http://www.foreignaffairs-esp.org/20070401faenespessay070209/peter-andreas/mitologia-del-controlfronterizo.html NOSTALGIA POR UN PASADO IRREAL Las ansiedades del control fronterizo atraen cada vez mayor atención política y cobertura mediática en todo el continente americano y en el mundo. Intelectuales y políticos hacen llamados urgentes a endurecer las medidas de seguridad fronteriza, y el Congreso de Estados Unidos ha autorizado, con respaldo del presidente Bush, la construcción de una valla de poco más de 1000 kilómetros en el límite con México. Por desgracia, los debates sobre la política de control fronterizo producen muy a menudo más calor que luz, pues inflaman las pasiones más de lo que iluminan las mentes. Una mirada más amplia y con mayor información histórica a la aplicación y la evasión de la ley en la frontera desafía muchos mitos y errores de concepto comunes. Parecería que el reto más obvio es el enorme abismo entre los objetivos del control fronterizo y los resultados reales en el terreno. Sin embargo, según normas históricas, las fronteras no están "fuera de control". Los frecuentes llamados a "recuperar el control" padecen de amnesia histórica, al sugerir con falsedad y nostalgia que hubo un tiempo en que las fronteras estuvieron realmente "bajo control". Durante siglos, evasores de las normas fronterizas, como los bandidos y contrabandistas, han hostigado a los guardianes de la ley. Desde una perspectiva histórica más amplia, el surgimiento de controles fronterizos integrales, incluida la adopción universal del pasaporte a principios del siglo XX, es un suceso relativamente reciente. Después de todo, la existencia y aplicación de tales controles es lo que ha hecho necesario que muchos de quienes cruzan sin autorización traten de burlarlos. Las actividades de cruce fronterizo ilícito, como el tráfico de drogas y migrantes, son redituables precisamente porque los gobiernos las prohíben y tratan de impedirlas. Debe recordarse que hace un siglo ninguna de esas actividades se consideraba siquiera delito, y por consiguiente no constituía un problema fronterizo. De hecho, en este sentido el mundo de principios del siglo XX era mucho más un "mundo sin fronteras" que el de principios del siglo XXI. La mayor parte de lo que ha ocupado a los agentes fronterizos en décadas recientes era inconcebible o legal en siglos anteriores. Los encargados de aplicar las normas aduaneras en los siglos XVIII y XIX habrían reconocido los esfuerzos de los agentes aduanales de hoy por recabar los ingresos, y los de los agentes especiales por investigar fraudes transnacionales y recuperar fugitivos, pero habrían considerado muy novedosos los esfuerzos contemporáneos por restringir el movimiento de personas, dinero, cannabis, derivados de las plantas de coca y opio a través de las fronteras, así como el tráfico de artefactos culturales, especies en peligro de extinción y robo de propiedad intelectual. Las nuevas leyes han convertido actividades de cruce fronterizo otrora legales en actos delictivos, lo cual ha ocasionado un repentino y a menudo drástico incremento en el crimen transnacional. Las nuevas tipificaciones delictivas han inspirado y justificado a menudo la creación de nuevas atribuciones legales que, a su vez, han propiciado leyes adicionales y otras iniciativas. Al contemplar el futuro de la aplicación y la evasión de las leyes fronterizas y hacer un recuento de su evolución histórica, hacemos bien en tener presente la posibilidad de que las normas actuales se deroguen, surjan otras y cambien las prioridades de vigilancia fronteriza. Aunque acaso a algunos les sea fácil percibir el derecho penal como inmutable en esencia, y creer que lo que se juzga criminal en la sociedad en que viven siempre se ha tenido como tal dentro y fuera de ella, tal percepción es debilitada rápidamente por cualquier examen histórico o comparativo. Sólo hay que comparar las "guerras del opio" de mediados del siglo XIX, en las cuales los británicos desplegaron fuerza militar para mantener el comercio legal de opio y terminar con el efímero esfuerzo de China por penalizarlo, con las "guerras a las drogas" de las décadas recientes, en las cuales Estados Unidos ha empleado la fuerza militar en nombre de la penalización de las drogas e incluso invadió Panamá y arrestó a su gobernante, el general Manuel Noriega, bajo cargos de tráfico de drogas (sin duda la operación antinarcóticos más costosa de la historia). EL OTRO LADO OSCURO DE LA GLOBALIZACIÓN A menudo se considera, con razón, que la globalización facilita el crimen transfronterizo. Es común la afirmación de que las fuerzas globalizadoras confieren poder a actores transnacionales no estatales (lícitos e ilícitos por igual) y vuelven cada vez más anticuados los controles estatales con la rápida propagación de organizaciones criminales transnacionales, a las que se mira como un desafío extremo al Estado. Por ejemplo, en la década de 1990, Susan Strange proclamó con audacia que el crimen organizado era "tal vez la mayor amenaza al sistema mundial" y, en fecha más reciente, Moises Naim ha caracterizado en forma provocativa el conflicto entre estados y crimen transnacional como "las nuevas guerras de la globalización", en las cuales con frecuencia los estados llevan la peor parte. Hay elementos de verdad en estas afirmaciones a menudo generalizadas. Después de todo, los flujos transfronterizos ilícitos aprovechan las mismas transformaciones en las comunicaciones y transportes globales que facilitan los flujos lícitos. Por lo tanto, algunas políticas orientadas a alentar y propiciar la globalización de flujos lícitos pueden, sin proponérselo, ayudar a los ilícitos. En la actualidad es más lo que está en juego, dado el riesgo potencial de que violentos actores no estatales ganen acceso a material nuclear y otras armas de destrucción masiva mediante canales de contrabando transnacional. Sin duda existen límites implícitos a los controles fronterizos si los gobiernos quieren mantener sus fronteras abiertas al volumen cada vez mayor de intercambio legítimo. Sin embargo, con frecuencia se pasa por alto que la globalización puede ayudar tanto a aplicar la ley como a evadirla. Por ejemplo, la avasalladora liberalización del comercio en décadas recientes ha reducido en forma drástica los incentivos para inmiscuirse en el contrabando con el fin de evadir aranceles y derechos de exportación/importación, que históricamente ha sido el motivo para gran parte de esa actividad. Además, muchas de las mismas transformaciones que facilitan el crimen transfronterizo, como la revolución en el transporte y las comunicaciones, también facilitan el alcance transfronterizo de la vigilancia policial. Por ejemplo, mientras las nuevas tecnologías de la información propician las actividades delictivas a través de las fronteras (y de hecho crean nuevas categorías de delitos, como el cibercontrabando y la ciberpiratería), esos avances tecnológicos también elevan las capacidades de rastreo y vigilancia transfronteriza. La tecnología ha reducido en forma notable los costos y mejorado la intensidad y frecuencia de la cooperación policial en la frontera, al permitir que las dependencias encargadas de aplicar la ley interactúen con mayor frecuencia e intensidad con sus contrapartes extranjeras. Las nuevas tecnologías no sólo elevan la delincuencia transfronteriza, como se afirma con frecuencia, sino también mejoran la capacidad de los gobiernos de rastrear conjuntamente el movimiento de carga, personas, dinero e información a través de las fronteras. En este aspecto, las "fronteras virtuales" que hoy pregonan los estrategas de la aplicación de la ley en Estados Unidos son electrónicas. La digitalización de los controles fronterizos ha ido del uso de bases de datos más amplias y avanzadas para "extracción de datos" y sistemas rastreadores por computadora hasta el desarrollo de documentos de viaje más resistentes a la falsificación y tarjetas de identificación "inteligentes" con identificadores biométricos (como huellas dactilares impresas con tecnología digital y escrutinios faciales y de retina). Pero esto es histórico, pues las innovaciones tecnológicas han tenido durante mucho tiempo un papel clave en el desarrollo de documentos de viaje y en permitir investigaciones policiales más allá de la frontera (como la invención de la fotografía y los sistemas de huellas dactilares). Al mismo tiempo, las dependencias policiacas han aducido durante mucho tiempo la función facilitadora del crimen de los nuevos desarrollos tecnológicos como justificación para expandir sus esfuerzos, y cabe esperar que esto no sólo continúe, sino que se intensificará en lo futuro. Las tecnologías avanzadas que permitan delitos futuros como el robo de ADN y la clonación ilícita podrían tener aplicaciones policiales igualmente significativas, como nuevos tipos de mapas y pruebas de ADN y otras formas de identificación (con profundas implicaciones para la protección de la intimidad). Además, los principales agentes del sector privado de la globalización, como las instituciones financieras más importantes y las corporaciones internacionales, han sido alistados y facultados por los gobiernos para colaborar con la policía en el crimen transfronterizo. Cada vez se exige más a las empresas de embarques y las aerolíneas que rastreen y revisen carga y pasajeros con mayor cuidado. Lo mismo ocurre con bancos y otras instituciones financieras en cuanto a vigilar y dar parte a las autoridades de transacciones monetarias sospechosas. Si bien aún está en pañales, se puede ver la construcción de un sistema global de vigilancia y seguimiento que se apoya cada vez más en el sector privado para rastrear, documentar, notificar y analizar los flujos a través de las fronteras. Al decir esto no se trata de negar los límites y desventajas sustanciales de tal subcontratación. Tal tendencia también despierta serias preocupaciones en cuanto a transparencia, rendición de cuentas y protección de la intimidad. Resulta irónico que en cierta forma los controles limítrofes más rígidos creen en realidad un desafío más formidable al control fronterizo. Por ejemplo, la aplicación más rigurosa de la ley en las fronteras en la década pasada ha propiciado técnicas de evasión más refinadas y dispersas geográficamente, y ello a su vez ha creado más trabajo (y más arduo) para quienes aplican la ley, a la vez que da una justificación para financiar más y expandir los controles fronterizos. La presión por aplicar la ley en las fronteras a veces ha convertido el crimen desorganizado en crimen más organizado, como es evidente en la transformación y el enriquecimiento del tráfico de migrantes en años recientes. Por ejemplo, a los migrantes que antes cruzaban solos la frontera entre México y Estados Unidos ahora no les queda más remedio que contratar a un traficante profesional. Los controles más estrictos también alientan problemas de corrupción al crear incentivos para que los traficantes gasten más en sobornos y gratificaciones. Los traficantes intentan acobardar y comprar a oficiales de la frontera, pero en la mayoría de los casos esto ocurre sobre todo porque carecen de capacidad de burlarlos por completo. Por tanto, la corrupción refleja la debilidad del Estado, pero también su poder: la mayoría de los traficantes, después de todo, preferiría evadir los controles fronterizos que tener que pagar por la protección estatal y la no aplicación de la ley. Pese a estas consecuencias imprevistas y contraproducentes, el enfoque policial en una aplicación más estricta de la ley en las fronteras es popular entre los políticos a causa de su alto valor simbólico y su poderosa atracción perceptiva. Por consiguiente, los controles fronterizos no sólo se refieren a la aprehensión y la contención, sino también a expresar determinación moral. Esto puede rendir dividendos sustanciales para líderes políticos y oficiales de la ley al impresionar y atraer a diversos auditorios nacionales e internacionales. Al mismo tiempo, aparta la atención del lado de la demanda. Las iniciativas de aplicación de la ley en el lado de la oferta a menudo persiguen sin fin los síntomas internacionales, más que las raíces del problema en el interior. Culpar simplemente a los narcotraficantes y a los tratantes de personas y concentrarse en ellos es más fácil en términos políticos que confrontar la enorme demanda de los consumidores por sustancias psicoactivas y mano de obra barata de inmigrantes. Criminalizar el lado de la oferta de estos problemas y enfocarse en él disfraza el hecho de que son en primer lugar, y sobre todo, asuntos de salud pública y regulación del mercado laboral. Más generalmente, los controles fronterizos más estrictos y otras iniciativas de aplicación de la ley a menudo han remplazado reformas políticas, sociales y económicas más fundamentales, y han apartado la atención de ellas. En buena parte del mundo, un Estado policía punitivo ensombrece y sustituye cada vez más a un Estado benefactor que retrocede, y las dislocaciones sociales de tal marcha atrás pueden dar sustento a los llamados a tener más acción policial. Tal vez no sea coincidencia que Estados Unidos, el promotor más entusiasta de la criminalización a escala global, sea también el país que tiene más personas en prisión. Con apenas 5% de la población mundial, alberga a alrededor de 25% de ésta en presidio. Si bien es posible y necesario manejar con mayor eficacia las fronteras, existe un riesgo cada vez mayor de que la presión por fronteras seguras haga más por impedir el comercio y el viaje legítimos que los terroristas, los narcotraficantes y los traficantes de personas. Sin duda, la medida en que los gobiernos sean capaces de reconciliar los imperativos de la seguridad fronteriza con los imperativos económicos de la globalización y la integración regional impulsará cada vez más las políticas fronterizas y las relaciones a través de las fronteras en el siglo veintiuno.