NOVEDADES DEL RÉGIMEN BASICO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO FRANCISCO DELGADO PIQUERAS Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Castilla-La Mancha Sumario: I. Introducción: la Ley 8/2007, de suelo.– II. Antecedentes: 1. Las leyes de 1990-1992. 2. La STC 61/1997. 3. La legislación autonómica. 4. La Ley 6/1998.– III. Problemática: 1. El Informe del Síndic de Comptes. 2. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo: A) Falta de consignación del 5 por 100 con destino al patrimonio municipal del suelo, cuyos fondos no pueden gastarse en costear otras actuaciones. B) Las reservas para ampliación del patrimonio municipal del suelo. C) Los convenios para la transmisión de aprovechamiento a cambio de obras de urbanización. D) La enajenación de parcelas a favor de sociedades públicas urbanísticas.– IV. Composición.– V. Finalidad.– VI. Naturaleza jurídica y destino: 1. Bienes patrimoniales especiales. 2. Patrimonio separado. 3. El principio de retroalimentación. 4. La revisión del principio. 5. El patrimonio separado en la Ley de Suelo: A) Retroalimentación. B) Los usos propios de su destino.– VII. Constitución.– VIII. Garantías: 1. Precio máximo. 2. Inscripción en el Registro de la Propiedad.– IX. Conclusiones. I. INTRODUCCIÓN: LA LEY 8/2007, DE SUELO «Patrimonios públicos de suelo» es la nueva denominación que la reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo», de Suelo establece para una de esas instituciones clásicas del urbanismo español, en sentido amplio, que es el «patrimonio municipal del suelo». La razón del cambio es evidente: se pretende establecer un marco legal básico tanto para los patrimonios municipales como para los regionales, provinciales, mancomunales y otros surgidos al amparo de la legislación autonómica. La Ley 8/2007 no se presenta a sí misma como una ley urbanística («ley del suelo»), sino como una ley referida al régimen de un recurso natural concreto como es el suelo (ley de suelo) y la igualdad 135 Francisco Delgado Piqueras en el ejercicio de los derechos constitucionales ligados al mismo. Por ello, esta institución se regula ahora en el último título de la Ley, dedicado a las medidas para garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria. Este cambio de significante entraña también algunos cambios de significado, pues examinando los matices pueden advertirse mayores alcances. La función predominante de esta institución, aunque no la única, sigue siendo la de instrumento de intervención en el mercado del suelo. Quizás no tanto para erigir una política anticíclica que consiga rebajar el precio del suelo, pero sí al menos que sirva eficazmente a las políticas públicas de vivienda protegida. En sentido lato, entendemos por vivienda protegida la que está sometida a un régimen público de intervención o de fomento dirigido a facilitar el acceso a la vivienda a las clases y sectores sociales que encuentras más dificultades para ello, sea en propiedad o en alquiler. La regulación que la nueva Ley hace de la institución es necesariamente mucho más escueta que otras precedentes, pues ha de ceñirse a los estrictos márgenes competenciales que marcó la STC 61/19971. Apenas le dedica dos artículos. El artículo 33 «Noción y finalidad» y el artículo 34 «Destino». El primero y los dos primeros apartados del segundo se dictan como bases de la planificación general de la actividad económica, en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el art. 149.1.13ª de la Constitución y, en síntesis, vienen a reafirmar la definición legal de esta institución, su naturaleza o características esenciales, un contenido mínimo, así como a determinar con mayor precisión cuáles han de ser los destinos posibles para los bienes que lo integran. Los apartados 3 y 4 del artículo 34, en cambio, son disposiciones que el legislador estatal establece en ejercicio de la competencia reservada por el art. 149.1.8ª de la Constitu- 1 Como es sabido, el Tribunal consideró que los títulos competenciales que permitirían incidir al Estado sobre el urbanismo (v. gr. la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, ex artículo 149.1.1ª de la Constitución) no consienten configurar el modelo de urbanismo de las comunidades autónomas ni definir o predeterminar técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales. Un trabajo sobre los efectos directos de esta sentencia para el tema que nos ocupa, vid. FONSECA FERRANDIS, F., «Los patrimonios municipales del suelo: a propósito de la sentencia constitucional 61/1997, de 20 de marzo», Actualidad Administrativa nº 40, 1997. 136 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo ción sobre legislación civil. Estas últimas disposiciones, que arbitran medidas registrales para asegurar que los bienes de los patrimonios del suelo obtienen el destino previsto en las leyes cuando son enajenados, son de las más novedosas. El punto de partida de la nueva regulación viene dado por los dos preceptos supervivientes a la STC 61/1997, que han estado vigentes hasta la Ley 8/2007. Es obvio que el legislador ha querido ser muy escrupuloso para no caer en la misma extralimitación de hace diez años y, en consecuencia, ha pasado de largo sobre las cuestiones ya censuradas por el Tribunal Constitucional. La reforma se centra por ello en consolidar la existencia de la institución, al determinar «ex lege» la incorporación al mismo de ciertos bienes, en concreto, los terrenos, dineros y derechos que adquieran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Ley impone a los promotores de trasformaciones urbanísticas. En segundo lugar, la Ley reafirma la naturaleza jurídica de patrimonio separado que se retro-alimenta con el producto de las enajenaciones. Mantiene sus fines, que siguen siendo los de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación urbanística, y territorial se añade ahora. También se reitera el destino de estos patrimonios: la construcción de viviendas sujetas a protección pública. Al menos para el núcleo esencial de estos patrimonios, constituido por las mencionadas cesiones obligatorias. Pues, al mismo tiempo, deja la puerta abierta para que la legislación regional establezca otros mecanismos complementarios de crecimiento de los patrimonios. Y para que puedan ser destinados a otros usos de interés social previstos en los planes urbanísticos, que necesariamente han de ser urbanísticos, de protección de la naturaleza o de inmuebles del patrimonio cultural. Con ello se introduce alguna flexibilidad que permite dar cobertura a los cambios, tímidos ciertamente, que la legislación autonómica ha ido abriendo sobre el modelo estatal. Las líneas que siguen tienen el propósito de señalar las novedades que la Ley de Suelo pueda suponer para el estado actual de la institución, tanto sobre la legislación autonómica como sobre las doctrinas jurisprudenciales consolidadas a propósito de las leyes estatales 137 Francisco Delgado Piqueras precedentes. Si bien antes recordaremos a grandes rasgos los orígenes y evolución de esta institución y los problemas que sufre, al menos los jurídicamente apreciables, que no son pocos2. 2. ANTECEDENTES La regulación de los patrimonios públicos del suelo que efectúa la Ley 8/2007 se erige sobre los restos de la ambiciosa regulación que efectuara la Ley 8/1990, de 25 de julio, «sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo», incorporada luego al Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio). Tras la STC 61/1997, de 20 de marzo, solo dos preceptos quedaron en vigor: el artículo 276 «Constitución. Patrimonio separado» y 280.1 «Destino». La nueva regulación sustituye estos preceptos, que deroga expresamente. 1. Las leyes de 1990-1992 La potenciación de los patrimonios municipales del suelo fue una de las medidas intentadas por la legislación de principios de los noventa para frenar el incremento del precio del suelo en la mayoría de las ciudades españolas y su negativa repercusión sobre el precio de la vivienda, aunque no sólo sobre ésta, pues el encarecimiento de los solares perjudica en general a las industrias y cualesquiera otras actividades económicas que requieren suelo para instalarse3. Para ello, el legislador se ocupó, en primer lugar, de definir de forma estricta el destino que debía darse a los solares pertenecientes a este patrimonio: la construcción de viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social. En una clara advertencia para deshacer las tentaciones que pudieran albergar los ayuntamientos, la expo- 2 A pesar de que muchos dudan de la eficacia real de esta institución, la atención que le dedica la literatura jurídica es permanente, vide MARTÍN HERNÁNDEZ, P., «El patrimonio municipal del suelo: su evolución normativa», RDU y MA nº 40, 2006. 3 Vide DIAZ LEMA, J.M., «El Patrimonio Municipal del Suelo en el Texto Refundido de 1992», RDU nº 136, 1994. 138 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo sición de motivos de la Ley 8/1990 descartó expresamente que los bienes de este patrimonio pudieran destinarse a fines puramente lucrativos, que incrementasen las tensiones especulativas en vez de atenuarlas. En segundo lugar, aumentaba y abarataba los mecanismos de adquisición de suelo para este patrimonio municipal (aprovechamiento urbanístico apropiable, expropiación de reservas de terrenos, derechos de tanteo y retracto). Esta concepción del patrimonio municipal del suelo como instrumento central de intervención pública en el mercado del suelo enlazaba con las orientaciones que el artículo 47 de la Constitución marca para la política urbanística: derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada utilización del suelo conforme al interés general, impedir la especulación, participación de la colectividad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos. En ese sentido, marcó un punto de inflexión respecto de la legislación precedente, al enfatizar la componente social del patrimonio respecto de otras que también estaban presentes en sus orígenes4. Es lo cierto que los resultados prácticos de este instrumento fueron siempre muy modestos, por diversas causas (penuria de las haciendas municipales, incorporación del valor especulativo del suelo al justiprecio expropiatorio, no exigencia de las cesiones de suelo, etc.). Los de la reforma ni siquiera pueden ser valorados, pues quedó truncada al poco tiempo. 4 El patrimonio municipal del suelo es el resultado de la convergencia de diferentes sectores del ordenamiento, a principios de siglo: a) la legislación urbanística (o de ensanche de las poblaciones) preocupada por la recuperación de las plusvalías; b) la legislación de vivienda (casas baratas), dirigida a solventar las carencias de alojamiento de las clases desfavorecidas en los momentos álgidos de la industrialización y la posguerra civil; c) la legislación de régimen local, que encomienda a los municipios la ejecución de dichas políticas. Es regulado por vez primera en los artículos 13 a 15 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1995, al disponer que todos los Ayuntamientos de poblaciones mayores de 50.000 habitantes o capitales de provincia habrían de constituirlo con el fin de prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana y para facilitar los planes de ordenación urbana. De ahí se incorporaría, con algún desarrollo, a las Leyes del Suelo de 12 de mayo de 1956 y 4 de septiembre de 1976, manteniendo esa vocación de servicio a la gestión urbanística municipal. Vide FONSECA FERRANDIS, F. «El régimen jurídico de los patrimonios municipales del suelo», BOE, 1995. 139 Francisco Delgado Piqueras 2. La STC 61/1997 La STC 61/1997, de 20 de marzo anuló por extralimitación competencial del Estado todos los preceptos del TRLS de 1992 promulgados con carácter supletorio de la legislación autonómica y muchos de supuestamente los básicos. Uno de los elementos de la reforma que en buena medida se frustró fue el patrimonio municipal del suelo. A este respecto, la Sentencia considera que la interpretación restrictiva inherente al carácter g5enérico del título competencial ejercido por el Estado en el Título VIII del TRSL de 1992 «Instrumentos de intervención en el mercado del suelo», que era el art. 149.1.13ª de la Constitución: bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, cuando afecta a la competencia urbanística de las comunidades autónomas debe completarse por una interpretación finalista. De ese modo, «sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con la planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía» (FJ 36). En concreto, del capítulo I dedicado al patrimonio municipal del suelo, la Sentencia anuló el artículo 277 «Bienes integrantes» porque contenía una regulación detallada, que no respondía de manera directa a la planificación general económica. El artículo 278 «Reservas de terreno. Expropiación» porque no correspondía al Estado definir la «causa expropiandi», al carecer de competencia sustantiva. Por ser meramente supletorios, anuló los artículos 279 «Regla especial de incorporación al proceso urbanizador de terrenos reservados», 280.2 «Destino», 281 «Consignación de cantidades en los presupuestos para urbanismo», 282.1 «Gestión directa o cesión», 283 «Información y tutela autonómica» y 284 «Cesiones onerosas. Concurso». Y, porque el Estado carece de competencia para establecer el «régimen jurídicoadministrativo básico del urbanismo», anuló finalmente los artículos 282.2 y 285 «Cesiones entre Administraciones» y 286 «Cesiones a título gratuito». Se salvaron, pues, los artículos 276 «Constitución. Patrimonio separado» y 280.1 «Destino» que, a juicio del Tribunal, respondían al 140 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general. El balance final fue que, si bien la institución sobrevivió a la Sentencia, quedó absolutamente mermada de los mecanismos de adquisición y de las garantías para el destino de los bienes, aspectos indispensables para que el patrimonio municipal del suelo pudiera cumplir su función antiespeculativa eficazmente. Rectius, ambas cuestiones quedaron a merced de la normativa autonómica. 3. La legislación autonómica La extensión de la legislación autonómica plantea una dificultad evidente para su estudio, a la que hay que sumar la fugacidad de su vigencia5. De los trabajos monográficos6 y algunos recientes estudios comparatistas publicados7, se extrae que la inevitable dispersión provocada por la actuación de diecisiete legisladores no ha alumbrado realmente diferencias radicales que apunten hacia modelos alternativos, siendo lo más destacable que la mayoría han tratado de abrir el elenco de las posibles aplicaciones para los patrimonios públicos de 5 Un caso paradigmático puede ser el de Castilla-La Mancha, cuya Ley 2/1998, de 4 de junio, «de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística» fue ampliamente modificada por Ley 1/2003, de 17 de enero, que también afectó a los bienes que se incorporan a los PPS y a sus destinos. Ello dio pie a una refundición (Decreto legislativo 1/2004, de 28 de diciembre). El mismo artículo 79, relativo al destino de los bienes de los PPS fue profundamente modificado por la Ley 7/2005, de 7 de julio, y luego por la Ley 12/2005, de 27 de diciembre, para subsanar algunos olvidos de bulto sufridos por la anterior. 6 Como los suscritos por GONZALEZ GARCIA, J.V., «La intervención pública en el mercado del suelo en la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid», en el libro «El derecho urbanístico de la Comunidad de Madrid», Lex Nova, 1999; JUAN CASERO, L.J., «Patrimonio público de suelo en Castilla-La Mancha», en el libro «Derecho urbanístico de Castilla-La Mancha», La Ley, 2006; MARTIN VALDIVIA, S., «Los instrumentos de intervención del mercado del suelo», en el libro «Derecho Urbanístico de Andalucía», Tirant lo Blanch, 2003; MUNAR FULLANA, J., «Los patrimonios públicos de suelo en la legislación balear», Rev. Catalana de Dret Públic nº 31, 2005; PEREZ LOPEZ, E. «El Patrimonio Municipal del Suelo en la legislación autonómica del Principado de Asturias. La desnaturalización de una institución», El Consultor nº 1, 2007. 7 Recomendable es, en ese sentido, el libro de Tomás QUINTANA LOPEZ, «Los patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007, que analiza a fondo el proceso evolutivo de la institución y la regulación estatal y autonómica actual. 141 Francisco Delgado Piqueras suelo, especificando las actuaciones urbanísticas, sociales u otras que podrían atenderse con dichos terrenos, derechos y fondos. Las diferencias de redacción muchas veces pueden considerarse de estilo. Y, aun de las que pudieran tener alguna trascendencia, tampoco se puede observar que, en conjunto, adquieran una significación dogmática. Tampoco se advierte que los legisladores autonómicos hayan seguido determinados patrones, sobre la base de tendencias políticas u otras. 4. La Ley 6/1998 La Ley 6/1998, de 13 de abril, «sobre régimen del suelo y valoraciones», que tan radicales cambios introdujo sobre la clasificación del suelo y otros aspectos sustantivos, no abordó la institución del patrimonio municipal del suelo. Aunque sí indirectamente, al establecer como supuesto de reversión de los terrenos expropiados para la formación o ampliación de aquél si, «como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la revisión de éste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor de los mismos» (art. 40.3). Este precepto fue dictado en ejercicio de la competencia plena del Estado en materia de expropiación forzosa, sin que la STC 164/2001, de 11 de julio, pusiera reparos. 3. PROBLEMÁTICA Como es de sobra sabido, nuestro país experimenta desde hace algunos lustros un desarrollo urbanístico inusitado, lo que, en buena lid, tendría que haber servido para engrosar proporcionalmente los patrimonios públicos de suelo y, en consecuencia, disponer de suelo más que suficiente para facilitar la construcción de viviendas de promoción pública, protegidas, a precio tasado, etc, en definitiva, al alcance de los sectores sociales con menos posibles. El crecimiento exponencial del precio de la vivienda no obedece a un problema de escasez, ya que hay centenares de miles desocupadas, sino al hecho de haberse convertido el mercado inmobiliario en el refugio de la inversión especulativa, ante la desconfianza generada por los fraudes bursátiles y financieros. También del ahorro familiar, por la escasa retri142 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo bución de los depósitos bancarios. Este fenómeno no es exclusivo de España, que además atrae mucha de esa inversión y ahorro de otros países europeos. Por descontado que lo anterior es sólo una parte de la explicación, en la que sin duda habría que destacar el abaratamiento de las hipotecas y los flujos migratorios, ambos a niveles históricamente desconocidos, los desorbitados márgenes de beneficios de los constructores, etcétera. Sean esas u otras las concausas, es lo cierto que los patrimonios públicos del suelo podrían prestar un soporte impagable a unas políticas regionales de vivienda verdaderamente vigorosas. Pero para ello sería indispensable, primero, la exigencia rigurosa de las cesiones obligatorias, consignaciones presupuestarias y demás vías de entrada en el patrimonio. Y, segundo, que los recursos reunidos en este patrimonio no fueran desviados hacia otras finalidades, que muchas veces ni siquiera tienen que ver con las competencias municipales. De no ser así, la regulación que vamos a estudiar y cualquier otra que se pudiera redactar aún más perfecta serán completamente ineficaces, como cualquier norma que se incumple, no por deficiencias técnicas, sino por falta de voluntad política. 1. El Informe del Síndic de Comptes Un problema generalizado y bien conocido, pues de él suele ocuparse la jurisprudencia y, por añadidura, la doctrina, es el desvío de los bienes del patrimonio municipal del suelo, ya sean terrenos ya sean dineros, a otros fines diferentes del destino fijado legalmente. Generalmente, para financiar otras actuaciones municipales. Con ser muy grave, seguramente no es el mayor problema que padece esta institución. Así se deduce del informe de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana sobre la gestión y control de recursos integrantes del patrimonio municipal del suelo correspondiente al ejercicio 2004, presentado a finales de julio del presente año. Este informe se centra en Valencia, Alicante, Castellón, Denia, Santa Pola, Orihuela, Calpe, Elche y Torrevieja, que son las ciudades con mayor peso y crecimiento demográfico en esa región, pero nos tememos que las irregularidades detectadas podrían extrapolarse a otros muchos lugares de la geografía española. 143 Francisco Delgado Piqueras El informe concluye que la mayoría de los gobiernos municipales eluden el control legal sobre reserva de suelo para vivienda protegida. Ninguno de los nueve ayuntamientos citados había constituido el patrimonio municipal del suelo como tal y sólo cinco cuentan con un sistema de registro que permita identificarlo y controlarlo. En ninguno de estos ayuntamientos la intervención fiscaliza los convenios urbanísticos ni los proyectos de reparcelación. El control de las adquisiciones y enajenaciones, a lo sumo, es parcial. Tampoco se distingue en el inventario contable los bienes que integran dicho patrimonio ni se concilia con el jurídico. La mayoría de los ayuntamientos no registran en la contabilidad patrimonial las adquisiciones y alteraciones de bienes del patrimonio municipal del suelo sin repercusión presupuestaria, que son la mayor parte de estas operaciones. Esta falta de control administrativo es lo que facilita casos especialmente graves como el detectado en Torrevieja, cuyo consistorio perdonó a propietarios de suelo las cesiones de terrenos o, en su defecto, abonos en metálico que legalmente tenían que realizar a cambio de adquirir excedentes de aprovechamiento para construir; suelo o dinero que debía integrarse en el patrimonio municipal del suelo y que el ayuntamiento dejó de percibir. El Informe de la Sindicatura constata que este ayuntamiento no aplica en suelo urbano esta previsión de áreas de reparto y aprovechamientos tipo y, en consecuencia, no obtiene las cesiones de terreno o abonos en metálico sustitutivos que, en aplicación del Plan General, deben realizar los propietarios de terrenos para poder adquirir y construir los excedentes de aprovechamiento. A nadie se escapa que ello supone una pérdida de suelo para destinar a la promoción pública de viviendas u otras finalidades sociales. Tampoco que el ejemplo documentado por la Sindicatura de Cuentas no es, ni mucho menos, un caso aislado. No queremos con ello verter una acusación general e indiscriminada que sirva de coartada a las corporaciones negligentes. Pero sí reclamar una mayor vigilancia y una actuación ejemplarizante contra ellas por parte de las comunidades autónomas, que son las competentes en exclusiva de las políticas urbanísticas y de vivienda y, por ende, las mayores responsables, amén de tutoras de las políticas patrimoniales de los ayuntamientos. 144 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo 2. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo Los repertorios de jurisprudencia no pueden revelar todas las irregularidades que aquejan a los patrimonios municipales del suelo, pues a los tribunales sólo llegan aquellos asuntos donde hay unos intereses muy concretos lo suficientemente perjudicados como para embarcarse en un proceso judicial, con todos los sinsabores que ello acarrea y la paciencia de la que hay que armarse previamente. Los recurrentes suelen ser propietarios y, en ocasiones, asociaciones de vecinos afectados, frente a ayuntamientos, con frecuencia coadyuvados por empresas promotoras, contratistas, etc. Una radiografía de los problemas de gestión, que son cuantitativa y cualitativamente más de los detectados por la jurisprudencia, solo pueden conocerse a fondo mediante informes de auditoria como el que antes reseñamos. No obstante, la reiteración en la comisión del mismo tipo de irregularidades, a pesar de la rotundidad con que los tribunales vienen sancionándolas desde mucho tiempo atrás, permite pensar que esta fuente es más ilustradora de lo que en principio, por su casuismo, podría esperarse. Es de destacar, en ese sentido, la claridad con que concibe el Tribunal Supremo la institución, al igual que la mayor parte de los elementos de su régimen jurídico8. Sin perjuicio de otros que no lo están tanto, por su reciente aparición. A continuación exponemos algunos casos de los últimos años que podrían componer una muestra representativa. A) Falta de consignación del 5 por 100 con destino al patrimonio municipal del suelo, cuyos fondos no pueden gastarse en costear otras actuaciones Son numerosas las sentencias que se han ocupado de esta cuestión. A ellas se remite la STS de 7 de noviembre de 2002 (RJ 2002/10310) para reiterar la obligación municipal de consignar el 5 por 100 del presupuesto ordinario con dicho destino (art. 194.1 TRLS de 1976, aplicable en virtud de los efectos de la STC 61/1997) y la 8 Vide la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2005 (JUR 2005\270619), que se comenta más adelante. 145 Francisco Delgado Piqueras prohibición de que el ayuntamiento de San Sebastián usara este patrimonio como fuente de financiación de otras necesidades (construcción de un auditorio, elaboración del Plan General, la rehabilitación de la Parte Vieja, el polideportivo Benta-Berri, urbanización del sector Puio-Lamberri y el vial Amara Ibacta), que sólo parcialmente tenían utilidad urbanística. También reafirma esta sentencia la obligación de reinvertir los ingresos procedentes de las enajenaciones de aprovechamiento urbanístico y de bienes del patrimonio en la conservación y ampliación del mismo. «Antes de estudiar este motivo, conviene consignar que el Tribunal Supremo se ha ocupado ya reiteradamente de la institución del PMS, en sentencias de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002. Algunas de esas sentencias, en concreto las de 25 y 31 de octubre de 2001, se refieren precisamente a impugnaciones de actos del propio Ayuntamiento aquí demandado (Sentencias, por cierto, que demuestran cómo este Tribunal Supremo viene aceptando con normalidad no sólo la impugnabilidad de los actos concretos de enajenación de bienes del Patrimonio Municipal del Suelo sin guardar el destino establecido en la Ley, sino la impugnabilidad directa de los Presupuestos Municipales por ese mismo incumplimiento). Por razón, pues, de esos antecedentes y a fin de no repetir lo ya dicho, deben darse aquí por reproducidos los argumentos que sobre la consideración de patrimonio separado tiene el PMS, sobre la claridad de las normas que regulan ciertos aspectos del mismo (como la obligación municipal de consignar el 5% del Presupuesto ordinario para el Patrimonio o de reinvertir los productos del mismo en su conservación y ampliación) y sobre la imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el PMS en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales. Sobre todo ello, ténganse por repetidas las razones que expusimos en nuestras anteriores sentencias, en especial la de 2 de noviembre de 1995». Esta, como decimos, no es más que un ejemplo de los muchos que arrojan los repertorios. Otros los veremos más adelante. B) Las reservas para ampliación del patrimonio municipal del suelo El 278.1 del TRLS de 1992 admitía que los planes generales pudieran establecer, «sobre suelo clasificado como urbanizable no programado o no urbanizable no sujeto a especial protección, reservas de 146 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo terrenos de posible adquisición para constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo». Una vez anulado el precepto, muchas leyes autonómicas asumieron como propia esta misma técnica. Así lo hizo la Ley cántabra 1/1997, de 25 de abril, que mediante una norma de reenvío asumió como propio el Derecho estatal vigente antes de la STC de 20 de marzo de 1997. Un primer problema originado por esta técnica es el de los terrenos aptos para el establecimiento de las reservas. La Sentencia del TS de 30 de septiembre de 2005 (RJ 2005/6986) estima el recurso de casación presentado por la Junta Vecinal de Cuchía contra la STSJ de Cantabria. Esta había dado por bueno el acuerdo del Ayuntamiento de Miengo que aprobó la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación de terrenos incluidos en la reserva para ampliación del patrimonio municipal del suelo, declarando la necesidad de ocupación de dichos bienes y la solicitud a la comunidad autónoma de la declaración de urgente ocupación. Pues bien, el motivo para casar la sentencia del tribunal «a quo» es que, cuando la Comisión Regional de Urbanismo clasificó el suelo de la actora (el 6 de julio de 1998), ya estaba en vigor la Ley 6/1998, de 6 de abril, cuyo artículo 9 establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la trasformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. El nuevo precepto no contempla, a juicio del Tribunal Supremo, la categoría de «suelo no urbanizable no sujeto a especial protección», en cuanto susceptible de establecer sobre él reservas para constitución o ampliación del citado Patrimonio: «Consiguientemente y toda vez que el suelo litigioso estaba clasificado de suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, única clasificación posible, al no existir ya la clasificación de suelo no urbanizable genérico en la Ley 6/98, ha de reputarse vulnerado con la interpretación que la Sala de instancia realiza el art. 9 de la Ley 6/98, lo que exige la estimación del primero motivo de recurso de casación y sin necesidad de entrar en el estudio del segundo de los motivos, debe resolverse el fondo de la cuestión debatida, en los términos en que aparece planteado el debate, debiendo procederse a la anulación del Acuerdo del Ayuntamiento impugnado, por cuanto el suelo cuya expropiación se pretendía para ampliación del patrimonio municipal del suelo, era un suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera lo que le excluía consiguientemente y por las 147 Francisco Delgado Piqueras razones expuestas de ser destinado a reserva para ampliación del Patrimonio municipal». Otro problema recurrente ha sido que los ayuntamientos utilizasen la técnica de las reservas para expropiar terrenos a un precio muy bajo y luego enajenarlos, sirviendo así como vía de financiación para atender otros fines diferentes del patrimonio municipal del suelo. La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2003 (RJ 2003/5363) corrige expresamente la interpretación que el mismo tribunal había establecido en otras anteriores y exige que el acuerdo de delimitación de reserva de terrenos para el patrimonio municipal del suelo especifique el fin concreto al que se van a destinar. Este fin ha de ser consecuente con los fines legales del patrimonio. Se trata con ello de evitar que los propietarios expropiados sean defraudados en su derecho de reversión: «La expresión de los fines a que se van a destinar los suelos sujetos a reserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos (v.gr. qué usos concretos de interés social se persiguen, o qué magnitudes de viviendas protegidas se prevén) no es algo inócuo. Y no lo es porque el artículo 278-4 del TRLS de 1992 dispone que «la delimitación de un terreno como reserva para los expresados fines implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios». Esta disposición sólo tiene sentido si el acto de reserva expresa una concreta finalidad protegida por la Ley que no sea la mera adscripción al Patrimonio Municipal del Suelo. La protección del derecho de propiedad así lo exige, imponiendo, como dice la sentencia de instancia, la necesaria especificación de la «causa expropiandi», como forma de garantizar a los propietarios que su suelo será expropiado para concretos fines y también para garantizarles la tutela judicial mediante el efectivo control judicial. La devaluación del requisito de la expresión de los fines concretos de la reserva puede propiciar abusos manifiestos, como siempre que se relaja la necesidad de la motivación. Sin que afirmamos que éste sea un caso abusivo, aquí se hace una reserva de 1.397.030 metros cuadrados sin que se sepa en concreto a qué finalidades van a ser destinados, qué fines sociales se anuncian y cuántos y cuáles previsiones de viviendas protegidas se vaticinan. Si este requisito no se exige el PMS podría convertirse, en contra de la naturaleza y finalidad que le imponen los artículos 276 y 280-1 del Texto Refundido de 1992, en un mero procedimiento municipal de adquisición de suelo, al margen de cualquier finalidad específica. Es cierto que la adquisición de estos terrenos por el Ayuntamiento no es obligatoria, porque el artículo 278-1 del TRLS de 1992 habla de «posi- 148 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo ble adquisición», de forma que la reserva no significa que vaya a ser seguida necesariamente de la adquisición. Pero ni siquiera esta consideración puede conducir a que se prescinda en el acto de la reserva de toda referencia seria y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otra forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS.» Sobre este problema había llamado la atención la doctrina, que se hizo eco favorable de la introducción de un nuevo motivo de reversión en el art. 40.3 de la Ley 6/1998 y de este cambio de doctrina legal9. C) Los convenios para la transmisión de aprovechamiento a cambio de obras de urbanización Las apetencias de lucro a costa del patrimonio municipal del suelo se ponen de manifiesto, una vez más, en la STS de 28 de marzo de 2006 (RJ 2006/3618). Esta sentencia confirma la nulidad de un convenio por el que, en lugar de hacer entrega al ayuntamiento de Granadilla de Abona del aprovechamiento urbanístico, la promotora asume ejecutar una serie de obras hasta cubrir el importe en que el mismo se había tasado. Como bien resume el Tribunal, además de hurtar el destino legal que esos bienes deben tener —el patrimonio municipal del suelo—, el convenio sirve para eludir las normas sobre contratación administrativa: «Es cierto que, entre los fines del patrimonio municipal del suelo, está el de facilitar la ejecución del planeamiento, pero lo que ese convenio realmente encubre es la adjudicación a la entidad recurrente de la ejecución de una serie de obras a cambio del aprovechamiento urbanístico que dicha entidad debería entregar en metálico al Ayuntamiento, aunque tales obras 9 Vide MARTÍN VALDIVIA, S.M., «Urbanismo y especulación. Los patrimonios públicos del suelo», Montecorvo, 1998; FERNÁNDEZ TORRES, J.R., «Un freno definitivo a la abusiva delimitación de reservar de terrenos para su incorporación a los patrimonios municipales del suelo (Comentario a la STS de 21 de mayo de 2003)», Revista de Urbanismo y edificación nº 8, 2003; QUINTANA LOPEZ, T., «La regulación de los patrimonios municipales del suelo como fuente de controversia», REDA nº 121, 2004. Este último autor hace un extenso análisis de esta cuestión, en su libro «Los patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007, págs. 75 y ss. En él se muestra crítico con el supuesto de reversión creado por el art. 40.3 de la Ley 6/1998, ahora derogado por el art. 29.1.b Ley 8/2007, y más partidario del sistema de retasación establecido por el art. 29.2.b de la misma Ley para el supuesto de que en virtud de una modificación del planeamiento se incremente el valor resultante de la expropiación. 149 Francisco Delgado Piqueras vengan impuestas por el planeamiento, con lo que, según certeramente señala la Sala de instancia, se vienen, en definitiva, a incumplir los trámites y requisitos necesarios para la adjudicación de las obras, impuestos por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas». D) La enajenación de parcelas a favor de sociedades públicas urbanísticas La STS de 29 de noviembre de 2001 (RJ 2002/3133) confirma la nulidad del convenio urbanístico suscrito entre el Instituto Riojano de la Vivienda SA y el ayuntamiento de Logroño para la enajenación directa y onerosa de una parcela del patrimonio municipal del suelo a favor del primero. Entiende el Tribunal que tal enajenación no tiene apoyo jurídico en el art. 170.1.a TRLS de 1976, ya que los estatutos del citado instituto no lo definen como una entidad de carácter benéfico social. Y tampoco en el art. 2.2 RD-Ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre promoción del suelo y agilización de la gestión urbanística, pues aun considerando que el citado Instituto fuera una Administración tendría que haberse realizado a título gratuito. Por su parte, la STS de 15 de junio de 2002 (RJ 2002/5932) confirma la nulidad del convenio urbanístico por el que el ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria trasmitía a la mercantil Gestión Urbanística de Las Palmas SA —constituida con capital enteramente público— una parcela a cambio de otra, amén de otras contraprestaciones. Entiende la Sentencia que, aun en el supuesto del art. 166 TRLS de 1976, la permuta exige un expediente en el que se acrediten las concretas razones de su necesidad, ya que se trata de una excepción al procedimiento general de enajenación de bienes inmuebles que es la subasta. Frente a las anteriores sentencias, en la de 26 de febrero de 2002 (RJ 2002/2625), el Tribunal Supremo desestima el recurso defendido por la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva contra los acuerdos plenarios del ayuntamiento de dicha ciudad por el que se acordó ceder gratuitamente un solar de propiedad municipal a la Empresa Municipal de la Vivienda de Huelva, SA10. En sín10 Sentencia comentada por Estanislao ARANA GARCIA, «Cesión gratuita de suelo público a sociedades municipales de gestión urbanística y el derecho a la libre competencia», REDA nº 106, 2002. 150 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo tesis, la demandante sostenía que la creación de esta empresa municipal y la obtención de suelo gratis entraña competencia desleal contraria a la libertad de empresa y de mercado. La posición ventajosa de esta sociedad le habría permitido ofrecer unos pisos a menos precio que los constructores privados. Estos argumentos fueron desestimados por el TSJ con sede en Sevilla, atendiendo a que el expediente demostraba que los requisitos exigidos por las normas se habían cumplido, pues constaba el carácter de institución con fines de interés público sin ánimo de lucro que tiene la citada empresa municipal y en la escritura de cesión, así como a lo largo del expediente quedó patente que el fin perseguido con la cesión resultaba positivo y beneficioso para los habitantes al hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada que proclama el artículo 47 de la Constitución. En concreto, el solar estaba destinado a la promoción pública de viviendas de protección oficial. Por su parte, el Tribunal Supremo rechaza lo que considera un modo formalista de razonar del tribunal de instancia y estima el recurso de casación. Considera que, si bien el art. 128 CE y 85.2.c Ley de Bases del Régimen Local permiten que las funciones de promoción de vivienda puedan ser gestionadas directamente mediante una sociedad mercantil de capital por entero municipal, esta gestión no queda sustraída a las exigencias del libre mercado, de modo que una empresa pública que intervenga en régimen de concurrencia ha de hacerlo en condiciones de igualdad. Sin embargo, a pesar de admitir que la empresa beneficiaria no era una entidad pública sin ánimo de lucro y, por tanto, no podía entenderse incluida en el art. 79.2 TRRL, al dictar su propia sentencia de fondo, el Tribunal Supremo sostiene la validez de la cesión gratuita del solar sobre la base de que la promoción y gestión de viviendas envuelve una finalidad de carácter social y constituye un servicio público local que puede gestionarse de manera directa acogiéndose a esta modalidad (Sentencia de 29 de septiembre de 1992 (RJ 1992/6988). Y, segundo, porque entiende que, en este caso concreto, el recurrente no había probado que la cesión no estuviese justificada por las circunstancias del mercado o vulnerase las reglas de la libre competencia. La falta de pruebas no permiten al Tribunal apreciar que esa cesión entrañase un reparto del mercado o tuviera una trascen151 Francisco Delgado Piqueras dencia sobre el conjunto del mercado. Con lo que, en definitiva, llega a la misma conclusión que el tribunal sevillano y desestima la demanda, pero con un argumento distinto, el de no haberse acreditado que no hubiese existido un interés social determinante de la actuación municipal y no haberse probado los actos de competencia desleal que imputa a la sociedad municipal. Este manojo de casos escogidos nos permite ver la incomodidad con la que los ayuntamientos sostienen estos patrimonios separados, así como sus intentos para eludir por diversos medios y negocios jurídicos (permutas, convenios, etc.) las limitaciones que legalmente se les imponen. Hay que señalar, no obstante, que los tribunales han tenido que anular muchos de los acuerdos porque, además de fines urbanísticos, se proponían emplear el patrimonio de suelo en otros fines completamente ajenos y que ni siquiera pueden considerarse sociales, como podía ser la compra de un edificio para el servicio de recaudación, promocionar el euskera o incluso instalar acondicionado en la comisión de gobierno. Una actitud permisiva por parte de los tribunales frente a estas pretensiones hubiera supuesto un riesgo muy serio para la pervivencia de la institución y el cumplimiento de sus fines. Es de agradecer que la jurisprudencia se haya mostrado implacable al corregir los abusos cometidos por los munícipes. IV. COMPOSICIÓN La Ley de Suelo no regula los mecanismos de adquisición de suelo para los patrimonios públicos, que era una cuestión muy importante y abundante en el TRLS de 1992. En efecto, haciendo un breve recordatorio podemos mencionar que los bienes llamados legalmente a integrar el patrimonio municipal del suelo eran los siguientes: a) bienes del patrimonio municipal clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable programado (277); b) Bienes obtenidos de las cesiones obligatorias para los propietarios, en terrenos o en metálico (no así los terrenos que igualmente debe ceder el propietario afectado por el planeamiento para dotaciones públicas) (277.1); c) terrenos procedentes de expropiaciones urbanísticas obtenidas conforme al sistema de las «reservas» sobre suelo no urbanizable no sujeto a especial protección, 152 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo pues en ese caso no podría servir a la edificación, por razones obvias (278 y 279); d) bienes adquiridos mediante el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto (arts. 291 y ss); e) consignación mínima del 5% del presupuesto ordinario (art. 281.1 LS); f) adquisición de terrenos por modos de derecho privado, tanto a título oneroso como gratuito, destinados a este patrimonio (art. 277.2). Todos esos mecanismos, como antes vimos, fueron anulados por la STC 61/1997, siendo lógico por tanto que el legislador estatal haya renunciado a regularlos de nuevo. Las leyes autonómicas tienen a su entera disposición esta cuestión, no obstante lo cual han seguido muy de cerca el patrón estatal precedente, con diversas peculiaridades cuyo tratamiento desbordaría este trabajo11. No puede decirse, sin embargo, que la Ley de Suelo sea muda al respecto. En concreto, dispone que integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere el art. 16.1.b, «sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística». El artículo 16.1.b) dispone, a su vez, que las actuaciones de transformación urbanística comportan, entre otros, el deber de entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente a un porcentaje de edificabilidad media ponderada o del ámbito superior de referencia en que la actuación se incluya. En las actuaciones de dotación ese porcentaje se entenderá referido al incremento de edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos afectados. Cuál sea ese porcentaje lo deberá fijar la ley urbanística autonómica y no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%. El mismo legislador también podrá prever que excepcionalmente ese porcentaje se reduzca o eleve hasta el 20 % cuando el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio de su misma categoría de suelo. La Ley regional podrá determinar igualmente los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse entregando 11 El estudio comparado de esta cuestión en el libro de QUINTANA LOPEZ, «Los patrimonios municipales del suelo», p. 65 y ss. 153 Francisco Delgado Piqueras suelo destinado a vivienda protegida en virtud de la reserva a que se refiere el art. 10.b. Este último precepto establece que el planeamiento urbanístico deberá reservar terrenos que supongan un 30% de la edificabilidad residencial para vivienda sujeta a algún régimen que permita establecer su precio máximo de venta o alquiler. La legislación urbanística regional podrá rebajar ese porcentaje para ciertos municipios o actuaciones, pero, cuando se trate de nuevas urbanizaciones, deberá localizarse dentro de su ámbito territorial y respetar la cohesión social. En resumidas cuentas, la Ley 8/2007 impone un deber de cesión de suelo, cuyo porcentaje tendrá que ser concretado por la ley regional dentro de ciertos límites. La ley regional también podrá sentar los supuestos en que el suelo puede ser sustituido por metálico u otros bienes. Eso sí, cualquiera que sea el dinero o la especie en que se sustancie el cumplimiento de ese deber de cesión, pasa necesariamente a integrar el patrimonio público de suelo de la Administración actuante, que normalmente será un ayuntamiento o una comunidad autónoma. La claridad y determinación con que está redactado el precepto permiten deducir que esa incorporación se produce por ministerio de la ley básica. No cabe, pues, que ese destino sea truncado o modificado por las normas autonómicas. Estas podrán además prever otras formas de adquisición de bienes con destino a los patrimonios públicos de suelo, semejantes a las que antes mencionamos o distintas. Es importante notar, a mi juicio, que entre el núcleo básico de bienes que van a integrar los patrimonios públicos de suelo y los demás que se incorporen por disposición de la ley autonómica, voluntad de la Administración u otras formas de adquisición hay una diferencia esencial y es que sólo a los primeros les acompaña el resto de prescripciones que la propia Ley de Suelo establece en los artículo 33.2, 34.1 y 34.2, con carácter igualmente básico. Me refiero a los usos a los a que pueden ser destinados. Estos bienes (terrenos, dinero, etc.) solo pueden emplearse, en principio, para viviendas protegidas y, en su caso, para otros usos de interés social urbanístico, natural o cultural que enseguida veremos. También al precio máximo que pueden alcanzar en su enajenación los terrenos que, obtenidos mediante dichas cesiones, estén destinados a viviendas protegidas. 154 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo Aunque algún autor más autorizado ha mostrado sus reservas sobre la constitucionalidad de estas disposiciones12, creemos que existen argumentos para admitirla. En primer lugar, la regulación que efectúa la Ley de Suelo no tiene un carácter concreto y detallado semejante al TRLS de 1992, que fue lo que sancionó el Tribunal Constitucional, por ser ciertamente agotador del campo normativo y anulador de la iniciativa autonómica. A diferencia de la Ley de 1990-92, la actual se limita a establecer un supuesto de pertenencia necesaria al patrimonio público de suelo, dejando a las comunidades autónomas un amplísimo margen para fijar los porcentajes en que se ha de cifrar el deber de cesión, las modalidades de sustitución y demás, así como cuáles pueden ser otras vías legales o voluntarias. Es más, los bienes que se incorporen por esas otras vías autonómicas están exentos de tener que atender alguno de los destinos forzosos que establece el art. 34. Aunque, obviamente, la ley regional puede compartir el criterio de la Ley de Suelo, suprimir o añadir otros destinos para esos bienes que no pertenecen al núcleo básico de los patrimonios públicos de suelo. Por otro lado, atendiendo al criterio de sentencias precedentes (SSTC 152/1988, 95/1986 y 213/1994), cabe aceptar que en la competencia de dirección de la actividad económica general entra, además de las normas estatales que fijen directrices y criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, la previsión de acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos. En la presente ley, la medida de vincular ciertos bienes a unos destinos posibles guarda una relación clara con los fines que se persiguen en relación con la actividad del sector de la construcción de viviendas, del sector inmobiliario en general, puesto que los patrimonios públicos de suelo son un instrumento que responde al objetivo de promocionar la construcción de viviendas asequibles, la recuperación de inmuebles del patrimonio cultural y natural. Creemos, finalmente, que no se puede perder de vista que esa misma vinculación contribuye a definir el estatuto de la propiedad del 12 En concreto, Tomás QUINTANA («Los patrimonios municipales del suelo», p. 47 passim) entiende que, a la luz de la STC 61/1997, la incorporación de ciertos bienes a los patrimonios públicos de suelo y, por ende, su destino son determinaciones que corresponden al legislador urbanístico regional. 155 Francisco Delgado Piqueras suelo y su función social, estableciendo un mecanismo para que así se verifique y evitando que la cesión obligatoria y gratuita de terrenos objeto de la actividad urbanística se convierta en un tributo, lisa y llanamente. De ese modo, se establece un medio para que, al menos, una parte del recurso suelo se preste a las finalidades que el legislador nacional, con una evidente inspiración en la Constitución, pretende. V. FINALIDAD La finalidad de los patrimonios públicos de suelo establecida por la Ley 8/2007 es literalmente la misma que tenía bajo el TRLS de 1992: regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación urbanística y territorial. Esta última mención que introduce la Ley de Suelo a lo territorial es la única variación, por lo demás exenta a nuestro juicio de trascendencia. Visto lo anterior, podría pensarse que los patrimonios públicos de suelo han ser servir para lo mismo que ya servía el municipal. Esta aparente identidad en cuanto a las finalidades inmediatas de este patrimonio se ve alterada sustancialmente. Bajo la Ley de 1992, la regulación del mercado que pudiera alcanzarse mediante este patrimonio, las actuaciones públicas que podrían ubicarse en los terrenos obtenidos mediante reservas y lo que del planeamiento se pudiera ejecutar con él tenía que conducir, en todo caso, a un único destino último: la política de vivienda protegida. El planteamiento de la Ley de Suelo es diferente pues, como vamos a ver a continuación, al ampliarse los destinos que pueden seguir los bienes de este patrimonio, esas finalidades inmediatas se ponen al servicio también del urbanismo y de la conservación y mejora de la naturaleza y los inmuebles del patrimonio cultural. VI. NATURALEZA JURÍDICA Y DESTINO La Ley 8/2007 mantiene la naturaleza jurídica de los patrimonios públicos de suelo como un patrimonio separado, deducida primero 156 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo doctrinalmente y elevada luego a norma. Sin embargo introduce un importante matiz en el principio de subrogación real que, de forma absolutamente implacable, ha venido defendiendo la jurisprudencia desde 1995, pues abre una segunda opción a la del reingreso en el patrimonio municipal del suelo. Esa alternativa consiste en que el dinero obtenido en concepto de sustitución del deber de cesión de terrenos o de la enajenación de éstos, aun pertenecientes al patrimonio público de suelo, pueda destinarse, además de la conservación y ampliación del mismo, a «otros usos propios de su destino». Sin duda, estamos ante un aspecto crucial de esta institución. 1. Bienes patrimoniales especiales En efecto, antes de que hubiera una declaración legal al respecto, la mayoría de autores había convenido que los bienes de este patrimonio no tenían la naturaleza de bienes demaniales, pues la inalienabilidad esencial del dominio público resultaría incompatible con la específica finalidad a la que están afectados13. Determinado que no estamos ante bienes del dominio público, ninguna duda suscita se trataba de bienes patrimoniales. La jurisprudencia, por su parte, los calificaba como bienes patrimoniales de propios, sin siquiera hacer problema al respecto (STS, Sala 4ª, de 1 de julio de 1988). Mas no unos bienes patrimoniales más, hasta el punto de que en la conocida STC 166/1998, de 15 de julio, relativa a la Ley de Haciendas Locales, se vislumbra como un «tertium genus» inmune a los mandamientos de ejecución y las providencias de embargo, por estar materialmente afectados a una función pública. 2. Patrimonio separado El segundo dato relevante, sobre el que la doctrina se había mostrado unánime a pesar de la indefinición legal, fue su caracterización 13 GARCIA DE ENTERRIA y PAREJO ALFONSO, «Lecciones de Derecho Urbanístico», Civitas, 1979; PEREZ MORENO, A., «Aspectos jurídicos del Patrimonio Municipal del Suelo», RDU nº 10, 1968. 157 Francisco Delgado Piqueras como un «patrimonio separado». Pero no en el sentido iusprivatista de centro de imputación de obligaciones ni en el subjetivista de pertenencia a una determinada persona, sino entendido como una masa de bienes individualizada por su vinculación a un determinado fin y sometida a un régimen especial. El art. 276.2 TRLS de 1992 estableció que «los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución de aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo». Este precepto vino a clarificar la naturaleza jurídica de estos bienes, en la dirección apuntada por la doctrina mayoritaria, y a confirmar el principio de subrogación real, ya presente en el art. 93 TRLS de 1976. 3. El principio de retroalimentación Este deber legal de retroalimentación sería una de esas reglas especiales, que hacen diferente el patrimonio municipal del suelo del resto de bienes patrimoniales locales. Permite la circulación de los bienes y derechos del patrimonio municipal del suelo manteniendo su integridad, puesto que el rendimiento de los aprovechamientos y enajenaciones ha de retornar y destinarse a su conservación y ampliación. Aunque ello entrara en contradicción con los principios de unidad de caja y unidad presupuestaria, la mayoría de los autores ha defendido la conveniencia de mantener esta independencia respecto de los demás bienes municipales, por su absoluta vinculación a la gestión urbanística y para evitar que se utilice como una vía anómala de financiación de las corporaciones locales14. Esta característica constitutiva del patrimonio municipal del suelo ha sido defendida con firmeza por parte de los tribunales hasta hoy, para evitar abusos. Un buen ejemplo de esta doctrina consolidada puede ser la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2005 (JUR 2005\270619), que confirma la anulación parcial realizada 14 Por todos, DIAZ LEMA, J.M., «El patrimonio municipal del suelo en el texto refundido de 1992», RDU nº 136, 1994. 158 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo por el TSJ de Valencia, en cuanto al destino a dar a los ingresos obtenidos con la enajenación en pública subasta de parcelas integrantes del patrimonio municipal del suelo. El Ayuntamiento de Alicante había acordado emplear ese dinero para adquirir un cuartel, en el que pretendía ubicar el Servicio Municipal de Hacienda y llevar a cabo desarrollos urbanísticos. En ese sentido, el Supremo coincide con la sentencia de instancia en que el destino pretendido se aparta del fin último establecido en el art. 276.2 TRLSA de 1992, esto es, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social. Como recuerda la sentencia, el art. 276.2 TRLA de 1992 no resultó afectado por la STC 61/1997 ni derogado por la Ley 6/1998, siendo pacífica su interpretación en la jurisprudencia: «imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales». «Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991, 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que «El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir «para regular el precio en el mercado de solares» (Exposición de Motivos), con la finalidad de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones». Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (art. 93 del TRLS). Por ello se ha podido decir que «las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera». En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un «patrimonio separado» (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir 159 Francisco Delgado Piqueras según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985), sino el específico y concreto de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones» (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado). Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas (artículo 3-1 del Código Civil), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales». Esta sentencia no aporta ciertamente ninguna novedad, pero es interesante pues, además de resumir la postura del Tribunal, hace una clara apelación al legislador, cuando ya se había anunciado una reforma de la legislación estatal del suelo. 4. La revisión del principio Por su parte, la legislación autonómica no ha cuestionado la naturaleza de patrimonio independiente, separado del restante de la Administración titular del patrimonio público de suelo, ya fuera municipal o regional. Incluso ha reafirmado el principio de subrogación real que pesa sobre el producto de las enajenaciones o de las sustituciones en metálico de las cesiones15. 15 Así, la redacción original del art. 76 de la Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha dispone que «cada patrimonio público de suelo integrará un patrimonio independiente, separado del restante patrimonio de la Administración titular. Los ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos de suelo o sustitución por su equivalente económico de la cesión relativa a la parte de aprovecha- 160 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo No obstante, para suavizar la rigurosa interpretación jurisprudencial y dar una salida a las presiones del lobby local (sin asumir coste alguno para los presupuestos regionales), las leyes urbanísticas han tratado de flexibilizar ese principio, por la vía de especificar un mayor número de destinos posibles para los bienes del patrimonio público del suelo, diferenciando en algunos casos según fueran municipales o regionales16. Destinos muy amplios, entre los que predominan normalmente los vinculados al urbanismo, amén de otros muchos que difícilmente se compadecen con los que prevé el art. 276.2 TRLS de 199217. Pero ello sin negar el principio de retroalimentación y con fremiento urbanístico perteneciente a la Administración deberán aplicarse a la conservación y ampliación de dichos patrimonios». El art. 79 de dicha Ley reducía a tres los destinos de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, una vez incorporados al proceso urbanizador o edificatorio: construcción o rehabilitación de viviendas protegidas, mejora del medio ambiente y otros usos de interés social. 16 Ley 2/2001 de Cantabria; Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana; Ley 9/2002 de Galicia; Ley 5/2006 de La Rioja, Ley 35/2002 de Navarra. 17 Más adelante, sin alterar el primero de los preceptos citados, la comunidad de Castilla-La Mancha, por Ley 7/2005, ha ampliado dicho elenco de destinos a los siguientes: a) construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o destinadas a ser alquiladas por precio tasado, incluso subvencionado, con derecho a acceder a la propiedad; b) usos de conservación y mejora del medio ambiente, incluyéndose tanto el medio natural como el urbano, así como la protección del patrimonio arquitectónico, del ambiente y del paisaje rústico y urbano; c) la gestión municipal del suelo, incluyendo la adquisición, posesión reivindicación, administración, gravamen y enajenación de toda clase de bienes, así como la asunción de facultades fiduciarias de disposición. Además, en concepto de usos de interés social, la Ley autoriza estos otros: a) creación y promoción del suelo para el ejercicio de nuevas actividades empresariales o ampliación de las existentes, que en ambos casos generen empleo y sean compatibles con el desarrollo sostenible; b) obras de urbanización y ejecución de sistemas generales; c) construcción de equipamientos colectivos y otras instalaciones de uso público municipal, siempre que sean promovidos por las Administraciones Públicas o sus sociedades instrumentales; d) operaciones de iniciativa pública de rehabilitación de viviendas o de renovación urbana; e) rehabilitación del Patrimonio Histórico Cultural; f) mejora del medio urbano o rural, de los barrios y pedanías; g) mejora de la configuración de parques y jardines; h) operaciones de conservación, protección o recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de especial protección; i) planificación territorial y gestión del Patrimonio Municipal del suelo, así como todo aquello que afecte a la catalogación, programación y actuación permanente del inventario de dicho patrimonio; j) conservación, mejora y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo. En esa dirección puede citarse también la Ley 7/2002 de Andalucía, el Decreto 161 Francisco Delgado Piqueras cuencia sin distinguir claramente entre el destino del dinero y el de los terrenos y demás bienes18. Entre los autores también se puede advertir la aparición de una corriente favorable a una revisión de la doctrina legal imperante. Así, Tomás QUINTANA considera que la interpretación de los tribunales dificulta el manejo de este patrimonio separado y priva de utilidad a la institución, por lo que sugiere que sean los legisladores autonómicos quienes fijen los destinos posibles, concretando el indeterminado concepto del interés social19. Francisco de Borja LOPEZJURADO ha señalado que son de derecho privado los ingresos obtenidos por la gestión del patrimonio municipal del suelo y, con arreglo al régimen de las haciendas locales, no podrían destinarse a cubrir gastos corrientes, pero sí gastos de inversión. Si bien su fin, en principio, es la conservación y ampliación del propio patrimonio, estima que la obligación de reinvertir no es incondicionada, pues debe tenerse en cuenta su carácter finalista e instrumental, así como la naturaleza de las cosas. En consecuencia, cree que la especificidad de estos ingresos se concreta en un deber de reinversión en el que estarían comprendidos los proyectos en materia de urbanismo y vivienda20. Otros autores interpretan que la apertura introducida por las leyes autonómicas tiene cabida en la propia legislación estatal. En el sentido de que, aunque los bienes de este patrimonio no pueden destinarse a cualesquiera finalidades públicas, el concepto de interés social permitiría a los ayuntamientos y comunidades autónomas destinar los inmuebles a más fines que la construcción de viviendas protegidas, tales como usos culturales, dotaciones, etc, siempre que estuviesen así admitidos por el planeamiento. Item más, el dinero tenLegislativo 1/2004 de Asturias, la Ley 2/2001 de Cantabria, Decreto Legislativo 1/2000 de Canarias, la Ley 5/1999 de Castilla y León, la Ley 15/2001 de Extremadura, La Ley 9/2002 de Galicia, la Ley 5/2006 de La Rioja, la Ley 9/2001 de Madrid, el Decreto Legislativo 1/2005 de Murcia, la Ley 35/2002 de Navarra y la Ley 2/2006 del País Vasco. 18 Entre las que sí distinguen se pueden citar la Ley 7/2002 de Andalucía, la Ley 15/2001 de Extremadura y la Ley 35/2002 de Navarra. 19 QUINTANA LOPEZ, T., «La regulación de los patrimonios del suelo como fuente de controversia», REDA nº 121, 2004, p. 83. 20 LOPEZ-JURADO ESCRIBANO, F. «Los patrimonios municipales de suelo: sus características y operatividad», CEMCI, 1992. 162 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo dría que servir para adquirir los edificios en que se concretasen esos intereses sociales21. A juzgar por alguna sentencia reciente, no parece, sin embargo, que esos planteamientos fueran a hacer mella en la doctrina del Tribunal Supremo, compartida a decir verdad por la mayor parte de los autores22. En concreto, la STS de 27 junio 2006 (RJ 2006/5973) ratifica la nulidad del presupuesto aprobado por el ayuntamiento de Valladolid, por no reinvertir en conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo el importe de las enajenaciones de terrenos de dicho patrimonio en el mismo previstas23. La sentencia hace suya la extensa argumentación expresada en la de instancia para afirmar que lo previsto por el art. 125.1 de la Ley 5/1999, de Castilla y León24, 21 DE JUAN CASERO, L.J., op. cit., p. 845. A este respecto, Salvador MARTÍN VALDIVIA (op. cit., p. 233), aprecia que los bienes del patrimonio municipal del suelo han de seguir el destino específico que les marca la Ley andaluza del suelo, que no puede confundirse con las finalidades genéricas de la institución, y que ha intentado huir del encorsetamiento de destinos ofrecido por la regulación estatal y la jurisprudencia. Dicha ley distingue, de un lado, el destino de los terrenos y construcciones, que serían, en síntesis, la vivienda protegida, usos de interés público así declarados por una norma, por el planeamiento o por el órgano administrativo competente y a cualesquiera usos admitidos y convenientes para la ejecución del planeamiento o el propio patrimonio. De otro, los recursos derivados de la gestión podrían destinarse a adquirir suelo para viviendas protegidas, a la conservación, mejora o urbanización del patrimonio y a la ejecución de actuaciones públicas, el fomento de actuaciones privadas previstas por el planeamiento y la rehabilitación de zonas y edificios degradados. 22 Muy crítica se muestra con la legislación autonómica y, en particular con la asturiana, Estefanía PEREZ LOPEZ, op. cit. p. 43, para quien la multiplicación de las finalidades a que pueden destinarse los bienes de este patrimonio separado ha desnaturalizado esta institución, al permitir que los municipios puedan financiar por esta vía gran parte de sus inversiones, prestaciones y equipamientos públicos. 23 Un comentario favorable a esta Sentencia en SANZ RUBIO, E., «La institución del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS como fuente de financiación del presupuesto municipal: un análisis jurídico y financiero a partir de la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2006 (Presupuesto General del Ayuntamiento de Valladolid de 2003)», Cuadernos de Derecho Local nº 12, 2006. 24 Este precepto establece que «los bienes de los patrimonios públicos de suelo, los fondos adscritos a los mismos, así como los ingresos obtenidos por su enajenación, deberán destinarse necesariamente a alguno de los siguientes fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico: a) conservación, gestión o ampliación de los propios patrimonios públicos de suelo; b) construcción de viviendas acogidas a algún régimen de protección pública; c) ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales; d) compensación a propietarios a los que corresponda un aprove- 163 Francisco Delgado Piqueras esgrimido por el ayuntamiento, puede referirse válidamente al patrimonio del suelo regional o provincial, pero no al municipal, por contravenir el art. 276.2 TRLS de 1992, de carácter básico. Como explica el Tribunal, «En el Presupuesto impugnado se prevé la venta de bienes integrantes del PMS por importe de 29.680.000 euros y sólo se consignan 5.000.000 euros para la adquisición de terrenos, por lo que se produce una disminución del PMS de 24.680.000 euros, ya que no pueden computarse los conceptos que se especifican en el apartado II B, 2°, c) de los fundamentos de derecho de la contestación a la demanda porque no se destinan a la conservación y Administración ampliación del PMS, porque el PMS esta constituido por terrenos (art. 276.2 de Justicia TRLS/1992 y 124 de la Ley 5/1999) (STS25.10.01) y el art. 276.2 no puede confundirse con el art. 280.1 TRLS, pues una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan —como es el caso enjuiciado— el producto haya de reinvertirse en el propio PMS y no en otras finalidades, aunque sean finalidades urbanísticas, loables y de interés público, que la Administración puede llevar a cabo a través de otros mecanismos distintos al PMS en ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo. El incumplimiento de la obligación de reinversión de los 24.680.000 euros hace ilegal el Presupuesto en este extremo, lo que conduce a la estimación del recurso. Ha de tenerse presente que la ilegalidad del Presupuesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, sino por la falta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación o aumento del PMS». En síntesis, es claro que para la jurisprudencia los bienes que integran este patrimonio separado son de dos clases: los terrenos, que han de dedicarse a la construcción de viviendas protegidas u otros usos de interés social, y el dinero, que ha de reinvertirse en la compra de más terrenos. La razón es clara, impedir que se desnaturalice la institución y se convierta en una fuente más de financiación de las haciendas locales. Un riesgo obvio pues, si se permitiera destinar el dinero chamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad de actuación en la que estén incluidos sus terrenos, así como a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto de ocupación directa; e) otros fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico o vinculados a su ejecución, de la forma que se determine reglamentariamente. 164 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo a otra finalidad diferente, los ayuntamientos tendrían una tentación fortísima para preferir siempre la sustitución de las cesiones por su equivalente en metálico y para enajenar los terrenos y solares, dinero que se gastaría en lo que la corporación de turno estimase más oportuno. Con lo cual, ese suelo no estaría ahí cuando realmente se necesitase para la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de interés social, según lo que en cada caso disponga el planeamiento. Y, en definitiva, dejaría de servir para regular el mercado del suelo, para obtener reservas para actuaciones públicas y para facilitar la ejecución del planeamiento, que eran las finalidades últimas de la institución. 5. El patrimonio separado en la Ley de Suelo Sobre este controvertido panorama, el art. 33.2 de la nueva Ley de Suelo establece que «los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16 (cesión gratuita de terrenos por el promotor) se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino». Como antes dijimos, lo primero que destaca es la afirmación del carácter de patrimonio separado que la ley básica predica de todos los patrimonios públicos de suelo. Esto no entraña materialmente una novedad, ya que así lo sentaba la propia legislación autonómica. Aunque tiene su trascendencia jurídica, pues de esta forma esa calificación queda fuera del campo normativo de esta legislación urbanística regional. También se reitera el principio de retroalimentación como destino del dinero obtenido con la enajenación de terrenos o la sustitución del deber de cesión de terrenos. Pero de una forma diferente a como se configuraba en el 276.2 TRLS de 1992, si bien la redacción no es muy afortunada. 165 Francisco Delgado Piqueras A) Retroalimentación En primer lugar, además de la conservación y ampliación del patrimonio, se puede dedicar a la «administración» del mismo, lo que da pie a entender que puedan sufragarse gastos corrientes. Sin embargo, esto es desmentido poco después al enfatizar que solo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación aplicable, como puede ser, en igual sentido, la prohibición del art. 5 LRHL de financiar gastos corrientes con los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de los bienes patrimoniales. B) Los usos propios de su destino Como segunda opción, dispone que dichos bienes se destinarán «a los usos propios de su destino», lo que es sin duda tautológico. Empero, hay que entender que, al decirlo así, el legislador está en realidad remitiéndose a los destinos que a continuación establece en el artículo 34. Es ahí donde, de una forma clara y rotunda se admite que tanto «los bienes como los recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural». Consiguientemente, el destino primero y natural del núcleo básico de los patrimonios públicos de suelo es la vivienda protegida. A su construcción pueden dedicarse tanto los terrenos como los capitales y otros derechos que pudiera haber en este fondo. Conviene insistir en que este destino alcanza únicamente a los bienes integrados en el patrimonio del suelo por prescripción del art. 33.1, esto es, los que necesariamente integran estos patrimonios. La utilización de estos bienes y recursos para otros usos de interés social pasa por la concurrencia de tres requisitos. Primero, que las 166 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo leyes autonómicas expresamente indiquen cuáles. Segundo, que se refieran a fines urbanísticos, de mejora de la naturaleza o de inmuebles del patrimonio cultural. Tercero, que sean conformes con el planeamiento. De este modo, se pone coto a la indeterminación del concepto de interés social presente en el art. 280.1 TRLS de 1992 y toda la controversia generada por su causa. Como en aquél, el destino de los bienes del patrimonio del suelo es dual. Viviendas de protección pública y otros usos de interés social. Como en aquél, esos usos concretos tendrán que ser conformes con lo previsto por el planeamiento del lugar. Las diferencias más apreciables son, por una parte, que esta pluralidad de destinos se admite ahora no solo para los terrenos sino para todos los bienes del patrimonio de suelo en general. Y, de otra, que la apertura a dicha pluralidad pasa, primero, por una decisión del legislador autonómico. Sólo si éste así lo admite se pueden abrir el abanico de destinos posibles para los bienes del patrimonio publico de suelo. Y, al hacerlo, la ley autonómica deberá especificar cuáles, escogiendo entre una tríada de ámbitos sectoriales aptos donde, por decisión del legislador básico, puede concretarse ese interés social: urbanismo, naturaleza e inmuebles del patrimonio cultural. Las primeras lecturas de la Ley 8/2007 interpretan, en efecto, que la misma supone un giro a favor de la línea marcada por la mayoría de las comunidades autónomas. Para Tomás QUINTANA, con la nueva Ley se ha devaluado la tradicional vinculación entre los patrimonios municipales del suelo y la construcción de viviendas protegidas, al admitir otros de interés social, entre los que predominan los relacionados con la ejecución del planeamiento, de interés urbanístico pues. Lo cual, a su juicio, es oportuno, pues supera la rígida afectación de los terrenos del patrimonio a la construcción de viviendas protegidas. Y, además, es coherente con la obligación establecida en el art. 10.b de la misma Ley, merced a la cual el planeamiento ha de reservar terrenos necesarios para materializar un porcentaje de edificabilidad en la construcción de viviendas de protección pública. De este modo, ese destino ya no pesa únicamente sobre el patrimonio público del suelo, pues se integra en el sistema de reparto de beneficios y cargas generadas por la trasformación urbanística. 167 Francisco Delgado Piqueras En cambio, el mismo autor critica que la Ley haya roto con el principio de retroalimentación continua, que impedía que el numerario sirviera para costear todo tipo de actuaciones municipales. Por ello, advierte del riesgo de que esta masa de bienes se convierta en un artificio contable ajeno por completo a la política de vivienda25. A mi juicio, con el cambio se alcanza un cierto equilibrio entre el inmovilismo de la doctrina jurisprudencial, que en la práctica negaba legitimidad a cualquier otra valoración del interés social que efectuaran las corporaciones locales y no dejaba más destino para este patrimonio que la construcción de viviendas protegidas, y las pretensiones ultra-aperturistas de algunas leyes autonómicas, que dejadas a su albur podrían tolerar cualquier uso para este patrimonio y, en consecuencia, convertirlo en un mecanismo más de financiación de las haciendas locales. Este es el riesgo que todos los que se acercan a este tema aprecian y que, entiendo, también el legislador básico ha querido conjurar. Los destinos antes señalados tienen una relación evidente con los tres principios rectores de la política social y económica en que se inspira la ley al regular el recurso suelo, que componen el «bloque normativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47 de la Constitución», según reza el preámbulo de la Ley. Esta mayor amplitud de destinos supone que la regulación del mercado de terrenos, la obtención de suelo para actuaciones públicas y la ejecución del planeamiento tengan que verse desde esa triple óptica de políticas públicas y ponerse igualmente a su servicio. Aunque la disposición final primera atribuya el carácter de bases de la planificación general de la actividad económica a los arts. 33 y 34.1 y 2, es más fácil de apreciar que, como reconoce el apartado VII del preámbulo, estamos ante una medida de garantía del cumplimiento de la función social de la propiedad. Nadie duda que las prácticas de retención y gestión especulativa de suelo, que obstruyen el acceso de los ciudadanos a la vivienda, pugnan abiertamente con la función social del suelo. Aunque no sea tan evidente, ello también repercute sobre el medio natural y el patrimonio cultural inmobiliario, que son vícti25 QUINTANA LOPEZ, «Los patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007, pags. 209 y ss. 168 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo mas del desenfrenado crecimiento urbanístico y edificatorio. Las tensiones generadas por la carestía del suelo están detrás de la aparición de las islas urbanísticas, que fragmentan el territorio e invaden el medio natural, otro fenómeno que la Ley se propone combatir. El escaso interés de los propietarios por la conservación de los inmuebles de valor arquitectónico o histórico no es ajeno a las lucrativas expectativas que la especulación del suelo genera. Se entiende así el carácter de bases de la planificación general de la economía, entendida la política económica en el sentido amplio que la concibe la Constitución, conducente a un bienestar pleno que va más allá de lo puramente material. Por lo demás, el legislador básico no impone este destino a otros bienes cuyo ingreso en los patrimonios de suelo obedezca a lo prescrito por las leyes autonómicas. Lo cual no impide, obviamente, que éstas adopten el mismo criterio para todos los bienes y recursos del patrimonio, o distingan entre unos y otros. Queda a su criterio. VII. CONSTITUCIÓN La constitución del patrimonio municipal del suelo en el TRLS de 1992 era una expresa obligación legal para los ayuntamientos que dispusieran de planeamiento general (art. 276.1). Por «planeamiento general» debía entenderse tanto los planes generales de ordenación urbana como las normas subsidiarias, mas no otras figuras sin vocación prospectiva, como los proyectos de delimitación. En su momento se discutió también si era aceptable que ayuntamientos huérfanos de planeamiento general pudieran constituir el Patrimonio, admitiéndose por la doctrina que, de manera voluntaria y en virtud de su autonomía, así fuera. Aunque, para que este instrumento fuese eficaz, lo coherente sería dar todos los pasos que permiten sacarle la máxima operatividad, en el sentido de reforzar las vías de adquisición de bienes. Lo cual pasaría por disponer de planeamiento general26. La nueva Ley estatal de Suelo, sin embargo, no establece expresamente ninguna obligación al respecto y, en su lugar, dispone que 26 Un estudio pormenorizado en el libro de QUINTANA LOPEZ y LOBATO GÓMEZ, «La constitución y gestión de los patrimonios municipales del suelo», Marcial Pons, 1996. 169 Francisco Delgado Piqueras «integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística». La Ley da por hecho su existencia, pues, como consecuencia del ingreso en los patrimonios públicos de suelo de los bienes, recursos y derechos que adquieran las Administraciones en virtud del citado deber de cesión; adquisición que claramente se produce ex lege. Esa cesión se refiere, en principio, al suelo libre de cargas de urbanización (gratis total) que ha de entregar el promotor, aunque se admite que la legislación regional pueda permitir una sustitución por dinero u otros bienes27. En efecto, siguiendo la posibilidad abierta por el anulado art. 277.1 TRLS de 1992, las leyes autonómicas admiten como sustitutivo el pago en metálico, lo que permite a los ayuntamientos hacer caja y avanzar un primer paso en la dirección de escamotear los bienes del patrimonio municipal de su destino legal, como la experiencia ha demostrado. Una novedad destacable es que la Ley 8/2007 pone un límite a dicha tentación al excluir esas formas alternativas de cumplimiento —y exigir la cesión del suelo en sentido estricto— cuando dicho deber pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda protegida (que, como mínimo general, será del 30% de la edificabilidad residencial prevista para la actuación urbanística de que se trate (art. 10.b). Está implícito en la Ley, por tanto, que los municipios, comunidades autónomas y demás entidades beneficiarios de esas cesiones de suelo (o del metálico u otros sustitutivos que admita la legislación regional) quedan obligadas a constituir este instrumento, en el sentido 27 La Ley 8/2007 establece que, con carácter general, el suelo libre de cargas de urbanización a entregar por el promotor no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15% del correspondiente a la edificabilidad media ponderada de la actuación de transformación urbanística o, en el caso de actuaciones de dotación, de incremento de edificabilidad media ponderada. Pero también que la legislación urbanística regional podrá permitir que, de forma excepcional, proporcionada y motivada, ese porcentaje se reduzca o incremente hasta el 20% para las actuaciones o los ámbitos en que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio en los restantes de su misma categoría de suelo. Dicha legislación también podrá determinar los casos y condiciones en que se pueda sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento. 170 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo de llevar a cabo las formalidades de inventario, registro, contabilidad y demás que su administración requiere, así como conducir su gestión para que reciban el destino legalmente previsto. Aunque el art. 276.1 TRLS de 1992 no resultó afectado por la STC 61/1997, parece que el legislador estatal se ha retraído para no establecer por sí mismo una obligación en tal sentido, seguramente por un prurito competencial, dejando en manos de la legislación urbanística regional una afirmación así. La realidad es que la mayoría de las comunidades autónomas han extendido la obligación de constituir el patrimonio municipal del suelo a todos los ayuntamientos, dándoles además la posibilidad de hacerlo a través de mancomunidades o consorcios. Una previsión sin duda pensada para facilitar su cumplimiento por parte de los más pequeños. También han establecido, por ley, la obligación de constituir una figura gemela a cargo de la propia Administración regional o foral28. Otra cosa es que, en efecto, lo hayan llevado a cabo y, en caso contrario, cómo se les pueden forzar a hacerlo. En mi opinión, lo más relevante no es si la Administración ha de adoptar un acuerdo solemne de constitución del respectivo patrimonio público de suelo, aunque es innegable que, en la práctica del funcionamiento burocrático, los trámites y procedimientos de formalización resultan convenientes para llevar a efecto los mandatos legales. Ahora bien, sería inadmisible que una omisión por parte de las autoridades locales o regionales pudiera privar válidamente de eficacia a 28 Así, por ejemplo, el art. 76 del TROLAU de Castilla-La Mancha dispone: «La Administración de la Junta de Comunidades y los Municipios, de forma independiente o mancomunada o consorciada, deberán constituir sus respectivos patrimonios públicos de suelo con la finalidad de crear reservas para actuaciones públicas y de facilitar el planeamiento territorial y urbanístico y su ejecución en el marco de sus correspondientes competencias». En la misma línea, podríamos citar la Ley 7/2002, de Andalucía, el Decreto legislativo 1/2000 de Canarias, el Decreto legislativo 1/2005 de Cataluña, la Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana, la Ley 15/2001 de Extremadura, l Ley 8/2004 de las Islas Baleares, la Ley 9/2001 de Madrid, el Decreto legislativo 1/2005 de Murcia o la Ley 2/2006 del País Vasco. Otras comunidades, en cambio, supeditan esta obligación al cumplimiento de determinadas condiciones, como la de superar un mínimo de habitantes (Ley 2/2001, de Cantabria) o la haber cumplido antes con la obligación de dotarse de un planeamiento general (Ley 5/1999 de Aragón, Decreto legislativo 1/2004 de Asturias, Ley 5/1999 de Castilla y León, Ley 9/2002 de Galicia o Ley 5/2006 de La Rioja). 171 Francisco Delgado Piqueras la norma, en el sentido de desvincular a los bienes que legalmente pertenecen a este patrimonio de su destino y demás prerrogativas. La acción vecinal del art. 18.1.g LBRL y, en general, la acción popular del art. 304 TRLS de 1992 serían remedios ejercitables para exigir que se apliquen las reglas que correspondan a un bien o derecho que debiera legalmente estar integrado en ese patrimonio (destino, formas de enajenación, etc.). VIII. GARANTÍAS Para concluir el capítulo dedicado a los patrimonios públicos de suelo, la Ley 8/2007 incluye una serie de prescripciones de nueva factura encaminadas, por un lado, a estabilizar el precio de los solares destinados a la construcción de viviendas protegidas y, de otro, a regular la anotación registral de las limitaciones y demás condiciones que puedan afectar a las fincas del patrimonio de suelo en general. 1. Precio máximo Establece el artículo 34.2 que los terrenos adquiridos por una Administración en virtud del deber de cesión de suelo (art. 16.1.b) que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, no podrán ser adjudicados, ni en dicha trasmisión ni en las sucesivas, por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate. Esta limitación se ha de hacer constar en el expediente administrativo en el acto o contrato de la enajenación, por imperativo legal El citado valor de repercusión responde a un cálculo teórico que distribuye el precio de las viviendas entre las diferentes partidas conceptuales necesarias para la edificación. Parece claro que con esta nueva limitación se busca preservar mejor el cumplimiento de la finalidad última del patrimonio o, al menos, de la parte que hemos denominado núcleo básico, frenando la tentación de una explotación lucrativa de los solares por parte de la Administración titular del patrimonio o de los posteriores adquirentes. Lo que, a la postre, presionaría sobre 172 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo la calidad de las viviendas protegidas o su precio, más o menos visible. Como es sabido, tras la STC 61/1997 las formas de gestión y, en su caso, diversas maneras de cesión a terceros de los terrenos del patrimonio del suelo son temas que han de ser regulados por las comunidades autónomas. Sus leyes han seguido la misma técnica de las leyes estatales del suelo y combinan los mecanismos de trasmisión a terceros (concurso, subasta, adjudicación directa, permuta) y el carácter gratuito u oneroso de la trasmisión en función del destino del terreno y del carácter público, empresarial o benéfico del adquirente. Sin entrar en los criterios y peculiaridades de cada ley autonómica29, podemos constatar las divergencias que se suscitan sobre el mecanismo de selección. Cómo debe jugar el precio del suelo en la concurrencia es una cuestión opinable, pues no siempre es fácil asegurar que el efecto final que anima un criterio u otro se vaya a producir en la práctica. O, incluso, que no pueda volverse en contra. Se discute por ello si resulta más conveniente que el concurso o la subasta parta de un precio mínimo o de un precio máximo. En todo caso, la opción tomada por la Ley de Suelo es muy clara, aunque sólo afecte a un supuesto muy concreto. A diferencia de las leyes estatales predecesoras, la actual ha asumido que ambos temas quedan fuera de su órbita competencial y no entra en ellos. No obstante, sí determina, por referencia al citado valor máximo de repercusión, el precio máximo que puede alcanzar el suelo, cualquiera que sea el negocio a través del que se trasmita, cualquiera que sea el beneficiario y cuantas veces cambie de manos. El carácter básico que la adorna lleva consigo que esta disposición prevalezca jurídicamente sobre lo que hubieran dispuesto las leyes autonómicas en sentido diferente, por lo que debe dar pie a una adaptación de éstas. Es el caso de lo dispuesto en el art. 79.3.a del Decreto Legislativo 1/2004, de Castilla-La Mancha, según el cual los bienes 29 Algunas han propiciado trabajos monográficos, como el de GOSALVEZ PEQUEÑO, H.J, «La enajenación de los bienes integrantes de los patrimonios públicos en el derecho urbanístico de Andalucía», RDU y MA nº 214, 2004, donde se confrontan los mecanismos de las leyes andaluzas 7/2002, de suelo y 7/1999, de bienes de las entidades locales. 173 Francisco Delgado Piqueras del patrimonio enajenados mediante concurso no pueden serlo por precio inferior al valor máximo legalmente establecido para los usos sujetos a protección pública. La exigencia, en fin, de que la prohibición de superar ese precio conste expresamente en el expediente y en el negocio jurídico en que se formalice la enajenación refuerza el mandato legal material, al servir de recordatorio para los funcionarios y autoridades interventoras de un extremo que deben controlar puntualmente. La conculcación formal o material de este precepto legal puede afectar a la validez del negocio jurídico en sí y acarrear consecuencias anulatorias. 2. Inscripción en el Registro de la Propiedad La documentación de los bienes integrantes de los patrimonios de suelo y de su tráfico jurídico, mediante inventarios, presupuestos, liquidaciones y demás constituyen instrumentos de gestión fundamentales para la salvaguardia de su integridad, el control de su destino y, en suma, para que se pueda fiscalizar si se satisfacen o no sus fines legales. Empero, de estas cuestiones no se ocuparon los TRLS de 1976 y 1992 ni sus reglamentos ejecutivos. Lo que no significa, obviamente, a estos bienes no les fueran aplicables las previsiones generales de la legislación sobre régimen local o patrimonios administrativos. Algunas leyes autonómicas sí se refieren a estos instrumentos, previendo la creación de inventarios específicos y de registros de explotación30, su liquidación anual y una fiscalización propia de la legislación presupuestaria31, o ambas cuestiones32. Algunas leyes establecen un mecanismo específico de control autonómico. Especialmente incisivo es, en ese sentido, el art. 226 de la Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana, que crea un Registro Autonómico de Patrimonios Públicos Municipales de Suelo, compuesto por el Inventario de bienes adscritos a cada patrimonio municipal de suelo, para lo que los ayuntamientos deberán remitir copia certificada de la relación de 30 Art. 229 Ley foral 35/2002. Art. 177 Ley madrileña 9/2001. 32 Artículos 70 ley andaluza 7/2002; 218 Decreto legislativo asturiano 1/2004; 76 Decreto legislativo castellano manchego 1/2004; 87 Ley extremeña 15/2001; 112 Ley vasca 2/2006. 31 174 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo inmuebles y sus detalles, actualizaciones y modificaciones. Es de carácter público, acceso gratuito y finalidad informativa, aunque también tiene una evidente finalidad de control, pues la misma Ley requiere que, para disponer de los bienes, deberá quedar acreditado en el expediente el certificado de inscripción en este Registro Autonómico. Hecho este apunte, hay que decir que la Ley 8/2007 enfoca hacia un instrumento distinto, que es el Registro de la Propiedad, al amparo de la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8ª CE). El art. 34.3 establece, en primer lugar, que las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un patrimonio público de suelo que se hagan constar en su enajenación son inscribibles en el Registro de la Propiedad. Para evitar cualquier colisión de normas, la norma salva expresamente lo dispuesto en el art. 27 de la Ley Hipotecaria, afirmando la posibilidad de que el incumplimiento de las limitaciones, obligaciones y demás dé lugar a la resolución de la enajenación33. En efecto, según el art. 34.4 de la Ley 8/2007, las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones que se hayan configurado como causas de resolución podrán inscribirse con el consentimiento del adquirente o en virtud de un acto administrativo de la Administración titular de la finca enajenada, una vez que no sea susceptible de recurso ordinario alguno, administrativo o judicial. Por otro lado, la Administración enajenante puede interesar la práctica de anotación preventiva de la apertura de un expediente administrativo tendente a la resolución del contrato (en caso de apreciar incumplimiento, se supone) conforme a lo previsto por la legislación 33 Como es sabido, dicho precepto, en relación con el 26, excluye del acceso al Registro de la Propiedad las prohibiciones de disponer que tengan su origen en actos o contratos, salvo algunas excepciones. Si su origen inmediato es una resolución administrativa, pueden ser objeto de anotación preventiva, pues no se considera un derecho real. Con ella se quiere asegurar que se puedan hacer efectivos sobre las fincas inscritas derechos no reales, que habrán de soportar quienes obtengan posteriormente algún derecho real sobre la finca en cuestión. El problema es que la anotación preventiva tiene una vigencia temporal limitada (cuatro años a lo sumo, art. 86.1 LH) que, por lo general, priva a los titulares de situaciones jurídicas no inscribibles de la protección que dispensaría a los terceros la fe pública registral. 175 Francisco Delgado Piqueras hipotecaria. Más en concreto, de lo previsto para las anotaciones preventivas derivadas de la iniciación de procedimientos de disciplina urbanística en los artículos 56 y siguientes del RD 1093/1997, «Reglamento de inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística», dictado en desarrollo del art. 307 TRLS de 1992. En otro caso, señala el art. 34.4.b), la mención registral producirá los efectos de las llamadas «notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas». Como es sabido, la nota marginal es un asiento accesorio que no se practica en la parte central del folio registral, sino en el margen, de ahí su nombre. Y queda en relación de dependencia del asiento en cuyo margen consta. No obstante, esta figura específica está regulada en el art. 74 RD 1093/1997. En síntesis, significa que tales notas marginales no surten otro efecto que el de dar a conocer, a quien consulte el Registro, la situación urbanística de la finca en el momento a que se refiera el título que las origine, salvo que la legislación aplicable prevea un efecto distinto. Las disposiciones que acabamos de glosar son aplicables a cualesquiera fincas de los patrimonios públicos de suelo, sin importar su origen o forma de adquisición. Tampoco importa ya que su destino específico sea la construcción de viviendas protegidas u otro de los legalmente posibles. IX. CONCLUSIONES La Ley de Suelo ha derogado los dos preceptos supervivientes a la STC 61/1997 y, en su lugar, ha establecido una nueva regulación que ha querido ser muy respetuosa con la doctrina constitucional, para no caer en los excesos advertidos hace diez años. En consecuencia, no ha entrado en las cuestiones ya censuradas por el Tribunal Constitucional. Señaladamente, las formas de adquisición y de enajenación de los bienes que integran estos patrimonios, cuya regulación corresponde a las comunidades autónomas. En el capítulo que la nueva Ley dedica a los patrimonios públicos de suelo advertimos fácilmente dos partes, con una base competencial y una posición ordinamental diferente. En la primera parte (arts. 33 y 34.1 y 2), la básica, se define jurídicamente lo que son los patrimonios públicos de suelo: un patrimo176 Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo nio separado. Se define cuál es la finalidad de esta institución: regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones públicas y facilitar la ejecución del planeamiento. Ambas cuestiones son reguladas en línea de continuidad con la ley preexistente. También se mantiene el principio de retroalimentación, al establecer que han de destinarse a la conservación, administración y ampliación (entendidas siempre como financiación de gastos de capital) de estos patrimonios los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o las entregas en metálico obtenidas en lugar de las cesiones de terrenos. No obstante, a partir de este principio empieza a notarse la aparición de lo que podríamos llamar el núcleo básico de estos patrimonios, que está compuesto por los terrenos, dineros y derechos que adquieran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Ley impone sobre las trasformaciones urbanísticas y el referido retroalimento. Cuando ello suponga una salida neta, es decir, que no entrañe una retroalimentación sino un consumo, los bienes y recursos pertenecientes al núcleo básico de estos patrimonios, en principio, sólo pueden ser destinados a la construcción de viviendas protegidas. No obstante, en concepto de «otros usos de interés social», la Ley de Suelo admite como posibles tres destinos más: urbanísticos, protección y mejora de espacios naturales y de inmuebles del patrimonio cultural, si la ley urbanística autonómica así lo quiere. Esta ley tendrá además que especificar para qué fines. Y, en todo caso, el uso concreto al que se destine el bien o el dinero tendrá que ser conforme con lo dispuesto en el planeamiento urbanístico. Entiendo que, de este modo, el legislador estatal ha recogido el guante que tenía lanzado desde hace algún tiempo por la doctrina y la jurisprudencia, para que fuera él quien controlase una eventual apertura de estos patrimonios a esos nuevos horizontes, pues la legislación autonómica era insuficiente para producir una mutación de semejante alcance. En lo sucesivo, la aplicación de los bienes y dineros de estos patrimonios a un uso específico tendrá que ser adecuada a lo previsto en tres niveles de concreción normativa: la Ley de Suelo, la ley urbanística regional y el plan de ordenación urbana. La definición admi177 Francisco Delgado Piqueras nistrativa del interés social tendrá que superar esos tres filtros. Con lo cual, podemos esperar que remitan los problemas y litigios suscitados por ese indeterminado concepto jurídico. Al hacerlo así, es obvio que el legislador estatal ha sido sensible a las reivindicaciones de las regiones y ayuntamientos, plegándose en buena medida a ellas, mas no sin criterio, pues la apertura se produce dentro de unos límites coherentes con los principios constitucionales que orientan la Ley de Suelo: los artículos. 45 a 47 CE. También los competenciales, pues estas prescripciones (y la que establece que si la enajenación afecta a terrenos destinados a viviendas sociales no podrán ser adjudicados ni revendidos a un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el precio de la vivienda) están referidas al núcleo básico de los patrimonios. Sobre otros posibles bienes ingresados por diferentes conductos la Ley no impone nada. Queda a criterio de cada comunidad autónoma atenerse a esos mismos destinos o admitir otros. La segunda parte (apartados 3 y 4 del artículo 34) no es propiamente básica sino civil y, por tanto, plena en sus efectos reguladores. Está encaminada a dar acceso al Registro de la Propiedad a las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones de destino de las fincas integrantes de estos patrimonios, así como especificar los efectos que de ello podrían derivarse. Valoramos, por tanto, que con ello se alcanza una consolidación de la institución, mucho más ceñida en cuanto a su composición que el TRLS de 1992 y más abierta, eso sí, en cuanto a la utilización que las Administraciones puedan hacer con ella. Incorpora también elementos importantes de garantía, como es el acceso al Registro de la Propiedad y la limitación del precio de los terrenos destinados a viviendas protegidas. Responde, en definitiva, a un cambio en la óptica con la que el propio legislador asume su papel regulador y enfoca la institución, menos intervencionista en el mercado del suelo y más atenta a la función social de la propiedad. 178