título de la comunicación en times new roman 14 puntos

EL EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN DE OBRA Y SU
TRAMITACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Eugenio Pellicer Armiñana(p)
RESUMEN
Las administraciones públicas utilizan un procedimiento de contratación en el que,
independientemente del tipo de contrato, pueden diferenciarse cinco actuaciones
consecutivas: habilitación, adjudicación, formalización, ejecución y extinción del
contrato. La comunicación plantea la fase de tramitación del expediente de contratación
de obra (que se corresponde con la habilitación del contrato), desde la perspectiva de las
administraciones públicas, tal y como viene regulada por la legislación vigente en
materia de derecho administrativo (principalmente la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas).
La tramitación del expediente de contratación de obra incluye tres aspectos
fundamentales:
Técnico: comprende la supervisión del proyecto, la aprobación del proyecto, el
acta de replanteo del proyecto y el propio proyecto.
Jurídico: se refleja en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Económico-financiero: precisa de la existencia de crédito, la autorización de gasto
y la fiscalización administrativa.
La comunicación también profundiza en el concepto de clasificación del contratista
(exigida por la legislación vigente para obras de presupuesto superior a los
120.202,42 €, I.V.A. incluido), enfocándolo desde tres puntos de vista: fundamentos,
tramitación y aplicación.
ABSTRACT (ENTITLEMENT AND PREPARATION OF CONSTRUCTION
CONTRACTS BY PUBLIC AGENCIES)
The contractual procedures of the Spanish public agencies follow five phases:
preparation (entitlement), bidding, formalization, execution and extinction of the
contract. The paper outlines the phase of entitlement and preparation of construction
contracts, from the perspective of the public agencies, as it is regulated by the Spanish
legislation.
The procedure of entitlement and preparation of construction contracts by public
agencies is detailed in three fundamental aspects:
Technical: it includes supervision of the design project, approval of the design
project, geometric record of the site, and the design project itself.
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Juridical: administrative specifications for each particular contract.
Economic-financial: credit existence, expense authorization and administrative
inspection.
The paper also deals with the contractor's classification (required by the Spanish law for
construction contracts with minimum budget of 120.202,42 €, V.A.T. included); it is
approached from three points of view: fundamentals, procedure and application.
1. INTRODUCCIÓN.
Las administraciones públicas utilizan un procedimiento de contratación en el que,
independientemente del tipo de contrato, podemos diferenciar cinco actuaciones
consecutivas: habilitación, adjudicación, formalización, ejecución y extinción del
contrato.
La actividad de la administración se plasma en actos administrativos. El acto (o
resolución) es el resultado de un procedimiento. Los actos y los procedimientos se
regulan en legislación administrativa (principalmente en la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
en adelante LRJAP).
El procedimiento específico de contratación administrativa de una obra pública viene
regulado por la Ley 2/2000 de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante
TRLCAP) y por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas (R.D. 1098/2001, en adelante RGLCAP).
2. DOCUMENTOS DEL EXPEDIENTE.
El expediente de contratación comprende los siguientes documentos (art. 67 y 129
TRLCAP y art. 138 RGLCAP):
1) El informe justificativo de la necesidad de la contratación.
2) El informe favorable de la oficina de supervisión de proyectos.
3) La resolución aprobatoria del proyecto.
4) El acta de replanteo del proyecto.
5) El proyecto (incluye como documento nº 3 el pliego de prescripciones técnicas
particulares).
6) El pliego de cláusulas administrativas particulares.
7) El certificado de la existencia de crédito.
8) El informe de fiscalización de la intervención administrativa.
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9) La autorización del gasto correspondiente.
Los puntos 2, 3, 4 y 5, especificados en el párrafo anterior, están incluidos en la
tramitación del proyecto y constituyen la parte técnica del expediente. Tal y como puede
apreciarse, la tramitación administrativa del proyecto, analizada en otra comunicación
presentada, genera una serie de documentos que son necesarios para la preparación del
expediente de contratación; la propia documentación del expediente de contratación es
prueba manifiesta de la vinculación existente entre ambos aspectos del procedimiento
administrativo: la tramitación del proyecto, por un lado, y la preparación del expediente,
por otro.
El punto 6 (pliego de cláusulas administrativas particulares) conforma la parte jurídica
del contrato.
Los tres últimos puntos (7, 8 y 9) comprenden el control económico-financiero del
contrato y tienen por finalidad comprobar la adecuación del acto económico a las
disposiciones que le son aplicables.
En los contratos cuya financiación se lleva a cabo con aportaciones de distinta
procedencia, aunque se trata de órganos de una misma administración pública, se
tramita un único expediente por el órgano de contratación al que corresponde la
adjudicación del contrato. En el expediente se acredita la plena disponibilidad de todas
las aportaciones y el orden de su abono, con inclusión de una garantía para su
efectividad (art. 69.4 TRLCAP).
Tal y como se ha comentado previamente, la administración pública utiliza un
procedimiento de contratación en el que, independientemente del tipo de contrato,
podemos diferenciar cinco actuaciones: habilitación, adjudicación, formalización,
ejecución y extinción. Antes de continuar, definimos habilitación del contrato como el
conjunto documentado de actuaciones administrativas destinadas a la licitación de la
obra. Entendemos por licitación, la solicitud o petición pública de ofertas a empresas.
Finalmente, el expediente de contratación es el conjunto de documentos ordenados de
actuaciones administrativas correspondientes a la habilitación de un contrato
determinado.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA CONTRATACIÓN.
Todo contrato debe tener un objeto determinado explícitamente. La necesidad del
contrato y, por lo tanto, su objeto se justifican en el expediente de contratación (art. 13
TRLCAP).
El expediente de contratación se inicia por orden del órgano de contratación
determinando la necesidad de la prestación objeto del contrato mediante un informe
razonado del servicio que promueve la contratación, exponiendo la necesidad,
características e importe calculado de la prestación (art. 67.1 TRLCAP y art. 73
RGLCAP). Cuando este informe es elaborado para la fase de diseño (estudio previo o
proyecto) se denomina, normalmente, “orden de estudio”.
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4. PLIEGO DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES.
El pliego de cláusulas administrativas particulares define los derechos y obligaciones
que asumen las partes que firmarán el futuro contrato. Este pliego es redactado por el
servicio competente, siendo necesario que el servicio jurídico informe favorablemente
del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato, previa solicitud (art.
49.4 TRLCAP).
Si se utiliza un modelo tipo de pliego para contratos de naturaleza análoga que ha sido
previamente informado favorablemente por el servicio jurídico, este paso puede
obviarse (art. 49.3 TRLCAP). En ese caso hay que particularizar el pliego-tipo mediante
un cuadro de características, donde se indique, al menos:
Designación de la obra a contratar.
Presupuesto base de licitación.
Anualidades.
Plazos.
Fórmulas de revisión de precios.
Clasificación del contratista.
El pliego de cláusulas administrativas particulares lo aprueba el órgano de contratación
competente conjuntamente con el expediente de contratación (caso más frecuente) o
previamente a éste (art. 49.1 y 2 TRLCAP).
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares presentan un doble contenido:
Contractual: las condiciones o cláusulas del contrato, incluyendo las relaciones
jurídicas bilaterales entre ambas partes que pasan a formar parte del contrato.
Reglamentario: las condiciones del procedimiento de selección de contratistas y la
forma de adjudicación del contrato, reproduciendo o ampliando la normativa
vigente, sin excluir la aplicación de preceptos legales.
La legislación de contratación administrativa también prevé la redacción de pliegos de
cláusulas administrativas generales que regulen, a nivel general, las relaciones jurídicas,
económicas y administrativas de aplicación a todos los contratos de objeto análogo (art.
48 TRLCAP y art. 66 RGLCAP). Los pliegos generales deben referirse a los siguientes
aspectos de los efectos del contrato:
Ejecución del contrato y sus incidencias.
Régimen económico de los derechos y obligaciones de ambas partes.
Modificaciones del contrato: supuestos y límites.
Resolución del contrato.
Extinción del contrato: recepción, plazo de garantía y liquidación.
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Los pliegos de cláusulas administrativas particulares contienen aquellas estipulaciones
que no figuran en el pliego de cláusulas administrativas generales correspondiente (si
existe), las que están en contradicción con el pliego general o las que no son aplicables
por causa justificada en el contrato (art. 67.1 RGLCAP). Cualquier cláusula que sea
contraria a una establecida en el pliego de cláusulas administrativas generales debe ser
informada por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa previamente a su
inclusión en un pliego particular (art. 50 TRLCAP).
El pliego de cláusulas administrativas particulares de un contrato de obra debe
especificar los criterios de selección basados en los medios de acreditar la solvencia
económica, financiera y técnica o clasificación que han de disponer los candidatos
cuando el presupuesto base de licitación es igual o superior a 120.202,42 € (I.V.A.
incluido).
5. CLASIFICACIÓN DEL CONTRATISTA.
La clasificación del contratista es obligatoria cuando las obras son de cuantía superior a
los 120.202,42 €, I.V.A. incluido (art. 25 TRLCAP). La presentación de la clasificación
correspondiente exime al empresario de la acreditación de la solvencia económica,
financiera y técnica en cada oferta. El establecimiento de la clasificación previa
responde a un triple fundamento:
Asegurar a la administración la ejecución del contrato con las máximas garantías
posibles.
Sanear la concurrencia impidiendo que participen empresas que, por tener poco
que perder, arriesguen más en sus ofertas.
Buscar una mayor permanencia y estabilidad de la capacitación empresarial.
La clasificación de las empresas se realiza de acuerdo con sus características de
solvencia económica, financiera y técnica e indica la categoría de los contratos a cuya
adjudicación pueden concurrir y la cuantía de los mismos (art. 27 TRLCAP). Los
empresarios no españoles de Estados miembros de la Comunidad Europea deben
acreditar, ante el órgano de contratación correspondiente, su solvencia económica y
financiera, técnica o profesional, según se especifica en los artículos 16, 17 y 19 de la
TRLCAP. Los certificados de clasificación o documentos similares que hayan sido
expedidos por Estados miembros de la Comunidad Europea en favor de sus propios
empresarios constituyen una presunción de capacidad frente a los diferentes órganos de
contratación (art. 26 TRLCAP).
Los acuerdos sobre clasificación y revisión de clasificaciones son adoptados por la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, a
través de comisiones clasificadoras (TRLCAP, 28). Los empresarios clasificados son
inscritos en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas (TRLCAP, 35). Los acuerdos
sobre clasificación y revisión de clasificaciones para los contratos que celebren los
órganos de contratación de las Comunidades Autónomas, sus organismos autónomos y
demás entidades públicas pueden adoptarse por los correspondientes órganos de dichas
Comunidades, respecto de las empresas domiciliadas en el territorio de las mismas. Para
que estos acuerdos surtan efectos ante órganos de contratación de la Administración
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General del Estado o de Comunidades Autónomas distintas de las que los adopta han de
ser objeto de inscripción en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas del Ministerio
de Hacienda (art. 28 TRLCAP). Los mismo criterios se aplican a las entidades locales.
Las comunidades autónomas también pueden crear sus propios Registros Oficiales de
Empresas Clasificadas (art. 34 TRLCAP).
El empresario interesado solicita la clasificación al Ministerio de Hacienda. La
clasificación tiene validez por un plazo de dos años y se efectúa en función de los
elementos personales, materiales, económicos y técnicos que dispone la empresa y de la
experiencia en trabajos realizados en el último quinquenio. Las clasificaciones
acordadas son revisables a petición de los interesados o de oficio por la Administración
en cuanto dejen de ser actuales las bases tomadas para establecerlas (art. 29 TRLCAP).
El Ministro de Hacienda, a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa y previa formación de expediente administrativo con audiencia del
interesado, puede disponer la suspensión de las clasificaciones acordadas por las
infracciones especificadas en el art. 33 de la TRLCAP.
El artículo 25 del RGLCAP establece la clasificación de empresas contratistas de obras,
dividiéndolas en los grupos y subgrupos.
Para que un contratista obtenga clasificación en un subgrupo de tipo de obra es preciso
que acredite alguna de las circunstancias siguientes (art. 27 RGLCAP):
Haber ejecutado en el último quinquenio obras específicas de ese subgrupo, de
otros subgrupos afines dentro del mismo grupo (los que presenten analogías en
cuanto a ejecución y equipos a emplear) u obras específicas de otros subgrupos
del mismo grupo que presenten mayor complejidad en cuanto a ejecución y exijan
equipos de mayor importancia.
Cuando sin haber ejecutado obras específicas del subgrupo en el último
quinquenio, se disponga de suficientes medios financieros, de personal
experimentado y maquinaria o equipos de especial aplicación al tipo de obra al
que se refiere el subgrupo.
En cuanto a la clasificación en grupos (art. 28 RGLCAP), para que un contratista pueda
ser clasificado en un grupo general de tipo de obra es preciso que reúna las condiciones
establecidas para su clasificación en aquellos subgrupos del mismo grupo que, por su
mayor importancia, se consideran como básicos. En los grupos I, J y K no existe
clasificación en grupo.
Las categorías de los contratos de ejecución de obra vienen determinadas por su
anualidad media (I.V.A. incluido), según la clasificación que se adjunta a continuación
(art. 26 RGLCAP):
Categoría (a)
60.000 € ≥ anualidad media
Categoría (b)
120.000 € ≥ anualidad media > 60.000 €
Categoría (c)
360.000 € ≥ anualidad media > 120.000 €
Categoría (d)
840.000 € ≥ anualidad media > 360.000 €
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Categoría (e)
2.400.000 € ≥ anualidad media > 840.000 €
Categoría (f)
anualidad media > 2.400.000 €
La anualidad media se obtiene multiplicando el precio total por el cociente entre los 12
meses de la anualidad teórica y el número de meses del plazo de ejecución.
Para los grupos H, I, J y K las máxima categoría de aplicación es la (e).
La categoría en un subgrupo se fija tomando como base el máximo importe anual
acreditado como ejecutado por el contratista en las obras del subgrupo (art. 29 y 35
RGLCAP). La cifra básica así obtenida puede ser mejorada en función del índice propio
de la empresa que viene dado por el valor obtenido en la siguiente fórmula, en tanto por
uno (art. 30 a 34 RGLCAP): I = 1,2 + T + M + F + E, en la que los símbolos
establecidos representan:
20% fijo por expansión natural de la empresa.
T= índice de tecnicidad (entre 0,0 y 0,5): es una función dependiente del número y
categoría de su personal técnico y del importe de obra ejecutada.
M = índice de mecanización (entre 0,0 y 0,7): es una función dependiente del
valor actual de su parque de maquinaria, del importe pagado en concepto de
alquiler de maquinaria y del importe de obra ejecutada.
F = índice financiero (entre 0,0 y 0,8): es la relación existente entre el importe
anual medio de sus fondos propios en el último trienio (C) y el importe anual
medio de la obra ejecutada en el último quinquenio (V), por lo que vendrá dado
por f=C/V.
E = experiencia constructiva (entre 0,0 y 1,0): es el mayor valor que corresponda
considerando sus años de antigüedad en el trabajo de la construcción o el importe
total de obra ejecutada en el último quinquenio.
La categoría obtenida directamente en un subgrupo se hace extensiva a todos los
subgrupos afines o dependientes del mismo. La categoría en un grupo es una resultante
de las obtenidas en los subgrupos básicos del mismo, deducido en la forma siguiente
(art. 29 RGLCAP):
Si el número de subgrupos básicos de un grupo no es superior a dos, la categoría
en el grupo es la mínima obtenida en aquellos subgrupos.
Si el número de subgrupos básicos de un grupo es superior a dos, la categoría en
el grupo es la mínima de las obtenidas en los dos subgrupos en los que ha
alcanzado los más elevados importes anuales mejorados.
La categoría obtenida en un grupo da lugar a la clasificación con igual categoría en
todos los subgrupos del mismo, salvo que le haya correspondido directamente otra
mayor en alguno de ellos, en cuyos casos se le mantiene.
La exigencia de la clasificación está sujeta a las siguientes limitaciones (art. 36
RGLCAP):
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En aquellas obras cuya naturaleza se corresponde con algunos de los tipos
establecidos como subgrupo y no presentan singularidades diferentes a las
normales y generales de su clase, se exige solamente la clasificación en el
subgrupo genérico correspondiente.
Cuando las obras presentan singularidades asimilables a tipos de obras
correspondientes a otros subgrupos diferentes del principal, la exigencia de
clasificación se extiende a estos subgrupos siempre y cuando el importe de la obra
parcial que, por su singularidad de lugar a la exigencia de clasificación en el
subgrupo correspondiente sea superior al 20% del precio total del contrato (lo que
implica que el máximo número de subgrupos exigibles no sea superior a cuatro).
Cuando solamente se exige la clasificación en un grupo o subgrupo, la categoría es la
que corresponde a la anualidad media del contrato, obtenida dividiendo su precio total
por el número de meses de su plazo de ejecución y multiplicando por 12 el cociente
resultante. En los casos en que es preceptiva la clasificación en varios subgrupos se fija
la categoría en cada uno de ellos teniendo en cuenta los importes parciales y los plazos
parciales que corresponden a cada una de las partes de la obra originaria de los diversos
subgrupos (art. 36 RGLCAP).
La administración puede contratar con uniones de empresarios que se constituyen
temporalmente al efecto, sin que sea necesaria la formalización de las mismas en
escritura pública hasta que se efectúe la adjudicación a su favor (art. 24 TRLCAP). Los
empresarios quedan obligados solidariamente ante la administración y deben nombrar
un representante con poderes para ejercitar los derechos y cumplir las obligaciones que
se deriven del contrato hasta la extinción del mismo. La duración de las uniones
temporales de empresas coincide con la del contrato hasta su extinción. Las uniones
temporales de empresas se clasifican mediante la acumulación de las características de
cada una de las empresas que integran la unión (art. 31 TRLCAP).
Las empresas pueden mejorar su clasificación mediante diferentes estrategias, algunas
de las cuales se indican a continuación, utilizando ejemplos en algunos casos:
Presentarse en unión temporal de empresas, lo que les permite a las empresas
individuales sumar clasificación y obtener experiencia en campos donde su
clasificación sea escasa o nula. Por ejemplo, supongamos una obra en licitación
con exigencia de clasificación A-2-b y E-1-c y una unión temporal de empresas
formada por la empresa
(con clasificación A-2-a y E-1-d) y la
(con
clasificación A-2-a) cuya suma es igual o superior a la clasificación solicitada. La
empresa
(sin clasificación en E-1) al presentarse en U.T.E. consigue
experiencia que le puntúa para la próxima vez que solicite la revisión de su
clasificación.
Presentarse a obras en las que la empresa tiene suficiente clasificación pero que,
por su diversidad de tipologías, le permiten solicitar clasificación en partes
importantes de la obra. Por ejemplo, supongamos la obra anterior con una
exigencia de clasificación A-2-b y E-1-c y una empresa con clasificación A-2-c
y E-1-d. La obra comprende la ejecución de firmes de mezclas bituminosas
(equivalentes a G-4) por un importe aproximado del 10% del total; la empresa no
dispone de clasificación en G-4 pero podrá acreditar la ejecución de obra
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perteneciente al grupo G y subgrupo 4 la próxima vez que solicite la revisión de
su clasificación.
Presentarse a obras en las que no se exige clasificación (las de promoción privada
o las de promoción pública de cuantía inferior a 120.202,42 €, I.V.A. incluido).
Actuar como subcontratistas de otras empresas y obtener la acreditación del
trabajo realizado por parte del contratista principal.
Disponer de un importante parque de maquinaria propio, maquinaria específica
para un grupo y subgrupo concreto y suficientes medios humanos y financieros.
6. PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARTICULARES.
El pliego de prescripciones técnicas particulares tiene por objeto describir los trabajos a
realizar por el adjudicatario y definir las características, condiciones y criterios previos a
tener en cuenta en la ejecución de los trabajos solicitados.
En el caso particular de un contrato de obra, el pliego de prescripciones técnicas
particulares es el documento nº 3 del proyecto. El pliego debe incluir, expresamente o
por referencia a los pliegos de prescripciones técnicas generales u otras normas técnicas
que resulten de aplicación, los siguientes conceptos (art. 68.2 RGLCAP):
Características de los materiales a emplear, especificando la procedencia de los
materiales naturales cuando ésta defina una característica de los mismos y ensayos
a que deben someterse para comprobación de las condiciones que han de cumplir.
Normas para elaboración de las distintas unidades de obra, las instalaciones que
hayan de exigirse y las medidas de seguridad y salud comprendidas en el
correspondiente estudio a adoptar durante la ejecución del contrato.
Formas de medición y valoración de las distintas unidades de obra y las de abono
de las partidas alzadas.
Normas y pruebas previstas para la recepción.
7. CONTROL ECONÓMICO-FINANCIERO DEL EXPEDIENTE.
El control económico-financiero del expediente de contratación tiene lugar mediante
una serie de actuaciones consecutivas:
1) El órgano de contratación solicita la retención del crédito correspondiente a la
intervención administrativa.
2) La intervención administrativa:
Certifica la existencia de crédito.
Fiscaliza la legalidad del gasto.
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Emite el informe de fiscalización.
3) El órgano de contratación autoriza el gasto.
4) El gasto es aprobado al mismo tiempo que el expediente de contratación.
8. APROBACIÓN DEL EXPEDIENTE.
Una vez completado el expediente de contratación, se dicta resolución motivada por el
órgano de contratación, aprobando el mismo y disponiendo la apertura del
procedimiento de adjudicación (art. 69.1 TRLCAP). La aprobación del gasto y del
pliego de cláusulas administrativas particulares tienen lugar automáticamente con la
aprobación del expediente de contratación.
La aprobación del expediente es un acto administrativo que produce múltiples efectos:
Aprueba la documentación incluida en el expediente de contratación.
Cierra el expediente de contratación.
Finaliza la habilitación del contrato.
Inicia el procedimiento de adjudicación del contrato.
REFERENCIAS
-
Martín Rebollo, L. Leyes Administrativas. Ed. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra),
2002.
-
Pellicer Armiñana, E. La tramitación del proyecto por la administración pública: un
paso previo a la construcción de la obra. Actas del VII Congreso Internacional de
Ingeniería de Proyectos, Departamento de Proyectos e Ingeniería Rural de la
Universidad Pública de Navarra y AEIPRO, Pamplona, 2003.
-
Pellicer Armiñana, E., Catalá Alís, J., Sanz Benlloch, A. La administración pública
y el proceso proyecto-construcción. Actas del VI Congreso Internacional de
Ingeniería de Proyectos, Departamento de Proyectos de Ingeniería de la Universidad
Politécnica de Cataluña y AEIPRO, Barcelona, 2002, página 35.
CORRESPONDENCIA
Eugenio Pellicer Armiñana, Profesor Titular de Universidad, Departamento de
Ingeniería de la Construcción y Proyectos de Ingeniería Civil, Universidad Politécnica
de Valencia, Camino de Vera s/n, 46022, Valencia, teléfono 963.879.562, fax
963.877.569, correo electrónico pellicer@cst.upv.es.
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