Desarrollo rural 2007-2013

Nota de orientación C – Directrices para la evaluación a priori,
incluida la evaluación estratégica ambiental (EEA)
Esta nota de orientación presenta las directrices para la evaluación a priori de los programas
de desarrollo rural 2007-2013, incluidos los requisitos para la evaluación estratégica
ambiental (EEA).
Las directrices tienen la siguiente finalidad:
• Proporcionar un instrumento operativo sintético para elaborar y llevar a cabo la evaluación
a priori de los programas de desarrollo rural.
• Ofrecer una visión general del marco metodológico para la evaluación a priori.
• Aclarar la función de la evaluación a priori para los programas de desarrollo rural.
• Explicar los requisitos y los cometidos específicos de la evaluación a priori.
• Aclarar los requisitos relativos a la evaluación estratégica ambiental.
AGRI-2006-63618-00-03-ES-TRA-00.DOC
ÍNDICE
1.
2.
3.
Introducción............................................................................................................... 3
El Reglamento sobre ayuda al desarrollo rural.......................................................... 3
Marco metodológico de la evaluación a priori.......................................................... 4
3.1.
La lógica de la intervención....................................................................................... 5
3.2.
Indicadores................................................................................................................. 6
4.
El marco normativo para la evaluación a priori ........................................................ 7
5.
Funciones y responsabilidades .................................................................................. 8
6.
Funciones específicas de la evaluación a priori ........................................................ 8
6.1.
Evaluación del análisis SWOT del programa ............................................................ 8
6.2.
Evaluación de los objetivos del programa ................................................................. 9
6.3.
Evaluación de las repercusiones previstas ............................................................... 10
6.4.
Evaluación de los procedimientos de aplicación propuestos, incluidos seguimiento,
evaluación y gestión financiera ............................................................................... 11
7.
Informes ................................................................................................................... 12
Anexo 1: Esquema indicativo de un informe de evaluación a priori....................................... 13
Anexo 2: Evaluación a priori y evaluación estratégica ambiental........................................... 15
2
1.
Introducción
El Reglamento (CE) n° 1698/2005 del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través
del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), constituye el marco jurídico
para la elaboración y aplicación de los programas de desarrollo rural en los Estados
miembros para el periodo 2007-2013. De conformidad con los artículos 16 y 85 del
Reglamento (CE) n° 1698/2005 del Consejo, la evaluación a priori o evaluación previa es un
cometido obligatorio a la hora de establecer un programa de desarrollo rural para una zona
geográfica dada.
El objetivo de las presentes directrices es proporcionar a los Estados miembros un
instrumento operativo sintético para la elaboración o ejecución de la evaluación a priori de
los programas de desarrollo rural que sea un primer paso dentro del «marco común de
seguimiento y evaluación». El objetivo de la evaluación a priori es mejorar los programas y
contribuir a la creación de capacidad para futuras actividades de seguimiento y evaluación.
Las presentes directrices formarán parte del «Manual sobre el marco común de seguimiento y
evaluación» que proporcionará a los Estados miembros toda una serie de documentos de
orientación que incluirán el seguimiento, la evaluación a priori y la evaluación continua.
2.
El Reglamento sobre ayuda al desarrollo rural
Los principales cambios en las políticas de desarrollo rural por su relevancia para la
evaluación a priori son:
1. Una simplificación radical de la aplicación de la política mediante la introducción de
un único sistema de financiación y la modificación del marco de programación,
gestión financiera y control para los programas de desarrollo rural.
2. La definición de tres objetivos fundamentales para las medidas de desarrollo rural
(artículo 4):
•
aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura mediante la ayuda a
la reestructuración, el desarrollo y la innovación;
•
mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestión de las
tierras;
•
mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la
actividad económica.
A cada objetivo fundamental corresponde un eje temático, en torno al cual han de construirse
los programas de desarrollo rural, mientras que un cuarto eje horizontal y metodológico está
destinado a la incorporación del enfoque LEADER.
La jerarquía de objetivos inherente al Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo señala
las principales prioridades del desarrollo rural a escala comunitaria. Éstas se reflejan de
forma esquemática en el cuadro siguiente:
3
Objetivos
s
Aumentar la competitividad
de los sectores agrícola
y forestal mediante la
ayuda a la reestructuración,
el desarrollo y la innovación
Subobjetivos
Fomentar el
conocimiento y
mejorar el potencial
humano
-
Reestructurar y
desarrollar el potencial
físico y fomentar la
innovación
Mejorar el medio ambiente
y el entorno rural mediante
ayudas a la gestión de las
tierras
Incrementar la gestión
sostenible del suelo
agrícola incitando a
los agricultores y
propietarios forestales
a emplear métodos de
uso del suelo
compatibles con la
necesidad de
conservar el entorno
natural y el paisaje y
mejorar los recursos
naturales
Mejorar la calidad de
la producción agrícola
y de los productos
agrícolas
Mejorar la calidad de vida
en las zonas rurales y
fomentar la diversificación
de las actividades
económicas
Diversificar la economía
rural
Leader
Aplicar el enfoque
Leader en los
programas de
desarrollo rural
Mejorar la calidad de
vida en las zonas
rurales
Reforzar la coherencia
territorial y las
sinergias
Aumentar la gestión
sostenible del suelo
Facilitar la transición
en los nuevos
Estados miembros
Los Estados miembros tienen que concebir sus estrategias de desarrollo rural teniendo
presente esta jerarquía de objetivos y, basándose en el análisis de su propia situación, ellos
eligen qué medidas son las más apropiadas para la aplicación de cada estrategia específica. A
continuación los programas de desarrollo rural traducirán la estrategia en acción por medio
de la aplicación de dichas medidas, que están previstas en los cuatro ejes operativos (artículos
20, 36, 52 y 63 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo).
3.
Marco metodológico de la evaluación a priori
La evaluación a priori sirve de apoyo a la elaboración de propuestas para acciones
comunitarias nuevas o renovadas. Su finalidad es recabar información y realizar análisis
que ayuden a asegurar que los objetivos de la política se cumplirán en su totalidad, que las
medidas utilizadas resultan rentables y que más adelante será posible llevar a cabo una
evaluación fiable1.
Por consiguiente, la evaluación a priori en el contexto de los programas de desarrollo rural
analiza pormenorizadamente para cada programa su estrategia y objetivos fundamentales –
incluidos las situaciones iniciales, los objetivos cuantificables y los niveles objetivo. Se
realiza antes de la ejecución del programa, con el fin de servir de apoyo a la programación, y
ha de estar concebida para especificar claramente las necesidades y estrategias de desarrollo.
1
«Evaluación de las actividades de la UE – Guía práctica para los servicios de la Comisión», Dirección General
de Presupuestos, julio de 2004, página 12.
4
3.1. La lógica de la intervención
La lógica de la intervención es un instrumento metodológico que establece el vínculo lógico
entre los objetivos del programa y las acciones operativas previstas. Muestra el vínculo
conceptual desde los medios y recursos de una intervención hasta sus realizaciones, y,
posteriormente, hasta sus resultados y repercusiones. Así pues, la lógica de la intervención
permite evaluar la contribución de una medida al logro de sus objetivos.
Los diferentes elementos de una lógica de intervención figuran en el siguiente diagrama:
Necesidades
Objetivos
globales
Repercusiones
Objetivos
específicos
Resultados
Objetivos
operativos
Realizaciones
Medios y
recursos
Las necesidades se refieren a las exigencias socioeconómicas o medioambientales a las que
debe responder el programa. Los medios y recursos son recursos financieros o
administrativos, que generarán las realizaciones y lograrán los objetivos operativos
perseguidos (u objetivos de la medida) mediante las actividades del programa. Los resultados
posteriores son las repercusiones más inmediatas de la asistencia, o dicho de otro modo, la
contribución de los objetivos operativos a los objetivos específicos.
Por ejemplo, en el marco de una intervención destinada a mejorar una técnica de producción
en una zona dada, las inversiones en equipos son ejemplos de realizaciones, y la accesibilidad
a dichos equipos por parte de las explotaciones agrícolas beneficiarias se consideraría como
resultados. Las repercusiones derivan de los resultados; en el mismo ejemplo, una
repercusión intermedia podría ser una mayor productividad y/o una repercusión positiva en el
medio ambiente en la zona de la intervención.
Las repercusiones globales están vinculadas a los objetivos globales del programa y, en un
programa bien concebido, satisfacen las necesidades previamente señaladas que dieron lugar a
la ejecución del programa. En el caso del ejemplo arriba citado, una repercusión global podría
5
ser un mayor nivel de renta agrícola o la mejora de la competitividad de las explotaciones
debido a la disponibilidad de sistemas de producción más eficaces.
3.2. Indicadores
Idóneamente, los indicadores establecidos para medir el progreso de un programa hacia el
logro de unos objetivos predefinidos tienen que ser específicos, medibles, accesibles o
factibles desde el punto de vista de la relación coste-eficacia, pertinentes para el programa y
acotados en el tiempo.
La evaluación a priori tiene que incluir una valoración de los indicadores propuestos para
medir el éxito de los correspondientes programas de desarrollo rural. La evaluación a priori
evaluará la coherencia entre dichos indicadores y los objetivos del programa, y garantizará
que los indicadores se aplican y se completan con datos de una forma válida, para que
constituyan una base útil para el seguimiento y la evaluación.
Las «Disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo» definen
una lista de indicadores comunes de base que reflejan las prioridades y objetivos de la
Comunidad. Además de los indicadores comunes de base, se definirán unos indicadores de
base específicos del programa, para cada programa, para cubrir necesidades específicas
nacionales o regionales, así como prioridades específicas nacionales o del programa.
Tanto en el caso de los indicadores de base comunes como en el de los específicos del
programa, cabe distinguir dos tipos de indicadores:
En primer lugar, los indicadores de base referentes al contexto se usan para describir las
circunstancias generales de la zona geográfica que cubre el programa. Reflejan la situación
socioeconómica, aspectos medioambientales o la estructura agrícola, y no se contemplan
directamente en el programa. Facilitan información relevante para evaluar las deficiencias y
los puntos fuertes de las correspondientes regiones y están relacionados con factores que
pueden tener un efecto de apoyo o un efecto negativo en la consecución de los objetivos de
un programa.
En segundo lugar, los indicadores de base referentes a objetivos se usan para recabar
información relevante sobre la situación inicial de los parámetros que el programa pretende
cambiar. Estos indicadores representan la situación de partida para medir el progreso en
relación con el logro de los objetivos del programa.
Definir unos indicadores de base significa medir la situación pertinente para los parámetros
fijados como objetivo al principio del programa; así pues, el cambio en los indicadores de
base con el transcurso del tiempo constituirá una referencia para la evaluación de los efectos
(repercusiones) de las intervenciones por objetivo. Los indicadores referentes a objetivos se
refieren a niveles objetivo predefinidos, que a su vez representan el cambio esperado de la
situación de partida de un indicador de base dado.
Además, las «Disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo»
prevén siete indicadores de repercusiones comunes para evaluar las repercusiones de las
medidas en relación con objetivos explícitos establecidos por el Consejo Europeo y las
directrices estratégicas comunitarias aplicables a la política de desarrollo rural. Las
repercusiones tanto de las medidas por separado como del programa en conjunto deberán
evaluarse en función de estos siete indicadores que reflejan la contribución en términos de
6
crecimiento, empleo, productividad, biodiversidad, zonas de alto valor natural, aguas y
cambio climático. Dichos indicadores de repercusiones comunes, una vez más, tienen que
estar complementados mediante indicadores de repercusiones específicos del programa.
4.
El marco normativo para la evaluación a priori
Tal como establece el artículo 85 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo,
La evaluación a priori formará parte integrante de la elaboración de cada programa de
desarrollo rural y tendrá como objetivo lograr la asignación óptima de los recursos
presupuestarios y mejorar la calidad de la programación. Determinará y evaluará:
•
•
•
•
•
•
•
•
las necesidades a medio y a largo plazo;
los objetivos que deban alcanzarse;
los resultados previstos;
los objetivos cuantificados, especialmente en términos de incidencia en relación con
la situación inicial;
el valor añadido comunitario;
la medida en que se hayan tenido en cuenta las prioridades comunitarias;
las conclusiones extraídas de la anterior programación;
la calidad de los procedimientos de aplicación, seguimiento, evaluación y gestión
financiera.
El artículo 85 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo establece que la evaluación a
priori se llevará a cabo bajo la responsabilidad del Estado miembro. Además, según el
artículo 84, apartado 4, del mismo Reglamento, las evaluaciones serán efectuadas por
evaluadores independientes.
La evaluación a priori también verificará en qué medida la ayuda del FEADER es coherente
con los objetivos de la cohesión económica y social y los del instrumento de ayuda
comunitario para la pesca en particular (artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del
Consejo) y en qué medida el sistema de ejecución propuesto puede fomentar la igualdad entre
hombres y mujeres y evitar toda discriminación (artículo 8 del Reglamento (CE) nº
1698/2005 del Consejo).
Los programas de desarrollo rural tienen que reflejar debidamente el enfoque estratégico a
que se hace referencia en el título II del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo. En este
sentido, la evaluación a priori se centrará en la medida en que los correspondientes
programas de desarrollo rural reflejen las prioridades definidas en:
•
Las «Directrices estratégicas comunitarias relativas a la política de desarrollo rural
para el período de programación comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de
diciembre de 2013» (artículo 9 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo) que
establecen las prioridades estratégicas, a escala comunitaria, para cada eje de los
programas de desarrollo rural.
•
Los Planes estratégicos nacionales para el desarrollo rural, establecidos por los
Estados miembros a partir de las directrices estratégicas comunitarias, en que se
señalan las estrategias nacionales y las prioridades de los programas de desarrollo
rural (artículo 11 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo).
7
La evaluación a priori también tendrá en cuenta las Disposiciones de aplicación del
Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, que ofrecen información detallada sobre la
ejecución de los programas de desarrollo rural.
Tal como figura en las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1257/1999 del
Consejo, la evaluación ambiental exigida por la Directiva 2001/42/CE, relativa a la
evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, tiene
que estar integrada en una evaluación a priori.
5.
Funciones y responsabilidades
La función de una evaluación a priori es emitir un juicio independiente y formular
recomendaciones sobre temas técnicos y/o políticos vinculados con el programa con el fin de
mejorar e incrementar su calidad.
La evaluación a priori constituye el punto de partida para la evaluación continua dentro del
marco común de seguimiento y evaluación. La evaluación a priori establecerá el fundamento
para un seguimiento eficaz y para las evaluaciones intermedia y a posteriori, garantizando
que haya objetivos explícitos y cuantificados e indicadores adecuados que reflejen los
objetivos estratégicos y operativos del programa.
La interacción entre la formulación del programa y la evaluación a priori deberá permitir a
las autoridades responsables desarrollar cada componente del programa a la luz de las
reacciones recibidas progresivamente a partir de la evaluación a priori. Durante las diferentes
fases del proceso de programación, las autoridades competentes pueden decidir cuáles son las
recomendaciones hechas por la evaluación a priori que van a incorporar y cuáles son los
cambios que hay que introducir en el programa. Esta interacción puede dar lugar a revisiones
de los programas. Por ejemplo, la evaluación de las repercusiones de la estrategia podría dar
lugar a reconsiderar la combinación de las políticas y a una revisión de la estrategia del
programa.
Considerando su importante función a la hora de hacer una revisión crítica del (proyecto de)
programa en relación con las estrategias y objetivos, es evidente que la evaluación a priori ha
de ser realizada por un evaluador que no esté directamente implicado en la concepción,
ejecución, gestión o financiación del programa. En cualquier caso, validar los datos iniciales,
evaluar los niveles objetivo, los puntos de referencia y los indicadores específicos de los
programas son tareas que exigen un elevado nivel de competencia y rigor en las metodologías
de evaluación. En el desempeño de estas tareas, la experiencia de evaluadores profesionales
será especialmente útil para las autoridades responsables del programa. La ejecución de las
evaluaciones ambientales exige asimismo competencias específicas que únicamente reúnen
evaluadores independientes.
6.
Funciones específicas de la evaluación a priori
6.1.
Evaluación del análisis SWOT del programa
El análisis de las perspectivas de evolución positivas o negativas (también llamado análisis
SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats)) de la zona geográfica cubierta
por el programa antecede a la evaluación a priori. Representa el primer paso para definir la
estrategia del programa y su objetivo es poner de manifiesto las necesidades de las zonas
8
rurales afectadas. El análisis SWOT se refiere a los principales componentes estructurales de
las zonas rurales, y tiene que dar lugar a una clasificación adecuada y coherente de las
disparidades que es preciso abordar.
El análisis SWOT y la definición de la estrategia del programa se basan en el uso de datos
cuantificados y de los indicadores de base adecuados.
La evaluación a priori ha de evaluar los resultados de los análisis SWOT del programa. En
este sentido, el artículo 85 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo exige lo siguiente:
•
Determinar y evaluar las necesidades a medio y a largo plazo.
En el desempeño de esta función, la evaluación a priori tiene que:
-
evaluar la totalidad del análisis SWOT;
-
analizar las causas de las disparidades señaladas;
-
señalar y evaluar las fuerzas motrices que llevan hacia el desarrollo rural
sostenible;
-
contribuir a la cuantificación de los indicadores de base, tanto referentes al
contexto como al objetivo (comunes y del programa) verificando y, si procede,
sugiriendo modificaciones de los indicadores y cifras propuestos;
-
evaluar y, si procede, sugerir revisiones de la clasificación de disparidades y
prioridades asignadas a las necesidades señaladas y su traducción a objetivos y
prioridades concretas para la actuación.
6.2. Evaluación de los objetivos del programa
Por lo que respecta a la garantía de la coherencia de los objetivos del programa propuestos
con las orientaciones estratégicas de los programas y los planes estratégicos nacionales, el
artículo 85 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo establece lo siguiente:
•
determinar y evaluar los objetivos que deban alcanzarse;
•
determinar y evaluar los resultados previstos;
•
determinar y evaluar las conclusiones extraídas de la anterior programación;
•
determinar y evaluar el valor añadido comunitario;
•
determinar y evaluar la medida en que se hayan tenido en cuenta las
prioridades comunitaria.
Al objeto de cumplir estos cometidos, la evaluación a priori tiene que:
-
evaluar los objetivos referentes al programa tal como provienen de las
necesidades y la pertinencia de los objetivos del programa («las metas que hay
que alcanzar») respecto a dichas necesidades;
9
-
determinar y evaluar la lógica de intervención de las medidas, desde las
realizaciones hasta los resultados y las repercusiones, y evaluar en qué medida los
resultados previstos de las medidas contribuyen al logro de las metas fijadas y de
los objetivos globales, tanto a nivel comunitario como nacional;
-
evaluar la coherencia interna de los programas comprobando el equilibrio entre
los objetivos operativos de las distintas medidas, con el fin de comprobar la
existencia de interacciones mutuamente fortalecedoras y la falta de posibles
conflictos y contradicciones entre ellos;
-
tener en cuenta, en su caso, las conclusiones extraídas del anterior periodo de
programación, en particular en lo relativo a las mejores prácticas, los incidentes
fundamentales que hayan afectado a la ejecución de las políticas, la eficacia y
rentabilidad de las medidas, y posibles problemas específicos de las medidas, que
hayan sido señalados en informes de evaluación u otras fuentes de información;
-
evaluar en qué medida los objetivos previstos pueden alcanzarse de una manera
realista con los recursos financieros asignados a las diferentes medidas de cada
eje;
-
evaluar en qué medida los programas de desarrollo rural contribuyen a lograr las
prioridades comunitarias y las prioridades de la intervención definidas en virtud
del plan estratégico nacional, en particular con relación al crecimiento, el empleo
y la sostenibilidad2;
-
evaluar la coherencia de los programas de desarrollo rural con los objetivos de la
cohesión económica y social, y con los del instrumento de ayuda comunitario para
la pesca;
-
analizar los efectos de los programas en el medio ambiente aplicando la
evaluación estratégica ambiental de conformidad con la Directiva 2001/42/CE
(véase el anexo II).
6.3. Evaluación de las repercusiones previstas
A partir de la información incluida en los documentos del proyecto de programa, el artículo
85 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo exige lo siguiente:
•
Determinar y evaluar los objetivos cuantificados, especialmente en términos
de incidencia en relación con la situación inicial
Para cumplir este cometido, la evaluación a priori tiene que:
2
Los resultados de las evaluaciones a priori, así como las correspondientes recomendaciones de los
evaluadores, pueden dar lugar a revisiones de los planes estratégicos nacionales.
10
-
evaluar si los objetivos están cuantificados de forma válida y verificable, que
permita el posterior seguimiento y evaluación del programa, en particular respecto
a la utilidad y sostenibilidad de éste;
-
evaluar la correcta aplicación de los indicadores comunes de base y la utilidad de
los indicadores de base específicos del programa, así como de los indicadores de
las repercusiones específicos del programa que reflejen los objetivos y
circunstancias específicos de un programa en cuestión;
-
evaluar las repercusiones previstas de las medidas comparándolas con la situación
inicial; en este sentido, la evaluación a priori debería prestar especial atención a la
verificabilidad de las repercusiones de las medidas en cuestión.
-
verificar el funcionamiento de los mecanismos de recogida de datos con el fin de
asegurar un seguimiento regular de las tendencias durante las diferentes fases del
programa reflejadas en los indicadores aplicados.
6.4. Evaluación de los procedimientos de aplicación propuestos, incluidos
seguimiento, evaluación y gestión financiera
En relación con la evaluación de la aplicación práctica de las medidas de desarrollo rural, el
sistema de seguimiento y evaluación y el mecanismo que garantiza una adecuada gestión
financiera de los programas de desarrollo rural, el artículo 85 del Reglamento (CE)
nº 1698/2005 establece la siguiente exigencia:
•
Determinar y evaluar la calidad de los procedimientos de aplicación,
seguimiento, evaluación y gestión financiera
Para cumplir este cometido, la evaluación a priori tiene que:
-
evaluar las disposiciones de aplicación para gestionar, seguir y evaluar el
programa centrándose en garantizar una gestión correcta y eficaz; esto incluiría
una evaluación del riesgo resultante de posibles estrangulamientos que podrían
impedir la aplicación del programa,
y recomendaciones para medidas
preventivas;
-
garantizar, respecto a la evaluación, que los objetivos y los indicadores referentes
a ellos se aplican de forma válida para constituir una base apropiada para el
seguimiento y la evaluación del rendimiento;
-
analizar las dificultades en la puesta en práctica y los incidentes cruciales, a la luz
de la experiencia adquirida durante los periodos de programación anteriores;
-
evaluar la calidad y el alcance de las disposiciones relativas a la cooperación,
incluido el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.
11
7.
Informes
En la página siguiente figura un esquema indicativo de un informe de evaluación a priori.
Dicho informe de evaluación a priori deberá adjuntarse como anexo al documento de
programación de desarrollo rural que se enviará a la Comisión.
12
Anexo 1: Esquema indicativo de un informe de evaluación a priori
1.
Introducción
-
2.
Finalidad del informe de evaluación a priori
Estructura del informe de evaluación a priori
Principales fuentes de pruebas y de información
Referencia a evaluaciones, auditorías, estudios o informes de intervenciones
semejantes
Problema que prevé afrontar el proyecto de programa
A partir de una apreciación crítica del análisis SWOT, identificación y descripción de:
-
4.
Objetivos que el proyecto de programa prevé alcanzar
-
5.
Objetivo general de la política en términos de repercusiones previstas
Objetivos generales, específicos y operativos, y resultados previstos
Para medir el progreso se proponen indicadores de base y de repercusiones
Coherencia entre los objetivos del programa y el plan estratégico nacional
Indicadores de base y de repercusiones propuestos para medir el éxito de los proyectos
de programas y evaluación de su aplicación
Medidas propuestas
-
6.
Problemas, riesgos y necesidades en una zona del programa correspondiente en
términos de criterios sociales, económicos y ambientales
Fuerzas motrices, puntos fuertes y posibilidades en una zona del programa afectada
Causas de disparidades señaladas
Determinación de los grupos destinatarios de la intervención y de sus necesidades
Problemas no abordados por la aplicación del programa
Conclusiones extraídas y pruebas tenidas en cuenta al concebir el proyecto de
programa
Situación inicial (necesidades y objetivos) para las intervenciones previstas
Medidas aplicadas para lograr los objetivos del programa
Lógica de la intervención de cada medida aplicada
Equilibrio entre las medidas aplicadas a la vista de los objetivos perseguidos
Repercusiones positivas y negativas previstas de las medidas que se han de aplicar
-
Repercusiones previstas de las medidas que se han de aplicar (sociales, económicas y
medioambientales)
Repercusiones previstas a largo plazo
Posibles conflictos entre diferentes repercusiones
Partes interesadas afectadas (positiva o negativamente) por el programa
13
7.
Valor añadido de la intervención de la Comunidad
-
8.
Contribución para lograr la rentabilidad
-
9.
Subsidiariedad y proporcionalidad tenidas en cuenta en la propuesta
Referencia del proyecto de programa a objetivos comunitarios
Complementariedad y sinergias del proyecto de programa con otras intervenciones
Nivel de resultados adicionales («marginales») que pueden atribuirse al proyecto de
programa
Hipótesis en las que se basan los gastos del proyecto de programa
Costes financieros y de recursos humanos del proyecto de programa
Valoración de la posibilidad de que los resultados previstos puedan conseguirse con
un coste inferior
Seguimiento y evaluación
-
Aplicación del sistema de seguimiento y evaluación
Indicadores que han de usarse para medir medios y recursos, realizaciones, resultados
y repercusiones
Sistema aplicado para recabar, almacenar y procesar los datos del seguimiento
10. Informe medioambiental3
3
El anexo 2 de las presentes directrices facilita información sobre el modo de realizar la evaluación estratégica
ambiental.
14
Anexo 2: Evaluación a priori y evaluación estratégica ambiental
1.
Contexto
La Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y
programas en el medio ambiente (la llamada «Directiva de la evaluación estratégica
ambiental» (EEA)) tiene como objetivo (artículo 1) «conseguir un elevado nivel de protección
del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la
preparación y adopción de planes y programas […], garantizando la realización […] de una
evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos
significativos en el medio ambiente».
Aunque los programas cofinanciados con arreglo al Fondo Europeo de Orientación y de
Garantía Agrícola (basados en el Reglamento (CE) nº 1257/1999) estaban exentos de la
aplicación de la Directiva EEA, dicha exención no se aplicará a los futuros programas de
desarrollo rural que se financiarán con arreglo al nuevo Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural a partir del año 2007 (basados en el Reglamento (CE) nº 1698/2005).
Para afianzar más la integración de la cuestión medioambiental en los programas de desarrollo
rural y al objeto de evitar la duplicación del trabajo, la evaluación ambiental exigida por la
Directiva EEA se integrará directamente en las evaluaciones a priori de los programas de
desarrollo rural. En este sentido, el artículo 11, apartado 2, de la Directiva EEA establece lo
siguiente: «Para aquellos planes y programas para los que existe obligación de efectuar una
evaluación de sus efectos en el medio ambiente a la vez en virtud de la presente Directiva y
de otras normas comunitarias, los Estados miembros podrán establecer procedimientos
coordinados o conjuntos que cumplan los requisitos de la legislación comunitaria
correspondiente, con objeto, entre otras cosas, de evitar la duplicación de las evaluaciones».
2
Requisitos de la Directiva EEA
La obligación legal de realizar una evaluación medioambiental de los programas de desarrollo
rural se establece principalmente en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EEA,
conforme al cual serán objeto de la evaluación medioambiental todos los planes y programas4
que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca (y algunos otros
sectores) y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos
enumerados en la Directiva de las evaluaciones del impacto ambiental5.
Además, el artículo 3, apartado 2, letra b), exige que se elabore una evaluación ambiental para
los planes y programas que requieran una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos
6 o 7 de la Directiva de los Hábitat6, mientras que el artículo 3, apartado 4, incluye en el
ámbito de aplicación de la Directiva los planes y programas que establezcan un marco para la
autorización en el futuro de proyectos, no incluidos en la Directiva de la evaluación del
4
Incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea.
5
En el caso de los programas de desarrollo rural, el anexo II de la Directiva 85/337/CEE (la Directiva sobre
el impacto medioambiental) hace referencia a «proyectos de agricultura». En este sentido, cabe señalar que
los Estados miembros pueden pedir a los responsables de proyectos individuales que realicen evaluaciones
del impacto ambiental específicas a nivel de los proyectos individuales.
6
Directiva 92/43/CEE.
15
impacto ambiental o en los sectores mencionados en el artículo 3, apartado 2, letra a), y que
puedan tener efectos medioambientales significativos.
La evaluación estratégica ambiental exigida por la Directiva EEA ha de adoptar la forma de
un informe medioambiental y centrarse, entre otras cosas, en los efectos significativos
probables en el medio ambiente de los programas de desarrollo rural. La información que
debe facilitarse al respecto en el informe se detalla en el anexo I de la Directiva EEA.
La Directiva EEA exige también que se consulte a las autoridades competentes en materia
medioambiental de los Estados miembros, así como al público (incluidas las correspondientes
organizaciones no gubernamentales) susceptible de verse afectado, o que tenga un interés, por
los efectos medioambientales de la aplicación del programa. Si procede, habrán de
garantizarse también consultas transfronterizas.
Las consultas han de permitir expresar opiniones con tiempo suficiente acerca del proyecto de
programa y del informe medioambiental.
Por último, es necesario que las disposiciones para el seguimiento garanticen que se sigue el
curso de los efectos significativos de la aplicación del programa.
Las autoridades del programa son plenamente responsables de la calidad del informe
medioambiental, así como de realizar las consultas, de tener en cuenta el informe
medioambiental y los resultados de las consultas en el proceso de toma de decisiones y de
facilitar informaciones sobre la decisión.
3.
Integración de los requisitos de la Directiva EEA en la evaluación a priori
El Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través
del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), contempla para el nuevo
periodo de programación 2007-2013 una evaluación medioambiental global que ha de ser
realizada por los Estados miembros en el marco de la evaluación a priori de cada programa de
desarrollo rural.
Como parte del desarrollo de la estrategia del programa, se exige a los Estados miembros que
evalúen la situación actual en la zona geográfica que puede verse afectada por el programa,
utilizando datos cuantificados y destacando los puntos fuertes y las deficiencias, las
disparidades, las necesidades y las lagunas, así como las posibilidades para el desarrollo rural
a partir de los indicadores de base pertinentes. En el caso del medio ambiente y la gestión del
suelo, el proyecto de normas de desarrollo prevé los requisitos siguientes:
«Medio ambiente y gestión de tierras: dificultades que padecen las explotaciones situadas
en zonas en peligro de abandono y marginación; descripción global de la biodiversidad,
especialmente de la vinculada a la agricultura y la silvicultura, incluidos los sistemas
agrícolas y forestales de elevado interés natural, situación en que se encuentra la aplicación
de las directivas de Natura 2000 en las explotaciones agrícolas y las zonas forestales;
descripciones de la calidad y la cantidad de las aguas, papel de la agricultura en el empleo
y la contaminación del agua y aplicación de la Directiva sobre nitratos y la Directiva marco
del agua; contaminación atmosférica y cambio climático y vínculos con la agricultura:
emisiones de gases de efecto invernadero y de amoniaco y vínculo con los diferentes
planes de acción e iniciativas adoptados por los Estados miembros o regiones para
contribuir a alcanzar los objetivos internacionales, entre ellos el código de buenas prácticas
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para reducir las emisiones de amoniaco (Convenio sobre la Contaminación Atmosférica
Transfronteriza a Gran Distancia); utilización de la bioenergía; descripciones de la calidad
del suelo (erosión hídrica y eólica, materia orgánica y contaminación) y protección, uso de
plaguicidas, agricultura ecológica y bienestar de los animales; dimensión de las zonas
forestales de protección y protegidas, zonas forestales con riesgo elevado o medio de
incendio, cambio medio anual de la cubierta forestal. A las descripciones anteriores las
acompañarán datos cuantificados».
Los temas medioambientales prioritarios respecto de los cuales está previsto que los Estados
miembros elaboren medidas de desarrollo rural adecuadas se fijan en las «Directrices
estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación 2007-2013)», en las
que se definen tres ámbitos de prioridad a escala de la UE, a saber: biodiversidad y
preservación de los sistemas agrarios y forestales de gran valor medioambiental, agua y
cambio climático. A la luz de los requisitos de la evaluación estratégica ambiental, los
Estados miembros también han de tener en cuenta cualquier otro aspecto medioambiental de
los programas de desarrollo rural que pueda afectar al medio ambiente7.
Así pues, tres de los principales cometidos de la evaluación a priori son:
(1)
Evaluar la solidez del análisis de la situación inicial, determinar las necesidades y
definir la estrategia (correspondiente a las letras a) a e) del anexo I de la Directiva
EEA).
(2)
Analizar los efectos previstos en el medio ambiente de los programas de
desarrollo rural, en relación con los ámbitos de prioridad arriba citados, pero
también en relación con las demás cuestiones medioambientales pertinentes
(correspondiente a las letras f) a h) del anexo I de la Directiva EEA).
(3)
Como en una gran variedad de medidas (p. ej. la ayuda a la inversión, las
indemnizaciones compensatorias en zonas desfavorecidas o las medidas
agroambientales), en que se exige explícitamente el cumplimiento de las normas
obligatorias, es preciso que la evaluación ambiental determine también la
conformidad o los conflictos de las medidas en relación con dichas normas
medioambientales (correspondiente a las letras f) a h) del anexo I de la Directiva
EEA).
El «marco común de seguimiento y evaluación» establece las disposiciones para que se fijen
los pertinentes indicadores medioambientales de base para la medición y evaluación del
progreso a lo largo del tiempo en estos ámbitos prioritarios (coherente con la letra i) del anexo
I de la Directiva EEA):
–
Para el análisis de la situación inicial, se ha establecido una extensa lista de indicadores
referentes al contexto y a las repercusiones.
–
Para la evaluación de los efectos ambientales de los programas, se han establecido para
cada programa cuatro indicadores medioambientales comunes obligatorios, destinados
específicamente a la evaluación de las repercusiones de los programas de desarrollo rural
en la biodiversidad, las zonas de alto valor natural, la calidad del agua y el cambio
7
En el anexo II de la Directiva EEA figuran en detalle los criterios para determinar la posible significación
de los efectos del programa en el medio ambiente.
17
climático. Además, los Estados miembros elegirán indicadores adicionales a partir de una
lista preestablecida o añadirán indicadores adicionales referentes al programa si lo
consideran necesario para cubrir los efectos medioambientales de medidas específicas.
–
4.
Más allá de su uso para la evaluación estratégica ambiental en el marco de las
evaluaciones a priori, estos indicadores permitirán, durante todo el ciclo de vida del
programa, un seguimiento continuo de la situación medioambiental en la zona del
programa.
Lo que hay que hacer
Para cumplir plenamente los requisitos de la Directiva EEA y los requisitos correspondientes
derivados del Reglamento del FEADER, las autoridades responsables de la programación
tendrán que garantizar lo siguiente:
–
La evaluación medioambiental de los programas de desarrollo rural se llevará a cabo a
nivel del programa y por lo tanto se centrará en la zona geográfica que cubra el programa.
El informe medioambiental obligatorio estará integrado en un capítulo específico del
informe de la evaluación a priori.
–
La evaluación a priori será llevada a cabo por evaluadores independientes. En el marco
de los procedimientos de contratación pública para la selección de evaluadores
independientes, los Estados miembros deberán tener en cuenta los requisitos necesarios
en cuanto a competencia en el ámbito del medio ambiente. Ésta tendrá que estar
convenientemente detallada en los pliegos de condiciones de la evaluación a priori.
–
Las autoridades responsables del programa gestionarán las consultas de las «autoridades
competentes en materia medioambiental», «el público afectado o susceptible de verse
afectado, o que tenga un interés, en la toma de decisiones», así como las consultas
transfronterizas. Los evaluadores participarán en el proceso de consulta a petición de las
autoridades competentes del programa.
–
Los evaluadores evaluarán los efectos previstos sobre el medio ambiente de los
programas de desarrollo rural, en particular, pero no sólo, en relación con los tres ámbitos
de prioridad señalados por las «Directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural
(período de programación 2007-2013)».
–
De conformidad con el requisito de respetar la normativa medioambiental obligatoria, es
preciso que los evaluadores evalúen la forma en que los Estados miembros han
garantizado la conformidad de los programas respecto a dicha normativa (o han evitado
conflictos con ella).
–
Los evaluadores también evaluarán la probabilidad de que el marco normativo
medioambiental en vigor (incluidos la condicionalidad, las normas medioambientales
mínimas, etc.) mitigue cualquier efecto negativo en el medio ambiente de la aplicación
del programa.
–
Los evaluadores apoyarán la determinación de indicadores referentes al medio ambiente y
los evaluarán, así como el sistema creado para evaluar los efectos en el medio ambiente
de los programas de desarrollo rural y propondrán modificaciones, si procede.
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–
Las evaluaciones medioambientales realizadas en el marco de las evaluaciones a priori
tienen que incluir, de conformidad con el anexo I de la Directiva EEA, la información
exigida por ésta y enumerada en el recuadro que se adjunta a las presentes directrices.
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Anexo I de la Directiva 2001/142/CE (Directiva EEA)
a)
un esbozo del contenido, objetivos principales del plan o programa y relaciones con
otros planes y programas pertinentes;
b)
los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable
evolución en caso de no aplicación del plan o programa;
c)
las características medioambientales de las zonas que puedan verse afectadas de
manera significativa;
d)
cualquier problema medioambiental existente que sea importante para el plan o
programa, incluyendo en particular los problemas relacionados con cualquier zona de
especial importancia medioambiental, como las zonas designadas de conformidad con
las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE;
e)
los objetivos de protección medioambiental fijados en los ámbitos internacional,
comunitario o del Estado miembro que guarden relación con el plan o programa y la
manera en que tales objetivos y cualquier aspecto medioambiental se han tenido en
cuenta durante su elaboración;
f)
los probables efectos significativos8 en el medio ambiente, incluidos aspectos como la
biodiversidad, la población, la salud humana, la fauna, la flora, la tierra, el agua, el
aire, los factores climáticos, los bienes materiales, el patrimonio cultural incluyendo
el patrimonio arquitectónico y arqueológico, el paisaje y la interrelación entre estos
factores;
g)
las medidas previstas para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, compensar
cualquier efecto negativo importante en el medio ambiente de la aplicación del plan o
programa;
h)
un resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas y una
descripción de la manera en que se realizó la evaluación, incluidas las dificultades
(como deficiencias técnicas o falta de conocimientos y experiencia) que pudieran
haberse encontrado a la hora de recabar la información requerida;
i)
una descripción de las medidas previstas para la supervisión, de conformidad con el
artículo 10;
j)
un resumen de carácter no técnico de la información facilitada en virtud de los
epígrafes precedentes.
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Estos efectos deben comprender los efectos secundarios, acumulativos, sinérgicos, a corto, medio y largo
plazo, permanentes y temporales, positivos y negativos.
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