos de estimulación de la inserción laboral —tanto de los perceptores de rentas mínimas como, cuando se aplican de forma más generalizada, del conjunto de trabajadores de baja cualificación— y, sobre todo, en lo
que se refiere a la redistribución de la renta y la protección de los trabajadores de bajos salarios, devolviendo así al empleo su capacidad como mecanismo de protección frente a la pobreza y como herramienta privilegiada para
la integración social. Si bien han sido identificadas con el modelo liberal de
activación, parece adecuado puntualizar que el desarrollo de estas políticas
de «rentabilización del trabajo» se corresponden con ese modelo sólo en la
medida en que se aplican de forma única y exclusiva, y en la medida en que
se pretende con ellas sustituir, y no complementar, el sistema de prestaciones
económicas, los programas de formación y empleo, y la necesaria intervención pública sobre las condiciones del mercado de trabajo y sobre la determinación de los salarios. Su desarrollo —como el del resto de las medidas de
activación— debe ser además compatible con el reconocimiento del hecho de
que algunas personas no están, y difícilmente estarán, en condiciones de
ocupar un puesto de trabajo.
Más allá del objetivo global de favorecer el acceso al empleo elevando el nivel retributivo de los bajos salarios, las políticas englobadas bajo la denomina(27) Difícil de expresar en castellano a través de una expresión tan gráfica como la original, la fórmula podría traducirse como «hacer que el trabajo compense» o «rentabilización del empleo».
(28) Desde 2003, en el marco de las Políticas Europeas para el Empleo, el Consejo de la UE recomienda la introducción de incentivos
fiscales y financieros para que el trabajo sea más atractivo, reduciendo el número de trabajadores pobres y, si procede, suprimiendo las
trampas del desempleo, de la pobreza y de la inactividad, y fomentando la participación en el mercado laboral de los grupos desfavorecidos a través de la revisión y en su caso la reforma de los sistemas fiscales y de prestaciones.
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ción genérica de making work pay son diversas entre sí tanto en lo que se refiere
a los mecanismos de aplicación como a los objetivos que persiguen y a la población a la que se dirigen, lo que complica tanto la evaluación como, en ocasiones,
la fijación de prioridades por parte de quienes las diseñan. Pueden distinguirse
por ejemplo, en cuanto a las poblaciones destinatarias, los sistemas dirigidos exclusivamente a los perceptores de prestaciones económicas de los dirigidos al
conjunto de los trabajadores/as de bajos salarios, así como los orientados a la incitación financiera de los orientados a la redistribución de la renta. Desde el
punto de vista operativo, pueden distinguirse también las prestaciones que se
articulan a través del sistema fiscal de las que se implementan dentro de los sistemas de rentas mínimas. En las siguientes páginas se describen —muy brevemente y sin ánimo de exhaustividad— las principales herramientas que se han
aplicado en este sentido en los países de nuestro entorno, así como algunas de
las propuestas realizadas en la misma línea, preferentemente en nuestro país.
3.1. Sistemas fiscales de incitación el empleo
Sin duda, las herramientas más extendidas para la «rentabilización del
empleo» son las desgravaciones fiscales o tax credits aplicadas, fundamentamente, en los países anglosajones para compensar a través del sistema fiscal
la escasa remuneración de algunos empleos. Los dispositivos que han conocido un mayor grado de desarrollo en ese sentido son el Working Family Tax
Credit británico (WFTC) y el Earning Income Tax Credit norteamericano
(EITC), que representa una de las principales herramientas contra la pobreza
—muy por delante de las prestaciones económicas asistenciales— de aquel
país. También se han desarrollado en Francia (Prime pour l’Emploi), Bélgica,
Finlandia, Dinamarca y Holanda, así como en Canadá o Nueva Zelanda.
Este tipo de prestación se articula en el marco del impuesto sobre la renta mediante la aplicación de una deducción que, en los casos de menor nivel de ingresos, alcanza el carácter de un impuesto negativo. En la mayor
parte de los casos, la aplicación de la ayuda da lugar a una reducción de las
obligaciones fiscales de la persona beneficiaria —reduciéndose sus retenciones y/o incrementándose la devolución anual—, mientras que en los casos en los que la ayuda resulta superior a las obligaciones fiscales del trabajador/a, éste recibe una transferencia económica neta(29). Se trata, pues,
de un crédito fiscal reembolsable, lo que lo diferencia del resto de las desgravaciones fiscales en la medida en que beneficia también a quienes, debido precisamente a sus bajos ingresos, no han aportado cantidades a cuen(29) En Estados Unidos, sin embargo, el 80% del EITC se paga como impuesto negativo (Pinilla, 2006).
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ta, o lo han hecho en muy escasa medida, a la Hacienda pública. En los diversos sistemas aplicados la compensación tiene, hasta un nivel salarial determinado, un carácter progresivo (crece a medida que aumentan los ingresos salariales) y decreciente a partir de ese umbral (decrece a medida que
los ingresos propios aumentan), de forma que, superado el máximo de ingresos salariales fijado, el derecho a la compensación desaparece.
En la legislación tributaria española —tanta la foral como la del territorio de régimen común— ya existe una bonificación al empleo, puesto que
los trabajadores por cuenta ajena tienen derecho a deducirse de su base impositiva una cantidad importante de euros al año en concepto de rendimientos del trabajo por cuenta ajena. Sin embargo, al implementarse a través del IRPF y no constituir un crédito reembolsable, los trabajadores con
bajos salarios no pueden beneficiarse de forma efectiva de los ahorros
impositivos derivados de esta deducción. Además, dado que la escala de
gravamen es progresiva, esta deducción en la base comporta ahorros impositivos más elevados para las rentas salariales altas que para las rentas salariales bajas(30). En el mismo sentido, Ayala et al. sostienen que las reducciones en los rendimientos netos del trabajo aplicadas hasta la fecha en el IRPF
no son el instrumento más adecuado (por visibilidad, coste y eficacia) si lo
que se pretende es incentivar a los trabajadores menos cualificados y/o elevar su renta ligada al esfuerzo laboral. Cabe pensar que los cambios introducidos para 2007 en el IRPF estatal —ampliación del mínimo exento e incremento de la la reducción por rendimientos de trabajo— no cambiarán en
lo sustancial esta valoración.
Aunque más allá de las diversas deducciones, las políticas fiscales no están en España suficientemente incardinadas con las de protección social, en
los últimos años se han introducido otras medidas adicionales que parecen
avanzar en la línea de integrar imposición y prestaciones. Efectivamente, mecanismos parecidos a los descritos subyacen a la prestación concedida por el
Gobierno central a las madres trabajadoras con niños/as de 0 a 3 años a través de la Agencia Tributaria o el complemento a la pensión de viudedad que
se concede en Navarra en forma de deducción fiscal y cuyo pago anticipado
se realiza a través del Instituto Navarro de Bienestar Social.
La valoración de estos programas —que formarían parte de lo que algunos han llamado «políticas sociales inteligentes»(31) y otros «políticas si(30) Para Mercader Prats, «los beneficios de los recortes fiscales derivados de las recientes reformas del IRPF han aumentado la brecha entre las colas alta y baja de la distribución del ingreso en España, principalmente porque los más pobres no pueden beneficiarse
ni de la política de familiar, ni de la política de vivienda, ni de las ayudas al trabajo asalariado instrumentalizadas a través del IRPF,
simplemente porque no tienen suficiente renta» (Hilero Eguneratuz, nº 55).
(31) MAXWELL, J. Smart social policy: «making work pay». Ottawa: Canadian Policy Research Networks Inc., 2002.
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gilosas»(32)— es objeto de debate y depende tanto del objetivo que quiera
tenerse en cuenta para la valoración —incitación al empleo o redistribución de rentas— como de las muy variadas opciones adoptadas en cuanto
a su diseño. Ciertamente, estas bonificaciones pueden entenderse, sobre
todo si no se combinan con incrementos del SMI y de las retribuciones
pactadas en los convenios sectoriales y de empresa, como una subvención
indirecta al capital, en la medida en que con su existencia las empresas
pueden verse dispensadas de remunerar suficientemente a sus trabajadores. También puede considerarse sin embargo que, en un contexto en el
que no se considera adecuado incrementar los costes salariales que afrontan las empresas, es el conjunto de los contribuyentes el que asume ese sobrecoste, transfiriéndose así una parte de la responsabilidad de las empresas a la colectividad. Desde ese punto de vista, estos sistemas no pueden
considerarse sustancialmente distintos del resto de las ayudas directas e
indirectas de las que las empresas disfrutan en nuestro país.
Para Pinilla, se trata en cualquier caso de «un tipo de programa de diseño
sencillo y fácil de comprender, pensado para aliviar a los trabajadores pobres
de al carga fiscal y compensarles por el pago de las cotizaciones sociales, que
estimula a salir de la dependencia de las prestaciones de la asistencia social,
que facilita el acceso al empleo y se gestiona de forma integrada en el sistema
fiscal. Todo ello con un coste razonable a pesar de las presencia de distorsiones administrativas en la gestión»(33). Pese a ello, y a su impacto, sobre todo en
USA, en términos de reducción de la pobreza y de incremento del empleo, Pinilla advierte de que en los países de la Europa del Bienestar la prevención
efectiva de las trampas del desempleo y de la pobreza requiera un nivel de
gasto superior y que tales programas deberían contemplarse en el marco de
una política social y económica más amplia(34).
Para Ayala, un primer argumento que juega a favor del uso de este tipo de
herramientas es la economía de gestión, en la medida en que la integración de
un mecanismo específico destinado a los trabajadores poco cualificados en la
(32) El éxito del EITC norteamericano se ha justificado por su discreción y por haber respetado las condiciones que al parecer han de
cumplir las reformas sociales norteamericanas si quieren asegurar su supervivencia. Primera condición: camuflarse en el paisaje, no
llamar la atención y evitar el «estigma» de las políticas sociales. Segunda: contar con medios de financiación que no impliquen un gasto público directo y no depender para su aprobación de los mecanismos políticos tradicionales. Tercera: implementarse a través de aparatos institucionales sólidos, ya establecidos y ajenos a las políticas sociales tradicionales (la administración tributaria en este caso).
Cuarta condición: mantener la suficiente ambigüedad respecto a los objetivos y los potenciales beneficiarios, para poder así adaptarse
mejor a los cambios en el contexto sociopolítico (NEWMAN, A.L. «When opportunity knocks: economic liberalisation and stealth welfare
in the United States». Journal of Social Policy, vol. 32, nº 2, páginas 179-197, 2003).
(33) PINILLA, R. Más allá del bienestar: la renta básica de ciudadanía como innovación social basada en la evidencia. Barcelona: Icaria, 2006.
(34) En referencia a estas prestaciones, Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, ha señalado que «os incentivos monetarios a los trabajadores menos cualificados han demostrado su efectividad en muchos países en el doble
objetivo que persiguen, por lo que no es de extrañar que cada vez haya más países que los aplican» (Hilero Eguneratuz, nº 69).
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mecánica de la liquidación del impuesto contribuye a simplificar los trámites
y reducir los costes administrativos. Las alternativas fiscales instrumentadas a
través de la imposición personal sobre la renta permiten además, para Ayala et
al., eliminar el posible coste de estigmatización que suele asignarse a otros mecanismos. Su mayor automatismo y privacidad jugarían, por lo tanto, a su favor, por lo que serían preferibles a las subvenciones directas que con los mismos objetivos se conceden en algunos países —al margen del sistema fiscal—
a los trabajadores de bajos salarios.
La efectividad de este tipo de incentivos fiscales depende en cualquier
caso, tal y como han puesto de manifiesto las evaluaciones realizadas, de su
diseño y de las opciones técnicas adoptadas en su implementación:
— En lo que se refiere a la Prime por l’emploi francesa, los estudios de evaluación ex-ante han puesto de manifiesto una muy una elevada cobertura (43% de
los hogares) compatible con una capacidad de redistribución muy escasa (reducen la pobreza apenas en un 0,4%). Las razones de esta escasa capacidad
distributiva son dos: la escasez de las cuantías y los requisitos de acceso. En
cuanto a los importes, basta con señalar que, grosso modo, los sistemas similares existentes en Estados Unidos o Gran Bretaña, aunque limitados a las familias con hijos, ofrecían ya en 2.000 cantidades hasta diez veces mayores(35). La
escasa capacidad redistributiva de la prestación se explica también, en lo que
se refiere a los criterios de selectividad, porque el diseño de la prestación deja
fuera a quienes realizan jornadas laborales «muy parciales» —el 20% de los
trabajadores más pobres no se beneficia de la prima por esa razón— y a quienes, aun percibiendo salarios bajos, conviven con personas mejor remuneradas, que elevan en exceso la remuneración conjunta de la unidad familiar(36).
Los sucesivos cambios que ha ido experimentando la prestación —con cuantías
cada vez más importantes— complican en cualquier caso la valoración de sus
resultados.
Las evaluaciones realizadas en el Reino Unido ponen de manifiesto resultados más positivos. Entre 1997 y 2004 la tasa de actividad de las familias monoparentales se incrementó en un 10%, se redujo el número de menores en familias sin adultos ocupados y la pobreza infantil remitió a los niveles de casi
quince años atrás. Entre las parejas con hijos, sin embargo, el balance es menos positivo y, de hecho, se han creado desincentivos adicionales a la actividad de los cónyugues de personas ya ocupadas. Se ha reducido el número de
(35) En efecto, mientras que las remuneraciones salariales más bajas reciben con la Prima para el Empleo una compensación equivalente al 4,4% del salario, en el caso norteamericano determinados tipos de familias y niveles salariales reciben compensaciones de
hasta el 40% de su salario original.
(36) COURTIEUX, P., y LAPINTE, A. «L’impact redistributif des reformes socio-fiscales récentes sur les bas revenus: l’exemple de la Prime pour l’Emploi». Dossier Solidarité et Santé, nº 3, páginas 46-66, 2003.
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familias en los que ningún adulto está ocupado, pero las tasas de actividad de
las familias biparentales apenas han cambiado.
En lo que se refiere al EITC norteamericano, las investigaciones realizadas
parecen indicar que los efectos positivos sobre el empleo que ha podido generar (fomentando la incorporación de personas inactivas al mercado de trabajo)
supera ampliamente los efectos desincentivadores sobre la oferta de trabajo
(reducción del número de horas trabajadas), ofreciendo un balance favorable
(Ayala y otros). Según Pinilla, el EITC constituye un programa efectivo y económicamente viable en la lucha contra la pobreza: según algunos estudios,
esta prestación, que permite elevar hasta en un 40% los ingresos originales de
determinadas composiciones familiares, ha contribuido al 50% de la reducción
de la pobreza registrada en USA.
Lo que las evaluaciones de estos sistemas han puesto de manifiesto, en líneas generales, es la dificultad de extraer lecciones de fácil aplicación respecto
a su efectividad debido, de una parte, a la variedad de contextos en los que
operan y, de otra, a la elevada sensibilidad de los resultados respecto a las opciones aplicadas en el diseño de cada una de las prestaciones (cálculo individual o familiar, definición de las fases de entrada y salida, consideración de las
cargas familiares, etc.). También emerge, como conclusión general, la dificultad de conciliar los dos objetivos en función de los cuales se han diseñado estas políticas —incitación y redistribución— y la escasa atención que, en términos evaluativos, ha tenido el segundo objetivo frente al primero.
3.3. Estímulos al empleo para perceptores de rentas mínimas
Frente a los no siempre satisfactorios resultados de los sistemas fiscales de
bonificación al empleo, orientados al conjunto de los trabajadores de bajos salarios, algunos autores han propuesto centrar estas políticas de «rentabilización del empleo» en los perceptores de prestaciones asistenciales a través de
los sistemas de estímulos al empleo especialmente dirigidos a esta población.
De hecho, para L’Horty son precisamente los sistemas de estímulos al empleo
creados en el marco de las rentas mínimas de inserción los que permiten incrementar de forma sustancial la cuantía de las prestaciones —garantizando así
unas prestaciones de cuantía suficiente para quienes no pueden acceder al
mercado de trabajo— sin ahondar en la trampa de la pobreza y manteniendo
en límites tolerables los índices de cronificación.
Según Ayala et al., la mayor parte de los países de la UE —todos, salvo
Austria, Finlandia y Suecia— habían emprendido, a fecha de 2003, reformas
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parciales en sus sistemas de rentas mínimas tendentes a suavizar la incompatibilidad de la prestación con otras fuentes de renta y muy especialmente, con
los ingresos procedentes del trabajo. No existe sin embargo un diseño óptimo
de las condiciones de cobro de la prestación que permita evitar el problema de
los desincentivos y en la mayoría de los esquemas sigue existiendo, bien un límite temporal de compatibilidad, bien un tope máximo de ingresos compatibles, lo que propicia la existencia de problemas de inequidad horizontal en el
tratamiento de las situaciones próximas a esos umbrales(37).
También los sistemas de rentas mínimas autonómicos han introducido en
España este tipo de dispositivos en su funcionamiento. Ruiz de Azua distingue entre cuatro tipos de modalidades:
• en primer lugar, medidas limitadas orientadas a no contemplar ingresos
atípicos de muy corta duración (rendimientos de contratos laborales de
duración igual o inferior a treinta días en los seis meses inmediatamente
anteriores a la presentación de la solicitud en Madrid o ingresos que provengan de contratos de trabajo de duración inferior o equivalente a un mes
en Cataluña);
• en segundo lugar, incentivos económicos específicos dirigidos a favorecer
procesos de inserción en los proyectos de integración (Madrid);
• en tercer lugar, descuentos temporales respecto a sueldos y salarios de beneficiarios incorporados al empleo (Navarra, Cataluña o Baleares);
• y, finalmente, la modalidad de descuento estructural de una parte de los
ingresos que se observa en el País Vasco. En esta comunidad, se estima que
cerca de un 20% de los beneficiarios de la Renta Básica se benefician cada
año del programa de estímulos al empleo, en virtud del cual un determinado porcentaje de los ingresos derivados de una actividad por cuenta
propia o ajena queden descontados, con carácter estructural, a efectos del
cómputo final de recursos correspondiente a la unidad de convivencia.
La principal ventaja de este modelo, sobre todo cuando se aplica de forma
estructural o permanente, es que permite establecer para todas las unidades
necesitadas unas cuantías mínimas elevadas, garantizando al mismo tiempo
unos ingresos notablemente superiores a los beneficiarios que tengan contacto
con el empleo. Este mecanismo constituye, además, una alternativa a los modelos de baja cuantía prestacional, ajustados a las PNC, que inevitablemente
resultan funcionales con la economía sumergida. Entre sus déficit, Ruiz de
Azua cita el hecho de que no se tengan en cuenta los gastos asociados a la in(37) Para mejorar este tipo de prestaciones, Ayala y al. proponen un sistema de prestaciones decrecientes similar al que se describe
en el apartado 3.3.
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corporación laboral (guardería, transporte, comidas fuera de casa, etc.), que resultan determinantes sobre todo para las familias monoparentales(38).
En Francia, donde la utilización de la figura de «l’intéressement», pese a su
efectividad, no está muy extendida (los perciben en torno a un 12% de los beneficiarios del RMI), los estímulos al empleo han sido recientemente reformados —no sin polémica— al objeto de extender su utilización. A diferencia del
anterior sistema –en el que las cantidades percibidas dependían del montante
del salario percibido– los nuevos estímulos franceses son fijos en cuanto a la
cantidad y la duración, al margen de la retribución del puesto al que se acceda, y tienen un límite temporal de doce meses. El paquete de ayudas está compuesto por tres elementos básicos: una «prima de retorno al empleo» de 1.000
euros, abonada durante el primer mes de trabajo y orientada a financiar los
gastos extraordinarios que puede suponer en un primer momento la inserción
laboral; el derecho a compatibilizar durante los tres primeros meses de trabajo
el importe íntegro de la prestación y del salario; y una prima mensual de 150
euros —225 en el caso de tener responsabilidades familiares— a percibir durante los nueves meses siguientes. Además, la Ley que regula el nuevo sistema
de estímulos al empleo contempla la obligación de garantizar las plazas necesarias en los centros preescolares a las personas con hijos/as que se acojan al
sistema.
Además de los beneficios económicos para el perceptor —de media, puede
estimarse que cada beneficiario se embolsará 4.000 euros adicionales durante
los doce meses en los que se puede beneficiar de los nuevos estímulos— la reforma ha sido defendida por sus promotores por la claridad y la sencillez de
su funcionamiento: se trata, aseguran, de un sistema mucho más comprensible
que el actual, a través del cual el perceptor puede calcular fácilmente el importe que recibirá, y también más fácil de gestionar por parte de la Administración. Para los promotores de la propuesta, frente al complejo método de
cálculo actual, la ventaja de un sistema «visible, previsible y atractivo» parece
claramente mayor que el incremento final en las cantidades percibidas, no
siempre significativas(39).
También en Norteamérica se ha experimentado con sistemas de complemento de ingresos orientados a personas que dejan de percibir prestaciones
(38) Para Ruiz de Azua, una cierta obsesión por la inserción laboral ha hecho olvidar la necesidad de tomar en consideración, en especial en el caso de las personas con cargas familiares, los costes asociados a la incorporación al mercado de trabajo (transporte,
guardería, cuidados personales, gastos de comedor, etc.). Por lo tanto, sobre todo en el caso de las familias monoparentales, para que
el programa de estímulos sea realmente eficaz, sería necesario prever la compensación de los costes asociados. De otra forma, el acceso al empleo podría incluso redundar en una pérdida de capacidad adquisitiva.
(39) Según la OFCE, esta reforma beneficia a los solteros sin hijos y a las personas que acceden a empleos remunerados a nivel del
salario mínimo a jornada completa. Por el contrario, para las personas con hijos el sistema anterior resultaba más beneficioso porque
se calculaba en función de la prestación efectivamente abonada, que dependía del tamaño familiar.
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económicas asistenciales. Un estudio evaluativo de cuatro de estos programas(40) ha puesto de manifiesto que contribuyen a incrementar tanto la participación laboral como los ingresos netos de sus beneficiarios, si bien, en algunos
casos, han provocado también una cierta reducción en la cantidad de horas
trabajadas(41). Más concretamente, la experiencia canadiense(42) —evaluada por
medio de la comparación a lo largo de varios años de un grupo experimental
que participó en el programa y un grupo de control que no lo hizo— pone de
manifiesto que al final del periodo analizado los integrantes del grupo experimental acceden antes al empleo, ven antes cómo sus ingresos aumentan y,
cuando salen, salen antes de la pobreza. Más que producir cambios específicos, por tanto, lo que estos incentivos al empleo logran es acelerar en dos o
tres años transiciones al empleo y mejoras económicas que, dado el perfil de
los participantes y las características de la prestación, probablemente ya se
iban a producir. Todo ello, en cualquier caso, con un coste muy reducido para
las arcas públicas, que recuperan prácticamente todo lo gastado en estos suplementos salariales a través de la reducción de las prestaciones y del cobro de
impuestos derivados de las inserciones laborales realizadas(43).
3.3. Algunas propuestas
Junto a las experiencias reseñadas, la problemática de los trabajadores pobres
ha provocado en nuestro entorno una serie de propuestas que, si bien obviamente
no pueden ser evaluadas en función de sus resultados, sí permiten determinar cuáles son las necesidades o carencias a las que se quiere dar respuestas y cuáles son
las vías que se proponen para ello.
Así por ejemplo, en nuestro entorno más cercano, la profesora de la Universidad Autónoma de Barcelona Magda Mercarder Prats ha propuesto para el conjunto del Estado español la introducción de una compensación al empleo como
deducción de cuota reintegrable en el IRPF, que tendría como objetivo incentivar
el acceso al mercado de trabajo de quienes perciben salarios cercanos a las prestaciones asistenciales existentes y desactivar la trampa de la pobreza o el desem(40) Self-Sufficiency Project (SSP) en Canadá, Minnesota Family Investment Program (MFIP), New Hope Project de Milwaukee y Jobs
First de Connecticut.
(41) MICHALOPOULUS, C. Does making work pay still pay? An update on the effects of four earnings supplement programs on employment, earnings, and income. New York: Manpower Demonstration Research Corporation, 2005.
(42) En este caso, los perceptores de una prestación de garantía de ingresos (Income Assistence) de dos provincias canadienses podían recibir un suplemento salarial si accedían a un empleo y abandonaban el cobro de la prestación. El suplemento podía percibirse
durante un máximo de 36 meses, siempre que en esos meses se hubiera realizado una actividad laboral a jornada completa. La cuantía del suplemento era variable y relativamente generosa (por término medio, se calcula que el suplemento en cuestión incrementaba
en torno a un tercio los ingresos salariales netos que hubiera percibido sin cobrar los suplementos).
(43) FORD, R., y otros. Can work incentives pay for themelves? Final report on the Self-sufficiency Project for welfare applicants. Ontario: Social Research and Demonstration Corporation, 2003.
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pleo que podría traer consigo la introducción a nivel estatal de una renta mínima
garantizada de suficiente cobertura. Enmarcada en una propuesta más amplia
para la reducción de la pobreza en España —que incluye también la universalización de las rentas mínimas de inserción, la mejora del subsidio de desempleo
y de las pensiones mínimas y la introducción de un subsidio universal por cada
menor de 18 años—, Mercader Prats propone en concreto una deducción de carácter individual que recibirían todos los trabajadores con remuneraciones de
trabajo por debajo de un umbral determinado y que iría creciendo a medida que
crece el salario, hasta un límite salarial de 3.500 euros anuales, llegando a una
ayuda máxima de 881 euros al año. Quienes obtuvieran salarios superiores a esa
cantidad verían progresivamente reducida la bonificación recibida, que dejaría
de abonarse por completo cuando las rentas de trabajo superaran los 21.158 euros.
Esta prima beneficiaría a 9,3 millones de trabajadores con rentas del trabajo inferiores a esa cantidad (70%) y costaría 4.304 millones de euros, que es poco menos
de lo que cuesta la deducción de base por rendimientos del trabajo por cuenta
ajena en el IRPF abonada a los contribuyentes asalariados(44).
También en nuestro país, se ha propuesto la introducción en el IRPF de un incentivo salarial dirigido específicamente a las rentas más bajas y vinculado a sus
cotizaciones a la Seguridad Social, como deducción en cuota por rendimientos de
trabajo personal por cuenta ajena. Más concretamente, se propone un incentivo fiscal máximo equivalente a la percepción de 1.200 euros para los trabajadores de
renta igual o inferior al SMI, que a partir de ese salario, se iría reduciendo a razón
de 6,35 céntimos por euro adicional de salario (lo que implica un tipo impositivo
marginal del 6,35%, que puede considerarse bajo en comparación con la mayoría
de las herramientas similares). La propuesta mantiene la posibilidad de aplicación
de una imposición negativa ya que, si la cuota líquida llegase a ser cero, este incentivo podría transformarse en una transferencia positiva de renta, de forma similar
a los tax credits anglosajones o la PPE francesa (Ayala y otros).
En Francia, en el marco de un amplio debate sobre la arquitectura de las rentas
mínimas y sobre los efectos de desincentivación que, según algunos, siguen generando, se ha propuesto un ingreso de solidaridad activa (revenu de solidarité active o
RSA) que pretende, básicamente, facilitar la articulación entre las rentas mínimas y
los ingresos salariales. En concreto, la propuesta supone el establecimiento de una
ayuda máxima —que es a la vez un ingreso mínimo garantizado— de la que se
restaría un porcentaje variable del salario. Así, a una persona sola que ganara un
70% del SMI francés (unos 840 euros mensuales brutos) se le restaría de ese máximo —establecido en su caso en 370 euros— el equivalente a un tercio de su salario, obteniendo así una ayuda neta de 100 euros, unos ingresos totales de 940 y un
(44) MERCADER, M. Políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en España: una valoración con ESPASIM. Serie: Documento de Trabajo, nº 34. Madrid: Fundación Alternativas, 2003.
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incremento en la renta de casi el 12%. Se mantiene esta forma la concepción del ingreso mínimo garantizado, combinada con la idea de una ayuda máxima, que, si
bien se va reduciendo a medida que los ingresos propios crecen, incita en cierta
medida a incrementar esos ingresos propios. Tanto el mínimo/máximo establecido
como el porcentaje de reducción varían, en la propuesta apuntada, en función de
la composición familiar y de los ingresos salariales percibidos, hasta desaparecer la
ayuda a partir de ingresos superiores a 1.600 euros brutos mensuales en el caso de
una persona sola. La propuesta de la comisión encabezada por Hirsch, presidente
de Emmaüs Francia, es compatible con el mantenimiento del actual, y generoso,
sistema de prestaciones familiares y tendría, según sus cálculos, un coste de entre
6.000 y 8.000 millones de euros al año, por debajo del 0,5% del PIB(45).
En un sentido muy parecido, también en Francia, D. Clerc ha propuesto —junto a un incremento de las ayudas a la contratación y el refuerzo de los servicios de
atención infantil para las familias de bajos ingresos, de forma que puedan acceder
al mercado laboral— la creación de un sistema de prestaciones diferenciales, menores cuanto mayores sean los ingresos propios, accesibles para quienes perciben
salarios de hasta 1,3 veces el SMI francés (hasta unos 1.300 euros líquidos al mes,
aproximadamente). En ese sistema, quienes carecieran de ingresos percibirían 650
euros al mes y, por cada euro percibido en concepto de salario, la prestación se reduciría en un 50%. Así, una persona con un salario de 300 euros recibiría al mes
una ayuda adicional de 500, otra con un salario de 900 recibiría una ayuda de 200
euros y a partir de los 1.300 euros, siempre en el caso de una persona sola,
desaparecería el derecho a la ayuda (ver tabla 2). La propuesta supone un incremento sustancial del RMI francés, que en la actualidad es de 433 euros, y tendría
un coste adicional de unos 13.000 millones de euros(46).
Tabla 2.
Funcionamiento de un sistema de complemento de ingresos
Ingresos propios*
Complemento de ingresos*
Ingresos totales*
0
650
650
300
500
800
600
350
950
900
200
1.100
1.200
50
1.250
1.300
10
1.300
* Euros netos mes. El complemento se calcula restando a la cuantía máxima de la ayuda (650 euros) el 50% de
los ingresos propios.
FUENTE: Elaboración propia a partir de Clerc.
(45) HIRSCH, M., y otros. «Au possible, nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale». 15 résolutions pour combattre la pauvreté des enfants. Paris : Commission Familles, Vulnérabilité, Pauvreté, 2005.
(46) CLERC, D. «Un plan de lutte contre la pauvreté en trois mesures», L’Economie Politique, nº 26, pp. 7-26, 2005.
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Es difícil no ver en muchas de estas propuestas, en la medida en que se basan en mecanismos de imposición negativa y en una mayor imbricación de las
herramientas fiscales y las políticas sociales, cierta cercanía a algunas de las
propuestas para la introducción de una renta básica incondicional y universal
que se han realizado en nuestro país. De hecho, Rafael Pinilla valora fundamentalmente de los sistemas fiscales de bonificación al empleo establecidos en
los países anglosajones su utilidad de cara a la introducción de una renta básica de ciudadanía, en la medida en que estos programas pueden tener un papel
estabilizador previniendo y limitando los posibles efectos desicentivadores y
en la medida en que puede evitar el riesgo de una eventual presión a la baja
de los salarios. También en su propuesta para la reforma del sistema fiscal y de
protección social a través de la introducción de la Renta Básica ciudadana,
Sanzo y Pinilla incorporan como elemento central de su propuesta una bonificación o suplemento de renta que prime el esfuerzo de las personas que realizan actividades productivas y suavice el efecto del mecanismo diferencial que
la imposición negativa lleva implícita(47).
En parecido sentido, se ha propuesto una renta básica parcial para trabajadores de bajos salarios que, además de contribuir a paliar los problemas a
los que venimos haciendo referencia, facilitaría la introducción gradual de
una renta básica incondicional y universal. Más concretamente, el alemán W.
Strengmann–Kuhn ha propuesto una prestación económica a las personas que
perciban salarios de entre el 25% y el 75% del ingreso medio equivalente (o, lo
que es lo mismo, entre el 50% y el 150% del umbral de pobreza, definido como
el 50% del ingreso medio equivalente), hasta alcanzar ese nivel de ingresos. De
esta forma, prácticamente cualquier trabajador percibiría —sumando la prestación al salario— una cantidad neta equivalente al umbral de pobreza. Se trataría de una prestación individual (vinculada al salario del trabajador y no a
los ingresos de la unidad familiar, al objeto de que cualquier empleo esté remunerado por encima del umbral de pobreza), y decreciente, de forma que la
ayuda se reduce, a un ritmo de 0,5 euros por cada euro ganado, a medida que
el ingreso laboral se acerca al 75% del ingreso medio (que equivale al 150% del
umbral de pobreza), hasta desaparecer una vez alcanzando ese nivel. De esa
forma, los ingresos netos de quienes percibieran un 25% del ingreso medio se
duplicarían, mientras quienes perciben un salario superior al umbral de pobreza verían crecer en mucha menor medida sus ingresos. Para
Strengmann–Kuhn, las ventajas del modelo propuesto son importantes. Por
una parte, se trata de una prestación mucho más barata que otras propuestas
de renta básica incondicional y universal para toda la ciudadanía. Por otra,
(47) SANZO, L., y PINILLA, R. La renta básica. Para una reforma del sistema fiscal y de protección social. Serie: Documentos de Trabajo,
nº 42. Madrid: Fundación Alternativas, 2004.
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tendría un importante efecto incentivador del empleo, en la medida en que estar empleado sería condición para percibir la ayuda y en la medida en que los
empleos de bajos salarios serían económicamente más rentables.
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CONCLUSIONES: LÍMITES Y POSIBILIDADES
Como se ha intentado demostrar en este trabajo, la extensión del empleo de bajos salarios —por sí sola o en conjunción con otros factores—
está provocando efectos importantes en el espacio social de la precariedad y la exclusión social. Entre ellos cabe destacar la emergencia de la figura de los trabajadores pobres, el riesgo de generar —allá donde se han
establecido prestaciones de rentas mínimas de suficiente cuantía— la denominada trampa de la pobreza, y cambios en la composición del colectivo de perceptores de rentas mínimas, favoreciendo el acceso a ellas de
personas que, precariamente insertas en el mercado de trabajo, presentan
dificultades fundamentalmente económicas y reciben a través de la prestación un complemento, a veces reducido, de sus ingresos. Se ha quebrado, efectivamente, el supuesto de que la protección económica no contributiva habría de destinarse a colectivos apartados del mercado de trabajo, lo que ha venido a introducir distorsiones importantes en estos
sistemas.
La emergencia —o reemergencia— de la figura del trabajador pobre
cuestiona el valor de la integración laboral como herramienta de inserción
social cuando ésta se produce en empleos precarios, inestables y mal pagados. La inserción por lo económico, como se decía antes, se convierte en
un espejismo cuando, al final o a lo largo de un proceso de inserción, el
único futuro laboral pasa por un puesto de trabajo que —además de alienante, carente de perspectivas de promoción o simplemente duro— resulta incapaz de garantizar unas condiciones de vida mínimas y, de hecho,
insuficiente para evitar la pobreza. Tal y como ha señalado Víctor Renes
(Hilero Eguneratuz, nº 71), resulta incoherente plantear el empleo como el
mecanismo fundamental de integración social, de distribución de renta y
de protección social y, al mismo tiempo, desatender sus condiciones y su
calidad.
Existe un amplio abanico de herramientas para hacer frente a estas situaciones, si bien sus resultados no dejan de ser controvertidos y su aplicación
requeriría, en nuestro país, un largo proceso de reflexión y análisis para establecer el diseño y los objetivos más adecuados, así como su viabilidad económica. Con todo, de este breve análisis de los mecanismos puestos en mar-
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cha en nuestro país y en otros de nuestro entorno para responder a estos fenómenos, pueden obtenerse las siguientes conclusiones:
• El desarrollo dentro de los sistemas de rentas mínimas de mecanismos
permanentes de estímulos al empleo parece condición necesaria para
poder elevar las cuantías de las prestaciones a niveles cercanos a los umbrales de pobreza y para permitir unas condiciones de vida dignas a las
personas beneficiarias de rentas mínimas de inserción que no están, y difícilmente estarán en disposición de acceder a un mercado de trabajo
cada vez más selectivo. Estos sistemas de estímulos al empleo deben incorporar además sistemas de apoyo que permitan garantizar la «sostenibilidad» en el tiempo de las inserciones laborales realizadas.
• Aunque necesarias, estos estímulos son sin embargo insuficientes para
dar respuesta a todos los problemas apuntados. Por una parte, no benefician a la mayor parte de los trabajadores de bajos salarios (e incluso de los
trabajadores pobres), en la medida en que no son perceptores de rentas
mínimas. Por otra parte, no contribuyen a la necesaria especialización de
las rentas mínimas de inserción en las personas expuestas a un mayor
riesgo de exclusión y deterioro, y mantienen, quizá innecesariamente, a
personas que no requieren intervención o acompañamiento social alguno
en una red, la de los Servicios Sociales, ya sujeta a gran presión.
• Desde ese punto de vista, parece conveniente —como se ha hecho en otros
países— complementar la medida anterior con el desarrollo de un sistema
alternativo de garantía de rentas, radicado en el ámbito de la administración tributaria, orientando tanto a complementar los ingresos laborales
que una parte creciente de los perceptores de rentas mínimas como a proteger al conjunto de trabajadores de bajos salarios. Aunque no exenta de
dificultades, el desarrollo de esta política de garantía de rentas a través de
mecanismos fiscales supone una fórmula de gestión más automatizada,
transparente y ágil, y tendría un doble impacto positivo:
a) por un lado, permitiría a las y los profesionales de los Servicios Sociales de Base concentrar su intervención en aquellas personas que
requieren un proceso de inserción;
b) por otro, evitaría a una parte de las personas beneficiarias la realización
ante los Servicios Sociales de Base de trámites innecesarios, reduciéndose al tiempo los problemas de no ejercicio del derecho (non take up) habitualmente asociados a las prestaciones de garantía de ingresos.
Ese tipo de mecanismos parece también estar en consonancia con la tendencia, o el objetivo, de construir un sistema de garantía de ingresos más
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orientado a complementar que a reemplazar los ingresos del trabajo. Desde
ese punto de vista, la vinculación entre el trabajo y las prestaciones económicas puede resultar más visible si éstas se integran en un sistema —como el fiscal— intrínsecamente relacionado con el mundo del empleo que si se mantienen en el ámbito de los Servicios Sociales. En ese sentido, este tipo de prestaciones tendría la capacidad de vincular estructuralmente la percepción de
unas prestaciones concebidas como complementos salariales al propio hecho
del trabajo, lo que se concibe como un elemento clave para pasar de una mentalidad basada en la asistencia a una vinculada a la ética del trabajo. Adecuadamente diseñadas —lo que, dadas las muy diferentes opciones disponibles y
sus implicaciones, no resulta sencillo—, este tipo de prestaciones puede por
último contribuir a la universalización de los sistemas de garantía de rentas,
en la medida en que también los trabajadores en activo, al margen de su salario real, tendrían garantizado un ingreso mínimo suficiente para subvenir a
sus necesidades.
El desarrollo de estos sistemas plantea sin embargo serios problemas e interrogantes que no pueden dejar de tenerse en cuenta. Efectivamente, su desarrollo sólo podría considerarse positivo si se cumplieran, al menos, las siguientes condiciones:
• Los sistemas de bonificación al empleo deben ser compatibles con el desarrollo y la potenciación de un verdadero sistema de rentas mínimas para
las personas inactivas en edad de trabajar que resulta sin duda, en la mayor parte de las comunidades autónomas del Estado español, la principal
carencia en materia de políticas contra la exclusión social.
• Además, los sistemas de bonificación del empleo —como ocurre en otros
países— deberían entroncarse en el marco de las políticas de apoyo a la
familia, tan desatendidas en el Estado español. De hecho, en la medida en
que la mayor parte de los trabajadores pobres lo son en España por la presencia de otros inactivos en el hogar (a menudo niños/as) y en la medida
en que las retribuciones salariales, y el propio SMI, no tienen en cuentas
las diferencias en las composiciones familiares, el principal colectivo destinatario de estas prestaciones debería ser el de los trabajadores de bajos
salarios con responsabilidades familiares.
• Se ha puesto de manifiesto la dificultad de este tipo de sistemas a la
hora de conciliar sus dos objetivos: incitación del empleo y redistribución de la renta hacia los trabajadores de bajos salarios a fin de prevenir
el riesgo de pobreza en la población ocupada. Dadas las características
del mercado de trabajo español —en el que difícilmente se dan las condiciones para una eventual trampa de la pobreza—, y el diferencial con
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el resto de la UE en lo que se refiere a las tasas de pobreza, parece obvio que en España los sistemas de bonificación del empleo deberían
orientarse con claridad hacia los objetivos redistributivos. La incitación
al empleo, de contemplarse, debería centrarse no en la dependencia
asistencial, sino en la reducción de las elevadas tasas de inactividad femenina y del porcentaje de hogares monoactivos, que constituye una de
las principales causas de la pobreza en España.
• El desarrollo de este tipo de prestaciones no es óbice para seguir incrementando la cuantía del Salario Mínimo Interprofesional. Al contrario,
en la medida en que existe el riesgo de que este tipo de prestaciones presionen los salarios a la baja, su desarrollo sólo tiene sentido si se eleva la
remuneración mínima obligatoria y se renuncia a plantear este tipo de
bonificaciones como un medio para aligerar las cargas salariales que soportan las empresas. Desde ese punto de vista, puede resultar incluso
conveniente, como se hace en algunos países, vincular la prestación a
unas retribuciones horarias mínimas, obviamente superiores al SMI, aún
a costa de que los trabajadores muy mal pagados no se beneficiaran de
ellas.
• El desarrollo de este tipo de prestaciones debe ir también acompañado
de una mayor inversión en políticas activas de empleo y formación que
permitan a sus beneficiarios acceder a puestos de trabajo mejor pagados
en los que el acceso a los complementos salariales no sea necesario. En el
mismo sentido, debe ir acompañado de políticas de creación de empleo,
público y privado, y de mejora de las condiciones generales de trabajo,
que reduzcan las todavía elevadas tasas de desempleo, siniestralidad y
eventualidad.
En definitiva, la creación de este tipo de bonificaciones al empleo debería
contemplarse en el marco de un proceso más amplio de «regeneración» de las
políticas de empleo que incluya, además, el incremento del salario mínimo interprofesional, la creación de empleo y la reducción de la temporalidad. De lo
contrario, si tal regeneración no se llevara a cabo, resultaría extremadamente
difícil seguir apostando por el empleo como la principal herramienta para la
inserción social.
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