IIº Congreso sobre Inmigraciones Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones Universidad Pontificia de Comillas Política común de inmigración y acuerdos de readmisión Joan David Janer Torrens Profesor Ayudante de Universidad de Derecho Internacional Público Universitat de les Illes Balears LLM, College of Europe SUMARIO: 1 - Introducción; 2 – Los primeros acuerdos celebrados en materia de readmisión: modelos propuestos, medidas de aplicación y su concreta materialización; 2.1 – El modelo de acuerdo de readmisión propuesto por el Consejo; 2.2 – La propuesta de protocolos de aplicación presentada por el Consejo; 2.3 – Las cláusulas de readmisión previstas en los acuerdos celebrados con las ex-repúblicas soviéticas; 2.4 – Las cláusulas de readmisión contenidas en los Acuerdos Europeos de Asociación; 3 – El papel de los acuerdos de readmisión en el diseño de una política común de inmigración; 3.1 – El modelo de cláusula de readmisión previsto para los acuerdos comunitarios de readmisión; 3.2 – La propuesta finlandesa relativa a las obligaciones entre los Estados miembros en materia de readmisión de nacionales de terceros países; 4 - Conclusiones 1 - Introducción Uno de los principales problemas a los que se enfrenta la Unión Europea en la actualidad es el relativo al desafío económico, político, social y cultural que implica la llegada masiva de inmigrantes procedentes de países extracomunitarios. El hecho de que la Unión Europea se configure como un polo de desarrollo y de bonanza económica ha supuesto que muchas personas de terceros países se planteen llegar a territorio comunitario, pues ello significa la posibilidad de disfrutar de un bienestar económico y personal que el desigual e injusto desequilibrio existente a nivel mundial les niega1. 1 Así, el año pasado, la policía aduanera española rechazó un total de 960.000 inmigrantes en la frontera (la mayoría eran marroquíes). A su vez, se ha calculado que, cada hora, un total de 180 personas intentan cruzar los puestos fronterizos españoles. En esta línea, se ha señalado que España es el país comunitario que más inmigrantes rechaza en frontera. En último término, se ha calculado que la policía española realizó unas 50.000 detenciones por estancia ilegal en el país (la mayoría de personas detenidas procedían de Marruecos, Ecuador, China y Rumanía). Otras cifras relativas a las 1 Los países miembros de la Unión Europea son conscientes de que ya no es posible hacer frente de forma individual a los problemas ligados a la inmigración, sino que es necesario arbitrar mecanismos que permitan abordar esta cuestión de manera concertada. Por ello, ya en 1992, el artículo K.1.3º del Tratado de la Unión Europea (TUE) configuró la política de inmigración y la relativa a los nacionales de terceros Estados como una cuestión de “interés común” para todos los países integrantes de la Unión. Esta política no estaba comunitarizada, sino que se integraba en el denominado “tercer pilar” (título VI del TUE) de la Unión, lo cual implicaba dotar a esta cuestión de un carácter marcadamente intergubernamental y en el cual los Estados miembros únicamente cooperaban entre sí, pero manteniendo la política de inmigración bajo la órbita de sus competencias soberanas. Con la entrada en vigor, el pasado 1 de mayo de 1999, del Tratado de Amsterdam, se ha producido una serie de avances considerables en la definición de una política comunitaria de inmigración. En efecto, el nuevo artículo 2 del TUE señala que la Unión Europea tiene como objetivo crear un espacio de libertad, seguridad y justicia en el cual los ciudadanos puedan circular libremente sin que ello ponga en peligro su seguridad personal2. Una de las novedades más destacables que ha supuesto el Tratado de Amsterdam ha sido la “comunitarización”, en los artículos 61 a 69 del Tratado de la Comunidad Europea detenciones de personas que se encontraban en países comunitarios de forma ilegal: Alemania, 40.000 detenciones; Austria, 43.000; Italia, 50.000; Francia, 47.000; Grecia, 182.000. Fuente: El País, 27 de mayo de 2000, p. 19. Vid., asimismo, Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema “Flujos migratorios en Europa”, DOCE nº C 57, de 29 de febrero de 2000, pp. 67-71; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las políticas de inmigración y Derecho de asilo, COM (94) 23 final, de 23 de febrero de 1994. 2 Vid. Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia, Comunicación de la Comisión, COM (1998) 459 final, de 14 de julio de 1998. En relación con las novedades introducidas por el Tratado de Amsterdam en el ámbito del título VI del TUE, vid. A. DEL VALLE GÁLVEZ, “La refundación de la libre circulación de personas, tercer pilar y Schengen: el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 3, 1998, pp. 41-78; H. LABAYLE, “Un espace de liberté, de segurité et de justice”, Revue Trimestrielle de Droit Européen, nº 4, 1997, pp. 813-882. 2 (TCE), de las políticas relativas a visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas3. La configuración que hace el TCE de la política común de inmigración pasa, entre otras, por el diseño de las medidas necesarias para hacer frente a “la inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales” (artículo 63.3 (b) del TCE). De esta manera, el TCE establece claramente una base jurídica que permitirá la adopción por la propia Comunidad de medidas generales en materia de readmisión de aquellas personas que se encuentren ilegalmente en territorio comunitario. DENOEL ha definido los acuerdos de readmisión como aquellos acuerdos en los que cada parte se compromete a readmitir en su territorio respectivo a aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado o residido irregularmente en el territorio de otra parte 4. El objetivo de esta comunicación es analizar el papel que juegan los acuerdos de readmisión en el diseño de esa nueva política común de inmigración. Para ello, se tomarán en consideración los diferentes acuerdos que, con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, adoptaron los Estados miembros y la Comunidad, así como las pautas y criterios que informaron dichos acuerdos. A su vez, se analizará también la propuesta de reglamento que presentó el año pasado la presidencia finlandesa de la Unión con el objetivo de determinar el Estado que deberá readmitir en su territorio los inmigrantes ilegales que se encuentran en otro Estado miembro. 3 D. O’KEEFFE, “Can the leopard change its spots?: Visas, Inmigration and Asylum following Amsterdam”, en: D. O’KEEFFE & P. TWOMEY (Ed.), Legal issues of the Amsterdam Treaty, Hart Publishing, 1999, pp. 271-288. 4 X. DENOEL, “Les accords de réadmission du Benelux à Schengen et au-delà”, Revue Trimestrielle de Droit Européen, nº 4, 1993, pp. 635-653, en p. 636. 3 2 – Los primeros acuerdos celebrados en materia de readmisión: modelos propuestos, medidas de aplicación y su concreta materialización 2.1 – EL MODELO DE ACUERDO DE READMISIÓN PROPUESTO POR EL CONSEJO Hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y como consecuencia de la configuración de la política de inmigración como un ámbito de “interés común” de los Estados miembros, la Comunidad carecía de competencia para celebrar acuerdos de readmisión con terceros países 5. En efecto, eran únicamente los Estados quienes, según lo dispuesto en el artículo K.1.3º (c) del TUE, podían adoptar las medidas oportunas en el ámbito de “la lucha contra la inmigración, la estancia y el trabajo irregulares de nacionales de los terceros Estados en el territorio de los Estados miembros ”. A partir de ahí, la Comunidad y sus Estados miembros y los propios Estados celebraron diferentes acuerdos en los cuales se incluían referencias a la obligación de las partes de readmitir en sus respectivos territorios a los nacionales que, de modo ilegal, se encontraban en el territorio de la otra parte contratante 6. 5 En relación con la evolución de la política comunitaria de inmigración desde Maastricht hasta Amsterdam, vid. C. ESCOBAR HERNÁNDEZ, “Extranjería y ciudadanía de la Unión Europea”, en: Extranjería e Inmigración en España y la Unión Europea, Colección Escuela Diplomática, nº 3, 1998, pp. 103-126. 6 Junto a estos acuerdos, cabe aludir a la referencia que hacía el artículo 23.4 del Convenio de Aplicación de Schengen de 14 de junio de 1985 en virtud del cual “la expulsión podrá realizarse desde el territorio de ese Estado al país de origen del extranjero o a cualquier otro Estado donde sea posible su admisión, en particular en aplicación de las disposiciones pertinentes de los acuerdos de readmisión suscritos entre las Partes contrata ntes”. En base a dicho artículo, los Estados integrantes de Schengen han celebrado algún acuerdo de readmisión con terceros países. Vid., en este sentido, Acuerdo relativo a la readmisión de personas en situación irregular, hecho en Bruselas el 29 de marzo de 1991 por las Partes contratantes en el Acuerdo de Schengen y la República de Polonia (adhesión del Reino de España por instrumento de 27 de octubre de 1992, BOE nº 16, de 19 de enero de 1993; rectificación de errores, BOE nº 30, de 4 de febrero de 1993). 4 De hecho, ya en 1994, el Consejo presentó un modelo de acuerdo bilateral normalizado de readmisión entre un Estado miembro y un tercer país con el objetivo de dar unas pautas a los diferentes Estados en el diseño de los acuerdos de readmisión que, eventualmente, se celebrasen7. Este modelo definía aquellos sujetos que entraban en la órbita de los acuerdos de readmisión y distinguía entre la readmisión de los nacionales del Estado requerido (artículo 1º), la readmisión de nacionales de terceros países (artículo 2º) y la readmisión de las personas que disponían de un visado o de un permiso de residencia expedido por una parte contratante (artículo 3º). En relación con la readmisión de los propios nacionales, se establecía la obligación, recíproca y sin formalidades, de readmitir aquel nacional que se encontrase en el territorio del Estado requirente y que no cumpliese o hubiese dejado de cumplir los requisitos de entrada y residencia. Dicha obligación era igualmente aplicable a aquellas personas que, una vez en el Estado requirente, perdían la nacionalidad del Estado requerido y no conseguían la nacionalidad del Estado requirente. La obligación de readmisión se aplicaba también a aquellos supuestos en que la parte contratante por cuya frontera exterior se tuviese constancia o se acreditase que había entrado, a través del territorio del Estado requerido, una persona que no cumplía o había dejado de cumplir con las condiciones de entrada o residencia. En último término, se establecía que cuando una persona había llegado al territorio de la parte requirente y no cumplía con las condiciones vigentes de entrada o residencia y disponía de un visado o de un permiso de residencia válido expedido por la otra parte contratante, ésta estaba obligada a readmitir a dicha persona sin ningún tipo de formalidades. El modelo de acuerdo de readmisión establecía igualmente un plazo de quince días para la contestación de las solicitudes de readmisión (artículo 5º) y de un máximo de un año para poder presentar dichas solicitudes (artículo 6º). A su vez, se aludía a la obligación de las partes contratantes de autorizar el tránsito por 7 DOCE nº C 274, de 19 de septiembre de 1996, pp. 21-24. 5 su territorio de nacionales de terceros países cuando la otra parte contratante lo solicitase y estuviese garantizada la admisión en otros posibles Estados de tránsito y en el Estado de destino (artículo 7º). Este modelo de acuerdo de readmisión también pretendía ser especialmente escrupuloso con la protección de los datos personales de aquellos inmigrantes que debían ser readmitidos y, por ello, se establecía una serie de cautelas en relación con la utilización de dichos datos (artículo 8º). Asimismo, se estipulaba que los gastos de transporte de las personas readmitidas debían correr a cargo de la parte requirente (artículo 9º). El modelo de acuerdo previó igualmente que podían surgir dudas derivadas de la aplicación e interpretación del convenio y, por ello, proponía crear un comité de expertos compuesto por tres representantes de cada una de las partes (artículo 10º). En último término, una de las novedades importantes que introducía el modelo de acuerdo de readmisión, cuya adopción recomendaba el propio Consejo 8, era la referencia al deber que tenían las partes contratantes de respetar las obligaciones que pudiesen derivarse de los diferentes instrumentos internacionales existentes en materia de protección de los inmigrantes tales como la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (en su versión modificada por el Protocolo de 31 de enero de 1967); los convenios internacionales sobre extradición y tránsito, el Convenio de 4 de noviembre de 1950 para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales; los convenios internacionales en materia de asilo (y, especialmente, el Convenio de Dublín de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros de la Comunidad) y los convenios y acuerdos internacionales relativos a la readmisión de nacionales extranjeros (artículo 11). 8 Ídem, p. 20. 6 2.2 – LA PROPUESTA DE PROTOCOLOS DE APLICACIÓN PRESENTADA POR EL CONSEJO Junto con el modelo de acuerdo de readmisión, el Consejo también aludió, en una recomendación presentada el 24 de julio de 1995, a una serie de principios rectores que debían seguirse en la elaboración de protocolos sobre la aplicación de acuerdos de readmisión9. A través de esta recomendación, el Consejo buscaba clarificar los problemas que podían plantearse en la aplicación de los acuerdos de readmisión que concluyesen los Estados miembros. El objetivo esencial de esta recomendación era que estos principios se adjuntasen, a modo de protocolo, en todos los acuerdos de readmisión que se celebrasen con el objetivo de facilitar su aplicación. Entre las cuestiones relativas a la aplicación, se aludía a aspectos diversos como la existencia de formularios que fuesen comunes a las partes contratantes (pues ello facilitaría los trámites de readmisión); al procedimiento de readmisión acelerado que se debía seguir cuando una persona fuese detenida en zona fronteriza; al procedimiento escrito que se debía seguir cuando una persona no podía ser admitida o readmitida por el procedimiento acelerado; a los diferentes medios de establecimiento de la prueba o de la presunción de la nacionalidad (se hacía referencia, entre otros, a un certificado de nacionalidad, a un pasaporte de cualquier tipo, a una tarjeta de registro consular, a un documento nacional de identidad, a una cartilla o documento de identidad militar, a una tarjeta de servicio de un organismo público o de una empresa, a un permiso de conducción, a una cartilla de marinero, a declaraciones de testigos o del propio interesado o a la lengua del mismo interesado) o de entrada en el territorio de una parte contratante por las fronteras exteriores (se aludía, entre otros, al sello de entrada o una inscripción equivalente en el documento de viaje, al sello de entrada estampado en el pasaporte falso o falsificado, a los títulos de viaje, a las huellas dactilares obtenidas por las autoridades en el momento de cruzar las fronteras exteriores, a 9 Ídem, pp. 25-27. 7 las facturas de hotel, a las declaraciones de la persona que debía transferirse o a los recordatorios de citas expedidos por una consulta médica). La determinación de la nacionalidad o de la entrada en el territorio por las fronteras exteriores es una cuestión especialmente importante dada la necesidad de establecer las pautas oportunas que permitan devolver al inmigrante ilegal al país de su nacionalidad o al país que permitió el paso de ese individuo al territorio de otra parte contratante y que ahora solicita su readmisión. En su recomendación, el Consejo también hacía referencia a la necesidad de que los acuerdos de readmisión que celebrasen los Estados miembros incluyeran una referencia a que las partes contratantes designasen los puestos fronterizos que podían utilizarse para la readmisión, así como la determinación de las autoridades (centrales o locales) que serían competentes para tratar las solicitudes de readmisión. Asimismo, se aconsejaba la utilización de un formulario para la readmisión en tránsito de aquellas personas que se hallaban en tránsito para ser readmitidas en otro país. En último término, el Consejo sugería que se transmitiese la estricta información necesaria sobre los datos personales objeto de readmisión. 2.3 – LAS CLÁUSULAS DE READMISIÓN PREVISTAS EN LOS ACUERDOS CELEBRADOS CON LAS EX- REPÚBLICAS SOVIÉTICAS La práctica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisión con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam ha sido especialmente abundante. En efecto, a partir de la segunda mitad de los años noventa, y como consecuencia del peligro que representaba la llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unión Soviética y de sus países satélites, la Comunidad y sus Estados miembros celebraron un conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluía algún artículo relativo a la obligación de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivos territorios de 8 forma ilegal. La voluntad inicial de los Estados miembros era celebrar acuerdos bilaterales de readmisión con estos nuevos países, pero estos últimos fueron más bien reacios 10. Por ello, se optó por configurar las cláusulas de readmisión como un elemento más de cooperación entre las partes al insertarse éstas en los acuerdos generales de colaboración celebrados entre la Comunidad y sus Estados miembros y las nuevas repúblicas. Estos acuerdos se proyectaban sobre una pluralidad de materias y, de ahí, su naturaleza mixta. Un buen ejemplo de ello era la misma inclusión de las cláusulas de readmisión en este tipo de acuerdos, pues la política de inmigración era una materia que no había sido transferida a la Comunidad, sino que era exclusiva competencia de los Estados miembros. Como hemos señalado anteriormente, la entrada en vigor del TUE únicamente supuso situar la política de inmigración bajo la órbita del paraguas intergubernamental, pero en ningún momento implicó comunitarizar esta materia. Del análisis de los distintos acuerdos en vigor que contienen alguna referencia a la obligación de readmitir, se observa que ninguno de ellos sigue las pautas establecidas en el modelo de acuerdo de readmisión establecido por el Consejo y al que hemos aludido anteriormente. Así, el Acuerdo de colaboración y cooperación suscrito el 21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Uzbekistán, por otra, hecho en Florencia, dispone en su artículo 72 que: “La República de Uzbekistán accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmente presente en el territorio de un Estado miembro a petición de este último y sin mayores formalidades y; los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales, tal como se definen a los fines 10 P. J. KUIJPER, “Some legal problems associated with the communitarization of policy on visas, asylum and inmigration under the Amsterdam Treaty and incorporation of the Schengen acquis”, Common Market Law Review, Vol. 37, nº 2, 2000, pp. 345-366, en p. 362. 9 comunitarios, ilegalmente presente en el territorio de la República de Uzbekistán a petición de esta última y sin mayores formalidades”. “La República de Uzbekistán conviene a celebrar acuerdos bilaterales con los Estados miembros que así lo soliciten, con el objeto de regular las obligaciones específicas de readmisión, que contemple la obligación de readmisión de nacionales de otros países y de personas apátridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de la República de Uzbekistán o que hayan llegado al territorio de la República de Uzbekistán procedentes de dicho Estado miembro” 11. Este acuerdo, al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repúblicas soviéticas12, configura la figura de la readmisión como un elemento más de colaboración entre las partes contratantes y, de ahí, la ausencia de una regulación detallada de esta materia. El acuerdo prevé una genérica obligación de las partes contratantes de readmitir, sin ninguna otra formalidad que no sea la simple petición, a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegal en el territorio de la otra parte contratante. Asimismo, este acuerdo general de 11 BOE nº 200, de 21 de agosto de 1999. 12 Vid. Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte , y Georgia, por otra, hecho en Luxemburgo el 22 de abril de 1996 (artículo 75), BOE nº 199, de 20 de agosto de 1999; Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República Azerbaiyana, por otra, hecho en Luxemburgo el 22 de abril de 1996 (artículo 75), BOE nº 198, de 19 de agosto de 1999; Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra, hecho en Luxemburgo el 22 de abril de 1996 (artículo 72), BOE nº 197, de 18 de agosto de 1999. Por el contrario, existen otros acuerdos de colaboración y cooperación con antiguas repúblicas soviéticas en los cuales no se hace ningún tipo de referencia a las cláusulas de readmisión. Vid. Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Moldova, por otra, de 28 de noviembre de 1994, BOE nº 152, de 26 de junio de 1998; Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y Ucrania, por otra, de 14 de junio de 1994, BOE nº 110, de 8 de mayo de 1998. 10 colaboración y cooperación prevé la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales de readmisión entre la República de Uzbekistán y los distintos países comunitarios (y no con la Comunidad, pues en el momento en que se celebró el Acuerdo, ésta carecía de competencia en la materia) con el objetivo de concretar las distintas materias relacionadas con la obligación de readmisión no sólo de los nacionales, sino también de los nacionales de otros países o de los apátridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de su territorio nacional. A partir de ahí, se otorga un margen de maniobra lo suficientemente amplio a los Estados miembros para que celebren acuerdos que, de forma más detallada, regulen todas las cuestiones relativas a la readmisión. 2.4 – LAS CLÁUSULAS DE READMISIÓN CONTENIDAS EN LOS ACUERDOS EUROPEOS DE ASOCIACIÓN Junto a las cláusulas de readmisión contenidas en estos acuerdos de colaboración y cooperación, cabe aludir también a la regulación de esta materia contenida en los diferentes acuerdos de asociación (también llamados “Acuerdos europeos”) celebrados entre la Comunidad y sus Estados miembros y diversos países de Europa oriental a través de los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos países con el objetivo de facilitar su futura adhesión a la Unión. La lucha contra la inmigración ilegal se configura como un elemento de especial relevancia para ambas partes (sobre todo, para los países miembros de la Unión) y, de ahí, la necesidad de buscar vías de colaboración. A título de ejemplo podemos tomar el artículo 102.1 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Lituania, por otra13, el cual dispone que: 13 BOE nº 60, de 11 de marzo de 1998. 11 “(...) dentro del ámbito de sus respectivas atribuciones y competencias, las Partes establecerán una cooperación destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales: (...) la inmigración ilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en el territorio de la otra Parte, teniendo en cuenta los principios y prácticas de readmisión”14. Del análisis de este precepto se observa que, a diferencia de los acuerdos celebrados con las antiguas repúblicas soviéticas, no se hace ninguna referencia expresa a la celebración de acuerdos de readmisión entre las partes, sino que únicamente se alude al establecimiento de formas de cooperación en el ámbito de la lucha contra la inmigración ilegal, lo cual incluye la adopción de medidas relativas a la readmisión de personas que se encuentren de modo ilegal en el territorio de las partes en el acuerdo. Esta referencia genérica a la adopción de medidas para luchar contra la inmigración ilegal es la que ha servido como punto de partida de los acuerdos bilaterales de readmisión que ha celebrado España con diversos países de Europa oriental15. 14 Este tipo de cláusulas se recogen igualmente en otros acuerdos de asociación celebrados por la Comunidad y sus Estados miembros. En este sentido, vid. Acuerdo Europeo de 12 de junio de 1995 por el que se crea una asociación entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Estonia, por otra (artículo 100), BOE nº 56, de 6 de marzo de 1998;Acuerdo Europeo de 12 de junio de 1995 por el que se crea una asociación entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Letonia, por otra (artículo 101.1), BOE nº 56, de 6 de marzo de 1998; Acuerdo Europeo de 10 de junio de 1996 por el que se crea una asociación entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Eslovenia, por otra (artículo 98.1), BOE nº 66, de 18 de marzo de 1999. 15 Vid. Acuerdo relativo a la aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y el Gobierno de la República Eslovaca relativo a la readmisión de personas en situación irregular, hecho en Bratislava el 3 de marzo de 1999 (BOE nº 94, de 20 de abril de 1999); Acuerdo entre España y Rumanía relativo a la readmisión de personas en situación irregular, hecho en Bucarest el 29 de abril de 1996 (BOE nº 150, de 21 de junio de 1996; anuncio de entrada en vigor, BOE nº 55, de 5 de marzo de 1999); Acuerdo entre España y Bulgaria relativo a la readmisión de personas en situación irregular, hecho en Sofía el 16 de diciembre de 1996 (BOE nº 51, de 28 de febrero de 1997; anuncio de entrada en vigor, BOE nº 231, de 26 de septiembre de 1997). Al margen de estos acuerdos bilaterales de readmisión con países de Europea oriental, España también ha celebrado acuerdos de readmisión con sus países vecinos. Vid. Acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa relativo a la readmisión de personas en situación irregular, d e 15 de febrero 12 3 – El papel de los acuerdos de readmisión en el diseño de una política común de inmigración La comunitarización que ha operado el Tratado de Amsterdam de la política de inmigración ha implicado, tal y como hemos señalado al principio de esta comunicación, atribuir competencia a la Comunidad para celebrar acuerdos de readmisión con terceros países (artículo 63.3 (b) TCE). Ante la fuerte presión migratoria que sufren las fronteras comunitarias, la celebración de este tipo de acuerdos se configura como una prioridad. En este sentido, las mismas instituciones comunitarias han observado que el diseño de una política común de inmigración pasa por el “establecimiento de una política coherente de la Unión Europea en materia d e readmisión y regreso” y “por la mejora de las posibilidades de expulsión de las personas a las que se haya denegado el derecho de permanecer mediante una mayor coordinación en la Unión Europea de la aplicación de las cláusulas de readmisión y elaboración de informes oficiales europeos (de las Embajadas) sobre la situación en los países de origen”16. A su vez, esa política de inmigración tendrá por objetivo adoptar las medidas oportunas dirigidas a reducir la presión migratoria en los principales países de origen de los inmigrantes, la reducción de la migración ilegal y lucha contra las redes (sobre todo en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada), el control de la inmigración, el planteamiento global de los controles legales de entrada, la regulación del estatuto de inmigrante legal con arreglo a los requisitos de de 1993 (BOE nº 77, de 31 de marzo de 1995); Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la readmisión de personas en situación irregular, de 13 de febrero de 1992 (BOE nº 100, de 25 de abril de 1992). 16 Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia (texto aprobado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 3 de diciembre de 1998), DOCE nº C 19, de 23 de enero de 1999, pp. 1-15, en p. 8 y 9, respectivamente. 13 integración, un nuevo régimen de protección de los refugiados y la “europeización” de la política migratoria17. Si bien todavía es demasiado temprano para que la Comunidad haya celebrado acuerdos en este materia, lo cierto es que desde las propias instituciones comunitarias ya se ha hecho especial énfasis en la necesidad de potenciar este tipo de acuerdos. Así, en las conclusiones del Consejo Europeo extraordinario de Tampere (Finland ia), celebrado los días 15 y 16 de octubre de 1999, dedicado exclusivamente a materias relacionadas con la justicia y los asuntos de interior con el objetivo de hacer efectivo ese espacio de libertad, seguridad y justicia previsto en el Tratado de Amsterdam, éste hizo especial hincapié en la inmigración ilegal como uno de los principales problemas que afectaban la realización de ese nuevo espacio sin fronteras. Entre las medidas necesarias para conseguir dicho objetivo, el Consejo Europeo invitó al Consejo a celebrar acuerdos de readmisión o a insertar cláusulas modelo en los acuerdos que celebrase la Comunidad con terceros países o con grupos de países. Asimismo, se conminaba al Consejo a establecer normas sobre readmisión interna, esto es, normas dirigidas a clarificar, en el ámbito interno comunitario, el Estado que debía readmitir un individuo que se encontrase de modo ilegal en el territorio de otro Estado miembro18. 17 Vid. Documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo elaborado por la presidencia austríaca de la Unión durante el segundo semestre de 1998 (Doc. 09809/99, 1/01/1900, pto. 43). En relación con la configuración progresiva de una política común de inmigración, vid. J. J. MARTÍN ARRIBAS, Los Estados europeos frente al desafío de los refugiados y el Derecho de asilo , Universidad de Burgos & Ed. Dykinson, 2000. 18 Bol. UE 10/1999, pto. 1.7.27. 14 3.1 - EL MODELO DE CLÁUSULA DE READMISIÓN PREVISTO PARA LOS ACUERDOS COMUNITARIOS DE READMISIÓN La celebración de acuerdos de readmisión no constituye una panacea, pues uno de los principales problemas a los que se enfrentan este tipo de acuerdos es la negativa de los propios Estados de origen a readmitir a sus propios nacionales19. Por ello, se ha sugerido que sea la propia Comunidad quien, en virtud de su peso político y económico internacional, celebre los acuerdos de readmisión20. En esta línea, y a partir de la atribución de competencia en esta materia, el pasado 24 de noviembre de 1999, el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) sugirió al Consejo que adoptase entre los puntos “A” del orden del día la inclusión de un modelo de cláusula de readmisión en los acuerdos celebrados exclusivamente por la Comunidad o por ésta y sus Estados miembros21. El modelo de cláusula de readmisión propuesto consta de cuatro artículos. En el primero, se establece la obligación tanto de los países miembros de la Unión como del tercer Estado de readmitir a aquellos de sus nacionales que se encuentren de forma ilegal en el territorio de la otra parte contratante mediante la simple petición y sin ningún otro tipo de formalidad. En el artículo segundo, se estipula que la Comunidad y el tercer Estado celebrarán un acuerdo dirigido a regular las obligaciones específicas de readmisión, incluida la obligación de readmitir a nacionales de otros países y a personas apátridas. En esta misma 19 Vid. Documento citado en nota 17, pto. 112. 20 En este sentido, España se ha quejado de que el Reino de Marruecos incumple de forma sistemática el acuerdo de readmisión celebrado entre ambos países (cit. nota 15) y, por ello, ha conminado a la Comunidad a que sea ella quien celebre un acuerdo de readmisión con dicho país. Fuente: El País, 30 de mayo de 2000, p. 17. 21 Vid. Repercusiones del Tratado de Amsterdam en las cláusulas de readmisión incluidas en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebrados por la Comunidad y sus Estados miembros con terceros países – Adopción de una Decisión del Consejo (Doc. nº 13409/99, 2/12/99). 15 línea, el artículo tercero estipula que hasta que la Comunidad y el tercer Estado no hayan celebrado dicho acuerdo, serán los Estados miembros y el tercer Estado quienes de forma bilateral regularán las obligaciones específicas de readmisión, incluida la obligación de readmitir los nacionales de otros países y a personas apátridas. El último artículo dispone que los acuerdos de readmisión que celebre la Comunidad incluirán un Consejo de Cooperación cuyo objetivo será estudiar nuevas formas de actuación conjunta para prevenir y controlar la inmigración ilegal. De lo expuesto anteriormente, se observa que este modelo de cláusula de readmisión dista mucho del modelo de acuerdo de readmisión que propuso el Consejo en 1994 y al que hemos aludido en el punto 2.1 de esta comunicación. Ahora bien, nos encontramos ante un simple cláusula y no propiamente ante acuerdos de readmisión. Cabe entender, por tanto, que los acuerdos de readmisión que se celebren a partir de estas cláusulas deberán seguir las pautas establecidas en el modelo de acuerdo de readmisión que en su momento propuso el Consejo. Como se recordará, este modelo regulaba de forma detallada todos aquellos aspectos relacionados con la readmisión de los inmigrantes ilegales. 3.2 – LA PROPUESTA FINLANDESA RELATIVA A LAS OBLIGACIONES ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS EN MATERIA DE READMISIÓN DE NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES Siguiendo la recomendación del Consejo Europeo extraordinario de Tampere, de los días 15 y 16 de octubre de 1999, sobre la necesidad de que las instituciones comunitarias adoptasen normas en materia de readmisión entre los Estados miembros, la presidencia finlandesa de la Unión presentó, a finales de 1999, una Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen 16 obligaciones entre los Estados miembros en materia de readmisión de nacionales de terceros países22. El principal objetivo de esta propuesta es establecer las obligaciones entre los Estados miembros en materia de readmisión de nacionales de terceros países, lo cual tiene igualmente una proyección en la determinación del Estado al que le corresponde la obligación de devolver a sus respectivos países a los nacionales de terceros países que se encuentren presentes ilegalmente en su territorio y determinar también a cuál de los Estados miembros le corresponde la obligación de readmitir a nacionales de terceros países, a efectos de aplicar un acuerdo de readmisión celebrado por la Comunidad. El punto de partida de esta regulación es la existencia de un nacional de un país extracomunitario que se halla de forma ilegal en territorio comunitario (se excluyen, consecuentemente, a los nacionales de terceros países cuyo derecho a residir en el territorio de un Estado miembro se funde en los propios tratados comunitarios o en el Tratado sobre el Espacio Económico Europeo). La eliminación progresiva de los controles personales en las fronteras intracomunitarias ha permitido que los nacionales de países no comunitarios puedan circular libremente en todo el territorio de la Unión. De ahí, la necesidad de determinar el Estado que debe (re)admitir en su territorio a aquellos individuos que se encuentran ilegalmente en otro país comunitario. La propuesta de Reglamento intenta fijar con la máxima claridad y precisión posible los criterios que servirán para determinar esta cuestión. Así, se establece que si el nacional de un tercer país es titular de un permiso de residencia válido o de un visado, corresponderá al Estado que haya expedido dichos documentos la obligación de readmitir en su territorio a dicho individuo (artículos 4 y 5, respectivamente). Se regula igualmente 22 DOCE nº C 353, de 7 de diciembre de 1999, pp. 6-9. 17 los supuestos en que el nacional del tercer país sea titular de varios permisos de residencia o de visados válidos que han sido expedidos por diferentes Estados miembros. En estos casos se acudirá a diversos criterios para solucionar esta cuestión tales como el Estado miembro que haya expedido el permiso de residencia o el visado más prolongado o expedido en fecha posterior o, en caso de períodos de validez idénticos, el Estado que haya expedido el permiso de residencia o el visado que caduque en fecha posterior (artículo 6). En esta misma línea, se determina el Estado responsable para los supuestos en que el nacional que se ha de readmitir disponga de permisos de residencia o visados caducados (artículo 7). En aquellos casos en que se pruebe que un nacional de un tercer país ha cruzado de forma irregular la frontera de un Estado miembro, corresponderá a dicho Estado miembro la obligación de readmitir al nacional de un tercer país. Ahora bien, si se prueba que dicho nacional ha permanecido en otro Estado miembro al menos durante seis meses antes de determinarse que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones para su entrada o residencia, corresponderá a ese último Estado la obligación de readmitir a este nacional (artículo 8). En esta misma línea, corresponderá igualmente al Estado responsable del control de la entrada del nacional de un tercer país en el territorio de los Estados miembros la obligación de readmitir a dicho nacional. En aquellos casos en que este nacional obtenga una dispensa de visado y se encuentre de forma legal en un Estado miembro y pase posteriormente a otro Estado miembro también de forma legal, será obligación de este último Estado readmitir a dicho nacional (artículo 9). La propuesta presentada por la presidencia finlandesa también aporta diferentes elementos que permitirán probar la entrada de un nacional de un tercer país en territorio comunitario con el objetivo de concretar el Estado que deberá readmitir a dicho nacional. Entre los diferentes medios de prueba se alude al sello 18 de entrada estampado en el documento de viaje por la autoridad competente, el sello de salida de un tercer Estado limítrofe de un Estado miembro, los billetes de viaje que permitan determinar formalmente la entrada, una tarjeta de embarque o de desembarque en la que figure la fecha de entrada en el territorio de un Estado miembro o a través de simples indicios que den una presunción de entrada (artículo 11). Se establece igualmente un límite máximo de seis meses desde que se tenga conocimiento de la posible presencia ilegal en el territorio de un Estado miembro para solicitar su readmisión. El Estado miembro requerido deberá contestar a dicha solicitud en un plazo máximo de un mes y, si no lo hace, se entenderá que acepta la solicitud. La readmisión se deberá llevar a cabo en un plazo máximo de un mes desde que se contestó a la solicitud de readmisión (artículo 12). En último término, la propuesta de reglamento dispone que correrán a cargo del Estado miembro requirente el pago de los gastos de transporte derivados de la readmisión por otro Estado miembro (artículo 14), hace una regulación muy estricta de los datos personales que pueden comunicarse con el objetivo de salvaguardar al máximo la intimidad de la persona sujeta a un procedimiento de readmisión (artículo 15) y señala que las medidas de ejecución del reglamento en cuestión serán adoptadas por la propia Comisión Europea con la asistencia de un Comité de gestión que seguirá la regulación prevista en la nueva Decisión 1999/468 del Consejo, de 28 de junio, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (artículo 17). Una vez determinado el Estado responsable que deberá readmitir en su territorio a una persona que se encuentra de forma ilegal en territorio comunitario, serán de aplicación las disposiciones de los acuerdos bilaterales de readmisión 19 que puedan existir eventualmente con el país de la nacionalidad del inmigrante ilegal o, en caso de existir, los acuerdos de readmisión celebrados por la Comunidad con ese tercer Estado. 4 – Conclusiones El Tratado de Amsterdam ha supuesto dotar de competencia a las instituciones comunitarias en materia de inmigración. La fuerte presión migratoria que sufren todos los países comunitarios y la incapacidad para hacer frente a esta cuestión de forma individualizada ha hecho que la Comunidad asuma la responsabilidad de diseñar una política de inmigración que se aplique en todo el territorio comunitario. Los acuerdos de readmisión son un instrumento más en el diseño de esa nueva política de inmigración. En la actualidad, existe un número importante de acuerdos mixtos celebrados entre la Comunidad y sus Estados miembros y terceros Estados que contemplan alguna cláusula relativa a la obligación recíproca de readmitir a los nacionales de ambas partes que se encuentren ilegalmente en el territorio de la otra parte contratante. Asimismo, los Estados miembros de la Unión han celebrado también acuerdos bilaterales de readmisión con terceros países. La comunitarización de la política sobre inmigración implicará que serán las instituciones comunitarias quienes deberán celebrar acuerdos de readmisión con terceros países. El propio Consejo ya se ha preocupado por esta cuestión y, ya en 1994, presentó una propuesta de acuerdo de readmisión, así como un conjunto de medidas relativas a su aplicación. Asimismo, resulta especialmente destacable la reciente propuesta finlandesa relativa a las obligaciones entre los Estados en materia de readmisión de nacionales de terceros países. Ahora bien, lo cierto es que tanto los acuerdos nacionales como comunitarios en materia de readmisión se han dirigido a crear un “cordón 20 sanitario”23 con el objetivo de defender a los propios países comunitarios del fenómeno de la inmigración ilegal, trasladando a los países limítrofes el control no sólo de sus nacionales, sino también de los nacionales de otros países que utilizan dicho territorio para entrar en algún país comunitario. La Unión Europea debe ser generosa con aquellas personas que, por motivos económicos, se ven obligadas a dejar sus países de origen, pero esa generosidad no puede implicar obviar los controles sobre la inmigración. La inmigración ilegal es fuente de muchos problemas y, por ello, es necesario arbitrar los mecanismos oportunos para hacerle frente. 23 K. HAILBRONNER, “Perspectives of a harmonization of the law of asylum after the Maastricht summit”, Common Market Law Review, Vol. 29, nº 5, 1992, pp. 917-939, en p. 936. 21