La propuesta de Ley de Tierras - Observatorio de Derechos Colectivos

Análisis: La propuesta de Ley de Tierras
Introducción
En una reciente publicación la revista Vanguardia presenta los resultados de una encuesta
sobre la posible promulgación de una Ley de Tierras bajo el título “La propiedad de las
tierras peligra”. La encuesta plantea cuatro preguntas que llaman profundamente la atención
por la forma en que son formuladas. La primera plantea “si usted compra un terreno y lo
deja abandonado, ¿cree que es justo o es injusto que el gobierno se lo quite para dárselo a
otras personas?”, el resultado es obvio, más del 60% piensa que no es justo. La segunda y la
tercera hablan de si es correcto y si es verdad que el gobierno “quite las tierras a los ricos”,
más del 50% de los encuestados dan una respuesta afirmativa en ambos casos; la
interpretación de los resultados que hace la revista es muy curiosa, se dice que esto
demuestra la existencia de una especie de “resentimiento social”. La última pregunta a la
que responde afirmativamente alrededor de la mitad de los encuestados plantea si los
campesinos que invaden haciendas lo hacen para apropiarse de ellas.
Antes que la validez técnica de los resultados, que evidentemente reflejan serias
deficiencias metodológicas, lo interesante de esta publicación es que ilustra muy bien los
prejuicios y criterios ideológicos que existen en el país en torno al problema de la tierra.
Esto se refleja no tanto en las respuestas de los encuestados que no pueden tomarse en serio
por la manipulación subyacente a las preguntas, sino más bien en las posiciones poco
objetivas de quienes diseñaron esas preguntas, tanto en cuanto a la necesidad de
modificaciones estructurales en el agro como en cuanto a la posición del gobierno al
respecto.
El antecedente más importante acerca de la necesidad de generar un marco normativo para
el tratamiento del problema de la tierra se encuentra en lo establecido por la Constitución
de 2008 que en sus artículos 281 y 282 señala la responsabilidad del Estado en la
regulación del acceso y distribución equitativa de la tierra en consideración del
cumplimiento de su función social y ambiental.
Otros antecedentes tienen que ver con la propuesta de reforma de la Ley de Desarrollo
Agrario por parte del Ministerio de Agricultura para facilitar procesos de expropiación que
se hizo pública en noviembre de 2009, la inclusión de gravámenes tributarios a las
propiedades de más de 25 hectáreas en la Ley de Equidad Tributaria; y, el Plan Tierras del
gobierno que se plantea entregar tierras del Estado, principalmente las incautadas a la
banca, a campesinos sin tierra y pequeños campesinos.
En mayo de 2009 fue promulgada la Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía
Alimentaria por parte de la Comisión Legislativa y de Fiscalización. La ley establece la
necesidad de un marco normativo para la regulación del acceso y distribución de la tierra
como una de las condiciones básicas para viabilizar sus objetivos. De este modo, una de las
disposiciones transitorias señala que la Conferencia Nacional de Soberanía Alimentaria
tiene la responsabilidad de generar un proceso participativo para el debate de las leyes
relacionadas, en particular, de las que permita regular el acceso a tierras y territorios.
En este contexto, el 2 de agosto de 2010 el Sistema de Investigación de la Problemática
Agraria del Ecuador (SIPAE) entregó la Propuesta de Anteproyecto de Ley de Tierras a la
Comisión de Soberanía Alimentaria de la Asamblea Nacional y a la Conferencia Nacional
de Soberanía Alimentaria. La propuesta plantea algunos temas clave sobre la situación de
tierras en el Ecuador tales como la necesidad de controles sobre la concentración, el
impulso a la redistribución de tierras, la conformación de una nueva institucionalidad, la
protección a los pequeños productores y el fomento de sus capacidades organizativas y
productivas, las condiciones para la expropiación de tierras que no cumplan su función
social y ambiental, entre otros.
Aunque la propuesta de ley elaborada por el SIPAE no ha pasado aún al proceso de
discusión al interior de la Asamblea Nacional, se han generado distintas reacciones y
posicionamientos que van desde el apoyo de ciertas organizaciones campesinas e indígenas
al cuestionamiento de sectores empresariales ligados a negocios agroindustriales.
Los contenidos de la propuesta
La propuesta del SIPAE se inscribe en la necesidad de la transformación del marco
regulatorio consignado en la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, cuyo eje central implicaba
la consolidación del mercado de tierras y la desregulación estatal de los procesos de
distribución y control de la concentración, en lo que se ha denominado como un proceso de
contra-reforma agraria. Con el objetivo de revertir las condiciones creadas en la estructura
agraria como efecto de la aplicación de aquella ley, la propuesta del SIPAE, en lo
sustancial, propone cambios en los siguientes ámbitos:
a. Sobre el régimen de propiedad, reconoce las distintas formas de propiedad ya
incluidas en la Constitución (art. 8), determina explícitamente la responsabilidad del
Estado en la democratización y racionalización de la propiedad agraria (art. 7),
b.
c.
d.
e.
establece condiciones para la definición de la función social y ambiental de la tierra
(art. 9); y, señala restricciones que pretenden limitar los procesos de concentración
de la tierra, en concreto, se establece 500 ha. como límite máximo para la propiedad
agraria bajo cualquier modalidad tales como latifundio, multipropiedad u otras (cap.
4).
Sobre la institucionalidad incluye una reestructuración de las instancias del
Ejecutivo mediante la creación del Instituto Nacional de Tierras (INAT) en
sustitución del INDA (art. 30); y, la creación de instancias de juzgamiento y control
tales como los Juzgados Agrarios Provinciales (art. 38) y la Procuraduría de
Derechos Agrarios adscrita a la Defensoría del Pueblo (art. 36).
Sobre los territorios de pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y
montubios se establece un régimen especial en el marco de los derechos colectivos.
Sobre los mecanismos de redistribución se determinan las causales y el
procedimiento para la afectación a la propiedad (cap. 10). El artículo 53 establece
las causales de afectación, entre las que están la extensión mayor al límite de 500
ha., mayor a 300 ha. en caso de personas o capital extranjero; y, el incumplimiento
de la función ambiental y social para propiedades de más de 25 ha. Además, se
prohíbe la expropiación a pequeños propietarios. Por otro lado, se establecen los
procesos para la adjudicación de tierras del Patrimonio del Estado a través del INAT
(cap. 11). Finalmente, un punto importante sobre el tema es la creación del Fondo
Nacional de Tierras para la compra de tierras a favor de campesinos sin tierra o con
extensiones insuficientes.
Sobre las condiciones de propiedad convienen subrayar dos señalamientos de la
propuesta, la regularización de posesiones legítimas (cap. 12) y la promoción de la
reagrupación parcelaria de minifundios (cap. 13)
Es importante advertir que entre las disposiciones generales y transitorias de la propuesta se
incluye la derogatoria de la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, La Ley de Tierras Baldías
de 1964 y la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario de 1979.
Posiciones frente a la propuesta
Los sectores empresariales vinculados a la agroindustria, la producción camaronera y la
ganadería mostraron su total rechazo a la propuesta del SIPAE aduciendo que esta
promueve un masivo proceso de expropiaciones que vulneran la seguridad jurídica,
económica y productiva del país; y, ahuyentan la inversión extranjera en el agro. Han
sostenido que el problema no es la extensión sino la productividad de los predios rurales. El
principal cuestionamiento de este sector se refiere a las restricciones a la propiedad
establecidas en el artículo 53 de la propuesta, al respecto se señala que se afectará no solo a
los grandes y medianos propietarios, sino a los pequeños y a los consumidores de productos
agrícolas.
Por su parte, algunas organizaciones indígenas y campesinas mostraron su apoyo a la
propuesta, entre ellas la Federación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y
Negras (FENOCIN), la Unión de Organizaciones Campesinas del Ecuador (UCAE) y la
Federación Única Nacional de Afiliados al Seguro Social (FEUNASSC). Estas
organizaciones, sin embargo, acotan la necesidad de considerar la expropiación de
propiedades no productivas desde 25 hectáreas, la inclusión de un límite mínimo de 25
hectáreas por familia en los procesos de adjudicación, así como la necesidad de fortalecer
los mecanismos de apoyo del Estado para el mejoramiento productivo de los pequeños
propietarios.
La Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) ha manifestado que
elaborará una propuesta propia de Ley de Tierras y desarrollará un proceso de consulta con
sus bases. Es importante señalar que la CONAIE ha mantenido una postura que promueve
la aplicación de una Revolución Agraria en el país, la cual tendría como eje central la
afectación a los latifundios para su redistribución entre comunidades y pequeños
productores; lo cual garantizaría la soberanía alimentaria para el país ya que la mayor parte
de los productos agrícolas que se consumen internamente son cultivados por este segmento
de los productores agrarios.
El Gobierno, a través del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, ha señalado que
también ha elaborado un anteproyecto, el cual será analizado junto con la propuesta del
SIPAE. Sin embargo, el Ministro ha manifestado que se garantizará la propiedad de las
explotaciones agrícolas “eficientemente cultivadas” y en “plena producción” en respuesta a
las críticas de los sectores empresariales, quienes señalaron que, de acuerdo a sus
conversaciones con el Ministro, no existirán limitaciones para las propiedades que cumplan
esas condiciones.
Conclusiones
Los resultados del Censo Nacional Agropecuario de 2000 demuestra con extrema claridad
la situación de inequidad en la distribución de la tierra existente en el país. Mientras las
unidades productivas menores a 5 hectáreas representan el 63,5% del número total de
unidades y poseen apenas el 6,3% del total del área agrícola, las unidades mayores a 100
hectáreas equivalen al 2,3% del total de propiedades agrícolas y son propietarios del 42,6%
de las tierras. Esto determina un coeficiente de Gini –que mide la inequidad- de 0,80,
significativamente alto si se tiene en cuenta que el máximo absoluto es 1.
De hecho, la situación del país no ha cambiado significativamente en relación con la que
existía antes de los procesos de Reforma Agraria de los años 60 y 70. El Censo
Agropecuario de 1954 determinaba un coeficiente de Gini de 0,86 puesto que en esa época
las propiedades de menos de 5 hectáreas eran el 71% del total, pero tenían en propiedad
apenas el 7,2% de la superficie de tierras agrícolas; por su parte, las propiedades de más de
100 hectáreas eran el 2% y poseían el 64,4% del total de la tierra. Además, algunos estudios
dejan ver que la aplicación de los mecanismos de reforma agraria fue muy limitada, puesto
que la mayor parte de adjudicaciones de tierra se dieron por colonización, es decir mediante
la ampliación de la frontera agrícola, así por ejemplo, hasta 1994, año en el que se aprobó la
Ley de Desarrollo Agario se estima que apenas el 12% de las tierras entregadas
corresponden a reforma agraria.
Algunos indicios hacen suponer que en los últimos años las condiciones de inequidad se
han agravado por efecto de las tendencias de concentración de tierras bajo la modalidad de
multipropiedad y el control de las cadenas de comercialización y distribución por parte de
la gran agroindustria. Eso, sumado a las presiones sobre las estructura de producción de
pequeños propietarios y comunidades indígenas por efecto de la expansión del mercado de
tierras y la influencia política de los proyectos de “etnodesarrollo” financiados por
organismos internacionales.
Esta situación justifica sobradamente la necesidad de reformas legales que posibiliten
cambios profundos en la estructura agraria nacional. No obstante, este proceso supone
transformaciones en dos dimensiones críticas del problema, por una parte, cambios en la
estructura de propiedad de la tierra; y, por otra, un redireccionamiento del modelo de
producción agraria cuyo enfoque apunte a la soberanía alimentaria sustentada en los
pequeños y medianos productores, así como, en parámetros fuertes de sustentabilidad social
y ambiental.
La propuesta de ley elaborada por el SIPAE constituye un paso importante para abrir el
debate sobre estos temas. Las medidas planteadas favorecen la democratización de la
propiedad, salvaguardando a los pequeños productores, los pueblos y nacionalidades y
otros sectores vulnerables.
Los argumentos de los sectores empresariales son prácticamente los mismos que se han
venido defendiendo desde los primeros intentos de Reforma Agraria en el país, es decir, por
más de 40 años se ha insistido en que cualquier restricción a la concentración de tierras en
pocas manos tiene carácter confiscatorio y obstaculiza el “verdadero” desarrollo del agro.
El rechazo de estos sectores a la propuesta plantea un problema político serio, dado su
poder económico, su capacidad de presión sobre el gobierno es muy significativa; en este
sentido, la respuesta a los cuestionamientos de los sectores empresariales que este último ha
dado parece responder a esta dinámica, la intención de excluir de cualquier límite a la
extensión de las grandes propiedades agrarias bajo el argumento de la “eficiencia” da
cuenta de las dificultades que podría tener la aceptación de una propuesta de este tipo.
El modo en que el gobierno ha venido manejado el problema de la tierra, como en el caso
del Plan Tierras, se enmarca en lo que fue la modalidad histórica predominante, sobre todo
en la Reforma Agraria de los 60 y los 70, es decir, la entrega de tierras que son propiedad
del Estado evitando una afectación directa a los latifundios y las grandes propiedades
agrarias. Una política que se inició desde la Revolución Liberal y la Ley de Comunas de
1937. Los resultados de esas políticas están a la vista, la estructura agraria no ha sufrido
alteraciones significativas en cuanto a la inequidad en la distribución.
En cuanto a los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades, la propuesta garantiza
el derecho al territorio, inclusive ratifica el principio constitucional sobre el respeto al
territorio de los pueblos indígenas aislados; sin embargo, la propuesta debería incluir los
principios y mecanismos, en el marco de los derechos colectivos, para la adjudicación de
territorios y, en especial, para la restitución de derechos sobre los territorios tradicionales
de los que fueron desplazados o que aún no han sido reconocidos por el Estado, todo esto
en estricto apego al marco constitucional y los instrumentos internacionales sobre derechos
colectivos de pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y montubios. Así por
ejemplo, la creación de instancias como los juzgados agrarios debería considerar el tema de
la administración de justicia indígena en los conflictos de tierras.
Por otro lado, se observan algunos límites en relación con el diseño institucional planteado
en la propuesta de Ley. En este sentido, las funciones del Instituto Nacional de Tierras
(INAT) no difieren mayormente de las que actualmente corresponden al Instituto Nacional
de Desarrollo Agrario (INDA) al que reemplazaría. De igual forma, no existe una
definición clara sobre la responsabilidad institucional y los mecanismos para la
administración del Fondo de Tierras. Sobre este último es necesario aclarar si constituye un
mecanismo para la redistribución de la tierra. Se debe mencionar también que deben
especificarse los mecanismos que viabilicen los procesos de agrupación de minifundios.
Todo esto hace referencia a la necesidad de establecer con mayor precisión cuál será el rol
del Estado en el proceso de reordenamiento de la estructura agraria.
Finalmente, la discusión sobre esta propuesta debe enmarcarse en el contexto más amplio
de la problemática agraria. Es fundamental recuperar la perspectiva de la Revolución
Agraria planteada por las organizaciones indígenas. De ahí que resulta indispensable
vincular el diseño de una propuesta de este tipo a cuestiones como la concentración del
agua y la necesidad de generar un marco normativo que promueva la soberanía alimentaria.
Solo de este modo se podría construir una propuesta de transformación integral de la
estructura agraria garantizando el respeto a los derechos individuales y colectivos.