2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 TEXTO DEL DICTAMEN La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de febrero de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 29 de enero de 2016, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Acuerdo por el que se plantea conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a asuntos exteriores) en el Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­; y los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. De antecedentes resulta: PRIMERO.­ El Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, fue publicado el 14 de enero de 2016 en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña. Consta de tres artículos, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final. El artículo 1, relativo a la creación y cambio de denominación de departamentos, dispone en su apartado 1 la creación del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. El artículo 2 versa sobre la organización de la Administración de la Generalidad y contempla, en su apartado 1, el Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia en la enumeración de departamentos que contiene. El artículo 3 determina el ámbito de competencia de los departamentos en que se estructura la Administración de la Generalidad, señalando que "a los departamentos de la Generalidad les corresponde el ejercicio de las atribuciones propias de la Administración de la Generalidad en los siguientes ámbitos: 3.3 Al Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia: o 3.3.1 La coordinación de la acción exterior. o 3.3.2 Las relaciones exteriores y actuación de la Generalidad ante las instituciones de la Unión Europea. o 3.3.3 La cooperación al desarrollo. o 3.3.4 Las relaciones institucionales y con el Parlamento. o 3.3.5 Las políticas de transparencia y gobierno abierto. o 3.3.6 El establecimiento de criterios, dirección y control de la contratación pública. o 3.3.7 La memoria democrática. o 3.3.8 Cualquier otra que le atribuyan las leyes y otras disposiciones". El Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, fue publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el 20 de enero de 2016. Consta de un preámbulo, veintiséis artículos, ocho disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y dos finales. El preámbulo invoca el Decreto 2/2016, de 13 de enero, antes referido, el artículo 23 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalidad y del Gobierno; la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. El artículo 1 define la estructura del Departamento enunciando una serie de órganos entre los que se encuentra la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea. El artículo 20 se refiere a la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, a la que atribuye las funciones y la estructura previstas en el Decreto 170/2014, de 23 de diciembre, de http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 1/8 2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 estructura de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, y del resto de la normativa aplicable. El mismo precepto crea el Servicio de Gestión y Seguimiento de las Relaciones Exteriores, adscrito a la Dirección General de Relaciones Exteriores, al que se atribuyen funciones de gestión de la interlocución ordinaria con la Administración General del Estado de los asuntos relacionados con los asuntos exteriores; efectuar el seguimiento de la acción exterior de los departamentos de la Generalidad; elaborar propuestas de participación en las asociaciones y redes de cooperación territorial transfronterizas e interregionales; dar apoyo a los eventos, reuniones y encuentros de asociaciones y redes de cooperación; mantener la interlocución con las delegaciones de naturaleza bilateral del Gobierno en el exterior; y cualquier otra función de naturaleza análoga que le sea encomendada. SEGUNDO.­ La propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros para plantear a la Generalidad de Cataluña conflicto positivo de competencias, que figura anexa al Acuerdo a que se hace referencia en el siguiente apartado de estos antecedentes, concreta el objeto del referido conflicto en los siguientes aspectos: ­ La creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores) según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­ del Decreto de la Generalidad de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los Departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña; y ­ Los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. La propuesta parte del recurso de inconstitucionalidad que se interpuso contra determinados preceptos de la Ley de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, y expone las consideraciones planteadas en el escrito de demanda relativo a dicho recurso. Refiere así los motivos que fundamentaron la impugnación, que concreta en la vulneración directa del artículo 149.1.3ª de la Constitución en relación con los artículos 63, 93 a 96, y 97, relativo este último a la competencia del Gobierno para dirigir la política exterior, en la vulneración de las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, dictada en el ejercicio de la mencionada competencia exclusiva estatal; y en la vulneración, "por clara extralimitación", de la propia competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de acción exterior. Cita a continuación la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de marzo de 2015, dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 2502/2010, interpuesto por el Defensor del Pueblo contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2009, de 23 diciembre, del Síndic de Greuges, y afirma que de su contenido se deduce que corresponde al Estado "la facultad de ordenación de la actuación de los distintos órganos y administraciones para la ejecución de la política exterior entendida como un conjunto de decisiones y acciones del Gobierno y para instrumentar y preservar las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales", lo que ha llevado a término mediante la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, a la que habrá de sujetarse la actuación exterior de las Comunidades Autónomas y, en especial, a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno de acuerdo con el artículo 97 de la Constitución. Trae a colación el contenido de los artículos 1.2.b), 3, 5, 11 y 35 de la Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, en los que se fundamentó en gran medida la impugnación de la Ley de Cataluña 16/2014 ante el Tribunal Constitucional. De su contenido destaca y reitera la relevancia de la acción exterior del Estado tal y como fue definida en la Ley 2/2014, la necesaria observancia de los fines y principios rectores de aquélla y en especial los de unidad de acción exterior, lealtad institucional, coordinación y cooperación; y recuerda la obligación de las Comunidades Autónomas de informar al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación sobre las propuestas de viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior. La tercera de las consideraciones planteadas en el escrito de demanda, relativo al recurso de inconstitucionalidad antes referido y que la propuesta expone, es el concerniente a la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que califica de http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 2/8 2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 "complementaria de la Ley de acción exterior" y cuyo preámbulo transcribe en parte en aras de acreditar el necesario cumplimiento por las Comunidades Autónomas de los requisitos de coordinación necesarios con el Estado. Analiza la propuesta, por fin, las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, en relación con las que cita el dictamen del Consejo de Estado número 173/2015, de 4 de marzo, relativo a la impugnación de la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea de Cataluña, gran parte de cuyos contenidos reproduce, destacando al respecto dos cuestiones: ­ Un empleo constante de expresiones y vocablos muy amplios con el eventual efecto de eludir la aplicación de los límites impuestos a la competencia autonómica. ­ La ausencia de cualquier mención a las competencias de coordinación y a los principios rectores de la Acción Exterior del Estado, recogidos en el artículo 3 de la Ley 2/2014. Afirma que estas contravenciones se reiteran en los dos decretos cuestionados y ello por las siguientes razones: En primer lugar, porque la propia denominación del Departamento como de Asuntos Exteriores y no de la acción exterior de la Generalidad de Cataluña, así como las referencias a las "relaciones exteriores", comportan una ampliación deliberada de las funciones de la Generalidad. En segundo lugar, porque la remisión que se hace por el artículo 20.1 del Decreto 45/2016 ­ que regula las funciones encomendadas a la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea­ al Decreto 170/2014, de 23 de diciembre, de estructura de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, comporta un desplazamiento de la competencia estatal. Señala la propuesta que a tal conclusión se llega a consecuencia de que el Decreto 2/2016 "configura como ámbito de competencias de la Generalidad en esta materia el de las relaciones exteriores (los asuntos exteriores)", previsión que se recoge en el Estatuto de Cataluña como relativa al ius legationis reservado al Estado. Entiende que lo anterior da lugar a una reinterpretación del marco competencial en el que ha de aplicarse el Decreto 170/2014 vigente y que en su momento no fue impugnado por enmarcar la delimitación de sus competencias en la acción exterior del Gobierno de Cataluña y su representación en el exterior. En definitiva, entiende la propuesta que la redacción del Decreto 2/2016 reinterpreta el marco en que debe aplicarse, arco que resulta modificado por la referencia a las "relaciones exteriores" y que por ello resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias. Añade que los decretos no contienen ninguna previsión relativa a la necesaria coordinación de la acción exterior por el Gobierno de la Nación, lo que considera relevante a efectos constitucionales. Señala, por último, que no puede perderse de vista la relación existente entre la creación, denominación y ámbito de competencias del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia y las prioridades del nuevo gobierno de Cataluña que puso de relieve el Presidente de la Generalidad en el debate de investidura, entre las que cita de manera expresa la internacionalización del proceso de construcción y constitución del Estado catalán independiente. TERCERO.­ Además de la propuesta constan en el expediente el Acuerdo del Consejo de Ministros al que aquélla se anexa y una "Nota de presentación". El Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de dictamen con carácter urgente, antes del día 5 de febrero de 2016, para plantear un conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación a la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores) en los Decretos 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, y 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, justifica la urgencia con que se ha solicitado el dictamen en "el carácter perentorio de los plazos disponibles antes de que se aplique la decisión que se plantea impugnar" y "las especiales características del conflicto planteado", lo que "aconseja agilizar al máximo los trámites propios del procedimiento haciendo uso, a tal efecto, de la posibilidad prevista en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado". http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 3/8 2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 En tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen, por el procedimiento de urgencia, antes del día 5 de febrero de 2016. I.­ La consulta se efectúa con invocación y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, que establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso". No consta que el Gobierno haya hecho uso de la posibilidad de requerimiento previo de incompetencia a la Comunidad Autónoma que ha dictado el acto (artículos 62 y 63 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional); al contrario, de la formulación de la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros se desprende la opción por la interposición directa del conflicto. En tal caso, según dispone el artículo 62 de la LOTC, el Gobierno dispone de un plazo de dos meses para su formalización, plazo que expira el 14 de marzo de 2016. II. La cuestión que se suscita en el presente expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear por parte del Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional un conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en relación con la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores), según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­ del Decreto de la Generalidad de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña; y los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. Ambos Decretos son normas jurídicas emanadas del Presidente (el Decreto 2/2016) y del Gobierno (el Decreto 45/2016) de la Generalidad que reúnen todos los requisitos legales para ser objeto de tal planteamiento. III.­ En primer lugar y en relación con la idoneidad de la vía procesal del conflicto, el artículo 61 de la LOTC establece que "pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia las resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos". En relación con el alcance de este precepto, el Tribunal Constitucional ha señalado que, mientras que en el proceso regulado en el título V de la LOTC solo tienen cabida vulneraciones constitucionales de carácter no competencial, en el procedimiento previsto en el título IV (conflictos constitucionales) tienen cabida tanto las vulneraciones de carácter competencial como el planteamiento de vulneraciones de carácter no competencial cuando la resolución impugnada incurra en los dos tipos de infracción (Auto del TC 135/2004, de 20 de abril). Por otro lado y en cuanto a esta vía procedimental, el artículo 62 de la LOTC prevé que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 de la Constitución, que permite al Gobierno, al impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas, solicitar la suspensión de la disposición o resolución recurrida, debiendo el Tribunal ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. La propuesta de Acuerdo no contiene, sin embargo, invocación expresa del artículo 161.2 de la Constitución a fin de que se suspendan los preceptos objeto de impugnación. IV.­ Son dos, por tanto, las normas respecto de las cuales se contempla el conflicto de competencias, el Decreto del Presidente de la Generalidad de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña (en lo concerniente a la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores, según disponen los artículos 1.1 y 3.3), y el Decreto de la Generalidad de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (artículos 1.1.b) y 20). Un adecuado análisis de su contenido a los efectos de determinar la existencia o no de http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 4/8 2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 fundamentos jurídicos suficientes para plantear el conflicto positivo de competencias precisa exponer, siquiera de manera somera, los antecedentes y el contexto normativo y procesal en el que se incardina el enjuiciamiento de los Decretos referidos a los fines señalados. Como señala la propuesta, la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Presidente del Gobierno, contra los artículos 1 a 9, 26 y 29 a 38 y admitido a trámite por el Pleno del Tribunal Constitucional por Providencia el 14 de abril de 2015. Habiéndose invocado el artículo 161.2 de la Constitución por el Presidente del Gobierno, se produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso (11 de marzo de 2015) para las partes en el proceso y desde la publicación del correspondiente edicto en el "Boletín Oficial del Estado" para los terceros (17 de abril de 2015) hasta el 7 de julio de 2015, fecha en la que se dictó Auto por el Tribunal Constitucional por el que se acuerda mantener la suspensión del apartado 1.b) del artículo 1, de las letras i), j), k) y l) del artículo 2, de la letra a) del artículo 4 y de los artículos 34 a 38, de la Ley 16/2014 referida. Por otro lado y como ya ha señalado este Consejo de Estado en los dictámenes números 394/2013, de 30 de mayo, y 173/2015, de 4 de marzo, la acción exterior de las Comunidades Autónomas se encuentra analizada y delimitada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en los términos descritos en los dictámenes referidos. Baste aquí recordar que, aun cuando la acción exterior de las Comunidades Autónomas es más amplia en el marco específico de la Unión Europea que en el general de las relaciones internacionales, en todos ellos la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.3ª constituye un límite infranqueable correspondiendo a éste en todo caso las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos, la celebración de tratados (ius contrahendi), la representación exterior del Estado (ius legationis), la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional del Estado, de tal manera que las Comunidades Autónomas no pueden ni ejercer estas competencias, ni actuar de manera que las menoscaben. V.­ Dicho lo anterior, es preciso, en aras de sostener el eventual concurso de fundamentos jurídicos suficientes para el planteamiento de un conflicto de competencias en los términos referidos, identificar a tal fin una invasión de competencias del Estado, en conexión causal, al menos, con la Ley 16/2014, en la medida en que comporte una aplicación de los preceptos de ésta cuya impugnación ha tenido lugar. En última instancia, corresponde analizar los decretos a la luz de las actuaciones desarrolladas en relación con el denominado proceso soberanista. En primer lugar y respecto de la eventual vinculación que pudiera existir entre los Decretos 2 y 45/2016 y la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, que la propuesta de acuerdo sugiere, debe ponerse de relieve que aquéllos se configuran como disposiciones de carácter autoorganizativo y que en principio no comportan la adopción de medidas de cumplimiento, ejecución o desarrollo de dicha ley. Este criterio se infiere del contenido de los Decretos referidos y en especial del hecho de que ninguno de ellos cite la Ley 16/2014 como fundamento legal en el que amparar la regulación que contienen. Antes al contrario, refieren como fundamento de la habilitación normativa que a tal fin corresponde a la Generalidad la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalidad y del Gobierno; la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. Ahora bien, el artículo 8.1.a) de la Ley 16/2014, objeto de impugnación mediante el recurso de inconstitucionalidad antes citado, se encuentra vigente y despliega toda su eficacia desde el momento en el que el Auto del Tribunal Constitucional de 7 de julio de 2015 acordó levantar la suspensión que sobre el mismo pesaba como efecto anudado a la interposición del recurso. El levantamiento de la suspensión no supone la constitucionalidad del referido precepto ni da por terminada la situación de litispendencia que sobre dicha ley pesa. Este artículo 8.1.a) de la Ley 16/2014 establece que corresponden al departamento o departamentos con competencias en materia de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea las siguientes funciones: a) dirigir e impulsar las políticas y actuaciones del Gobierno en relación con la Unión Europea y en el ámbito de las relaciones exteriores. http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 5/8 2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 La vigencia de este precepto y la referencia expresa a la dirección e impulso de las políticas en materia de relaciones exteriores por parte del departamento competente evidencia la conexión existente, en términos normativos, entre los Decretos 2 y 45/2016 y la Ley 16/2014. VI.­ Por otro lado, procede abordar el análisis de la eventual extralimitación competencial en que puedan incurrir los Decretos 2 y 45/2016, según sugiere la propuesta. Debe señalarse al respecto que la Generalidad tiene competencia para el dictado de ambos tanto desde el punto de vista material (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, artículos 184 a 192, sobre las relaciones de la Generalidad con la Unión Europea, y artículos 193 y siguientes, sobre la acción exterior de la Generalidad) como formal (artículo 23.2 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalidad y del Gobierno, que establece que el presidente o presidenta de la Generalidad determina por decreto el número, la denominación y el ámbito de competencias de los departamentos en que se organiza el Gobierno). Ahora bien, el alcance de la competencia material de la Generalidad queda, sin embargo, delimitado de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes referida y por tanto circunscrito, fuera de la actuación en el marco de la Unión Europea, al desarrollo de actividades necesarias para el cumplimiento de las competencias que le hayan sido atribuidas estatutariamente y con respeto a las competencias del Estado, en especial en materia de relaciones internacionales y al ejercicio por el Estado de su competencia en materia de Política Exterior, sin que la actuación autonómica pueda incidir, perjudicar o condicionar aquélla (SSTC 165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4). La propuesta considera que el uso de los términos "asuntos exteriores" en la denominación del nuevo Departamento y "relaciones exteriores" en la enumeración de las funciones encomendadas al mismo, por la amplitud del significado que conllevan y por el efecto expansivo que conjuntamente tienen, sin quedar vinculadas al ámbito de la acción exterior que es propio de la Generalidad, suponen un menoscabo de las competencias exclusivas del Estado incluidas en el artículo 149.1.3ª CE. Es cierto que la denominación "asuntos exteriores" (artículos 1.1 y 3.3 del Decreto 2/2016 y artículos 1.1.b) y 20.1 del Decreto 45/2016), se corresponde en la práctica, con frecuencia, con la referencia al ámbito competencial de departamentos ministeriales de Estados dotados de la condición de sujetos de derecho internacional. Sin embargo, su significado apela a la llevanza de asuntos con repercusión en ámbitos exteriores al Estado y nace históricamente como dicotomía respecto de los asuntos relativos al interior. Esta nomenclatura, en un nivel administrativo inferior en rango al Departamento, existe y está vigente en Cataluña desde el Decreto 118/2013, de 26 de febrero, modificado después por el Decreto 80/2014, de 3 de junio, como denominación de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, Secretaría que ahora queda integrada en el nuevo Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. Por otro lado y con respecto a la función relativa a "las relaciones exteriores" (apartado 3.3.2 del Decreto 2/2016), debe constatarse que venía atribuida al Departamento de Presidencia en el apartado 3.1.8 del artículo 3 del Decreto 200/2010, de 27 de diciembre, con la sola diferencia de que en el texto castellano de este Decreto se emplea la voz externas en vez de exteriores, seguida igualmente de la indicación "y actuación de la Generalitat ante las instituciones de la Unión Europea". Al mismo tiempo, esta mención resulta profusamente utilizada en el citado Decreto 80/2014 hasta el punto de emplearse en el nombre mismo de una Dirección General dentro del Departamento de Presidencia. En definitiva, que la principal novedad que puede apreciarse al respecto en los Decretos cuestionados consiste básicamente en emplear la denominación Asuntos Exteriores, junto con otras, en la identificación de un departamento integrante del Gobierno de la Generalidad al tiempo que se le asigna la función de relaciones exteriores. Entiende la propuesta que la acción combinada de estas dos novedades en los Decretos organizativos tiene una vis expansiva del concepto de asuntos exteriores que conlleva el efecto de invadir las competencias exclusivas del Estado en materia de relaciones internacionales. Aunque tal afirmación no puede derivarse solo de la redacción de los preceptos referidos, no http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 6/8 2/3/2016 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 es menos cierto que no puede descartarse la apreciación de una conexión entre la atribución del ámbito funcional de las relaciones exteriores a un departamento específico (en lugar de a una Secretaría de un departamento diverso, como ocurría hasta ahora, ubicado en el de Presidencia) y el propósito de crear una estructura institucional propia de un sujeto de derecho internacional. En este sentido, puede traerse a colación el apartado 2.2.2 del Libro Blanco para la transición Nacional de Cataluña en el que se pone de relieve la necesidad de contar con las estructuras administrativas necesarias para implementar las políticas de la Unión Europea y en concreto hace referencia, en el apartado f), relativo a las Relaciones Exteriores, a la necesidad de reforzar las estructuras administrativas del departamento de asuntos exteriores. Por otro lado, en el "informe sobre la internacionalización de la consulta y del proceso de autodeterminación de Cataluña" (elaborado por el Consejo Asesor para la Transición Nacional) se dice que "el Gobierno de la Generalidad tendría que desplegar un plan ejecutivo para explicar el proceso de Cataluña, para rebatir posiciones negativas y, si es factible, para crear amigos o aliados" así como que dicha estrategia posee, entre otras dimensiones, la de "reforzar institucionalmente la estrategia de internacionalización, dado que la acción exterior se convertirá en esta fase del proceso en un ámbito prioritario de la acción de gobierno", la "creación de un grupo de expertos que podrían contribuir a la creación de un futuro servicio de asuntos exteriores" y "desarrollar la diplomacia estándar entre el Gobierno de Catalunya y los representantes de otros Estados y organizaciones internacionales". También resulta de interés citar el punto Noveno de la Resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, anulada por el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre, que declaraba la "voluntad de iniciar las negociaciones para hacer efectivo el mandato democrático de creación de un estado catalán independiente en forma de república y, así mismo, lo pone en conocimiento del Estado español, de la Unión Europea y del conjunto de la Comunidad Internacional". La configuración de un departamento de asuntos exteriores puede ser interpretada como un recurso para la ejecución del referido punto noveno. En definitiva, no puede negarse que la expresión "relaciones internacionales" sugiere una bilateralidad que dota a los intervinientes en las mismas de una apariencia de subjetividad internacional que no concurre en ningún caso en Cataluña y que colisiona con las competencias del Estado en materia de relaciones exteriores. Por último, el hecho de haberse procedido a impugnar la Ley 16/2014 y en concreto su artículo 8, en el que se prefiguran las competencias del departamento competente en la materia, requiere mientras esta situación esté pendiente, preservar la coherencia en el plano procesal mediante la impugnación de las normas organizativas que guardan concordancia con aquel precepto. En definitiva, las circunstancias expuestas hacen conveniente el planteamiento de conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional en relación con los Decretos 2 y 45/2016 de la Generalidad de Cataluña y permiten concluir la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para sostener su impugnación en los términos señalados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a asuntos exteriores) en el Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­; y los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 4 de febrero de 2016 LA SECRETARIA GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 7/8 2/3/2016 http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE­D­2016­65 BOE.es ­ Documento CE­D­2016­65 8/8