Dr. Aurelio Ríos

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO
Dilemas y desafíos del derecho humano a la vivienda adecuada.
Reflexiones desde la Procuraduría Federal de los Derechos del Ciudadano de
Brasil.
"Puede haber una ventana alta desde donde yo vea el cielo y la
mar, pero debe haber un rincón bastante tranquilo en el que
yo pueda quedarme solo, quieto, pensando mis cosas,
un rincón sosegado donde un día yo pueda murrir."
Rubem Braga
Esta presentación pretende mostrar cómo el derecho a una vivienda adecuada es tratado
en Brasil desde la perspectiva de los derechos humanos, de las leyes y de las políticas
públicas nacionales, con especial énfasis en el papel de la Procuraduría Federal de los
Derechos del Ciudadano (PFDC), órgano del Ministerio Público Federal de Brasil
(MPF), y miembro de la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO)
La construcción del concepto de ciudad como un derecho humano fue resultado de un
largo proceso que remonta al compromiso firmado con la comunidad de las naciones, en
la Asamblea General de la ONU el 10 de diciembre de 1948, donde se entendió el
derecho a la vivienda como elemento inherente a la dignidad humana, lo que requiere e
impone a cada persona la facultad de asegurar a uno mismo y a su familia, entre otros, el
derecho a la vivienda (Declaración Universal de los derechos Humanos, art. XXV). Se
ha convertido en un derecho universal, aceptado y aplicable en todas partes del mundo.
Es importante tener en cuenta que tanto en la Declaración Universal como en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)1, el derecho a la
vivienda se incluye como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, haciendo
referencia, por tanto, no sólo al derecho a un refugio, sino a una vivienda que ofrezca
todas las condiciones para el pleno desarrollo social, económico y cultural de sus
habitantes2. También vale la pena recordar la importancia de la orientación establecida
por la Observación General Nº 4 del Comité de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
En el sistema jurídico brasileño, la Enmienda Constitucional nº 26 cambió el texto del
artículo 6o de la Constitución Federal, que entró en vigor con la siguiente redacción:
"Son derechos sociales la educación, la salud, el trabajo, la vivienda, el ocio, la
seguridad, la seguridad social, la protección a la maternidad y a la infancia, y la
asistencia a los desamparados, en la forma de esta Constitución ". El estado brasileño
tiene tres tipos de obligaciones con respecto al derecho a una vivienda adecuada: la
1
Artículo 11, párrafo 1º: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora contínua de las condiciones de existencia.
2
Inserción urbana en el PMCMV y la implementación del derecho a la vivienda adecuada: una evaluación
de sete emprendimentos en el estado de São Paulo. Capítulo 14. LabCidade – FAU – USP.
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obligación de abstenerse de realizar actos que ofendan tal derecho, de proteger la
vivienda contra la intervención de terceros y de trabajar para su realización.
Según Raquel Rolnik, "el derecho a la vivienda significa, si hablamos en términos
urbanos, un lugar en la ciudad a partir del cual se garantizan las condiciones básicas para
la supervivencia humana, de una manera digna. Significa la inclusión de dicha vivienda
en un barrio, en un pedazo de la ciudad con toda la infraestructura completa, con acceso
directo y fácil a los servicios educativos, de salud y culturales, a las oportunidades de
desarrollo humano y al empleo. Significa, en pocas palabras, que no se trata sólo de un
lugar y un techo para poder protegerse del mal tiempo, sino mucho más que eso, un
punto de acceso a la ciudad. Algo que normalmente las políticas de vivienda no suelen
cumplir.
Son considerables los avances brasileños en la adopción de directrices, políticas públicas
e instrumentos de afirmación del derecho a una vivienda adecuada. Tales avances se han
producido tanto en virtud de los marcos legales como por políticas concretas, como el
Programa de Aceleración del Crecimiento y el Programa Mi Casa Mi Vida.
Brasil tiene el más grande programa de interés social de América Latina, que se llama
Mi Casa Mi Vida (PMCMV), que ya se encuentra en su tercera fase, después de haber
entregado alrededor de 4 millones de hogares desde su creación. Sin embargo, aún así,
Brasil tiene un déficit de 7,9 millones de viviendas (datos del Plan Nacional de
Vivienda), siendo 6,4 millones de ellas en zonas urbanas y 1,5 millones en las zonas
rurales. Estos números ponen de manifiesto que el programa consigue enfocar en las
personas de bajos ingresos, evidenciando el sesgo discriminatorio, ya que el 89% del
déficit de vivienda se encuentra en la franja de los ciudadanos que reciben entre 0 a 3
sueldos mínimos.
Evidentemente, son muchos los problemas percibidos, ya que estamos hablando de un
modelo que fomenta la financiación de la vivienda, que busca atender más a las
empresas de la construcción civil que resolver el problema de la vivienda de las
personas, especialmente las familias más pobres de Brasil. El programa ha transformado
el conjunto de las políticas de vivienda del país en un modelo único, en detrimento de
políticas regionales de vivienda.
Las unidades se construyen en áreas periféricas, sin infraestructura mínima, es decir, la
inserción urbana no fue tenida en cuenta en absoluto; la tipología de las unidades no es
la adecuada para familias de bajos ingresos; sin la participación de los beneficiarios, no
hay sentido de pertenencia en relación a la vivienda; falta de transparencia en la
selección de los beneficiarios; se ignora el modelo de auto gestión adoptado; aumento de
la especulación inmobiliaria y serios problemas de sostenibilidad económica y social de
las viviendas, entre otros.
Para ilustrar sus actuaciones, la PFDC presenta además su experiencia relacionada con
la garantía de promoción del derecho a la vivienda adecuada durante los mega eventos
deportivos (Mundial del Fútbol 2014 y Juegos Olímpicos 2016). Eventos de esta
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magnitud, sobre todo en países en desarrollo, traen con ellos expectativas de
crecimiento. Los impactos sociales son numerosos, ya que los espacios ocupados
anteriormente por las historias de las personas y de sus familias se convirtieron en
grandes vacíos para que grandes empresas ocupen su lugar. Como describió Raquel
Rolnik, "el proceso de remoción está marcado, en la mayor parte de los casos, por la
falta de información, por la violación de derechos y por el intento de desmovilizar el
grupo de residentes que por lo general buscan legítimamente alternativas de resistencia."
La experiencia internacional, sin embargo, apunta hacia la necesidad de vigilancia plena
a los impactos sociales que se derivan de los emprendimientos que anteceden a los
eventos, entre ellos el impacto sobre el derecho a una vivienda adecuada y digna y en la
gestión social de la ciudad. Es con esta mirada que PFDC ha estado trabajando en la
materia, y como ejemplo presentamos la Recomendación nº 07/2011 sobre los Costes
Sociales de los Mega Eventos.
En abril de 2011, la PFDC envió Recomendación3 a todos los órganos del Gobierno
Federal, mimebros del Comité Gestor del Mundial de Fútbol 2014, con la ciencia a
todos los gobiernos de las ciudades anfitrionas. El documento recomendó, entre otras
acciones: insertar en los gastos de contabilidad y presupuestos de las obras del Mundial
de Fútbol y de los Juegos Olímpicos el valor que se gastará con los desplazamientos de
la población (niños, personas mayores, personas con discapacidad), incluyendo la
construcción de viviendas dentro de un plan que contemple saneamiento básico,
escuelas, hospitales, puestos de salud, guarderías, centros de atención de larga
permanencia para personas mayores, transporte, movilidad, entre otras necesidades de la
vida urbana com calidad, llamado por la PFDC de los "costos de la ciudadanía”; que se
contemple la participación popular en todas las fases de los procedimientos de
remociones, desplazamientos y reasentamientos de la población más vulnerable,
asegurando la mediación antes de presentar acciones judiciales o aún cuando las
demandas ya estén enjuiciadas, evitándose el uso de la fuerza policial y cuando esta se
haga necesaria, que sea por un equipo entrenado para tratar con ese público.
La recomendación fue enviada a varios órganos del gobierno. La PFDC tuvo
conocimiento que, con base a ella, innumeras gestiones fueron realizadas,
desgraciadamente sin interrumpir los procesos de remoción de las comunidades
realizados con grandes impactos sociales. No obstante, a través de la recomendación y
por la actuación de diversos Procuradores Regionales de los Derechos del Ciudadano, en
algunos casos fue posible instar al poder público a observar las directrices mínimas
durante las remociones, tratando a las familias con dignidad y respeto.
La PFDC actúa en la promoción del derecho a la vivienda, derecho fundamental
protegido por la Constitución Federal por los compromisos internacionales asumidos
por Brasil, como un componente indispensable para un nivel de vida digno, para el
derecho a la no discriminación y a una ciudad inclusiva.
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La PFDC actúa a través de vários instrumentos extrajudiciales, como las Recomendaciones dirigidas a
órganos y prestadores de servicios públicos.
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Otras actuaciones de la PFDC, siempre dirigidas hacia la integración entre los
Procuradores de los Derechos del Ciudadano así como la integración entre los demás
órganos públicos con competencia en la materia: recibimiento de quejas; prevención y
protección contra el desalojo forzoso de las poblaciones vulnerables; la correcta
aplicación de los programas públicos de vivienda popular; y la información y la
participación de la población en los procesos de remoción, incluidas las relacionadas
con los mega eventos, entre otras.
Teniendo en cuenta la nueva agenda de los Objetivos del Desarrollo Sostenible, la PFDC
continuará a monitorear los programas brasileños de política habitacional, de manera
que estos garanticen que tanto ciudades como viviendas sean inclusivas, seguras,
resilientes y sostenibles, a través de políticas de urbanización responsable, integración a
la ciudad, políticas de auto gestión y, sobre todo, el fortalecimiento de la infraestructura
que permita el acceso al sistema de transporte seguro, educación, agua potable y
saneamiento, con especial atención a los grupos en situación de vulnerabilidad.
Aurélio Virgílio Veiga Rios
Procurador Federal dos Direitos do Cidadão
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